Academia de Administrare Public

de pe lng Preedintele Republicii Moldova

Catedra tiine Administrative

REFERAT
la disciplina tiina administraiei
TEMA: Reforma Administraiei publice centrale n Republica Moldova
Realizri i perspective

Profesor Tatiana aptefrai

AUTOR masterandul anului I,
specializarea Administrare public,
Oleg Graur

Chiinu 2011/12

CUPRINS :
CAPITOLUL 1.
COMPONENTA I. REORGANIZAREA
ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE.

1.1 Introducere .......................................................3- 8

1.2 Implementarea procesului de reorganizare
a APC n perioada 2009-2011 .............................. 9-12
1.3 Concluzii i recomandri ..................................12- 14
1.4 Bibliografie ............................................. 15

INTRODUCERE
n Republica Moldova, Reforma Administraiei Publice
Centrale1 (RAPC) a nceput n anul 2006. Scopul Reformei const
n instituirea unui sistem modern i eficient al administraiei publice
centrale, n conformitate cu principiile de bun guvernare din rilemembre ale Uniunii Europene i Consiliului Europei. Aceasta
presupune atingerea, cu cheltuieli optime, a unor performane mai
bune n procesul de administrare, fapt ce ar permite s se in cont
de interesele i drepturile cetenilor. n rezultatul Reformei se
ateapt ca administraia public central s devin mai inovativ,
mai flexibil i mai eficient, operaiunile din cadrul ei s fie publice
i transparente, iar mecanismul de responsabilitate s permit
obinerea unei imagini pozitive a acesteia. Realizarea Reformei APC
avea la baz documentul de politici Strategia de reform a
administraiei publice centrale n Republica Moldova, aprobat n
2005. Documentul stabilea iniial drept perioad de implementare
anii 2006-2008. ns la sfritul anului 2008 s-a considerat necesar
continuarea aciunilor de reformare. Astfel c, perioada de
implementare a Reformei APC este, n prezent, nedeterminat de
timp. Fiind un document de politici, Strategia RAPC, n conformitate
cu prevederile Capitolului IV. Aprobarea i monitorizarea
documentelor de politici a Hotrrii Guvernului nr. 33 din 2007 cu
privire la regulile de elaborare i cerinele unificate fa de
documentelede politici este monitorizat permanent i sunt
elaborate rapoarte de monitorizare. Procesul de implementare a
Strategiei RAPC este monitorizat n permanen de ctre Cancelaria
de Stat, care are menirea s formuleze concluzii i recomandri i
s le nainteze Comitetului Interministerial pentru Planificare
Strategic (CIPS). Dar activitatea CIPS, inclusiv contribuia acestuia
la monitorizarea procesuluide implementare a Strategiei RAPC,
rmne puin cunoscut publicului larg. De asemenea, rapoartele
anuale elaborate sub coordonarea Direciei Politici, Planificare
Strategic i Asisten Extern i Direciei Politica de Cadre a
Cancelariei de Stat a Republicii Moldova vizeaz doar punctul de
vedere al instituiilor guvernamentale asupra implementrii
procesului de reform i a rezultatelor obinute.
Pentru a asigura mai mult echidistant i imparialitate, s-a
impus necesitatea efecturii unei evalurii externe a procesului de
implementare a Reformei APC, n baza unei metodologii alternative
celei guvernamentale, elaborat de experi independeni. Astfel,
instituiile societii civile au purces s evalueze calitatea realizrii
reformelor demarate de ctre instituiile publice, iar rezultatele
3

acestor evaluri i rapoartele de monitorizare au fost aduse la

cunotina instituiilor vizate. Necesitatea monitorizrii i evalurii
independente a fost determinat de cel puin trei factori: 1)
Procesul de monitorizare i evaluare a reformei administraiei
publice centrale se realiza doar de ctre reprezentanii aparatului
Guvernului (din 2009, Cancelaria de Stat) n baza Metodologiei de
monitorizare i evaluare a reformei administraiei publice centrale,
elaborate n 2006, 2) Abordrile i aprecierile realizate n baza
metodologiei menionate au un caracter predominant cantitativ, 3)
Punctul 39 al Hotrrii Guvernului nr. 33 din 2007, cu privire la
regulile de elaborare i cerinele unificate fa de documentele de
politici, stabilete c n activitatea de monitorizare urmeaz a fi
aplicat mecanismul de control al executrii documentelor de politici
cantitativ (statistic) i calitativ (cu analiza impactului), asigurnd
realizarea consecutiv i deplin a politicilor.
innd cont de aceti factori, n aprilie 2010, un grup
independent
de
experi,
a
lansat
Raportul
Evaluarea
performanelor implementrii Strategiei de reform a administraiei
publice centrale n Republica Moldova. Raportul a pus n eviden
rezultatele, succesele i insuccese Reformei APC n perioada 20062008 i, parial, n anul 2009. Raportul a concluzionat c Obiectivele
Strategiei au fost atinse parial, iar impactul aciunilor realizate asupra administraiei
publice centrale a fost unul moderat.
De asemenea, experii au recomandat ca reforma
administraiei publice centrale s continue i au propus un ir de
aciuni care pot contribui la aprofundarea impactului pozitiv al
reformei.
Aciunile monitorizate i evaluate. Planul de implementare a
Strategiei RAPC a fost preconizat pentru o perioad de trei ani
(2006 2008), fiind realizat prin intermediul Planurilor anuale de
implementare a reformei administraiei publice centrale, aprobate
prin Hotrri de Guvern. Planurile conineau cele mai importante
aspecte ale procesului de reform, obiectivele specifice, aciunile
preconizate, termenele de executare i responsabilii de realizare.
Ministerele i alte autoriti administrative centrale includeau
aciunile conexe Reformei APC n planurile proprii de activitate. n
anul 2009, perioada Planului de aciuni de implementare a
Strategiei RAPC a fost extins, iar activitile stipulate iniial n
Anexa la Strategie au fost reactualizate i s-au realizat n
conformitate cu Hotrrea Guvernului nr. 191 din 25.02.2008 Cu
privire la aprobarea Planului de aciuni privind implementarea
Strategiei naionale de dezvoltare a Republicii Moldova pe anii
2008-2011, Hotrrea Guvernului nr. 87 din 04.02.2009 pentru
aprobarea modificrilor ce se opereaz n Hotrrea Guvernului nr.
191 din 25.02.2004 i Programul de activitate a Guvernului. Pentru
4

anul 2010, activitile de reformare a APC au fost realizate conform

Hotrrii Guvernului nr. 194 din 18 martie 2010 cu privire la
aprobarea Planului de activitate a Guvernului pentru anul 2010. n
acest fel, Raportul cuprinde o arie extins de activiti prevzute nu
doar n Strategia RAPC, dar i n actele guvernamentale aprobate n
2009 i 2010.
Urmare a evalurilor efectuate de ctre societatea civil i
rezultatelor monitorizrii din partea Cancelariei de Stat, s-a
constatat c obiectivele Reformei APC, stabilite pentru perioada de
analiz, au fost atinse parial, iar impactul aciunilor realizate
asupra organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice
centrale este apreciat cu calificativul satisfctor.
Astfel, n perioada de evaluare, Reforma APC a fost continuat,
fiind determinat ca un obiectiv distinct n Programul de activitate
al noului Guvern. Totodat, abordrile privind coninutul i modul de
implementare a reformei administraiei publice centrale au fost, n
mare parte, diferite de cele anterioare, fiind determinate de
obiectivele de ordin politic din cadrul alianei de guvernare n
toamna anului 2009, precum i de viziunile acestora privind
sistemul de administraie public central. Astfel, Strategia de
reform a administraiei publice centrale nu a fost un document
strategic de referin pentru Reforma APC. Prin acte normative,
majoritatea obiectivelor Reformei au fost modificate, reformulate
substanial sau nlocuite cu altele, fiind, n unele cazuri, mai
ambiioase dect cele din Strategia RAPC. Totalitatea aciunilor
realizate n perioada evaluat permite s menionm c activitile
implementate au avut impact asupra modernizrii administraiei
publice centrale i au avut un anumit impact pozitiv asupra
acesteia.
Dintre cele mai importante succese ale reformei APC pot fi mentionate
urmatoarele:
Continuarea Reformei APC, n calitate de obiectiv distinct al
Programului de activitate a noului Guvern, cu activiti i aciuni
concrete, indicatori de performan i sistem de monitorizare i
evaluare continu.
n rezultatul implementrii aciunilor de reorganizare a fost
finalizat procesul de delimitare formal a funciilor de elaborare a
politicilor de funciile de implementare, ultimele fiind transferate
instituiilor publice subordonate. n acest mod, unul din cele trei
obiective ale compartimentului Reorganizarea APC din Strategia
de reform a APC a fost formal realizat integral.
Pentru perioada evaluat se atest n unele cazuri anumite
succese n implementarea Planurilor de Dezvoltare Instituional,
moment PDS.
5

 Elaborarea i aprobarea unor norme metodologice cu privire la

regulile de elaborare i cerinele unificate fa de documentele de
politici.
Facilitarea participrii prilor interesate n procesul de elaborare,
implementare, monitorizare, evaluare i actualizare a documentelor
de planificare strategic a demarat, rezultatele urmnd a fi evaluate
la nceputul anului 2012.
n perioada de analiz, msurile elaborate n domeniul
managementului resurselor umane s-a axat pe un studiu mai
sensibil al situaiei n domeniu, aplicndu-se instrumente de
monitorizare i evaluare complexe cu un grad nalt de transparen i
obiectivitate.
Implementarea sistemului informaional automatizat Registrul
funciilor publice i al funcionarilor publici se menine pe ordinea de
zi cu titlul de importan primordial, deoarece reprezint un
instrument de baz n evidena i planificarea efi cient a cadrelor.
A fost simplificat sistemul de raportare, inclusiv unele rapoarte
dispun de indicatori de eficien a utilizrii resurselor financiare.
Au fost realizate activiti de eficientizare a instrumentelor de
coordonare a politicilor cu procesul de planificare bugetar.
Au fost iniiate aciuni de restricionare a obiectivelor noi fr acoperire
financiar.
A crescut nesemnificativ ponderea mijloacelor publice bugetate n
baz de program.
Totodat, a demarat formula de a efectua o analiz a
implementrii acestora, a calitii lor. Totodat, rezultatele obinute
n urma evalurii aciunilor de reformare, denot c, n perioada de
evaluare, un ir ntreg de aciuni planificate nu au obinut
rezultatele ateptate i nu au influenat asupra crerii unei
administraii publice centrale efi ciente.

Dintre insuccesele reformei APC pot fi menionate urmtoarele:

Nu a fost formulat o viziune bine definit pe termen mediu
privind organizarea administraiei publice centrale, aciunile de
reorganizare, fundamentarea metodologic implementarea i
finalitatea acestui proces.
Efectele aciunilor de reorganizare nu au fost uniforme. n opinia
funcionarilor publici, se impun noi aciuni de reorganizare att n
cadrul autoritilor publice centrale, ct i n cadrul instituiilor
subordonate.
6

 n perioada 2010, Planurile de dezvoltare instituional (PDI) nu

au avut un rol semnificativ nici n procesul de reorganizare, nici n
procesul de planificare strategic. Iniierea de ctre Guvern a
procesului de nlocuire a acestora, din 2012, prin Programe de
dezvoltare strategic a lsat implementarea PDI la discreia
ministerelor.
Succesul implementrii Planurilor de dezvoltare instituional este
modest din cauza c AAPC percepe ambiguu importana i locul
acestora n ierarhia documentelor de planificare, precum i lipsa
resurselor financiare.
Dei, a fost mult discutat necesitatea de aprobare a legii privind
administraia public central, iar proiectul acestei legi a fost
consultat cu experii Programului SIGMA al OCDE i Uniunii Europene
i re-avizat de ctre organele centrale de specialitate, definitivarea
i aprobarea legii nu a fost realizat.
Cadrul legal privind asigurarea transparenei procesului decizional
prezint deficiene, n continuare.

Normele metodologice cu privire la regulile de elaborare i

cerinele unificate fa de documentele de politici au fost elaborate
i parial aprobate, dar ele rmn n continuare la etapa de iniiere
a aplicrii. Accesul la aceste materiale reprezint o problem
pentru funcionarii publici. Cursuri de instruire pentru aplicarea
acestor norme nc nu au fost desfurate.
Normele procedurale de elaborare, aprobare, monitorizare i
evaluare a politicilor nc nu sunt implementate. Astfel, persist
situaia cnd multe documente de politici publice nu conin (sau
conin parial) informaia referitoare la costurile implementrii,
indicatorii
i
rezultatele
preconizate,
instrumentele
de
implementare sau evaluarea alternativelor i a riscurilor externe.
Per ansamblu, sistemul de evaluare a politicilor continu s rmn
la etapa de testare, iar aplicarea lui este la etapa de intenii.
Sistemul informaional care se aplic n AAPC este nedezvoltat.
AAPC continu practica procesrii fluxului de documente pe registre
n mod manual, ceea ce ngreuneaz controlul asupra executrii
actelor normative.
Dup cum s-a constat n rezultatul analizei, majoritatea absolut
a funcionarilor publici nu consider c au un salariu decent i
identific acest factor ca fiind esenial n favorizarea corupiei n
serviciul public. Astfel, se constat c reformarea sistemului de
salarizare a funcionarilor publici rmne o prioritate major n APC.
Implicit, ne-finalizarea procesului de elaborare a noii legi a
salarizrii funcionarilor publici mpiedic asigurarea funcionarilor
publici cu condiii decente de activitate i nu contribuie la atragerea
cadrelor profesioniste n domeniu.
7

 Conform rezultatelor analizei calitii percepute a programelor de

instruire training, un grup de instituii care presteaz, de regul, cel
mai mare volum de servicii de instruire s-a plasat pe un loc mai
puin preferat. Abordarea calitii cursurilor desfurate, evaluarea
necesitailor de training, a calitii instruirii ct i a instructorilor, a
materialelor didactice ct i a relevantei programelor propuse n
general, vor duce la un salt calitativ al acestora.
Eforturile de creare a unui sistem eficient i durabil de
interaciune dintre procesul de elaborare a politicilor i procesul
bugetar nu s-au soldat cu rezultate vizibile.
Nu a fost dezvoltat practica de raportare n baza indicatorilor de
eficien a utilizrii resurselor financiare.
Sistemul de evaluare a performanelor administraiei publice centrale n
raport cu mrimea resurselor financiare alocate nu a fost creat,
dei este prevzut att de Strategie, ct i de documentele de
politici aprobate pentru perioada de evaluare.
Activitile de planificare strategic nu sunt coordonate cu procesul
bugetar la nivelul AAPC (DAMEP, conducerea AAPC, Direcii de
planificare bugetar) din motivul ineficienei instrumentelor existente
la acest moment.
Analiza implementrii bugetelor pe programe, a calitii lor fie nu
este realizat fie se realizeaz doar intern, astfel nct rapoartele
privind implementarea bugetelor pe programe nu sunt disponibile.
n vederea lichidrii neajunsurilor constatate care poart ordin
diferit, se impun urmtoarele recomandri care au menirea sa
ghideze actiunile ulterioare de reformare a APC pentru a asigura
efecte mai pronunate ale acestor aciuni:
Aprobarea programelor de dezvoltare strategic (PDS) n cadrul
APC i ntocmirea unor Planuri interne fezabile de implementare a
cadrului strategic instituional.
Efectuarea unui nou exerciiu de analiz funcional a
administraiei publice centrale n scopul determinrii problemelor
majore care afecteaz eficiena acesteia i reformulrii obiectivelor
reformei APC i a unei analize cost-eficien a APC.
Elaborarea, n baza analizelor desfurate, a unui nou document
privind reforma APC n care s fie definit clar: conceptul i aciunile
de reorganizare, de mbuntire i simplificare a procesului
decizional, de asigurare a unui management performant a
resurselor umane i a finanelor publice.
Consolidarea capacitilor i asigurarea rolului central al unitilor
de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor n procesul de
conceptualizare a reorganizrilor i elaborarea politicilor strategice
prin aciuni de susinere din partea Guvernului i a Cancelariei de
Stat.
8

 Aprobarea normelor procedurale de elaborare, aprobare,

monitorizare i evaluare a politicilor.
Formarea capacitilor de aplicare a normelor metodologice cu
privire la regulile de elaborare i cerinele unificate fa de
documentele de politici n baza prevederilor noului Regulament
privind elaborarea, aprobarea, monitorizarea i evaluarea
documentelor de politici.
Evaluarea activitii cadrului instituional de coordonare a
politicilor publice i a structurilor de parteneriat strategic Guvernsocietate civil.
Modifi carea Legii privind transparena n procesul decizional.
Instituirea unui sistem de management informaional integrat n
cadrul Guvernului i a APC.
Dezvoltarea platformei informatice pentru utilizarea intranet-ului
ca metod uzual de comunicare ntre Direcii i pentru planificarea
edinelor de lucru.
Instituirea unui serviciu IT responsabil de efectuarea auditului
informatic i asigurarea securitii informaionale.
Crearea n instituiile publice a funciilor speciale de manager
pentru implementarea TIC.
Reformarea sistemului de salarizare a funcionarilor publici,
finalizarea procesului de elaborare a noii legi a salarizrii
funcionarilor publici pentru asigurarea condiiilor decente de
salarizare a funcionarilor publici i atragerea cadrelor profesioniste n
domeniu.
Sincronizarea procesului de evaluare a performanelor funcionarilor
publici cu reforma sistemului de salarizare.
Continuarea aplicrii instrumentelor de monitorizare i evaluare a
resurselor umane n condiia asigurrii transparenei i obiectivitii.
Revizuirea abordrilor aplicate n programele de training prin
efectuarea unor studii mai aprofundate de evaluare a necesitailor
de training, evaluarea minuioas att a calitii instruirii, ct i a
instructorilor, a materialelor didactice, a relevantei programelor
propuse, ceea ce va asigura mbuntirea calitii acestora.
Extinderea activitilor de comunicare i informare a funcionarilor
publici privind noile instrumente implementate n MRU, astfel nct
s fie aplicat informarea pe scar larg, nu numai a colaboratorilor
serviciului resurse umane dar i a tuturor funcionarilor publici
interesai.
Multiplicarea metodelor de atragere a cadrelor calificate i
formarea unui corp de profesioniti n serviciul public prin aplicarea
metodelor transparente de selectare, instruire eficient i informare
privind rolul procedurilor de evaluare i msurile de implementare
corect a acestora.
9

 Finalizarea implementrii Registrului funciilor publice i al

funcionarilor publici i dezvoltarea n continuare a sistemului de
indicatori statistici care vor servi ulterior la completarea SIA.
Aplicarea experienei de utilizare a indicatorilor de eficien a
resurselor financiare din SND pentru cele mai importante
documente de politici naionale.
Crearea sistemului de evaluare a performanelor APC n raport cu
mrimea resurselor financiare alocate care ar include viziunea,
elementele constitutive, instrumentele de implementare i
metodele de analiz a datelor i /sau rezultatelor.
Creterea eficienei PDS ale AAPC i rolului DAMEP i al Direciilor de
planificare bugetar n coordonarea politicilor cu procesul bugetar
la nivelul AAPC.
Dezvoltarea capacitilor de planificare bugetar, elaborarea i
implementarea bugetelor bazate pe programe, inclusiv prin
desfurarea cursurilor de perfecionare, creterea capacitilor de
analiz, evaluare i raportare a implementrii bugetelor pe baz de
programe.
Crearea mecanismelor de ajustare a bugetelor pe programe i
bugetelor pe baz de performan cu bugetele liniare aplicate n
prezent, ca una din condiiile prioritare pentru asigurarea majorrii
numrului de programe i a volumului cheltuielilor publice alocate
bugetelor pe baz de programe i performan.
1.2. REORGANIZAREA ADMINISTRATIEI
PUBLICE CENTRALE
Introducere
Reorganizarea administraiei publice centrale este elementul
cheie al reformei APC, de succesul creia depinde n cea mai mare
msur succesul reformelor pe celelalte componente ale reformei
APC, cum sunt procesul decizional, managementul resurselor
umane i managementului finanelor publice. n urma analizei
funcionale a administraiei publice centrale, realizate n perioada
2004-2009, n Strategia de reform a administraiei publice
centrale au fost identificate cele mai importante probleme care
afectau funcionalitatea autoritilor publice centrale n ansamblu.
Acestea sunt:
Atribuirea arbitrar a funciilor;
Dublarea unor funcii n cadrul autoritilor APC;
Exercitarea unor funcii improprii;
Ponderea excesiv a aciunilor ad-hoc;
Cumularea funciilor de elaborare a politicilor cu funcii de
realizare a acestora;
10


Lipsa
coordonrii
activitilor
desconcentrate;
Deficiene n cadrul legal.

ntre

serviciile

publice

Obiectivele procesului de reorganizare n perioada 2009-2010:

n perioada 2009-2010, Obiectivul 1 al componentei
Reorganizarea Administraiei Publice Centrale - Optimizarea
instituional i funcional a Executivului central - a fost reformulat
substanial n comparaie cu termenii stabilii n Strategia de
reform a administraiei publice centrale prin introducerea n
Programul de guvernare a obiectivului Restructurarea profund a
administraiei publice centrale n vederea crerii unui cadru
instituional eficient, funcional i durabil, dedicat supremaiei legii
i acordrii unor servicii publice calitative populaiei.
Aceast reformulare, de fapt, a nsemnat o revizuire cardinal
a rezultatelor obinute la acel moment n procesul de optimizare
instituional i funcional a Executivului central i iniierea unor
noi aciuni, cu mult mai ambiioase, de modifi care a structurilor de
organizare, de redistribuire a funciilor i atribuiilor, de revizuire a
procesului de organizare intern.
n acest sens, concentrate n compartimentul Restructurarea
instituional, aciunile prioritare la capitolul Reforma administraiei
publice centrale prevedeau:

Restructurarea ministerelor, ageniilor i altor instituii

subordonate Guvernului n vederea lichidrii autoritilor publice cu
un grad redus de eficien, optimizrii activitilor funcionale i
reducerii cheltuielilor administrative;
Continuarea procesului de reorganizare intern a autoritilor
administrative centrale n baza clarifi crii obiectivelor i evalurii
resurselor disponibile autoritii, n conformitate cu planul de
dezvoltare instituional;
Reglementarea organizrii i procedurilor administrative conform
bunelor practici europene de descentralizare i desconcentrare,
prin adoptarea unor noi acte legislative i normative cu privire la
administraia public central i procedurile administrative.
Reglementarea legislativ a raporturilor, drepturilor i obligaiilor
autoritilor publice locale i serviciilor desconcentrate n teritoriu.
Astfel, n perioada 2009-2010 reforma administraiei publice
centrale a rmas ca obiectiv distinct n lista prioritilor guvernrii,
iar obiectivele reformei APC la compartimentul Reorganizarea
Administraiei Publice Centrale, odat cu substituirea obiectivului
de optimizare instituional i funcional prin obiectivul
de reorganizare profund, au fost mai ambiioase dect cele
din perioadele precedente. Aceast concluzie este confirmat i de
11

analiza aciunilor prioritare determinate pentru implementarea

acestui obiectiv, care, pe lng aciuni de restructurare, includ i
continuarea procesului de reorganizare intern n conformitate cu
Planul de Dezvoltare Instituional. Astfel, obiectivele Strategiei de
reform a administraiei publice centrale la compartimentul
Reorganizarea APC se regsesc doar parial n Programul de
activitate al Guvernului pentru anul 2009- 2013 i n Planurile de
aciuni pentru 2010, 2011. Totodat, din punct de vedere al
fundamentrii
aciunilor
de
restructurare/reorganizare,
s-a
constatat c aciunile de reorganizare intern urmau s-i gseasc
argumentarea n planurile de dezvoltare instituional. Dar nici
Planul de guvernare i nici Planul de aciuni nu conin referine
privind modalitatea i/sau instrumentele de stabilire a gradului de
eficien a instituiilor APC n vederea lichidrii acestora i de
fundamentare a activitilor de optimizare funcional, Guvernul
rezervndu-i libertateas decid asupra acestora de la caz la caz.
Implementarea procesului de reorganizare a APC in perioada 2009-2010:
Implementarea unor aciuni cardinale de reorganizare care in de domeniul
reformei APC a fost iniiat de la nceputul perioadei de guvernare, odat cu modifi
carea Legii cu privire la Guvern. Prin aceast lege a fost substanial modificat
structura administraiei publice centrale, fiind reformulate i redistribuite funciile i
atribuiile ministerelor. Astfel, din structura Guvernului au fost excluse
Ministerul Reintegrrii (cu transmiterea funciilor unui birou din
cadrul Cancelariei de Stat) i Ministerul Administraiei Publice
Locale (cu transmiterea funciilor de control al legalitii actelor
oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, iar funciile ce in de
dezvoltarea regional au fost transferate ctre Ministerul
Construciilor i Dezvoltrii Regionale). A fost recreat Ministerul
Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor (lichidat n 2008), iar
Ministerul Educaiei, Tineretului i Sportului a fost divizat n
Ministerul Educaiei i Ministerul Tineretului i Sportului cu
lichidarea Ageniei Sporturilor. Tot prin aceast lege Ministerul
Economiei i Comerului a fost reorganizat n Ministerul Economiei
(cu trecerea Camerei de Liceniere n subordinea acestui minister),
Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Teritoriului n Ministerul
Construciilor i Dezvoltrii Regionale, Ministerul Ecologiei i
Resurselor Naturale n Ministerul Mediului (cu trecerea Ageniei
Apelor n gestionarea acestui minister), Serviciul Vamal a trecut n
subordinea
Ministerului
Finanelor.
Asemenea
aciuni
de
reorganizare i redistribuire a funciilor s-au nregistrat n toate
celelalte ministere. n cadrul aceluiai proces, Aparatul Guvernului a
fost transformat n Cancelaria de Stat, cu preluarea unor atribuii de
la unele ministere n scopul declarat de fortificare a rolului
Aparatului Guvernului. n rezultat, numrul ministerelor a rmas
12

neschimbat, iar numrul autoritilor administrative subordonate

nemijlocit Guvernului a fost redus de la 13 la 8 uniti. Procesul de
restructurare a fost, n mare parte, ncheiat numai odat cu
aprobarea regulamentelor noi, uniforme, n care au fost stipulate
structura, misiunea, funciile de baz, atribuiile de elaborare a
politicilor publice i efectivele-limit de personal ale fiecruia dintre
cele 22 (din 24) organe centrale de specialitate.
Odat cu
adoptarea acestor regulamente s-a ncheiat i procesul de
delimitare formal a funciilor APC de elaborare a politicilor de
funciile de implementare a politicilor, ultimele fiind transferate
instituiilor publice subordonate. Adoptarea regulamentelor
unificate poate fi considerat un success al procesului de
reorganizare i reprezint atingerea formal a unuia dintre
obiectivele majore ale Strategiei de reform a administraiei publice
centrale delimitarea funciilor de elaborare a politicilor de cele de
implementare a acestora.
Procesul de monitorizare arat c funcionrii publici consider
necesar implementarea n continuare a aciunilor de reorganizare
att n cadrul autoritii publice centrale n care activeaz, ct i in
cadrul instituiilor subordonate.
n pofida ncheierii procesului de restructurare, de aprobare a
regulamentelor unificate i de delimitare formal a funciilor de
elaborare a politicilor de cele de implementare a acestora,
percepia funcionarilor publici privind gradul de focusare a
organelor centrale de specialitate asupra elaborrii i coordonrii
strategice a politicilor sectoriale a rmas la nivelul anilor precedeni
i sub nivelul preconizat.
Astfel,
funcionarii
publicii
din
autoritile publice centrale utilizeaz n mediu 53.7% din timpul de
lucru pentru aciuni ce in de elaborarea, coordonarea i
monitorizarea politicilor, restul timpului (46.3%) fiind utilizat pentru
aciuni de reglementare, susinere/suport, prestarea serviciilor i
alte aciuni nespecificate. Aceste percepii sugereaz necesitatea
unor aciuni coordonate de consolidare a capacitilor interne ale
autoritilor publice centrale i de efi cientizare a acestora.
n finalul de raportare, an. 2011, Planurile de dezvoltare
instituional (PDI) nu au avut un rol semnificativ nici n procesul
de reorganizare, nici n procesul de planificare strategic, iar
implementarea acestora a rmas la discreia ministerelor.
Implementarea aciunilor de reorganizare incluse n Planurile de
dezvoltare instituional nu a fost o prioritate nici n percepia
funcionarilor publici intervievai din cadrul autoritilor publice
centrale. Numai unu din zece funcionari publici consider c
aciunile de reorganizare din Planul de dezvoltare instituional au
fost ndeplinite pe deplin. Totodat, este destul de mare (7.1%)
ponderea funcionarilor publici care au indicat c nu cunosc dac
13

aciunile de reorganizare din PDI au fost sau nu implementate.

Astfel, n raport cu obiectivele i termenii stabilii, nivelul de
implementare a aciunilor de reorganizare din Planul de dezvoltare
instituional a fost destul de sczut.
Dei, n opinia funcionarilor publici intervievai n cadrul
cercetrii, planurile de dezvoltare instituional au fost o idee, un
exerciiu i o experien extrem de pozitive, iar nsi PDI un
document de planificare strategic extrem de util ntr-un proces de
planificare complex, nici finalizarea i nici continuitatea acestui
proces nu au fost identificate printre aciunile din perioada de
evaluare.
n anul 2010, Guvernul a iniiat aciuni de pregtire pentru
substituirea Planurilor de dezvoltare instituional prin Programele
de dezvoltare strategic i a elaborat proiectul Metodologiei de
elaborare a programelor de dezvoltare strategic a autoritilor
administraiei
publice centrale. n conformitate cu acest proiect, Programele de
dezvoltare strategic urmeaz s devin principalul document de
planifi care managerial i strategic a activitii n cadrul
autoritii.
innd cont de experiena acumulat n cadrul elaborrii
Planurilor de dezvoltare instituional, provocarea major pentru
succesul acestei iniiative a Guvernului ar fi ca autoritile publice
centrale s-i asume dreptul de autor al eventualelor documente
strategice i asigurarea continuitii aciunilor i durabilitii acestui
instrument n procesul de planificare strategic n general.
1.3 CONCLUZII SI RECOMANDARI
Analiza rezultatelor aciunilor de reform a administraiei
publice centrale pe componenta Reorganizarea administraiei
publice centrale permite formularea urmtoarelor concluzii :

n perioada de evaluare reforma administraiei publice

centrale a continuat, fiind un obiectiv distinct al Programului de
activitate al noului Guvern. Totodat, abordrile privind coninutul i
modul de implementare a reformei administraiei publice centrale
au fost, n mare parte, diferite de cele anterioare, fiind determinate
de obiectivele politice n toamna anului 2009, precum i de viziunile
acestora privind sistemul de administraie public central. Astfel,
Strategia de reform a administraiei publice centrale nu a fost un
document strategic de referin pentru Reforma APC. Majoritatea
absolut a obiectivelor au fost modificate, reformulate substanial
sau nlocuite cu altele, fiind, n unele cazuri, maiambiioase dect
cele din Strategia RAPC.
14


n perioada 2009-2011 nu a fost formulat o viziune bine
definit pe termen mediu privind organizarea administraiei publice
centrale, aciunile de reorganizare, fundamentarea metodologic i
implementarea acestora i finalitatea acestui proces.

n rezultatul implementrii unor aciuni cardinale de

reorganizare, structura administraiei publice centrale a fost modifi
cat substanial, fiind reformulate i redistribuite funciile i
atribuiile APC. n acest proces de restructurare utilizarea
recomandrilor analizei funcionale efectuate n anul 2006, ca
motivare a deciziilor de reorganizare din perioada 2009-2010, a fost
nesemnificativ. Totodat, totalitatea aciunilor de reorganizare a
creat o situaie nou n ceea ce privete distribuirea funciilor,
situaie n care majoritatea recomandrilor analizei funcionale
precedente au devenit irelevante.

n rezultatul implementrii aciunilor de reorganizare a fost

finalizat procesul de delimitare formal a funciilor de elaborare a
politicilor de funciile de implementare, ultimele fiind transferate
instituiilor publice subordonate. n acest mod, unul din cele trei
obiective ale compartimentului Reorganizarea APC din Strategia
de reform a APC a fost formal realizat .

Efectele aciunilor de reorganizare nu au fost uniforme. n

opinia funcionarilor publici, se impun noi aciuni de reorganizare,
att n cadrul autoritilor publice centrale, ct i n cadrul
instituiilor subordonate.

Sistemul informaional care se aplic n AAPC este

nedezvoltat. AAPC continu practica procesrii fluxului de
documente pe registre n mod manual, ceea ce ngreuneaz
controlul asupra executrii actelor normative. Pentru continuarea
procesului de reform i de

n perioada evaluat Planurile de dezvoltare instituional

(PDI) nu au avut un rol semnifi cativ nici n procesul de
reorganizare, nici n procesul de planifi care strategic. Iniierea de
ctre Guvern a procesului de nlocuire a acestora prin Programe de
dezvoltare strategic a lsat implementarea PDI la discreia
ministerelor. Analiza rezultatelor aciunilor de reform a
administraiei publice centrale pe componenta Reorganizarea
administraiei publice centrale .

n sistemul actual al administraiei publice persist nc situaii

n care unele autoriti ale APC exercit att funcii de elaborare a
politicilor sectoriale, ct i de implementare (executare) a acestora,
de reglementare sau prestare a serviciilor, ceea ce contravine
principiilor de bun guvernare aplicabile n statele membre ale
Uniunii Europene. La fel se ntlnesc cazuri cnd ministerele au n
subordine instituii, neavnd n aparatul central subdiviziuni ce ar
elabora politicile n domeniu. Totodat, unele instituii publice
15

efectueaz i activiti comerciale. Toate aceste situaii creeaz

impedimente serioase n funcionalitatea administraiei publice
centrale, influennd eficiena, eficacitatea, imparialitatea,
predictibilitatea, transparena i responsabilitatea acesteia.
Aciunile de delimitare a funciilor ntreprinse pe parcursul anilor
2006-2010 nu au soluionat problema de baz a cumulrii funciilor
de
elaborare
a
politicilor
cu
cele
de
implementare/reglementare/prestare a serviciilor n cadrul uneia i
aceleiai autoriti, datorndu-se, n mare parte, lipsei unei
abordri unice, clare i sistemice, fr de care eliminarea tuturor
cazurilor de acest fel devine imposibil. Astfel putem constata c
obiectivul Delimitarea funciilor de elaborare a politicilor de cele
de implementare a acestora a fost atins parial.
Normele procedurale de elaborare, aprobare, monitorizare i
evaluare a politicilor nu sunt aplicate. Astfel, multe documente de
politici publice nu expun (sau expun parial) informaia referitoare la
costurile implementrii, indicatorii i rezultatele preconizate,
instrumentele de implementare sau evaluarea alternativelor i a
riscurilor externe. n ansamblu, sistemul de evaluare a politicilor
continu s rmn la etapa de testare, iar aplicarea lui este la
nivelul inteniilor.
Modificrile frecvente n structura organelor de stat i cadrul de
reglementare, i sistemul de coordonare slab dezvoltat nu asigur o
continuitate n elaborarea i promovarea politicilor publice n
domeniu i pune n pericol atingerea scopurilor stabilite n
documentele strategice de nivel naional i inter-sectorial.

RECOMANDARI:
Fortificarea unitii de analiz a coordonrii politicilor n cadrul
Cancelariei de Stat i a DAMEP-urilor n ministere;
Efectuarea unui nou exerciiu de analiz funcional a
administraiei publice centrale n scopul determinrii problemelor
majore care afecteaz eficiena acesteia i reformulrii obiectivelor
reformei APC i a unei analize cost-eficien a APC.
Elaborarea, n baza rezultatelor acestor analize, a unui nou
document privind reforma APC, n care s fie definite clar viziunea,
conceptul i aciunile de reorganizare.
Facilitarea participrii prilor interesate n procesul de elaborare,
implementare, monitorizare, evaluare i actualizare a documentelor
de planificare strategic.
16

 Consolidarea capacitilor i asigurarea rolului central al unitilor

de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor n procesul de
conceptualizare a reorganizrilor i de elaborare a politicilor
strategice, prin aciuni de susinere din partea Guvernului i
Cancelariei de Stat.
Multiplicarea metodelor de atragere a cadrelor calificate i
formarea unui corp de profesioniti n serviciul public prin aplicarea
metodelor transparente de selectare, instruire efi cient i
informare privind rolul procedurilor de evaluare i msurile de
implementare corect a acestora
Asigurarea susinerii reformei. Pentru durabilitatea reformei, RAPC
necesit susinerea din partea cercurilor de afaceri, societii civile,
precum i a funcionarilor publici. Reforma trebuie s genereze, la
primele etape de implementare, rezultate vizibile i benefice pentru
persoanele cointeresate. O importan deosebit n promovarea
reformei reprezint componenta de comunicare, care asigur
monitorizarea acestor procese de ctre societate.
Formarea scopurilor reale i a ateptrilor pragmatice.
Administraia public refl ect societatea n care este integrat,
dei salariile mici i lipsa de respect n societate provoac n
rndurile funcionarilor o nemulumire mai mare dect n restul
societii. Astfel, reforma administraiei publice trebuie s fie
perceput ca un proces socio-economic, unde timpul este msurat
n generaii, dar nu n ani de implementare a reformei. Tipologia
schimbrilor relev preponderent aspecte culturale i economice,
care presupun o perioad mai ndelungat de tranziie.

BIBLIOGRAFIE:
1. Rotaru, A., Prodan, A., Managementul resurselor umane, Editura Sedcom Libris,
Iai, 2005
2. Sandu, D., Sociologia tranziiei, Editura Staff, Bucureti, 1996
3. Petrescu, I., Management general. Sinteze teoretice, Sibiu, 2005

17

5. Alexandru I Structuri, mecanisme i instituii administrative, Ed. Sylvi,

Bucureti 1996
6. Androniceanu A. Managementul schimbrilor, All Educational1998
7. Cole G A. Managementul personalului, Codecs, Bucureti 1997
8. Johns G. Comportament organizaional, Ed. Economic, Bucureti 1998
9. Moldoveanu G. Analize organizaionale, Ed. Economic, Bucureti 1999
10. Taylor F. Principiile Managementului tiinific, NY 1917
11. Petrescu, I., Neagu, I., Instituia public n viziune managerial european,
Editura Alma Mater, Sibiu, 2008.
SITEURI
RELEVANTE CONSULTATE

www.gov.md
www.mai.md
www. justice.md
www.soros.md

18