1.

Noiunea i definiia tiinei administraiei...................................................................................4

2.

Evoluia tiinei administraiei...................................................................................................... 5

3.

Principiile tiinei Administraiei................................................................................................... 5

4.

Finalitatea i necesitatea tiinei administraiei...........................................................................6

5.

Coninutul tiinei administraiei.................................................................................................. 6

6.

Relaia tiinei administrative cu celelalte tiine.........................................................................7

7.

Spaiul de activitate specific administraiei..................................................................................8

8.

Administraia ca obiect de studiu................................................................................................. 9

9.

Modelul liberal............................................................................................................................ 10

10.

Modelul weberian.................................................................................................................... 10

11.

Metode noi de analiz n cercetarea administraiei publice....................................................12

12.

Modelul neoliberal................................................................................................................... 14

13.

Definirea administraiei........................................................................................................... 15

14.

Administraia tip de activitate uman................................................................................... 16

15.

Administraia ca structur sau organizare...............................................................................16

16.

Administraia ca instituie....................................................................................................... 17

17.

Caracteristicile administraiei publice actuale.........................................................................17

18.

Funciile administraiei publice................................................................................................ 18

19.

Atribuiile administraiei publice............................................................................................. 19

20.

Sarcinile Administraiei publice centrale i locale...................................................................20

21.

Clasificarea sarcinilor administraiei publice...........................................................................21

22.

Probleme teoretice privind structura administraiei................................................................22

23.

Probleme practice privind structura administraiei.................................................................23

24.

Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale.............................................23

25.

Birocraia................................................................................................................................. 24

26.

Tehnocraia.............................................................................................................................. 24

27.

Tehno-birocraia...................................................................................................................... 24

28. Factorii care influeneaz organizarea i funcionarea sistemelor administrative. Noiuni

introductive...................................................................................................................................... 24
29.

Factorii endogeni de permanen............................................................................................ 25

30.

Factorii endogeni de evoluie.................................................................................................. 25

31.

Factorii exogeni de permanen.............................................................................................. 25

32.

Factorii exogeni de evoluie..................................................................................................... 26

33.

Principii de organizare i funcionare ale sistemelor administrative.......................................26

34.

Omogenitate sau eterogenitate.............................................................................................. 27

35.

Ierarhie sau participare........................................................................................................... 28

36.

Relaia dintre puterea public i organizare............................................................................29

37.

Administraia i regimurile politice.......................................................................................... 30

38.

Administraia n regimurile democratice................................................................................. 30

39.

Administraia n regimul totalitar i autoritar..........................................................................30

40.

Sistemul de partide i administraia........................................................................................ 31

41.

Administraia n cazul partidului unic...................................................................................... 31

42.

Administraia n cazul pluralismului de partide.......................................................................31

43.

Administraia politizat n cazul pluralismului de partide........................................................31

44.

Administraia neutr n cazul pluralismului de partide............................................................32

45.

Structura de stat i administraia............................................................................................ 32

46.

Relaiile administraiei cu puterea politic.............................................................................. 33

47.

Administraia i grupurile social organizate............................................................................ 34

48.

Structurile administraiei publice............................................................................................ 34

49.

Structura funcionala a administraie publice.........................................................................35

50.

Structura teritoriala a administraiei publice...........................................................................35

51.

Tipuri de regimuri administrative............................................................................................ 35

52.

Regimul centralizat................................................................................................................. 35

53.

Regimul autonomiei locale...................................................................................................... 36

54.

Regimul descentralizat............................................................................................................ 36

55.

Regimul desconcentrat............................................................................................................ 37

56.

Administraia publica i separaia puterilor n stat..................................................................38

57.

Dimensiunile sociale ale administraiei...................................................................................38

1. Noiunea i definiia tiinei administraiei

tiina administraiei cerceteaz n totalitate, activitatea i structura Administraiei Statului n sensul
mbuntirii acestora urmrind ndeplinirea optim a sarcinilor sale, cu satisfacerea intereselor generale i
aprarea intereselor personale legitime ale oamenilor. Prezentarea sintetic a principalelor concepii privind tiina
administraiei are drept scop mai buna nelegere a obiectului i importanei acestei tiine, n condiiile
amplificrii rolului pe care administraia public l are ca principal instrument de edificare a statului de drept.
Din aceast definiie rezult n mod explicit scopul tiinei administraiei i n mod implicit natura cercetrilor
sale pluridisciplinare i interdisciplinare1.
n ceia ce privete caracterul de pluridisciplinaritate, acesta se bazeaz pe argumentul c studiul administraiei
publice nu se poate reduce la acela al dreptului care trebuie s-i guverneze organizarea i funcionarea. Aceasta se
argumenteaz n special pe dezvoltarea rapid a administraiei economice.
La etapa actual, trebuie s constatm un fenomen de necorelare, de dezadaptare a dreptului care se aplic n
cazul relaiilor dintre administraie i agenii si sau cei administrai i trebuie s recunoatem c segmente
importante ale dreptului devin inaplicabile deoarece ele sunt rmase n urm n ceea ce privete evoluia
moravurilor, a obiceiurilor i relaiilor sociale: astfel, Francois Gazier a putut semnala de exemplu "Juristul dac el este numai jurist - este, cu siguran neputincios n a da socoteal asupra fenomenului administrativ" 2, iar
acest lucru nu trebuie s ne mire. Aa dup cum am mai artat, dreptul administrativ este, indiscutabil, o
component esenial a oricrei cercetri asupra administraiei dar, de asemenea i tiina politic pentru c
administraia este supus puterii politice i pentru c ea este instrumentul acesteia nsrcinat a realiza scopurile
sociale ale comunitii. Avnd n vedere c administraia este un fenomen social care trebuie neles n cadrul
mediului su, o alt component a cercetrii asupra administraiei este sociologia. Economia este o component
obligatorie deoarece administraia este n acelai timp factor i miz a sistemului economic. Psihologia, deoarece
ea este esenial n nelegerea relaiilor dintre agenii publici i dintre cei administrai i ageni, istoria i
demografia, tiina finanelor publice, ergonomia i multe alte discipline tiinifice sunt indispensabile n analiza
profund i competent a fenomenului administrativ. Din cele relatate rezulta caracterul pluridisciplinar al
administraiei publice.
Interdisciplinaritatea n cercetarea administrativ are ca baz, explorarea zonelor de frontier, a acelor zone n
care o tiin, singur, este neputincioas s fac lumin.
Zonele de frontier unde cercetarea administrativ poate, cel mai bine, s beneficieze de interdisciplinaritate,
sunt numeroase. Prin tradiie, ele fac obiectul cercetrilor monodisciplinare autonome, dar zonele de frontier
rmn n mare msur neexplorate. Spre exemplu, domeniul funciunii publice: statutul su juridic este
binecunoscut, dar mai puin bine statutul su social i de loc economia sa. De asemenea, este practic de neimaginat
s se dezvolte cercetri strict monodisciplinare n domeniile planificrii, urbanismului i mediului, deoarece nu ar
satisface analize exclusiv juridice sau economice sau numai sociologice. De altfel, mai ales orice sector al
administraiei economice necesit abordarea ntr-un mod interdisciplinar.
Precizarea obiectului de cercetare al tiinei administraiei ne oblig s reamintim c noiunea de administraie
are mai multe sensuri, dintre care n preocuparea noastr st administraia public. Aadar, obiectul de cercetare al
acestei tiine este tocmai studierea administraiei publice, n ansamblul su, cu toate implicaiile, relaiile i
corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social.
Fa de succintele observaii de mai sus, considerm c putem defini tiina administraiei drept o tiin
social-politic, care are drept obiect studierea global a activitii administrative a statului i a colectivitilor
locale, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, n vederea
eficientizrii ei, cu scopul realizrii n condiii optime a funciilor ce le are n cadrul sistemului social-global3.
1 Oroceanu p. 79
2 G.Timsit, Theorie de I'administration, Economica, Paris, 1986, p. 21.
3 I Alexandru p. 99-106

2. Evoluia tiinei administraiei

Dei nceputurile sale sunt mai ndeprtate i s-au consemnat n sudul Asiei, China i Egipt, administraia
public n ipostaza de tiin s-a cristalizat n secolul al XVII-lea, cnd unii profesori din Germania i Austria au
inut studenilor, la universitile germane, cursuri privind tiinele camerale. n limba german, Kameralien se
traduce prin tiina administraiei i cuvntul provine din limba latin camera care nseamn camer, cu
sens de instituie financiar. La nceput, tiinele camerale au studiat administraia finanelor publice, dar ulterior,
ele au cuprins ntreaga administraie a statului, independent de normele juridice care o reglementau.
Dintre cameraliti s-a distins n mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat instituiile
administrative n complexitatea lor i a crui oper principal poart titlul Teoria administraiei.
O concepie care a exercitat o mare influen n doctrina administrativ este cea care consider tiina
administraiei ca o tiin a administrrii (conducerii) ntreprinderilor. Explicaia const n faptul c, n vorbirea
curent, se face o analogie ntre noiunile de administrare i conducere. Aceast concepie a fost cunoscut sub
numele de FAYOLISM, dup numele autorului ei Henry Fayol (1841-1925).
ntr-o alt concepie, tiina administraiei a fost considerat ca avnd un caracter tehnic. Acest opinie s-a
dezvoltat n S.U.A. i aparine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915), care este considerat ntemeietorul
organizrii tiinifice a muncii.
Trecutul tiinei administraiei este marcat de o adevrat ceart, asupra existenei uneia sau mai multor tiine
administrative. Se vorbea, atunci, despre "lupta pentru o tiin a administraiei".
Una din cele mai vechi denumiri ale disciplinei este aceea cunoscuta sub forma de tiine administrative.
Aceti termeni tradiionali reflect concepia acelor autori care considerau c disciplina n cauz ar constitui
obiectul de cercetare al unei serii de tiine diferite - tehnice, descriptive - independente una fa de alta.
Pluralul poate fi utilizat pentru un ansamblu de tiine care nu i pierd autonomia, dar care pot fi astfel
clasificate, din cauza nrudirii ce le caracterizeaz, de exemplu: tiine naturale, tiine sociale sau tiine umaniste.
Discuiile purtate ncepnd din secolul al XlX-lea i pn la jumtatea secolului al XX-lea cu privire la
autonomia tiinei administraiei au rmas de domeniul trecutului. n epoca contemporan, existena, importan i
autonomia tiinei administraiei sunt unanim recunoscute.
3. Principiile tiinei Administraiei
n ceea ce privete posibilitatea de a se formula principii proprii tiinei administraiei, se poate aprecia c
studiile efectuate pn n prezent permit descifrarea unor principii care constituie n acelai timp instrumente
specifice de cercetare n acest domeniu i care, alturi de obiectul i metodele amintite, sunt n msur, s
determine particularizarea, autonomia tiinei administraiei n raport cu celelalte tiine sociale. Astfel, doctrina de
specialitate desprinde dou mari categorii de principii: principii generale i principii speciale.
Principiile generale sau fundamentale, sunt: principiul suveranitii naionale, separaia puterilor statului,
principiul supremaiei Constituiei sau al legalitii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot aduga:
Principii speciale, specifice administraiei publice, implicit tiinei administraiei:
- organizarea i conducerea unitar constituie un principiu special, care atrage atenia asupra necesitii
evitrii tendinelor divergente ce se pot manifesta n ceea ce privete organizarea i conducerea administraiei
publice;
- autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizeaz
cu organizarea unitar, permind, n acelai timp, o autonomie relativ a elementelor componente ale sistemului
autoritilor administraiei publice;
- adaptabilitatea organizrii i funcionrii administraiei publice constituie un principiu special, care trebuie
avut n vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea n condiiile unei stabiliti relative, permite
administraiei publice s rspund prompt i eficient comenzilor sociale permanent dinamice. Adaptabilitatea,
flexibilitatea administraiei permite realizarea n bune condiiuni a funciilor acesteia;

- simplificarea i raionalizarea structurilor organizatorice i funcionale ale administraiei publice constituie

un principiu care st la baza efecturii unor studii ce urmresc ameliorarea raportului ntre cheltuielile ce se fac i
rezultatul activitilor administrative ale statului, sau ale colectivitilor locale. Cu alte cuvinte, necesitatea
creterii permanente a eficacitii administraiei publice. n lumina acestui principiu, se urmrete construirea unor
structuri administrative suple, cu un numr ct mai redus de posturi i niveluri ierarhice, care s rspund operativ
i de bun calitate sarcinilor pe care le au. Simplificarea i raionalizarea nu trebuie s constituie un scop n sine i
nu este de dorit a se realiza dect n limita asigurrii unei caliti corespunztoare a serviciilor prestate de
administraia public;
- perfecionarea stilului, a metodelor i tehnicilor, att la nivel de comand, ct i de execuie. Acest imperativ
al societii moderne constituie un principiu important al administraiei publice, al tiinei administraiei, chemat
s gseasc, n acest sens, soluiile corespunztoare.
4. Finalitatea i necesitatea tiinei administraiei
tiina administraiei are un scop pragmatic ce const n mbuntirea activitii i structurii Administraiei.
Se studiaz funciunile de prevedere, organizare, conducere, coordonare i control din cadrul organizaiilor
administrative, pentru mbuntirea activitii lor interioare i exterioare i lichidarea formalismelor nefolositoare
i a birocraiei exagerate. Prin cercetrile din tiina administraiei se urmrete gsirea celor mai adecvate soluii,
n scopul satisfacerii operative a intereselor generale n concordan cu interesele personale ale oamenilor.
De aceea, n aceast disciplin tiinific se studiaz ce este Administraia, ce ar trebui s fie i ceea ce va fi.
Scopul n tiina administraiei este ca, printr-o activitate i structur raional i eficient a aparatului
administrativ i prin utilizarea unor criterii, reguli, principii i metode tiinifice, s se foloseasc resurse umane,
materiale i financiare minime, realizndu-se un randament maxima Totodat, prin cercetrile efectuate n tiina
administraiei, ca disciplinai social-politic, se ajut funcia legiuitoare a statului prin propuneri de lege ferenda,
urmrindu-se mbuntirea actelor normative referitoare la Administraie, n concordan cu necontenita evoluie
social precum i progresul tiinific i tehnic4.
Progresul social, politic, juridic, economic i cultural-tiinific al unui Stai este determinat n mare msur de
calitatea Administraiei sale. Dar o mbuntire substanial a Administraiei nu se poate realiza dect dac se
fundamenteaz pe cercetri tiinifice. Prin aplicarea criteriilor, regulilor i principiilor tiinifice, Administraia
poate face fa cerinelor tot mai complexe ale Societii n plin transformare. De aici rezult cerina unei
necontenite mbuntiri a Administraiei, astfel nct necesitatea unei tiine a administraiei se impune.
Omenirea a intrat ntr-o er administrativ, care reprezint trstura caracteristic a Societilor moderne,
considerat i ca un fel de revoluie n administraie. Este adevrat c unele activiti ale Administraiei publice
sunt studiate de diferite tiine sociale (umaniste). ntruct aceste tiine nu examineaz activitatea i structura
Administraiei n ntregul ei, ci n mod fragmentar, s-a impus concluzia utilitii i necesitii tiinei administraiei.
Aceast tiin cerceteaz, n mod unitar, activitatea i structura organelor Administraiei n ansamblu i n
totalitate, utiliznd contribuia tuturor tiinelor umaniste, n msura n care una din temele sau tehnicile lor,
privesc Administraia.
5. Coninutul tiinei administraiei.
tiina administraiei este o disciplin tipic pentru perioada n care specializarea diferitelor ramuri ale
cunoaterii i adncirea cercetrilor realizeaz prin mbinarea unor rezultate obinute de tiine diferite care anterior
nu aveau legturi ntre ele. Principiile tiinei administraiei contribuie la constituirea normelor de drept
administrativ, iar principiile juridice, economice i sociologice determin formularea i aplicarea unor reguli de
administrare judicioase.
n coninutul tiinei administraiei se reflect urmtorii factori ai activitii administrative:

4 Oroveanu . p. 78

a) factorul ordine. Prin natura sa, Administraia este chemat s asigure ordinea, anihilnd, n acest scop,
toate cauzele care produc dezordine.
b) factorul stabilizator. n materie administrativ se urmrete asigurarea i pstrarea continuitii, fr ns ca
tendina spre stabilitate s frneze dinamismul aciunii i adaptarea necontenit la modificrile justificate de
evoluie i progres.
c) factorul raional. Se urmrete n activitatea Administraiei cooperarea uman raional, fundamentat pe
logic. De aceea, n tiina administraiei urmeaz a se studia modalitile de eliminare a exagerrilor birocratice
sau a unor practici administrative n dezacord cu principiile logicii.
d) factorul eficien. Este absolut necesar ca n tiina administraiei s se studieze procedeele prin care s se
realizeze eficienta n Administraie, eficien care nseamn raportul dintre rezultatele obinute de pe urma unei
activiti administrative i consumul de resurse umane, materiale i financiare pentru a nfptui acea activitate.
Factorul eficien este condiionat de factorul raional i aceti doi factori alctuiesc criteriile eseniale dup care se
apreciaz valoarea i utilitatea unei instituii administrative, i dac ea i ndeplinete misiunea pentru care a fost
nfiinat sau dac se impune reorganizarea sau chiar desfiinarea ei.
e) factorul organizare. Este un secund domeniu de investigare n tiina administraiei, n care se studiaz
modurile de organizare eficient a aparatului administrativ. Cercetrile n tiina administraiei cuprind ntreaga
activitate a Administraiei care urmeaz a se realiza raional i eficient. Punnd accentul pe factorul organizare, pe
nfptuirea sa raional i eficient, tiina administraiei poate fi denumit logica administrrii sau tiina
organizrii administrative.
f) factorul conducere. Ofer un vast domeniu de cercetare n tiina administraiei. Pentru a se realiza o
conducere raional i eficient este necesar ca ea s se nfptuiasc pe baze tiinifice. Dar conductorului i se mai
cer, n plus, i anumite nsuiri specifice acestei activiti, cu obiectivul ca aceast activitate s devin o art, o ars
administrandi.
g) factorul finalitate. tiina administraiei mai poate fi denumit filozofia administraiei sau sociologia
administraiei, pentru c studiind multilateral Administraia i propune ca scop mbuntirea activitii i
structurii acesteia n interesul Societii. Or, aceast finalitate impune cercetarea, n fundamentul lor, a cauzelor
determinante ale aciunii Administraiei, care are misiunea satisfacerii interesului general al colectivitilor umane,
dar si a interesului individual i legitim al omului.
h) factorul centripet. ntruct Administraia urmrete s acioneze n mod unitar, avnd, prin definiie, un rol
de unificare. n coninutul tiinei administraiei se oglindete aceast trstur caracteristic. De exemplu, fr
ndrumri de la organele centrale de specialitate ale Administraiei nu se poate asigura coordonarea activitilor de
la organele locale din localitile rii i de aceea se recomand sistemul centralizrii.
Toi aceti factori alctuiesc coninutul tiinei administraiei i sunt studiai pentru a se gsi soluiile cele mai
adecvate n scopul unei bune organizri i funcionari a Administraiei. n acest cadru, n tiina administraiei se
cerceteaz i unele probleme care aparent sunt de o mai mic nsemntate, ca de exemplu, acelea n materie de
tehnic administrativ sau metodele de organizare a birourilor etc. ntr-adevr, este necesar s se urmreasc
organizarea raional i eficient, n cele mai modeste compartimente de activitate, deoarece a fost depit vechea
mentalitate a funcionarilor care considerau c activitatea n Administraie const n aplicarea legilor i a dreptului
administrativ i nu concepeau s se ocupe de probleme minore precum formatul hrtiei unui formular tip, sau de
felul n care o lucrare trebuie s circule de la un birou la altul.
6.
Relaia tiinei administrative cu celelalte tiine
Referindu-ne la relaiile dintre tiina administraiei i celelalte discipline tiinifice, ne propunem s
prezentm n primul rnd legtura ce exist ntre tiina administraiei i dreptul administrativ, pe de o parte,
precum i ntre tiina administraiei i management.
Relaiile dintre tiina administraiei i dreptul administrativ se bazeaz att pe autonomia acestor dou
discipline tiinifice, ct i pe imperativul utilizrii ambelor n studiul fenomenului administrativ. Dreptul
administrativ studiaz totalitatea normelor juridice prevzute n Constituie, alte legi sau acte normative din
6

domeniul administraiei publice, tiina administraiei, la rndul su, studiaz administraia publica sub aspect
complex, n vederea optimizrii administraiei publice, att sub aspect normativ (ceia ce e caracteristic dreptului
administrativ n special) ct i sub alte aspecte, economice, culturale, sociale s.a.
Avnd un obiect comun - administraia public - dar metode i principii sensibil diferite, ambele trebuie s
colaboreze n studierea complet, global, a fenomenologiei administrative.
Este de remarcat ns c legalitatea(specifica dreptului administrativ) nu se contrapune aciunii
eficiente(specifica tiinei administraiei) ci, dimpotriv, respectarea legii este o condiie a obinerii eficienei
economice i sociale. Studiile efectuate pn n prezent, practica politico-administrativ demonstreaz nu numai c
legalitatea i eficiena nu sunt incompatibile ci, mai mult, c ele se intercondiioneaz reciproc.
Relaiile dintre tiina administraiei i management sunt de tipul relaiilor parte-ntreg sau specie-gen. Dac
managementul general se contureaz a fi tiina care se ocup cu studierea i descifrarea regulilor generale de
conducere eficient a unui sistem social, tiina administraiei ne apare ca o ramur a acestuia, care are drept obiect
studierea unui singur element al sistemului social (bineneles n strns legtur cu celelalte), i anume
administraia public. Aceast observaie determin s remarcm existena unor asemnri, dar i a unor diferene
ntre cele dou discipline, ceea ce ne argumenteaz n plus afirmaia c tiina administraiei poate fi considerat o
tiin autonom.
O legtur strns exist ntre politologie i tiina administraiei. Aceste legturi, practice i teoretice, sunt
determinate de poziia de subordonare pe care o are administraia public fa de puterea politic. n acelai timp,
trebuie subliniat i deosebirea dintre ele, deoarece ntre politologie, care studiaz forele politice, instituiile
politice propriu-zise i tiina administraiei, care studiaz structurile organizatorice i funcionale ale
administraiei, exist o delimitare care, chiar dac nu poate fi realizat riguros, justific autonomia celor dou
tiine, permind fiecreia un larg cmp de cercetare58.
ntre tiina administraiei i sociologie exist, de asemenea, o legtur foarte strns, determinat de
imposibilitatea existenei administraiei n afara mediului social. Aa dup cum am mai artat, mediul social
exercit o influen hotrtoare asupra administraiei.
Pornind tocmai de la aceast legtur, se pune problema necesitii crerii unei sociologii i a unei psihologii a
administraiei, aa cum exist o sociologie urban, o sociologie rural sau o sociologie juridic. Pentru tiina
administraiei legturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoate fenomenul
administrativ n profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reacioneaz n raport cu acesta. De aceea,
tiina administraiei nu se poate lipsi de rezultatele cercetrilor ce se fac de sociologia politic, sociologia
economic sau sociologia muncii.
Nu putem ncheia acest sens fr a preciza c tiina administraiei are strnse relaii i cu celelalte tiine
sociale care studiaz segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, amintim
legturile tiinei administraiei cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografia,
etnologia, economia, istoria, geografia etc.
7. Spaiul de activitate specific administraiei
Constituirea unui spaiu administrativ separat este rezultatul unui proces ndelungat, n dou etape: de diviziune i
autonomie. Naterea administraiei este legat, mai nti, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul cruia, societatea,
pn atunci unificat i omogen, devine stratificat i eterogen. Aceast diviziune social se realizeaz prin urmtoarele
etape:5
specializarea activitilor i a misiunilor sociale (diviziunea muncii i a funciilor);
disocierea ntre diferitele dispoziii cu caracter normativ care asigurau integrarea social (religie, moral, drept);
formarea de subansamble, de grupuri pariale, de instituii, fiecare avnd propria logic de funcionare;
Ca rezultat al acestui fenomen au aprut doua categorii sociale de baz: conductorii i conduii.
Diviziunea social s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituiilor, a unei entiti specializate investit cu
putere de constrngere asupra membrilor colectivitii. n felul acesta, asistm la emergena spaiului politico-administrativ,
cldit n principal pe ordine, simbol al unitii sociale i instrument de coerciie.
Chevalier, J. Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125

Totui la nceput, acest spaiu nu s-a difereniat, dect ntr-o mic msur, de celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au
putut constata, att pe continentul european, n care funciile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, ct i
n afara Europei; astfel, n S.U.A., se constituise o cast a birocrailor, care domina ansamblul societii i superviza
integritatea raporturilor sociale. La aceasta etapa a dezvoltrii sociale nu putem vorbi despre o administraie public n
sensul actual a acesteia, dar constatm doar un fenomen administrativ.
Odat cu apariia statelor moderne, spaiul administrativ a devenit autonom, iar sarcinile administrative au fost
ncredinate unor profesioniti ai noului domeniu, remunerai pentru efortul lor i desprini de mijloacele de producie.
Apariia pe scara istoriei a spaiului administrativ marcheaz trecerea de la societatea primitiv la cea de tip statal.
Societatea primitiv nu a avut un aparat specializat de dominaie, investit cu putere de coerciie, deoarece relaiile dintre
membrii colectivitii erau solidare i plasate pe baze egalitariste. i societatea primitiv a cunoscut postura de ef, dar
poziia acestuia nu-i conferea nici o autoritate particular n societate i nu reprezenta un loc al puterii. Ales n funcie de
priceperea sa i mai ales de calitile sale de rzboinic, eful ndeplinea o funcie tehnic, care excludea ideea de coerciie.
nsrcinat cu meninerea pcii sociale i rezolvarea conflictelor interne, el nu dispune n munca sa de dect de
prestigiul personal i de propriul cuvnt, care nu are tria legii. Cuvntul efului nu reprezint un semn sau un act de putere
[] . eful este un conductor fr putere, aflat n serviciul societii, dar nu reprezint o figur proeminent. 6
n societatea modern apare o relaie fundamental de opoziie ntre cei care conduc i cei condui, proces ilustrat de
crearea spaiului politico-administrativ separat. Raporturile de dominare creeaz la toate nivelurile o inegalitate materializat
prin redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei nii, ci i pentru alii, fr a primi o contraprestaie,
n schimb.
Societatea modern cunoate n acelai timp, dou tipuri de dominaie:
raporturi de dominare politic, caracterizate de apariia unei puteri de constrngere i concentrarea sa n minile
guvernanilor;
raporturi de dominare economic, aprute n procesul de creare i repartiie a produsului naional.
Sunt asigurate astfel, atributele de putere i ordine, considerate simboluri ale noiunii de stat. Rolul i funciile sale nu
sunt definite prin intermediul pieei. El dispune de o total autoritate n acest domeniu 7. Pentru a-i realiza obiectivele, statul
elaboreaz legi, coordoneaz opiunile individuale, impune o organizare social coerent, ierarhizeaz anumite funciuni i
atribuie putere de decizie reprezentanilor si direci din administraia public.

8. Administraia ca obiect de studiu

Studiile efectuate pn n prezent asupra administraiei pornesc de la diverse puncte de vedere:
cel juridic;
cel managerial, care urmrete eficiena administraiei;
cel politic.
Abordarea juridic este preocupat de garania acordat ceteanului fa de arbitrariul puterii publice i
studiaz, n primul rnd, relaiile juridice. Ea const, n principal, n dreptul administrativ, care studiaz administraia
public din Europa, aproape n exclusivitate, dup revoluia francez.
Abordarea managerial orientat spre obinerea eficienei organizaiilor publice i are originea n studiile nordamericane, care pornesc de la consideraia comun a organizaiilor publice i a celor private.
Abordarea politic consider administraia c un element al sistemelor politice. n zilele noastre este vorba de o
noutate deoarece aceast abordare, dei a existat n Europa nainte de Revoluia francez, s-a pierdut apoi datorit dominrii
punctului de vedere juridic.
Toate aceste abordri au avut o contribuie deosebit, dei trebuie s se in cont de faptul nu este vorba de a le integra
ntr-o viziune unic, deoarece, n general, aceste abordri se ignor reciproc.
De-a lungul timpului, administraia public a fcut obiectul de studiu al mai multor discipline: drept, tiine
economice, sociologie, psihologie, istorie, tiina politic care, mpreun, alctuiesc corpul tiinelor administrative, adic
acele tiine sociale care au c punct de plecare administraia.
La origine, studiul administraiei publice se baza pe patru piloni:
Primul, reprezentat de dreptul administrativ este cel care, n ciuda anilor, a rmas ntotdeauna autonom, constituind o
poart de intrare imperativ a tiinei administrative.
Cel de-al doilea pilon pleac de la sociologul german Max Weber, ale crui principale studii aveau n vedere
legitimitatea i rolul birocraiei. Aceast ramur va conduce:
- pe de o parte, la analiza comparat a administraiilor;
- pe de alt parte la tiina comportamentului indivizilor ce constituie aceste organizaii.
Cel de-al treilea pilon pleac de la Taylor i s-a diversificat cel mai mult. Acest inginer american a fost promotorul
organizrii tiinifice a muncii (OSM) care urmrea specializarea i suprimarea gesturilor inutile prin intermediul studiilor,
6 Chevalier, J. op. cit.; p.127
Pondaven, C. conomie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.72

timpilor i micrilor. Acest curent a fost urmat de un studiu mai gestionar i economic al administraiei, care a ajuns la
managementul public.
Ultimul pilon a fost inaugurat de ctre Thomas Woadrow Wilson, care a fost ales preedinte al SUA (1912 1919) i
care era profesor de tiine politice la Universitatea Princeton. ntr-un articol din 1887 el sugera introducerea unor metode de
administrare tiinific n cadrul administraiei publice. Scopul su era acela de a limita abuzurile patronatului care erau
percepute ca o frn n calea calitii i eficienei. Aceast abordare politic se va regsi cteva generaii mai trziu n
curentul specializat al analizei politicilor publice.

9. Modelul liberal
Aceast doctrin i acest curent ignorau cu nonalan problema funciunilor economice ale administraiei. Ca i cum
acesta nu ar fi unul dintre principalele puncte n jurul cruia s-a furit gndirea liberal. Ca i cum doctrina administrativ
liberal a secolului al XlX-lea i, cu att mai mult astzi, nu ar fi fost axat - n efortul su de protejare a individului - pe
elucidarea acestei triple relaii a administraiei cu lumea economiei pe de o parte, cu puterea politic pe de alta i, n fine, cu
administraia nsi.
a) Concepia liberal privind relaia administraie - economie
Liberalismul este o doctrin a libertii, dar a libertii prin ordine.
Efortul permanent al liberalismului const n cutarea unei "demarcaii (...) ntre sfera statului i aceea a societilor
libere sau indivizilor", cutare care - n domeniul administraiei - se situeaz mai nti pe plan economic.
Ordinea din cadrul administraiei liberala se garanta printr-o singur categorie de mijloace, i anume numai mijloace de
constrngere. Chiar i pentru a contribui la dezvoltarea social. Constrngerea regulamentar, obinuit sau fiscal, nu reflect
altceva dect puterea de injonciune a statului. Prin urmare, modelul liberal pur admite c statul poate juca un anumit rol
economic, dar el l limiteaz strict i, mai ales, nu recunoate n administraie dect un instrument de putere public, ale crei
intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv. Iat deci una din principalele trsturi ale modelului liberal de administraie,
faptul c, recunoscnd administraiei funcii economice, nu i se confer, pentru exercitarea acestor funciuni, dect mijloacele
clasice ale puterii publice. Prin aceast trstur modelul liberal se distinge de alte modele teoretice care, recunoscnd
misiunile economice ale statului i, implicit, ale administraiei, acord cu totul alte mijloace i instrumente pentru
ndeplinirea funciunilor lor n acest domeniu.
Pentru aceste motive se poate afirma c, a recunoate administraiei funciuni economice, genereaz apariia, n miezul
modelului liberal, a germenului propriei sale negri. Dorind s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii statului i
n special a administraiei, modelul liberal admite totui c administraia are misiuni economice care, totui, sunt strine de
competenele cetenilor membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel mai adesea la indivizi. Fcnd
deosebirea ntre stat i societate, liberalismul separ, ntr-adevr, persoana privat sau agentul economic - antreprenor sau
salariat - de cetean, strict investit cu competene politice.
b) Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica
Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica se nvrte n jurul subordonrii administraiei fa de politic. n
acelai timp cu afirmarea subordonrii funcionarilor fa de ministru, adic a administraiei fa de politic, se desprinde de
fapt un al doilea principiu esenial al modelului liberal, recunoaterea unei distincii - i a unei separaii - ntre dou, mai
degrab dect ntre trei puteri. Fostei triniti - legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului
(nglobnd parlament i guvern) i al administrativului. Dar dac aa stau lucrurile n ceea ce privete conduita general, cele
dou puteri trebuie s se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiiile prescrise n norme, cnd este vorba despre
executarea legilor, despre msuri de detaliu i despre raporturile directe ale puterii publice cu cetenii". De unde tentaia, la
liberali, de a recunoate existena unei funciuni guvernamentale distincte de funciunea administrativ. O funciune
guvernamental n care s-ar recunoate aciunea Parlamentului i Guvernului, respectiv a minitrilor aflai sub controlul su
i o funciune administrativ care, chiar dac ambele sunt parial asigurate de aceiai ageni (confuzie organic relativ)
trebuie, totui, s fie, pe ct posibil separate n aciunea lor: independena funcional. De aici insistena liberalilor asupra
necesitii distinciei dintre funcionarii politici i funcionarii permaneni i asupra limitrii la maximum a numrului acestor
ageni care cumuleaz funciuni.
c) Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei - modelul liberal este un model de administraie
centralizat

10. Modelul weberian

Sociologia weberian a fost supranumit o "sociologie a dominaiei" deoarece conceptul de dominaie se afl n miezul
modelului de administraie de stat creat de Max Weber.
Dac statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om bazat pe mijlocul constrngerii fizice legitime, el nu
poate exista "dect cu condiia ca oamenii dominai s se supun autoritii revendicate de dominatori.

Dominaia raional, care s-a impus "n virtutea legalitii, n virtutea credinei n validitatea unui statut legal i a unei
competene pozitive bazate pe regulile stabilite n mod raional, n ali termeni autoritatea fondat pe ascultare i care se
achit de obligaii conform statutului stabilit" . Este acel tip de dominaie care caracterizeaz statul modern.
Natura mijloacelor este comandat de cerina continuitii administrative care caracterizeaz orice grupare politic i cu
deosebire statul. Cnd apar aceste motive, atunci se nate statul. Ele sunt de dou feluri: personale i materiale.
Mijloacele personale constau n existena persoanelor special instituite pentru a asigura meninerea ordinii n interiorul
gruprii politice: individul izolat (Leiter) sau direcia administrativ (Versaltungsstab), "statul-major administrativ" pe care
ele l constituie este legat de deintorul puterii i dominat de acesta prin legitimitatea puterii deinute prin retribuiile
materiale care i sunt acordate sau satisfaciile de prestigiu rezultate din solidaritatea acestuia cu deintorul puterii: feude,
privilegii, avantaje ...
Pe lng aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numete "mijloace de
gestiune"; mijloace financiare, construcii, material de rzboi etc. n aceast privin, poate fi destins o categorii de
administraii, dup cum membrii statului-major administrativ nu posed nici un fel de mijloace de gestiune: "deintorul
puterii deine administraia n regie proprie". Statul-major administrativ i administraia n ntregul ei sunt atunci formate din
oameni provenii "din straturi sociale modeste i fr onoruri sociale proprii" care depind deci, pentru mijloacele de gestiune
pe care le utilizeaz, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziie. Deintorul puterii nu va fi concurat deci de o
administraie n stare de total independen fa de el. Este vorba despre naterea i apariia acestei forme de relaie ntre
administraie i deintorul puterii care - dup Weber - caracterizeaz cel mai bine originile i dezvoltarea statelor moderne
cu structuri birocratice.
Structurile birocratice sunt, ntr-adevr, n opinia lui Weber, "forma de dominaie cea mai raional din punct de vedere
formal". Adaptate n mod egal "la ntreprinderile economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la oricare alt
ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau materiale", structurile birocratice se aseamn unele cu altele, fie c este
vorba despre marile ntreprinderi capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. n
toate cazurile, principiile lor de organizare intern sunt asemntoare ca i relaia care le unete cu deintorul puterii.
Organizarea sa intern d "administraiei birocratico-monocratice" de care vorbete Weber, toate calitile pe care acesta
i le recunoate, precizia sa, permanena, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a ntreprinde nu conteaz ce sarcin,
perfectibilitatea i caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii ca i pentru cei administrai. Aceast organizare
intern se bazeaz pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate i de specializare a funciilor.
Organizarea birocratic este mai nti o organizaie monocratic, adic un sistem bine ordonat de dominaie i de
subordonare n care "se exercit un control al gradelor inferioare de ctre superiori" . Un asemenea sistem ierarhizat de
funcionari individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri legale i ale crui mijloace de administraie adic resurse ale funciei - sunt total separate de resursele private ale agentului. Structura birocratic este, ntr-adevr, o
structur impersonal, distinct, a indivizilor care o compun. Graie ei, s-a asigurat continuitatea administraiei - "orice
munc continu este efectuat n birouri de ctre funcionari".
Impersonalitatea acestor structuri este aceea care le asigur nc funcionarea cel mai bine adaptat la exigenele lumii
noastre i ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente i pregnana lor n civilizaia noastr cer, ntradevr, o "extrem calculabilitate" a rezultatelor care se ateapt de la aciunea administrativ". Birocraia trebuie s rezulte
din "impersonalitatea cea mai formalist".
Specializarea constituie cel de-al treilea principiu fundamental al organizrii interne a structurilor birocratice n
concepia weberian. "Dezvoltarea funciei publice moderne (...) cere n zilele noastre un corp de lucrtori intelectuali
specializai, cu nalt calificare, pregtii n profesiunea lor printr-o formaie de mai muli ani ...".
Dincolo de tiina specializat se situeaz omul politic - ministru sau ef de stat - cruia nu i se cere nici o calificare
profesional, spre deosebire de funcionari, ceea ce dovedete c el nu este funcionar dect "n sens formal i nu n sens
material". Funcionarii, recrutai pe baza unui examen sau a unei diplome care arat sau atest formaia lor i calificarea lor
profesional sunt atunci numii - numii i nu alei - ntr-o funcie care trebuie s constituie unica i principala lor ocupaie; ei
vd deschizndu-se n faa lor o carier, adic posibilitatea de a-i petrece viaa lor profesional n interiorul unei
administraii n care ei avanseaz n vechime sau "n funcie de prestri de servicii sau n funcie de amndou". Ei vor avea,
de asemenea, dreptul s fie pltii "cu un salariu fixat n spe conform rangului ierarhic n acelai timp urmnd
responsabilitile asumate" .
Specializarea structurilor birocratice este deci garantat printr-o specializare a agenilor conform funciilor lor. Aceast
specializare permite, pe de alt parte, o "diviziune a muncii n administraie n funcie de punctele de vedere pur obiective,
repartiznd diferitele sarcini ntre funcionari special formai care se adapteaz acestora din ce n ce mai mult printr-un
exerciiu continuu" Specializarea definete, n fine, natura relaiei dintre funcionari i puterea politic crei ei sunt supui.
Aceast relaie, n modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaiei i
supunerii statului-major administrativ fa de deintorul puterii; n acelai timp, din raiuni care in de legitimitatea puterii i
din raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraie care constituie "tipul cel
mai pur de dominaie legal" fa de care deintorul puterii i funcionarii administrativi "nu ascult dect n cadrul
ndatoririlor obiective ale funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit".

10

Supunerea administraiei fa de puterea politic este deci realizat. Oricare ar fi ea puterea politic. Aparatul birocratic
"continu s funcioneze pentru revoluionarii care ajung la putere i pentru dumanul ocupant, aa cum funciona el nainte
pentru guvernul legal" . Ceea ce impune o diviziune, o mprire a funcionarilor n dou categorii: funcionarii de carier pe
de o parte i funcionarii "politici" pe de alt parte, "recognoscibili din afar prin faptul c pot fi mutai sau pui n
disponibilitate" . In principiu, nici unii nici alii nu ar trebui "s fac politic", chiar n virtutea vocaiei lor, care ar trebui s
fie aceea "de a administra, nainte de toate ntr-un mod nepartizan". n fapt. Weber admite c, n msura n care statul i
interesele vitale ale ordinii stabilite sunt n joc, funcionarii "politici" pot interveni n lupte, pot s lupte, s combat ca i
oamenii politici. Dar numai funcionarii politici. Ceilali "trebuie s execute contiincios un ordin al autoritii superioare
trecnd chiar peste propria lor opinie". Trebuie s existe deci o neutralitate de principiu a funciei publice care cere ca ea s
fie, dei subordonat, strict separat de puterea politic - n special de puterea partidelor politice. n ochii aderenilor lor,
acetia apar ntr-adevr din ce n ce mai mult, spune Weber, ca mijlocul de a intra n administraie, de a obine "sinecura unei
situaii administrative devenit astzi un fel de asigurare specific pentru viitor". Neutralitatea se traduce, dup Weber, prin
onoare corporativ (prestigiu) i integritate. "Dac acest sentiment al onoarei nu ar fi existat la funcionari, am fi fost
ameninai de o nfricotoare corupie i n-am scpa de dominaia belferilor". Nu este sigur c am scpat de acest lucru.

11. Metode noi de analiz n cercetarea administraiei publice

Trei moduri de analiz par a fi, n mod esenial, n favoarea tiinei administraiei de astzi: analiza organizaional,
analiza funcional i analiza sistemic.
Analiza organizaional
Analiza organizaional aflat n cutarea analogiilor existente ntre organizaiile de orice natur, fie ele publice sau
private, a nnoit foarte mult studiul administraiei. Ea insist, pe teme pn atunci puin obinuite n tiina administraiei:
aceea a autonomiei - n opoziie cu instrumentalitatea organizaiei; aceea a porozitii frontierelor organizaiei - n opoziie cu
idea unui ansamblu administrativ perfect distinct de mediul su - i aceea a unei segmentri a organizaiei, contrar imaginii
tradiionale a unei administraii ierarhice i unitare.
Autonomia organizaiei. mpotriva ideii de organizaii total aservite, analiza organizaional avanseaz, din contr,
"aceast constatare fundamental: nu exist sisteme reglate sau controlate. Actorii individuali sau colectivi care le compun
(...) sunt actori care, n interiorul constrngerilor, dispun de o marj de libertate pe care ei o utilizeaz n mod strategic n
interaciunile lor cu ceilali".
Desigur, se poate spune c actorii nu sunt niciodat total liberi ...". Dar, trebuie, de asemenea, s recunoatem n acelai
timp c orice organizaie, chiar cea mai supus, las loc unui anumit "joc" n sensul absenei ajustrii, unei anumite
indeterminri care permite actorului integrat n organizaie s recupereze o parte a puterii. Chiar n organizaiile cele mai
constrngtoare, chiar n situaiile cele mai extreme, omul pstreaz ntotdeauna un minimum de libertate i (...) nu poate fi
mpiedicat s o utilizeze mpotriva sistemului". Contrar analizelor care au fost fcute de obicei, puterea nu este produsul unei
structuri de autoritate, nici un ansamblu de mijloace sau de prerogative pe care i le-ar putea apropia. Aceast concepie
"represiv" a puterii trebuie abandonat n beneficiul unei analize a puterii ca relaie "inseparabil a interaciunii umane".
"Porozitatea" frontierelor organizaiei. A doua ajustare. Organizaia este "poroas". Nu exist frontier clar nici net
delimitabil ntre "interior" i "exterior" a unei organizaii, ntre o organizaie i mediul su. Stpnirea relaiilor unei
organizaii cu mediul su constituie, ntr-adevr, o surs esenial de putere n interiorul unei organizaii.
O organizaie depinde de mediul su. Mediul constituie pentru ea un factor potenial de perturbare a echilibrului su
intern, pe scurt o surs de "incertitudine ". Necesitatea, pentru organizaie, de a controla relaiile sale cu mediul antreneaz
crearea, n cadrul ei, a unor servicii specializate destinate s trateze cu diverse pri proprii acestui mediu nconjurtor;
rezult de aici o difereniere a structurilor interne ale organizaiei care nu constituie, totui, dect un rspuns parial la
problemele care se pun.
Segmentarea organizaiei. Plecnd de la studiile empirice ale sistemului politico-administrativ teritorial francez i de la
raporturile sale cu puterea central, analiza organizaional abandoneaz idea c administraia ar fi o mare main unitar ale
crei diferite organe ar asculta orbetejle puterea central.
Dei centralizat, administraia nu este, ntr-adevr, aceast administraie ierarhizat pe care ne-o imaginm de obicei.
"Fenomenul de cuplu n relaiile dintre actori", n relaiile dintre prefeci i primari, ntre birocrai i notabili: - prefectul se
adreseaz primarilor si, un notabil la urechea prefectului su - contribuie n acelai timp la constituirea acestor "sisteme de
aciuni care fragmenteaz statul pentru a transforma natura i substana comunicaiilor n interiorul organizaiei.
Administraia se caracterizeaz -dup Crozier i Friedberg - prin existena sistemelor de relaii care, n loc s permit
comunicarea direct i vertical a funcionarilor aparinnd aceleiai piramide ierarhice, pun n contact funcionari i notabili
alei ntre care se dezvolt ''o complicitate bazat pe mprirea unei experiene comune de interese complementare i de
11

norme identice". Rezultatul este foarte diferit de acela propus de imaginea ierarhic a administraiei care cere ca funcionarii
s se supun directivelor de aciune date de superiorii lor. De fapt, funcionarii vor cuta s se orienteze pe lng aleii locali oricare ar fi culoarea lor politic.
Analiza funcional
Este numit funcionalism acel mod de analiz care, referindu-se la funcia unei instituii sau a unei activiti i caut
"rolul n viaa social i contribuie la susinerea continuitii structurilor". Analiza funcional insist astfel n mod special
asupra a dou teme: diferenierea i disfunciile administraiei.
Diferenierea. Tema diferenierii este destul de apropiat de tema "organizaional" a segmentrii. n cele dou cazuri,
este vorba de o imagine a administraiei mai bogat dect imaginea monolitic obinuit. Ne referim, aici, la existena
structurilor specializate n ndeplinirea unei funciuni determinate. Dar, n timp ce n analiza "organizaional" segmentarea
aparatului administrativ se explic prin legturile stabilite ntre organizaie i mediul su, diferenierea de care se preocup
analiza funcional se sprijin pe aceast teorem major a funcionalismului: "un singur element poate avea mai multe
funciuni; o singur funciune poate fi ndeplinit de elemente interanjabile" . Pot fi uor imaginate consecinele diferenierii
structurilor organizaiei. Pentru ca un singur element s poat avea mai multe funciuni, domeniul de administraie al unui
singur organ investit cu funcii diferite va da natere unor organe mai specializate investite fiecare cu una dintre funciile care
mai nainte erau asigurate ntr-un mod difereniat. Pe de alt parte, pentru ca elementele interanjabile s poat asigura una i
aceeai funcie, nseamn c exist "echivalente" sau "substitute" funcionale, altfel spus, posibilitatea de a recurge la organe,
structuri distincte pentru ndeplinirea unor funciuni identice. n ambele ipoteze se impune idea unei diferenieri interne a
aparatului administrativ, care contribuie la mbogirea i nuanarea imaginii pe care o propuneau modelele clasice ale
evoluiei administraiei.
Disfunciile. Aceast noiune care constituie, poate, aportul cel mai original al analizei funcionale la imaginea
tradiional a administraiei, s-a impus destul de greu. Conceptul de disfuncie conotnd idea c o activitate poate avea, pe de
o parte, efecte negative asupra ansamblului sistemului, permitea (din contr) identificarea multor fenomene de rezisten, de
constrngere, de tensiune sau de adaptare salvgardnd esenialul perspectivei funcionaliste. Se reuise, ca administraia s fie
o mainrie caracterizat prin perfecta unitate i completa raionalitate a aciunii sale.
Omul este incapabil de a face alegeri optime, de a descoperi cea mai bun soluie n absolut. El se afl, ntr-adevr, n
imposibilitatea intelectual i material de a-i nsui toate lucrurile posibile care i se ofer. Pe de o parte, el nu dispune de
mijloace de cunoatere indispensabile n acest scop; pe de alt parte, el gndete "secvenial", adic alegnd pentru fiecare
problem pe care o are de rezolvat prima soluie care corespunde gradului su minimal de satisfacie. n locul raionalitii
absolute sau a iraionalitii descoperim n organizaie o raionalitate limitat. Limitat, n sensul n care raionalitatea
fiecruia dintre agenii membri ai organizaiei depinde strict de structurile n care ei sunt integrai i care definesc "cmpul
posibilelor": opiunile care le sunt oferite, constrngerile de care se lovesc, informaiile de care ei dispun, rutina etc.
Analiza sistemic
Considernd viaa politic drept "un sistem comportamental la influenele cruia sistemul politic este el nsui expus i
reacioneaz", Se insist asupra a patru puncte:
a) interaciunile n interiorul unei societi constituie un sistem de comportament;
b) nu se poate interpreta n mod util semnificaia acestuia dac se consider c sistemul exist ntr-un spaiu vid: trebuie,
deci, s-1 situm n raport cu mediul su biologic, social, fizic i psihologic;
c) acest sistem este, pe de alt parte, un sistem deschis, ceea ce nseamn c el trebuie conceput ca fiind supus
influenelor care rezult din alte sisteme prin care el este inserat n realitate;
d) n fine, faptul c anumite sisteme ajung s se perpetueze, oricare a fi ocurile primite din mediu, nseamn c aceste
sisteme "trebuie s aib capacitatea de a reaciona la perturbri i, prin aceasta, de a se adapta condiiilor n care ele se
gsesc".
\
Analiza sistemic, distinge mediul sistemelor n dou pri: n interiorul i n exteriorul societii: mediu intra-societal
care cuprinde sistemele - economic, cultural, social etc, aparinnd aceleiai societi ca i sistemul politic i extra-societal,
cuprinznd toate sistemele situate n exteriorul societii luate n considerare.
Astzi, tiina administraiei se refer, n esen, la mediul intra-societal al administraiilor i analizeaz, mai ales,
interveniile sistemului administrativ i ale sistemului politic, economic i social. Ea avea, la origine, despre administraie, o
viziune care i propunea modelele clasice i care erau foarte instrumentale, foarte unilaterale n opinia liberalilor i
dependena sistemului administrativ de puterea politic i confer legitimitate i i asigur orientarea i controlul.
n fapt, un sistem este supus unor perturbri care pot provoca tensiuni - stresul - n sistem. Asemenea legturi apar cnd
variabilele eseniale ale unui sistem sunt mpinse dincolo de zona lor critic. Dar "de aceea, mult timp cnd sistemul n
12

funciune i pstreaz variabilele sale eseniale n interiorul zonei lor critice, se poate spune c un sistem persist ntr-un fel
sau altul". Utilizat abuziv, aceast teorie a fost adesea interpretat ca nsemnnd homeostazia sau meninerea ordinii
existente.

12. Modelul neoliberal

Noile modele de administraie nu rup legtura cu modelele clasice, ci ele asimileaz aporturile metodologice i
conceptuale ale noilor modele de analiz despre care tocmai am vorbit, iar dac ele dau o alt imagine a administraiei,
aceast imagine rmne profund marcat de originile sale teoretice. Liberalii au conceput i construit o administraie care este
total neadaptat la toate funciile noi care incumb i la noul mediu n care ea acioneaz. Neoliberalismul vrea s fac
dovada luciditii i realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privai sau teoreticieni
crescui la coala eficienei i legai de idea de management.
Cea mai sensibil i mai evident transformare a mediului ine de creterea considerabil a volumului i a naturii
exigenelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: "ntr-adevr, nu e vorba numai de a asigura ordinea i de a impune
un minimum de justiie i de redistribuire social cum se fcea n trecut. Este vorba chiar de a stpni conjunctura, aa cum
ncepem s o facem, este vorba despre a face investiiile colective necesare pentru a preveni i minimaliza crizele structurale
previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor i organizaiilor de a stpni consecinele directe i indirecte ale
progreselor lor. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat i cer alte rspunsuri de la sistemul
administrativ, alte reacii dect acelea - foarte timide i limitate pe care acesta a fost, pn n prezent, n msur s le
furnizeze.
Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat i sectorializat (supranumit piramid pentru a aduce aminte de
organigramele care o reprezint) st la originea celor mai multe rele denunate (...) i constituie principalul obstacol n calea
adoptrii principiilor de redresare (...)" n acest caracter cvadruplu al administraiei motenite de la secolele trecute
centralizare birocratizare ierarhizare sectorializare - rezid, n opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultilor
administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii. Centralizarea a putut fi, ntr-adevr, potrivit i eficient cu
mult timp n urm, la circumstanele istorice n care ea a aprut. Ea este astzi n contradicie cu condiiile actuale de
funcionare a administraiei.
Centralizarea aparatului administrativ a crei origine teoretic este gsit de critica neo-liberal este total neadaptat
gestiunii schimbrii. Fr ndoial, pretutindeni n statele democratice s-a ncercat s se limiteze efectele centralizrii i s se
corecteze consecinele acesteia.
Ierarhizarea este - ca i centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ motenit din secolul trecut i
neadaptat la funciile sale. "Fiecare subordonat nu are dect un singur ef i toi subordonaii si nu depind dect de el" .
Organizarea piramidal este traducerea instituional a principiului ierarhic. O asemenea organizaie asigur conformarea
strict a aciunii subordonailor la regulile definite de superior.
Adevrul este c - cel puin n opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actual a aparatului administrativ antreneaz un
anumit numr de consecine disfuncionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizeaz i formuleaz n doctrina
modelului neo-liberal, teza stratificrii.
Modelul neo-liberal de administraie definete noi principii, att n ceea ce privete instituiile, ct i oamenii care le
asigur. n ceea ce privete instituiile, este vorba de a substitui structura bazat pe ierarhia normelor juridice cu structura
conceput n funcie de obiectivele proprii.
Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar ntr-o alt viziune, deci o alt
coordonare, o alt descentralizare, un alt control dect acelea care au fost practicate pn atunci.
Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare real, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaterii cu
ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaiunile sau unitile operaionale, ci "nivelurile de
intervenie i de aciune unde se situeaz forele sociale care regsesc astfel i mai mari posibiliti de ajustare spontan.
Declinul statului dirijist.
Ar trebui s fie nmulite centrele de decizie, pentru ca deciziile s fie luate chiar la nivelul unde se situeaz informaia
i pentru a apropia decizia de aciune. Astfel s-ar putea face s coincid, pe ct posibil, informaia, decizia i aciunea. Se are
n vedere, ntr-o asemenea perspectiv, importana pe care modelul neo-liberal o d adevratelor sisteme de informare. O
ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adic prin recurgerea n special la
informatic.

13

Controlul - Sunt necesare transformri, pe cel puin dou planuri - cantitativ - numrul de controale trebuie s fie
diminuat - i calitativ - controlul nu trebuie s fie un mijloc de sanciune, ci un instrument de msur a distanelor fa de
elul final n ndeplinirea obiectivelor urmrite.
Acestei regenerri a instituiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de descentralizare i de control, trebuie,
pe de alt parte, s adoptm o nou politic a resurselor umane n organizaiile publice: mai nti, o politic de formare: "este
vorba despre cum s facem s apar (...) un tip de om avnd un rol nou, managerul, alturi de tipurile vechi, ale juristului, ale
economistului".
O nou politic a resurselor umane presupune, de asemenea, n modelul neo-liberal, s fie regndit natura nsi a
regulilor care statueaz situaia agenilor administraiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zvoarele care blocheaz aceast
situaie i o fac rigid i n stare s prejudicieze o bun gestiune, ar trebui s distingem n statutele funciei publice ntre
caracteristicile care pot releva o deontologie a funciunii publice care ar trebui, deci, s fac obiectul dispoziiilor de ordin
regulamentar sau legal, dac nu chiar constituional, pentru a fi la adpost de orice modificare politic i ceea ce, pe de alt
parte, ar putea face obiectul conveniilor colective i ar privi raporturile dintre personal i statul care l angajeaz care, n
aceast privin, ar trebui s se afle n aceeai situaie ca i orice particular care angajeaz personal.

13. Definirea administraiei

n orice tiin, deci i n tiina dreptului administrativ, condiia principal i primordial pentru nelegerea rolului i
locului pe care l are fenomenul ce-i constituie obiectul este aceea de a preciza coninutul i nelesul noiunilor de baz cu
care opereaz.
n limbaj curent, termenul de administraie desemneaz fie unele compartimente organizatorice din structura unei
uniti sau organ, fie activiti ale acestora, care nu au caracter productiv.
Ct privete administraia public, de la nceput trebuie s precizm c ea se deosebete, n primul rnd, de
administraia particular, tocmai prin caracterul su public, fiind prin aceasta pus n folosul i interesul general al societii
sau al unei colectiviti umane. Administraia public nu se identific ns nici cu administraia de stat, ntruct ea are o sfer
mai larg de cuprindere i se realizeaz nu numai prin activitatea organelor (autoritilor) statului, ci i prin activitatea altor
autoriti publice care nu au neaprat caracter statal, inclusiv a regiilor autonome i a instituiilor publice.
Administraia public se realizeaz prin dou categorii de activiti: activiti cu caracter dispozitiv i activiti
prestatoare, care constituie i obiectul su specific.
Prin activitile cu caracter dispozitiv autoritile administrative stabilesc ce trebuie s fac sau s nu fac persoanele
fizice i juridice, putndu-se interveni, n condiiile legii, cu aplicarea de sanciuni n caz de nerespectare a conduitei
prescrise. Aceast activitate se realizeaz prin acte juridice (acte administrative) de ctre autoritile administraiei publice i
funcionarii acestora ca activiti specifice, principale.
Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz tot pe baza i n executarea legii, de ctre autoritile
administrative sau reprezentanii si. din oficiu 'sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaiile sunt realizate de
organele administraiei publice i funcionarii acestora n cele mai diverse domenii de activitate: stare civil i autoritate
tutelar (ex. eliberarea unui act de natere sau de deces, oficierea unei cstorii, instituirea unei tutele sau curatele etc),
gospodrie comunal i locativ, furnizare de gaze, ap i energie electric i termic, ocrotirea mediului ambiant, servicii de
telefonie, transport n comun, pot, asisten medical, activiti cultural-educative etc. Aceast categorie de activiti se
realizeaz, n principal, prin fapte materiale i, uneori prin emiterea de acte juridice (diplome, atestate, adeverine etc.j pe
baza i n condiiile prevzute de lege.
De reinut c activiti executive cu caracter prestator realizeaz nu numai autoritile administraiei publice i
funcionarii acestora ci, mai ales, anumite structuri organizatorice nfiinate de aceste autoriti, cum sunt regiile autonome i
instituiile publice. Chiar dac actele pe care acestea le emit nu sunt, aa cum vom vedea, acte de autoritate, prin aciunile lor
prestatoare se realizeaz, prin excelen, un interes public cu caracter general i permanent, care ar trebui satisfcut de ctre
autoritatea public abilitat de lege.
Ori, tocmai pentru c rostul principal al autoritii publice este de a desfura activiti cu caracter dispozitiv, tot legea
le-a abilitat cu competena de a organiza structuri organizatorice speciale regii autonome i instituii publice care s
desfoare, n principal, activiti cu caracter prestator, de genul celor menionate mai sus, descongestionnd, astfel,
autoritatea administrativ de astfel de activiti.
Fa de cele de mai sus, administraia public poate fi definit ca activitate de organizare i de executare n concret a
legii, cu caracter dispozitiv i prestator, care , se realizeaz n principal de autoritile administraiei publice i funcionarii
14

acestora i n subsidiar i de celelalte autoriti ale statului, precum i de instituii particulare care desfoar activiti de
interes public.

14. Administraia tip de activitate uman

n mod obinuit, n aceast accepiune, a administra nseamn a nfptui o activitate specific, care presupune a asigura
condiiile prielnice desfurrii diverselor procese social-economice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea
realizat de ctre Guvern, alctuind o activitate public de administraie, care se concretizeaz prin lucrri, decizii, aciuni n
serviciul (interesul) rii, al statului respectiv.
n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii, adic administraia ca activitate, const dintr-o
aciune chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor
rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraia statului ca activitate concret, reprezint, deci, aciunea prin care
autoritile publice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelor de interes general (public) , utiliznd n caz de necesitate
prerogativele (atribuiile) de putere public.
Coninutul administraiei publice, ca activitate concret, trebuie investigat n complexitatea cerinelor vieii socialeconomice, avnd menirea s satisfac, raional i eficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. Progresul tiinific
i tehnic impune necontenite mbuntiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv n structura administraiei, prin
utilizarea unor tehnici i metode moderne.
Un domeniu de interes al administraiei, ca activitate, const n crearea cadrului organizatoric necesar produciei
bunurilor materiale i spirituale ale societii, care influeneaz rezultatele obinute i n sectorul privat. Producia, n genere,
nu este posibil fr organizarea ei adecvat, iar prosperitatea societii nsi, reflectat de calitatea vieii zilnice a
oamenilor, este dependent n bun parte de produsul creat.
n general, administrarea se dovedete a fi una dintre cele mai utile activiti umane. Cele mai alese nsuiri intelectuale
ale omului, sprijinite pe maini moderne, nu dau rezultatul ateptat dac nu sunt administrate raional i eficient, ntr-un
cadru bine organizat

15. Administraia ca structur sau organizare

Prin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia este conceput ca structur organizatoric, aflat
ntr-o continu transformare, capabil s se adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Or, eficientizarea acestei
activiti, face necesar studierea structurii administraiei i a relaiilor ce se stabilesc ntre componentele sale.
Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex de entiti i funcionari, cu anumite
atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeasc autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.
Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul. ns teoriile tiinifice despre aceast
organizare se contureaz mult mai trziu, n secolul al XIX-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului
administrativ.
n raport cu orientrile privind structurarea administraiei publice se pot distinge trei direcii metodologice 8 principale:
orientarea strict tehnico-juridic (promovat de lucrrile franceze actuale de drept administrativ), prin care
structurarea administraiei de stat echivaleaz cu organizarea puterii executive. n aceast concepie se disting i se
cerceteaz probleme ca:
principiile organizrii administrative (ale centralizrii i descentralizrii);
activitatea preedintelui republicii, ca ef al statului sau, dup caz, a regelui;
activitatea Consiliului de Minitri (Guvernului), ministerelor (minitrilor), departamentelor ministeriale;
activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect, guvernator, primar, consilier);
activitatea stabilimentelor (instituiilor) publice i respectiv a serviciilor publice.
orientarea filozofico-juridic, care are la baz teoria asupra organizrii sistematice a statului, prin care se
evideniaz superioritatea raporturilor, a interrelaiilor dintre autoritile publice. Aceasta, la rndul su, este bazat pe
principiul unicitii puterii de stat, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politic exclusiv (unic). n
aceast optic, organizarea de stat este axat pe trei elemente:
organele statului sau formele organizatorice prin care se realizeaz puterea de stat;
modul de formare a instituiilor statului;
principiile fundamentale de organizare i funcionare a entitilor publice.
Este ns de remarcat c, n acest caz, dei exist i funcioneaz autoritatea politic i administrativ suprem, nu
toate organele administraiei publice trebuie s se subordoneze Guvernului, care exercit conducerea general n acest
8 Iorgovan, A. op. cit.; p.9

15

domeniu. Concomitent, sunt create i funcioneaz organe autonome de administraie, ca cele ale entitilor administrativ
teritoriale (de stat) locale. Aa se explic faptul c, n literatura occidental, noiunea de administraie de stat este utilizat
pentru a evoca administraia public care ine de Guvern sau de eful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativ a
primriior (primarilor) i consiliilor locale este evocat prin sintagma administraie public local. n acest mod, nu se mai
poate vorbi despre un sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonrii, ci despre un sistem de organizare a
administraiei publice, care pe lng subordonare, presupune cooperarea ntre organele administrative i exercitarea
controlului de ctre Guvern, fie direct, fie prin alte autoriti care i sunt subordonate.
orientarea axat pe tiina administraiei care abordeaz problemele organizrii administraiei de stat, n acord cu
cerinele acestei tiine, alturi de cele ale altor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n prezent, exist n
numeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organizrii tiinifice a administraiei publice, incluznd
aici i organizarea muncii funcionarilor.

16. Administraia ca instituie

n accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de funcionare, o form organizatoric sau chiar
o organizaie social, deci o entitate sau un complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public.
Administraia privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea de funciune fiind utilizat n
sensul de misiune social) i i modeleaz structura.
Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studierea interrelaiilor care o integreaz n societate
i ncercarea de a nelege logica social care i fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea
social de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema funciunilor cu sensul
de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilor statului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat.
n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal de a emite decizii executorii, fa de
care persoanele particulare i colectivitile umane au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune
este fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite s slujeasc interesul general. Pe de
alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite
respectarea ordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i utilizarea ei este n mod necesar,
limitat.
Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care o ndeplinete n societate, dar i prin
organizarea sa juridic i material. Sub cel din urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma
unei ierarhii de funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice.
Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, din punct de vedere social, o serie de
caracteristici i anume :
administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntr-un spaiu nchis; ea se afl n strns legtur cu
celelalte instituii sociale i este influenat de evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale;
administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale ale sistemului social n care se integreaz;
administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ autonomie structural, dei instituiile
publice, nu sunt ntr-o perfect armonie. Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd
decalaje i distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;
supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm de dezvoltare propriu; particularitile i
configuraia sa organic influeneaz exercitarea funciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe
care l are n societate.

17. Caracteristicile administraiei publice actuale

1.Administraia este subordonat
n primul rnd, ea este subordonat dreptului legii care i stabilete obiectivele, i
formeaz limitele, i impune respectarea unor garanii.
Legile, regulamentele nltur arbitrariul n administraie. De fapt, ntreaga activitate a
organismelor sociale este guvernat de legi i reguli care stabilesc organizarea i determin
principiile de funcionare a serviciilor.
n al doilea rnd, este subordonat Guvernului care-i stabilete factorii superiori de
conducere i i furnizeaz mijloacele necesare.
2.Administraia este ierarhizat i ordonat
Ierarhizarea administrativ inspirat din ierarhiza militar este necesar pentru a asigura
coeziunea i disciplina administraiei. Ea permite Guvernului s-i cunoasc activitile, iar n

16

cadrul propriei structuri, faciliteaz transmiterea ordinelor prin verigile succesive, repartizarea
responsabilitilor i supravegherea executrii. Numai
ntr-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comand i control i se poate asigura
disciplina. Puterea derivat din ierarhie se manifest asupra funcionarilor numii i asupra
actelor emise de autoritatea
inferioar.
Prin activitatea de control, care este o consecin a existenei puterii ierarhice, se asigur i
unitatea de aciune a aparatului administrativ.
3. Administraia este remunerat, civil, laic, egalitar
- Pentru munca depus, funcionarii publici sunt remunerai cu salariu, din bugetul public.
- Nevoile publice, altele dect cele pe care le implic aprarea naional, sunt satisfcute
prin intermediul administraiei civile. n societile moderne nu exist dect n mod excepional
o confuzie ntre funciile civile i cele militare. n cazuri particulare, autoritatea militar
intervine n domeniul civil, n urma unei relaii deschise cu autoritatea civil sau dup
proclamarea strii de urgen.
- Peste tot, n rile democratice, administraia este laic, pentru c ea folosete un
personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. n unele state, ns,
n mod excepional, cultul religios are
caracter de serviciu public.
- Administraia public este egalitar, n sensul c furnizeaz servicii tuturor, n mod egal,
fr a face distincie de origine, ras, apartenen politic, principiu care nu este ntotdeauna
i peste tot aplicabil.
4. Administraia este formalizat, scris, birocratic
- Administraia este formalizat, n sensul c ea acioneaz conform unor proceduri dinainte
stabilite, dnd natere la un anumit tradiionalism administrativ, care poate antrena rutina i
care-i poate ncetini ritmul de lucru.
- Administraia are la baz documente, fapte, decizii consemnate n documente scrise.
- Formalismul i birocraia sunt proprii oricrei administraii, ceea ce difer este numai
gradul n care acestea se manifest, trebuind evitate exagerrile care ar putea avea ca rezultat
instaurarea unui regim nedemocratic.
5 Administraia are un caracter de continuitate i necesit din ce n ce mai mult cunotine
specifice
- Pe de o parte, administraia este realizat de ctre reprezentani alei ai populaiei, de
ctre funcionari temporari, dar mai ales de ctre funcionari permaneni care formeaz corpuri
de funcionari i care-i confer administraiei un caracter de continuitate. Totodat, ansamblul
activitilor i serviciilor publice pe care administraia le presteaz trebuie realizate n mod
nentrerupt.
- Pe de alt parte, multitudinea i complexitatea sarcinilor crora administraia trebuie s le
fac fa au fcut necesar posedarea de ctre cei care lucreaz n administraie a unor
competene specifice i a unor
cunotine tehnice speciale.
6. Administraia public este ntr-o continu expansiune
De peste o jumtate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, se extinde:
exist o cretere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce n ce mai mult n viaa
naiunii. S-a trecut de la statul jandarm la statul providen; ca urmare, serviciile publice au
crescut ca numr i ca volum.
Expansiunea administrativ rezult dintr-o tendin intern a administraiei, o tendin
natural de a se extinde, de a prolifera: este tendina general pe care o semnala Spinoza:
totul tinde a persevera n eul su i de a mri acest eu. Cauza acestei tendine vine din
dorina statului de a face fa unor noi nevoi sociale, de a oferi condiii de via mai bune
membrilor si mpotriva diferitelor riscuri ale vieii.
Lumea ntreag a ajuns la vrsta administrativ. Aceast vrst se caracterizeaz prin
numrul i volumul mare al serviciilor publice, precum i prin complexitatea administraiei.

18. Funciile administraiei publice

17

Caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric, desprindem poziia de intermediar pe
care o are ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz valorile politice, deciziile politice. Aceast
caracteristic nu exclude activitatea de conducere n administraia public - ca activitate creatoare - ci, dimpotriv, o
presupune la anumite dimensiuni i n cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia c activitatea de conducere realizat de
ctre administraia public se desfoar la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior
conducerii ce se realizeaz la nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale avnd drept obiect activiti productive de
prestri servicii sau social-culturale, productorii direci ai valorilor materiale i spirituale.
Pornind de la asemenea observaii de ordin general, vom descifra urmtoarele funcii ale administraiei publice n cadrul
sistemului social global9:
a) n prim plan se afl funcia principal - determinat de poziia pe care o are administraia n raport cu puterea
politic, i anume aceea de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i a asigura execuia - n ultim
instan folosind autoritatea sa sau chiar constrngerea.
Aceast funcie primar are mai multe laturi, i anume:
- funcia de pregtire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;
- funcia de organizare a executrii deciziilor politice;
- funcia de executare direct, n concret - n anumite cazuri - a deciziilor politice;
- funcia de asigurare a executrii deciziilor politice, care se realizeaz fie prin convingere, fie la nevoie, folosind fora
de constrngere;
- funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii n faa autoritilor competente a adoptat
decizii asupra acestora.
Toate aceste funcii, care nu reprezint altceva dect demultiplicri ale funciei primare pe care o are administraia
public, de mecanism intermediar de execuie al puterii politice, subliniaz rolul administraiei publice de colaborator al
puterii politice n organizarea societii i reglementarea funcionrii ei.
b) Pe un plan mai ndeprtat, pot fi conturate funciile derivate ale administraiei publice, care se refer la scopurile
aciunilor desfurate de aceasta. n condiiile statului de drept administraia public are drept scop nfptuirea deciziei
politice, reflectat n legi i celelalte acte normative ale autoritilor statului i ale colectivitilor locale. n acest plan putem
distinge:
- funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii. Aceast funcie asigur
continuitatea i perenitatea societii. Prin aceast funcie, teoretic, administraia poate fi supus unei anumite inerii i
tendine de imobilism, n sensul c poate manifesta spirit refractar fa de nou, fiind favorabil meninerii ordinii stabilite;
- funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor ce se produc inerent n evoluia
diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a acesteia.
Problematica funciilor administraiei publice a fost i poate fi abordat din multiple puncte de vedere 10. Ceea ce credem
c se degaj din toate aceste analize este faptul c administraia public ndeplinete importante funcii cu caracter politic,
legate de existena, organizarea i funcionarea statului i a colectivitilor locale, fr de care nu se poate concepe o societate
modern; n epoca contemporan mai ales - ea are funcii cu un pronunat caracter de ocrotire a colectivitilor umane, n
ultim instan a fiecrui membru al societii. (Dup unii autori, funcia administrativ a ocrotirii existenei omului duce la
posibilitatea unei antropologii a administraiei 11.

19. Atribuiile administraiei publice

Pentru a-i realiza funciile sale, n coninutul procesului de conducere din administraia public, se regsesc - n
proporii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administraiei respective - toate atributele conducerii.

9 Bernard Gournay\ Fntroduction de la Science Administrative, Presse de la Fondation Naionale des Sciences Politiques, Paris, 1978
10 Ioan Deleanu, Separaia puterilor n stat, dogm sau realitate, Revista Dreptul nr. 2-3/1991
11 M. T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic romn, Bucureti, 1975.

18

Administraia public, n realizarea funciilor sale, trebuie s prevad i s programeze; s organizeze procesul de
execuie; s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru decidentul politic; s coordoneze procesul de execuie i,
n sfrit, s controleze ntreaga activitate de punere n executare i realizare a valorilor politice 12.
Atribuiile administraiei publice privind previziunea i programarea sau planificarea se reduc - din punct de vedere
teoretic - la pregtirea proiectelor; decizia n aceast materie fiind atributul puterii politice. n practica social se poate
remarca ns de la etap la etap i n funcie de regimul politic i forma de guvernmnt, o influen mai mare sau mai mic
a administraiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt. Aa dup cum spuneam,
administraia public este supus regulilor continuitii, una din funciile ei fiind asigurarea continuitii i perenitii
societii. De aceea, putem afirma c - n mare msur i datorit mijloacelor material-tehnice i umane de care dispune administraia public influeneaz stabilirea prognozelor i a programelor. Trebuie, de asemenea, avut n vedere tentaia
administraiei de a prezenta opiunea pentru viitor ntr-o variant unic, considerat ca fiind optim.
Atribuiile administraiei publice n materie de organizare reprezint n mod indiscutabil - din punct de vedere cantitativ
i calitativ - una din cele mai importante laturi prin care administraia i realizeaz funciile sale n cadrul sistemului social 4.
Cunoscut fiind faptul c limitele i coninutul - activitii administrative deriv din atribuiile autoritilor publice stabilite
prin Constituie i alte acte normative i observnd natura acestora, vom putea constata c, n cadrul administraiei publice,
activitile ce in de latura organizatoric au o pondere mai mare n raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de
conducere 5.
Atributul de comand se regsete n activitatea administraiei publice n dou planuri. Pe de o parte, administraia
public colaboreaz la adoptarea deciziilor politice prin pregtirea acestora, iar pe de alt parte, adopt deciziile
administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea implementrii deciziilor
politice.
Aa dup cum spuneam, administraia public - n realizarea funciilor sale - are un important rol n pregtirea deciziilor
politice. Aceast sarcin a administraiei este deosebit de nsemnat i subliniaz din nou importana funciilor acesteia n
cadrul societii. De aceea, trebuie avut permanent n atenie tendina administraiei de a determina decizia politic, mai ales
prin procedeul de a oferi o singur variant de soluionare, care este prezentat drept optim. Aceast tendin a
administraiei este justificat uneori de gradul de tehnicitate necesar n documentarea i elaborarea deciziilor, tehnicitate ce
depinde de mijloacele materiale (de ex. tehnica de calcul) i mijloacele umane (specialiti), care se gsesc cu precdere n
cadrul administraiei. n condiiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politic, innd seama de aceste argumente, poate
s delege pe seama administraiei, competena de a lua decizii privind probleme deosebit de nsemnate, administraia
supraordonndu-se astfel politicului, n cadrul societilor totalitare - unde administraia nu constituie o putere separat, ci se
realizeaz n condiiile unei totale subordonri a acesteia fa de puterea politic, nu se pot dezvolta asemenea tendine.
Coordonarea ca atribut al conducerii n cadrul administraiei publice se regsete aproape la toate nivelurile structurilor
administrative i const n armonizarea i sincronizarea aciunilor desfurate n vederea organizrii executrii i execuiei n
concret a deciziilor politice. Fr coordonare nu este posibil aciunea eficient a diferitelor elemente ale mecanismului
administrativ, iar realizarea funciilor administraiei ar fi periclitat, lucru ce ar avea repercusiuni asupra ntregului sistem
social.
Controlul constituie, de asemenea, un moment important al activitii administrative; el are menirea de a msura
rezultatele aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a reprograma activitile, fcnd coreciile necesare.
Controlul trebuie s determine o intensificare a realizrii aciunilor administrative de natur a asigura ndeplinirea funciilor
administraiei publice37.

20. Sarcinile Administraiei publice centrale i locale

Studiate n perspectiva sistemic, o instituie public sau un organ al administraiei pot fi nelese n esena lor,
cunoscndu-se locul i importana sarcinilor pe care le ndeplinete fiecare n cadrul societii.
n perioada actual, sarcinile administraiei statului au sporit continuu, fapt care se explic prin complexitatea vieii
sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporii considerabile dup cel de-al
doilea rzboi mondial, prin preluarea de ctre stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau tiinifice, pe lng cele
tradiionale, politico-administrative. n ultimii ani, n grija administraiei au trecut i unele probleme foarte importante legate
12 H. Fayol, Administration Industrielle en generale. Prevoyance, organisation, commendement, coordonation, controle, n Buletin de Societe de
PIndustrie minerale, 11916; La doctrine administrative dans l'Etat, conference au 2ime Congres des Sciences administratives, Bruxelles, Goemere
Bruxelles, 1923

19

de protecia mediului nconjurtor i combaterea polurii. De asemenea, n toate statele, prestaiile furnizate populaiei sunt
n cretere i ele atest o amplificare a sarcinilor administraiei.
Pe lng volumul ridicat al prestaiilor, cerina unei caliti sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizrii modului
de repartizare a sarcinilor i folosirea unor mijloace moderne de aciune.
Este de dorit ca administraia s fie n aa fel organizat, nct s poat ndeplini orice sarcini, fr s se recurg la
transformarea structurii sale. n principiu, nu se recomand o modificare a structurii administrative, dect dac cerinele
sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient s se procedeze la o mai raional repartiie a noilor sarcini primite
ntre instituiile administrative existente.
Complexitatea sarcinilor administraiei determin diversitatea soluiilor de ndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de
sarcini generale s se regseasc n orice administraie. n ceea ce privete sarcinile tehnice, ele urmeaz a fi ncredinate
unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificat a unor instituii care ndeplinesc aceleai
misiuni.
O alt distincie se poate face ntre sarcinile permanente care se ntlnesc n mod continuu ntr-o instituie public i cele
temporare, care apar n anumite mprejurri sau au un caracter sezonier. Adaptarea administraiei la sarcinile sale nseamn
un efort continuu de organizare interioar, raional i eficient a acesteia, precum i o aciune de coordonare a activitilor
desfurate de ctre instituiile publice.
Analiza sarcinilor administraiei pune n eviden multiplicarea, caracterul eterogen al acestora i strnsa lor
interdependen. O enumerare detaliat a sarcinilor administraiei nu ar prezenta interes tiinific. Atunci cnd analiza unei
anumite sarcini devine necesar, aceast sarcin urmeaz a fi descompus n mai multe diviziuni, care, la rndul lor, pot fi
subdivizate n activiti elementare.
Examenul detaliat al sarcinilor administraiei evideniaz diversitatea lor, n ceea ce privete natura activitilor, a
mijloacelor utilizate, a mediului social i a zonei n care acioneaz funcionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetrii
acestor sarcini, determinat de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite i de interdependena lor. Aceste cauze
ex-plic i greutile generate de repartizarea sarcinilor ntre organele administraiei. De exemplu, o structur poate fi
considerat ca adecvat pentru rezolvarea unei probleme de coordonare ntr-o anumit activitate. Aceeai structur se poate
dovedi necorespunztoare, pentru a satisface cerinele de coordonare n alte compartimente de activitate.
Aadar, n realitate, pot exista tot attea structuri adecvate, cte probleme de coordonare se pun. Existena acestor
dificulti impune studierea lor n scopul mbuntirii activitii administraiei. Pentru a remedia situaiile de
supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de ctre un singur organ al administraiei a unor sarcini multiple, n
tiina administraiei se studiaz reguli, metode i soluii, a cror aplicare variaz, de la un caz, la altul.

21. Clasificarea sarcinilor administraiei publice

Sarcinile caracteristice administraiei publice se pot clasifica dup mai multe criterii, i anume:
criteriul material, al coninutului lor ca activitate cerut, care impune studierea mijloacelor juridice i a resurselor
umane, materiale i financiare, utilizabile pentru ndeplinirea sarcinilor;
criteriul organic, care determin descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta nseamn enumerarea
unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraiei publice.
Cel mai raional criteriu este ns acela al finalitii i anume al scopului tehnic i specific urmrit n ndeplinirea
fiecrei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, n funcie de teritoriul n care se nfptuiesc.
Astfel, sarcinile ndeplinite de organele centrale ale administraiei au o importan general, fiind nfptuite n acelai
mod pe tot teritoriul rii. Alte sarcini sunt locale, limitate la un ora sau comun, urmrindu-se satisfacerea unor cerine
sociale specifice.
Pornind de la criteriul finalitii, n literatura de specialitate se ntlnesc diverse clasificri ale sarcinilor administraiei.
Aa, de pild, sarcinile administraiei pot fi clasificate n:
sarcini (misiuni) operaionale;
sarcini auxiliare;
sarcini de conducere.
Misiunile operaionale reprezint categoria principal de sarcini a administraiei i se difereniaz prin coninut n:
sarcini politice (aprare, poliie), educative (nvmnt, cultur), sociale (sntate, asisten) i economice. Prin aceste

20

sarcini, administraia furnizeaz prestaii publicului, n mod direct, prin activitatea instituiilor specializate, cum sunt: armata,
poliia, coala etc.
Sarcinile auxiliare sunt menite s sprijine nfptuirea celor principale, dar funcionarii care le nfptuiesc nu vin n
contact direct cu publicul i nu furnizeaz prestaii, dect diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate,
documentare, oficii juridice, etc.
Sarcinile de conducere sau de stat major sunt ndeplinite de ctre conductorii instituiilor publice aflai n contact direct
cu activitatea politic i implic dirijarea activitii administrative i elaborarea politicii acestor instituii.
Pe lng sarcinile principale, administraia are de ndeplinit i sarcini secundare cum sunt cele de informare a publicului,
de a realiza o activitate de relaii publice, de a-i mbunti metodele i a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot
fi: interne i externe. Cele interne se produc n interiorul aparatului administrativ. ndeplinirea lor contribuie i la realizarea
sarcinilor externe, viznd misiuni prin care instituiile publice intr n contact cu publicul.
n afar de clasificarea prezentat a sarcinilor administraiei, sunt folosite i criterii de realizare optim a sarcinilor,
dintre care se remarc:
a) criteriul dublei ntrebuinri, care are n vedere eliminarea paralelismelor n activitatea instituiilor sau organelor
publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situaiilor n care se impune desfiinarea unor compartimente inutile;
atunci cnd mai multe organe ale administraiei publice urmresc ndeplinirea acelorai misiuni, fr ca acestea s se refere la
compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiinarea unora dintre ele. n mod concret, se
analizeaz care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmnd ca resursele umane, materiale i financiare,
ale activitilor desfiinate, s se utilizeze n alte scopuri;
b) criteriul simplificrii, care urmrete evitarea supraaglomerrii i reducerea volumului lucrrilor din administraie.
Simplificarea trebuie conceput i efectuat n concordan cu cerinele reale ale organelor administraiei, deoarece fcut
neraional, n unele cazuri, poate avea consecine duntoare.
c) criteriul raionalizrii i al randamentului maxim. n raport cu acest criteriu, se urmresc obiective cum sunt:
creterea operativitii instituiilor publice;
sporirea eficienei activitilor de conducere i execuie;
utilizarea judicioas a forei de munc;
reducerea la strictul necesar a numrului funcionarilor administrativi.
d) criteriul utilitii i al valorii sociale. n raport cu acest criteriu, creterea eficienei n activitatea din sfera
administraiei publice nu reprezint un scop n sine ci se subordoneaz utilitii pe care serviciile administrative o au pentru
societate. ntr-un stat de drept, valoarea administraiei se apreciaz n funcie de modul cum au fost ndeplinite sarcinile, de
caracterul democrat, legal i moral al activitii desfurate.

22. Probleme teoretice privind structura administraiei

Prin cercetrile efectuate, n tiina administraiei se urmrete s se determine structura optimal a organelor
Administraiei Statului. n acest scop se studiaz modul de repartizare a atribuiilor ntre organele Administraiei i a
sarcinilor ntre funcionarii din cadrul unui organ al Administraiei. Totodat, n tiina administraiei se studiaz mijloacele
de a se obine raionalizarea i simplificarea structurii instituiilor din Administraie. Utilitatea studiului privind structura
Administraiei const n urmtoarele rezultate;
a) Crearea unor organe ale Administraiei strict necesare realizrii sarcinilor, evitndu-se nfiinarea unor instituii
inutile. Pentru ndeplinirea acestei cerine urmeaz a se studia realitile sociale n dinamica lor propunndu-se constituirea
unor instituii ale Administraiei numai dac utilitatea lor este fundamentat tiinific.
b) n urma determinrii treptelor de organizare ale ansamblului Administraiei pe plan central i local i analizei
activitii lor, se poate propune suprimarea acelor instituii administrative a cror existen nu se justific.
c) Reducerea cheltuielilor din instituiile Administraiei, servindu-se astfel interesul general.
d) Realizarea unei mbuntiri a structurii compartimentelor din Administraie, pentru ca instituiile sale s poat
ndeplini, la un nivel calitativ sporit, sarcinile ce le-au fost ncredinate. Optimizarea structurii, a formelor organizatorice,
urmeaz a fi efectuat n concordan cu realitile sociale, cu scopul satisfacerii cerinelor umane, ceea ce constituie
finalitatea principal a Administraiei.
e) Se ajunge la concluzia c organizarea raional a Administraiei nseamn apropierea sa de locuitorii din
circumscripiile administrativ-teritoriale n scopul cunoaterii i satisfacerii exigenelor acestora.

21

Un organ sau o instituie din Administraie este alctuit din colectivul de funcionari care au atribuii ce formeaz
competena acestora i din mijloacele materiale i financiare. Structura intern a instituiilor din Administraie cuprinde acest
ansamblu care permite realizarea activitii lor.
n tiina administraiei se urmrete nfptuirea unei administrri raionale i eficiente, cu cheltuieli minime. Aceast
finalitate determin un principiu al structurii interne a Administraiei, anume organizarea funcionarilor i utilizarea
mijloacelor materiale i financiare n funcie de cerinele realizrii competenei lor.
Ansamblul compartimentelor de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri servicii, secii, oficii, direcii etc. alctuiesc
structura intern a instituiei sau aparatul unei instituii a Administraiei sau organizarea intern a acesteia.
Structura organelor Administraiei poate oglindi un punct de vedere cantitativ sau calitativ.
Cantitativ, se reflecta n numrul organelor sau instituiilor administrative, specializate, n care se subdivide
Administraia Statului. Aceast cifr corespunde numrului de diviziuni efectuate n cadrul sarcinii totale a Administraiei
Statului.
Calitativ, se traduce n determinarea competenei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecreia dintre
instituiile Administraiei.
Organizarea Administraiei poate fi efectuat n raport de teritoriul statal. n toate Statele cadrul spaial este delimitat
juridic n circumscripii administrativ-teritoriale. n Tara noastr, teritoriul Statului este indivizibil i unitar, dar
circumscripiile administrativ-teritoriale sunt organizate n interesul unei mai bune serviri a intereselor colectivitilor de
oameni ce locuiesc n ele. n realitate, nu teritoriul determin structura Administraiei, ci volumul de sarcini ce urmeaz a fi
nfptuit, n folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriul care nu poate avea personalitate
juridic.

23. Probleme practice privind structura administraiei

Referitor la acesta problema ne vom axa n special pe problemele practice care apar n cadrul administraie publice
centrale. Ca ef al Guvernului, primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia. n temeiul
atribuiilor sale constituionale i logicii structurii ierarhice administrative, primul-ministru urmeaz s asigure coordonarea
interministerial. Din cele expuse rezulta ca activitatea practice a acestuia este decisiva n realizarea eficienta a sarcinilor
administraiei publice.
Aceast coordonare funcional este clasic, deoarece este consecina exercitrii atribuiei de conducere i de control din
coninutul noiunii de administraie. Prin atribuia de coordonare, primul-ministru realizeaz, n ansamblu, unitatea de
aciune a tuturor ministerelor i a celorlalte organe de specialitate ale Administraiei publice centrale, precum i armonizarea
politicii efectuate de diferite ministere. n practic, prin coordonarea funcional efectuat de primul-ministru se poate ajunge
la mbuntirea activitii i structurii Guvernului. Coordonarea urmeaz a se realiza sub ndrumarea primului-ministru prin
intermediul unor structuri speciale.
Coordonarea funcional se nfptuiete n dou moduri dup cum este vorba de o coordonare material sau de o
coordonare intelectual.
n cadrul concepiei generale a asigurrii ei de primul-ministru, coordonarea material urmeaz a fi realizat i de
membrii Guvernului n domeniile i ramurile ale activitii de specialitate de care rspund.
Coordonarea intelectual este asigurat sub autoritatea primului-ministru n edinele Guvernului. Prin aceeai metod a
convorbirilor directe ea se mai realizeaz, ori de cte ori este necesar, prin reunirea reprezentanilor organelor centrale de
specialitate ale Administraiei. Pentru a se realiza o coordonare eficient este necesar ca primul-ministru s fie o personalitate
care s se impun prin calitile sale intelectuale i morale.
Sub ndrumarea primului-ministru, organele de coordonare urmeaz a nfptui coordonarea activitii organelor centrale
de specialitate, pentru a se realiza aciunea unitar a Administraiei. n acest domeniu este necesar ca numrul organelor de
coordonare s fie raional, deoarece un numr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonrii nsi.

24. Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale

Abordat ntr-o viziune sistemic, activitatea specific administraiei publice se desfoar prin intermediul unei
multitudini de forme instituionale ce constituie un sistem instituional, ale crui principii de organizare variaz n funcie de
problemele puse, de presiunile exterioare i de preocuprile proprii, dar care presupune i integrarea sa n mediul social,
politic i economic existent cu multiple diferenieri n spaiu i timp.
22

Aadar, ntr-o accepiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un
ansamblu coerent de structuri, instituii organe i totalitatea normelor prin care se nfptuiete activitatea de administraie
public, ca proces real.
Structurarea i funcionarea sistemului administrativ sunt condiionate, n mod obiectiv, de alte elemente de structur ale
societii globale, legate ntre ele printr-o serie de interaciuni; el comunic cu acest mediu prin informaii reciproce i prin
procesul ntrebare-rspuns. n acest proces, ntrebrile acced ctre sistemul administrativ printr-o reea de comunicaii i sunt
complementare, att ntre ele, ct i cu cele care eman din interiorul sistemului administrativ nsui. La rndul lor,
rspunsurile pe care le d sistemul administrativ iau forma deciziilor i aciunilor concrete cu impact asupra evoluiei
societii.
Prin prisma manifestrii i ntririi autonomiei, sistemul administrativ i constituie bazele proprii de existen i
funcionare cu urmtoarele componente: 1.birocraie, 2.tehnocraie, 3.tehno-birocraie.

25. Birocraia
Birocraia se poate defini ca sistemul n care preponderena n direcia realizrii afacerilor publice, aparine serviciilor
administrative, adic birourilor. Birocraia presupune ca administraia s nregistreze urmtoarele mutaii:
a) - s se transforme ntr-o lume ngrdit, capabil s reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independent de
corpul electoral i de guvernani care nu mai exercit asupra sa o influen direct. n aceast optic, Statutul funcionarului
public, din democraiile europene, maximizeaz securitatea profesional i garanteaz autonomia acestuia, iar administraia
se constituie ca o categorie social, o corporaie care are interese proprii.
b) - tinde s devin un centru de putere, n msur s dobndeasc for politic i capacitate de decizie.
Puterea birocratic a fost considerat, uneori, inevitabil i binefctoare. n acest sens, potrivit lui Max Weber,
apariia statelor moderne a fost legat de constituirea unui corp de lucrtori intelectuali, specializai, dotai cu independen i
stabilitate. La rndul su, A. Mathiot considera c birocraia are avantaje apreciabile, deoarece funcionarii publici, recrutai
n funcie de talentul lor, menin continuitatea statului i a serviciilor publice.
n alte opinii (A. Touraine), se consider c birocraia este incompatibil cu principiile democraiei, deoarece
afacerile publice sunt ncredinate unor funcionari neimplicai politic. Chiar dac activitatea administraiei rmne
funcional n raport cu natura i regulile sale, ea nregistreaz disfuncionaliti din punct de vedere al inteniilor i
semnificaiilor sociale.

26. Tehnocraia
Tehnocraia se definete ca sistemul n care preponderena n direcia realizrii afacerilor publice, aparine tehnicienilor.
Aceste persoane iau anumite decizii n funcie de considerentele de eficacitate tehnic, fr a face referiri la exigenele
politice. Spre deosebire de agenii dintr-o organizaie birocratic, tehnocraii nu se mulumesc numai s aplice regulile, ci au
facultatea de a crea, de a impune noutile.
Implantarea tehnocrailor genereaz iluzia realizrii controlului politic de ctre administraie, Max Weber semnala
deja o ascensiune public irezistibil a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul i puterea politicului, iar pe de alt parte,
genereaz fenomenul de confuzie ntre omul politic i expert.
Preponderena tehnicienilor n cadrul sistemului politic este consecina unui fenomen general al societii industriale,
dominat de tehnocrai. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariia unei noi pturi sociale format din ingineri,
savani, manageri, la o cast a tehnologilor. Pe aceasta J. K. Galbraith o numete tehnostructur i este format din
specialiti care dein fiecare cte o parte din informaiile necesare ntregului ansamblu ce va deine puterea. n opinia lui
Maurice Duverger, aceast evoluie va conduce la o osmoz treptat ntre tehnicienii privai i cei publici, care au aceeai
origine i apr aceleai interese.
Pe de alt parte, influena tehnocrailor asupra afacerilor publice este contestat; n absena omogenitii sociale i a
unei doctrine proprii, specialitii nu vor putea constitui un grup dominant n cadrul sistemului politic. n msura n care
tehnocraia compromite jocul politic i secretul de stat, ea devine incompatibil cu principiile democraiei.

27. Tehno-birocraia

23

Tehno-birocraia este o alian ntre virtuile de organizare i competenele de ordin tehnic. Cele dou noiuni nu se
suprapun; puterea birourilor nu se sprijin ntotdeauna pe specializare i calificare tehnic. Invers, cmpul tehnocraiei l
depete pe cel birocratic, n msura n care fenomene analoage se produc n afara cadrului administrativ.
Tehnocraia poate s aduc birocraiei, for i prestigiu i s o pun n valoare prin imprimarea unui caracter
dinamic. La rndul su, birocraia constituie un punct de sprijin pentru tehnocraie. Tehnicienii care se bazeaz pe aparatul
birocratic devin mult mai capabili i mai competeni.
n concluzie, tehno-birocraia reprezint un model raional de organizare a sistemului administrativ public, capabil s
ating un nalt grad de eficien, fiind bazat pe cunotine tehnice.

28. Factorii care influeneaz organizarea i funcionarea sistemelor administrative. Noiuni introductive
n vederea ndeplinirii funciilor pe care i le confer sistemul social i pentru a rspunde solicitrilor care i sunt
adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat instituional a crui complexitate sporete pe msura dezvoltrii
sarcinilor administrative. Organizarea concret a acestui aparat trebuie s corespund gsirii de soluii la toate problemele
sistemelor administrative i s ia n considerare elementele interne sau externe care exercit presiuni sub influena factorilor
de permanen i a celor de evoluie.
Aciunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influen endogeni rezult din interiorul sistemului
administrativ nsui. Or, organizarea administrativ posed o logic intrinsec i cunoate un ritm de evoluie specific,
aflndu-se sub impactul acestor factori.
Pe de alt parte, aciunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influen exogeni, i au sursa n
interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie s reflecte raporturile
existente cu celelalte sisteme i s suporte permanent consecinele mutaiilor intervenite n interiorul lor.

29. Factorii endogeni de permanen

ntregul aparat administrativ are tendina de a rezista n timp. Cultul tradiiilor exprim o preocupare din partea
sistemului administrativ, de a asigura imperativele de stabilitate, n ciuda gravelor inconveniente care risc s rezulte din
acesta.
Factorii de permanen cultiv rezistena la schimbare. Toate sistemele administrative sunt n esen conservatoare.
Capacitatea acestora de autoreglare favorizeaz o anumit nchidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutaii.
Aceast capacitate de rezisten este mult mai puternic n cazul sistemului administrativ, fa de alte sisteme sociale,
manifestndu-se n scopul meninerii principiilor de organizare i funcionare proprii. Atitudinea conservatoare n
administraie este asigurat, att de funcionarii publici, care vd n schimbare o ameninare a drepturilor proprii, ct i de
situaia de monopol de care beneficiaz sistemul administrativ n societate, fapt care i faciliteaz meninerea poziiilor
dobndite.
Tehnicile utilizate de ctre sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare i crea o atitudine defensiv totodat,
sunt urmtoarele:
- opoziia declarat, care genereaz conflicte deschise, att cu ntregul corp social, ct i cu instanele politice;
- acceptarea aparent, care reprezint o atitudine ntlnit n mod curent, constnd n a combina n permanen
structura real cu reformele administrative continue, dar care ntotdeauna rmne la nivel de texte, de puncte
secundare n program, fr a se traduce n fapte concrete;
- mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regul, eficiente; astfel, administraia public produce anticorpi pentru a
dizolva germenii evoluiei, apelnd la un control excesiv, crend structuri i mecanisme greoaie i chiar organisme
antireformatoare.

30. Factorii endogeni de evoluie

Sistemul administrativ nu rezist la schimbri dect pn la un anumit punct. Astfel, atunci cnd acestea ating o
asemenea amploare, nct este imposibil meninerea organizrii anterioare, sistemul administrativ intr ntr-o criz
profund, care impune recurgerea la mecanisme de corectare.
Toate sistemele tind s se degradeze pe msur ce societatea evolueaz. Acest efect de entropie afecteaz, n special,
sistemul administrativ, ntruct n toate rile, administraia se gsete ntr-o stare de tensiune cu mediul social.
24

Disfuncionalitatea i conflictele se multiplic n interiorul aceluiai aparat administrativ i mai ales n domeniul
serviciilor publice. Apariia conflictelor ierarhice i orizontale, ntre categoriile de personal contribuie la meninerea strii de
fapt, consolidarea situaiilor dobndite i la crearea unui statut antiprogresist. Asemenea inconveniente gsesc sistemul
administrativ nepregtit i incapabil s reacioneze.
Sistemul administrativ francez funcioneaz datorit unui mecanism de schimbare prin criz; criza este singurul
mijloc de operare a reajustrilor necesare i joac un rol esenial n dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administraiei
birocratice reprezint o alternare ntre lungi perioade de stabilitate i perioade scurte de criz i schimbare.

31. Factorii exogeni de permanen

n cazul aciunii factorilor de permanen, se pornete de la premisa c, sistemul social are caracter etern. Expus
eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el ncearc s le depeasc pentru a-i asigura persistena n timp. Din acest
motiv, factorii de permanen se gsesc sub imperiul nevoii de perenitate(multianual) i a nevoii de stabilitate.
Ideea de perenitate, care este comun sistemului social, n ansamblu, se extinde i asupra sistemului administrativ.
Funcia esenial a administraiei publice este de a asigura meninerea i continuitatea ordinii existente, n acest mod,
contribuind la amortizarea conflictelor sociale.
Fr ndoial c perenitatea conduce la privilegierea comportamentelor tradiionale. Permanena principiilor de
organizare i ritmul activitii administrative decurg din faptul c administraia neag prezena timpului, pentru c timpul este
imobil i amenin stabilitatea. Nevoia de perenitate justific maniera n care sistemul administrativ se insereaz n mediul
social i se adapteaz la schimbrile permanente care au loc, deci reprezint o motivaie, dar i un fundament al
transformrilor. Invers, ideea de stabilitate, dus pn la extrem, favorizeaz pierderea flexibilitii sistemului administrativ
i risc s provoace, pe termen lung, o ruptur brutal fa de realitate.
De aceea, stabilitatea administrativ nu este posibil, dect n msura n care mediul social i politic este el nsui
stabil.

32. Factorii exogeni de evoluie

Din momentul n care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe favorabile schimbrii, el poate fi tentat s
reziste la schimbare, dar procesul de auto-transformare devine la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ
este obligat s se adapteze presiunilor sociale i politice noi, prin modul n care este conceput organizarea sa intern.
Asemenea presiuni se exercit n toate rile, n mai multe direcii eseniale, care vizeaz adaptarea sistemului
administrativ la schimbare i pot fi sintetizate astfel:
1) cetenii solicit din ce n ce mai multe servicii de la colectivitile publice. Aceast realitate bulverseaz raporturile
tradiionale dintre stat i ceteni, provoac mutaii importante n cadrul structurilor administrative i duce la o ncetinire n
funcionarea mecanismului administrativ. Aa de pild, modificarea cantitativ i calitativ a cererii de servicii publice
survenit dup primul rzboi mondial a determinat o cretere a volumului de activitate al administraiei de stat (dezvoltarea
serviciilor publice, creterea numrului funcionarilor).
2) imperativul de eficacitate, din ce n ce mai net resimit, a condus la mutaii compatibile n sistemul administrativ.
Administraia a fost constrns s se integreze noilor tehnici de organizare a activitii (adaptarea cldirilor, utilizarea
informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). n acelai timp, administraia public a trebuit s se deschid
perspectivei, viitorului, s ntocmeasc prognoze. n toate rile, funcia sa nou de programare a impus un nou stil de lucru:
Ea nu mai are scopul de a menine o anumit tradiie ci de a conduce procesul evoluiei.
3) sistemul administrativ trebuie modelat n concordan cu progresul concepiilor democratice urmrind s duc la
creterea nivelului de consum i a celui cultural. Cetenii nu mai vor s aib de-a face cu o administraie autoritar i
absolut. n toate rile, cetenii i manifest dorina de a fi auzii i nelei de instituiile publice, chemat s-i multiplice
eforturile de asigura satisfacerea nevoii de utiliti sociale la un nivel din ce n ce mai nalt.

33. Principii de organizare i funcionare ale sistemelor administrative

Sistemele administrative sunt organizate n funcie de anumite constante; cercetarea acestora, precum i descoperirea
legilor care guverneaz administraia au constituit din totdeauna obiective eseniale pentru tiina administraiei. Mult

25

vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor i teoreticienii
americani au ilustrat aceast tendin pragmatic i utilitar, bazat pe eficien i randament.
Se apreciaz, de asemenea c analiza clasic a organizrii birocratice fcut de Max Weber a reunit toate cerinele de
ordine i eficien ale unui model ideal de administraie, deoarece era fundamentat pe:
un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici i proceduri;
ierarhie a funciilor nsoit de o disciplin strict i omogen;
funcie public permanent, specializat, calificat, remunerat i dotat cu garanii de avansare.
Aceast viziune normativ despre administraia public ideal, a fost abandonat odat ce s-au constatat vicii de
organizare birocratic, care au generat n mod inevitabil rutin, ineficien i incapacitate de adaptare. n acest context, au
aprut alte tendine organizaionale, ndreptate nspre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea
raporturilor ierarhice, apariia centrelor de putere descentralizat.
n raport cu aceast evoluie, un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referin
care oscileaz ntre omogenitate i eterogenitate, ierarhie i participare, unitate i pluralism. Aceti poli se constituie, n
acelai timp, n principii de organizare a sistemelor administrative.

34. Omogenitate sau eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate nchis, care-i gsete n ea nsi principiile
de funcionare(omogenitate); invers, se poate concepe o administraie deschis fa de mediu a crei structur organizatoric
s reflecte diversitatea sistemului social(eterogenitate). Practica a demonstrat c sistemul administrativ este n mod necesar
permeabil fa de mediu, dar n acelai timp i conserv specificitatea care i garanteaz funcionarea. Omogenitatea i
eterogenitatea constituie principalii poli ntre care oscileaz sistemele administrative.
Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, n detrimentul
comunicaiilor laterale pe care acesta le ntreine cu exteriorul, cu restul societii. Coeziunile din interiorul aparatului
administrativ sunt de dou tipuri :
coeziuni ntre organele administrative;
coeziuni ntre ageni (funcionari publici).
Organele administrative prezint anumite trsturi, care le izoleaz de restul sistemului social. Situaia administraiei
publice, n raport cu sectorul privat, este de natur monopolist. Aceast situaie privilegiaz derularea unor raporturi strnse
care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul politic.
Lucrtorii din administraia public sunt supui, mai mult sau mai puin, unui regim de drept comun, prin intermediul
cruia beneficiaz de drepturi regaliene, dar i de ndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este
dat de faptul c, n unele ri litigiile privind activitile administrative sunt soluionate de o jurisdicie special i de un drept
administrativ specific. Aportul administrativ i creeaz propriile reglementri interne, ale cror coeren i unitate sunt
asigurate prin existena unui ansamblu de norme.
Omogenitatea angajailor din instituiile publice constituie o msur de cretere a eficienei activitii; toate
instituiile au interesul s recruteze persoane care, prin originea, educaia i sistemul lor de valori s asigure un caracter
ereditar profesionalismului i competenei.
Aplicarea, meninerea i ntrirea principiilor de omogenitate presupune, la rndul lor, satisfacerea anumitor condiii,
ca:
stabilirea unui sistem de selecie, care s contribuie la alegerea celor mai potrivii funcionari publici, formai printrun sistem pedagogic corespunztor, n spiritul deontologiei profesionale;
dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor i a statutului birocraiei;
tendina ctre instituia total care s se ocupe de problemele personale ale funcionarului, nu numai de viaa
profesional;
crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii i a ajutorului dezinteresat), care
contribuie la afirmarea personalitii individuale;
ncurajarea tendinelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care funcionarii publici apr
administraia de mediul extern.
Principiile de omogenitate prezint ns i inconveniene importante. Ele conduc la promovarea unui model
administrativ rigid i constant care creeaz dificulti evidente de adaptare a aciunii administrative la mediul social.
Deficienele de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecine datorate izolrii funcionarilor publici de ceteni, n
26

virtutea omogenitii i a spiritului de grup. Ca rezultat al acestora, funcionarii publici dobndesc un comportament rigid
i se baricadeaz ntr-un univers nchis lumii exterioare; ei au tendina de a ine publicul la distan i i trateaz clienii ntro manier formal, impersonal i dominatoare. Toate acestea justific preocuprile pentru eterogenitate.
Prin comparaie, principalul avantaj al eterogenitii n administraia public l reprezint dezvoltarea unei reele de
comunicaii, bazat pe o micare ascendent i pe una descendent.
Informarea ascendent urmrete s aduc la cunotina administraiei starea sistemelor intrasociale, situaia rezultatelor
i a deciziilor anterioare. Ea presupune o munc de colectare i analiz a datelor, realizat cu ajutorul unor servicii
specializate. Transmiterea informaiilor de jos n sus nspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor
circuite de comunicare directe care s mpiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.
Informarea descendent exprim voina administraiei de a explica sensul deciziilor sale n vederea ctigrii
ncrederii publicului. n acest sens sunt necesare msuri adecvate, constnd n:
mbuntirea raporturilor cu cei administrai, printr-o simplificare a procedurilor i contactelor;
dezvoltarea unor servicii de relaii publice, celule de informare, birouri de primire i orientare a publicului, care au ca
obiectiv s aduc la cunotina cetenilor aciunile administraiei. Aceste operaiuni se pot realiza, fie prin contacte directe
cu publicul, fie prin intermediul presei. n unele ri (SUA), implantarea lor este important i a dat rezultate
corespunztoare, n timp ce n alte ri (Frana), se ciocnete de obstacole de natur psihologic;
reforma limbajului administrativ; de exemplu, n Frana s-a nfiinat, n anul 1972, o Comisie de terminologie de pe
lng Administraia central care urmrete exprimarea i comportamentul funcionarilor publici;
revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, innd cont de respectarea dreptului la
informare al cetenilor.
Consultarea constituie o etap suplimentar, n sensul eterogenitii, vederea deschiderii aparatului administrativ asupra
societii i vizeaz stabilirea de legturi organice ntre administraie i grupurile sociale interesate de aciunea sa. Spre
deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabilete un dialog real ntre grupurile private extrem de
diversificate i sistemul administrativ, cu efecte importante, i anume:
aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-i face auzit glasul i de a participa la elaborarea deciziilor, atenund
distana care le separ de administraia public;
prin consultare, administraia recunoate n mod oficial existena i caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune
i le asociaz n aciunile sale;
consultarea atenueaz personalitatea de tip birocratic, care izoleaz funcionarii publici de mediul social.
Fiind o urmare fireasc a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile instituii specifice
n interiorul sistemului administrativ. n acelai timp, comunicarea i dialogul dintre administraie i grupurile private
eterogene s-au transformat n veritabile negocieri care au loc ntre parteneri aflai pe picior de egalitate.
n concluzie, se poate afirma c omogenitatea conserv sistemele administrative i le izoleaz de mediul social; spre
deosebire, principiile de eterogenitate exprim voina de transformare a aparatului administrativ, n vederea unei mai bune
nelegeri i colaborri cu celelalte structuri economice. Aplicarea ambelor categorii de principii, n limite care s permit
armonizarea lor, poate asigura creterea performanelor de funcionare a sistemelor administrative.

35. Ierarhie sau participare

Conform modelului clasic, organizarea are la baz un sistem de dominare i de subordonare, n cadrul cruia gradele
inferioare sunt supuse controlului celor superioare. i totui, analiza relaiilor umane din interiorul organizaiilor a artat c
tehnicile de coordonare ierarhic i autoritar nu sunt suficiente i potrivite pentru a asigura eficiena activitii, din moment
ce accentueaz conflictele interne.
Modelul ierarhic weberian la care se refer administraia clasic se opune modelului participativ care este axat pe
participarea membrilor instituiilor la luarea deciziilor. Ierarhia i participarea sunt dou principii distincte, prin intermediul
crora, sistemele administrative i stabilesc relaiile cu funcionarii publici.
La origine, modelul ierarhizat se refer, n exclusivitate, la relaiile corespunztoare unor reguli stricte de organizare,
care nu in cont de sentimente, atitudini i raporturi interumane, dect ntr-o manier formal. Ierarhia formal este fondat
pe o construcie piramidal a funciilor i sarcinilor acestora. Ea este caracterizat prin urmtoarele trsturi:
distincie tranant ntre munca de concepie i cea de execuie, ntre operaiile intelectuale i cele manuale;
centralizarea deciziilor, n sensul c puterea se ndeprteaz de locul de execuie, deciziile fiind cu att mai
valoroase, cu ct sunt luate la un nivel mai nalt;
27

 diviziunea muncii; fiecare post sau funcie are o sfer de competen net definit, iar pregtirea funcionarului este
corespunztoare acesteia;
unitate de comand i de aciune, conform creia, pentru o aciune oarecare, un angajat nu trebuie s primeasc
ordine dect de la un singur ef;
autoritate sau dominare, n sensul c superiorul i poate impune propria voin asupra subordonailor, supunerea
fiind atributul fundamental al conduitei acestora din urm;
existena unei puteri de control i sanciune n conformitate cu legea; mijloacele de control pot fi fizice (putere
coercitiv), materiale (salarii, prime), simbolice (prestigiu, stim);
Autoritatea ierarhic comport anumite inconveniente, ntruct antreneaz n mod inevitabil numeroase conflicte; fie
ntre indivizi plasai pe aceeai linie ierarhic, fie ntre un funcionar i superiorul sau subordonatul su imediat. n plus, acest
principiu provoac o ngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administraiile tind s multiplice ealoanele ierarhic
superioare reducnd ritmul de lucru i realiznd o transmitere n condiii necorespunztoare a informaiilor i ordinelor.
Imposibilitatea unei formalizri complete a raporturilor ierarhice i recunoaterea existenei altor centre de putere
dect autoritatea ierarhic, au condus n mod progresiv la o voin de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere.
Astfel, ierarhizarea a cedat locul su principiului participrii din considerente de eficien, realizndu-se consensul n
problemele organizrii.
Apariia ideii de participare n administraie nu se explic printr-o voin de democratizare intern, ci printr-o nou
concepie n privina eficienei, promovat de specialitii n management. Implementarea sistemului de partajare al puterii
este considerat ca fiind mai eficace (dect modelul de concentrare al puterii) din raiuni diverse, i anume:
1) nivelul de satisfacere al membrilor organizaiei (instituiei) sporete deoarece se promoveaz o atitudine activ fa de
munc, bazat pe un sistem de colaborare, pe o participare raional i contient;
2) calitatea deciziilor se amelioreaz, ca urmare a utilizrii cunotinelor i experienei funcionarilor subalterni i a
dispariiei procesului de filtrare a informaiilor;
3) recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor ntrete exigenele participrii i dezvoltrii
spiritului de colaborare.
innd cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie s lase subordonailor capacitatea de a decide n anumite
situaii i s nu recurg numai la ordine i directive pentru a-i exprima opiniile; este necesar s se promoveze sistemul de
delegare, care ncredineaz subordonailor opiunea alegerii mijloacelor de execuie a obiectivelor. Prin aceast atitudine
participativ, subordonaii sunt incitai s rezolve un numr din ce n ce mai mare de probleme, deoarece se dezvolt un stil
de autocoordonare la nivelul grupului i un climat favorabil, n acest sens, capabil s rezolve divergenele poteniale. Pe
fondul promovrii modelului participativ, s-a dezvoltat, n mod progresiv, activitatea sindical. Puterea public a acceptat
dialogul cu reprezantanii funcionarilor publici, fiind nevoit s renune n anumite situaii la prerogativele ierarhice, din
raiuni de pruden.

36. Relaia dintre puterea public i organizare

Studiul administraiei publice din punctul de vedere al tiinelor sociale trebuie s fac referire
neaprat la putere i la prezena sa in societate. De altfel, trebuie s porneasc de la o
examinare a legturilor dintre putere i organizare i aceasta intr-un dublu sens:
In primul trebuie s in seama c puterea public are nevoie intotdeauna de un
complex de resurse financiare, umane i tehnice pentru a-i duce la indeplinire
activitatea sa in societate care const atat in a presta servicii pentru ceteni, cat i in
meninerea puterii de ctre o persoan sau un grup.
Intr-un sens mai profund, exist un alt tip de legtur intre organizare i putere.
Organizarea sprijin i dezvolt ansamblul capacitilor umane astfel incat puterea
s se poat servi de ele. Limbajul i capacitatea comunicrii, tehnica sau capacitatea de
transformare a mediului, satisfacerea necesitilor economice, capacitatea de transcenden
ideologic, filozofic sau religioas, care sunt orientate prin activitatea de organizare a unei
societii, sunt utilizate de ctre putere care la randul sau rspunde instinctului de dominare.
Trebuie s se remarce, inc de la inceput, c sensul care ne intereseaz in ceea ce privete
organizarea nu poate fi examinat folosind o tratare nedifereniat a mijloacelor care se afl in
serviciul puterii. Din contr, trebuie s se sublinieze importana sistemului de articulare a
acestor mijloace i, inainte de toate, a grupului uman care pune in funciune organizarea.
28

Considerarea acestui grup implic cateva probleme de mare interes, precum:

pe de o parte, este vorba de problema relaiilor intre titularul sau titularii puterii i
grupul uman care pune in funciune mijloacele acesteia. Trebuie s ne intrebm dac
este vorba de grupuri distincte sau dac cei care au puterea sunt aceia care teoretic o servesc.
pe de alt parte, trebuie s determinm care dintre aspectele eseniale semnalate trebuie s
predomine atunci cand avem de-a face cu un demers tiinific. Trebuie s se tie dac
sistemul de articulare a mijloacelor se construiete in funcie de interesul grupului
uman sau dimpotriv, structura acestui grup uman corespunde unei articulaii a
sistemului.
Problema care privete mijloacele aflate in serviciul puterii este aplicabil din punct de vedere
teoretic tuturor grupurilor sociale inclusive grupurilor umane primitive unde interesul este, in
primul rand, antropologic.
Chiar i in cadrul grupurilor mai puin civilizate exist o organizare minim care se afl in
serviciul puterii i presupune un ansamblu de mijloace care pune in valoare capacitile
umane.
Ins, chestiunea prezint conotaii speciale atunci cand este vorba de organizaia aflat in
serviciul puterii publice in statele contemporane.
In acest caz, organizaia ii extinde activitatea la nivelul intregii societi i se obine o
interaciune intre diferiii factori sociali, organizaia este formalizat i ii exercit dreptul de
putere public fa de indivizi i celelalte organizaii, ceea ce presupune capacitatea de
presiune asupra ambelor fr s se in cont c exist o posibilitate de coerciie. Aceste
organizaii care servesc marilor state contemporane poart numele de administraii
publice.

37. Administraia i regimurile politice

Regimul politic reprezint ansamblul metodelor i mijloacelor de realizare a puterii, a relaiilor existente intre
elementele care alctuiesc sistemul social politic, relevnd, mai ales, regimul drepturilor i libertilor fundamentale ale
cetenilor.
Aadar, regimul politic se refer la condiiile concrete de funcionare a administraiei in relaie cu politica.
Regimul politic existent ntr-o ar influeneaz n mod substanial administraia statului respectiv. Din acest punct de
vedere apar diferenieri majore in modul de organizare i funcionare a sistemului administrativ, dictate de cele dou
categorii de regimuri politice i anume, regimurile democratice i regimurile autoritare sau totalitare.
Deosebirea fundamental intre cele dou tipuri de regimuri const n diferena sau identitatea dintre grupul
uman care exercit puterea politic i cel care administreaz din punct de vedere profesional.
ntr-un regim democratic se admite existena unei administraii profesionale. n consecin, grupul uman al
funcionarilor i, in special, cel al nalilor funcionari (birocraii) poate i trebuie s coexiste cu diferite ideologii politice i
va interveni, mai mult sau mai puin, in societate conform ideologiei partidului de la putere.
ntr-un regim totalitar sau autoritar situaia este opus, administraia fiind identificat, intr-o msur mai mic sau
mai mare, cu clasa politic conductoare, mai ales la nivelele sale superioare. n mod evident, ambele regimuri vor fi
ntotdeauna influenate de ctre mprejurrile politice, economice i sociale concrete.

38. Administraia n regimurile democratice

n cadrul regimurilor democratice, diferene considerabile apar ntre regimurile de tip parlamentar i cele de tip
prezidenial.
n regimul democratic, apar urmtoarele caracteristici specifice:
Administraia se afl sub autoritatea direct a guvernului, dar se organizeaz i funcioneaz conform liniilor
generale impuse de aleii poporului.
Exist o concordan ntre voina majoritii electorilor i conduita administraiei ce se poate asigura prin:
- modul de desemnare a efului statului in regimul prezidenial;
- desemnarea i responsabilitatea minitrilor n regimul parlamentar;
- autoritatea legilor care sunt emanaia parlamentului i existena creditelor nscrise n bugetul votat de parlament (in
ambele regimuri).
Democraia antreneaz in mod necesar descentralizarea care tinde s ncredineze gestiunea colectivitilor locale
unor organe alese pe plan local.

29

 Parlamentul, independent de aciunea pe care o exercit in domeniile legislativ i bugetar (elaborarea de legi i
votarea creditelor bugetare), exercit anumite influene asupra administraiei:
- n regimul parlamentar, Parlamentul formuleaz critice la adresa administraiei, instituie anchete, adreseaz
interpelri minitrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denuna abuzuri i se pot iniia propuneri.
De asemenea, minitrii, efii serviciilor publice sunt, de regul, numii de majoritatea camerelor parlamentare.
- n regimul prezidenial sau de monarhie constituional, controlul Parlamentului este mai puin energetic dect n
regimul parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul c minitrii nu sunt responsabili dect n faa preedintelui sau regelui.
Totui, i n aceste cazuri, Parlamentul i menine supremaia, prin faptul c voteaz legile i bugetul , de care administraia
este dependent.
n regimul democratic, administraia este supus nu numai controlului Parlamentului, ci i supravegherii presei,
care este liber s critice minitrii i funcionarii.
Ansamblul libertilor publice permite cetenilor s-i expun doleanele i s fie protejai contra abuzurilor.
De asemenea, administraii, adic cetenii i pot exprima adeziunea sau dezaprobarea prin intermediul votului.
Administraia este supus i unor controale interne care decurg din ierarhie i tutel.
Exist ns i anumite pericole:
politica risc s se amestece in administraie i s o fac s-i piard caracterul ei de imparialitate i de
neutralitate;
funcionarii sunt supui att presiunilor alegtorilor, cat i partidelor aflate la putere, care tind s confite
administraia in profitul lor.

39. Administraia n regimul totalitar i autoritar

n cadrul regimului totalitar apar urmtoarele caracteristici principale:
Administraia este complet dependent de Executiv. Ea rmne subordonat legii, ns legea rezult din voina unui
colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu din aceea a reprezentanilor alei ai naiunii.
Administraia i pierde caracterul de imparialitate , ea trebuind s serveasc interesele guvernului, ale dictatorului
sau ale partidului care l susine.
Formalitile de procedur sunt simplificate sau neglijate, dreptul la grev este suspendat, au loc epurri pe criterii
politice.
Totalitarismul antreneaz in mod automat centralizarea, colectivitile fiind administrate de ctre ageni numii sau
desemnai prin alte procedee decat sufragiu universal direct.
Controlul exterior este minor. Slbete controlul presei i al opiniei publice, in timp ce controlul intern se intensific,
administraia fiind supus unei puteri ierarhice i discreionare foarte puternice.
Partidul care-l susine pe dictator sau guvernul se amestec in viaa administrativ, existnd uneori confuzia ntre
funciile pe care le au persoanele n partid i cele din administraie.

40. Sistemul de partide i administraia

Sistemul de partide care domin ntr-un stat exercit o influen major asupra structurii i funcionrii administraiei.
Din punctul de vedere al intercondiionrilor care se manifest ntre sistemul de partide i administraie se regsesc
urmtoarele situaii:
partidul unic i administraia;
pluralismul de partide i administraia, situaie n cadrul crei distingem:
- regimurile n care se admite politizarea administraiei;
- regimurile bazate pe o administraie neutr.

41. Administraia n cazul partidului unic

Existena unui partid unic are drept consecin faptul c programul acestui partid sau obiectivele urmrite de ctre
grupul care l conduce sunt aceleai cu cele ale statului. Ca urmare, administraia trebuie s aplice linia politic urmat de
guvern, deci de partidul unic respectiv.
Influena politicului, n acest caz, asupra administraiei se poate face n dou moduri:
- din interior: pentru a intra n administraie sau pentru a ocupa posturi de rspundere nu este suficient s ai cunotine
sau aptitudini practice certe, ci trebuie s dovedeti apartenena la partidul unic;

30

- din exterior: se exercit prin dreptul de supraveghere care aparine unei instane naionale, regionale i locale ale
partidului i care se manifest asupra serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvnt de
spus n ce privete avansarea, mutarea, nlocuirea sau sancionarea disciplinar.
Politizarea intern i extern trebuie s asigure subordonarea total a administraiei fa de partid i schimbul permanent
de idei i oameni n ambele sensuri.

42. Administraia n cazul pluralismului de partide

n regimurile n care exist pluralism politic, fizionomia administraiei, este fundamental diferit.
Vorbind de administraie i de gradul su de independen fa de partidele care dein puterea se evideniaz dou
concepii, i anume:
A. una care admite existena unui anumit grad de politizare pe care ei l consider de dorit i ca fiind inevitabil;
B. alta care aspir ctre depolitizare total a serviciilor publice.
Firesc, ntre aceste situaii diferite exist numeroase poziii intermediare. Practicile urmate de ctre statele autentic
pluraliste sunt evident mai nuanate dect schemele rigide susinute de ctre adversarii politizrii administraiei.

43. Administraia politizat n cazul pluralismului de partide

Regimul politic n care politizarea administraiei a fost practicat n mod masiv i oficial este cel al Statelor Unite de la
mijlocul secolului al XIX-lea.
Funciile administrative erau atribuite nvingtorului n competiia electoral. Posibilitatea acordat conductorilor
partidelor de a exclude pe funcionarii numii de efii partidului advers pentru a-i nlocui cu oameni fideli lor nu se practic
numai la scar federal, ci i la nivelul statelor i municipalitilor. Aceast practic poart denumirea de sistem spoliator sau
patronal.
Printre argumentele n favoarea acestui sistem putem aminti:
rotaia funcionarilor, care este o practic conform cu regulile democraiei i care permite unui mare numr de
ceteni s poat ocupa funciile oficiale n administraie;
evitarea constituirii unui corp de funcionari permaneni, legai de privilegiile lor, indifereni fa de ceteni;
existena acestui sistem este absolut necesar funcionrii unui sistem politic cldit pe rivalitatea dintre partide. El
permite partidelor politice s-i sporeasc numrul militanilor, oferind acestora perspectiva de a obine, n caz de victorie,
funcii de stat. El rezolv, cel puin parial, i problema finanrii partidelor.
n sistemele n care conducerea este asigurat de mai multe partide, politizarea administraiei, atunci cnd este admis,
se face ntr-un mod mult mai complex; partidele majoritii guvernamentale i Introducere n tiina administrativ
repartizeaz ministerele: fiecare formaiune politic, ntr-o oarecare msur, i vede recunoscut dreptul, de ctre partenerii
si, de a deine funcii publice, repartiie care se face ntr-un mod proporional cu voturile ctigate i cu negocierile care au
loc n urma alegerilor ntre partidele ctigtoare.

44. Administraia neutr n cazul pluralismului de partide

Susintorii acestei concepii apolitice a administraiei invoc o serie de argumente, precum:
- ntr-o administraie compus din funcionari subordonai unui partid poate aprea tendina de nerespectare a libertilor
publice.
- O administraie politizat constituie prin ea nsi o nclcare a principiului democratic al admisibilitii cetenilor n
funcii publice, dup alte criterii dect cel al valorii profesionale.
- Se consider c numai o administraie compus din funcionari recrutai pe criteriul valoric poate rezista la diferitele
influene ale unor grupuri de presiune.
- Administratorii numii n funcie pe criterii politice nu sunt ntotdeauna mai competeni din punct de vedere
profesional dect cei recrutai pe baze obiective;
- Continuitatea aciunii administrative risc s sufere schimbri de personal, care se produc atunci cnd un nou partid
vine la putere; spre exemplu, cu ocazia alegerilor prezideniale, administraia american cunoate timp de cteva luni mai
multe fluctuaii, chiar o adevrat politizare.
Asigurarea neutralitii funciei publice se poate realiza prin mai multe mijloace:
31

 Un prim mijloc este elaborarea unui statut al funciei publice destinat protejrii funcionarului mpotriva arbitrariului
puterii politice i care s interzic desfurarea de activiti incompatibile cu obligaia lor de neutralitate.
Acest statut trebuie s includ prevederi, precum:
- recrutarea funcionarilor s fie operat de ctre jurii independente;
- acordarea de garanii de imparialitate n materie de avansare i disciplin;
- interzicerea interveniilor fcute de anumii oameni politici n favoarea funcionarilor i a carierei acestora;
- interdicia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la desfurarea vieii politice a unui partid.
Un alt mijloc de garantare a neutralitii administraiei const n existena unor comisii consultative compuse din
reprezentanii tuturor prilor politice interesate, care s fie n msur s ia i decizii.
Pentru a se pune la adpost de presiunile guvernamentale sau ale partizanilor unor servicii, instituiile administrative se
pot ridica la rangul de instituii autonome ale cror organe conductoare vor fi independente de guvern i dotate cu puteri
largi de decizie; aceste instituii vor trebui s posede resurse financiare proprii, corespunztoare necesitilor.
Neutralitatea administraiei poate fi mai bine aprat dac toate deciziile guvernamentale vor putea s fac obiectul
unui recurs n faa unui judector independent fa de putere.

45. Structura de stat i administraia

Structura de stat reprezint organizarea puterii de stat in raport cu teritoriul i
populaia, raporturi ce se constituie intre elementele sistemului statal, formaiunile statale
sau unitile administrativ-teritoriale.
Din punctul de vedere al formei statului exist patru tipuri de state:
- Statele unitare sunt acelea care nu posed decat un centru de putere politic i
guvernamental. Puterea politic, in totalitatea atributelor i funciilor sale aparine unui
titular unic care este persoan juridic a statului. Toi indivizii aflai sub suveranitatea acestuia
se supun unei singure autoriti, triesc sub acelai regim constituional i se afl sub
incidena acelorai legi. Statul unitar nu este, ins, incompatibil cu anumite forme de
descentralizare a colectivitilor locale. El cere, ins, ca autonomia acordat autoritilor locale
s nu mearg pan la o autoguvernare (autonomie complet). Aceast condiie este realizat
datorit faptului c puterea autoritilor locale vine din partea puterii centrale, care permite i
supravegheaz folosirea ei. Imprirea competenelor intre stat i colectivitile locale nu este
descris in Constituie.
- Statele federale sunt acelea care se reprezint singure in relaiile internaionale,
sunt constituite din statele membre care i-au pstrat unele prerogative ale
suveranitii interne i, mai ales, puterea legislativ. Ceea ce difereniaz aceste state
membre de colectivitile descentralizate ale unui stat unitar este faptul c ele particip la
formarea voinei statului central. Astfel, organizarea politic a statului federal presupune, in
general, ca pe lang o adunare care reprezint ansamblul populaiei s existe i o alt Camer
(adunare parlamentar) care reprezint statele membre. In plus, statele membre dispun de o
competen proprie in materie legislativ, executiv i judectoreasc, fixat prin Constituia
federal.
- Statele regionale - reprezint o form intermediar intre statul unitar i statul federal.
Criteriul de distincie dintre statul federal i cel regional este in mod esenial juridic. Astfel, in
statul regional nu exist decat o singur ordine constituional, acea a statului
central originar, iar Constituia acestuia determin statutele i atribuiile organelor
regionale, dar dup principiul federalist al unei repartiii orizontale a competenelor
legislative. In schimb, statele federale presupun o dualitate a ordinilor constituionale, cea a
statului federal i cea a statelor membre ale federaiei
(federalizate). Elocvent este cazul Spaniei, ale crui comuniti regionale dispun de o
autonomie difereniat, negociat de fiecare in parte cu statul central.
- Statele integrate intr-un ansamblu cvasi-confederal
In general, definiiile date de specialitii in drept constituional nu sunt, in principiu,
satisfctoare intrucat ele nu permit diferenierea confederaiilor de organizaiile internaionale
structurate. Ele ne permit, ins, s distingem confederaiile de federaii. Astfel, confederaia
nu formeaz un stat central distinct de membri si, care sunt independeni i care
32

au personalitate juridic internaional. Statele membre ale confederaiei au

Constituii i parlamente proprii.
Aceast formul nu poate s se aplice legturilor particulare care exist intre unele state
unitare i teritorii care sunt din punct de vedere juridic, politic i social distincte.
Ea se aplic, ins, structurilor care au venit s inlocuiasc legturile de dominaie coloniale ale
puterilor europene asupra a ceea ce le rmanea din teritoriile dependente. Ea se aplic i
formelor contemporane particulare care leag unele insule ele Europei sau din Atlanticul de
nord cu anumite regate (Regatul Unit i Danemarca) i catorva entiti religioase (Grecia).
Ea nu se aplic, din punct de vedere juridic, legturilor de natur convenional dintre Frana i
Monaco, Italia i Vatican, care sunt entiti i state suverane, dar se poate ine cont de
consecinele administrative ale acestor legturi.
Structura de stat, adic modul in care sunt divizate i repartizate competenele
statale, influeneaz, in mod direct, structura administraiei. In acest sens, se pot
evidenia deosebirile care apar intre administraiile statelor federale i cele ale
statelor unitare.
Astfel, in statele federale apare o eterogenitate a administraiei, care contrasteaz
cu uniformitatea existent in statele unitare. Fiecare stat membru al federaiei poate si organizeze, dup nevoi, propriile instituii administrative.
De asemenea, se creeaz o dedublare a administraiei, prin suprapunerea celor
dou nivele administrative (cel al statului federal central i cel al statelor membre) fr,
ins, s existe o legtur organic intre acestea.
In domenii care sunt de competena exclusiv a statului federal (aprarea, afacerile externe),
aceast dualitate nu ridic probleme. In schimb, apar probleme deosebite in domenii in
care competenele sunt partajate intre statul federal i statele membre ale
federaiei. De exemplu in SUA, unde educaia este de competena statului federal i a
statelor membre, preedintele SUA intampin dificulti in adoptarea deciziilor, el trebuind s
obin i acordul statelor membre.
Totodat, apar probleme specifice legate de funcia public, in special cele care in
de recrutarea funcionarilor la nivel federal. Regulile formale au in vedere meninerea
unui echilibru geografic sau etnic in domeniul recrutrii. Aceast problem se pune, ins,
i la nivelul statelor unitare, in care coexist mai multe comuniti etnice, lingvistice sau
religioase i care exercit presiuni pentru ca recrutarea s se fac dup criteriul reprezentrii
proporionale. Acest fapt are drept consecin supradimensionarea aparatului administrativ
fr ca acesta s fie necesar din punct de vedere tehnic.

46. Relaiile administraiei cu puterea politic

Atunci cnd se creeaz un nou Stat nu este suficient doar de a efectua alegeri i de a alctui un Parlament care s
legifereze, dar este absolut necesar de a gsi funcionari pentru a organiza i pune n funciune Administraie. Aceasta nu
nseamn c ne putem lipsi de oamenii politici care alctuiesc un alt aspect alt ordinii politice i anume ei reprezint
populaia i urmresc organizarea i funcionarea Administraiei Statului pe baze democratice, n interesul generai al
Societii globale, ceea ce fundamenteaz autoritatea lor.
Administraia i puterea politic sunt indisolubil legate. Pentru a-i exercita funciunea n scopul ndeplinirii misiunii
sale. Administraia trebuie s se sprijine pe o putere politic, a crei autoritate fa de ceteni este un factor principal al
eficienei sale. Dar, n acelai timp, puterea politic este influenat de Administraie, care o ajut la pregtirea proiectelor de
legi i a deciziilor i este indispensabil la executarea lor; uneori puterea politic pentru a se menine utilizeaz Administraii
specializate precum poliia sau informaia.
Administraia i puterea politic se ntreptrund fiind dificil de stabilit linia care le desparte. Dac se stabilete linia de
desprire prin modul de desemnare al titularilor de funciuni, se relev c omul politic este ales, n timp ce funcionarul
public este numit de el. Dar care este trstura caracteristic principal a unui funcionar chemat s fac parte din Guvern?
Rmne el un administrator sau devine un om politic cu toate c n-a fost desemnat de corpul electoral?
Natura juridic a funciunilor nu permite nici ea o deosebire net. Influena real a unui consilier tehnic din minister i a
unui director din acelai minister depinde mai mult de consideraia de care se bucur fa de ministrul respectiv dect de
denumirea juridic a funciei deinute.

33

n practic exist o ierarhie a funciunilor, care corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea suprem ntr-un Stat este
politic, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adopt deciziile fundamentale sau dac las s le adopte Administraia, tot
puterea politic rmne rspunztoare. Administraia este subordonat puterii politice, dar puterea ei proprie este variabil

47. Administraia i grupurile social organizate

Trebuie s ne referim acum la relaia administraiei publice cu principalele tipuri de grupuri organizate studiind
diversele lor particulariti. n mod natural, aceste grupuri sunt de dimensiuni foarte variate n societile actuale, dei ntre
acestea se pot ntlni ntotdeauna unele specific calificate, mai ales acelea care apr interesele economice.
Situaia este deosebit de complex atunci cnd, n normele constituionale, se acord atenie grupurilor stabilind un
principiu general de protecie. Este necesar, totui, s se examineze aceast realitate, completnd acest studiu cu relaiile mai
complexe care apar ntre administraiile publice i marile ntreprinderi private.
nc de la nceput, trebuie s ne concentrm atenia asupra relaiilor cu grupurile cele mai importante, care ndeplinesc
un rol remarcabil n sistemul politic i economic. Acest lucru nu poate fi afirmat n nici un caz despre toate grupurile. Astfel,
de exemplu, nu prezint prea mare interes, din perspectiva noastr, organizaiile de consumatori i utilizatori i nici anumite
confesiuni religioase. Mai mult importan trebuie acordat Bisericii n sens de grup organizat, ale crei relaii obinuite cu
administraia public dau natere unei problematici bogate i ample. Studiul urmtor se va limita, ns, la grupurile care
ntruchipeaz i apr interesele profesionale i economice.

48. Structurile administraiei publice

Este necesar ca fiecare instituie a Administraiei s aib o structur, constituind modalitatea concret n care se
armonizeaz diferitele pri componente ale acestei organizaii. n vederea ndeplinirii unor funcii speciale, satisfacerea
cerinelor sociale, politice, juridice. Termenul de structur vine de la latinul structura i de la verbul struere, a construi. n
teoriile structuraliste, prin structur se nelege ansamblul relaiilor eseniale dintre elementele sale componente.
n tiina administraiei se cerceteaz structura Administraiei, deoarece aceasta i asigur activitatea. ntr-adevr, pentru
ca Administraia s poat aciona, n scopul ndeplinirii sarcinilor sale, este necesar ca ea s fie organizat. Acest mod de
organizare este stabilit prin norme juridice i constituie structura sa. Prin noiunea de structur se nelege ordinea i poziia
elementelor alctuitoare care compun un organ al Administraiei n scopul nfptuirii sarcinilor ce le revin, organele
Administraiei se divid i se subdivid n mai multe pri componente. Distincia i relaia dintre aceste diviziuni definesc, de
asemenea, structura Administraiei. Spre deosebire de structura fizic, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologic, a
organismelor vii, structura Administraiei este stabilit prin acte normative. Eficiena satisfacerii cerinelor umane de ctre
instituiile Administraiei depinde de calitatea organizrii existente.
n tiina administraiei noiunea de structur este echivalent cu aceea de organizare, n msura n care prin organizare
se nelege constituirea unui organ al Administraiei din diferite elemente alctuitoare. De aceea, uneori aceste noiuni se
utilizeaz mpreun: structura organizatoric pentru a desemna alctuirea intern a unui organ al Administraiei.

49. Structura funcionala a administraie publice

n tiina administraiei se urmrete nfptuirea unei administrri raionale i eficiente, cu cheltuieli minime. Aceast
finalitate determin un principiu al structurii funcionale a Administraiei, anume organizarea funcionarilor i utilizarea
mijloacelor materiale i financiare n funcie de cerinele realizrii competenei lor.
Ansamblul compartimentelor de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri servicii, secii, oficii, direcii etc. alctuiesc
structura funcional a instituiei sau aparatul unei instituii a Administraiei sau organizarea intern a acesteia.
Structura organelor Administraiei poate oglindi un punct de vedere cantitativ sau calitativ.
Cantitativ, se reflecta n numrul organelor sau instituiilor administrative, specializate, n care se subdivide
Administraia Statului. Aceast cifr corespunde numrului de diviziuni efectuate n cadrul sarcinii totale a Administraiei
Statului.
Calitativ, se traduce n determinarea competenei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecreia dintre
instituiile Administraiei.
34

50. Structura teritoriala a administraiei publice

Organizarea Administraiei poate fi efectuat n raport de teritoriul statal. n toate Statele cadrul spaial este delimitat
juridic n circumscripii administrativ-teritoriale. n Tara noastr, teritoriul Statului este indivizibil i unitar, dar
circumscripiile administrativ-teritoriale sunt organizate n interesul unei mai bune serviri a intereselor colectivitilor de
oameni ce locuiesc n ele. n realitate, nu teritoriul determin structura Administraiei, ci volumul de sarcini ce urmeaz a fi
nfptuit, n folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriul care nu poate avea personalitate
juridic.

51. Tipuri de regimuri administrative

Regimul administrativ desemneaz ansamblul relaiilor ce se stabilesc intre stat, colectivitile locale i intermediare,
atat in privina funciunilor, cat i a organelor administrative.
Principiile de baz care stau la baza formrii regimurilor administrative sunt: centralizarea, descentralizarea,
desconcentrarea, autonomia.
Din punctul de vedere al relaiilor administrative care exist intr-un stat, intre administraia central i cea local
distingem patru tipuri de regimuri administrative, fiecare caracterizandu-se printr-un anumit raport intre ideea de autoritate
i libertate. Ca limite extreme, centralizarea reprezint preferina acordat ideii de autoritate, in timp ce autonomia
reprezint preferina pentru ideea de libertate.

52. Regimul centralizat

Regimul bazat pe centralizarea administrativ reprezint acel regim administrativ al unui stat in care autoritile
administraiei locale i cele ale administraiei specializate sunt numite de administraia central i sunt dependente direct de
aceasta.
Administraiile centralizate prezint urmtoarele caracteristici:
a. interesele i nevoile cetenilor, pan in cele mai mici amnunte, sunt considerate de ctre puterea central ca fiind
identice, in acelai timp i in orice punct al teritoriului statului;
b. administraiile centralizate au pretenia c satisfac toate interesele i nevoile prin dispoziii legale i regulamente
uniforme pe intreg teritoriul;
c. organele administrative locale sunt numite de puterea central;
d. puterea de decizie in administraia local aparine organelor administrative numite de puterea central i care sunt
dependente de aceasta;
e. resursele necesare pentru aplicarea deciziilor cad in sarcina puterii centrale.

53. Regimul autonomiei locale

ntr-o viziune simplist, autonomia local nu reprezint un regim administrativ; ea nu cuprinde numai ideea unei
autoadministrri, ca in regimul de descentralizare administrativ, ci i ideea de autoguvernare, cu atribuii de legiferare. Guvernarea - const in a fixa marile direcii pe care le va urma o ar politic economic, cultural, social.
Guvernarea nu cuprinde ins numai categoria de atribuii executive (marile directive in viaa unui stat), ci i
posibilitatea, dreptul de putere public de a edicta normele generale, marile direcii ale vieii i activitii statului.
- Administrarea const in dreptul de a decide mijloacele prin care se pot realiza scopurile generale urmrite de
guvern i de a pune in practic aceste mijloace pan la obinerea rezultatului.
Aadar, autoguvernarea local reprezint dreptul diviziunilor teritoriale ale statului de a-i edicta normele generale i
obiectivele de conducere, statutele autonome care s indice felul in care se va desfura activitatea proprie a localitilor.
Autonomia local reprezint nu numai un sistem de organizare administrativ, ci i politic.

35

Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului ii mresc competena cu un numr de atribuii cu caracter eminamente
politic. Aprofundnd aceast chestiune, se poate face o distincie intre dou forme de autonomie, in funcie de sursa
drepturilor de putere public.
Astfel, putem distinge:
autonomia imperfect ce se manifest atunci cnd dreptul de decizie al autoritilor locale eman, printr-o
concesiune din partea statului, in favoarea colectivitilor locale;
autonomia perfect apare atunci cnd dreptul de a edicta norme generale de ctre autoritatea local eman de la
insi colectivitatea local. Ea este sinonim cu guvernarea direct. Aceast distincie ins este greu de realizat, intrucat i
intr-un caz i in cellalt dreptul de putere public are un coninut identic, indiferent dac adunarea popular a colectiviti
particip direct la elaborarea normelor obiectivelor sau dac particip prin reprezentani la aceste decizii.
n ambele cazuri, tot sistemul de organizare politic a statului fie el unitar sau federal este acela care admite
existena acestor drepturi de putere public in favoarea colectivitilor.

54. Regimul descentralizat

Descentralizarea ca fenomen social semnific un proces fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie.
El genereaz o multitudine de efecte care, n sintez, presupun:
1. regruparea relaiilor periferice n mediul local, care modific viziunea despre raionalitatea administraiei principiu
fundamental al procesului administrativ;
2. localizarea i intersectarea acestor relaii determin apariia unui sistem administrativ specific pe care se sprijin
puterea local;
3. agenii locali nu mai sunt simpli executani ai directivelor primite de la administraia central, ci ei dobndesc
capacitate strategic de aciune;
4. politica de descentralizare genereaz transferul de competen, determin ntrirea activitii i dezvoltarea
solidaritii locale, crend un nou cadru, n jurul cruia diverii actori locali vor fi incitai s se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului public nvedereaz drept coordonat major a acesteia determinarea
sensului i a evoluiei guvernrii locale.
Procesul descentralizrii administrative nu nseamn numai substituirea unui decident central situat la nivel naional cu
unul local; el modific profund cadrul de referin i condiiile n care sunt alese obiectivele stabilite opiunile i
fundamentate deciziile .
Decizia administrativ devine, n acest cadru, din momentul lurii ei, produsul interaciunii complexe cu mediul local.
Inserat ntr-o anumit ierarhie, agentul local se manifest totodat, ca o component a unui mediu politic i administrativ, cu
care ntreine relaii reciproce i reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de
origine local, pe care Administraia central se dovedete a fi, uneori, incapabil s le perceap i s le ia n considerare.
Procesul descentralizrii administraiei publice are anumite limite i provoac neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se
cuvin a fi anticipate i evitate. Prin proporii, frecven i impact pot fi remarcate, n acest sens, urmtoarele aspecte
deficitare :
abuzurile n materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularitilor, care pot merge pn la a pune
n pericol unitatea naional;
soluiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera n decizii inspirate de politica unor grupuri de presiune,
ale cror interese contravin celor naionale;
deficiene n derularea procesului decizional, datorate i funcio-narilor publici locali care, de regul, nu au
competena i experiena celor din administraia public central;
dispersia mai mare a resurselor publice ntre colectivitile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un
proces de dizolvare a solidaritii tradiionale, crend premisele unei competiii politice i ale unor conflicte interne, inclusiv
interetnice i, uneori, o eficien mai redus.
Atuurile, ca i deficienele descentralizrii administraiei publice se manifest difereniat, n funcie de formele de
practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta cunoscut sub numele de descentralizare teritorial, fa de cea
numit descentralizare tehnic.

36

Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativ,
fraciune geografic, ce reprezint o poriune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivitii
administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, n cele mai diverse domenii de activitate, distincte de afacerile
(problemele) naionale .
n acelai timp, se constat c din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetenilor n jurul acestor interese depinde
de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternic ntr-o mic localitate rural i adesea superficial ntr-o mare
aglomerare urban. n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti locale alese, care au i
competen n gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectiv.
Spre deosebire, descentralizarea tehnic se bazeaz pe existena unor persoane morale de drept public, care presteaz
anumite servicii publice, detaate din masa serviciilor prestate de autoritile statale centrale. Aceste persoane morale sunt
denumite tradiional, stabilimente publice locale.
Indiferent de form, autorii contemporani n tiina administraiei sunt unanimi n a aprecia descentralizarea ca o
problem exclusiv de natur administrativ, spre deosebire de federalism, care este o problem de natur politic.
Federalismul reprezint o tehnic de organizare a puterii politice care afecteaz nsi structura statului, realiznd o
dezmembrare a acestei puteri n domeniile determinante (legislativ, executiv, judectoresc). Un stat membru al unei federaii
statale are competen proprie, acordat prin Constituie. El este ns, prezentat adesea, ca forma cea mai extins a
descentralizrii. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, s se fac o delimitare justificat ntre ri ca Germania
i Elveia (ca federaii) i Marea Britanie sau Frana (ca state unitare , mai mult sau mai puin descentralizate).
Diferena dintre descentralizare i federalism este justificat pe plan juridic. n practic, este mult mai dificil de fcut
distincie ntre un stat aparinnd unei federaii i o colectivitate descentralizat. O colectivitate descentralizat nu dobndete
competene, dect n materie administrativ, n limita stabilit prin lege.

55. Regimul desconcentrat

Regimul care are la baz principiul desconcentrrii reprezint un regim tranzitoriu ctre descentralizarea
administrativ. El se manifest atunci cand se acord unei autoriti locale sau specializate, ai crei titulari sunt numii de
puterea central, dreptul de a lua anumite decizii.
Elementul electivitii organelor administrative locale face distincia intre regimul de descentralizare administrativ i
cel de desconcentrare.
Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, in care organele locale sunt alese pe plan local de ctre
colectivitile locale, in regimul desconcentrat, ele sunt numite de ctre puterea central. Spre deosebire, ins, de regimul
centralizat, in care organele de la nivel teritorial erau simpli ageni ai statului, fr putere de decizie, in regimul
desconcentrat, dei aceste organe rman ierarhic subordonate autoritilor centrale, ele dobandesc, ins, competen
proprie de decizie.
- A desconcentra insemn a repartiza mai bine aciunile indeplinite de ctre administraiile statului intre nivelul
naional de concepere a acestor aciuni i nivelul teritorial de execuie a acelorai aciuni.
- Aceasta nu reprezint o reform definitiv sau ireversibil intrucat o competen care a fost desconcentrat, la un
moment dat, poate tot atat de bine, la un alt moment, s fie reluat i asumat de nivelul central al statului.
- Prin desconcentrare, statul nu-i imparte puterea sa, ci se aproprie de ceteni, instaland la faa locului servicii
specializate dotate cu o anumit autonomie.

56. Administraia publica i separaia puterilor n stat

Separarea puterilor n stat, numit adesea doar "separarea (sau i separaia) puterilor", este un termen politic creat i
folosit pentru prima dat de gnditorul politic francez al epocii Iluminismului Charles de Secondat, Baron de Montesquieu[,
constituind un model de guvernare a tuturor statelor democratice de astzi.
Conform acestui model, puterea statului trebuie divizat n diferite compartimente cu puteri i responsabiliti separate
i independente. Cea mai normal separare a acestor puteri este cea tripartit, care se ntlnete la majoritatea naiunilor
moderne, unde este vorba de puterile legislativ, juridic i executiv, cu meniunea c aceste funcii nu au voie s se afle n
aceeai mn. Acest principiu a fost enunat nc de ctre John Locke ("Two treatises on government", 1690) i mai ales de
ctre C. de Montesquieu ("De l'esprit des lois", 1748) n lupta mpotriva statului absolutist, principiul acesta devenind baza
statului constituional modern. Prin separata transmitere a funciilor ctre parlament, guvern, administraie, precum i ctre
37

judectori independeni, puterea statal este inut n echilibru prin intermediul unor controale reciproce (echilibrul
puterilor), aprnd astfel pe ceteni de eventualele aciuni despotice ale statului.
Propovduitorii separrii puterilor n stat cred i afirm c aceast limitare a responsabilitilor i a puterilor protejeaz
democraia i blocheaz apariia tiraniei, n timp ce critici ai separrii puterilor, aa cum ar fi profesorul Charles M. Hardin,
subliniz c indiferent de realizri, separarea puterilor ncetinete procesul de guvernare, promoveaz dictatura executivului,
respectiv consfinete imposibilitatea tragerii acestuia la rspundere, tinznd totodat s marginalizeze legislativul.
n realitate, nu exist nici un sistem democratic care are o absolut separare a puterilor, sau, la cellalt capt al
spectrului, nu exist nici un sistem politic avnd aceste puteri "total integrate". Numai unele dintre sistemele politice actuale
sunt fondate declarat pe acest principiu al separrii, n timp ce altele sunt clar bazate pe interconectarea i ntreptrunderea
lor. n acelai timp, n zilele noastre i federalismul este deseori o form de separare a puterilor.
Prin transmiterea funciilor ctre parlament, guvern i administraie, precum i ctre judectori independeni, puterea
statal este inut n echilibru prin intermediul unor controale reciproce (echilibrul puterilor), cetenii fiind astfel aprai de
potenialele intervenii despotice ale statului.
n ceea ce privete dictaturile, aici principiul separaiei puterilor nu i gsete aplicare, pentru c puterea legislativ i
cea executiv se afl de cele mai multe ori n aceeai mn, iar independena sistemului juridic este limitat sau chiar
nclcat complet. n loc de a separa cele trei puteri - legislativ, juridic i executiv - , statul dictatorial se comport dup
principiul (exemplificativ) "eu dau legea, eu te judec, i tot eu te supun la pedeaps".

57. Dimensiunile sociale ale administraiei

38