DREPT FINANCIAR i FISCAL

Coninutul cursului
Tema 1. Consideraii generale privind ramurile de drept financiar i fiscal
1.
Originea conceptului financiar

Finanele au aprut atunci cnd, ca urmare a accenturii

diviziunii sociale a muncii, a dezvoltrii pn la un anumit nivel a
relaiilor marf-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a aprut
proprietatea privat, societatea s-a scindat n clase sociale ca
produs al contradiciilor dintre aceste clase a aprut statul.
Apariia organelor statului (organele puterii de stat:
administraia de stat, justiie, armat permanent), adic
instituirea forei publice, a fcut necesar procurarea de
mijloace materiale i bneti pentru ntreinerea acestor
organe.
De aici rezult, c pentru a ntreine aceast for public era
nevoe de contribuia cetenilor prin impozite. Naterea i
dezvoltarea proprietii private au atras dup sine extinderea
produciei de mrfuri i a schimbului, ceea ce a dus la apariia
banilor ale cror funcii au fost ndeplinite iniial de anumite
mrfuri ( vite, blnuri, scoici etc.), iar odat cu descoperirea
metalelor au aprut banii metalici. Descoperirea metalelor
preioase (aurul, argintul, etc) a determinat formarea unui
sistem financiar incipient.
Din acest punct de vedere, putem trage concluzia, c finanele
au aprut n perioada descompunerii comunei primitive,
concomitent cu naterea societii sclavagiste, ulterior evolund
n feudalizm, extinzndu-se mai pregnant n perioada
capitalist. n aceast ordine de idei putem afirma, c finanele
au caracter istoric, ele au aprut independent de voina i
contiina oamenilor.1
Literatura francez de specialitate a explicat finanele ca fiind operaiuni
financiare privind cheltuielile publice, susinnd c exist cheltuieli publice
care trebuie acoperite i pentru aceasta trebuie stabilit cine s suporte aceste
cheltuieli prin impozite, taxe i alte contribuii instituite n scopul constituirii
fondurilor bneti necesare acoperirii cheltuielilor publice.2
Cu un coninut de idei apropiat, n literatura financiar romneasc s-a afirmat
c statul i celelalte organizaii publice snt i subiecte economice i, n
aceast calitate, ele desfoar o economie financiar , ca activitate de
procurare i ntrebuinare de mijloace bneti pentru acoperirea cheltuielilor lor
colective.3
Bstrieanu Gh., Negrea Gh., Ptrcoiu L., Finane i Credit n industrie,
construcii i transporturi, Bucureti, 1972, p.4-8.
2
. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2
1

2.

Obiectul dreptului financiar. Obiectul dreptului fiscal.

Orict de evident este necesitatea fondurilor bneti n

condiiile economice ale utilizrii banilor pentru ntreinera i
funcionarea organelor de stat, pentru mplinirea necesitilor
publice de sntate, nvmnt, etc. determinat de aceast
necesitate i pentru satisfacerea ei, statul trebuie s instituie un
cadru normativ in sfera financiar. Necesitatea reglementrii
juridice financiare se afl n raport de cauzalitate cu necesitatea
fondurilor bneti ale statului i altor colectiviti publice.
Referitor la obiectul reglementrii juridice financiare, acesta este circumscris
de componentele structurale ale finanelor publice, respectnd delimitarea acestora
fa de finanele private. Deci, o condiie esenial a actelor i operaiunilor
financiare este ca acestea s se aplice ntr-un regim de drept public avnd n
vedere c, n statele contemporane, alturat finanelor publice, exist i finane
private. Realitatea economico-financiar din aceste state demonstreaz, c
imperativul financiar necesitatea fondurilor bneti privete deopotriv viaa
privat i viaa public, cu aprecierea c motivele, mijloacele i efectele
finanelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanelor private.4
n contextul celor menionate, componentele sructurale
ce constituie obiectul dreptului financiar au aprut i au
evoluat cu asemnri i deosebiri fireti de la un stat la altul,
precum i n cursul timpului, condiionat de evoluia
necesitilor financiare i a posibilitilor de realizare a
veniturilor publice oferite de dezvoltarea economiilor
naionale cu influenele conjuncturale inevitabile.
Un alt element structural al obiectului de reglementare financiar l constituie
bugetul de stat, fiind procedeu i act de coordonare sau corelare a cheltuielilor cu
veniturile, n vederea promovrii i meninerii unui anumit echilibru cantitativ
bnesc ntre acestea.
Bugetul de stat, a aprut n evoluia istoric a dreptului
financiar n scopul corelrii cheltuielilor cu veniturile statului,
devenind procedeul financiar central cu nsemntate politic
fundamental. Aceast nsemntate este demonstrat de faptul,
c fiecare buget anual al statului este adoptat numai de
Parlament i, n consecin, bugetul statului este principalul
mijloc de orientare i conducere parlamentar a activitii
financiare a statului. Importana bugetului de stat trebuie privit
prin prisma cuprinsului su de cheltuieli i de venituri publice,
deci ca act de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului avnd
rol determinant n modul de nfptuire practic a administraiei
Leon Gh.N.,Elemente de tiin financiar, vol.I.Cartea Romneasc, Cluj,
1925, p.51; Leon Gh.N.,Elemente de tiin financiar, ediia a 2-a, Editura
Cercetri Juridice, Bucureti, 1942, p.9.
4
Trotabas L., Finances publiques, Lib. Dalloz ,Paris 1964 , p. 3-4 i 15-16.
3

publice, a proteciei sociale a cetenilor, susinerii aciunilor

culturale, de nvmnt etc.
Urmtorul element al dreptului financiar l constituie individualizarea
financiar a unitilor administrativ-teritoriale, n contextul dezvoltrii
administraiei interne a statelor, al adoptrii mpririlor administrativ-teritoriale i
al investirii autoritilor locale cu atribuii de conducere, ordine public, etc. Aceste
finane, au evoluat mai mult sau mai puin distinct de cele centrale de stat, cu o
structur de cheltuieli i venituri coordonate prin bugetele locale ale unitilor
administrativ-teritoriale: districte, judee, raioane, landuri, orae, comune, sate etc.
mprumuturile de stat interne i externe s-au dezvoltat ca o component
structural a dreptului financiar contemporan cu particulariti diferite de ale
creditului particular, fiind determinate de cele mai multe ori de necesitatea
completrii veniturilor publice ordinare, precum i uneori de cea a constituirii unor
resurse investiionale subordonate interesului public.
Finanele organizaiilor internaionale au fost recunoscute n mprejurarea
contemporan a nfiinrii sau constituirii a organismelor internaionale, cuprinznd
actele i operaiunile de formare i ntrebuinare a fondurilor bneti necesare
acestor organizaii, care se disting de structura financiar intern a statelor
contemporane. ntre finanele publice interne ale statelor i finanele organizaiilor
internaionale este mai evident relaia contribuiilor bneti ale statelor membre
ale organizaiilor internaionale, contribuiuni care n acelai timp snt venituri ale
respectivelor organizaii i cheltuieli publice ale respectivelor state.
Analiznd actuala stuctur a dreptului financiar, adesea, unii autori-juriti,
au tendina de a mbria conceptul economic exprimat n literatura economic
de specialitate5 privind componentele fundamenale ale acestei ramuri de drept. n
acest sens, literatura economico-financiar expune urmtoarele componente
structurale ale sistemului financiar: finanele ntreprinderilor de stat, bugetul
administraiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de
stat, asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil realizate prin societi cu
capital de stat, creditul acordat de bncile cu capital de stat i mprumuturile
contractate de stat.
Referitor la acest sistem financiar este adevrat i remarcabil c fiecare
dintre componentele structurale ale acestui sistem grupeaz acte i operaiuni
financiare de constituire i ntrebuinare a unor fonduri bneti ale statului,
unitilor administrativ-teritoriale, ntreprinderilor, bncilor, societilor de
asigurare etc. De asemenea ntre aceste componente exist relaii bneti i deci
ele alctuiesc un sistem financiar. Dac privim aa problema, atunci putem
afirma: tot ce este pecuniar (bani) este drept financiar.
ns, din punct de vedere juridic pe noi ne intereseaz nu obiectul economic
propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit n cadrul dreptului pozitiv. Deci,
dreptul pozitiv cuprinde ansamblul normelor n vigoare la un moment dat n
fiecare stat este privit n teoria general a dreptului ca sistem al dreptului n
Vcrel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M.,
Moteanu T., Finane publice, Ed. Didactic i Pedagogic, R.A., Bucureti
1992, p. 51-56 i 57.
5

structura cruia normele de conduit instituite de ctre stat sunt grupate n

instituii juridice i ramuri de drept6.
n aceast ordine de idei, anumite instituii odat cu
trecerea de la sistemul economic socialist la cel specific
economiei de pia au un regim juridic n tranziie spre cel de
drept privat datorit organizrii societilor de asigurare, bncilor
i ntreprinderilor comerciale ca societi comerciale ca uniti
independente avnd patrimoniu propriu i fiind obligate s
desfoare o activitate profitabil n condiiile economice actuale.
n concluzie, menionm, c
dreptul financiar cuprinde
ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului
financiar contemporan, care reglementeaz, n regim de drept
public, constituirea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului
i ale celorlalte colectiviti publice, precum i controlul financiar
de interes public.
3.

Normele dreptului financiar si fiscal

Din punct de vedere al structurii logico juridice, normele dreptului financiar

cuprind i ele cele trei elemente specifice normelor juridice: ipoteza, dispoziia i
sanciunea.
Ipoteza dreptului financiar prevede condiiile sau mprejurrile n care
urmeaz s se aplice dispoziiile cuprinse n aceste norme juridice. De exemplu,
Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 7,
prevede n mod ipotetic, c prin cheltuielile publice se urmrete mplinirea
necesitilor generale pentru nvmnt, sntate, protecie social etc.
Dispoziia normelor dreptului financiar prevede conduita subiectelor de drept
vizate de aceste norme, fie obligndu-i s acioneze ntr-un anumit fel, permindule comiterea unor acte sau operaiuni de natur financiar. Deci, dispoziiile
cuprinse n normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive i permisive.
Dicpoziiile onerative snt cele mai multe dintre normele dreptului financiar.
Prin dispoziii onerative se reglementeaz obligaiile bugetare de repartizare a
surselor bugetare conform destinaiei, efectuarea controlului preventiv al
cheltuielilor etc., de exemplu: n art. 32, alin. 2) din Legea privind sistemul bugetar
i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede onerativ, ca n termen de
45 de zile dup publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanelor aprob
repartizarea lunar a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat conform
clasificaiei bugetare8.
n acelai timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind dispoziii
prohibitive. De exemplu, n art. 32, alin. 4) din Legea privind sistemul bugetar i
Bobo Gh.,Teoria general a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.119.
M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicat n M.O. nr.91-96 din
30.05.2003.
8
A se vedea Hotrrea Parlamentului privind clasificaia bugetar, nr. 969-XIII
din 24.07.1996
6
7

procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: c nici o autoritate public
nu poate efectua cheltuieli fr autorizaia semnat de Ministrul Finanelor sau de
persoana autorizat de Ministerul Finanelor.
Unele dintre normele dreptului financiar cuprind dispoziii permisive. De
exemplu, n art. 41 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996, prevede: c autoritile publice pot nainta Ministerului
Finanelor cereri pentru alocaii adiionale n decursul anului bugetar.
Sanciunile cuprinse n normele dreptului financiar snt reglementate potrivit
interesului de constituire, conform legislaiei n vigoare, a fondurilor
bneti ale statului i a altor colectiviti publice.
Pentu simplificarea i raionalizarea textului actelor normative, de cele mai
multe ori, ipoteza i dispoziiile sunt contopite n textele normative, iar sanciunile
sunt specificate n codurile: penal, cu privire la contraveniile administrative,
fiscal, muncii.
4.

Izvoarele dreptului financiar si fiscal

Actele normative prin care sunt instituite normele dreptului financiar, conform
practicii legislative actuale din statul nostru, snt: Legile, Acordurile(conveniile)
internaionale, Hotrrile Parlamentului, Hotrrile Guvernului, precum i Acte
normative ale Ministerului Finanelor. La fel, ntru evidenierea corelaiei dintre
fiscalitatea R. M. i cea comunitar, drept izvoare de baz ne servete totalitatea
directivelor europene ce au drept obiect de reglementarea impunerea subiectelor
n statele comunitare.
5.

Raporturile juridice de drept financiar si de drept fiscal

n ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera financiar se recunosc

prin finalitatea de natur public. Deci, elementele distinctive ale acestor
raporturi snt: subiectele participante, coninutul i obiectul lor.
Subiectele participante n raporturile juridice financiare snt organele
administrrii financiare de stat i control financiar ca prin subiect, iar al doilea
subiect participant apar orice alte organe de stat, instituii publice etc., crora le
revin drepturi i obligaii prevzute de dreptul financiar.
Primul subiect participant n aceste raporturi juridice este, un
organ al administrrii financiare i de control financiar investit
cu atribuii de stat privind formarea i ntrebuinarea conform
a fondurilor bneti ale statului, organelor de stat, instituii i
altor colectiviti publice. Astfel ca prime subiecte participante
n aceste raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele
Ministerului Finanelor, Casei Naionale de Asigurri Sociale i
alte organe de control financiar. De exemplu, organele
Ministerului Finanelor particip ca prime subiecte n raporturile
juridice de finanare a celorlalte ministere i alte organe
centrale
de
stat,
organele
financiare
ale
unitilor
administrativ-teritoriale particip ca prime subiecte n

raporturile juridice de finanare a organelor de stat i

instituiilor publice locale etc.
Al doilea subiect participant n aceste raporturi juridice poate fi orice alt organ
de stat dect cele administrativ-financiare de stat i de control financiar, ca i
instituiile publice crora le snt reglementate att drepturile de a fi finanate din
bugetul de stat sau din bugetele locale, ct i obligaiile de ntrebuinare
conform a fondurilor bneti primite n cadrul acestei finanri. De asemenea
al doilea subiect participant n aceste raporturi juridice poate fi orice persoan
fizic sau juridic crora le snt reglementate obligaii de a declara veniturile
sau bunurile impozabile, de a plti impozitele legal stabilite.
n cadrul raporturilor juridice din sfera financiar subiectele participante au o
poziie juridic diferit, chiar i n ipoteza n care ambele subiecte participante
snt organe de stat.
Organele administrative financiare de stat, participnd n aceste raporturi n
exercitarea atribuiilor autoritare cu care snt investite, au o poziie juridic
specific: de reprezentant al intereselor financiare de stat sau publice.
Poziia autoritar de reprezentant al intereselor financiare de stat a primului
subiect participant este o expresie a regimului juridic de drept public al
raporturilor juridice ce se stabilesc n temeiul i n aplicarea normelor
dreptului financiar. Acest regim se deosebete de regimul dreptului privat al
raporturilor bneti dintre ceteni, n cadrul crora subiectele participante au o
poziie juridic egal i nainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu n
asemenea raporturi conform intereselor lor patrimoniale9.
Coninutul rapotrurilor juridice din dreptul financiar este unic i distinct de al
celorlalte raporturi juridice datorit specificului sau naturii financiare a
drepturilor i obligaiilor ce revin subiectelor participante. n acest sens este
evident c drepturile i obligaiile privind finanarea din bugetul de stat i
bugetele locale, cele privind individualizarea, plata i ncasarea veniturilor
publice, cele privind emisiunea i circulaia titlurilor de valoare ale
mprumuturilor interne de stat etc., snt din domeniul financiar i, n consecin
coninutul raporturilor juridice de finanare bugetar, de impunere, de credit
public etc., este inconfundabil cu al altor raporturi juridice administrative,
bneti civile sau comerciale etc.
Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc n temeiul i n
aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se identific potrivit concepiei
din teoria general a dreptului care susine c obiectul raportului juridic este
aciunea, bunul mateial sau valorile vizate de drepturile i obligaiile subiectelor
participante. Conform acestei concepii, obiectul celor mai multe dintre
raporturile juridice din dreptul financiar le reprezint fondurile bneti sau
sumele de bani ce se stabilesc i acord n raporturile juridice de finanare
bugetar, ce se individualizeaz i ncaseaz veniturile publice, ce se realizeaz
prin procedeele creditului public etc.
6.
9

Delimitarea dreptului financiar si fiscal de alte ramuri de drept

Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31.

n condiiile divizrii ramurilor dreptului n public i privat, dreptul financiar

este o ramur a dreptului public deoarece la fel ca celelalte ramuri a dreptului
public i n relaia de apropiere i interferen cu ele, dreptul financiar este instituit
n scopul satisfacerii unor necesiti i interese generele sau publice. n scopul
mplinirii necesitilor de constituire i ntrebuinare a fondurilor bneti destinate
ntreinerii i activitii organelor de stat, instituiilor i serviciilor publice,
reglementarea juridic a procedeelor i mijloacelor financiare este instituit n
regim juridic de drept public de natur financiar. Prin regim juridic nelegem
ansamblul normelor juridice referitoare la anumite relaii sociale, activiti publice
etc., supuse reglementrii juridice, precum i conceptele privind instituirea i
variantele reglementrii acestor relaii sau activiti.
n cadrul dreptului public din statele contemporane, locul dreptului financiar
este apreciat n parte diferit. n literatura francez de specialitate s-a exprimat
opinia c reglementarea financiar este a patra ramur a dreptului public, alturat
dreptului constituional, dreptului administrativ i dreptului internaional public 10.
Privit printr-un alt punct de vedere, putem afirma, c dreptul financiar este parte
component al ramurilor dreptului intern.
Relaia dreptului financiar cu dreptul constituional este determinabil prin
prizma importanei dreptului constituional n oricare dintre sistemele de drept din
statele contemporane i, derivat, datorit staturii constituionale a unor concepte
fundamentale pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituional din statul
nostru statuiaz conceptul bugetului public naional, competena Parlamentului de
a adopta bugetele anuale de stat, ca i obligaia cetenilor de a contribui prin
impozite i prin taxe la acoperirea cheltuielilor publice 11. Aceste staturi
constituionale au nsemntatea orientrii generale concepionale a cuprinsului
normelor dreptului financiar privind bugetul de stat i procedura bugetar, bugetul
asigurrilor sociale de stat i procedura bugetului asigurrilor sociale de stat etc.,
exprimnd relaia dintre dreptul constituional i dreptul financiar.
Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se afl ntr-o relaie de
interferen complex, datorit faptului c dreptul administrativ, cuprinznd
normele referitoare la organizarea i funcionarea tuturor organelor puterii
executive, cuprinde i norme privind conducerea, organizarea i funcionarea
organelor financiare de stat care fac parte din administraia de stat i constituie
administraia finanelor publice. n concordan cu aceasta, reglementarea juridic
a bugetului de stat i bugetelor locale, a veniturilor i cheltuielilor bugetare, a
creditului public, ca i a controlului financiar este instituit cu specificul de
reglementare administrativ-financiar, n regim de drept public extins asupra
actelor juridice, operaiunilor tehnic-financiare i raporturilor juridice din domeniul
financiar. n cadrul acestei interferene complexe, de remamcat, c aplicarea unor
dispoziii din dreptul financiar se completeaz cu anumite dispoziii generale i
speciale din dreptul administrativ. De exemplu, reglementarea contraveniilor din
Muzellec R., Finances publiques, 6 eme edition, Ed. Sirey, Paris 1989, p.
1.
11
Conform art. 58, 130, 131 i 132 din Constituia Republicii Moldova.
10

domeniul financiar, se completeaz cu dispoziii generale i speciale de drept

administrativ referitoare la procedura stabilirii i sancionrii contravenienilor. De
asemenea n cadrul acestei interferene complexe, finanele locale i bugetele
unitilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziii att ale Legii
privind finanelor publice locale ct i ale Legii privind administraia public
local, dispoziii ce se completeaz reciproc mai ales n ceea ce privete procedura
ntocmirii i aprobrii bugetelor locale.
Relaia dreptului financiar cu dreptul internaional public este evideniat
mai ales de existena multor convenii interstatale determinate de necesiti i
interese financiare cum sunt, spre exemplu: conveniile de mprumuturi externe.
Sub aspecte generale, aceste convenii dovedesc existena unor raporturi financiare
ntre state, raporturi care snt considerate obiect al unei subramuri a dreptului
financiar internaional.
Asemntor i alturat dreptului financiar internaional, n condiiile
dezvoltrii dreptului comunitar ca ansamblu de norme convenionale interstatale
privind nfiinarea i activitatea comunitilor europene, s-a afirmat existena
dreptului financiar comunitar cuprinznd conceptele i normele referitoare la
bugetele anuale ale Comunitilor europene, politica fiscal comunitar i controlul
financiar comunitar12.
Tema 2.
Teoria general a bugetului de stat. Sistemul bugetar.
1.
Conceptul de buget

Termenul de buget i gsete originea n vechea limb francez i anume n

expresia bouge i bougette prin care se nelege o pung de piele sau o pung de
bani. Termenul a fost preluat n Anglia odat cu cuceririle normande i de acolo s-a
rspndit n toat lumea cu semnificaia financiar13.
n Anglia cancelarul tezaurului (ministru de finane) avea obiceiul s prezinte
Camerei Comunelor un proiect n care se prevedeau mijloacele necesare pentru
acoperirea subsidiilor cerute. Proiectul se gsea ntr-o map din piele pe care
cancelarul tezaurului o deschidea cnd fcea expunerea. Aceast operaiune se
numea: deschiderea pungii de bani sau deschiderea bugetului. De altfel, hrtia sau
programul din map, reprezenta n mod simbolic: punga tezaurului i tezaurul
Coroanei Marii Britanii.
Dei bugetul este cunoscut i folosit n toate statele lumii, exist totui expresii
oficiale diferite. n Spania, de pild, terminologia oficial este presupuesto sau
presupuestos generales del estado; n Italia bilancio sau progetto de
bilancio; n Germania, iniial s-a folosit expresia sttasshausaltsptan, ns
recent, limbajul oficial i de specialitate utilizeaz termenul de budget sau zum
budget gohorig sau budgetfahr.

A se vedes Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. Precis Dalloz,
Paris 1972, p. 13-350.
13
aguna D. D., Drept financiar i fiscal, vol. II, Ed. Oscar Print, Bucureti
1997, p. 4.
12

n literatura de specialitate s-au expus numeroase definiii, dar

din punct de vedere conceptual s-a evideniat dou cararterizri
fundamentale.
Susintorii primei concepii sunt de prere, c bugetul statului este un program
sau plan de cheltuieli ce urmeaz a se efectua i de venituri ce urmeaz a se
realiza ntr-o perioad determinat14.
A doua concepie exprimat n literatura i legislaia financiar susine,
c bugetul statului este un act de stabilire i autorizare a veniturilor i
cheltuielilor anuale ale statului15. Actualitatea contemporan a acestei
concepii este confirmat de faptul c elementele ei eseniale au fost
preluate i pentru caracterizarea oficial a bugetului Comunitii
Europene. Regulamentul financiar al acestor comuniti precizeaz c
bugetul lor este actul care prevede i autorizeaz n prealabil, n fiecare
an, cheltuielile i veniturile comunitilor 16. Aceast caracterizare legal
este valoroas i din punct de vedere teoretic ntruct n ea se precizeaz
att necesitatea tehnico-financiar ct i importana autorizatoare a
bugetului.
2.

Funciile bugetului public naional

nsemntatea bugetului de stat n viaa economic, social i politic din fiecre

stat contemporan a promovat evidenierea urmtoarelor funcii bugetare17:
A) bugetul are funcie juridic, pentru c anual se adopt printr-un act cu
putere de lege18 (Legea bugetar anual19), dispoziiile cuprinse n aceast lege
fiind imperative cu privire la cuantumul minim al veniturilor i maximum de
cheltuieli.
Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizeaz sub dou aspecte:
- este legislativ;
- este previzional.
Wagner A., Traite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; aguna
D. D., Drept financiar i fiscal, vol II, Ed. Deteapt-te Romne SRL,
Bucureti, 1992, p.7; Brummerhoff D., Finanzwissenschaft, Ed. Olenburg
Verlan, Munchen Wien, 1986, p.120-132; ..
, . , 1995, .113.
15
A se vedea Leroy Beaulieu P., Traite de la Science des finances, Paris 1888,
p. 2; Jeze G.,Op. Cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 46; Trotabas L.,
Op. cit., p. 17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R., Op. cit., p. 139;
Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. Dalloz, Paris 1972, p, 23.
16
Cartou L., Op. cit., p. 23.
17
Armeanic A., Conceptul, funciile i reglementarea juridic a bugetului de
stat, Revista Naional de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34.
18
A se vedea art. 130 alin. 1 i art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii
Moldova.
19
Conform art. 1 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.
847-XIII din 24.05.1996, noiunea dat are urmtorul coninut: lege anual
prin care Parlamentul adopt bugetul de stat, cara cuprinde sursele de
venituri i destinaia cheltuielilor pentru un an bugetar.
14

n doctrina i legislaia francez s-a statornicit ideea c este

periculos s lai Parlamentul s acioneze sensibil la dorinele
alegtorilor, deoarece exist tentaia de majorare a cheltuielilor.
n acest sens se menioneaz: Parlamentul a fost inventat de
popoare pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru
crearea altora.
Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte
economice, bugetul tinde s prevad viitorul, dar din cauza
dificultilor snt necesare adaptri. Previziunea bugetar trebuie
s reflecte obiectivele, planurile de dezvoltare economic i
social.
B) bugetul are o funcie politic; indiferent de semnificaia lui juridic,
bugetul a cptat n practica parlamentar o imens valoare politic. Acest lucru se
produce ntruct bugetul reflect ntregul program politic al guvernului, votarea lui
de ctre Parlament presupunnd prezentarea ntregii politici guvernamentale. 20
Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaiilor bugetare, exercit o incontestabil
presiune asupra liniei de conduit a guvernului.
Bugetul are o funcie politic i prin influiena pe care o
exercit asupra regimului politic i care poate determina natura
regimului politic sau stabilitatea acestuia. n acest sens, bugetul
poate influiena politica regimului, determinnd volumul i
diversitatea cheltuielilor bugetare, n corelare cu: sursele de
venituri, cuantumul acestora i categoriei de contribuabili.
Influena asupra regimului politic afecteaz nu numai natura regimului, dar i
stabilitatea acestuia. Puterea politic i puterea bugetar au o strns legtur. Dup
ce bugetul a fost adoptat de Parlament, acesta trebuie s fie executat de Guvern ca
putere executiv. n acelai timp, bugetul este un factor de consolidare a
Parlamentului, prin exclusivitatea constituional 21 atribuit n sfera bugetrar
organului reprezentativ. Totui, cu timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de
adoptare a anumitor rectificri ale bugetului statului, doar cu acceptarea acestora
de ctre Guvern, care atrag dup sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare
sau mprumuturilor; precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare 22. Pe
lng aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul executrii bugetului de stat
Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.
847-XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat snt urmtoarele:
a) implimentarea strategiilor i obiectivelor economice, sociale i de alt
natur ale Guvernului;
b) formarea fondurilor bneti necesare pentru finanarea aciunilor
Guvernului;
c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru meninerea unei situaii
macroeconomice stabile a statului;
d) asigurarea administrrii efective, calitative i responsabile a finanelor
aflate la dispoziia Guvernului;
e) expunerea n mod explicit a strategiilor i obiectivelor Guvernului, care
vor fi realizate de buget.
21
Conform art. 66 lit. h) din Constituia Republicii Moldova.
20

doar printr-o informare anual privind veniturile i cheltuielile totale efectuate.

Conform art.31 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII
din 24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat i revine
Guvernului. n aceeai ordine de idei, art. 43 din legea menionat reglementeaz,
c la sfritul fiecrui an bugetar Ministerul Finanelor nocmete un raport,
structura acestuia fiind stabilit de acesta, prezentnd acest raport Guvernului,
iar Guvernul prezint spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual despre
executarea bugetului de stat.
Deci, bugetul contemporan, afirm literatura de specialitate francez, a restaurat i
consolidat executivul care a devenit o putere adevrat. Pe de alt parte efectele
sale se extind i asupra stabilitii regimului. Situaia actual se exprim prin
urmtorul silogism: Guvernul determin i conduce politica naiunii. n acest
sens, bugetul exprim opera Guvernului23.
Influiena asupra stabilitii regimului politic, se explic prin
faptul, c bugetul nu a fost nici o dat neutru n caz de criz
politic. Ex. revoluia francez de la 1879 din ameninare de
bancrut. Din 1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului
francez de a plti datoriile rzboiului. Acest deficit la constrns pe
Regele Franei s convoace statele generale; regele a afirmat:
fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naiunii 24.
Influiena asupra politicii regimului, se explic prin faptul, c
bugetul constituie un act fundamental al politicii economice i
sociale ale guvernului apreciind dup dublul aspect cheltuielile i
ncasrile. Aceasta din urm contribuie s precizeze conceptul
unui model economic i social.
C) bugetul are o funcie financiar, n sensul c presupune determinarea sub
form bneasc a necesarului de cheltuit n domeniul public i evaluarea ct mai
corect a surselor care pot fi de natur fiscal n mare lor majoritate i nefiscal.
D) bugetul are o funcie economic. Bugetul are o funcie economic prin
faptul, c el reflect starea unei economii la nivel macroeconomic al unui stat, la
un moment dat. Statul trebuie s asigure ordine, prevenirea convulsiilor sociale; si asume protejarea vieii sociale; respectarea mecanismelor specifice economiei de
pia.
E) bugetul are o funcie public. Bugetul este un mijloc de satisfacere a
nevoilor colective, fiind un act de conducere statal, emanat dintr-un interes
general-public. Statul nu este un agent economic la fel ca ceilali subieci a sferei
antreprenoriale. El consum, dar nu produce, el ia dar nu restituie nimic. Bugetul
este o prpastie care se alimenteaz cu pruden i nelepciune. Este un act de
administrare, un deviz de administrare.
3.

Natura juridic a bugetului public naional

A se vedea Hotrrea Curii Constituionale privind inerpretarea prevederilor

art. 131 alin. (4 ) din Constituia Republicii Moldova.
23
Muzellec R., Op. Cit., p. 9-25.
24
Ibidem.
22

Natura juridic a BPN poate fi dedus inclusiv din funcia juridic a acestuia.
Astfel, mai nti de toate faptul c doar prin lege se statueaz BPN este o dovad
limpede a naturii juridice a acestuia. Pe de alt parte, modalitatea de adoptare i
executare a BPN la fel este strict reglementat prin lege. Or, temeiul de iure al
tuturor acestor operaiuni este o condiie obligatorie a existenei BPN i a derulrii
procesului bugetar.
Din punct de vedere al naturii juridice bugetul statului a fost caracterizat diferit
n literatura de specialitate. Cele mai comentate teorii de acest fel sunt cele care
susin fie c bugetul statului este act condiiune de natur administrativ, fie c
acest buget este ntotdeauna o lege, fie c bugetul este i lege i act administrativ,
sau este un act de planificare financiar.
a) Teoria bugetului de stat act-condiiune de natur administrativ a fost
exprimat i susinut acordnd prioritate determinat faptului c prin bugetele
anuale se condiioneaz att veniturile ct i cheltuielile statului, sub aspecte parial
diferite, ns comune actelor administrative de acest fel25.
n ceea privete veniturile, ntr-adevr prin bugetele statelor se stabilete
cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se prevede cuantumul fiecruia
dintre principalele categorii de venituri bugetare i de asemenea se specific
impozitele, taxele i celelalte venituri bugetare de stat programate a se realiza anual
n conformitate cu dispoziiile din legile i celelalte acte normative referitoare la
fiecare din aceste venituri ale bugetului de stat.
Dac potrivit necesitii de stabilire i autorizare veniturilor bugetare, prin
bugetele anuale se condiioneaz realizarea anumitor venituri publice ca venituri a
respectivelor bugete, pe baza acestui efect specific administrativ se formuleaz
concluzia c bugetul veniturilor este un act-condiiune.
Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al statului este
condiia obinerii din trezoreria public a sumelor de bani destinate cheltuielilor
bugetare, pe lng faptul c prin acest buget se stabilesc i se aprob cuantumul
bnesc al fiecruia dintre cheltuielile programate a se efectua. De asemenea se
consider relevante obligaia Parlamentului de a vota cheltuielile publice necesare
anuale cum sunt cele de salarii i alte pli ntr-un cuantum bnesc prestabilit, se
efectueaz pe baza dispoziiilor din legile organice, dar pentru unele cheltuieli se
las agenilor administrativi aprecierea utilitii lor i decizia de efectuate n
cuantumul condiionat de legile organice. n temeiul acestui argument se apreciaz
c i bugetul cheltuielilor este un act condiiune.
b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului pornete de la ideea c
legea este orice decizie emanat de la puterea legislativ, iar n mprejurarea n
care bugetul statului este o decizie a legiuitorului, el este o lege propriu zis26.
Avnd n vedere c n statele constituionale se susine existena unei distincii
ntre legea formal i cea material, n dezvoltarea acestei teorii se afirm c pentru
Jeze G., Cours de science des finances et de legislation financiere
francaise, IV- eme ed., Paris, 1922, p. 24 - 26.
26
. Carre de Malberg , Contribution a la theorie generale de lEtat, Paris, 1920,
p. 154.
25

caracterul de lege al unui act este mai important elementul formal dect cel
material.
Raionnd astfel i innd seama de faptul c fiecare lege trebuie s aib un
cuprins material care se gsete i n actul de aprobare a bugetului de stat, acest
buget este o lege propriu-zis.
ntr-o variant a acestei teorii care apreciaz c bugetul statului este o lege
numai n sens formal i nu n sens material pentru c el este elaborat sub forma
de lege, conform procedurii legislative27.
c) Teoria potrivit creia bugetul statului are natur juridic att de lege, ct
i de act administrativ pornete de la deosebirea dintre legea formal i legea
material i ajunge la concluzia c bugetul este lege n prile lui creatoare de
dispoziii generale i act administrativ n prile lui creatoare de acte individuale i
concrete28.
Dintre cele dou preri componente ale bugetului statului, ca de altfel ale
oricrui buget, partea de venituri este considerat creatoare de dispoziii generale
n toate statele n care se aplic principiul anualitii impozitelor i taxelor. n acest
sens aprobarea anual a prii de venituri a bugetului statului este o adevrat lege
material, deoarece determin, n fiecare an, prin dispoziie general, perceperea
impozitelor i taxelor ca i cnd ar fi reglementate din acel moment. i este cert c
actele prin care se creeaz obligaiuni de plat a impozitelor i taxelor snt acte
legislative materiale. Spre deosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a
bugetului statului este considerat creatoare de acte individuale i concrete de
natur administrativ deoarece votul cheltuielilor bugetare de ctre Parlament, se
produce n sfera de aplicare a legilor preexistente, referitoare la deschiderea de
alocaii bugetare i alte procedee de cheltuieli bugetare. Din moment cnd acest vot
nu aduce nici o modificare a unor norme juridice preexistente acesta rmne
conform unor reguli generale un act individual de natur administrativ29.
d) Teoria potrivit creia bugetul statului are natura juridic de act de
planificare financiar. Bugetul statului, fiind planul financiar anual, este adoptat
de ctre organul suprem al puterii de stat printr-o lege, ceea ce determin natura
juridic a acestui buget30. Bugetul de stat este un plan financiar nvestit cu putere
juridic31; necesitatea exprimrii bugetului de stat n form juridic a legii este
dictat de importana i rolul excepional al bugetului ca plan financiar de baz al
statului32. Bugetul, ca plan financiar, constituie un plan de directiv care se aprob
n fiecare an prin lege i devine obligatoriu pentru toate unitile economice i
instituiile33.
Trotabas L., Op. cit. p. 100.
Duguit L., Traite de Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144.
29
Ibidem.
30
Gliga I., Gilescu Gh., Olcescu P., Drept financiar, Ed. Didactic i
pedagocic, Bucureti, 1981, p. 48.
31
. Popovici D., Sistemul bugetar al Romniei, Bucureti, 1964, p.14
32
. Stnescu V., Manual de drept financiar, Ed. Didactic i pedagocic,
Bucureti 1958, p.114.
33
Vcrel I., Finanele R.S.R., Ed. tiinific, Bucureti 1974, p. 286.
27
28

Pentru a ne expune punctul nostru de vedere am recurs la opiniile exprimate n

Dreptul administrativ, pentru c instituia bugetar poate fi raportat i comparat
cel mai bine cu actul administrativ. Am plecat de la aceast premis pentru a ne
explica natura juridic de act a bugetului pe care au considerat ca atare muli
teoreticieni. Majoritatea definiiilor date se susin c bugetul este un act fr a se
praciza natura actului i faptului c am fi n prezena unui act formal, sau unui act
activitate fapte. Pe de alt parte se pune problema dac bugetul este un act juridic
i n acest caz dac ntrunete condiiile de existen i valabilitate a actului juridic
n general i a actului administrativ n special. Pentru a fi act juridic n general,
trebuiesc ntrunite condiiile de fond i de form n sensul c bugetul ar trebui s
exprime o manifestare de voin cu scopul de a produce efecte juridice (naterea,
modificare sau stingere de drepturi i obligaii).
Pentru a fi act administrativ ar trebui s corespund cu urmtoarele
caracteristici: snt acte administrative juridice unilaterale, emise n cadrul activitii
administrative de autoriti publice n calitatea lor de subiect special, investite cu
atribuii de realizare a puterii de stat.
Astfel, actele respective dispun de prezumia de legalitate, snt obligatorii i se
pun direct n executare34.
Analiznd din definiia actului administrativ i comparndu-l cu actul bugetar,
ajungem la concluzia c:
- n primul rnd, bugetul de stat, dup elaborarea de ctre Guvern, este predat
spre adoptare Parlamentului, n situaia actului administrativ se pot elabora
i de alte organe ale administraiei statului.
- n al doilea rnd, acest program l face numai Guvernul, n timp ce actul
administrativ se pot elabora i de alte organe ale administraiei statului.
- n al treilea rnd, programul Guvernului nu se bucur de prezumia de
legalitate, n timp ce actul administrativ se bucur de prezumia de
legalitate.
- n al patrulea rnd, un act administrativ se pune direct n executare dup ce a
fost elaborat, pe cnd bugetul de stat se execut de la o anumit dat i
anume de la 1 ianuarie a anului viitor.
Prin urmare fa de cele prezentate mai sus, putem ajunge la concluzia c
bugetul de stat nu este un act juridic de natur administrativ. El nu poate fi plasat
nici n categoria altor acte juridice ntruct din modalitatea n care se ntocmete, se
elaboreaz, se execut i se controleaz executarea, putem ajunge mai curnd la
concluzia c este expresia unei activiti ce are n vedere programarea veniturilor i
cheltuielilor bugetare raportate la o anumit perioad de timp. n cadrul acestei
activiti de programare, se iau n vedere o serie ntreag de principii de natur
economico-financiare i chiar acte normative care reglementeaz sistemul
impozitelor i a taxelor.
Prin urmare la baza bugetului stau operaiuni specifice de sistematizare i
sintetizare a unor date concrete furnizate de diveri subieci ce elaboreaz
proiectele proprii bugetare, care prin intermediul Ministerului de Finane i al
Santai I., Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Sibiu 1993,
p.13.
34

Guvernului, conduc la obinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului

de stat i a veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Pentru c acest program vizeaz interesele economico-sociale colective i are
menirea de a rezolva nevoile de acest gen ale unor comuniti umane, sau ale
ntregii comuniti, se impune ca, printr-o modalitate juridic s dobndeasc
valoarea efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent credem c s-a
recurs la formula aprobrii bugetului de ctre Parlament i adoptrii lui printr-o
lege. n concepia noastr bugetul este un program care dobndete fora
obligatorie prin intermediul unei legi i prin urmare dac am ajunge la concluzia
c are natura juridic a legii atunci trebuie s ne raportm la accepiunea formal
a legii i nu la cea material a legii35.
4.

Sistemul bugetar n R. M. i U.E.

a) Bugetul asigurrilor de stat

n perioada contemporan sistemul de asigurri sociale a Republicii Moldova

s-a transformat ntr-un instrument financiar-public n vederea meninerii unui trai
decent a unor segmente sociale din statul nostru. n acest context, sistemul public
de asigurri sociale naional se organizeaz i funcioneaz, fiind fundamentat pe
urmtoarele principii:
principiiul unicitii, potrivit cruia statul organizeaz i garanteaz
sistemul public de asigurri sociale bazat pe aceleai norme de drept;
principiiul egalitii, care asigur tuturor participanilor la sistemul
public de asigurri sociale contribuabili i beneficiari un tratament
nediscriminatoriu n ceea ce privete drepturile i obligaiile prevzute
de legislaie;
principiul solidaritii sociale inter i intrageneraii, conform cruia
participanii la sistemul public de asigurri sociale i asum contient i
reciproc obligaii i beneficiaz de dreptul pentru prevenirea, limitarea
sau nlturarea riscurilor sociale prevzute de legislaie;
principiul obligativitii, potrivit cruia persoanele fizice i juridice au,
conform legii, obligaia de a participa la sistemul public de asigurri
sociale; drepturile de asigurri sociale se exercit corelativ ndeplinirii
obligaiilor;
principiul contributivitii, conform cruia fondurile de asigurri
sociale se constituie pe baza contribuiilor datorate de persoanele fizice
i juridice participante la sistemul public de asigurri sociale; drepturile
de asigurri sociale se cuvin n temeiul contribuiilor de asigurri
sociale pltite;
principiul repartiiei, potrivit cruia fondurile de asigurri sociale
realizate se redistribuie pentru plata obligaiilor ce revin sistemului
public de asigurri sociale, conform legii;
Armeanic A., Natura juridic a bugetului de stat. Revista Naional de
Drept , nr. 4 (19) 2002, p. 6-8.
35

 principiul autonomiei, potrivit cruia sistemul public de asigurri

sociale se administreaz de sine stttor, n baza legii36.
Potrivit art. 10 din Legea privind sistemul public de asigurri sociale:
bugetul asigurrilor sociale de stat face parte din bugetul public naional i este
independent de bugetul de stat. Deci, acest buget se ntocmete distinct de bugetul
de stat i este aprobat printr-o lege separat, parcurgnd aceeai procedur ca i
bugetul de stat.
n acest sens, organizarea bugetar a asigurrilor sociale se caracterizeaz prin
urmtoarele:
generalitatea acestor asigurri, cuprinznd ntregul personal i
prestatorii de servicii activi, pe toi pensionarii, ca i membrii familiilor
tuturor acestora;
imprescriptibilitatea dreptului la pensie i indemnizaie de asigurri
sociale i garantarea ca drept personal ce nu poate fi cedat, avnd n
vedere scopul acestor asigurri de a crea condiii decente de via i de
a menine capacitatea de munc a persoanelor fizice aflate n activitate.
nsemntatea i rolul actual n Republica Moldova a asigurrilor sociale de
stat este conceput din cheltuielile bugetare cu destinaia acestor asigurri, din
condiiile constituirii fondurilor bneti necesare acestor asigurri, ca i din
procedura elaborrii, adoptrii, promulgrii i execuiei bugetului asigurrilor
sociale de stat.
Pornind de la dispoziiile art. 39 i 41 din Legea privind sistemul public de
asigurri
sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999, cheltuielile bugetare pentru asigurrile
sociale de stat snt reglementate, avnd urmtoarea destinaie:
pensiile pentru munca desfurat pn la depirea limite legale de vrst;
pensiile ce se acord pentru pierderea capacitii de munc din cauz de
accident de munc i boal profesional, denumit i pensie de invaliditate;
pensiile de urma ce se acord copiilor pn la o anumit vrst ai
asigurailor decedai i soiilor acestora n raport de vrst i de durata
cstoriei cu susintorul decedat;
indemnizaii pentru incapacitatea temporar de munc cauzat de boli
obinuite sau de accidente n afara muncii, de boli profesionale i de
accidente de munc. Aceast form de protecie social a asiguratului,
concretizat printr-o o sum de bani ce se acord prin sistemul public de
asigurri sociale pentru o anumit perioad de incapacitate temporar de
munc.
prestaii pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea sntii
ce se acord n cuantumul necesar acoperirii diferenei de salariu celor care
n scopul refacerii sntii li se reduce programul de lucru sau snt trecui
temporar n locuri de munc mai uoare, ce se acord pentru trimiterea la
tratament balneo-climateric, pentru carantin n cazuri de boli contagioase i
Conform art.3 din Legea privind sistemul public de asigurri sociale nr.
489-XIV din 08.07.1999.
36

alte trebuine asemntoare. Prestaii pentru prevenirea mbolnvirilor i

recuperarea capacitii de munc este o form de protecie social ce se
acord prin sistemul public de asigurri sociale persoanelor asigurate ca
sprijin bnesc sau de alt natur n caz de reducere a timpului de munc sau
de trecere temporar la o alt munc din motive de sntate, n caz de
carantin, de procurare a articolelor ortopedice, de necesitate a trimiterii la
odihn, tratament balnear i n alte cazuri prevzute de lege;
indemnizaii de maternitate i indemnizaii pentru creterea copilului
sau ngrijirea copilului bolnav. Indemnizaie de maternitate este o form de
protecie social ce const dintr-o sum de bani acordat prin sistemul public
de asigurri sociale femeilor asigurate, precum i celor care au ncetat plata
contribuiei de asugurri sociale n condiiile prevzute de legislaia n
aceast sfer, n caz de natere a copilului. Indemnizaia pentru certerea
copilului sau ngrijirea copilului bolnav este o modalitate de sprijin bnesc
ce se stabilete i se acord prin sistemul public de asigurri sociale
persoanei asigurate pentru creterea copilului sau ngrijirea copilului bolnav;
ajutor de omaj este o form de protecie social a persoanei asigurate apte
pentru munc i nencadrate, ce const dintr-o sum de bani stabilit i
acordat lunar;
ajutor bnesc n caz de deces a salariatului i a membrilor familiei acestuia.
Acest ajutor const dintr-o sum de bani ce se acord prin sistemul public de
asigurri sociale n cazul ncetrii din via a asiguratului sau a
pensionarului.
n sistemul public, snt asigurate obligatoriu prin efectul legii:
1)
persoana care desfoar activitate pe baz de contract individual de
munc;
2)
persoana care desfoar activitate n funcie electiv sau este numit
la nivelul autoritii executive, legislative sau judectoreti, pe durata
mandatului, ale crei drepturi i obligaii sunt asimilate persoanei care
desfoar activitate pe baz de contract individual de munc37;
3)
persoana care realizeaz un venit anual echivalent cu cel puin 4
salarii medii lunare pe economie i se regsete n una din situaiile
urmtoare:
a)
este asociat unic, comanditar, acionar sau manager n societate
comercial cu care nu s-a ncheiat contract individual de
munc;
b)
este manger n baza contactului de management;
c)
este membru al unei asociaii familiare;
d)
este autorizat s desfoare activitate independent;
Angajatorii menionai la punctele 1 i 2 sunt obligate s depun (lunar
au n alte termene, stabilite de legislaie) declaraie privind evidena
nominal a asigurailor. Declaraiile se depun la structurile teritoriale ale
Casei Naionale n a cror raz se afl sediul angajatorului sau domiciliul
asiguratului.
37

e)

este angajat n o instituie internaional dac nu este

asiguratul acesteia;
f)
este membru de cooperativ meteugreasc;
g)
desfoar activitate n o unitate de cult recunoscut i nu are
ncheiat contract individual de munc;
h)
a atins vrsta de 16 ani i nu ntmpin restricii n asigurarea
obligatorie conform legislaiei n vigoare;
2)
persoana care realizeaz un venit anual echivalent cu cel puin 3
salarii medii lunare pe economie i se regsete n una din situaiile
urmtoare:
a)
are proprietate i/sau este arenda de terenuri agricole i
forestiere;
b)
desfoar activitate agricol n cadrul gospodriei rneti
sau activitate privat n domeniul forestier;
c)
este membru al unei societi agricole sau al altor forme de
asociere din agricultur;
3)
persoana care realizeaz prin cumul un venit anual echivalent cu cel
puin 4 salarii medii lunare pe economie i se regsete n dou sau
mai multe situaii menionate mai sus38.
A doua categorie de asigurai o constituie persoanele asigurate pe baz de
contract individual. n acest compartiment snt ncadrate categoriile de persoane
care nu snt asigurate obligatoriu prin efectul legii. Dac vorbim ipotetic de aceast
categorie de asigurai putem exemplifica cazul asigurrii persoanelor care i
desfoar activitatea profesional sau de munc (legalizat sau pe piaa tenebr)
peste hotarele Republicii Moldova. n acest context, legislaia noastr a prevzut ca
persoanele care muncesc peste hotarele republicii s contribuie anual cu o sum de
bani care poate fi modificat anual prin Legea bugetului asigurrilor sociale de
stat pentru a fi asigurai pe baz de contract individual, avnd posibilitatea de a
beneficia de serviciile asigurrilor sociale de stat. n acest caz aceste categorii de
persoane vor beneficia de toate servicii care snt acordate asigurailor obligatoriu
prin efectul legi39 .
Persoanele prevzute la punctele 3-5 care au mplinit vrsta de 16 ani snt
obligate s depun individual declaraie de asigurare n termen de 30 de zile
de la ncadrarea n situaiile menionate. Se excepteaz de la obligativitatea
depunerii declaraiei de asigurare persoanele prevzute la punctele 3-5 dac
se regsesc simultan i n una din situaiile menionate la punctele 1 sau 2.
39
Recenta iniiativ a leguitorului este binevenit, dar considerm
c nu va avea efectul scontat. n primul rnd, apare situaia celor
legalizai n rile unde muncesc. Desigur n situaia celor legalizai
n strintate, ei contribuie la fondul asigurrilor sociale n statul
unde muncesc, n prezent. n acest situaie cetenii Republicii
Moldova vor ncerca s beneficieze de serviciile asigurate din statul
unde munces i s devin pensionari ai statului respectiv. (trebuie
de menionat, c n statele occidentale pensiile pentru limita de
vrst sunt mai mari). n acest sens, art.9 din Legea privind sistemul
public de asigurri sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999 (M.O. nr.1-4/2
38

Evidena drepturilor i obligaiilor de asigurri sociale n sistemul public se

realizeaz pe baza codului personal de asigurri sociale. Fiecrui asigurat n
sistemul public i se atribuie un singur cod personal de asigurri sociale40.
b) Bugetele unitilor administrativ-teritoriale (Rolul autonomiei locale sub
aspect financiar. Structura bugetelor unitilor administrativ-teritoriale .)

Necesitatea autoadministrrii locale reiese din mai multe considerente i anume:

participarea populaiei la elaborarea deciziilor n cadrul unei administraii
locale este o condiie esenial pentru democraie;
controlul exercitat de locuitorii comunitii asupra administrrii treburilor
publice este o garanie a creterii economice a comunitii.
Autonomia local este forma modern de exprimare a distribuirii mputernicirilor ntre Guvernul central i executivele locale. Opiunea general pentru
descentralizarea responsabilitilor, pentru asigurarea serviciilor publice locale ctre
autoritile locale i pentru transferul competenelor decizionale privind realizarea
resurselor necesare n acest scop are la baz serioase raiuni de eficien economic
i de echitate social41.
din 06.01.2000) prevede, c dac persoana a pltit contribuii de
asigurri sociale n sistemul public din Republica Moldova, precum i
din alt ar, poate fi unificat i pltit o pensie unic stabilit doar
n baza acordurilor i conveniilor intrnaionale la care Republica
Moldova este parte. Drepturile de asigurri sociale cuvenite pot fi
transferate n alt ar, n o alt moned asupra creia s-a convenit,
n ara n care asiguratul i stabilete domiciliul sau reedina.
n al doilea rnd, cetenilor notri care muncesc n strintate
le este mai convenabil s contracteze depozite bancare cu plata
lunar a dobnzii, care este cu mult mai avantajoas dect pensia
insufucient pentru limita de vrst, pltit de casa naional a
republicii noastre. Aa se explic i inexistena fondurilor calificate
i necalificate de pensii pe piaa Republicii Moldova, deoarece
sistemul bancar universal al republicii noastre a propus servicii
bancare mai avantajoase, n care clientul rmne cu suma de bani i
lunar, toat viaa, poate tri pe aceast dobnd bancar.
40
Trebuie de menionat, c codul personal atribuit de Ministerul tehnologiilor
informaionale i codul personal atribuit de Casa Naional de Asigurri
Sociale snt diferite, fiind dublat evidena. n acest sens, noi am propus n
anul 1999 de a forma o eviden personal unic, atribuindu-i persoanei un
singur cod personal cu o eviden unic. La vremea aceea am expus
experiea statelor dezvoltate, care unific acest eviden printr-un sistem
unic de eviden. La moment nu exista la acea vreme o eviden n sistemul
public de asigurri sociale, deaceea era mai convenabil de unificat sistemul
de eviden prin compatibilitatea codului personal unic att pentru asigurrile
sociale, ct i pentru evidena populaiei i controlul fiscal (A se vedea
Armeanic A., Implicaiile ntroducerii impozitului pe venitul global n
Republica Moldova prevzut de Codul Fiscal, Revista Avocatul
Poporului nr.3-6/1999, pp.47-49).
41
Practica a dovedit c autoritile locale snt capabile s administreze
resursele mai eficient dect administraia central, pentru c snt mai

Descentralizarea mputernicirilor presupune repartizarea funciilor i a

prerogativelor deinute de Guvernul central ntre diferite ramuri ale administraiei
publice42. Ea se bazeaz pe urmtoarele principii:
administrarea local autonom;
finane publice locale stabile;
un mecanism clar i echitabil al transferurilor;
competene i atribuii;
asigurarea i certitudinea referitor la mrimea bugetului i a capacitii
financiare43.
Aceste principii necesit existena unui cadru legislativ, pe care Republica
Moldova n prezent i-1 creeaz. Astfel, Constituia Republicii Moldova, adoptat n
1994, a stabilit autonomia administrativ local ca pe un principiu de baz al
guvernrii44. Sfritul anilor '90 ai secolului al XX-lea au nregistrat un progres
pentru reforma administrativ local, la 24 mai 1996 este adoptat Legea privind
sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847-XIII), iar la 6 noiembrie 1998
Parlamentul Republicii Moldova adopt Legea privind administraia public local
(nr. 186-XIV), care mai apoi a fost modificat prin Legea pentru modificarea i
completarea Legii nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administraia public
local (nr. 781-XV, din 28 decembrie 2001); n 1999, la 9 iulie, este adoptat Legea
privind finanele publice locale (nr. 491-XIV), apoi la 16 iulie 1999, Parlamentul Republicii Moldova adopt Legea cu privire la proprietatea public a unitilor
administrativ-teritoriale (nr. 523-XIV), iar la 16 octombrie 2003 a fost adoptat o nou
Lege privind finanele publice locale (nr.397-XV).
n ansamblul lor, aceste legi determin funciile i mputernicirile autoritilor
centrale i locale i n domeniul finanelor publice, n temeiul acestor legi, putem
aproape de comuniti, de ceteni i, n consecin, snt mai bine plasate
pentru a identifica n mod adecvat prioritile, nivelul obiectivelor i criteriile
de performan n producerea i prestarea serviciilor ctre populaie.
Importana rolului administraiilor locale n economiile moderne este ilustrat
de ponderea bugetelor locale n Produsul Intern Brut. n rile din Europa
Occidental, de exemplu, bugetele locale reprezint 10-30% din PIB. ( A se
vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea n statele contrmporane,
ed. CE USM, Chiinu 2003).
42
Este semnificativ faptul c n anii '30 ai secolului al XX-lea majoritatea
rilor lumii erau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, ns
ncepnd cu perioada postbelic i pn n prezent predomin tendina de
descentralizare. Aceast tendin poate fi explicat prin schimbarea structurii
economice a rilor, pe de o parte, i prin schimbarea preferinelor politice ale
cetenilor ca rezultat al experienelor din trecut i al noilor condiii, pe de alt
parte ( A se vesea Studii i analize financiar-bugetare. Parlamentul
Republicii Moldova. Centrul pentru analiz bugetar i financiar,
Chiinu, 2000, pag.205).
43
A se vesea Studii i analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii
Moldova. Centrul pentru analiz bugetar i financiar, Chiinu, 2000, pag.
11.
44
Art. 109 al Constituiei Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994//
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.1 din 12.08.1994.

vorbi despre o descentralizare real. Republica Moldova, ca i celelalte ri din Europa

de Est i cea Central, vine dintr-un regim totalitar, spre un sistem democratic de
guvernare, de la centralizare la descentralizare,
Temelia oricrui sistem politic democratic este democraia local. Condiia
necesar i obligatorie a democraiei este autoadministrarea (la nivelul satelor/
comunelor/ oraelor/ municipiilor).
Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiar45. Descentralizarea
financiar nseamn delimitarea mputernicirilor ntre Guvernul central i autoritile
locale, punerea la dispoziia autoritilor locale a veniturilor necesare pentru
exercitarea funciilor ce le revin, stabilitatea financiar a fiecrui teritoriu.
Fiecare unitate administrativ-teritorial are dreptul, n cadrul politicilor
economice naionale, la deinerea autonom i liber a unor resurse proprii
suficiente, de care pot dispune n mod liber n exercitarea atribuiilor lor (articolul 9.
"Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale". Carta European
- "Exerciiul autonom al puterii locale").
Elementele autonomiei financiare46 sunt:
Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie s fie
proporionale cu competenele prevzute de constituie sau de lege;
Cel puin o parte din resursele financiare ale autoritilor administraiei
publice locale trebuie s provin din taxele i impozitele locale, al cror
nivel acestea au competena s-1 stabileasc n limitele legale;
Sistemele de prelevare pe care se bazeaz resursele de care dispun autoritile
administraiei publice locale trebuie s fie de natur suficient de diversificat
i evolutiv pentru a le permite s urmeze practic, pe ct posibil, evoluia real a
costurilor exercitrii competenelor acestora;
Unitile administrativ-teritoriale cu o situaie mai grea financiar necesit
instituirea de proceduri de egalizare (nivelare) financiar sau de msuri
echivalente, destinate s corecteze efectele repartiiei inegale a resurselor
poteniale de finanare, precum i a sarcinilor fiscale care le suport. Asemenea
proceduri sau msuri nu trebuie s restrng libertatea de opiune a autoritilor
administraiei publice locale n sfera lor de competen;
Autoritile administraiei publice locale trebuie s fie consultate, de o manier
adecvat, asupra modalitilor de repartizare a resurselor redistribuite care le
revin;
Subveniile alocate unitilor administrativ-teritoriale trebuie, pe ct posibil, s nu
fie destinate finanrii unor proiecte specifice. Alocarea de subvenii nu trebuie s
Manole T., Finanele publice locale: rolul lor n consolidarea autonomiei
financiare la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Chiinu, 2003, pag.
56.
46
Se formuleaz dup Carta European a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele
financiare ale autoritilor administraiei publice locale". Carta European a fost
ntocmit la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n limbile francez i englez,
ambele texte egal autentice. Acest document a intrat n vigoare la l septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova -- la l februarie 1998.
45

aduc atingere libertii fundamentale a politicilor autoritilor administraiei

publice locale n domeniul lor de competen;
n scopul finanrii cheltuielilor de investiii, autoritile administraiei publice
locale trebuie s aib acces, n conformitate cu legea, la piaa naional a
capitalului;
Autoritile unitilor administrativ-teritoriale, care i exercit funciile lor n
limita resurselor financiare de care dispun, urmeaz s-i stipuleze msurile
prioritare care urmeaz a fi finanate de la bugetele unitilor administrativteritoriale;
Concomitent, Guvernul central va putea delega unele din funciile sau
atribuiile sale pentru a fi exercitate de ctre autoritile locale care, urmeaz a
fi recompensate pentru aceste activiti prestate cu resurse financiare de la
bugetul guvernului central;
n acelai timp, resursele financiare acumulate de ctre autoritile locale nu snt
accesibile pentru Guvernul central i insuficiena de resurse financiare pentru
propriile necesiti nu se compenseaz de la bugetul de stat;
Autoritile administraiei publice ale unitilor administrativ-teritoriale pot crea
fonduri de rezerve i pot aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri.
Fondurile de rezerv snt destinate n special finanrii unor aciuni sau msuri
iniial prevzute la aprobarea bugetelor respective;
La baza bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este pus principiul
echilibrului bugetar (balana bugetar). Conform acestui principiu, autoritile
publice au dreptul de a aproba i efectua cheltuieli numai n limita resurselor
financiare disponibile. Acolo i atunci, unde i cnd, autoritile publice locale nui vor asigura colectarea impozitelor preconizate, vor fi obligate, n acest caz, si reduc devizul de cheltuieli;
Unitile administrativ-teritoriale snt obligate s menin disciplina financiar n
teritoriu47.
Structura bugetelor unitilor-administrativ teritoriale poate fi privit sub
dou aspecte:
dup structura ierarhic a acestora (pe nivele);
dup structura intern a fiecrui buget.
n acest context, dac s ne referim la primul aspect, art. 1 al Legii privind
finanele publice locale prevede c bugetele unitilor administrativ-teritoriale snt
bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor), raioanelor, unitii teritoriale
autonome cu statut juridic special i bugetul municipiului Chiinu.
La fel, n continuare, legea prevede c bugetele unitilor administrativ-teritoriale
snt de dou niveluri:
A) de nivelul nti acestea snt bugetele locale, care reprezint bugetele satelor
(comunelor), oraelor (municipiilor), cu excepia municipiului Chiinu;
Carta European a Autonomiei Locale, Strasborg, 15 octombrie 1985 (n
vigoare pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998). Culegere de
Tratate Internaionale, Ediie oficial, 1998, Vol. V, pag. 14.
47

B) bugetele de nivelul al doilea care reprezint bugetele raionale, bugetul

central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special i bugetul
municipal Chiinu48.
Dac s analizm structura bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de nivelul
nti, putem afirma, c acesta reprezint veniturile i cheltuielile acestora, coninutul
crora va fi analizat aparte.
ns, bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, au structur
mai specific, fiind constituite din:
a) bugetul raional, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor
necesare exercitrii funciilor ce snt n competena raionului conform legislaiei i
a funciilor suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) din
componena raionului.
Bugetul unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, constituit din:
a) bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, care
reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce
snt n competena unitii teritoriale autonome cu statut juridic special conform
legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) din
componena unitii autonome cu statut juridic special.
Bugetul municipiului Bli, constituit din:
a) bugetul municipal, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor
necesare exercitrii funciilor ce snt n competena municipiului conform
legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) din componena
municipiului Bli.
Bugetul municipiului Chiinu, constituit din:
a) bugetul municipal, care reprezint totalitatea veniturilor i cheltuielilor
necesare exercitrii funciilor ce snt n competena municipiului conform
legislaiei i a funciilor suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) si ale oraelor din
componena municipiului Chiinu.

1.

Tema 3. Veniturile i cheltuielile bugetului de stat

Consideraii generale privind resursele financiare ale statului

Sub aspect juridic, veniturile bugetare reprezint obligaii

bneti stabilite unilateral, prin acte normative, n sarcina tuturor
persoanelor juridice i fizice care realizeaz venituri sau dein
bunuri impozabile sau taxabile.
n aceast ordine de idei, staturile constituionale precizeaz n mod imperativ, c
nici un venit bugetar nu poate fi prevzut i ncasat, dac n-a fost reglementat prin
Art.1, alin. 2-3 al Legii privind administraia public local, nr. 123-XV din
16.10.2003 (M. O.din 19.12.2003).
48

lege. Este interzis perceperea sub orice titlu i sub orice denumire de contribuii
directe sau indirecte, n afara celor stabilite prin lege49.
2.

Veniturile bugetare

Din reglementarea veniturilor bugetare rezult existena unor elemente

comune care se regsesc n cazul oricrui venit bugetar, fr de care ar fi
imposibil determinarea, urmrirea i realizarea lor. Elementele i trsturile n
cauz trebuie s fie precizate cu claritate n actele normative prin care snt instituite
veniturile bugetare. Elementele veniturilor bugetare, fr de care acestea nu pot fi
considerate ca atare, sunt urmtoarele:
1)Denumirea venitului bugetar stabilete natura economico-financiar i
juridic a venitului respectiv: impozit, tax, ncasri, contribuie etc.
2)Debitorul, pltitorul
(suportatorul), subiectul
impunerii
sau
contribuabilul este acea persoan fizic sau juridic care datoreaz, potrivit legii,
un impozit, o tax, ori este obligat la efectuarea unei anumite prelevri la bugetul
statului.
Calitatea de pltitor de impozite presupune ntrunirea
anumitor condiii, ntre care realizarea de venituri sau posesia, ori
vnzarea unor bunuri.
n ceea ce privete plata propriu-zis a sumelor ctre buget, se face distincie
ntre subiectul impunerii i pltitorul, suportatorul (destinatarul) acestuia. De
regul, subiectul impunerii este i suportatorul. Practic, snt ns cazuri n care
suportatorul impozitului este o alt persoan (ter) dect subiectul impozabil,
deoarece se folosesc diferite metode pentru a transpune impozitele pltite n
sarcina altor persoane. Spre exemplu: n cazul impozitelor indirecte, subiectului
impozabil i revine o ndatorire formal de a plti impozitul care, fiind inclus n
preul de vnzare sau circulaie a unui bun, este suportat de o alt persoan, i
anume, de cea care cumpr produse sau bunuri a cror vnzare sau circulaie este
supus impozitrii sau taxrii.
Legtura dintre subiectul impozabil i stat se fundamenteaz pe principiul
domiciliului permanent (reedinei) n raport de care se deosebesc dou categorii
de subieci ai impunerii, i anume: rezideni i nerezideni.
Regulile delimitrii rezidenilor de nerezideni snt aplicare fa de
persoanele fizice i juridice50.
De asemenea, n conformitate cu politica economic i fiscal a statului, n
afara delimitrii persoanelor fizice n rezideni i nerezideni dup criteriul
domiciliului permanent, se folosesc i alte criterii de difereniere. Astfel, de pe
poziia contribuabilului o importan considerabil o are clasificarea persoanelor
juridice dup organizare i gestionare, dup numrul salariailor, dup tipul
activitii .a51.
A se vedea art. 132 din Constituia Republicii Moldova.
A se vedea Codul Fiscal al R.M. art.5 alin.(5) i (6).
51
A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. ASEM, Chiinu
2001, p. 127-128; Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman
T., Tetelea E., Drept fiscal, Ed. MUSEUM, Chiinu 2001, p. 92.
49
50

3)Obiectul impozabil reprezint veniturile sau bunurile impozabile ori

taxabile specificate prin dispoziiile legilor n vigoare. Venitul impozabil se poate
constitui sub diferite forme: veniturile persoanelor fizice, veniturile societilor pe
aciuni, veniturile societilor cu rspundere limitat, veniturile agenilor micului
business, veniturile ntreprinderilor agricole, gospodriilor rneti (de fermier)
etc. Bunurile impozabile sau taxabile se pot constitui n: cldiri, terenuri, mijloace
de transport etc.
4). Baza impozabil este noiunea utilizat pentru a desemna suma venitului,
valoarea bunurilor, volumul mrfurilor, valoarea serviciilor prestate asupra crora
se aplic cotele impozitelor, taxelor, accizelor etc. pentru a se determina volumul
obligaiilor bneti ale subiecilor impunerii. n realitate, baza impozabil este o
sum rezultat dup efectuarea tuturor deducerilor legale i nlesnirilor prevzute.
Spre exemplu, baza impozabil pentru jocurile de noroc o constituie costul licenei
pentru activitate n domeniul dat.
5) Cota de impunere este suma sau procentul care se aplic asupra bazei
impozabile i cu ajutorul cruia se calculeaz cuantumul bnesc al fiecrui venit
bugetar. Cotele de impunere snt difereniate n funcie de natura venitului sau
bunului impozabil i categoriile de pltitori.
Sunt utilizate dou categorii de cote de impunere: cote fixe i cote
procentuale.
- Cotele fixe snt stabilite n sum egal (fix), neschimbat pe anumit
mrime a venitului impozabil, a averii ori situaiei pltitorului.
- Cotele procentuale reprezint un anumit procent din venitul sau valoarea
bunului impozabil.
6)Unitatea de impunere este unitatea de msur n care se evalueaz obiectul
impozabil ca, spre exemplu: n cazul venitului leul, n cazul bunurilor imobiliare
metrul ptrat, n cazul automobilelor centimetrul cub etc.
7)Perceperea sau ncasarea venitului constituie realizarea efectiv a acestuia
i are loc prin mai multe metode:
prin metoda plii directe, de regul, ageni economici, n
conformitate cu prevederile legii, au obligaia s determine baza
impozabil i s achite singuri, la timp i integral, impozitul datorat
statului;
metoda reinerii i vrsrii const n aceea c atunci cnd un agent
economic pltete drepturile bneti unei persoane (salarii, dobnzi,
royalty etc.) are obligaia s calculeze, s rein i s verse n
termenele stabilite de lege la bugetul statului sumele datorate de
acetia;
metoda aplicrii de timbre fiscale se folosete n cazul aplicrii
acestora pe produsele accizate.
8)Termenul de plat arat data la care sau pn la care un anumit venit
trebuia vrsat la bugetul statului. Termenele de plat ale impozitelor, taxelor i ale

altor venituri bugetare snt prevzute de actele normative n vigoare, ce

reglementeaz aceste venituri.
Termenul este fixat fie sub forma unui interval de timp an, trimestru, lun
n cadrul cruia sumele datorate trebuie vrsate la buget (n aceast situaie
scadena este ultima zi a perioadei respective), fie ca o zi fix a plii, cnd att
scadena, ct i termenul de plat coincid.
9)nlesnirile i facilitile acordate contribuabililor.
nlesnirile acordate la plata impozitelor i taxelor fac parte din msurile i
politica economic, financiar i social adoptate n Republica Moldova. De
regul, nlesnirile prevzute de legislaia n vigoare cuprind: scutiri, deduceri,
amnri, ealonri la plata impozitelor i taxelor.
Aceste nlesniri au ca scop stimularea valorificrii anumitor resurse materiale,
a produciei unor mrfuri, sporirea rentabilitii sau sprijinirea familiei, favorizrii
persoanelor n vrst sau cu capacitate redus de munc etc.
3.

Impozite i taxe. Impozitele directe i impozitele indirecte.

n practica fiscal se ntlnete o mare varietate de venituri bugetare

deosebite ca form i coninut.
Clasificarea veniturilor bugetare se realizeaz dup o multitudine de criterii,
cum snt52:
- forma de percepere: n natur sau n bani;
- obiectul impunerii: avere, venitul sau cheltuielile;
- scopul urmrit mparte impozitele n: financiare i de ordine;
- frecvena ncasrii vizeaz: impozitele permanente i incidentale;
- locul administrrii impozitelor este dat la nivelul local, federal sau al
statelor membre;
- trsturile de fond i form grupeaz impozitele n directe i indirecte.
Impozitele directe se aeaz i se percep direct de la
subieci impozabili viznd existena venitului sau averii. La rndul
lor, acestea se submpart n:
1.
impozite reale stabilite n legtur cu obiectele materiale:
pmntul, cldirile, fabricile, magazinele etc.;
2.
impozite pe venituri i din circulaia averii care au legtur cu
situaia personal a contribuabilului, aezndu-se asupra venitului
realizat de persoanele fizice i juridice sau din circulaia averii.
Prin modul de aezare a impozitelor directe se urmrete
repartizarea echilibrat a sarcinilor fiscale asupra contribuabililor.
n cadrul impozitelor directe se disting: impozitul pe venitul persoanelor
fizice, impozitul pe venitul persoanelor juridice i impozitul pe avere.

A se vedea A. Armeanic, V. Volcinschi, A. Rotaru, T. Gujuman, E. Tetelec, In.

Palade, Drept fiscal, Ed. Museum, Chiinu, 2001, p.27-29.
52

Impozitul pe venitul persoanelor fizice 53 vizeaz persoanele fizice avnd

domiciliul sau reedina ntr-un anumit stat, precum i pe cele nerezidente, care
realizeaz venituri a cror surs se afl pe teritoriul statului respectiv.
n practic se utilizeaz diferite sisteme de impunere a veniturilor:
- impunerea separat, n care caz veniturile provenind din surse diferite se
impoziteaz separat, cu modul de aezare i cote corespunztoare
provenienei lor;
- impunerea global care const n cumularea veniturilor realizate din surse
diferite de o persoan i aplicarea unui singur impozit;
- impunerea mixt este o mbinare de impunere separat i global dar, n
prezent, tendina pe plan mondial este de adaptare a sistemului de
impunere pe venitul global care elimin diferenierea sarcinii fiscale n
funcie de natura venitului realizat.
Impozitul pe veniturile persoanelor fizice se stabilete, de regul, anual, pe
baza unei declaraii de impunere a contribuabilului sau a informaiilor de care
dispun organele fiscale. Perceperea impozitului aferent veniturilor din salarii,
premii, ajutoare materiale, dobnzi i royalty etc., se realizeaz, n mod frecvent
prin stopaj la surs.
Impozitul pe veniturile societilor54 se stabilete, de regul, pe baza
declaraiei ntocmite de acestea, prin calcularea unei cote proporionale. Din
veniturile brute determinate se deduc cheltuielile de producie: dobnzile pltite,
prelevrile la fondul de rezerv i alte fonduri speciale, pierderile din activitatea
anului curent i eventual din anii precedeni, diverse prelevri n scopuri socialculturale.
Impozitul pe avere55. Instituirea impozitului pe avere se afl n strns
legtur cu dreptul de proprietate a diferitelor persoane asupra unor bunuri mobile
sau imobile. n practica fiscal se utilizeaz n diferite forme: impozite asupra
averii propriu-zise, impozite pe circulaia averii i impozite pe sporul de avere.
n prima categorie pot fi ntlnite att impozite stabilite asupra averii, dar
pltite din venitul obinut de pe urma averii respective (impozitul pe proprietate 56,
impozitul din chirii etc), ct i impozite pe substana averii, care se pltesc din
nsi substana ei (impozitul funciar i impozitul pe cldiri).
Impozitul pe circulaia averii este instituit n legtur cu trecerea dreptului
de proprietate asupra unor bunuri mobile sau imobile de la o persoan la alta, cum
este cazul impozitului pe succesiuni, pe donaii, pe actele de vnzare-cumprare a
unor bunuri imobile, impozitul pe circulaia capitalurilor (donaiile, transmiterea
proprietii ca urmare a decesului, vnzarea de bunuri etc.).
A se vedea
A. Armeanic, Sistemele contemporane de impunere a
veniturilor persoanelor fizice, Revista Naional de Drept, Nr. 7/2002, p. 1013.
54
A se vedea A. Armeanic, Specificul impunerii veniturilor persoanelor
juridice n statele contemporane, Revista Naional de Drept, nr. 8/2002, p.
23-25.
55
A se vedea A. Armeanic, Caracterizarea general a impozitului pe avere
n statele contemporane, Revista Naional de Drept, nr. 9/2002, p. 14-16.
56
A se vedea A.Armeanic, Op. cit. (ed.2003), p. 50.
53

Impozitul pe sporul de avere vizeaz sporul de valoare pe care unele bunuri

l nregistreaz ntr-o anumit perioad de timp, cum snt: impozitul pe plusul de
valoare imobiliar, impozitul pe sporul de avere realizat n perioade de rzboi etc.
Impozitele indirecte i definesc i delimiteaz pltitorii n calitate de
consumatori ai bunurilor sau serviciilor, fiind suportate de acetia, indiferent de
venituri, avere, profesie sau situaia personal. Aceste impozite afecteaz puterea
de cumprare a consumatorului, fiind prevzute n cote procentuale asupra valorii
mrfurilor vndute sau serviciilor prestate. n perioadele de avnt economic,
impozitele indirecte au un randament fiscal ridicat, iar n perioadele de criz i
depresiune, ncasrile la buget pe aceast cale nregistreaz aceeai tendin.
Impozitele indirecte cuprind: taxele de consumaie, taxele vamale,
monopoluri fiscale, precum i diferite alte taxe.
Din categoria taxele de consumaie fac parte accizele i taxa pe valoarea
adugat.
Accizele snt taxe speciale de consum care se datoreaz bugetului de stat,
pentru producie sau importul i pentru desfacerea anumitor categorii de produse 57.
Mrfurile asupra crora snt aezate difer de la o ar la alta, putnd fi ntlnite att
la produse de lux (bijuterii, confecii din blnuri, mobile), aparatur tehnic
avansat (aparate video, televizoare cu telecomand), produse al cror consum nu
este ncurajat (igri, buturi alcoolice, cafea etc.) dar i la produsele de larg
consum (zahr, sare, ulei, bere, textile, nclminte etc.).
Taxa pe valoare adugat reprezint o form de colectare la buget a unei
pri a valorii mrfurilor livrate, serviciilor prestate care snt supuse impozitrii pe
teritoriul Republicii Moldova, precum i a unei pri din valoarea mrfurilor,
serviciilor impozabile importate n Republica Moldova.
Monopolurile fiscale snt instituite de stat asupra produciei i/sau vnzrii
unor mrfuri ca: tutun, alcool, sare, cri de joc etc.
Monopolurile fiscale pot fi:
- depline cnd snt instituite asupra produciei, comerului cu ridicata i
cu amnuntul;
- pariale cnd nu cuprind toate aceste activiti.
Taxe vamale pot fi percepute asupra importului, exportului i tranzitului de
mrfuri.
Taxele vamale de import snt cele mai rspndite i au cel mai
mare randament financiar n mprejurarea contemporan a
dezvoltrii continue a comerului internaional de materii prime,
mrfuri de consum, produse tehnologice i multe alte bunuri.
Taxele vamale de export au fost considerate un timp
preferabile ntruct snt suportate de cumprtorii strini de
mrfuri sau produse. n perioada contemporan, statele
industrializate le aplic doar la exportul materiilor prime, altor

57

Minea M.t., Chiriac L.T., Costa C.F., Dreptul finanelor publice, Ed.
Accent, Cluj Napoca, 2005, p. 366.

bunuri i resurse aflate n cantiti limitate, precum i la exportul

unor produse fabricate n condiii de monopol tehnologic.
Taxele vamale de tranzit se percep de cele mai multe ori n
contextul comerului internaional de mrfuri sau produse, pentru
trecerea acestor bunuri pe teritoriul unui stat ter. n etapa
actual se consider c statele snt interesate n tranzitul de
mrfuri sau produse ce constituie o surs de venituri n valut
ncasat pentru transportul bunurilor pe drumurile publice i cile
ferate.
n grupa impozitelor se includ i taxele pe care persoanele
fizice sau juridice le pltesc pentru serviciile de care beneficiaz
din partea unor instituii publice. Astfel, se pot enumera: taxele
notariale, consulare, de nregistrare etc.
4.

Clasificarea cheltuielilor publice

Clasificarea cheltuielilor publice i bugetare sunt unele

teoretice, altele oficiale i legale.
A) Dintre clasificrile teoretice ale cheltuielilor publice
i bugetare, cele mai rspndite snt cele formulate n temeiul
criteriilor economic i al destinaiei specifice.
Criteriul economic de clasificare a cheltuielilor publice i
bugetare este formulat mai ales din punctul de vedere al venitului
naional, care este n concordan cu criteriul productivitii.
Din punctul de vedere al venitului naional, cheltuielile publice
i bugetare se mpart n dou grupe:
- cheltuieli ce reprezint o avansare de venit naional cum
snt cele pentru construcia, dezvoltarea i modernizarea
ntreprinderilor, altor uniti economice productoare de
bunuri materiale, crora li se altur cheltuielile pentru
formarea rezervelor materiale de stat;
- cheltuieli ce reprezint un consum de venit naional cum
sunt cele pentru funcionarea organelor de stat legislative,
administrative, jurisdicionale etc., pentru ntreinerea
forelor armate i a ordinii publice, precum i pentru
nvmnt, sntate etc.
Prima dintre aceste categorii de cheltuieli sunt considerate
productive, iar cea de a doua grupeaz cheltuielile considerate
neproductive.
Criteriul destinaiei specifice este aplicat n mod diferit
dup cum se urmrete nfiarea principalelor categorii de
cheltuieli publice i bugetare, ori a grupelor de cheltuieli
corespunztoare ramurilor sau domeniilor administraiei publice,
ramurilor activitii tuturor organelor de stat etc.

Conform criteriului destinaiei specifice, principalele categorii

de cheltuieli din statele contemporane snt urmtoarele:
- cheltuieli pentru sntate public, nvmnt i educaie,
asisten public;
- cheltuieli pentru economia naional; i
- cheltuieli cu caracter administrativ pentru organele de stat,
ordinea public i forele armate58.
B) Clasificrile oficiale i legale ale cheltuielilor publice
i bugetare snt cele instituite prin acte normative ale
organizaiilor internaionale i ale organelor de conducere statal.
Dintre clasificrile oficiale este remarcabil clasificarea
funcional a cheltuielilor publice reglementat pentru
instituiile specializate ale Organizaiei Naiunilor Unite i pentru
informarea i documentarea acestor instituii n relaiile cu statele
membre ale organizaiei mondiale.
Clasificaia O.N.U. a cheltuielilor publice nfieaz aceste
cheltuieli grupate pe urmtoarele desinaii:
- servicii publice generale cuprinznd organe de administraie
economic i financiar, instituii de ordine public i
securitate, organe de justiie, procuratur i notariat, prcum
i alte instituii publice;
- aprarea i anume pentru armat, cercetare tiinific i
experiene cu arme, baze militare pe teritorii strine,
precum i participarea la blocuri militare i aciuni armate;
- educaie viznd coli primare, generale i liceale, universiti
i colegii, institute de cercetri tiinifice;
- sntate i anume pentru spitale, clinici, uniti profilactice
i antiepidemice, precum i institute de cercetri tiinifice
de specialitate;
- aciuni economice viznd uniti economice ale statului,
inclusiv de transporturi i comunicaii, subvenionarea unor
uniti economice private, subvenii ale exportului,
participarea la organizaii economice internaionale i
cercetare tiinific de interes economic;
- servicii comunale viznd locuine i ntreinerea lor, precum
i alte servicii comunale.
Prin acest cuprins, clasificarea O.N.U. a cheltuielilor publice se
dovedete raional pentru cunoaterea destinaiei specifice a
cheltuielilor i n consecin a devenit un element de referin i
pentru clasificrile teoretice i doctrinale59.
Vcrel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M.,
Moteanu T., Op. cit., p. 98-100.
59
A se vedea Gliga I., Op. cit. (ed. 1998), p. 101-104.
58

Clasificarea legal a cheltuielilor publice din statele

contemporane nfieaz cheltuielile bugetare i extrebugetare,
aprobate n fiecare stat, de ctre organele legislative, prin legile
bugetare anuale sau de finane, pe grupe de cheltuieli constituite
tot n funcie de destinaia lor, mai mult sau mai puin apropiat de
cuprinsul clasificrii O.N.U. a cheltuielilor publice.
n Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar i
procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.96, prevede urmtoarele
categorii principale de cheltuieli bugetare:
- pentru autoritile publice i pentru aprarea rii.
- social-culturale;
- cercetare tiinific;
- domeniul econimic;
- infrastructura public.
La fiecare dintre aceste destinaii principale, cheltuielile
bugetare snt mprite, din punct de vedere al structurii
economice, pe alte dou grupe: cheltuieli curente (de personal,
pentru materiale i servicii, pentru transferuri etc.) i cheltuieli
de capital (pentru investiii i rezerve de stat).
Indiferent de clasificrile teoretice, oficiale i legale,
cheltuielile publice i bugetare din statele contemporane
evoluiaz n timp nregistrndu-se creteri diferite ale
cuantumurilor bneti anuale, avnd determinri i proporii
diferite de la un an la altul.
Tema 4.
1.

Procesul bugetar n Republica Moldova

Consideraii generale privind procesul bugetar

Conform dispoziiilor legale, activitatea bugetar trece prin

mai multe etape, i anume: elaborarea proiectului bugetului
de stat, adoptarea, promulgarea i executarea bugetului de
stat.
Elaborare proiectului bugetului de stat este prima etap a procedurii bugetare,
care cuprinde activitatea de determinare a veniturilor i cheltuielilor bugetului
de stat.
Adoptarea presupune dezbaterea i votarea de ctre Parlament a legii de
adoptare a bugetului de stat.
Promulgarea sau remiterea legii bugetare anuale adoptate implic analiza
efectuat de Preedintele statului a legii bugetare anuale, expunndu-i opinia
fie de promulgare a legii de adoptare a bugetului de stat, fie remiterea acesteia
Parlamentului60.
Execuia bugetar const n realizarea veniturilor la termenele i cuantumul
prevzut (care reprezint obligaii minime) i efectuarea cheltuielilor conform
destinaiei prevzute (care reprezint obligaii maxime ce nu pot fi depite).
Aceast etap este cea mai important deoarece presupune nfptuirea
60

A se vedea art.93 din Constituia Republicii Moldova.

concret a previziunilor adoptate de Parlament. ncheierea exerciiului bugetar

presupune, n baza datelor furnizate de evidena execuiei bugetare, o dare de
seam complet privind modul de realizare a veniturilor i de efectuare a
cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Aa dar, prin procedura bugetar se
nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu caracter normativ i tehnic,
nfptuite de organe specializate ale statului, n scopul elaborrii, adoptrii,
executrii i ncheierii bugetului de stat.
Articolul 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847- XIII
din 24.05.2996, menioneaz conceptul de proces bugetar, ca fiind procesul
care ncepe cu elaborarea bugetului i se termin cu adoptarea drii de
seam despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv.
2.

Principiile procedurii bugetare

ntreaga procedur bugetar este generat de anumite principii dintre care, n

doctrina financiar contemporan snt unanim admise urmtoarele: anualitatea,
unitatea, universalitatra, echilibrarea bugetului de stat i publicitatea bugetului de
stat. n acord cu doctrina contemporan, aceste principii sunt consacrate i n
Regulamentul financiar al Comunitilor Europene61
Anualitatea bugetului statului, nsemnnd elaborarea acestui buget pentru o
perioad de timp limitat la dousprezece luni consecutive pentru care se
elaboreaz, se adopt, se execut i se raporteaz bugetul statului62. Este un
principiu apreciat din punct de vedere att tehnic-financiar, ct i din cel al
autorizrii parlamentare, n comparaie cu procedeele elaborrii unor bugete
bienale sau pe mai muli ani63.
Din punct de vedere al autorizrii parlamentare, principiul anualitii bugetului de
stat a fost acceptat potrivit concepiei care pretinde emiterea oricrei decizii
parlamentare cu precauie i n mod temeinic, ct i exercitarea de ctre puterea
legiuitoare a unui control eficace n timp asupra puterii executive. Dac bugetul
statului s-ar vota pe o perioad de mai muli ani, guvernul ar putea face abateri de
la prevederile bugetare, abateri despre care Parlamentul ar lua cunotin prea
trziu64.
Principiul anualitii bugetului de stat a mai fost susinut i de raiunea
economic de a corespunde ritmului vieii sociale i periodicitii anuale a
produciei agricole65.

Cartou L., Op. cit., p. 23-27.

Avnd n vedere, c art. 1 din Legii privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996, menioneaz despre an bugetar a
bugetului public naional, trebuie de evideniat, c bugetul statului este
parte component a acestui buget, n conformitate cu art. 131 din
Constituia Republicii Moldova, acest principiul aplicndu-se tuturor
componentelor ale bugetului public naional.
63
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 54-55.
64
Leon G., Op. cit., p. 357-358.
65
Muzellec R., Op. Cit., p. 228.
61
62

Cu toat consacrarea principiului anualitii bugetului de stat, n unele state din

S.U.A. i n unele landuri germane s-au adoptat bugete bienale i miltianuale 66 de
elaborare i ncheiere a bugetelor. n Anglia s-a recurs, ntr-un scop asemntor, la
adoptarea unor venituri i cheltuieli cu caracter permanent care nu necesitau
autorizare anual.
Principiul anualitii bugetului de stat se aplic reglementndu-se
aa numitul exerciiu bugetar.
Exerciiul bugetar este de fapt perioada de timp reglementat cu datele de nceput
i de sfrit ale executrii fiecrui buget de stat. Din acest punct de vedere practica
bugetar din statele contemporane este diferit. n unele state ca Austria, Belgia,
Frana, Germania, Romnia, Republica Moldova67 etc. exerciiul bugetar coincide
cu anul calendaristic, n alte state ca Anglia, Canada, Japonia etc. exerciiul bugetar
ncepe la 01 aprilie i se sfrete la 31 martie a anului urmtor, n Australia, Italia,
Suedia etc. datele de nceput i sfrit a exerciiului bugetar snt 01 iulie i 30 iunie
a anului urmtor. Aceast practic diferit fiind influenat de tradiii i de durata
dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale68.
Avnd n vedere, c n mod practic dup sfritrul anului bugetar se ncaseaz
venituri bugetare restante i se efectueaz cheltuieli angajate n ultima parte a
anului bugetar, n unele state acestea se nscriu n conturile bugetului expirat, pe
cnd n alte state gestiunea bugetar se ncadreaz exact ntre datele de nceput i
de sfrit ale exerciiului bugetar69.
n Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar
cuprinde, referitor la gestiunea bugetar, urmtoarele dispoziii:
La data de 31 decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelor nchide toate
conturile deschise n decursul anului bugetar curent, pentru a ntocmi raportul
anual despre executarea bugetului de stat70.
Reglementarea gestiunii bugetare n strict concordan cu
anul calendaristic este raional deoarece cazuri de venituri
bugetare restante ca i de cheltuieli angajate n ultima parte a
anului calendaristic care se ncaseaz i respectiv efectueaz la
nceputul anului urmtor intervin i se repet de la un exerciiu
bugetar la altul afectnd puin executarea bugetelor anuale de
stat.
Unitatea bugetar este un principiu care pretinde elaborarea n fiecare an, a unui
buget unic de stat, acest principiu apreciindu-se i el n comparaie cu oponentul
su procedeul pluralitii de bugete.

A se vedea Brummerhoff D., Op. cit., p. 120-132.

Conform art.4 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.
847- XIII din 24.05.1996, anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova
ncepe la 01 ianuarie i se termin la 31 decembrie ale fiecrui an.
68
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59.
69
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 56.
70
Conform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996.
66
67

Principiul unitii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se consider

consacrat prin nsi legile referitoare la contabilitatea ori la finanele publice
ntruct dispoziiile acestor legi folosesc expresia buget de stat sau bugetul
statului, conducnd la concluzia c este vorba de un singur buget i nu de mai
multe bugete71.
La fel ca i principiul anualitii, n literatura financiar contemporan apreciaz,
c principiul unitii bugetare se sprijin pe dou genuri de motivaii, unele
financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar unitatea bugetar permite
s se prezinte starea real a situaiei financiare a rii ceea ce, din punct de vedere
politic este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra bugetului
statului, pentru ca Parlamentul s aib o vedere de ansamblu asupra cheltuielilor
statului72.
ntr-adevr elaborarea i aprobarea n fiecare exerciiu financiar a unui singur
buget de stat ofer posibilitatea de a se cunoate exact veniturile i cheltuielile
anuale, raportul dintre acestea i deci situaia echilibrat ori deficitar a situaiei
financiare a statului. De asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate
deduce orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin comparaia
evoluiei veniturilor i cheltuielilor de la un buget anual la altul. Datirit acestor
avantaje , principiul unitii bugetare a fost apreciat ca o regul ideal i ca o
condiie de sinceritate financiar73.
Cu toate avantajele tehnic-financiare i politice, n foarte
multe state contemporane s-a renunat la unitatea bugetului de
stat i s-a preferat procedeul pluralitii bugetare.
Procedeul pluralitii bugetare se aplic declarndu-se bugetul statului ca buget
ordinar, sau general, sau central, i admindu-se, alturat acestuia, alte bugete:
extraordinare, anexe, extrabugetare74, speciale, autonome75 etc.
Bugetele extraordinare snt practicate cu caracter temporar pentru situaii
excepionale, fiind alturate bugetului ordinar al statului i adoptate tot de
Parlament odat cu acesta. Practicarea acestor bugete a nceput odat cu apariia
cheltuielilor extraordinare pentru narmare, pentru acoperirea unor pierderi
materiale cauzate de calamiti naturale, alte calaniti deosebite.
Practica bugetelor extraordinare a fost i este diferit de la un stat la altul. Cea mai
ndelungat i divers practic n acest fel este cunoscut n Frana, ncepnd cu
perioada lui Napoleon Bonaparte, condus personal de acesta, denumit domeniul
extraordinar, acumulat din produsele victoriei i cuceririlor impozite i alte
contribuii impuse nvinilor i rilor ocupate i utilizat n mod prioritar pentru
soldele ofierilor i soldailor76. n Anglia, bugetele extraordinare au fost admise
A se vedea Trotabas L., Op. cit. p. 125.
Duverger M., Finances publiques, Ed. P. U. F., Paris 1978, p. 314.
73
Leon G., Op. cit., p. 373.
74
Confom art.47 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.
847- XIII din 24.05.2996.
75
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 57-58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ),
p. 61-63.
76
Stourm R., Le Budget, Paris 1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377.
71
72

condiionat de reglementarea prin legi speciale i s-au creat pentru lucrri de

comunicaii publice.
Bugetele anexe au fost i snt practicate mai fregvent dect bugetele extraordinare
deoarece corespund unor trebuine conjuncturale fregvente mai ales de sporire a
fondurilor bneti necesare unor ramuri economice sau de activitate, expluatrii
unor servicii publice etc.
Categoria sectoarelor, ramurilor i exploatrilor pentru care se pot crea bugete
anexe este reglementat i ea diferit de la un stat la altul, cu sau fr limitri ale
obiectului de finanare. Ceea ce rmne comun acestor bugete este adoptarea lor n
fiecare an de ctre Parlament, concomitent cu bugetul statului prin nsi legea de
adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate cu bugetul
ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri, fie prin subvenii pentru
cheltuieli77.
n Republica Moldova bugetele anexe snt denumite fonduri speciale 78. Acestea
se adopt de Parlament79, ca anex la bugetul de stat80 sau de organele
reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale 81, ca anex la
bugetul local. Un fond extrabugetar de acest fel constituie fondul rutier,
reglementat prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.199682i Hotrrea
Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptarea Regulamentului cu
privire la constituirea i utilizarea fondului rutier83.
Bugetele autonome snt reglementate tot ca exepie de la principiul unitii
bugetare, pentru colectiviti de interes public, crora prin lege li s-a acordat
autonomie i care au personalitate juridic. Aceast autonomie, din punct de vedere
financiar, nseamn dreptul de a avea buget propriu, aprobat de ctre organul
propriu de conducere ale colectivitilor publice crora li s-a stabilit prin lege
autonomia cu dreptul de a avea buget propriu.
Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult n Frana i Romnia pentru
aa numitele regii autonome organizate n ramurile strategice de interes naional
idustria se armament, energetic, expluatarea minelor i gazelor naturale, pot,
transporturi feroviare etc84.
Universalitatea bugetului de stat este un principiu de aplicare a dreptului bugetar
care este prezentat uneori independent, alteori mbinat cu principiul unitii
bugetului de stat.
Vcrel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M.,
Moteanu T., Op. cit., p. 345.
78
A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.
79
A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.
80
Confom art.47 alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996.
81
Conform art. 37 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).
82
M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.
83
M. O. nr. 57 din 30.08.1996.
84
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p.
62-63.
77

Acest principiu are n vedere, ca acest buget s cuprind toate veniturile i toate
cheltuielile statului din fiecare exerciiu financiar.
Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului
universalitii prezint att avantaje ct i dificulti.
Avantajul principal al universalitii bigetului statului este de ordin politic. n
mprejurarea n care bugetul de stat prezentat Parlamentului spre dezbatere i
adoptare este alctuit din totalitatea veniturilor i totalitatea cheltuielilor anuale,
acest cuprins complet al bugetului de stat permite cunoaterea exact a politicii
regimului. Acest avantaj este identic cu cel oferit de principiul unitii bugetului de
stat, fapt datorit cruia, principiile universalitii i unitii bugetului de stat snt
privite i apreciate uneori ca mbinate i anume universalitatea ca aspect
complimentar al unitii bugetului de stat85.
Dificultatea principal a aplicrii principiului universalitii
este atras de proporiile mari ale bugetului brut care elaborat
conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile i toate
cheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecina de a amplifica
i evidena contabil bugetar.
Dificultile
tehnico-financiare
ale
aplicrii
principiului
universalitii bugetare au promovat, alturat procedeului
bugetului brut, procedeul bugetului net.
n timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile i toate
cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din
compensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, n cazul n
care veniturile sunt mai mari dect cheltuielile, se nscrie n partea
de venituri a bugetului statului, iar n ipoteza contrar, deficitul
rezultat atunci cnd cheltuielile snt mai mari dect veniturile, se
nscrie n partea de cheltuieli a bugetului de stat.
Procedeul bugetului net a fost ns i criticat nc din primele etape ale aplicrii lui
deoarece permite camuflarea cuantumurilor bneti reale fie ale unor venituri, fie
ale unor cheltuieli bugetare de stat86.
Avnd n vedere avantajele i dificultile constatate n practic, s-a recurs la
procedeul bugetului mixt n care pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate,
categorii de aciuni, instituii etc., n bugetul anual de stat se nscriu toate veniturile
i toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituii etc. se nscriu numai
soldurile nete87.
Principiul echilibrrii bugetului de stat este considerat principiu clasic88 al
doctrinei financire.
Echilibrul bugetului de stat este concerut i enunat ca echivalen cantitativ a
tuturor veniturilor i cheltuielilor, stabilind un excedent simbolic al veniturilor fa

85
86
87
88

A se vedea Trotabas L., Op. cit. p. 129.

A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368.
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 59.
Muzellec R., Op. cit., p. 248.

de cheltuieli i avnd asfel aprecierea public de dovad a unei bune politici

financiare a statului89.
Deci, n trecut, deficitele bugetare puteau avea consecina
declarrii bancrutei sau insolvabilitii statului, iar n prezent ele
pot accentua inflaia ori de cte ori se recurge la emisiuni
monetare pentu acoperirea acestor deficite.
Concepia echilibrului bugetar este ns depit n prezent,
mai ales datorit modificrii raportului dintre economia liberalcapitalist i finanele publice din cele mai dezvoltate state din
punct de vedere economic. Astfel, n unele state cum este S.U.A.
deficitele bugetare au crescut i se repet de la un exerciiu
financiar la altul, cu toate c produsul social brut sporete de la
un an la altul.
n condiiile evoluiei liberal-capitaliste a economiilor din
statele
contemporane
industralizate
care,
datorit
disponibilitilor de capitaluri, ofer statului posibilitatea de a
obine constant mprumuturi interne pentru acoperirea deficitelor
bugetare, doctrina financiar a reevaluat deficitul bugetar de stat,
renunnd la practica tradiional a echilibrrii n fiecare an a
veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat, folosind deficitele
bugetare ca mijloc de influenare a dezvoltrii economice prin
ntrebuinarea de ctre stat a unei nsemnate pri a capitalurilor
disponibile pe piaa intern i extern.
Diferit de aceasta, n statele contemporane n curs de dezvoltare, echilibrul bugetar
a rmas un principiu legiferat. Astfel, Legea Republicii Moldova privind sistemul
bugetar i procesul bugetar consacr acest principiu ca element primordial al
politicii bugetar-fiscale prevznd ndatoririle Ministerului Finanelor, Guvernului
i Parlamentului de a urmri echilibrul n timp al colectrii veniturilor i efecturii
cheltuielilor90. n acest sens, Legea Republicii Moldova privind finanele publice
locale91 prevede expres, c autoritile administraiei publice ale unitilor
administrativ-teritoriale snt obligate s ntreprind toate msurile necesare pentru
meninerea echilibrului bugetar92. Prin echilibrul bugetar se nelege egalitatea
dintre veniturile i cheltuielile bugetului93.
n condiiile unor concepii diferite privind echilibrul bugetar i
mai ales a posibilitilor diferite de la un stat la altul de a promova
acest ehilibru, doctrina financiar susin aciuni diverse. ntre
89

Ibidem. n acest sens, Raimond Muzellec caracterizeaz sistemul financiar al unui stat prin concepia lui
Micanber, eroul lui Charles Dichens care rezum principiul su de gestiune prin urmtoarele: 20 lire sterline
intrri, 19 lire sterline cheltuieli: fericire perfect; 19 lire sterline intrri, 20 lire sterline cheltuieli: catastrof i
disperare.

A se vedea art. 6 alin. (1), lit. b din Legea nr. 847- XIII din 24.05.1996.
Legea nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).
92
Conform art. 12 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).
93
Conform art. 1 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003 ).
90
91

acestea se remarc constituirea, n etapele prospere ale ciclului

economic, a unor fonduri bneti de rezerv, ori de egalizare care
s fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite
n etapele declin economic. Aciunile de acest fel sunt
condiionate de alternativa etapelor de declin i de prosperitate
ale ciclului economic, ca i de hotrrile parlamentare de a spori
impozitele i taxele n etapele de prosperitate economic n
vederea constituirii fondurilor bneti de rezerv, ori de egalizare
cu care s fie acoperite deficitele bugetare din etapele declinului
economic. Exemplu de acest fel snt statele Venesuela, Suedia,
Rusia, etc. care dein resurse naturale n baza crora instituie
fonduri de stabilizare, fonduri pentru generaiile viitoare etc., ce
constituie un amortizator financiar pentru dificultile economice
a generaiilor viitoare.
Principiul publicitii bugetulu dei stat, are n vedere publicarea acestuia ntr-o
surs oficial de informare n mas pentru a fi adus la cunotina opiniei publice,
fiind un act de administrare a unui regim politic i a orientrilor de natur
financiar preferate de acesta. Astfel, legile se public n Monitorul Oficial al
Republicii Moldova94. Bugetul de stat fiind o lege n sine, implic procedura
obligatorie de publicare n Monitorul Oficial. n acest caz, dac legea bugetar
anual nu va fi publicat n Monitorul Oficial atunci, ea nu va intra n vigoare,
adic nu va produce efecte juridice.
Publicarea de informaii cu privire la bugetul de stat constituie
o necesitate nu numai pe plan intern, dar i pe plan extern.
Situaia financiar a statului, mersul executrii bugetului de stat,
evoluia puterii de cumprare a monedei naionale, alturat de
dinamica produciei industriale i de cretere economic,
influieneaz asupra poziiei de care se bucur un stat pe piaa
internaional de capital.
n concepia sistemului bugetar din statele contemporane, a prevedea adic a stabili
n mod analitic nevoile financiare ale unei perioade (de obicei un an) i de a da
acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de ctre toi cei
care suport sarcinile materiale ale bunei funcionri a administraiei publice,
constituie o obligaie primordial a organelor statului95.
Pe lng principiile anualitii, unitii, universalitii, echilibrului bugetar i
publicitii, n teoria financiar au fost exprimate i alte principii cum sunt
specializarea bugetar promovat prin precizarea provenienei tuturor veniturilor
bugetare i a destinaiei specifice a fiecrei categorii de cheltuieli bugetare 96,
precum i principiul non-afectaiunii care aa cum este prevzut n Regulamentul
Conform art. 1 alin.(1) din Legea privind modul de publicare i intrare n
vigoare a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din
12.08.1994).
95
Condor I., Op. cit. p. 84.
96
A se vedea aguna D.D., Op. cit., p. 38 i 44.
94

financiar al Comunitii Europene pretinde ca veniturile bugetare s fie destinate

tuturor cheltuielilor bigetare i nu unor cheltuieli particulare97.
3.

Elaborarea bugetului de stat

Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova revine Ministerului

de Finane organ administrativ de specialitate financiar.
Ca prim etap a procedurii bugetare de stat, elaborarea
proiectului bugetului anual al statului nostru, comport ndrumri
metodologice de specialitate financiar, operaiuni de estimare i
calcul a veniturilor i cheltuielilor bugetare de ctre toate
instituiile i organele de stat ce au relaii cu bugetul de stat,
precum i stabilirea categoriilor principale de venituri i cheltuieli
bugetare anuale de stat sau cu caracter general.
ndrumarea metodologic a operaiunilor de elaborare o proiectului bugetului
de stat revine Ministerului de Finane, care n calitatea lui de organ administrativ
central de specialitate financiar, este abilitat s elaboreze norme metodologice
care conform dispoziiilor Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.
847-XIII din 24.05.1996, snt obligatorii pentru toi agenii economici, instituiile
i organele de stat care ntocmesc bugete proprii98.
Autoritile publice prezint Ministerului Finanelor propunerile proprii de
bugete ce includ:
- Veniturile i cheltuielile realizate n anul bugetar precedent;
- Veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent;
- Veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar viitor;
- Veniturile i cheltuielile estimate pentru cel puin un an dup anul bugetar
viitor;
- Justificrile cerinelor referitoare la estimrile preliminare de venituri i
cheltuieli distribuite de Ministerul Finanelor99 i rezultatelor estimate ale
programelor incluse n aceste cerine100.
Deciziile Ministerului Finanelor referitoare la partea de
venituri i la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul
bugetar viitor se transmit autoritilor publice la data stabilit de
ministrul finanelor.
n
temeiul
informaiei
primite,
autoritile
publice
reexamineaz propunerile lor de buget i le prezint din nou
Ministerului Finanelor la data stabilit de ministrul finanelor.

A se vedea Cartou L., Op. cit., p. 27.

Conform art. 18 i 19 din Legea privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
99
Conform art. 17 alin. (4) din Legea privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
100
Conform art. 19 alin. (1) i (2) din Legea privind sistemul bugetar i
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
97
98

Dac autoritile publice nu snt de acord cu deciziile

Ministerului Finanelor, divergenele existente se soluioneaz n
ultim instan de Guvern.
Dup definitivarea elaborrii proiectului legii bugetare anuale,
care cuprinde anexele, Ministerul Finanelor, l prezint Guvernului
mpreun cu nota explicativ.
Guvernul examineaz proiectul legii bugetare anuale i nota
explicativ naintea adoptrii hotrrii. La solicitarea Guvernului,
Ministerul Finanelor prezint informaii sau explicaii adiionale
referitoare la proiectul legii bugetare anuale i la nota explicativ.
Guvernul stabilete procedura de apelare de ctre autoritile
publice a proiectului legii bugetare anuale i a notei explicative.
Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii
bugetare anuale i la nota explicativ i controleaz operarea
amendamentelor respective de ctre Ministerul Finanelor.
Dup includerea amendamentelor, dac acestea exist,
Guvernul aprob proiectul legii bugetare anuale.
Conform art. 25 alin.(1) din Legea privind sistemul bugetar i
procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.96, Guvernul prezint
Parlamentului pn la 01 octombrie a fiecrui an proiectul legii
bugetare anuale.
Proiectul legii bugetare anuale include anexele i este nsoit
de nota explicativ.
Adiional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul
Finanelor prezint calculele veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Comisia Economie, Buget i
Finane, care prezint Parlamentului un aviz la data stabilit de acesta.
Concomitent, proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi,
care prezint Parlamentului un aviz la data stabilit de acesta.
Pe lng Comisia de specialitate, proiectul legii bugetare anuale se examineaz
de toate Comisiile permanente i Direcia juridic a Parlamentului. La data stabilit
de Parlament, Comisiile permanente i Direcia juridic prezint avizele la
proiectul legii bugetare anuale Comisiei Economie, Buget i Finane.
n baza avizelor Comisiilor permanente i avizului Direciei juridice, Comisia
Economie, Buget i Finane ntocmete raportul i lista de recomandri asupra
proiectului legii bugetare anuale i le prezint Parlamentului la data stabilit de
acesta.
Examinarea proiectului legii bugetare anuale n Parlament se efectueaz n trei
lecturi.
n fiecare lectur Parlamentul examineaz proiectul legii bugetare anuale i
nota explicativ.
Legea bugetar anual poate fi adoptat i n dou lecturi, dac toate
chestiunile din lecturile doi i trei sunt examinate ntr-o singur lectur.

Pn la 5 decembrie a fiecrui an, Parlamentul adopt legea bugetar anual,

care va fi promulgat de Preedintele statului, apoi va fi publicat i va intr n
vigoare la 01 ianuarie a urmtorului an. Termenul de 5 decembrie are un caracter
de orientare i nu produce nici un efect juridic dac a fost nclcat.
4.

Procedura executrii bugetului de stat

Executarea bugetului de stat adoptat de Parlament, prin legea

bugetar anual, presupune, realizarea veniturilor bugetare
stabilite pentru anul n curs i efectuarea cheltuielilor bugetare
pentru aceiai perioad.
Sub aspect funcional, pentru operaiunile de executare a
bugetului statului se face distincie ntre funcionarii investii cu
atribuii de conducere i cei crora le revin numai atribuii
executive.
Primii sunt denumii executori de buget (ordonatori de
credite)101, iar a doua categorie de funcionari cuprinde contabilii
cu atribuiile specifice executive, aceast distincie i separaie de
funciuni avnd menirea de a garanta o execuie conform a
bugetului de stat.
n termen de 10 zile dup adoptarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanelor:
- solicit de la autoritile publice centrale planurile de
finanare ale acestora, precum i ale instituiilor
subordonate;
- ntocmete repartizri lunare ale veniturilor prevzute de
legea bugetar anual i de alte acte legislative.
n termen de 45 de zile dup publicarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanelor aprob repartizarea lunar a veniturilor i
cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificaiei bugetare. n
anumite situaii, Ministerul Finanelor poate aproba alocaii pentru
fiecare program guvernamental102, cu condiia adoptrii fiecrui
program de acest fel de Parlament.
Repartizarea lunar se semneaz de ministrul finanelor sau
de o persoan autorizat de Ministerul Finanelor, care aprob
cererea de cheltuieli pentru un scop specific.

Executor de buget (ordonator de credite) conductor al instituiei,

mputernicit cu dreptul de a efectua cheltuieli n conformitate cu alocaiile
aprobate (A se vedea Normele metodologice privind executarea de cas a
bugetului de stat i bugetelor unitilor administrativ-teritoriale prin sistemul
trezorial al Ministerul Finanelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141
din 15.10.2002)).
102
Conform art. 32 alin. (2) din Legea privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
101

Nici o autoritate public nu poate efectua cheltuieli fr

autorizaia semnat de ministrul finanelor sau de o persoan
autorizat de Ministerul Finanelor.
Adiional la repartizarea lunar, Ministerul Finanelor, printr-o
autorizaie suplimentar (adiional), poate plasa oricare alte
condiii pentru efectuarea cheltuielilor de ctre autoritile
publice, dac aceste condiii corspund prevederilor legii bugetare
anuale i altor acte legislative.
La data de 31 decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelor nchide toate conturile
deschise n decursul anului bugetar curent, pentru a ntocmi Raportul anual despre
executarea bugetului de stat.
Tema 5.
Datoria i garania de stat
1.
Consideraii generale privind mprumutul public

Din punct de vedere terminologic, expresia mprumut public este sinonim cu

creditul public103, iar n sfera acestuia se cuprinde mprumuturile att de stat, ct i
ale unitilor administrativ-teritoriale.
n conformitate cu regulile generale care domin materia contractelor 104, n cazil
oricrui contract sinalagmatic, fiecare parte se oblig d ofere celeilalte un
echivalent pentru prestaia pe care o primete105.
mprumuturile de stat snt contractate de la persoanele fizice i juridice sau de la
alte state, ori de la organizaii financiare i bancare internaionale. Pentru
exprimarea proporiei cantitative a acestor mprumuturi este utilizat i s-a rspndit
preferenial expresia datorie de stat care a ajuns s fie un indicator ce reflect
situaia financiar a statelor la un moment dat.
De fapt datoria de stat este ceracterizat ca sum total a datoriei de stat interne i
a datoriei de stat externe, contractate de Ministerul Finanelor n numele Republicii
Moldova, exprimat n moned naional106.
2.

Regimul juridic al mprumuturilor i garaniilor de stat

Avnd n vedere importana i consecinele mprumuturilor publice, n teoria

general a acestor mprumuturi s-a consacrat i conceptul c mprumutul de stat se
Gliga I., Op.cit., p. 275.
A se vedea Pop L., Drept civil Romn, Teoria general a obligaiilor, Edit.
Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 74-75; Sttescu C., Brsan C., Drept civil.
Teoria general a obligaiilor, ediia a VIII-a, Edit. ALL Beck, Bucureti,
2002, pp.91-92.
105
Minea M. t., Chiriac L.T., Costa C.F., Dreptul finanelor publice, Edit.
Accent, Cluj Napoca, 2005, p. 171.
106
Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr.
943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). Noiunea dat
are un caracter tehnico-economic dar nu individualizeaz natura juridic.
Deaceea propunem de lege ferenda ntroducerea unui alineat, completnd
art. 1 alin. 1 cu urmtorul coninut: Datorie de stat situaia juridic
individual n care se afl patrimoniul administrativ al statului n ce privete
obligaiile acestui patrimuniu de a plti unor creditori determinai anumite
sume de bani.
103
104

poate contracta numai cu aprobarea puterii reprezentative 107. n acest sens se susine
c aprobarea de ctre parlament, n statele contemporane este o condiie esenial
pentru valabilitatea mprumutului. Pe lng aceasta se susine, c executivul nu este
investit cu atribuii pentru emiterea mprumuturilor de stat.
Statuarea constituional privind competena puterii legislative, a dreptului de a
decide mprumuturile de stat corespunde cu faptul, c i impozitele, taxele i
celelalte venituri bugetare ordinare i permanente se pot institui numai prin actele
normative ale puterii leguitoare, dup cum tot prin acte de acest fel se aprob i
bugetele anuale de stat. n Republica Moldova, n prezent, art. 3 din Legea privind
datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996108, a rezervat
Parlamentului nu aprobarea fiecrui mprumut public, ci numai a plafoanelor
datoriilor intene i externe care snt stabilite prin legea bugetar anual. Prin legea
bugetar anual Parlamentul poate aproba plafoanele distincte pentru datoria de stat
intern datoria de stat extern i pentru garaniile de stat, pentru mprumuturi de stat
interne i extene.
Trebuie de menionat, c votul parlamentului este o garanie politic pentru
creditorii statului, n mprejurrile n care veniturile publice ordinare i permanente
nu pot fi completate pn la cuantumul necesar prin alte procedee financiare.
Aprobarea de ctre parlament a mprumuturilor de stat a prilejuit afirmarea
opiniilor potrivit crora, din punct de vedere al naturii juridice mprumutul de stat
este fie act de suveranitate, fie act legislativ, fie contract de drept public 109.
ntr- adevr, orice mprumut de stat aprobat de Parlament printr-o lege cumuleaz
n primul rnd elemente specifice att actelor legislative ct i celor de suveranitate
n toate statele n care legile snt cele importante acte de conducere i n consecin,
snt i manifestri ale suveranitii statale. n acest sens, art. 4 din Legea privind cu
privire la datoria public, garaniile de stat i recreditarea de stat , nr. Nr. 41 din 22.12.2006 110
reglementeaz, c datoria de stat este o datorie suveran i reprezint obligaia
absolut a Republicii Moldova de a plti dobnzile i de a rambursa sumele
Trebuie de remercat, c conceptul de putere reprezentativ nu
trebuie privit n mod unilateral. n categoria autoritilor
reprezentative, conform art. 1 din Legea privind finanele publice
locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003) snt ncadrate: consiliul
local, consiliul raional, Adunarea Popular a unitii teritoriale
autonome cu statut juridic special i consiliul municipal Chiinu.
Conform art. 13-14 din legea menionat mai sus, autoritile
executive ale unitilor administrativ-teritoriale, n baza deciziilor
autoritilor reprezentative i deliberative pot angaja mprumuturi
pentru cheltuieli curente i cheltuieli de capital de la bugetul de
stat, de la instituiile financiare i de la ali creditori att din
republic, ct i peste hoterele ei.
108
Legea cu privire la datoria public, garaniile de stat i recreditarea de
stat, nr. Nr. 41 din 22.12.2006
109
A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141.
110
Legea cu privire la datoria public, garaniile de stat i recreditarea de
stat, nr. Nr. 41 din 22.12.2006
107

principale, asigurat cu toate activele Republicii Moldova aflate la dispoziia

Guvernului.
n baza aprobrii Parlamentului Republicii Moldova a plafoanelor distincte
pentru datoria de stat intern datoria de stat extern i pentru garaniile de stat,
pentru mprumuturi de stat interne i extene, Guvernul Republicii Moldova se
autorizeaz s contracteze mprumuturi de stat i s acorde garanii de stat pentru
mprumuturi n temeiul contractelor (acordurilor) ncheiate i administrate de ctre
Ministerul Finanelor organ central statal de specialitate financiar al guvernului
republicii.
Guvernul, fiind reprezentat n persoana Ministerului Finanelor are dreptul:
s ncheie contracte (acorduri) de mprumut de mijloace bneti n
moned naional i n alte monede legale;
s emit hrtii de valoare de stat pe termen scurt, mediu i lung;
s acorde instituiilor creditoare din ar i de peste hotare garanii de
stat, exprimate n moned naional, precum i n alte monede legale,
pentru mprumuturile contractate de agenii economici din republic,
indiferent de tipul de proprietate i forma organizatorico-juridic ale
acestora;
Opinia legal pentru contractele (acordurile) de mprumut de stat i de garanie
de stat pentru mprumuturi este exprimat de Ministerul Justiiei.
Garaniile de stat pentru mprumuturi reprezint o obligaie condiional care
se ndeplinete n condiiile specificate n contracul (acordul) de garanie, n cazul
n care beneficiarul mprumutului este n imposibilitate s ramburseze mprumutul
i s plteasc dobnzile aferente conform contractului (acordului) de mprumut. n
cazurile n care resursele fondului de risc snt insuficiente pentru a efectua plile
obligatorii aferente garaniei de stat pentru mprumuturi, Ministerul Finanelor are
dreptul s transfere temporar n fondul de risc mijloace bneti din veniturile
ncasate la buget sau din conturile extrabugetare, sub condiia recuperrii ulterioare
a acestora.
3.

Datoria de stat intern

Datorie de stat intern este parte integrant a datoriei de stat, reprezentnd

totalul sumelor principale ale tuturor obligaiilor directe neonorate, contractate de
Ministrul Finanelor n numele Republicii Moldova n moned naional.
Instrumente generatoare de datorie de stat intern snt:
a) hrtiile de valoare de stat;
b) mprumuturile de la Banca Naional a Moldovei i instituiile financiare
ale Republicii Moldova;
c) alte instrumente generatoare de datorie de stat inern.
Mijloacele n moned naional obinute din mprumuturile de stat interne,
contractate de Ministerul Finanelor n limitele plafoanelor stabilite de legea
bugetar anual, se utilizeaz pentru:
acoperirea deficitului bugetului de stat;
stingerea datoriei de stat interne, contractate anterior;

 acoperirea decalajului de cas n bugetul de stat;

acoperirea cheltuielilor rezultate din emiterea mprumuturilor de stat
interne;
finanarea proiectelor de investiii.
Guvernul, n persoana Ministerului Finanelor, asigur gestionarea datoriei de
stat interne prin organizarea i evidena rambursrii acesteia, calculul i plata
dobnzii, precum i prin efectuarea altor operaiuni specifice.
4.

Datoria de stat extern

Conform dispoziiilor legii noastre de specialitate, instrumente generatoare de

datorie de stat extern snt:
hrtiile de valoare de stat, reprezentnd un contract de mprumut cu
valoare exprimat n orice moned legal, cu excepia monedei
naionale;
mprumuturile de la guvernele altor state, de la ageniile guvernelor altor
state;
mprumuturile de la instituii financiare strine, organizaii financiare
internaionale;
alte mprumuturi bilaterale sau multilaterale.
Mijloacele obinute de mprumuturile de stat externe se utilizeaz pentru:
a) Acoperirea deficitului bugetului de stat. Mijloacele valutare obinute din
mprumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanelor n numele
Republicii Moldova pentru acoperirea deficitului bugetului de stat, se vnd la piaa
valutar, mijloacele n moned naional fiind transferate n contrul Trezoreriei.
b) Susinerea balanei de pli. Evoluia datoriei externe rezult din mprumuturile
contractate de stat i din mprumuturi garantate de stat se urmrete n contextul
elaborrii i execuiei balanei de pli externe elaborate anual de Ministerul
Finanelor n colaborare de Banca Naional a Moldovei. Despre execuia curent a
acestei balane Guvernul este informat semestrial, iar execuia anual a balanei de
pli externe este prezentat de Guvern (reprezentat de Ministerul Finanelor), spre
aprobare parlamentar.
c) Finanarea proiectelor de investiii pentru dezvoltarea domeniilor prioritare ale
economiei. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe, contractate de
Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova pentru finanarea investiiilor
i importurilor, fiind utilizate pentru: crearea de noi locuri de munc i susinerea
ntreprinderilor privatizate i de stat n ordinea prioritilor economice i sociale
fixate de Guvern; producerea de bunuri i servicii pentru export sau de bunuri i
servicii ce le nlocuesc pe cele de import; finanarea proiectelor de investiii n
infrastructur, inclusiv n infrastructura social; alte scopuri stabilite de Guvern.
d) Importul de materie prim, resurse energetice i de alte produse. ntru
asigurarea securitii economice i energetice a Republicii Moldova snt contractate
mprumuturi de stat externe pentru necesiti curente i/sau excepionale, fiind
achiziionate anumite produse energetice de interes stategic, vital pentru republica
noastr.

e) Onorarea obligaiilor asumate prin acordarea garaniilor de stat pentru

mprumuturi. Garaniile de stat asigur rambursarea integral sau parial a sumei
principale a mprumutului garantat de stat i plata dobnzii aferente dac plata
dobnzii este stipulat n contractul (acordul) de garanie.
f) Serviciul, refinanarea i reachiziionarea datoriei contractate anterior.
Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe mai snt utilizate i n
condiiile de micorare a datoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fost
contractate anterior i asigur ca soldul net al mprumuturilor noi s nu depeasc
plafonul datoriei de stat externe, reglementat de legea bugetar anual.
g) Finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor calamitilor
naturale i altor situaii extraordinare. Conform art. 31 lit.c din Legea privind
datoria de stat i garaniile de stat, anumite mijloace obinute din mprumuturile de
stat externe, contractate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova,
pot fi direcionate n caz de necesitate pentru finanarea anumitor cheltuieli pentru
lichidarea unor cazuri de for major, ce nu snt dependente de aciunile omului i
nu pot fi prevzute i nlturate prin aciunile omului.
h) Finanarea cheltuielilor rezonabile legate de contractarea datoriei de stat
externe. n acest context, se ia n vedere anumite cheltuieli organizaionale i
procedurale inerente legate de contractarea datoriei de stat externe, ncepnd cu
diferenele de curs la schimbul din valut strin n naional, ct i unele activiti
de protocol necesare la negocierea mprumuturilor de stat externe.
mprumuturile de stat externe contractate de Ministerul Finanelor n numele
Republicii Moldova snt valorificate prin intermediul bncilor
comerciale fiind ageni fiscali ai statului iar n cazuri
excepionale, prin intermediul Bncii Naionale a Moldovei, cu
consimmntul acesteia. Ministerul Finanelor ramburseaz i
efectuiaz plile aferente serviciului datoriei de stat externe prin
intermediul Bncii Naionale a Moldovei.
5.

Garaniile de stat pentru mprumuturi

Garanie de stat pentru mprumuturi este suma tuturor garaniilor de stat pentru
mprumuturi acordate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova.
Pentru garaniile de stat pentru mprumuturi interne n legea bugetar anual se
stabilesc urmtoarele limite:
raportul dintre suma defalcrilor bugetare n fondul de risc i suma
cheltuielilor anuale prevzute n bugetul de stat pentru serviciul
datoriei de stat;
garaniile de stat pentru mprumuturile interne se acord n limita
resurselor fondului de risc care includ mijloacele bugetare prevzite n
legea bugetar anual i defalcrile agenilor economici111 pentru
garaniile de stat acordate anterior.
Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat i administrat de Ministerul
Finanelor, n care se acumuleaz mijloacele destinate executrii garaniilor de stat.
111

Agent economic este persoana fizic i juridic creia o instituie creditoare i acord mprumut.

Garanii de stat pentru mprumuturi interne i externe este partea integrant a

garaniilor de stat pentru mprumuturi, reprezentnd suma tuturor obligaiilor
condiionale, contractate de Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova
pentru a plti instituiilor creditoare sumele exprimate n moned naional (pentru
mprumuturi interne) sau n valut strin (pentru mprumuturi externe), n
conformitate cu contractele de garanie sau acordurile de garanie.
6.

Modificarea i stingerea datoriei de stat

Consolidarea mprumutului de stat este de fapt prelungirea termenului de

rambursare a unui mprumut de stat. n acest sens, un mprumut pe termen scurt
este prelungit i transformat n mprumut pe termen mediu sau lung i de asemenea
un mprumut pe termen mijlociu poate fi prelungit i transformat n mprumut pe
termen lung.
Conversiunea mprumuturilor de stat este un procedeu tot de modificare a
condiiilor unor mprumuturi de stat ns numai privind dobnda i anume de
reducere a procentului dobnzii, procedeu care este considerat aplicabil exclusiv
mprumuturilor de stat interne.
Datorit specificului de modificare a unuia dintre elementului mprumutului
intern de stat, din punct de vedere al naturii juridice, conversiunea poate fi
caracterizat ca o novaie a datoriei publice datorit substituirii unei datorii vechi
cu o datorie nou112.
Amortizarea mprumuturilor de stat a fost caracterizat n mod tradiional ca
mijloc de reducere a datoriei publice113 care produce o reducere a capitalului
mprumutat i se deosebete de conversiune care const n reducerea numai a
dobnzii cuvenit creditorului.
n mod practic, amortizarea implic operaiunea de rambursare sau
rscumprare a titlurilor valorice de mprumut, cu efectul de stingere a datoriei
publice. n acest sens s-a afirmat c amortizarea stinge treptat o datorie prin pli
la termene fixe ori periodice ceea ce constituie procedeul normal de rambursare a
datoriei publice114.
7.

mprumuturile publice angajate de unitile administrativ-teritoriale

mprumutul publice angajate de unitile administrativ-teritoriale reprezint o

obligaie care urmeaz a fi onorat din veniturile bugetului unitii administrativteritoriale respective n conformitate cu clauzele contractului de mprumut.
Prin mprumut acordat unitilor administrativ-teritoriale snt considerate mijloace
financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen (scaden), cu calcularea, de
regul a unei dobnzi, respectnd regimul public legal al acestor mprumuturi115.
n conformitate cu art. 665 -Novaia din Codul Civil obligaia
se stinge n baza nelegerii dintre pri de a o nlocui cu o alt
obligaie (novaie).
113
Allix E., Op.cit., p.739 i urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 i urm.
114
Trotabas L., Op.cit., p.318.
115
Art.1 din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
112

Guvernul, autoritatea administraiei publice centrale nu au nici o obligaie pentru

plata mijloacelor conform contractelor de mprumut ncheiate de autoritile
administraiei publice locale, cu excepia cnd reglementarea legislativ prevede
expres aceast situaie. Drept efect, Guvernul Republicii Moldova, autoritatea
administraiei publice centrale nu pot fi invocate drept garani ai rambursrii
datoriei conform contractului de mprumut ncheiat de autoritatea administraiei
publice locale.
Tema 6. Controlul financiar
1.
Noiuni generale privnd organizarea contolul financiar

Potrivit scopului su, controlul financiar este o activitate de verificare a respectrii

i aplicrii conforme a normelor juridice referitoare la formarea i ntrebuinarea
fondurilor bneti ale statului i celorlalte entiti sau colectiviti publice. Datorit
acestui specific activitatea de control financiar nu se confund cu activitatea
financiar de formare i ntrebuinare a fondurilor bneti de interes public asupra
creia se exercit i se efectuiaz ectele i operaiunile de control financiar116.
Caracterizate n general, actele i operaiunile de control financiar constau n
verificri documentare i faptice, consemnri scrise ale constatrilor, formulri de
aprecieri i concluzii, precum i decizii ale aciunilor i eventual a sancionrii
pentru restabilirea conformitii activitii financiare a subiectelor de drept
controlate. Aceste verificri, consemnri i decizii se regsesc n procedurile de
control financiar desfurate fie preventiv, fie concomitent, fie posterior asupra
actelor i operaiunilor financiare.
Exercitarea controlului financiar fiind necesar asupra activitii financiare a
tuturor organelor de stat, instituiilor i autoritilor publice centrale i locale,
organele de contol financiar snt organizate ntr-o anumit ierarhie i investite
corespunztor cu atribuii de contol n domeniul bugetului public naional i
administrrii proprietii statului n cazul participrii la anumite activiti
economice, general ori numai local. n acelai timp, potrivit interesului public de
control financiar, competena organelor de contol financiar este extins i asupra
evidenei contabile i activitii financiare a altor persoane juridice dect cele de
stat.
n ceea ce privete modul de organizare n statele contemporane a controlului
financiar, acesta este conceput i se aplic avnd denumirea de control a executrii
bugetului de stat i bugetelor locale.
2.

Principiile generale i speciale ale controlului financiar

Controlului financiar, ca parte indispensabil a activitii financiare, i snt

caracteristice aceleai principii, pe care se bazeaz activitatea sa i care, snt
reglementate de Constituia Republicii Moldova i alte acte legislative.
A)Principiul legalitii n activitatea financiar se exprim prin faptul, c n
procesul de acumulare, repartizare i utilizare a fondurilor bnetiesti este
reglementat detaliat de normele dreptului financiar, respectarea crora este
116

Ibidem.

asigurat prin fora coercitiv a statului. Nerespectarea prevederilor actelor

legislative i altor acte normative n procesul de acumulare, repartizare i utilizare
a resurselor financiare poate atrage dup sine instabilitatea relaiilor financiare,
neasigurarea cu resurse financiare a diferitor proecte publice, i alte urmri
negative.
B)Principiul publicitii controlului financiar se manifest prin procedura
monitorizrii prin intermediul mass-media a diferitor proiecte ale actelor
financiare, a drilor de seama primite, a rezultatelor controalelor i reviziilor
financiare.
C)Principiul dublei autorizri a cheltuielilor bugetare cheltuielile ce se
efectueaz din bugete au la baz dou autorizri: autorizarea legal i autorizarea
bugetar.
Autorizarea legal are ca baz legea ca act juridic din care rezult o obligaie de
plat n sarcina statului, iar autorizarea bugetar este alocaia prin care se
afecteaz fondurile baneti necesare stingerii obligaiilor de plat. Numai existena
simultan a celor dou autorizri face posibil efectuarea cheltuielilor.
Principiile speciale ale controlului financiar.
Pe lng aceste principii generale mai snt instituite i principiile n baza crora i
desfoar activitatea de control financiar funcionarii care efectuiaz controale sau
revizii:
A) Principiul devotamentului fincionarului care desfoar controlul fa de stat
i societate, conform cruia angajatul aparatului de control, ca funcionar public, n
activitatea sa de control, trebuie s fie devotat statului, societii i s apere
interesele acestora, reieind din funciile de control atribuite117.
B) Principiul respectrii stricte a disciplinei de stat, reglementat de legislaia n
vigoare, care nseamn, c conduita angajatului aparatului de control trebuie s
corespund prevederilor legislaiei n vigoare, precum i atribuiilor legal stabilite.
C) Principiul rspunderii personale a funcionarului care efectuiaz controlul la
exercitarea atribuiilor de serviciu. n acest context, la exercitarea atribuiilor
funcionale, poart rspundere personal funcionarul care efectuiaz controlul la
exercitarea atribuiilor de serviciu pentru corectitudinea i plenitudinea118
constatrilor, precum i pentru aciunile ntreprinse n procesul de control119.

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie

pe lng Ministerul Finanelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control
Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004
118
Prin plenitudine se nelege dezvoltare complet, integral:
deplintate, totalitate( A se vedea Dicionarul Explicativ al Limbii
Romne, ediia a II-a, Edit. Univers Enciclopedic, Bucureti, 1996,
p. 807).
119
Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie
pe lng Ministerul Finanelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control
Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
117

D) Principiul profesionalismului, competenei i spiritului de iniiativ.

Controlorul-revizor trebuie s acorde atenie culturii desfurrii procesului de
control, precum i limbajul su, care trebuie s fie corect i punctual. Pe
parcursul desfurrii controlului controlorul-revizor trebuie s fie politicos i
tolerant, s aib o atitudine oficial, s-i pstreze calmul, s nu manifeste
iritare, s evite ridicarea vocii i orice aciune care ar crea impresia c este
prtinitor.
Controlorul-revizor, executndu-i funciile sale nu va leza onoarea angajailor
subiectului supus controlului, demnitatea i drepturile omului, nu-i va manifesta
atitudinea sa n chestiunile cu caracter religios, privind starea social su altele.
E) Principiului onestitii controlorului revizor prin care se nelege c controlorulrevizor trebuie s fie sincer, onest, corect, imparial s evite relaiile ce permit
prevalarea prejudecilor sau influena altor pri asupra obiectivitii. Controlorulrevizor nu trebuie s accepte cadouri de orice natur, evitnd situaiile ce ar putea
duna reputaiei profesionale.
F) Principiul ncrederii n materialele de control ce nseamn, c toi utilizatorii
materialelor de control, parvenite de la angajaii aparatului de control, trebuie s
dispun de garanii totale privind autenticitatea i imparialitatea informaiei
prezentate.
G) Principiul independenei i obiectivitii controlorului-revizor prin care se
nelege, c obligaiunile controlorului-revizor impun o independen deplin a
acestuia, n afara oricrei influene, ndeosebi o influen de interese personale
sau de presiunea extern.
Controlorul-revizor nu trebuie s fie influenat de opiniile
subiectului supus controlului, ale altor grupuri de interese, ceea
ce presupune stabilirea unui mod de conduit a controloruluirevizor care nu ar diminua independena lui. El trebuie nu numai
s rmn independent fa de subiecii supui controlului, dar i
s fie obiectiv la tratarea rezultatelor controalelor. Controlorulrevizor trebuie s fie liber de orice interes care ar putea fi
considerat ca fiind incompatibil cu onestitatea, obiectivitatea i
independena. Concluziile, opiniile controlorului-revizor trebuie s
fie chibzuite i s nu fie influenate dect pe dovezi i fapte bazate
pe documente i s nu contravin legislaiei n vigoare.
H) Principiul neutralitii politice a controlorului-revizor nseamn,
c angajatul aparatului de control trebuie s menin n
activitatea lui de neutralitatea politic. El trebuie s evite
influena tuturor tipurilor de activitate politic, care ar putea
atenta le capacitatea lui de ndeplinire a obligaiilor profesionale
imparial i la perceperea acestei capaciti de ctre public.
Controlorul-revizor nu trebuie s se pronune n mod public n
timpul activitii asupra problemelor curente de politic i nu
trebuie s fac propagand, abinndu-se de la activitatea ce ar
trezi suspiciuni c este influienat de o ideologie politic.

I) Principiul evitrii conflictelor de interese nseamn, c

recomandrile date de controlorul-revizor persoanelor cu funcie
de rspundere ale subiecilor supui controlului nu trebuie s
genereze conflicte de interese, s atrag responsabiliti sau
prerogative, care trebuie s rmn n competena exclusiv a
subiectului controlat120.
Controlorul-revizor nu trebuie s participe la activitatea financiar
i comercial, s reprezinte interesele personale sau ale
membrilor familiilor lor, s profite de situaia sa oficial n
interesele personale; trebuie s evite relaiile n care exist riscul
corupiei sau care pot crea dubii n ce privete obiectivitatea i
independena sa. Controlorul-revizor nu trebuie s utilizeze
informaiile obinute n exerciiul funciei n scopul obinerii unor
avantaje pentru el nsui sau pentru alii. De asemanea, el nu
trebuie s divulge informaiile susceptibile, s dea prioriti
nentemeiate altor persoane fizice sau juridice, s foloseasc
informaii pentru a leza interesele altor persoane. Controlorulrevizor nu trebuie s fie n relaii personale sau de rudenie cu
persoanele cu funcii de rspundere ale subiecilor supui
controlului.
J) Principiul confidenialitii prin care se nelege, c nformaiile
obinute n timpul controlului nu trebuie divulgate persoanelor
tere nici n scris, nici oral, cu excepia realizrii acestora n scopul
de serviciu i n alte cazuri prevzute de legislaia n vigoare.
Controlorul-revizor se va abine de la comentarii publice asupra
rezultatelor controalelor, deciziilor adoptate n baza lor. Venind n
contact cu opinia public (reprezentanii mass-media), controlorul
revizor nu se va pronuna personal asupra faptelor concrete, nu
va da publicitii rezultatele controalelor efectuate. Obligaiunea
de a respecta confidenalitatea rmne n vigoare i dup
finalizarea controlului.

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie

pe lng Ministerul Finanelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control
Financiar i Revizie nr. 8 din 07.07.2004
120