Sistemul

descentralizat de
organizare a
administraiei publice
locale

Imaginea unei ri este dat de administraia acesteia: "Istoria

omenirii, de altfel, este istoria guvernrii i administrrii
popoarelor".1

1 A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Hercules, Bucuresti, 1993

1 | Page

Cuprins

1. Concepte fundamentale n teoria organizrii administraiei

publice - 3
2. Administraia public local 5
3. Autonomia local - 6
4. Noiunea de descentralizare - 15
5. Primele manifestri ale descentralizrii administrative - 16
6. Principiul descentralizrii - 17
7. Principii n baza crora se desfaoar procesul de
descentralizare - 23
8. Elemente definitorii ale descentralizrii - 24
9. Forme ale descentralizrii - 26
10. Controlul de tutel administrativ - 28
2 | Page

11. Concluzii - 30
12. Bibliografie - 33

1. Concepte fundamentale n teoria organizrii

administraiei publice
Din punct de vedere etimologic, termenul de administraie provine
din cuvintele de origine latin ad, care nseamn la i minister, care se
traduce prin supus, slujitor.

n limba latin exist i verbul ad-ministrare , care nseamn a servi la ceva,

a servi pe cineva.
Pornindu-se de la aceast semnificaie lingvistic, a fost emis ideea c
administraia trebuie s acioneze n folosul societii, s serveasc
societatea, iar funcionarii din administraie, n primul rnd minitrii, trebuie
s fie slujitori ai societii.

Noiunea de administraie public comport mai multe accepiuni. Astfel, o

accepiune este aceea de activitate, n sens funcional. ntr-o alt accepie,
noiunea de administraie public evoc un sistem de organe , n sens
organizatoric.4
n ambele sensuri, administraia public este legat n mod indisolubil de
stat. n absena statului nu exist nici administraie public, deoarece
aceasta este o activitate de stat, desfurat de organe de stat. Aceast
afirmaie este confirmat de nsei prevederile Constituiei Romniei.
2 V.G. Guu, Dicionar latin-romn, Bucureti, 1983, p. 38
3 P. Bandet, L. Mehl, Le fait administratif, in Traite de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p. 82
4 n problema semnificaiilor noiunii de administraie, a se vedea i : P. Negulescu, Tratat de drept
administrativ, vol. I, Bucureti, 1934;
3 | Page

Datorit faptului c administraia public ca activitate se realizeaz

printr-o multitudine de forme organizatorice care grupeaz categorii ntregi
de oameni (personalul), sistemul administraiei publice este un sistem de
organizare social bazat pe relaii care exist ntre aceti oameni ce
realizeaz o activitate specific.
Noiunea de administraie public evoc o activitate prin care se aduc la
ndeplinire legile i se presteaz servicii publice, n limitele legii, ndeplinit
de autoriti publice speciale, denumite generic autoriti ale administraiei
publice. Ea reprezint o dimensiune a executivului, alturi de activitatea de
guvernare, iar n condiiile actualului sistem, vorbim despre dou categorii de
organe, ce au misiunea de a nfptui administraia public:
1. organe ale administraiei de stat, care realizeaz o "administraie de
natur statal";
2. organe ale administraiei publice locale, care desfoar
administraie public n unitile administrativ-teritoriale, n baza
principiilor constituionale ale autonomiei, descentralizrii i
deconcentrrii serviciilor publice, i care este reprezentat de organe
alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
La nivelul administraiei publice locale, pot fi identificate urmtoarele
autoriti:

A. La nivel central:
1) cei doi efi ai executivului Preedintele i Guvernul;
2) ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului
(administraia ministerial n sens larg);
3) autoriti centrale nesubordonate Guvernului (autonome);

4 | Page

4) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor centrale

autonome.

B. La nivel judeean:

Organe de natur statal:

1) Prefectul, reprezentantul Guvernului n teritoriu;
2) servicii publice deconcentrate ale ministerelor, ale altor organe centrale
de specialitate n teritoriu.

Organe de natur autonom:

Consiliul judeean.
C. La nivel local:
1) Consiliul local, ca autoritate deliberativ;
2) Primarul, ca autoritate executiv.
Conceptul de autoritate public l regsim n Titlul III al Constituiei,
care semnific totalitatea formelor structurale chemate s exercite
prerogative de putere public att la nivelul statului ct i al comunitilor
locale. Ct privete sintagma "autoritate a administraiei publice", ea
semnific acea structur organizaional dotat cu personalitate de drept
public, ce se nfiineaza i funcioneaz pentru organizarea executrii i
executarea, n concret, a legii.

2. Administraia public local

5 | Page

La nivelul statului, alturi de interesele generale se regsesc i interese

locale, ntre acestea existnd o interdependena reciproc, fapt ce face ca, n
sfera de competen a dreptului constituional s regsim, aa cum spune
George Alexianu, toate regulile care fixeaz organele centrale ale statului i
modul lor de funcionare, precum i organele de autonomie local.

Interesele publice ale unei colectiviti , arat Paul Negulescu, nu au

ntotdeauna aceeai ntindere, ntruct pot exista, aa cum am vzut,
interese generale ale statului, dar i interese ale unor judee, dup cum pot
exista interese ale unor comune sau a unei singure comune.6
Aceeai concepie are i Anibal Teodorescu, care subliniaz c, ntr-un
stat, exist interese generale, alturi de care exist interese judeene i
interese locale.7
Trsturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele,
existena unui singur rnd de autoriti publice centrale o singur
autoritate legislativ, un singur guvern, un singur for judectoresc suprem,
dar i autoriti publice organizate n unitile administrativ-teritoriale care
s fie subordonate uniform fa de cele centrale.
Autoritile publice locale se pot afla ns i n alte raporturi cu
autoritile centrale, raporturi care se caracterizeaz printr-un grad diferit de
dependena fa de centru. Astfel, este cunoscut regimul administrativ de
centralizare, regimul de deconcentrare, ct i cel de descentralizare
administrativ. n acest context, regimul administrativ oscileaz ntre
principiile de autoritate i libertate. Prin aceste principii se ncearc a se
rezolva cele dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea

5 George Alexianu Curs de drept constituional, vol. I, Editura Casa coalelor, 1930, p.17
6 Paul Negulescu, -Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1934, p. 72
7 Anibal Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. III. Bucureti, Institutul de Arte Grafice
Eminescu S.A., 1929, p. 238
6 | Page

unei ri: tendina de unitate 8i tendina de diversitate. Cu alte cuvinte, este

vorba de tendina centralizatoare i tendina descentralizatoare.
Potrivit principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea
problemelor administraiei de stat, pe ntreg teritoriul, este dependent de
existena unei administraii centrale i a unei administraii locale, organizate
n toate unitile administrativ-teritoriale. Gradul de dependen a
administraiei locale de administraia central reprezint criteriul care separ
sistemele centralizate de cele descentralizate.

3. Autonomia local
Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care
guverneaz administraia public local i activitatea autoritilor acesteia,
care const n dreptul unitilor adminitrativ-teritoriale de a-i satisface
interesele proprii fr amestecul autoritilor centrale, principiu care atrage
dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept iar
descentralizarea un sistem care implic autonomia.10
Coninutul acestui principiu , ca i caracteristicele sale, rezult din
reglementrile Legii administraiei publice locale nr. 215/2001. Potrivit
acestor dispoziii, autonomia local este administrativ i se exercit numai
n cadrul legii, i ea privete organizarea i funcionarea administraiei
publice locale i reprezint dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor
publice locale de a rezolva i de a gestiona, n nume propriu i sub

8 Charles Debbasch Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, p. 179, afirm c tendina de
unitate este o tendina naional, determinat de necesitatea de a tri in colectiv, care, sub aspect
administrativ, se exprim prin voina unitii de conducere i a uniformizrii msurilor edictate la
ansamblul teritoriului.
9 Ioan Vida Puterea executiv i Administraia public , Bucureti, 1994, p. 17
10 Anibal Teodorescu, op. cit., vol II, p. 286
7 | Page

responsabilitatea lor, o parte important a treburilor publice, n interesul

colectivitilor locale pe care le reprezint.
Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ,
nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii
administrative, o forma modern a principiului, ca atare. n esen,
aceasta reprezint transferarea unor competene de la nivel central ctre
diverse organe sau autoriti administrative care funcioneaz autonom n
unitile administrativ-teritoriale, autoriti alese de ctre colectivitile
locale respective, considerate i corpuri administrative autonome.
n opinia unui alt autor, autonomia locala const n repartizarea puterii
de decizie ntre guvernul central, pe de o parte, i agenii locali, pe de alt
parte (primrii, consilii locale), care sunt ntr-o anumit msura independeni
de putrerea central, adic au dreptul de a lua diferite msuri fr a fi
cenzurai sau fr a cere aprobarea guvernului central.11
Ct privete relativa independen a autoritilor adminstraiei publice
locale n opinia unui alt autor, ea presupune autonomia adminstrativ i mai
ales financiar a acestora. La nivelul autoritilor locale nu vom gsi guvern,
parlament ori instane judectoreti proprii. Autonomia local are, n
consecin, un caracter pur adminstrativ

12

, iar autoritile locale au o

competen determinat, i anume: dreptul de reglementare i de

rspundere proprie, n condiiile prevzute de lege pentru rezolvarea
treburilor colectivitilor locale13, adic o sfer proprie de aciune, aa cum
este denumit convenional n practica administraiei.
n afara autoritilor locale, alese, cu drept de decizie i autoritate, n
cadrul colectivitilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin
autonomie este subnteleas totodat i supravegherea pe care o exercita
11 Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice. Teoria general a instituiilor politice. vol
I, Lumina Lex 1997, p. 70 i urm.
12 Pierre Pactet, Insitutions politiques et droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983, p. 47
13 Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, p.
243-245
8 | Page

guvernul , potrivit cu dispoziiile constituionale, asupra acestor autoriti.14

Aceasta semnific, pe de o parte, c guvernul exercit numai un anumit gen
de supraveghere, iar pe de alt parte, c nu poate exercita puteri
discreionare n unitatea administrativ-teritorial. Genul de supraveghere
menionat este denumit n doctrina constituional control de tutel i se
exercit att asupra autoritilor locale, ct i al actelor acestora.15
Din cele artate, se poate constata c principiul autonomiei locale nu este
net diferit de cel al descentralizrii administrative. Descentralizarea
administrativ semnific principiul revendicat de doctrin i o tendin n
evoluia administraiei publice pentru realizarea autonomiei locale,
subliniindu-se c la baza descentralizrii se afl ideea unei anumite
autonomii.
Autonomia local, instituie juridic de sine stttoare, implic
descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar
descentralizarea unu sistem care o presupune.

16

Daca descentralizarea se caracterizeaz prin existena unei autonomii sigure

n raport cu administraia central, aceast autonomie nu trebuie nteleas n
sensul unei liberti totale, absolute, eliminnd orice intervenie a statului
atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Autonomia ce caracterizeaz
descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o
realitate diversificat.
Astfel, n spijinul descentralizrii, doctrina administrativ romneasc a
relevat c interesele locale nu pot fi niciodat mai bine cunoscute , mai de
aproape i, deci, mai bine satisfcute , dect de organele proprii localitii
respective.

14 A se vedea, n acest sens, art. 122, alin. (4) din Constitu ia Romniei
15 Acest control are n vedere numai legalitatea actelor nu i oportunitatea, adic necesitatea emiterii
16 A se vedea, n acest sens, A. Teodorescu, Tratat de drept adminstrativ, vol. II, Editura Marvan, 1935
9 | Page

Constituia Romniei stipuleaz n art. 120 c: Administraia public

din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile
descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice.
Dar, cum toate aceste principii au fost statuate pe cale constituional
i detaliate n cadrul legii nr. 215/2001 privind administraia public local,
nu se poate spune c descentralizarea se manifest n mod deosebit. Acest
lucru se ntmpl n condiiile n care n Romnia exista o puternic tendin
centralist, cu o veche tradiie, care a dus n epoca modern mereu la
neglijarea provinciei n favoarea capitalei i la centralizarea puternic a
deciziilor.
Se pare c nu s-a realizat contientizarea relaiei directe care exist
ntre procesul de descentralizare i cel de consolidare a democraiei. Chiar
dac procesele democratice au nregistrat succese remarcabile, componenta
cea mai slaba a lanului acestor evoluii rmne descentralizarea i
autonomia puterii locale.
Aadar, se poate spune c descentralizarea nu este altceva dect o
garanie a stabilitii unei democraii pornind de la nivelul local pentru a
ajunge la centru, pentru Romnia democraia este nevoit s adopte un
drum invers; de la centru spre periferie.

17

Carta European: exerciiul autonom al puterilor locale, adoptat de

Consiliul Europei18 a creat un cadru comun, care reunete standardele
europene, privind atribuirea i pstrarea competenelor de gestionare a
treburilor publice n sarcina autoritilor locale cele mai apropiate de
ceteni, n aa fel nct acetia s aib posibilitatea de a participa efectiv la
luarea deciziilor care au legatur cu mediul lor cotidian.
Prin coninutul su, Carta oblig prile semnatare s aplice
reglementri de natur s garanteze autonomia politic, administrativ i
financiar a autoritilor locale.
17 A se vedea, n acest sens, i V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, De la centralism spre descentralizare,
Editura Cartier, Chiinau, 1998
18 A fost adoptat la 15.01.1985 la Strasbourg, vom face referire la ea ca drept Carta autonomiei locale
10 | P a g e

n textul Cartei sunt cuprinse reglementri menite s creeze cadrul

general de transpunere n practic a principiului autonomiei locale. Astfel, n
primul rnd, este specificat necesitatea existenei, n cadrul legislaiilor
naionale, a reglementrilor constituionale i legale de fundamentare a
autonomiei locale.
Potrivit art. 3 din Carta, prin autonomie local se inelege dreptul i
capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a
soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul
populaiei locale, o parte important a treburilor publice.
Aceast capacitate la care face referire textul, presupune necesitatea
adoptrii de ctre autoritile centrale a unor reglementri clare i precise
care s prevad, printre altele:
-

un statut al funcionarilor publici de natur s permit recrutarea unui

personal cu o nalt calificare profesional, pe criterii de competen i merit
(art. 6.2);

un statut al reprezentanilor alei care s le asigure exercitarea liber a

mandatului (art.7.1);

dreptul de a avea n cadrul politicii economice naionale, propriile resurse

financiare (art. 9.1), care s corespund responsabilitilor (art. 9.2), s
fie suficient de diversificate i de flexibile (evolutive) nct s corespund pe
ct posibil cu evoluia real a costurilor (art. 9.4) i s fie compuse, cel
puin n parte, din taxe i impozite locale, a cror proporie s o poat
determina ei nii, n limitele legii (art.9.3).
n pofida unor formulri, uneori excesiv de prudente, Carta definete
astfel un fel de ideal de atins, care este construit pe o concepie global,
destul de puternic inspirat din principiul subsidiaritaii, privind locul
colectivitilor locale n cadrul statului, indiferent c avem de-a face cu un
stat unitar sau cu unul federal.
Din cuprinsul Cartei se desprind astfel elementele componente ale
descentralizrii administrative, pe baza principiului autonomiei locale:

11 | P a g e

1. Existena unei colectivii teritoriale locale.

Descentralizarea administrativ pe baza autonomiei locale se face n
legtur cu existena unor colectiviti sociale locale, constituite n cadrul
unitilor administrativ-teritoriale ale statului.
Nevoile i interesele locale sunt legate de specificul colectivitii
respective i se disting de nevoile generale ale colectivitii naionale. Aa de
exemplu, sunt considerate nevoi rezolvate prin servicii locale: aprovizionarea
cu ap, cldur, salubritatea, iluminatul public, construcia i ntreinerea
unor drumuri, etc.
Statul nu poate s soluioneze, prin mijloacele de care dispune i n
condiiile de operativitate i eficient, ansamblul acestor nevoi i interese.
De aceea, statul, prin reglementri legale este cel ce stabilete care dintre
probleme vor fi de competena serviciilor publice statale i care vor intra n
sfera de competen a autoritilor locale.
2. Recunoaterea responsabilitii colectivitilor locale n gestionarea
nevoilor specifice, precum i exsistena unor resurse proprii
Pentru existena autonomiei locale este necesar ca problemele
specifice colectivitilor locale, recunoscute ca atare de lege, s fie rezolvate
de aceste colectiviti. Existena nevoilor i intereselor locale presupune i
existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi
patrimoniul propriu, un corp de funcionari care s gestioneze treburile
publice, o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unui
buget propriu.
3. Colectivitatea locala s dispun de autoriti administrative proprii,
autonome fa de stat
Autoritile locale, structuri de conducere administrativ a
colectivitilor locale, sunt cele care soluioneaz problemele specifice.
Pentru a ne gsi n situaia descentralizrii administrative este necesar
ca aceste autoriti locale s fie reprezentantele colectivitilor locale i nu
12 | P a g e

reprezentante ale statului plasate n fruntea colectivitii. Aceasta presupune

ca autoriile locale s rezulte din alegeri libere, desfurate n unitile
administrativ-teritoriale.
Pentru rezolvarea operativ a treburilor locale este necesar ca aceste
autoriti s dispun de o competen care s le confere autonomia fa de
autoritile administraiei publice a statului.
Aceast autonomie nu nseamn independena autoritilor
admninistraiei publice locale fa de autoritile centrale ale puterii
executive.
4. Supravegherea activitii colectivitii locale de ctre autoritile
puterii executive
n virtutea dependenei colectivitii locale fa de statul n care sunt
organizate, autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea
activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de
control numit control de tutel administrativ.
Autonomia local se recunoate de ctre stat dar nu unor segmente
etnice ale populaiei, ci tuturor locuitorilor cuprini ntr-o unitate
administrativ-teritorial.

19

De asemenea, trebuie subliniat c autonomia unei

uniti administrativ-teritoriale nu se opune autonomiei alteia, dup cum nu

poate fi mai larg dect alta.

20

Admiterea unor asemenea concepte, ca cele menionate, ar nsemna

s se creeze o discriminare ntre cetenii unei ri, n funcie de apartenena
19 Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice. Teoria general a
instituiilor politice vol. I Lumina Lex 1997, p. 72 si Ion Diaconu, Autonomia-drept
sau modalitate de realizare a drepturilor omului, n revista Drepturile omului, nr.
1/1996, p.8 care precizeaz c este n general acceptat n teoria i practica politic
ca i n dreptul internaional, c autonomia local nu se acord pe baze etnice iar
gradul de autonomie (sfera de atribuii ale autoritilor locale) se raporteaz la
toate unitile administrativ-teritoriale, indiferent de compoziia etnica a populaiei.
20 Idem
13 | P a g e

lor la o naiune sau o minoritate naional.

21

De altfel, asemenea concepte

nu sunt folosite i nici acceptate n doctrina constituional i de drept

administrativ, cum, de asemenea nu sunt reinute nici n documentele
internaionale.
Coninutul principiului autonomiei locale apreciem c se regasete att
n activitatea administraiei publice locale romneti, ct i n raporturile
dintre autoritile comunale, oreneti i judeene, precum i n relaiile
dintre acestea i autoritile publice deconcentrate.
Altfel spus, nu avem o administraie public local i o administraie
public judeean, ci o singur administraie public local, n care
raporturile dintre administraiile componente au la baz principiile precizate
n norma constituional ce subliniaz inexistena subordonrii ierarhice a
acestora.

Autoritile administraiei publice de la nivelul comunelor i oraelor

exercit competene exclusive privind:

1. Administrarea domeniului public i privat al comunei i oraului;

2. Administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;
3. Administrarea instituiilor de cultur de interes local;
4. Administrarea unitilor sanitare publice de interes local;
5. Amenajarea teritoriului i urbanism;
6. Alimentarea cu ap;
7. Canalizarea;
8. Iluminatul public;
9. Salubrizarea;
10.

Serviciile de asisten social cu caracter primar privind protecia

copilului, a persoanelor vrstnice i pentru victimele violenei n familie;

11.

Transportul public local de cltori;

12.

Alte competene stabilite prin lege;

21 idem
14 | P a g e

Autoritile administraiei publice de la nivelul judeului exercit

competene exclusive privind:

1. Administrarea aeroporturilor de interes local;

2. Administrarea domeniului public i privat al judeului;
3. Administrarea instituiilor de cultur de interes judeean;
4. Administrarea unitilor sanitare publice de interes judeean;
5. Serviciile de asisten social cu caracter primar pentru victimele violenei n
familie i pentru persoanele vrstnice;
6. Alte competene stabilite prin lege;

Autoritile administraiei publice de la nivelul comunelor i oraelor

exercit competene partajate cu autoritile centrale privind:

1. Alimentarea cu energie termic produs n sistem centralizat;

2. Construirea de locuine sociale;
3. nvmntul preuniversitar de stat;
4. Ordinea i sigurana public;
5. Acordarea de ajutoare sociale pentru persoanele aflate n dificultate;
6. Prevenirea i gestionarea situaiilor de urgen la nivel local;
7. Serviciile de asisten medico-social pentru perosoanele cu probleme
sociale;
8. Serviciile publice pentru evidena persoanelor;
9. Administrarea infrastructurii de transport rutier de interes general la nivelul
comunelor i oraelor;
10.

Alte competene stabilite prin lege;

Autoritile administraiei publice de la nivelul judeelor exercit
competene partajate cu cele de la nivel central privind:

1. Administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judeean;

2. nvmntul special;

15 | P a g e

3. Serviciile de asisten medico-social pentru persoanele cu probleme sociale

i pentru protecia copilului;
4. Serviciile pentru evidena populaiei;
5. Alte competene stabilite prin lege;
Concluzionnd, putem spune c autonomia local este un principiu
constituional proclamat de Cosntituia din 1991, care confer dreptul
colectivitilor locale de a-i rezolva singure problemele locale, n cadrul legii
i al statului unitar.

4. Noiunea de descentralizare
Descentralizarea este sistemul care are la baz recunoaterea
interesului local, distinct de cel naional, localitile dispunnd de structuri
organizatorice, funcionale i un aparat propriu, afectat interesului local22.
Principiul descentralizrii administrative a fost consacrat nca din primii
ani ai Revoluiei Franceze din 1789, moment de la care n Europa s-a pus
problema trecerii de la centralizarea conducerii statelor la descentralizarea
acestei conduceri, a descentralizrii administrative, n ansamblul ei.23
Descentralizarea este mai ampl i mai profund, ea exprimnd o filozofie
democratic i liberal.24
Descentralizarea este un instrument pentru a realiza democratizarea
administraiei publice i a oferi servicii publice mai eficiente.25
22 E. Popa, Autonomia local n Romnia, Ed. All Beck, Bucureti, 1999
23 V. Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn
24 I. Deleanu, Instiuii i proceduri constituionale, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2006
25 Dragodan Arina, Legalitatea i oportunitatea actelor autoritilor administraiei
publice locale descentralizate, Caiet tiinific nr. 11/2009
16 | P a g e

Actuala Lege a descentralizrii nr. 195/2006, definete acest principiu,

n art. 2, lit. l), ca fiind transferul de competen administrativ i financiar
de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice
locale sau ctre sectorul privat.
Comisia de la Veneia a tratat deosebirea dintre deconcentrare i
descentralizare, aa cum sunt ele vzute n Constituia Romniei, afirmnd
c prima depinde de existena unor uniti teritoriale n care statul este
prezent prin serviciile sale, n timp ce cea de-a doua se refer la existena
unor uniti teritoriale ale cror organisme sunt alese i exercit anumite
puteri n nume propriu.26

5.Primele

manifestri

ale

descentralizrii

administrative
n concepia lui Vermeulen, viaa noastr administrativ local, pn la
Regulamentele Organice a fost ptruns de principiile cluzitoare ale
regimului administrativ descentralizator, sprijinit pe principiul libertii
locale.

27

Astfel, n ceea ce privete satele romaneti

28

, acelai autor consider c,

indiferent ct de rudimentar a fost organizarea lor administrativ pn la

Regulamentele Organice i cu toate c ele nu aveau personalitate juridic,
opinie combtut de Andrei Rdulescu, ele trind i administrndu-se dup
obiceiul pmntului, sub regimul dreptului nescris, transmis din generaie n
26 R. Carp, Strategii i propuneri de reform a administraiei publice n perspectiva
integrrii europene, n RDP nr. 2/2006
27 Jean H. Vermeulen, evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul
de Arte Grafice Vremea, 1943, p. 22
28 Se afirm c statele se mpreau n sate proprietate particular i anume n sate
domneti, boiereti i mnstireti i n sate libere, sate de moneni i razei.
17 | P a g e

generaie29 au cunoscut autonomia local, ntruct ele se administrau

singure.
n acelai sens,spun mai muli autori, st mrturie i administraia din
trgurile noastre care erau conduse de un consiliu alctuit de la 6 pn la
12 prgari avnd n fruntea sa un jude n Muntenia i un oltuz n Moldova,
n realitate fiind vorba de un primar i un consiliu comunal,

30

ceea ce

confirm c ele se bucur de autonomia, n sensul c ele erau conduse nu de

domnie, ci de inii locuitorii acestora.
Problema care s-a pus n literatura noastr de specialitate din perioada
interbelic, cu privire la aceste organe locale, era de a ti dac ele erau alese
de localnici, satisfcndu-se, astfel, primul deziderat al descentralizrii
administrative sau chiar al autonomiei locale, deziderat care este i de
esena lor.
Cei mai muli autori din aceast perioad afirm c prgarii, oltuzii i
judeii erau alei de ceteni dup obiceiul pmntului, acetia fiind
confirmai de domn31.
Alt autor, ocupndu-se de vechile noastre instituii, afirm c membrii
municipalitii se alegeau de ctre comunitatea unui trg n fiecare an;
municipalitile erau autonome, iar satele i aveau administratori i
judectori alei dintre ranii satului respectiv.32
n consecin, se afirm de catre J.H. Vermeulen, regimul administrativ
al trgurilor noastre a fost unul descentralizat, iar uneori avnd chiar i o
larg autonomie.

33

29 Ion Gh. Vntu, Comuna. Studiu critic i comparat, Insitutul de Arte Grafice
Bucovina. Bucureti, 1928, p. 82
30 Ion Gh. Vntu, op. cit. , p. 85
31 A se vedea, n acest sens, Constantin Giurescu, Ioan Filitti, Paul Negulescu i
Anibal Teodorescu, toi citai de Jean H. Vermeulean, op. cit.., p. 18 i urm.
32 Ioan Brezoianu, Vechile instituii ale Romniei, citat de J.H. Vermeulen, op. cit., p.
19
33 J.H. Vermeulen, op. cit., p. 20
18 | P a g e

Ct privete judeele i inuturile, Vermeulen crede c, de la nceput,

nu s-ar fi bucurat de personalitate juridic, ele fiind creaiuni artificiale,
determinate de voina Domnilor care s-au succedat pentru a-i asigura
autoritatea lor pe tot cuprinsul principatelor, prin numirea unor dregtori
prclabi sau vornici

34

ce reprezentau astfel n judee autoritatea central.

Judeele i inuturile asigurau, prin atribuiile administrative, judectoreti i

militare ale ocarmuitorilor care le conduceau un sistem de deconcentrare
administrativ, adic o atenuare a centralizrii administrative, o apropiere
ntre centrul major i centrul minor, dei au existat i excepii cnd unele
inuturi s-au bucurat de autonomie.

6.Principiul descentralizrii
Regimul centralizrii administrative, cu varianta deconcentrrii,
coexist n fapt cu cel al descentralizrii, care permite colectivitilor locale
s i administreze singure importante interese comune.
Atunci cnd vorbim despre descentralizare n general, trebuie s avem
n vedere c aceasta reprezint, mai nainte de toate, repunerea complet a
principiilor democraiei la baza doctrinei filozofice i a structurilor statului,

35

ceea ce considerm c este valabil i n cazul statului romn, odat cu

intrarea n vigoare a Constituiei din 1991.
n acest context, descentralizarea semnific acea organizare
administrativ care admite colectivitilor umane (sau serviciilor publice) s
se administreze ele nsele, sub controlul statului, care le atribuie

34 Idem, p. 22
35 A se vedea, n acest sens, Jean Boulouis n La Descentralisation, Publication des annales de la
Faculte de Lettres, Aix-en-Provence, Edition Ophrys, Nouvelle serie, no. 44/1964, p. 11
19 | P a g e

personalitate juridica, le permite constituirea unor autoriti proprii i le

doteaz cu resursele necesare.36
Descentralizarea este privit ca un corolar indispensabil al democraiei,
pentru organizarea administraiei publice ea are aceeai pondere ca i
democraia reprezentativ pentru organizarea constituional. Nu de puine
ori descentralizarea, care n general este nsoit de msuri i mecanisme ce
permit participarea cetenilor la conducerea i administrarea comunitilor
locale, a fost numita i descentralizare democratic sau descentralizare
local democratic.
Descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea
intereselor locale (comunale, oreneti sau judeene) se realizeaz de ctre
autoriti liber alese de ctre i dintre cetenii colectivitilor respective,
care au la dispoziie, conform normelor constituionale, mijloacele financiare
proprii i putere autonom de decizie, motive pentru care se consider c
acest sistem rspunde ideii de libertate. Descentralizarea apare, astfel, ca
un regim administrativ opus centralizrii, n care rezolvarea problemelor
locale nu se face de ctre autoriti (sau funcionari) numite de la centru, ci
de ctre cele alese de ctre corpul electoral.37
n acest regim juridic, autoritile locale nu mai sunt subordonate
ierarhic celor centrale, ci au o anumit autonomie, iar actele lor nu vor mai
putea fi anulate de autoritile centrale , n cadrul sistemului administrativ, ci
de ctre alte autoriti din sfera altei puteri autoriti judectoreti, de
pild, sau n cadrul unui sistem jurisdicional special constituit, aa cum este
organizat n Frana.
n aceast form de organizare administrativ, statul poate conferi,
unor autoriti publice locale i dreptul de a exercita competene n unele
probleme legate de ordinea public sau de stabilirea impozitelor ori a celor
de nvmnt, sntate i altele.
36 Charles Debbasch, - Institutions administratives, L.G.D.J., Paris, 1972, p. 160
37 Paul Negulescu, op. cit., p. 611
20 | P a g e

Societatea modern, caracterizat prin contradicii i pluralism, implic

o mare varietate de comportamente sociale i, de aceea, nu este suficient
luarea deciziilor la nivel central, ci este necesar adaptarea acestora la
specificul local. n prezent, se vorbete tot mai mult de statul subsidiar care
ar urma s nlocuiasc statul providena, cel care, promovnd soluia,
favorizeaz pasivitatea democratic, transformndu-i pe ceteni n subiecte
38

, dei este evident c, fr concursul societii civile, statul ar fi rapid

paralizat i lipsit de putere.

Descentralizarea caracteristic statului subsidiar permite realizarea n mai
bune condiii a justiiei sociale, dezvolt solidaritatea, asigur apropierea
deciziei de locul unde aceasta i produce efectele, iar ceteanul, care va fi
informat n prealabil, va fi direct implicat n elaborarea deciziei i deci n
participarea efectiv la rezolvarea problemelor de interes public. Aceast
idee a fost exprimat i n literatura juridic romneasc, afirmndu-se c
descentralizarea administrativ relev democraia, deoarece d posibilitatea
diferitelor localiti s participe la gestiunea public. Iat de ce, n raport cu
democraia, care poate fi considerat o lupt niciodat ctigat i niciodat
sfrit, descentralizarea ne apare complementar i inseparabil.
Descentralizarea administrativ se fundamenteaz pe un patrimoniu
propriu al unitilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care
asigur mijloacele materiale i financiare necesare satisfacerii intereselor i
nevoilor locale.
Personalitatea juridic a colectivitilor teritoriale permite acestora s
aib drepturi i obligaii proprii, s exercite competene, s fie titulare de
patrimoniu, s stea n justiie n nume propriu.
Descentralizarea este format pe principiul libertii, libertate pentru
colectivitile constituite n unitile administrativ-teritoriale de a soluiona,
prin autoritile alese i prin mijloacele proprii, activiti considerate locale.

38 A se vedea, n acest sens, Jean-Pierre Joseph, Descentralisation et democratie, Apres-demain, nr. 340,
1992
21 | P a g e

Puterea suveran n stat distribuie funcia de administrare a treburilor

publice att colectivitii naionale, ct i colectivitilor locale. Aceasta face
s vorbim de existena mai multor puteri ce administreaz treburi publice,
complementar, coordonte de puterea statal. Aceast distribuire are loc n
temeiul normelor constituionale i nu a celor administrative, colectivitilor
locale recunoscndu-li-se puterea de a administra i nu o simpl competen
constituit prin act al Guvernului.
Se constituie, astfel, mai muli administratori autonomi, fr raporturi
de subordonare ntre ei, unul dintre acetia avnd coordonarea administraiei
pentru a asigura unitatea sistemului.
Astfel, puterea originar de a administra, aparinnd colectivitii
naionale, este delegat i colectivitilor locale pentru problemele
administrative specifice.
n felul acesta, puterea naional i puterile locale coadministreaz sub
coordonarea primeia.
Descentralizarea reprezint acel sistem potrivit cruia administrarea
intereselor locale, comunale, oreneti sau judeene se realizeaz de ctre
autoriti liber alese de cetenii colectivitii respective. Autoritile locale
au la dispoziie, conform prevederilor constituionale, mijloace financiare
proprii i beneficiaz de putere autonom de decizie, acest sistem
rspunznd ideii de libertate.
n opoziie, centralizarea administrativ este acel sistem care, n
general, implic o strns dependen a administraiei locale fa de
autoritatea central (executiv), prin numirea de ctre aceasta a agenilor
administraiei locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate;
sau, dup cum subliniaz prof. Marcel Prelot, puterea administrativ
imprim n toate prile rii o direcie uniform, nelsnd nicio parte din
decizie cetenilor39.

39 M. Prelot, Insitutions Politiques et Droit Constitutionnel, Ed. Dalioz, Paris, 1972

22 | P a g e

Descentralizarea administrativ reprezint, n esen, n opinia unui autor,

recunoaterea personalitii juridice unitilor adinistrativ-teritoriale i a
colectivitilor locale respective, precum i a existenei autoritilor locale,
alese, care le reprezint i care nu fac parte din sistemul autoritilor statale
dar supuse unei forme de control stabilite de lege.40
Deci, alegerile constituie criteriul descentralizarii care se fundamenteaz pe
liberul exerciiu al drepturilor i libertilor cetenilor la nivel local. Cu alte
cuvinte, descentralizarea se asigur de ctre ceteni prin participarea lor la
rezolvarea problemelor locale, prin alegerea reprezentanilor lor care vor
constitui autoritile administraiei publice locale, ceea ce susine afirmaia
ca descentralizarea este democraia aplicat la administraie. Ea este mai
ampl i mai profund, exprimnd o filozofie democratic i liberal.
n lucrarea sa, De la democratie en Amerique, Tocqueville, nc din anul
1835, a explicat cel mai direct necesitatea descentralizrii: o putere
central, orict de luminat i savant ar fi, nu poate s cuprind toate
detaliile vieii unui popor. Tendina permanent a rilor democratice este
de a concentra fora guvernamental n minile singurei puteri care
reprezint poporul, astfel nct, libertile provinciale sunt singurele
garanii de care dispun democraiile pentru a se pune la umbr fa de
excesul de despotism al guvernmntului statal.
Descentralizarea este, dupa Michel Crozier, un remediu al relelor de
care sufer administraia public. Astzi, aceast administraie constituie un
sistem blocat, a crui schimbare nu se poate opera dect prin crize brutale
care zguduie ansamblul organizaiei. Exist totui, un alt mod de schimbare
posibil, care ar permite evitarea blocajului i crizelor. El ar consta ntr-o
transformare profund a sistemului n sensul unei mai mari descentralizri.41
Centralizarea este factorul fundamental al acestui blocaj, dar nu
centralizarea n sensul obinuit de concentrare a puterii n folosul unui agent
administrativ aflat n vrful piramidei, cu toate c i acest aspect poate fi
40 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 18 si urm.
41 Michel Crozier, La societe bloquee, Paris, 1971
23 | P a g e

reinut. Exist i o alt semnificaie mai important, i anume aceea c

agenii administrativi decideni, dein uneori competena de decizie n mod
formal, deoarece sunt rupi de realitatea administrativ, astfel c deciziile nu
concord cu aceast realitate.
Exist o ruptur ntre cei care decid i cei care sunt chemai s
realizeze decizia administrativ. Cei care deci nu au cunotinele i
informaiile necesare, iar cei care au asemenea cunotine i informaii nu au
putere de decizie , astfel c datorit distribuiei competenelor, cei care
decid sunt strini de problemele administraiei i astfel i face loc arbitrariul.
Iat de ce, pentru a exist descentralizarea ca realitate administrativ
este necesar schimbarea conceptual, deci a sistemului administrativ n
ansamblu pentru a asigura distribuia raional a competenelor la niveluri
de decizie ct mai apropiate de locul unde acestea se execut.
Schimbarea sistemelor administrative este legat existenial de un
joc n sens de margine, de spaiu, permind o micare mai uoara a
pieselor articulate unele de altele. Acest joc ar asigura, dup Michel Crozier,
o anumit libertate de funcionare a organizaiilor. Acestea sunt ansambluri
care sunt cel puin integrate i care dispun mai mult de resurse care pot cel
mai uor s se transforme.42 Schimbarea nu ar rezulta deci numai din
introducerea descentralizrii ntr-un sistem. Dar ea ar fi considerabil
facilitat. Ea nu s-ar produce fr crize succesive dar, de-a lungul lor i graie
supleii care permite descentralizarea, ea ar impune progresiv un nou tip de
sistem administrativ, curat de rigiditile care paralizeaz sistemul aa
cum funcioneaz el astzi. Descentralizarea astfel conceput nu este doar o
tehnic administrativ, ci i o sperana politic.
Descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ care
permite colectivitilor umane sau serviciilor publice s se administreze ele
nsele, sub controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite
constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu resuresele necesare.

42 M. Crozier i E. Friedberg, Lacteur et le systeme, Seuil, 1977, p. 46

24 | P a g e

Descentralizarea cunoate dou forme: descentralizarea administrativ

teritorial ce privete colectivitile locale i descentralizarea tehnic ce
privete serviciile administraiei publice de stat.

7. Principii n baza crora se desfaoar procesul

de descentralizare
Principiile n baza crora se desfaoar procesul de descentralizare au
fost reglementate prin art. 3 din Legea 195/2006 a descentralizrii, care a
abrogat vechea lege-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004. (M. Of. nr.
668, 26.06.2004). Acestea sunt:
1) Principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre
autoritatea administraiei publice locale, situat administrativ cel mai
apropiat de cetean i care dispune de capacitatea administrativ necesar.
Acesta poate fi gsit i ca principiu de drept intern, reglementnd raporturile
dintre stat i colectivitile politico-teritoriale, ct i ca principiu de drept
internaional.43 n raporturile dintre stat i colectivitile teritoriale autonome,
principiul subisidiaritii este nscris n art. 4 din Carta European a
Autonomiei Locale.44 n plan intern, pincipiul subsidiaritii i gsete
aplicarea nu numai n raporturile cu autonomia local, ci i cu
deconcentrarea administrativ, care este i ea o reflectare a acestui
principiu, potrivit creia competena decizional trebuie s revin
43 D. M. Vesmas, Aspecte privind principiul subsidiaritii n lumina Tratatului
constituional al Comunitii i Uniunii Europene, n lucrarea Reformele
administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru
tiinte juridice i administraie, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul de tiine
Administrative Paul Negulescu
44 Adoptat la Strasbourg, la 15 octombrie 1985; Romnia a semnat acest act
internaional la 4 octombrie 1994 i l-a ratificat prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie
1997, publicat n M. Of. Nr. 331 din 26 noiembrie 1997, cu excepia art. 7, pct. 2.
25 | P a g e

administraiei teritoriale de stat, care este mai apropiat de cetean, i

administraiei centrale a statului.45 n raporturile dintre statele membre i
Uniunea European, principiul subsidiaritii este consacrat n dreptul
comunitar european.
2) Principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor
transferate;
3) Principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale
n raport cu competenele ce le revin, care impune obligativitatea
realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de
utilitate public;
4) Principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil,
bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea
autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia
financiar;
5) Principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la
serviciile publice i de utilitate public;
6) Principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre
autoritile administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau
subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
Nu exist descentralizare dect n condiiile n care competenele
trecute n sarcina autoritilor locale, primrii, consilii locale sau judeene,
sunt nsoite de alocrile bugetare corespunztoare. Descentralizarea
financiar apare, astfel, ca o component major a procesului de
descentralizare.46
45 C. L. Popescu, Autonomia local i integrarea european, Ed. C. H. Beck,
Bucuresti, 1999
46 Mihaela Preda, Unele consideraii privind descentralizarea serviciilor publice, n
Caietul tiinific nr. 11/2009
26 | P a g e

8.Elemente definitorii ale descentralizrii

Descentralizarea se identific prin urmtoarele elemente definitorii:

Autoritile din teritoriu sunt persoane publice autonome, alese de

colectivitile teritoriale;

Autoritile din teritoriu dispun de o putere de decizie proprie, ele avnd un

dublu statut, att n luarea hotrrilor care privesc gestionarea i
administrarea treburilor, ct i transpunerea lor n practic;

Colectivitile locale dispun de autoriti administrative proprii pentru

satisfacerea intereselor publice, precum i de mijloace materiale, financiare
i umane necesare47;

ntre autoritile centrale i cele locale din teritoriu nu exist raport de

subordonare ierarhic.
Aceasta nu nseamn c autoritilor centrale le este indiferent n ce
mod acioneaz autoritile din teritoriu. Ele sunt preocupate de activitatea
desfurat de serviciile descentralizate, dispunnd i de mijloace prin care
iau la cunotin despre coninutul acestei activitti. Descentralizarea
reprezint, aparent, o alternativ la centralizarea excesiv i const n
posibilitatea recunoscut de puterea central colectivitilor locale, de a
adopta n anumite domenii acte i de a desfura activiti, fr s cear n
prealabil aprobarea centrului sau sa l consulte. Consecina descentralizrii
este ca n anumite sevicii publice de interes judeean sunt transferate din
competena centrului n cea a unor autoriti ale administraiei publice
locale, care beneficiaz de independen fa de puterea central, sunt

47 I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Ed. Universitatii

Lucian Blaga, Sibiu, 2002
27 | P a g e

autonome i nu i se subordoneaz.48 Descentralizarea nu reprezint nsa

opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor. 49
Problema modului n care se realizeaz descentralizarea prezint
particularitai de la un stat la altul. Fiecare naiune este interesat s
realizeze gradul i modalitile de descentralizare care s corespund
ntinderii teritoriului, mrimii populaiei, condiiilor economice i politice
existente, tradiiilor.50
Prin exprimarea unei formule celebre, care arat c se poate guverna
de departe, dar s se poat administra numai de aproape51, s-a dorit s se
evidenieze faptul c ntr-un stat nu pot exista numai organe centrale ale
administraiei publice, fr existena i organizarea celor locale.52

9. Forme ale descentralizrii

Doctrina recunoate existena a dou forme de descentralizare:
descentralizare teritorial si descentralizarea tehnic.
1. Descentralizarea teritorial presupune existena unei comuniti de
interese ntre cetenii unei uniti administrativ-teritoriale i
48 C. Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, Ed. All Beck, Bucureti,
2003
49 D.A. Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. a 2-a
50 C. Dissescu, Curs de drept public roman, vol. II, Dreptul administrativ,
Stabilimentul Grafic IV Socec, Bucureti, 1891
51 Este formula introdutiv a unui decret francez din 1852, preluat apoi n doctrina
francez.
52 Cristian Petrior Onete, Consideraii privind necesitatea deconcentrrii
administrative-teritoriale, descentralizrii i regionalizrii Romniei, n Caietul
tiinific nr. 11/2009
28 | P a g e

recunoaterea colectivitii locale ca i dreptul acesteia de a-i rezolva ea

nsi problemele locale.
n acest sens, Paul Negulescu definea principiul descentralizrii ca un regim
administrativ care admite ca ngrijirea intereselor locale sau specifice s fie
ncredinate la autoriti ai cror titulari alei de corpul electoral local pot
stabili norme valabile pentru locuitorii din acea localitate....53
Ca atare o colectivitate local poate fi considerat descentralizat, n msura
n care ndeplinete anumite condiii, i anume:
-

colectivitatea local este dotat cu personalitate juridic

recunoaterea existenei problemelor locale n mod distinct de problemele

naionale

colectivitatea local dispune de autoriti locale proprii, alese

colectivitatea local este supravegheat de autoritile statale numai printr-o

forma de control specific, stabilit prin lege.

Descentralizarea este, astfel, regimul care permite naterea de uniti

autonome care realizeaz democraia local, n contextul existenei
problemelor specifice ale colectivitii locale, ce presupune implicit i
existena unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi, un
patrimoniu propriu, un corp de funcionari alei care s gestioneze treburile
publice, precum i o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe
existena unor anumite surse proprii i a unui buget propriu.
De fapt, pe aceast baz, colectivitilor locale existente n unitile
administrativ teritoriale, li se i acord personalitate juridic ale crei
atribuii sunt exercitate de autoritile locale alese.
Descentralizarea teritorial administrativ nu presupune independena
colectivitilor locale fa de statul n care ele sunt organizate. Ca atare,
avnd n vedere dependena sa fa de stat, autoritile centrale i exercit

53 Paul Negulescu, Tratat de drept amdinistrativ, vol. I, Bucuresti, 1934, p. 610

29 | P a g e

dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor locale, printr-o anumit

forma de control denumit tutel administrativ.
Tutela administrativ desemneaz att un control asupra persoanelor
care sunt titulare n funciile autoritilor locale (exprimat prin posibilitatea
de a se demite sau suspenda din funcie), ct i un control asupra actelor
adoptate sau emise de ctre aceste autoriti, ce const n aprobarea lor, dar
i n anularea, suspendarea sau modificarea acestora.

2. Descentralizarea tehnic este generat de raiuni mai mult de eficien

a activitii i ea se realizeaz de anumite persoane morale de drept
public, denumite tradiional stabilimente publice locale, nvestite cu
prestarea anumitor servicii publice, n mod independent de serviciile
prestate de organele statului.54
Descentralizarea tehnic se realizeaz prin constituirea unor instituii
publice sau a unor instituii de utilitate public care au dobndit
personalitate juridic i care au la baz proprietatea privat a statului ori a
unor persoane fizice sau juridice. Ea corespunde mai mult exigenelor unei
repartiii armonioase ntre diferitele ramuri ale administraiei, care
presupune existena unui control de tutel.
Deci descentralizarea serviciilor publice implic personalitate juridic i
existena unui control de tutel. Ca atare, n situaia n care aceste condiii
sunt realizate, serviciile publice ale administraiei publice centrale nu pot fi
servicii descentralizate, ci doar servcii deconcentrate ale acestora.
Deconcentrarea serviciilor publice, tiut fiind c este o form a centralizrii,
se afl n opoziie cu descentralizarea tehnic. n acest sens, serviciile
publice ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale

54 I. Nicola, Autonomie local sau centralism privire critic asupra legislaiei,

articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva
integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul
tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu
30 | P a g e

administraiei centrale de specialitate nu pot fi caracterizate ca servicii

descentralizate, ci doar ca servicii deconcentrate.

55

Constatm, astfel, c descentralizarea teritorial rspunde unor nevoi

legate de diversitatea social i politic a arii, unor aspiraii de ordin politic,
n timp ce descentralizarea tehnic satisface interese legate de necesitatea
unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferite ramuri ale
administraiei, rspunznd astfel unor preocupari de eficien, de gestionare
a intereselor locale.56

10. Controlul de tutel administrativ

n marea majoritate a opiniilor doctrinarilor, se admite ideea potrivit creia,
n general, principiului centralizrii i corespunde controlul ierarhic iar
principiului descentralizarii i corespunde controlul de tutel administrativ.
n viziunea lui Antonie Iorgovan, expresia tutel administrativa evoc
n dreptul public controlul exercitat de organele centrale de stat, de regula
de Guvernul sau Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanii locali ai
centrului, asupra autoritilor administraiei locale autonome.

57

ntr-un context similar, Paul Negulescu, fcea o corelaie conceptual,

afirmnd c descentralizarea este un regim administrativ care tinde s
creieze centre de administraiune public, cu drept de auto-legiferare asupra
materiilor ce intereseaz localitatea, prin organe pluripersonale alese de
corpul electoral din acea localitate i aupra activitii crora statul i rezerv
un drept de control.58
55 Ioan Vida, op. cit., p. 21
56 I. Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Ed. All Beck, Bucureti, 2003
57 Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Editura Hercules, 1993, p.147
58 Paul Negulescu, op. cit., p. 398
31 | P a g e

Din punct de vedere etimologic, termenul de tutel administrativ este

preluat prin analogie, din dreptul civil, ca instituie juridic prin care se
ocrotesc interesele unui minor sau ale unei persoane puse sub interdicie. n
dreptul administrativ, noiunea de tutel nu are n vedere att protejarea
intereselor colectivitilor locale, ct mai ales ocrotirea interesului general,
cu care aceste colectiviti locale pot veni n contradicie. 59
Aadar, problema tutelei administrative se pune numai ntre acele autoriti
administrative ntre care nu exist subordonare ierarhic, adic ntre un
subiect din sfera puterii executive i unul din afara acesteia. Astfel,
autoritile administraiei de stat exercit un control de tutel administrativ
asupra autoritilor administrative proprii ale comunitilor locale, care
urmarete asigurarea respectrii legilor i a intereselor publice statale de
ctre autoritile supuse controlului.
Se poate defini deci tutela administrativ ca fiind dreptul autoritilor
tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor
descentralizate, dar numai pentru motive de legalitate.
Totodat, spre deosebire de controlul ierarhic, controlul de tutel
administrativ nu vizeaz dect asigurarea respectrii legii, fiind deci un
control de legalitate i nu de oportunitate.
Calificnd controlul de tutel administrativ ca pe un control necesar,
E.D. Tarangul i justific poziia prin faptul c o independen complet a
autoritilor descentralizate, ar aduce anarhia n stat,60 astfel c autoritile
centrale au dreptul dar i datoria de a exercita un asemenea control asupra
activitii autoritilor descentralizate.
Deci, controlul de tutel administrativ, parte component a regimului de
supraveghere general a controlului asupra administraiei colectivitilor
locale, se constituie ntr-o form a controlului adminstrativ corelat i
adaptat principiului descentralizrii administrative, detandu-se net de
59 Ioan Vida, op. cit., p. 20
60 E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernaui, 1944, p.72
32 | P a g e

controlul ierarhic i apropiindu-se tot mai mult de acea form modern a

controlului adminstrativ, corespunztor sistemului de administraie public
fundamentat pe principiul autonomiei locale.

11. Concluzii
Trebuie precizat c descentralizarea administrativ nu trebuie
confundat cu descentralizarea politic, aceasta din urma implicnd
federalismul.61 n doctrin sunt recunoscute i anumite limite ale
descentralizrii. Prin descentralizare se renuna la unitatea caracteristic
centralizrii, rezervndu-se colectivitilor locale, n primul rnd, sarcina de
a-i rezolva problemele i de a-i satisface interesele lor specifice. 62 Ea nu
poate fi neleas ca o independen total a organelor autonome fa de
organele statale. Unui asemenea mod de nelegere i se opune caracterul
unitar al statului n graniele cruia funcioneaz. Statul, ca reprezentant al
ansamblului, trebuie s se afle n permanen n raport cu reprezentanii
elementelor ansamblului. Este deci normal ca guvernanii s dispun de un
drept de a veghea, sau, pentru a folosi un termen juridic mai apropiat, de un
drept de tutel asupra deciziilor luate de colectivitile descentralizate. 63
Fr a reprezenta un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativ i-a dovedit viabilitatea n toate statele cu democraie
dezvoltat i cu economie de piaa, motiv pentru care apreciem c ea
61 D. A. Tofan, Drept Administrativ, vol. I, ed. a 2-a
62 D. A. Tofan, Drept Administrativ, vol. I, ed. a 2-a

63 P. Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 13, ed. Masson, 1994

33 | P a g e

trebuie dezvoltat i n sistemul administrativ romnesc.64 Accelerarea

procesului de descentralizare este considerat unul din pilonii strategiei de
reform a administraiei publice, consacrat ca atare n programele politice
ale tuturor guvernelor care au existat pna n prezent. Descentralizarea nu
constituie un scop n sine, ci un mijloc prin intermediul cruia se faciliteaz
apropierea nivelului la care se ia decizia de cel care urmeaz a suporta
consecinele ei.65
n stadiul actual al evoluiei romneti, ceea ce se impune cu
necesitate este nu copierea unui model sau conceperea unuia nou, ci
eliminarea din structurile i sistemul de relaii existente a acelor elemente i
prghii care afecteaz buna funcionare a serviciilor publice, relaia ceteanadministraie public i care se opune transferului de competene de la stat
ctre colectivitile locale.66

Din cele menionate, rezult c statul romn recunoate existena

colectivitailor locale, att prin dispoziiile constituionale ct i prin
dezvoltarea acestora de ctre prevederile legii administraiei publice locale,
precum i prin faptul c n interiorul lor, aceste colectiviti se administreaz
prin aleii si i cu resurse proprii, ns sub controlul de legalitate ai
autoritilor statale.
n final, putem spune c descentralizarea reprezint un sistem de
organizare administrativ care permite colectivitilor umane sau serviciilor
publice s se adminstreze ele nsele, sub controlul statului, care le confer

64 I. Nicola, Drept administrativ

65 G. Vrabie, M. Blan, Organizarea politico-etatic a Romniei, Institutul European,
2004
66 Nicoleta Miulescu, Administraia public din Romnia n contextual politicii
regionale europene, n Realiti i perspective ale procesului de integrare a
Romniei n Uniunea European, Caietul Stiintific nr. 10/2008
34 | P a g e

personalitate juridic, ce permite constituirea unor autoriti proprii i le

doteaz cu resursele necesare.
Din cele artate, se poate constata c principiul autonomiei locale nu
este net diferit de cel al descentralizrii admnistrative. Descentralizarea
administrativ semnific principiul revendicat de doctrina i o tendin n
evoluia adminstraiei publice pentru realizarea autonomiei locale,
subliniindu-se ca la baza descentralizrii se afla ideea unei autonomii locale.
Concluzionnd, putem spune c autonomia local este un principiu
constituional proclamat de Constituia din 1991, care confer dreptul
colectivitilor locale de a-i rezolva singure problemele locale, n cadrul legii
i al statului unitar.
Descentralizarea prezint certe avantaje pentru prosperitatea unei ri:
a. Asigur climatul prielnic ca interesele locale s se dezvolte n mod natural, n
conformitate cu obiceiurile localnicilor i n concordan cu cerinele reale
ale acestora, care nu pot fi cunoscute mai bine de nimeni alii dect de ei
nii;
b. Genereaz spiritul de iniiativ individual, pe cnd centralizarea reduce rolul
locuitorilor la acela doar de administrai, ntreinnd n colectivitile locale o
indiferen fa de administraia local, incompatibil cu progresul
localitilor;
c. Genereaz sentimentul de libertate local, interesul pentru binele obtesc,
care determin dezvoltarea multilateral a colectivitilor umane i valoarea
ntregii naiuni.

35 | P a g e

12.

Bibliografie

A. Bibliografie romn de specialitate

1. C. Manda Administraia public din Romnia, Lumina Lex, Bucureti,
1999
2. Ioan Alexandru, Mihaela Carausan i Sorin Bucur Drept administrativ, Editia
a III-a revizuit i adugit, Editura Universul juridic, Bucureti, 2009
3. Verginia Vedina - Drept administrativ, Ediia a V-a revzut i actualizat,
Editura Universul juridic, 2009
4. George Alexianu Curs de drept constituional, vol. I, Editura Casa coalelor,
1930
5. Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1934
6. Anibal Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. III. Bucuresti,
Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 1929
7. Ioan Vida Puterea executiva i Administratia publica , Bucuresti, 1994
8. Cristian Ionescu, Drept constitutional i instituii politice. Teoria generala a
institutiilor politice. vol I, Lumina Lex 1997
9. V. Popa, I. Munteanu, V. Mocanu, De la centralism spre descentralizare,
Editura Cartier, Chisinau, 1998
10.

Jean H. Vermeulen, evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti,

Institutul de Arte Grafice Vremea, 1943

11.

Ion Gh. Vntu, Comuna. Studiu critic i comparat, Insitutul de Arte Grafice

Bucovina. Bucureti, 1928

36 | P a g e

12.

Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Editura Hercules, 1993

13.

E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernaui, 1944

14.

Ioan Brezoianu, Vechile instituii ale Romniei, 1882

15.

Ion Deleanu Drept contituional i instituii politice, vol. II, Editura

Fundaia Chemarea, Iai, 1992

16.

Dicionarul limbii romne

B. Bibliografie strin de specialitate

1. Jean Boulouis - La Descentralisation, Publication des annales de la Faculte
de Lettres, Aix-en-Provence, Edition Ophrys, Nouvelle serie, no. 44/1964
2. P. Bandet, L. Mehl, Le fait administratif, n Traite de science administrative,
Mouton, Paris, 1966
3. Charles Debbasch Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971
4. Charles Debbasch, - Institutions administratives, L.G.D.J., Paris, 1972
5. Jean-Pierre Joseph, Descentralisation et democratie, Apres-demain, nr.
340, 1992
6. M. Crozier i E. Friedberg, Lacteur et le systeme, Seuil, 1977
C. Acte normative interne
1. Constituia Romniei, adoptat n edinA Adunrii Constituante din 21
noiembrie 1991 i intrata n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul
naional din 8 decembrie 1991.
2. Legea nr. 215/2001 privind administraia public

37 | P a g e

Au realizat acest referat:

Catalina Andreea Antoniu
Carina Gabriela Lungu
Grupa B2, anul II, 2012

38 | P a g e