LPA Guide RO PDF

Empowered lives.
Resilient nations.
GHID PRACTIC PENTRU AUTORITILE

PUBLICE LOCALE CU PRIVIRE LA
METODOLOGIA BUGETRII BAZATE PE
PROGRAME N MOLDOVA
DOCUMENT ELABORAT DE
DANKA KOVAOV
ANNA BARON
14 MARTIE 2014
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------FINANE PUBLICE PENTRU DEZVOLTARE: Consolidarea capacitilor finanelor publice n Balcanii de Vest i n Comunitatea
Statelor Independente
http://publicfinance.undp.sk/en/
Cuprins
I. INTRODUCERE ............................................................................................................ 4
II. BUGETAREA BAZAT PE PROGRAME O ABORDARE MODERN A BUGETRII
......................................................................................................................................... 5
1. Conceptul general al Bugetrii Bazate pe Performan ............................................. 5
2. BBP n Moldova ........................................................................................................ 6
2.1. Evoluia reformelor n Moldova ........................................................................... 6
2.2. Abordare nou a bugetrii la nivel local .............................................................. 8
III. PREGTIREA UNUI BUGET BAZAT PE PROGRAME .............................................11
1. BP ca parte integrant a Ciclului bugetar .................................................................11
2. Cadrul strategic pentru bugetarea pe programe .......................................................13
3. Elaborarea bugetului pe programe ...........................................................................14
3.1 Structura bugetului pe programe.........................................................................17
3.2 Elementele programului......................................................................................20
3.3 Cadrul logic.........................................................................................................22
3.4 Paii necesari n ntocmirea bugetului pe programe...........................................24
IV. MONITORIZARE I EVALUARE ...............................................................................26
1. Monitorizarea i raportarea performanei programului ..............................................26
2. Evaluare...................................................................................................................27
3. Audit ........................................................................................................................27
4. Evaluarea versus auditul performanei .....................................................................28
V. EXPERIENA INTERNAIONAL .............................................................................30
ANEXE.36
Anexa 1...37
Lista Abrevierilor
UAT
Unitate Administrativ-Teritorial
REC
Raport de Evaluare a Capacitilor
APC
Autoritate Public Central
UE
Uniunea European
SIMF
Sistem Informaional de Management Financiar
DGF
Direcia general finane a raionului
TI
Tehnologii Informaionale
APL
Autoritate Public Local
MF
Ministerul Finanelor al Republicii Moldova
Metodologia
Grupul de documente metodologice, constnd din Ordinul nr. 187 al
RM privind
Ministerului Finanelor al Republicii Moldova din 24 decembrie 2013;
bugetul
Setul
metodologic
pentru
elaborarea,
aprobarea
modificarea
bugetului, elaborat de Ministerul Finanelor al Republicii Moldova i

Normele metodologice privind Clasificaia bugetar
CBTM
Cadrul bugetar pe termen mediu
ONG
Organizaie non-guvernamental
Ordin
Ordinul nr. 187 al Ministerului Finanelor al Republicii Moldova din 24

decembrie 2013
Document cu
Document cu exemple de practici bune i rele (pozitive i negative) n
exemple
stabilirea scopurilor, obiectivelor i a indicatorilor de performan n

bugetarea pe programe (pentru APC i APL), elaborat n 2013, n cadrul
Programului susinut de SlovakAid FINANE PUBLICE PENTRU
DEZVOLTARE: Consolidarea capacitilor finanelor publice n Balcanii
de Vest i n Comunitatea Statelor Independente.
BP
Bugetare pe programe / Bugetare bazat pe programe
BBP
Bugetare bazat pe performan
Set
Set metodologic pentru elaborarea, aprobarea i modificarea bugetului,

elaborat de Ministerul Finanelor al Republicii Moldova
SW
Program software
PNUD
Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare
I. INTRODUCERE
n contextul reformei curente a sistemului de gestionare a finanelor publice, Republica
Moldova a stabilit obiective primare pentru a consolida disciplina bugetar i fiscal i a
crete transparena n domeniu, prin implementarea celor mai bune practici internaionale.
Este adus n discuie obligaia i responsabilitatea autoritilor publice centrale (APC-uri)
i a instituiilor bugetare de a atinge rezultate reieind din resursele alocate. Bugetarea
bazat pe programe (BBP) a fost selectat drept instrument pentru susinerea realizrii
acestei aspiraii. A fost elaborat cadrul legal i metodologic necesar pentru aplicarea
acestei obligaii.
n 2011, a fost efectuat un studiu de evaluare a capacitilor organelor administraiei
publice centrale i locale, publicat n Raportul de Evaluare a Capacitii (REC).
Rezultatele acestui raport au indicat c nu exist o nelegere clar a conceptului de
bugetare bazat de performan, n special la nivel local. Cu scopul de a elimina aceast
deficien, a fost elaborat un amplu sistem de instruire pentru APC-uri i APL-uri i dou
lucrri suplimentare n sprijinul metodologiei de planificare a bugetului: un "Ghid practic
pentru autoritile publice locale cu privire la Metodologia bugetrii bazate pe programe n
Republica Moldova" (Ghidul) i un "Document cu exemple de practici bune i proaste n
stabilirea scopurilor, obiectivelor i indicatorilor de performan n bugetarea pe
programe"(Document cu exemple). Aceste documente ar trebui s contribuie la o mai
bun nelegere a bugetrii pe programe, n general, dar, n primul rnd, s ajute
administraiile locale la implementarea metodologiei bugetare moldoveneti.
n timp ce Documentul cu exemple vizeaz autoritile de nivel central i local, Ghidul
intete doar nivelul local.
Ghidul explic conceptul de bugetare bazat pe programe i, de asemenea, explic
raionamentele introducerii bugetrii pe programe n Republica Moldova, n contextul
reformelor de management al finanelor publice. De asemenea, el descrie paii-cheie i
secvena elaborrii bugetrii pe programe ca parte integrant a ciclului bugetar.
Defalcarea cheltuielilor este prezentat n contextul unui exemplu de transformare a
bugetului liniar ntr-un buget de program. Un scurt capitol este rezervat pentru
monitorizare i evaluare, faza final a ciclului bugetar, ceea nu se practica n contextul
bugetului liniar. Pentru a nu se confunda evaluarea cu auditul, aa cum se ntmpl
uneori, sunt descrise, de asemenea, principalele diferene ntre acestea dou.
Ultimul capitol ofer cteva exemple de lecii nvate de la rile care se confrunt de
ceva timp cu provocrile implementrii bugetrii pe programe (Slovacia, Croaia, Ungaria).
II. BUGETAREA BAZAT PE PROGRAME O ABORDARE

MODERN A BUGETRII
1. Conceptul general al Bugetrii Bazate pe Performan
Bugetarea bazat pe performan (BBP) semnific o nou percepere a termenului
buget. Exist diferite forme de BBP n sectorul public, ns toate acestea se bazeaz pe
nite trsturi comune:
introducerea sistemului de msurare a performanei n cadrul bugetrii,
corelarea bugetrii cu planificarea multianual,
aplicarea bugetrii ca instrument managerial,
accentuarea responsabilitii i raportrii.
Comparativ cu aceasta, bugetarea liniar reprezint modul clasic de percepere a

termenului "buget", care este folosit pur i simplu ca un instrument de alocare a resurselor
i de control al cheltuielilor.
Au fost elaborate diferite forme de BBP n funcie de nevoile specifice ale fiecrei ri n
parte, pe parcursul unei perioade de timp (Fixarea costurilor bazat pe activitate, Buget
de baz cu stimulente pentru performan etc.). Una dintre cele mai populare forme de
bugetare bazat pe performan a devenit Bugetarea pe Programe (BP).
Bugetarea pe programe (BP) se bazeaz pe alocarea resurselor bugetare n programe
conform planificrii i stabilirii prioritilor, subliniind conexiunile dintre resursele bugetare
i rezultatele care urmeaz a fi obinute, prin activitile finanate de aceste resurse. Este
un instrument de consolidare a responsabilitii sporite a autoritilor publice/instituiilor n
procesul de cheltuire a resurselor bugetare i obinerea de performane mai mari.
Principalele caracteristici i restricii ale bugetrii liniare sunt:
bugetele liniare reprezint un instrument de control al volumului de cheltuieli n

funcie de categoriile bugetare relevante,
se prezint prin intrri i este util, n special, pentru departamentele financiare,
nu poate fi utilizat pentru decizii manageriale i strategice,
ofer informaii generale cu privire la cheltuieli, dar nici o informaie cu privire la

produsele i rezultatele ce trebuie obinute. Prin urmare, aceasta poate rspunde
la ntrebarea: "Ct de mult am cheltuit n domeniul educaiei?", dar nu rspunde la
ntrebarea: "Toi copiii notri beneficiaz n msur suficient de pe urma
sistemului de educaie ?" etc.
deseori, n pregtirea bugetului se aplic indexarea, prin urmare, exist tendina

de a ncuraja ineficiena i ineficacitatea.
Principalele caracteristici ale bugetrii pe programe sunt:
se bazeaz pe perspectiva multi-anual i integrarea planurilor i a cheltuielilor

strategice,
intensific gradul de responsabilitate i raportare pentru utilizarea fondurilor

publice,
responsabilitatea i raportarea sunt transferate la toate unitile, acestea nu mai

sunt sarcinile exclusive ale unitii financiare,
se creeaz legturi ntre obiectivele ce trebuie atinse i fondurile alocate pentru

realizarea lor, prin urmare, este mai nalt nivelul de transparen,
permite un control mai bun asupra cantitii, precum i a calitii serviciilor oferite
pentru ceteni,
este mai clar i ofer mai multe informaii cu privire la impactul pe care l are
asupra cetenilor executarea bugetului; prin urmare, permite implicarea mai activ
a acestora n pregtirea bugetului i n controlul realizrilor promise i planificate,
ofer informaii suficiente n contextul lurii unor decizii manageriale; managerii i

reprezentanii alei pot vedea mai clar alegerile pe are le pot face, reieind din
opiunile posibile i pot compara costurile beneficiilor preconizate. Astfel, BP poate
servi drept instrument managerial,
mpreun cu BP, este introdus un sistem de monitorizare i evaluare a obiectivelor

realizate,
permite compararea realizrilor sectoriale,

administrativ-teritoriale (UAT) n parte.
obinute
de
anumite
uniti
Implementarea bugetrii pe programe n toate domeniile sectorului public este o

sarcin foarte cuprinztoare nsoit de riscul semnificativ de a degenera ntr-o
adevrat povar administrativ, n cazul n care scopurile i obiectivele devin doar o
formalitate,
De asemenea, bugetarea pe programe necesit mai mult timp. Sunt necesare baze de
date cuprinztoare i personal competent i bine instruit n cadrul APL.
Implementarea bugetrii pe programe nu nseamn excluderea bugetrii liniare din
procesul bugetar al administraiei publice i de stat. Ambele forme au importana lor i,
prin urmare, pot fi conectate n mod eficient i funciona n paralel, completndu-se
reciproc.
2. BBP n Moldova
2.1. Evoluia reformelor n Moldova
Republica Moldova a declarat, ntr-o serie de documente de politici i planificare
strategic, obiectivul de a atinge o stabilitate macroeconomic i durabilitate financiar
sporit pe termen lung i mediu. Pentru atingerea acestui obiectiv, a fost necesar
adoptarea unor principii i reguli eseniale, susceptibile s conduc la consolidarea
bugetului i a disciplinei fiscale, precum i la creterea transparenei procedurilor
bugetare.
n acest scop, ncepnd cu anul 2002, n Republica Moldova a fost desfurat un set de
reforme cuprinztoare, n domeniul managementului finanelor publice. Scopul principal al
acestor reforme este de a consolida i ameliora managementul finanelor publice.
Procesul reformei s-a axat preponderent pe:
introducerea cadrului bugetar pe termen mediu (CBTM) i a abordrii strategice n

procesul bugetar;
implementarea unei bugetri bazate pe program, centrate pe performan i

eficien;
consolidarea sistemului trezorerial,
modernizarea sistemului de control financiar public intern i alte reforme.
n scopul sprijinirii reformelor, au fost adoptate sau modificate o serie de norme legislative,
mpreun cu metodologiile aferente.
Planificare bugetar strategic pe termen mediu i bugetare bazat pe performan
Rolul-cheie al reformelor menite s mbunteasc gestionarea finanelor publice este de
a introduce cadrul bugetar pe termen mediu i implementarea bugetrii bazate pe
performan.
CBTM este un document de planificare strategic a bugetului ce definete obiectivele
politicii fiscale i cadrul de resurse i cheltuieli ale bugetului public naional. Acesta
servete drept instrument pentru mbuntirea previzibilitii politicii fiscale prin planificare
bugetar strategic i multianual. Acesta include plafoane de cheltuieli pe sectoare i
autoriti publice.
BBP servete drept instrument pentru a obine o valoare mai bun pentru banii publici.
Aceasta permite stabilirea unei conexiuni ntre resursele i rezultatele ce trebuie obinute.
Prin urmare, crete transparena bugetar a sectorului public.
Dac va fi implementat n mod corespunztor, sinergia dintre CBTM i implementarea
BBP va duce la creterea calitii, eficienei i stabilitii fiscale a serviciilor publice i la
luarea de decizii transparente i bazate pe dovezi.
Bugetarea bazat pe performan
Din diferite forme de bugetare bazat pe performan, Moldova a ales bugetarea pe
programe.
Caracteristicile generale ale bugetrii pe programe sunt:
bugetele sunt structurate n programe, care, la rndul lor, pot fi subdivizate n

subprograme. n cazul UAT, acestea deseori reprezint domeniile de baz ale
competenelor locale;
programele reprezint activiti grupate i corelate logic, menite s contribuie la

realizarea scopurilor i obiectivelor programului, precum i a indicatorilor de
perfoman;
programele sunt corelate cu obiectivele de politic sau strategice,
bugetele pe programe sunt multianuale, avnd obiective pe termen scurt i mediu,
exist responsabiliti definite pentru atingerea obiectivelor programului,
n afar de cheltuieli, bugetarea pe programe include informaii despre produsele

sau /i rezultatele ce urmeaz a fi obinute,
bugetarea pe programe nu substituie i nu nlocuiete bugetarea liniar.
Respectnd caracteristicile generale menionate mai sus ale bugetrii pe programe,

fiecare ar i elaboreaz propriile modele de bugetare pe programe, ce reflect
particularitile lor politice, legislative i socio-economice. Nu exist o singur "abordare
ideal" a conceptului naional.
Cele mai distinctive particulariti ale bugetrii pe programe n Republica Moldova sunt:
Existena unei baze de date centrale de programe, subprograme i activiti

codificate predefinite, de liste de obiective atribuite subprogramului, liste de
indicatori de produse, rezultate i eficien. Baza central de date este
administrat de MF. Aceasta este accesibil i utilizat de toate APC-le i APL-le

i de organismele subordonate ale acestora.
Scopurile sunt formulate doar la nivel de subprogram, iar activitile sunt

independente. Dei activitile ar trebui s contribuie la realizarea obiectivelor,
performana lor nu este corelat cu indicatorii de performan predefinii. Prin
urmare, cadrul logic este aplicabil la nivelul subprogramului doar ntr-o anumit
msur.
n Republica Moldova, implementarea CBTM i a BBP este bazat pe un cadru legal i

metodologic cuprinztor.
Cadrul legislativ ce susine gestionarea reformei finanelor publice, inclusiv a
descentralizrii fiscale, const din:
1. Legea nr. 847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar i procesul bugetar,
care va fi nlocuit cu Legea privind finanele publice i responsabilitatea bugetarfiscal;
2. Legea nr. 397-XV din 16.10.2003 privind finanele publice locale, modificat prin
Legea nr. 267 din 1 noiembrie 2013, n contextul reformei de descentralizare;
3. Legea nr. 68 din 5 aprilie 2012 cu privire la Strategia naional de descentralizare
i planul de aciuni pentru Strategia naional de descentralizare pentru anii 20122015.
n Republica Moldova, cadrul metodologic privind bugetarea pe program const din:
1. Regulamentul privind elaborarea bugetului, monitorizarea i evaluarea (Ordinul
Ministerului Finanelor nr. 187 din 24 decembrie 2013);
2. Setul Metodologic pentru elaborarea, aprobarea i modificarea bugetului (n
special Capitolul XI) Clasificaia programelor (Ordinul MF nr.160 din 15 noiembrie
2013)
3. Normele metodologice privind aplicarea Clasificaiei programelor.
Aceste documente reprezint metodologia pentru ntreg procesul bugetar, att la nivel
central ct i local.
2.2. Abordare nou a bugetrii la nivel local

n scopul de a sprijini prioritatea strategic pe termen mediu a MF al RM de a implementa
integral BBP la nivelul APC, pn n 2014, i la nivelul APL I i II, pn n 2015-2016, a
fost efectuat n 2011 un studiu de evaluare a capacitilor organelor administraiei publice
centrale i locale din Republica Moldova, n comun cu Ministerul Finanelor al Republicii
Slovace i Programul PNUD "Finane Publice pentru dezvoltare : Consolidarea
capacitilor de finanare public din Balcanii de Vest i Comunitatea Statelor
Independente". Rezultatele studiului publicat n REC indic faptul c conceptul de baz al
BBP nu este neles pe larg n rndul acelor uniti i de ctre personalul care se ocup
de BBP n cadrul APL-lor. Pe lng aceasta, rspunsurile au artat c APL-le au
demonstrat cel mai mic nivel de pregtire pentru introducerea BBP. Exemplele au inclus
evaluarea unei situaii pentru a defini viziunea i mandatul; formularea politicilor i
strategiilor; bugetarea; gestionarea i implementarea BBP; precum i monitorizarea i
evaluarea. Spre deosebire de APC-uri, APL-le au demonstrat deficiene generale n toate
domeniile BBP.
Prin urmare, MF al Republicii Moldova a ntreprins unele msuri cu scopul de a spori

capacitile la ambele niveluri, reflectnd rezultatele studiului:
innd cont de aceasta, a fost elaborat un sistem de instruire, cu scopul de

diseminare a cunotinelor, ct mai larg i mai eficient posibil.
Au fost pregtite dou documente suplimentare, inclusiv prezentul Ghid cu privire

la metodologia de BP.
A fost creat un nou program software (SW) pentru procesul bugetar, ce va include
un modul cu privire la bugetarea pe program.
Rolurile prilor interesate n BP la nivel local

Procesul bugetar la ambele niveluri, central i local, este coordonat de ctre MF. n
conformitate cu graficul privind bugetului, MF pregtete i emite o circular privind
elaborarea bugetelor locale pentru anul urmtor. Circulara este emis de Direcia
General Finane pentru APL-uri i servete drept ghid pentru elaborarea si prezentarea
proiectelor bugetelor locale. Ea se bazeaz pe CBTM i Setul metodologic pentru
elaborarea, aprobarea i modificarea bugetului.
Circulara include graficul i cerinele relevante, precum i caracteristicile specifice
pertinente pentru elaborarea i prezentarea propunerilor de buget ale APL-lor. Totodat i
setul de formulare ataat la circulara MF servete drept suport metodologic.
Pentru gestionarea cu succes a tuturor proceselor bugetare din cadrul APL-or, este
necesar standardizarea proceselor bugetare interne ale acestora. Prin urmare, acestea
trebuie s creeze propriul cadru de reglementare intern, n scopul de a asigura
transparena procesului bugetar ce va conduce la formularea bugetului, prin ndeplinirea
tuturor criteriilor i cerinelor bugetare necesare. n acest cadru vor fi definii:
toi participanii la procesul bugetar,
competenele i responsabilitile legate de elaborarea, aprobarea, executarea i

modificarea bugetului. Odat ce este implementat bugetarea pe programe, vor fi
definite, de asemenea, responsabilitile legate de monitorizare i evaluare,
termene limit,
formularele standardizate ce urmeaz a fi utilizate n ntreg procesul bugetar.
Participanii care joac rolul principal n procesul bugetar la nivelul primriilor sunt:
1. Autoritatea executiv este administratorul bugetului local i este responsabil
pentru ntreg procesul bugetar, inclusiv definirea strategiilor i a prioritilor,
elaborarea i prezentarea bugetului ctre consiliul local, de executarea bugetului i
de raportare n acest context.
2. Primarul este responsabil de organizarea audierilor publice, de asigurarea
promovrii i transparenei procesului bugetar. Acesta colecteaz stimulente
bugetare de la ceteni, ONG-uri etc., revizuiete cerinele bugetare individuale i
impactul acestora asupra dezvoltrii UAT i asupra mediului.
3. Autoritatea deliberativ i reprezentativ ia decizii cu privire la toate problemele
importante privind finanele publice la nivel local, inclusiv prioritile bugetare,
resursele i alocrile. Totodat, aceasta aprob rapoartele anuale cu privire la
executarea bugetului.
4. Serviciul financiar ghideaz i monitorizeaz procesul bugetar, pregtete
reglementrile bugetare ale procesului bugetar n cadrul UAT i pentru instituiile
bugetare, ntocmete calendarul bugetar, efectueaz analize financiare i
urmrete situaia financiar i economic a UAT, monitorizeaz executarea

bugetului, prognozeaz veniturile, coopereaz cu departamentele non-financiare
ale UAT i alte instituii locale.
5. Instituiile bugetare i departamentele non-bugetare (de politici) joac un rol activ
n elaborarea i prezentarea propunerilor de buget, inclusiv definirea scopurilor,
obiectivelor i a indicatorilor de performan; coopereaz cu departamentul
financiar.
6. Ceteni, ONG-uri prezint sugestiile lor i precizeaz ateptrile lor, urmresc
procesul de executare a bugetului.
Factori-cheie ai bugetrii pe programe la nivel local
Pentru implementarea cu succes a bugetrii pe programe, este necesar crearea unor
condiii elementare:
1. Legislaie aprobat care s sprijine implementarea BP
2. Metodologie clar privind BP
3. Suport informatic (programe software)
4. Instruire, diseminarea cunotinelor
5. Atitudine
Primele patru condiii in de responsabilitatea Ministerului Finanelor, care creeaz
termenii necesari pentru implementarea BP, la nivel central i local.
n timp ce primele patru condiii sunt comune pentru introducerea oricrui sistem nou,
atitudinea este,n cazul implementrii BP, este mult mai important. Acesta se refer la
toate nivelurile i poate, ntr-o oarecare msur, s decid succesul sau eecul ntregului
proces:
Politicieni - angajamentul deplin al acestora este absolut necesar. n plus, viteza

reformelor finanelor publice, din care o parte o constituie i BP, este n minile lor.
Introducerea treptat a reformelor trebuie s reflecte capacitile de absorbie ale
statului i sectorului public. Aceast problem trebuie s fie manipulat sensibil,
deoarece exist riscul ca sarcina administrativ, n primii ani, s eclipseze
beneficiile scontate n urma implementrii BP.
Conducerea de vrf i conducerea de mijloc - angajamentul lor, de obicei, are un

impact semnificativ asupra calitii programelor. O atitudine pozitiv deseori rezult
n programe, scopuri, obiective i indicatori mai bine structurai i calitativi, din
punct de vedere tehnic.
Personalul unitilor non-financiare - acesta trebuie s accepte faptul c bugetarea

pe programe provoac transformarea competenelor i responsabilitilor aferente
bugetrii, de la departamentele exclusiv financiare ctre departamentele de politici.
Publicul - interesul i implicarea acestuia sunt importante, mai ales n stabilirea

prioritilor i controlul cheltuielilor publice.
Este important ca toi s fie contieni de faptul c implementarea bugetrii pe programe

este o sarcin foarte complex. Este nevoie mereu de implicarea activ a tuturor prilor
din ntreaga administraie public i de stat. Acesta este un proces evolutiv pe termen
lung i o curb de nvare constant, iar rezultatele optime nu pot fi obinute peste
noapte.
III. PREGTIREA UNUI BUGET BAZAT PE PROGRAME

1. BP ca parte integrant a Ciclului bugetar
Bugetul pe programe se bazeaz pe clasificaia programelor. Implementarea bugetrii pe
programe nseamn c, n afar de clasificaii economice, organizatorice, funcionale i de
surs, se va utiliza i clasificaia programelor. Clasificaia programelor este, prin urmare,
pe deplin implementat n toate procedurile bugetare i ntreg ciclul bugetar, att la nivel
central, ct i local. Ciclul bugetar pe programe este n concordan cu ciclul bugetar
tradiional, completat de o nou etap: Monitorizarea i Evaluarea.
Schema 1: Ciclul bugetar
Etapa 5
Monitorizare
i Evaluare
Etapa 1
Planificare
strategic
Etapa 4
Implementare
Etapa 2
Elaborarea
bugetului
Etapa 3
Revizuire i
adoptare
Etapa 1
Planificarea strategic
Pregtirea unui buget bazat pe programe necesit o perioad considerabil de
coordonare i planificare, pentru a elabora elementele necesare ale bugetului
programului. Programele i subprogramele acestora, precum i elementele programului
trebuie s fie proiectate/revizuite nainte de a ncepe alocarea financiar n programe.
Subprogramele ar trebui s fie ct mai stabile posibil i, prin urmare, ar trebui s fie
proiectate pentru o perioad ct mai lung posibil. Cu toate acestea, dup caz se va
efectua revizuirea i modificarea subprogramului, iar competenele pentru implementarea
acestor aciuni vor fi clarificate pn la sfritul perioadei de planificare bugetar. Este
imperativ elaborarea unui calendar bugetar care s ghideze acest proces i prezena
unor instruciuni bine definite cu privire la buget, care s fie transmise departamentelor
/poziiilor din cadrul structurii organizaionale, n vederea demarrii procesului de
elaborare a programelor i a estimrilor de buget.
Pentru multe APL-uri, etapa de planificare a bugetului este strns legat de procesul
bugetar la nivel central. Circulara privind bugetul, emis de MF, va oferi ghidare i
instruciuni pe care APL-le le vor urma n mod obligatoriu, n condiiile n care bugetele
acestora sunt direct corelate cu procesul bugetar al administraiei centrale.
Etapa 2
Elaborarea bugetului
n baza circularei MF privind elaborarea proiectelor bugetelor locale, Direciile financiare
ale UAT II elaboreaz i emit o circular aferent estimrii veniturilor i cheltuielilor din
cadrul bugetelor locale. Autoritile /instituiile bugetare de nivelul II i serviciile financiare
ale UAT de nivelul I pregtesc proiectele bugetelor locale, pe care le prezint Direciei
Finane a UAT, respectnd termenele i formele indicate.
Bugetele sunt pregtite n conformitate cu instruciunile i ghidrile n materie de buget,
reieind din reglementrile politice naionale, precum i din politica bugetar existent, n
baza deciziilor de buget anterioare.
Etapa 3
Revizuirea i adoptarea bugetului
MF revizuiete proiectele locale de buget. MF organizeaz consultri cu APL II pe
marginea proiectelor locale de buget. Dup caz, este ajustat cadrul privind bugetul local
pentru resurse i cheltuieli. Urmeaz apoi o examinare similar a propunerilor /proiectelor
de buget i a relaiilor interbugetare dintre bugetele locale ale nivelului I i II.
Una dintre responsabilitile de baz ale consiliului local este de a asigura faptul c
bugetul reflect necesitile comunitii. n acest scop, consiliul local va desfura audieri
publice, pentru a afla opiniile cetenilor cu privire la buget i la modul n care acesta va
asigura realizarea necesitilor cetenilor.
Etapa 4
Implementarea bugetului
n ciclul bugetar, executarea bugetului ncepe dup adoptarea acestuia. Aceast etap va
dura pe tot parcursul anului bugetar. Departamentul finane/buget ar trebui s joace rolul
principal n aceast etap i s se asigure c departamentele de servicii cheltuiesc banii
n scopurile adoptate n buget. Dat fiind faptul c cheltuielile din bugetele pe programe
sunt legate de realizrile planificate, este esenial faptul ca, n etapa de implementare, s
nu existe realocri bugetare nemotivate. n cazul n care este necesar efectuarea unei
realocri justificate, partea nefinaciar nu va fi modificat n timpul anului. Orice deviere
va fi explicat n Raportul de monitorizare.
Etapa 5
Monitorizare i evaluare
Aceast etap trebuie introdus n ciclul de bugetare, n raport cu introducerea clasificaiei
programelor. Dei este definit ca etap final a ciclului bugetar, monitorizarea este un
proces continuu, n timpul executrii bugetului, ce ofer informaii cu privire la stadiul
actual de implementare a programului. Astfel, n timpul implementrii programului,se
permit intervenii de corectare.
Evaluarea reprezint etapa final a ciclului de bugetare bazat pe programe. Este vorba
despre evaluarea sistematic i obiectiv a unui program, subprogram sau politic n curs
de desfurare sau finalizat/. Evaluarea programului se realizeaz n conformitate cu o
un plan de evaluare i metodologia de evaluare. Poate fi realizat anual, dar de multe ori
se efectueaz o dat la 3 5 ani pentru programele n curs de desfurare, cu orizonturi
de cheltuieli pe termen mediu i obiective multianuale. n plus, n afar de evalurile pe
parcursul derulrii programului, sunt recunoscute evalurile ex-ante sau ex-post.
Metodologia de monitorizare i evaluare va fi elaborat suplimentar la metodologia
existent privind bugetarea pe programe.
ntregul proces bugetar pentru nivelul central i local este descris n Set.
2. Cadrul strategic pentru bugetarea pe programe

Planificarea strategic reprezint o etap important, care precede elaborarea bugetului
pe programe. Acest proces se centreaz pe UAT i presupune implicarea cetenilor, care
urmeaz s-i expun prerea despre ce doresc ca administraia local s ofere i cum
vd acetia dezvoltarea comunitii. n cadrul acestui plan de dezvoltare strategic, UAT
vor avea propria viziune, propriile scopuri, obiective strategice i strategii pentru a asigura
dezvoltarea UAT. Acesta este un plan pe termen lung (de la 3 la 10 ani) i le ofer
adminsitraiilor locale o ghidare de baz despre modul cum ar trebui s-i elaboreze
propriile misiuni, scopuri, obiective i indicatori de performan i cum s le coreleze cu
referinele specifice din cadrul planului de dezvoltare strategic
Enunarea n scris a viziunii prezint idei despre viitorul UAT (comunitate, municipiu,
regiune etc.), adic idei despre starea ideal a UAT i a funcionrii acesteia.
Exemplu de formulare a viziunii
Oraul va deveni un centru turistic al regiunii, cu infrastructur sportiv, cultural i de
cazare accesibil.
Viziunea va fi reflectat n programele APL-lor.
Pot exista i alte formulri de viziune, coninute n Planul Strategic de Dezvoltare, care s
acopere toate aspectele de dezvoltare ale UAT, aa precum educaia, medicina, mediul
nconjurtor, petrecerea timpului liber, economia, transportul etc.
Exemple de formulri a viziunii
Municipiul servete drept centrul industrial i cultural al regiunii, asigurnd prosperitatea

populaiei
Implicare maxim a populaiei n conducerea UAT.
Oraul va deveni o metropol modern n regiune i n ar i va atrage ceteni i
vizitatori prin amplasarea sa unic, prin istorie i mediu favorabil pentru via i
antreprenoriat. Va deveni un ora al oamenilor liberi, mulumii, ncrezui n sine, oferindule condiii favorabile pentru iniiative i dezvoltarea capacitilor, asigurndu-le calea spre
fericire.
Misiunea reprezint o justificare a existenei APL (ce face, de ce, pentru cine). Formularea
misiunii prezint scopul APL n realizarea funciilor i responsabilitilor sale. Misiunea
este inclus n Planul Strategic de Dezvoltare. Este necesar ca misiunea s fie reflectat
n Programele APL-lor.
Misiunea descrie etapa la care se afl activitile ntreprinse de APL-uri. Ea prezint
principalele servicii (produse) pe care le ofer APL i identific principalii clieni ai APLlor (alegtori, ceteni, antreprenori, asociaiile de interes etc.).
Exemple de formulri a misiunii
Administraia local va promova pacea, linitea i ordinea, va asigura securitatea public,
va consolida capacitatea APL-lor prin participarea activ a populaiei i prin sporirea
profesionalismului ntregului contingent de funcionari publici.
Misiunea deriv din funciile-cheie asigurate de APL. Prin urmare, aceasta poate consta
din sub-formulri individuale ale misiunii, corelate cu funciile individuale ale APL (ex.:
securitatea public, aprovizionarea cu ap, educaie, prestarea serviciilor comunale etc.).
Exemple de formulri a misiunii
APL va asigura protecia cetenilor, inclusiv protecia n cazul oricrui tip de pericole
(funcia de securitate public), aprovizionarea cu ap potabil de calitate a tuturor
cetenilor din jurisdicie (funcia de aprovizionare cu ap), organizarea educaiei
precolare (ce) pentru copiii din localitate (pentru cine) pentru a le garanta acestora
accesul la educaia de calitate (de ce) (funcia de asigurare a educaiei); va asigura
prestarea serviciilor comunale (ce) pentru locuitorii comunitii (pentru cine), pentru a
corespunde tuturor regulilor i standardelor (de ce) (servicii comunale).
Totodat, misiunea poate acoperi alte funcii ale APL n domeniul sntii, mediului
nconjurtor, turismului, economiei, transportului etc.
Strategiile locale incluse n planurile strategice vor reflecta formulrile de viziune ale
primriei, precum i strategiile pentru cheltuielile sectoriale. Ultimele reprezint unul dintre
elementele CBTM, aliniind prioritile politicilor naionale i alocarea resurselor pe termen
mediu. Strategiile cheltuielilor sectoriale, elaborate de APC-uri, aplic o abordare
integrat; prin urmare, sunt obligatorii i pentru bugetele APL-lor.
3. Elaborarea bugetului pe programe

Bugetul pe programe n structura sa, aa cum este descris mai jos, rezult din strategiile
locale i planurile strategice. Acesta reflect viziunile i prioritile definite i devine un
instrument al implementrii acestora.
Schema 2: Interconexiunile dintre cadrul strategic i program

Cadru strategic
MISIUNEA PRIMRIEI
VIZIUNEA PRIMRIEI
PLANURI STRATEGICE I STRATEGII SECTORIALE
Program
Impact
Scop
Obiective raportate
Rezultat
Produs
la Rezultate
Obiective raportate
la Produse
Implementarea
Subprogramului/Programului
Activiti/Operaii
Indicatori de
rezultat
Indicatori de
eficien
Indicatori de
produs
Intrri: Umane i Materiale
Abordarea de sus n jos se aplic la proiectarea programului (partea dreapt a schemei)

Abordarea de jos n sus reprezint implementarea programului (partea stng a schemei)
Schema 2 ilustreaz relaia dintre cadrul strategic i program. Partea programului

prezint, de asemenea, un proces de elaborare i implementare a programului, aplicnd
abordarea cadrului logic (aa cum este descris mai jos).
3.1 Structura bugetului pe programe
Conform metodologiei, bugetarea pe programe se bazeaz pe clasificaia bugetar a
programelor. Clasificaia bugetar reprezint o grupare specific a cheltuielilor i
faciliteaz planificarea resurselor bugetare pentru politicile de stat. Clasificaia bugetar
const din dou pri:
Schema 3: Clasificaia programelor
I. Program -subprogram
II. Activitate
P1 Program
P2 Subprogram
P3 Activiti
Partea 1 este reprezentat de 2 niveluri: programe i subprograme. Subprogramele se

subordoneaz ierarhic programelor. Prin urmare, codul subprogramului este ntotdeauna
utilizat mpreun cu codul programului superior.
Partea 2 este reprezentat de nivelul 3 Activiti. acest nivel este independent. Prin
urmare lista activitilor poate fi combinat cu orice program sau subprogram.
Clasificaia programelor constituie o baz de date central de programe, subprograme i

activiti. Aceasta a fost elaborat sub supravegherea Ministerului Finanelor; MF
ndeplinete rolul de administrator al bazei de date. Aceasta este accesibil i trebuie s
fie utilizat de toate APC-urile i APL-urile, inclusiv de instituiile subordonate ale
acestora.
Subprogramul const din trei categorii de elemente: scopuri, obiective i indicatori de
performan. Conform metodologiei, toate cele trei categorii de elemente sunt plasate la
nivelul subprogramului.
Elaborarea unui program /subprogram
De regul, programele i subprogramele deriv din strategii (naionale, sectoriale, locale).
Acestea reflect o anumit viziune, un stare viitoare a lucrurilor dorit, descriu (prin
propria structur) modul n care aceast viziune poate fi materializat. Prin urmare,
acestea sunt formulate prin enunri pozitive. De fapt, aceste enunri pozitive exprim
provocrile ce urmeaz a fi depite prin implementarea programelor /subprogramelor.
Determinarea domeniului unui subprogram poate fi efectuat pin intermediul tehnicii
arborelui problemelor, ce identific provocrile i modurile de depire a acestora. Mai jos
este prezentat succesivitatea simplificat a pailor ce duc spre determinarea
subprogramului:
-
Pasul 1 Analiza problemei: Selectai provocarea major (care necesit

soluionare cu ajutorul banilor publici), conform strategiei selectate. n conformitate
cu strategia, definii problemele directe ce conduc spre provocarea major
(problema principal) i efectele directe cauzate. Elaborai arborele problemelor.
Schema 4: Arborele problemelor

Cauz
nivelul 3
Cauz
nivelul 3
Efect
nivelul 2
ARBORELE
PROBLEMELOR
Cauz
nivelul 2
Cauz
nivelul 2
Cauz
nivelul 1
Cauz
nivelul 1
Cauz
nivelul 1
Efect
nivelul 1
Efect
nivelul 2
Problema
principal
Efect
nivelul 3
Efect
nivelul 1
Efect
nivelul 2
Efect
nivelul 3
Efect
nivelul 2
CAUZE DIRECTE
EFECTE DIRECTE
Pasul 2 Analiza obiectivelor: Convertii problemele din arborele problemelor,

transformndu-le n obiective (formulri pozitive): problema principal devine
obiectiv strategic (scop sau viziune), iar cauzele directe devin obiective strategice.
Optai pentru cele care sunt realiste. Denumii programul, utiliznd definiia
scopului/obiectivului strategic.
Pasul 3 Identificai principalele elemente ale subprogramului: Definii elementele

subprogramului: scop, obiective, rezultate, produse, activiti i resurse.
Pasul 4 Identificai ipotezele: Identificai ipotezele ce descriu condiiile ce trebuie

s existe pentru a asigura succesul subprogramului, dar care sunt nafara
controlului direct al managementului subprogramului.
Pasul 5 Definii indicatorii: Formulai indicatorii pentru a evalua msura n care

au fost atinse obiectivele; determinai sursele pentru verificarea acestora.
Pasul 6 Verificai configuraia subprogramului:

subprogramului, utiliznd matricea cadrului logic.
Verificai
configuraia
3.2 Elementele programului

Scopurile, obiectivele i indicatorii de performan reprezint o parte integral a bugetului
pe program. Aceste elemente sunt formulate la nivelul subprogramului i exist o ierarhie
fixat a acestora, care trebuie mereu respectat.
Schema 5: Ierarhia elementelor la nivelul subprogramului
Scopuri
Ce dorim s
obinem?
Obiective
Cum vom
obine?
Indicatori
de performan
Cum vom ti ce am
obinut?
Scopul definete impacturile socio-economice pozitive scontate, n procesul de

implementare a politicii pe termen lung. Scopul se bazeaz pe obiectivele strategice
stabilite n documentele strategice. Scopul rspunde la ntrebarea: "Ce vrem s obinem?"
Scopul este stabilit la nivel de subprogram, nu exist dect un singur scop pentru fiecare
subprogram.
Particularitile unui scop bine definit:
- definete clar, n termeni generali,
impactul ce se dorete a fi obinut
- permite identificarea unui domeniu i a
unui grup-int la care se refer
- este pe ct de stabil posibil, se
modific numai ca reacie la evenimente
majore
Particularitile unui scop prost definit:

- se refer la activiti specifice
- este combinat cu obiective
- lung i complicat
- autorealizabil
- se refer la legislaie
- conine informaii nepertinente
Obiectivul reprezint o realizare planificat sau scontat, ce este msurabil ntr-un

anumit termen. Acesta rspunde la ntrebarea: "Cum va fi atins scopul?"
Particularitile unui obiectiv bine definit:
- clar i uor de neles
- permite identificarea unui domeniu i a
unui grup-int la care se refer
- msurabil
- ambiios, dar realist
- se raporteaz la scop
- folosete un limbaj specific mai
degrab dect unul generalizat
Particularitile unui obiectiv prost definit:

- ambiguu
- nespecific
- definete aciuni/operaiuni ce trebuie
efectuate, n loc s formuleze rezultate
sau produse ce urmeaz a fi obinute
Indicatorii de performan sunt instrumente de msurare a realizrii obiectivelor. Ei sunt

formulai n legtur direct cu obiectivul. Indicatorii de performan constau din dou
pri: o parte textual ce descrie ceea ce urmeaz a fi msurat i o valoare-int.
Particularitile unui indicator de
performan bine definit:
- are sens
- este pertinent pentru obiectivul pe care
l msoar
- sunt disponibile date pentru msurarea
acestuia
- clar i verificabil
- rentabil
- credibil
- constant n timp
Particularitile unui indicator de

performan prost definit:
- stimulent vicios
- nu arat progresul n realizarea
obiectivului
- nu poate fi controlat
Schema 6: Relaiile dintre elementele subprogramului:
Scop
Obiectiv
Indicator
de eficien
Indicator
de produs
Indicator
de rezultat
Exemplu de structur a subprogramului, conexiunea scopului i obiectivului cu indicatorii de

performan
Scopul subprogramului - colectarea deeurilor:

Ora curat i mediu ambiant sigur
Obiective:
Obiectiv al rezultatului pe termen mediu: A reduce frecvena de colectare a deeurilor de la trei

ori pn la dou ori pe sptmn, meninnd, n acelai timp, standardul adecvat al serviciilor,
prin creterea, cu 10%, pn n 2016, a cotei de deeuri separate colectate .
Obiectiv al rezultatului pe termen mediu: A spori cu 10% anual, ctre anul 2016, ponderea
gospodriilor implicate n separarea deeurilor.
Obiectiv al rezultatului pe termen mediu: Prin majorarea ponderii de colectare a deeurilor
separate, a reduce costurile de depozitare la platforma de gunoi a deeurilor neseparate i
costurile de lichidare a depozitelor ilegale de gunoi.
Obiectiv al rezultatului pe termen mediu: A crete cota strzilor mturate n mod regulat n ora
cu 30%, pn n 2016.
Obiectiv al rezultatului pe termen scurt: A extinde, cu 10% anual, suprafaa oraului prevzut
cu containere mari pentru colectarea deeurilor separate.
Obiectiv al produsului: A pune la dispoziie 200 de containere anual, pentru separarea deeurilor.
Intrri (cheltuieli):
Numrul personalului
Numrul camioanelor i containerelor de colectare a deeurilor
Indicatori de performan:
Indicatori de produs:
Volumul gunoiului colectat, separat i neseparat
Numrul familiilor acoperite de programul de colectare a gunoiului, separat i neseparat
Conform metodologiei din RM, numrul de obiective per subprogram nu este limitat.
Indicatori de rezultat:
% de deeuri separate, colectate anual
Numrul devierilor de la graficul de colectare a gunoiului
Numrul containerelor noi prevzute pentru separare n anul XY.
Satisfacia public (acest tip de indicator are mereu nevoie de specificare mai detaliat , de
exemplu, calitatea serviciilor, curenia strzilor etc., pentru a fi msurabil n timp)
Cota de reclamaii publice (acest tip de indicator trebuie s se aplice ntotdeauna la o situaie
concret, pentru a fi msurabil n timp)
Cota de strzi mturate n mod regulat, raportat la numrul total de strzi din localitate
% de gospodrii implicate n separare
Ponderea gospodriilor implicate n separare n raport cu gospodriile implicate n colectarea
general.
Indicatori de eficien:
Costul de colectare a unei tone de gunoi
Costul de colectare a gunoiului per familie
Cantitatea de gunoi colectat de ctre un angajat/camion
Costuri de depozitare/lichidare a unei tone de gunoi.
Pentru mai multe exemple privind formularea elementelor programului, a se vedea

"Document cu exemple de practici bune i proaste n stabilirea scopurilor, obiectivelor i
indicatorilor de performan n bugetarea pe programe (APC i APL)".
3.3 Cadrul logic
Cadrul logic (cadru logic) reprezint logica intern a programului (a se vedea Schema 2).
Aceasta nseamn c elementele programului sunt definite i structurate n aa fel nct
s fie evidente conexiunile logice dintre ele.
Programele, subprogramele i activitile, n calitate de niveluri ierarhice ale structurii
programului trebuie s fie elaborate n sprijinul planurilor strategice pertinente pentru
domeniul de competen corespunztor. Conform cadrului logic, (a se vedea partea
inferioar din Schema 2), la proiectarea programului, se aplic abordarea de sus n jos.
Scopurile definite la nivel de subprogram trebuie s reflecte politicile, astfel scopurile
devenind veriga care unete politicile i programele. Apoi, sunt definite obiectivele i
indicatorii de performan. Indicatorii de performan vor servi, n cele din urm, drept
instrument de msurare a realizrii obiectivelor i scopurilor.
Dac un program este conceput ntr-un cadru logic, n procesul de implementare a
programului se aplic abordarea de jos n sus. Aceasta nseamn c nivelurile inferioare
ale programului contribuie la realizarea celor superioare: activitile, n procesul de
implementare consolidat de intrri, dei independent, sunt realizate la nivelul ierarhic
inferior al programului. Ele vor contribui la realizarea produselor i a rezultatelor stabilite
n obiective, iar obiectivele realizate vor contribui, eventual, la atingerea scopului. Apoi,
atingerea scopului va rezulta n realizarea politicii.
Pentru a v asigura c abordarea de jos n sus funcioneaz n cadrul programului
conceput, o list de ntrebri de control ar trebui adresate n aceast privin:
n cazul n care sunt implementate activiti, se vor obine produse?
n cazul n care se obin produse, se vor obine rezultate?

n cazul n care se obin rezultate, se vor realiza obiectivele?
n cazul n care obiectivul este realizat, va contribui acesta la atingerea scopului?
Cadrul logic servete drept instrument pentru ameliorarea planificrii, implementrii,

gestionrii, monitorizrii i evalurii; prin urmare, el este utilizat pe parcursul ntregului
ciclu al programului. El indic modul n care va fi apreciat nivelul de realizare a
programului, n condiiile n care acesta ofer, de asemenea, o baz pentru monitorizare
i evaluare. Totodat, acesta servete drept punct de referin n perioada de
implementare i n cadrul etapelor ulterioare, n legtur cu revizuiri de proiect, planificare
de extinderi, re-proiectare etc.
Procesul de elaborare a programului, adic abordarea cadrului logic, este prezentat
succint n matricea cadrului logic i const din niveluri de subprogram: elemente ale
programului, activiti, resurse i ipoteze ce explic incertitudinile n atingerea obiectivelor
subprogramului la fiecare dintre nivelurile menionate mai sus, chiar dac se afl nafara
controlului direct.
Matricea cadrului logic este un instrument util pentru a verifica dac programul este bine
conceput i dac vor funciona conexiunile dintre elementele programului din cadrul logic
(a se vedea tabelul 2). Dei nu este cerut n metodologie, ar putea fi util pentru UAT s
verifice programele lor, n special n primele etape de implementare a bugetrii pe
programe.
Matricea cadrului logic este un document structurat succint, ce prezint particularitilecheie ce conduc la atingerea scopului subprogramului.
Tabelul 1: Matricea cadrului logic
Abordarea cadrului logic clasic (matricea)

Pasul I:
Pasul III:
IMPACT
INDICATORI
(a se meniona grupurile
int)
(a se specifica mijloace de
verificare)
REZULTATE
INDICATORI
int)
verificare)
PRODUSE
INDICATORI
int)
verificare)
ACTIVITI
INTRRI
Pasul II:
IPOTEZE*
IPOTEZE*
IPOTEZE*
(Bunuri i servicii necesare

pentru a ntreprinde
aciunile)
*Ipoteze: Evenimente, condiii sau decizii importante n afara controlului
2
managementului proiectului, care trebuie s prevaleze pentru obiectivul dezvoltrii care
urmeaz a fi atins.
Logica ipotezelor(analiza riscurilor) este

important
Pasul I:
Pasul III:
Pasul II:
IMPACT
REZULTATE
IPOTEZE*
PRODUSE
IPOTEZE*
ATUNCI
ACTIVITI
DAC
IPOTEZE*
I
**Ipoteze: Evenimente, condiii sau decizii importante n afara controlului

managementului proiectului care trebuie s prevaleze pentru obiectivul dezvoltrii care
urmeaz a fi atins.
3.4 Paii necesari n ntocmirea bugetului pe programe

Pasul 1: Formularea viziunilor, cunoaterea strategiilor sectoriale i elaborarea
strategiei locale /a planului strategic
Un punct de plecare pentru APL n elaborarea bugetelor de program este elaborarea
Planului strategic sau a Viziunii UAT (ex.: municipiu, ora, regiune, comunitate). Acesta
este un proces ce implic cetenii, care vor indica ce doresc ca APL-le s ofere i cum
vd ei dezvoltarea comunitii n viitor.
Exemplu de formulare a viziunii
Oraul va fin un centru regional nodal, cu variate oportuniti antreprenoriale i de angajare n

cmpul muncii, n care se va plasa accentul pe calitatea nalt a vieii i va funciona un sistem
modern integrat al serviciilor de urgen.
Pasul 2: nelegerea misiunilor UAT

Formularea misiunii identific i descrie scopul esenial al primriei i serviciile pe care le
ofer i fixeaz baza pentru stabilirea programului i a subprogramelor. Misiunea are
menirea s reflecte nevoile cetenilor pentru anumite servicii.
Exemplu de formulare a misiunii
Crearea unui mediu sigur pentru ceteni, cu risc redus de incendii i alte pericole i
asigurarea, n caz de urgen, a serviciilor antiincendiare, medicale i ale poliiei, livrate n
mod operativ i profesionist.
Pasul 3: Stabilirea programelor i subprogramelor

Se identific principalele funcii ale administraiei locale, importana unor politici i strategii
individuale, grupurile de activiti ce urmeaz a fi efectuate i costurile necesare pentru
realizarea lor, precum i forma programelor i subprogramelor.
Abordarea arborelui problemelor poate fi utilizat pentru a facilita analiza situaiei curente
i identificarea problemelor majore i a principalelor relaii cauzale dintre acestea. n
procesul de elaborare a programelor i subprogramelor, aceast tehnic ar putea
contribui la nelegerea contextului i a relaiilor dintre probleme.
Pasul 4: Formularea scopului
Scopurile abordeaz politicile i prioritile pe termen lung, inclusiv documentele
strategice naionale. Ele indica direcia. Realizarea unui scop bine formulat contribuie la
realizarea unei politici sau strategii. Prin urmare, ar trebui s existe doar cte un singur
scop pentru fiecare subprogram.
Pasul 5: Specificarea obiectivelor
Conform principiului de sus n jos a cadrului logic utilizat n procesul de concepere a
elementelor programului, obiectivele trebuie derivate din scopul relevant al
subprogramului. Obiectivul ar trebui s fie n msur s demonstreze, n mod clar,
progresele nregistrate n direcia atingerii scopului.
Pasul 6: Identificarea indicatorilor de performan
Pentru a putea msura progresul n realizarea obiectivelor subprogramului, trebuie definii
indicatorii de performan.
Conform metodologiei, exist 3 categorii de indicatori de performan:
indicatori de produs (ce reprezint cantitatea de produse, beneficii sau servicii),
indicatori de eficien (ce exprim relaia dintre bunuri/servicii produse i

resurse/timp utilizate pentru producerea lor),
indicatori de rezultat (ce exprim nivelul de realizare a scopurilor i obiectivelor

subprogramului. Ei descriu calitatea implementrii.).
Abordri ce urmeaz a fi utilizate la stabilirea intelor de performan:
Adoptarea nivelului de performan curent
Nivel de performan curent cu o ameliorare procentual
Cele mai bune practici sau analiza comparativ a indicatorilor de performan pe

baza experienei ageniilor sau rilor
Standarde sau specificaii tehnice
Repere sau etape de implementare pentru o perioad de performan.
Caseta 1: Privire de ansamblu asupra elaborrii bugetului
Program
Servicii antiincendiare
Subprogram
Prevenirea incendiilor
Scop
Protejarea proprietii i vieilor contra incendiilor
Obiectiv
A reduce, ctre anul 2016, numrul incendiilor cu 50%, comparativ cu anul 2012
Indicatori de performan
Indicator de produs: numrul inspeciilor efectuate

Indicator de rezultat: nivelul anual al reducerii incendiilor
Indicator de eficien: costul mediu anual al pagubelor provocate de incendii
Resurse:
Remunerarea inspectorilor de prevenire a incendiilor

Costul echipamentului i ntreinerea acestuia
Costul combustibilului etc.
Pasul 7: Identificarea activitilor

La aceast etap, trebuie identificate activitile ce urmeaz a fi efectuate n procesul
implementrii programului i a subprogramelor acestuia. Dei, conform metodologiei,
performana lor nu este asociat cu indicatorii de performan, acestea trebuie formulate
astfel nct s contribuie la realizarea obiectivului i, respectiv, la atingerea scopului
subprogramului.
Pasul 8: Identificarea intrrilor
Pentru a asigura un anumit nivel de servicii, intrrile pot fi exprimate ca resurse umane i
financiare necesare pentru a asigura nivelul adecvat de prestare a serviciilor. Aceasta
reprezint situaia n care gestionarul public este adesea constrns s pstreze intrrile n
cadrul limitelor de resurse disponibile. Intrri sunt, n general, resursele umane, financiare
i materiale ce sunt folosite pentru a furniza servicii.
Pasul 9: Evaluarea intrrilor

Disponibilitatea resurselor umane, costurile directe i indirecte, precum i investiiile de
capital trebuie s fie estimate cu scopul de a face comparaii pertinente ntre nivelurile
scontate de produse. Acest lucru prevede o baz pentru comparaie, n msura n care
este posibil, pe activiti i permite gestionarului public i liderilor alei s determine
nivelurile de performan a serviciilor pe care le pot asigura, reieind din preferinele
ceteanului. Un exemplu de evaluare a resurselor i de alocare a acestora
subprogramelor individuale este prezentat n Anexa 1.
Pasul 10: Executare
Dup luarea deciziilor cu privire la buget i definirea nivelurilor de performan n cadrul
bugetului, managerul public va avea responsabilitatea de a executa bugetul pentru a
respecta aceste niveluri de performan i a msura permanent performan obinut cu
nivelurile estimate sau preconizate.
Pasul 11: Monitorizare i evaluare
Msurarea are loc n cadrul procesului de monitorizare, iar rezultatele sunt publicate
conform metodologiei n rapoartele semi-anuale i anuale. Acest pas reprezint o parte
important a sistemului de bugetare bazat pe programe i necesit un sistem avansat de
management i raportare financiar. Scopul monitorizrii progresului n atingerea
obiectivelor stabilite pentru anul curent nu este de a pedepsi pentru lipsa de performan,
ci de a permite ntreprinderea unor pai de remediere atunci cnd sunt observate
deficiene.
Evaluarea programului poate ncepe o dat cu finalizarea ciclului de bugetare bazat pe
programe. Acest lucru poate fi fcut anual sau n etapele prevzute n planul de evaluare.
Trebuie s fie respectat o metodologie special pentru evaluare. De obicei, evaluarea
este realizat de alte persoane dect cele implicate n implementarea programului pentru
a
asigura
imparialitatea.
IV. MONITORIZARE I EVALUARE

1. Monitorizarea i raportarea performanei programului
Monitorizarea performanei este un proces continuu realizat pe parcursul executrii
bugetului pentru a identifica i corecta devierile n implementarea Sub-programelor.
(Monitorizarea provine din cuvntul latin monere= a avertiza). Acesta este un proces
de colectare i analiz a datelor indicatorilor de performan pentru a compara progresul
n atingerea obiectivelor. Monitorizarea compar valorile planificate ale indicatorilor
msurabili i obiectivele cu valorile i cheltuielile actuale suportate la etapa de
implementare. De asemenea, monitorizarea urmrete cheltuielile bugetare planificate n
raport cu cele reale. Toate constatrile sunt prezentate n form de Rapoarte de
Performan, mpreun cu rapoartele financiare, n conformitate cu cerinele semi-anuale
i anuale. Monitorizarea semi-anual se axeaz pe indicatori de produs, obiective, iar
rezultatele tind s fie monitorizate anual, deoarece ele, de obicei, se schimb la intervale
mai mari.
Rapoartele de performan, adesea, includ:
Evaluarea relevanei, de ex. obiective stabilite incorect pentru care nu au putut fi

colectate date, indicatori ce nu sunt relevani pentru obiectiv, etc.,
Enumerri ale rezultatelor obinute,
Evaluarea eficienei, de ex. ndeplinirea inadecvat a obiectivelor n legtur cu

cheltuielile suportate,
Evaluarea eficacitii generale a realizrii obiectivelor prin intermediul aciunilor

relevante. Acest lucru este fcut prin compararea valorilor planificate i reale ale
indicatorilor msurabili. Orice variaie semnificativ de la rezultatele planificate
trebuie s fie explicat pe scurt,
Propuneri de aciuni de remediere.
n baza constatrilor din rapoartele de performan, managerii i factorii decizionali pot

ntreprinde msuri de remediere n timpul implementrii programului. n cazul UAT, se
recomand ca raportul de monitorizare s fie prezentate i membrilor consiliilor
municipale.
Indicatorii de performan i valorile int ale acestora nu vor fi revizuite pe parcursul
anului. Devierile dintre indicatorii executai i cei planificai ntr-un buget bazat pe
programe trebuiesc explicate n momentul prezentrii rapoartelor. Textul va explica dac
progresul planificat a fost nregistrat n limitele iniiale de cheltuieli, cum a fost modificat
progresul atunci cnd limitele de cheltuieli s-au schimbat pe parcursul anului i dac fore
externe neprevzute au cauzat devieri de la performana planificat.
Monitorizarea este una din sursele de informaie pentru evaluare. Procesul de
monitorizare i rapoartele de performan sunt reglementate n Set, Capitolul XI. Acestea
sunt susinute integral de SIMF. Rapoartele de performan ale APL precum i APC
trebuie s fie descrcate de pe paginile web respective.
2. Evaluare
Evaluarea reprezint etapa final a ciclului de bugetare bazat pe programe. Aceasta
este o evaluare sistematic i obiectiv a unui Program curent sau finalizat, a unei
componente sau politici.
Tipuri de evaluare recunoscute la nivel internaional:
evaluarea ex ante realizat nainte de implementarea sau modificarea unui

program sau sub-program existent,
evaluarea interimar (continu) realizat sistematic, la fiecare 3-5 ani,
evaluarea ex-post realizat dup finalizarea programului sau sub-programului.
Evaluarea trebuie s se bazeze pe nite criterii standard de evaluare, cele mai rspndite
fiind: relevana, eficiena, eficacitatea, impactul i durabilitatea. n baza acestor criterii,
evaluarea poate oferi constatri sigure cu privire la produsele, rezultatele i efectele
generale ale Programelor. Evaluarea accentueaz leciile nvate.
n Moldova nc nu exist o metodologie de evaluare. Prin urmare, nu exist obligaia de
a face evaluri. Totui, aplicarea acestui instrument este susinut insistent de cele mai
importante instituii internaionale. Dup implementarea bugetrii bazate pe programe n
Moldova, va putea fi elaborat i aplicat metodologia de evaluare.
3. Audit
Auditul ncheie ciclul bugetar i ofer mecanismul de feedback pentru a asigura c
deciziile politice i alocrile bugetare au fost realizate n corespundere cu cerinele legale
pentru alocarea fondurilor. Auditul poate servi drept surs important de informaie pentru
evaluare. Auditul poate avea mai multe forme i metode, care sunt descrise succint n
seciunile urmtoare.
Auditul financiar
Auditul financiar este destinat verificrii datelor financiare pentru a determina dac
resursele financiare au fost cheltuite legal, dac bonurile au fost nregistrate i sunt
controlat corect i dac datele i declaraiile financiare sunt complete i sigure. Acest tip
de audit se axeaz pe determinarea respectrii legii bugetului i a faptului dac rapoartele
financiare pregtite de departamente sunt exacte i sigure.
Auditul performanei
Exist multe definiii ale auditului performanei. Una din cele mai rspndite definiii
prezint auditul performanei drept o evaluare a activitilor unei organizaii pentru a
verifica dac resursele sunt gestionate n baza principiilor de economie, eficien i
eficacitate; i dac cerinele de raportare sunt ndeplinite n modul potrivit.
Auditul intern i extern
Auditul intern trebuie s se axeze att pe operaiunile de audit financiar ct i pe cele de
management. Pentru aceasta, este necesar o unitate n cadrul unui departament de stat,
care s aib un anumit grad de independen de ageniile executive i s raporteze direct
managerului organizaiei publice sau consiliilor locale. Rapoartele de audit intern trebuie
s fie folosite pentru revizuirea operaiunilor i verificarea respectrii cerinelor legale la

gestionarea resurselor.
Auditul extern se poate axa pe verificarea corespunderii cu principiile i standardele de
raportare, certificarea rapoartelor financiare ale organizaiei publice i efectuarea unei
evaluri independente a situaiei financiare a organizaiei pentru a informa publicul i alte
pri interesate. Auditul trebuie s fie efectuat de o companie sau agenie din exterior cu
experien n efectuarea auditurilor publice pentru a asigura revizuirea independent a
tranzaciilor i operaiunilor financiare.
O organizaie public trebuie s utilizeze att auditul intern ct i extern.
4. Evaluarea versus auditul performanei

Auditul performanei face o descriere general a activitilor i funciilor unei organizaii
n ntregime. Revizuirea unui proiect sau program separat nu este o practic obinuit.
Pentru concluzii generalizate este necesar ca organizaia s fie revizuit integral n mediul
su de lucru. Auditul performanei revizuiete toate resursele unei organizaii: bani,
resurse umane, materiale, utilaje i echipament, etc.
Atunci cnd sunt examinate resursele de management, auditul performanei revizuiete
toate etapele de management i acoper funcii precum planificarea, organizarea,
alocarea resurselor, orientarea i controlul. Acest tip de audit nu se limiteaz doar la
utilizarea resurselor.
Cu accent sporit pe obinerea valorii pentru bani, exist o cerere tot mai mare de rapoarte
privind economia, eficiena i eficacitatea operaiunilor statului. Rolul auditului
performanei este de a determina dac rapoartele operaiunilor executive ofer o
explicaie complet i satisfctoare a rezultatelor obinute, lund n consideraie
resursele disponibile. Indicnd asupra rapoartelor incomplete, ambigui sau
nesatisfctoare, auditul performanei contribuie la sporirea nivelului de contientizare a
responsabilitii n rndul managerilor publici.
n timp ce recunoate economia, eficiena i eficacitatea operaiunilor guvernului, auditorul
aplic standarde prestabilite ct mai mult posibil. Dac acestea nu sunt disponibile,
auditorul trebuie s-i stabileasc criteriile sale proprii.
Deoarece economia i eficiena sunt, de obicei, acoperite de auditul tradiional,
eficacitatea devine aspectul cheie al auditului performanei. De aceea, auditul
performanei este, uneori, cunoscut drept auditul eficacitii. Sarcina primordial a unui
auditor al performanei este de a determina dac organizaia supus auditului dispune de
un sistem sigur i adecvat pentru evaluarea eficacitii sale. Doar atunci cnd organizaia
nu dispune de un astfel de mecanism pentru msurarea eficacitii sale, auditorul poate fi
nevoit s o fac singur.
n cele mai multe cazuri, organele de audit extern efectueaz auditul performanei
activitilor guvernamentale. De obicei, ele au ghiduri privind auditul performanei, care
explic cum sunt planificate i realizate auditurile performanei; i cum sunt raportate
rezultatele. Aceste ghiduri se bazeaz adesea pe standardele internaionale. Auditurile
performanei pot include, n unele cazuri, depistarea fraudelor, irosirii i abuzului, chiar
dac acestea nu au fost incluse n sarcina iniial.
Evaluarea, spre deosebire de auditul performanei reprezint evaluarea sistematic a

unei politici, program curent sau finalizat; sau o parte a unui program i nu evaluarea
unei organizaii n ntregime. Pe lng eficacitate i eficien, evaluarea ine de alte criterii
de evaluare la fel de importante, de ex. relevana, impactul, durabilitatea, etc. Evaluarea
este realizat nu doar pe durata implementrii programului drept evaluare continu, dar i
dincolo de perioada implementrii programului, drept evaluare ex-ante la etapa de
planificare i elaborare i evaluare ex-post dup finalizarea programului sau politicii.
Diferena principal poate fi reprezentat i de faptul c auditul performanei, (n cadrul
instituiilor UE), se limiteaz la mandatul Curii Auditorilor. Evaluarea este mai general i
poate fi utilizat n diferite contexte (ex-ante, interimar, final, ex-post de exemplu).
V. EXPERIENA INTERNAIONAL
Resursele financiare limitate i presiunea de a asigura standarde mai nalte ale serviciilor
de administrare de stat i publice au dus la cutarea unor metode de majorare a eficienei
i eficacitii acestora. Aceast cutare ajunge pn la nceputul secolului XX. Pionierii n
acest efort au fost SUA.
Un punct important de reper pentru dezvoltarea managementului finanelor publice l-au
constituit anii 60 ai secolului XX cnd Ministerul Aprrii al SUA, inspirat de Ford Motor
Company, a nceput s implementeze elemente de planificare, programare i bugetare
multianual. Eventual, aceste instrumente au fost implementate la nivel central i local n
SUA.
Introducerea unei orientri mai puternice a performanei n managementul cheltuielilor
publice a devenit o tendin global n alte ri industriale la sfritul anilor 1980. n Noua
Zeeland, Australia, Canada, Danemarca, Finlanda, Frana, etc. au fost implementate
diferite reforme prin intermediul crora aceste state i-au introdus sisteme proprii.
Diferenele dintre ele erau semnificative uneori. n timp ce unele ri se axau doar pe
generarea mai multor date despre performan, altele erau mai consecvente n reformele
lor i au creat o aliniere mai puternic a informaiei despre performan la luarea deciziilor
bugetare2, Chiar dac nu toate reformele n bugetare erau de durat sau reuite,
majoritatea au contribuit la mbuntirea treptat a managementului finanelor publice.
Ulterior, economiile n dezvoltare au nceput s se alture acestei tendine (Chile, Coreea,
Africa de Sud, Emiratele Arabe Unite, statele n proces de dezvoltare din Europa i
Rusia). n fiecare ar, reformele n bugetare au constituit o parte din reformele mai vaste
ale managementului finanelor publice n cadrul crora, de obicei, erau elaborate i
implementate abordrile CBTM i BBP.
Chiar dac progresul i realizrile variaz de la o ar la alta, experienele arat multe
asemnri n ceea ce privete factorii critici de succes i leciile nvate.
Urmtoarele exemple arat unele lecii nvate n Slovacia, Croaia i oraul Szolnok din
Ungaria:
Slovacia
Slovacia a ales o abordare descentralizat fa de BBP. Ministerele de resort i
autoritile locale sunt responsabile de elaborarea structurilor de program, inclusiv
scopurile, obiectivele i indicatorii msurabili, n timp ce Ministerul Finanelor le
acord sprijin metodologic.
BBP a contribuit considerabil la sporirea transparenei bugetului, dar

rezultatele variaz de la un minister la altul i de la o UAT la alta.
n unele cazuri, lipsa angajamentului politic din partea unor ministere a

cauzat scderea calitii structurilor de program.
Comunicarea ntre departamentele de buget i cele de politici n unele

instituii era de proast calitate.
Anwar Shah i Chunli Shen: Manual n bugetarea bazat pe performan
Implicarea departamentelor de politici s-a dovedit a fi mai sensibil i dificil

dect se preconiza.
Nu exist un sistem complex de educaie pentru funcionarii publici.
Angajamentul puternic al Ministerului Finanelor fa de schimbare i liderism

a constituit un factor critic de succes n procesul de reform.
Viteza i etapizarea reformei, mpreun cu instruirea insuficient i lipsa

proiectelor pilot au fost problemele principale n implementarea reformelor.
Constituenilor nu le-a fost propus un trg, sarcinile vechi nu au fost

reconfigurate sau eliminate atunci cnd au fost introduse sarcinile noi pentru
a evita suprancrcarea. Prin urmare, lipsea angajamentul personalului n
procesul de reform.3
Modelul descentralizat de BBP nsemna c bugetele programelor de stat nu

putea fi compilate; de aceea, este examinat posibilitatea modificrii
metodologiei.
La nivel municipal, membrii consiliilor municipale nainteaz adesea cerine

bugetare fr a putea identifica sursele finanrii. Adesea lipsete utilizarea
documentelor strategice drept instrument principal pentru argumentare la
pregtirea bugetului.
Croaia4
Procesul de pregtire a bugetului, precum i a documentelor i procedurilor

bugetare a devenit mai transparent i ajustat la bunele practici internaionale,
dar respectarea orarului legal trebuie s fie mbuntit n continuare.
Cadrul financiar pe termen mediu a fost integrat cu succes n sistemele de

management al cheltuielilor publice i este incorporat, n prezent, n toate
practicile managerilor de bugete, dar exist necesitatea de a le face mai
obligatorii i mai credibile.
Relevana cadrului financiar pe termen mediu trebuie s fie mbuntit prin

sporirea gradului de obligativitate a proiectrilor financiare i conectarea lor
la prioritile strategice stipulate n strategia pe trei ani a programelor
guvernamentale. Este necesar gestionarea clar a procesului bugetar de
sus n jos pentru consolidarea strategiei multianuale n vederea obinerii
rezultatelor scontate.
Tranziia la bugetarea orientat spre performan a fost lent, elaborarea

indicatorilor de performan a fost reinut considerabil chiar dac a fost
elaborat i testat o metodologie pentru indicatorii cheie de performan
pentru finane i personal. Motivul principal l-a constituit lipsa angajamentului
politic de a o implementa.
Consideraiile strategice mai largi au fost legate de deciziile bugetare

operaionale, dar fr sisteme pentru integrarea prioritilor strategice i a
obiectivelor strategice cu alocrile bugetare, eficacitatea i eficiena politicilor
Bugetarea Bazat pe Performan i Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu n statele n dezvoltare din
Europa, 2009
4
Bugetarea Bazat pe Performan i Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu n statele n dezvoltare din
Europa, 2009
era limitat.
Angajamentul politic pentru implementarea unor reforme durabile trebuie s

fie mai puternic.
Implementarea planurilor de reform trebuie s fie realizat cu mai mult

fermitate.
Ungaria, oraul Szolnok
Bugetarea bazat pe programe poate fi un concept dificil pentru oameni.

Pentru a explica bugetarea bazat pe programe, trebuiesc folosite exemple
pe care le pot nelege oficialii alei i specialitii.
Reforma bugetar poate fi o ameninare. Ea poate demonstra c anumite

activiti sunt ineficiente sau ineficace i reprezint o ameninare pentru
managerii de program i alii, care au un interes n meninerea status quoului.
Elaborarea viziunii municipale a modului n care trebuie s arate bugetul

reformat. Documentul bugetar i sistemele de colectare a datelor i raportare
trebuie s corespund necesitii de a ti ale UAT. n timp ce formularele i
sistemele de suport funcioneaz bine pentru Szolnok i bugetul su, ele pot
fi nepotrivite pentru o alt jurisdicie.
Personalul financiar trebuie s aloce timp i energie pentru a nva despre

metodele i procesele de reform a bugetului pentru implementarea
reformei. Competenele personalului financiar trebuie s reflecte cerinele
informaionale ale bugetrii bazate pe programe.
Personalul financiar i departamentele municipale trebuie s lucreze n

parteneriat. Acolo unde apar probleme de implementare, partenerii trebuie
s le rezolve mpreun.
Implementarea reformei necesit cu mult mai mult timp dect se planifica la

lansarea procesului. Elaborai un plan multianual de lucru, care s includ
ateptri realiste a ceea ce va fi realizat i cnd.
Nu complicai lucrurile. Atunci cnd iniiai bugetarea bazat pe programe,

limitai eforturile iniiale de implementare la departamentele, care manifest o
etic puternic de management i i-au exprimat disponibilitatea de a-i
reforma practicile bugetare.
Generai rapoarte, care reflect realizrile departamentale n cadrul unei

abordri a bugetului bazat pe programe. Rapoartele trebuie s identifice
cheltuielile i realizrile n raport cu msurile predeterminate ale
performanei.
Implicai conducerea administrativ i politic n proces de la bun

nceput.
Informai populaia despre eforturile de reform n mass media, la forurile

publice i la adunrile comunitare. Rezumai bugetul i problemele bugetare
n mod clar, concis i transparent. Fii gata s rspundei la ntrebri i temeri
i este important s solicitai activ contribuia cetenilor n deciziile i
rezultatele investiiilor bugetare.
ANEXE
Anexa 1
Evaluarea intrrilor este una dintre cele mai dificile aspecte ale bugetrii bazate pe
programe. Costurile reprezint msurarea n bani a resurselor utilizate n producerea sau
n furnizarea serviciilor din programe. Bugetarea pe programe se bazeaz pe definirea
costurilor unitare ale acestor intrri i ajustarea lor la produsele definite.
Costurile pot fi clasificate n mai multe moduri. Este important s se neleag esena
costurilor directe, indirecte i a cheltuielilor generale, n special cu scopul de a aloca ct
mai exact posibil, n procesul de executare a bugetului, tipul pertinent de costuri aferente
produselor obinute.
Costuri directe - pot fi nregistrate direct i taxate pentru un program individual (de
exemplu, salariile personalului care lucreaz la implementarea unui program unic,
costul spaiilor utilizate exclusiv pentru un program etc.).
Costuri indirecte - nu pot fi nregistrate direct i taxate pentru un anumit program.

Ele sunt msurabile, dar comune pentru mai mult de un program i, prin urmare,
necesit alocare (de exemplu, salarii ale personalului care lucreaz la
implementarea programelor multiple).
Cheltuieli generale - cheltuieli n curs de desfurare, necesare pentru

implementarea programului, avnd caracter de susinere, ce nu pot fi atribuite
direct programului (de exemplu, tehnologii informaionale, utiliti etc.); deseori
contribuia acestora la produs i la serviciile programului nu poate fi msurat n
mod clar. Uneori cheltuielile generale nu se deosebesc de costurile indirecte.
Toate cheltuielile bugetate, att de capital ct i cele curente, trebuie s fie alocate n
programe, prin urmare,:
cheltuielile totale pentru activiti sunt egale cu cheltuielile subprogramului pentru

care aceste activiti sunt destinate,
cheltuielile totale ale subprogramului sunt egale cu cheltuielile pentru programul

cruia i aparin,
cheltuielile totale ale programului sunt egale cu cheltuielile totale ale instituiei
bugetare.
Alocarea unor tipuri de cheltuieli n cadrul programelor individuale i n unele pri ale
acestora nu este ntotdeauna simpl. De multe ori aceasta trebuie s se bazeze pe o
serie de hotrri. n ceea ce privete bugetarea pe programe, pentru alocarea costurilor
indirecte i a cheltuielilor generale trebuie elaborate abordri individuale pentru tipuri
individuale de costuri. (munca efectuat la programe/subprograme multiple, chirie,
electricitate, nclzire, alimentare cu ap, costuri TI, articole de papetrie etc.) Dac este
posibil, repartizarea costurilor indirecte i a cheltuielilor generale poate fi bazat pe factorii
ce le influeneaz (de exemplu, m2, n cazul nclzirii, numrul de persoane, n cazul
alimentrii cu ap etc.). Metodele de alocare trebuie concepute pentru tipuri individuale de
costuri.
Indiferent de metoda de alocare a costului folosit, trebuie urmate unele principii de baz
de estimare a costurilor politicii:
metodele prea complicate pot cauza probleme de transparen, n plus, pot

consuma mult timp i, prin urmare, s fie prea costisitoare,
lipsa transparenei ar putea duce la programe / pri de programe care nu sunt

clare pentru toate prile implicate,
metodele de alocare nu ar trebui s fie modificate fr motiv,
costurile politicilor s fie ct mai precise posibil, s fie incluse toate costurile
aferente i, dac este posibil, utilizate nregistrrile existente i datele statistice,
obinerea informaiilor necesare nu trebuie s fie mai costisitoare dect valoarea

acestora i trebuie acceptate anumite niveluri ale noiunii de bun sim.
Excluderea/omiterea unor costuri sau includerea lor ntr-un program la care acestea nu se
atribuie, precum i repartizarea incorect sau inexact a costurilor indirecte i/sau
cheltuielilor de ntreinere ntre programele individuale poate cauza probleme la etapa de
implementare.
Crearea unui program administrativ poate economisi timp i poate ajuta, mai ales, n
primii ani de implementare a bugetrii bazate pe programe cnd competenele de alocare
a costurilor pot fi insuficiente. Totui, acest program nu poate fi recomandat dac costurile
indirecte i cheltuielile de ntreinere reprezint o parte substanial a costurilor totale ale
unui program operativ. Acesta poate oferi un tablou care induce n eroare, iar
programele operative pot fi subestimate.
Tabele 3 - 5 de mai jos prezint un exemplu de creare a aspectului financiar al unui buget
bazat pe programe. n acest exemplu (opiunea 1), a fost creat un program administrativ.
Aceasta nseamn c toate costurile municipale, care nu sunt legate direct de un program
operativ unic au fost incorporate n acest program. Abordarea opus ar putea fi preferat
de primrie (opiunea 2). Aceasta ar nsemna c, n loc de a elabora un program
administrativ, toate costurile ce nu sunt legate direct de un program unic ar trebui s fie
alocate proporional, conform unei chei selectate, ntre programele operaionale.
Astfel, aceleai costuri, cu caracter de costuri directe n exemplul nostru de program
administrativ (dac este selectat opiunea 1), ar fi repartizate ntre toate programele
operaionale i ar avea caracter de costuri indirecte i cheltuieli de ntreinere (dac este
selectat opiunea 2). Este necesar de a accentua c elaborarea aspectului non-financiar
al unui program administrativ poate fi mai dificil dect atunci cnd sunt elaborate
programele operative. Formularea tuturor elementelor de program ar putea fi dificil n
unele cazuri.
Aspectele financiare ale tuturor celorlalte bugete bazate pe programe ar fi create ca i n
exemplul nostru. Pentru anii viitori, standardul de baz va servi pentru msurarea
efectelor bugetare ale schimbrilor propuse pentru A+1 i A+2. Aceasta nseamn c
economiile vor fi deduse i vor fi adugate prioriti bugetate noi n bugetul iniial. Bugetul
iniial este un calcul al costurilor necesare pentru implementarea politicilor existente n
viitor. Exist diferite metode i principii pentru calculul iniial, dar nivelul minim al
procesului trebuie s includ: prevedere pentru inflaie, ajustare la costurile unice i
ajustri la serviciile impuse de legislaie.
Mai multe exemple cu costuri sunt prezentate n Set, Capitolul XII.
Exemplu de alocare a costurilor curente n programe/sub-programe individuale

Tabelul 2: Costurile curente ale Departamentului de Administrare General
Dpt.
01.1.1
Costurile organelor de administrare public /

municipale i ale oficiului municipal
010 Salarii major, auditor intern, personal
administrativ general
020 deduceri statutare din salariu
630 Bunuri i servicii, n it:
631 Cheltuieli de deplasare
631001 n ar
631002 peste hotare
632 Electricitate, ap, comunicaii
631 01 electricitate
63203 pot i telecom.
633 Rechizite de birou i alte cheltuieli
633001 echipament de interior
633002 procurare de TI
633003 echipament de telecomunicaii
633005 echipament special
633006 rechizite de birou, materiale de
consum, produse de curat i pentru veceu
633009 ziare, reviste, cri
633013 procurarea bunurilor imateriale
633016 buget pentru ospitalitate
634 Costuri de transport

634001 Combustibil i uleiuri
634002 Deservire i ntreinere
634003 - Asigurare
634005 Taxe de parcare i de alt tip
635 ntreinerea curent a edificiilor, utilajelor i
echipamentelor
635001 interior
635002 reele de TI i programe
635003 - telecomunicaii
635004 utilaje i echipamente
635005 utilaje speciale
635006 edificii i ncperi
636 Chirie
636001 edificii, pmnt, cutie potal
637 Alte bunuri i servicii
637001 Instruiri, studii
637003 - Publicitate, anunuri
637004 servicii generale
637005 servicii speciale
637011 - Studii, expertiz
637012 - Taxe, deduceri, impozite
637017 Contribuii alimentare
637016 Asigurare (edificii)
637 016 Contribuii n fondul social
637026 Remunerarea membrilor consiliului
local
637027 Remunerare bazat pe contracte pe
termen scurt
Total 01.1.1
635 728
Urmeaz s
fie alocate
Programului
P1
260 281
P1
6 242
2 000
4 242
39 535
1 000
38 535
67 562
4 000
8 000
500
2 200
P1
Buget
P1
P1
25 000
4 000
1 862
22 000
11 782
4 982
3 200
2 500
1 100
21 358
1 250
11 800
608
2 200
3 500
2 000
13 914
227 107
2 000
4 320
10 755
48 781
3 300
12 000
20 000
7 000
9 663
P1
P1
P1
P1
94 288
15 000
1 283 509
Dpt.
01.1.1
Dpt.
1.3.3
Dpt.
04.7.3

Buget
Urmeaz s
fie alocate
Programului
Alte servicii generale / birou de nregistrare /

010 Salarii personalul biroului de nregistrare
020 deduceri statutare din salariu
630 Bunuri i servicii
637 016 Contribuii n Fondul Social
Total 01.3.3
Turism
18 493
6 348
4 861
250
29 952
Brouri promoionale, publicitate n mass media

Sistem informaional urban actualizare i
meninere
Sistem informaional drumuri i strzi
Total 04.7.3
7 000
2000
1 000
10 000
P2
P3
Tabelul 3: Costul capital al Departamentului de Administrare General
Dpt.
01.1.1

711 Procurarea pmntului
713 Procurarea TI
Total 01.1.1
Buget
110 500
5 400
115 900
Programul
P1
Note explicative:
P1
P2
P3
Costurile sunt legate de serviciile de suport pentru toate programele. Ele pot fi
repartizate tuturor programelor municipale drept costuri indirecte sau poate fi
creat un program administrativ special. n al doilea caz, costurile vor avea un
caracter de costuri directe.
Poate fi format Programul (P2) ce reprezint serviciile prestate cetenilor
(persoane fizice). Apoi, aceste cheltuieli pot fi alocate n P2 drept costuri directe.
Dac este creat acest program, el poate fi divizat n sub-programe, de ex.:
- Serviciile biroului de eviden (nateri, cstorii, decese, prelucrarea
datelor cu caracter personal, etc.)
- Susinerea serviciilor religioase i altor servicii sociale
- Comunicarea cu cetenii (ziare locale, mass media locale)
- Departamentul servicii de planificare (permisiuni pentru
construcia/reconstrucia caselor, etc.)
Costurile pot fi asociate, respectiv, pot fi alocate unui program (P3) destinat
culturii, susinerii sportului, turismului i marketingului. Acest tip de program poate
conine sub-programe, precum:
- Cultura (susinerea evenimentelor, protecia monumentelor istorice, etc.)
- Sportul (evenimente sportive, construcii, gestionarea i ntreinerea
terenurilor sportive etc.)
- Turismul (publicitate, sistem informaional, evenimente care atrag
vizitatori n ora/sat/regiune,etc.)
Exemplu de alocare a costurilor Departamentului de Administrare General deduse din

acele costuri ce pot fi legate direct de alte activiti municipale i pot, prin urmare, fi
alocate programelor specializate n aceste activiti, n cazul nostru, n serviciile oferite
cetenilor (P2) i n cultur, sport i turism (P3). Astfel, toate costurile cu caracter de
suport pentru alte activiti municipale, curente i capitale, pot fi alocate drept costuri
directe unui tip administrativ de program:
Tabelul 4: Exemplu de alocare a costurilor Departamentului de Administrare General
Buget
1 Program: Administrarea i gestionarea oraului

1.1. Servicii pentru ora:
1.2. Administrarea
patrimoniului oraului:
1.3. Salarii, remunerare,

deduceri statutare.
Scop:
Servicii externe de calitate nalt i acceptabile
financiar pentru ora
Obiectiv:
Asigurarea promovrii eficiente a intereselor i
drepturilor oraului
Indicator de performan:
- Proporia (%) sumelor recuperate n raport cu
numrul total de cereri.
- Costul mediu al aciunilor reuite pentru
recuperarea sumelor datorate i celor cu
scadena depit.
- Numrul solicitrilor financiare noi de la ora.
Scop:
Administrarea eficient a patrimoniului oraului.
Activiti
Obiectiv:
Soluionarea aciunilor de coproprietate disputate n
privina patrimoniului i asigurarea actualizrii datelor
privind bunurile materiale.
- % din cazurile de coproprietate soluionate din
numrul total de cazuri disputate.
- Costuri medii de procurare a pmntului pe
m.
- Numrul erorilor depistate n datele privind
bunurile materiale.
Scop:
Funcionarea eficient a oficiului municipal n procesul
de elaborare planificat a costurilor de personal.
Administrarea patrimoniului oraului:

- bunuri imateriale (procurarea
pmntului)
- bunuri materiale:
- procurarea TI
- Gestionarea transportului
- combustibil
- uleiuri
- deservire, ntreinere
- asigurare
- taxe de parcare
Activiti
Obiectiv:
Asigurarea
Salarii, remunerare, deduceri statutare:

- angajai, major, auditor intern
remunerrii
adecvate,
stimulante
Servicii pentru ora:

- servicii notariale i juridice
(notariale, juridice, etc.)
- studii, expertiz, consiliere
- servicii de asigurare (edificii,
tehnologii, ncperi)
Costuri
capitale
48 781
3 300
7 000
Activiti
110 500
110 500
5 400
5 400
4 982
3 200
2 500
1 100
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------FINANE PUBLICE PENTRU DEZVOLTARE: Consolidarea capacitilor finanelor publice n Balcanii de Vest i n Comunitatea Statelor Independente
Buget
1.4. Gestionarea
Biroului Orenesc
difereniale a angajailor n corespundere cu legislaia

n vigoare.
- Salariile medii (inclusiv toate beneficiile) ale
angajailor comparate cu salariile medii pe
economie
- Rata anual de fluctuaie a personalului
Scop:
Eficiena i transparena finanelor publice
Obiectiv:
Asigurarea eficienei i transparenei n procurarea
bunurilor i serviciilor.
- Suma total a costurilor pe categorii
individuale de costuri.
- Costuri totale pe categorii individuale de
costuri comparate cu anul precedent n %.
deduceri statutare din salarii

remunerarea consilierilor locali
contracte pe termen scurt
635 728
260 281
94 288
15 000
Activiti
Gestionarea Biroului Orenesc
- Cheltuieli de deplasare:
- n ar
- peste hotare
- Electricitate, ap
- Telecomunicaii, pot
- Materiale:
- echipament de interior
- TI
- echipament de telecomunicaii
- echipament special
- rechizite de birou
- ziare, reviste, etc.
- procurarea bunurilor imateriale
- buget pentru ospitalitate
- Chirie (edificii, pmnt, cutie
potal)
- ntreinerea curent a:
- interiorului
- reelelor de TI i programe
- telecomunicaiilor
- utilajelor operaionale i
echipamentelor
- aparatelor de copiere
- edificiilor i ncperilor
- Alte bunuri i servicii:
2 000
4 242
1 000
38 535
4 000
8 000
500
2 200
25 000
4 000
1 862
22 000
25 914
1 250
11 800
608
2 200
3 500
2 000
4 320
Costuri
capitale
Buget

publicitate, anunuri
servicii generale (curare,
micare, copiere i tiprire)
Activiti
-
1.5. Servicii pentru

angajai
Scop:
Mediu calitative de lucru n conformitate cu contractul
valabil cu sindicatul.
Obiectiv: Crearea unor condiii satisfctoare de lucru
n corespundere cu cerinele stipulate n contractul cu
sindicatul i asigurarea sporirii continue a calificrii
personalului.
- Crearea fondului social n corespundere cu
legislaia n vigoare i contractul cu sindicatul.
- Numrul de angajai participani la instruirile
certificate.
- Ponderea angajailor, care au finalizat cu
succes instruirile certificate din numrul total
de angajai participani la instruirile certificate.
Servicii pentru angajai:

- Contribuii alimentare
- Contribuii n Fondul Social
- Instruiri, studii
Total Program 1
Costuri
capitale
10 755
20 000
9 663
2 000
1 399 409
115 900
Competene pentru implementarea programului:

Implementarea Programului 1 (P1) constituie competena exclusiv a Departamentului de Administrare General. Acest Departament, de
asemenea, va participa la implementarea P2 i P3.

LPA Guide RO PDF

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

LPA Guide RO PDF

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Empowered lives.

GHID PRACTIC PENTRU AUTORITILE

Raport de Evaluare a Capacitilor

Autoritate Public Central

Sistem Informaional de Management Financiar

Direcia general finane a raionului

Autoritate Public Local

Ministerul Finanelor al Republicii Moldova

Grupul de documente metodologice, constnd din Ordinul nr. 187 al

Ministerului Finanelor al Republicii Moldova din 24 decembrie 2013;

bugetului, elaborat de Ministerul Finanelor al Republicii Moldova i

Cadrul bugetar pe termen mediu

Ordinul nr. 187 al Ministerului Finanelor al Republicii Moldova din 24

Document cu exemple de practici bune i rele (pozitive i negative) n

stabilirea scopurilor, obiectivelor i a indicatorilor de performan n

Bugetare pe programe / Bugetare bazat pe programe

Bugetare bazat pe performan

Set metodologic pentru elaborarea, aprobarea i modificarea bugetului,

Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare

II. BUGETAREA BAZAT PE PROGRAME O ABORDARE

introducerea sistemului de msurare a performanei n cadrul bugetrii,

corelarea bugetrii cu planificarea multianual,

aplicarea bugetrii ca instrument managerial,

accentuarea responsabilitii i raportrii.

Comparativ cu aceasta, bugetarea liniar reprezint modul clasic de percepere a

bugetele liniare reprezint un instrument de control al volumului de cheltuieli n

se prezint prin intrri i este util, n special, pentru departamentele financiare,

nu poate fi utilizat pentru decizii manageriale i strategice,

ofer informaii generale cu privire la cheltuieli, dar nici o informaie cu privire la

deseori, n pregtirea bugetului se aplic indexarea, prin urmare, exist tendina

Principalele caracteristici ale bugetrii pe programe sunt:

se bazeaz pe perspectiva multi-anual i integrarea planurilor i a cheltuielilor

intensific gradul de responsabilitate i raportare pentru utilizarea fondurilor

responsabilitatea i raportarea sunt transferate la toate unitile, acestea nu mai

se creeaz legturi ntre obiectivele ce trebuie atinse i fondurile alocate pentru

ofer informaii suficiente n contextul lurii unor decizii manageriale; managerii i

mpreun cu BP, este introdus un sistem de monitorizare i evaluare a obiectivelor

permite compararea realizrilor sectoriale,

Implementarea bugetrii pe programe n toate domeniile sectorului public este o

introducerea cadrului bugetar pe termen mediu (CBTM) i a abordrii strategice n

implementarea unei bugetri bazate pe program, centrate pe performan i

consolidarea sistemului trezorerial,

modernizarea sistemului de control financiar public intern i alte reforme.

bugetele sunt structurate n programe, care, la rndul lor, pot fi subdivizate n

programele reprezint activiti grupate i corelate logic, menite s contribuie la

programele sunt corelate cu obiectivele de politic sau strategice,

bugetele pe programe sunt multianuale, avnd obiective pe termen scurt i mediu,

exist responsabiliti definite pentru atingerea obiectivelor programului,

n afar de cheltuieli, bugetarea pe programe include informaii despre produsele

bugetarea pe programe nu substituie i nu nlocuiete bugetarea liniar.

Respectnd caracteristicile generale menionate mai sus ale bugetrii pe programe,

Existena unei baze de date centrale de programe, subprograme i activiti

administrat de MF. Aceasta este accesibil i utilizat de toate APC-le i APL-le

Scopurile sunt formulate doar la nivel de subprogram, iar activitile sunt

n Republica Moldova, implementarea CBTM i a BBP este bazat pe un cadru legal i

2.2. Abordare nou a bugetrii la nivel local

Prin urmare, MF al Republicii Moldova a ntreprins unele msuri cu scopul de a spori

innd cont de aceasta, a fost elaborat un sistem de instruire, cu scopul de

Au fost pregtite dou documente suplimentare, inclusiv prezentul Ghid cu privire

Rolurile prilor interesate n BP la nivel local

toi participanii la procesul bugetar,

competenele i responsabilitile legate de elaborarea, aprobarea, executarea i

formularele standardizate ce urmeaz a fi utilizate n ntreg procesul bugetar.