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SO PAULO - 1995
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RESUMO
A abertura democrtica no Brasil criou um otimismo com a possibilidade do resolver
seus problemas crnicos como inflao e corrupo. Foi feita uma panacia sobre
democracia ; da democracia surgiriam as solues para todos os males. Entretanto, a
histria recente mostra que a democracia no coincide com a eliminao da corrpo e
inflao crnicas. Ao contrrio, a corrupo causou danos a algumas instituies
fundamentais da democracia como o Presidente e o Confresso. Infelizmente, a corrupo
muito perigosa para a democracia. Como observou Tocqueville, com sua perspiccia
natural, o povo at tolera a corrupo numa tirania, por ser um fato comum neste tipo de
governo. No obstante, em uma democracia, a corrupo inaceitvel porque pessoas
comuns so eleitas para representar cidados, e no para trabalhar contra eles. Os ltimos
escndalos envolvendo corrupo no Brasil, como o caso Collor e principalmente o uso
inadequado do oramento nacional foram importantes porque mostraram a
incapacidade da sociedade para controlar este fator de risco institucional.. interessante
notar que em outros grandes casos de corrupo na Amrica Latina, como no Gru,
Cuba , Portillo, Mxico ou mesmo na Venezuela, durante os eufricos anos 70, a situao
econmica e at mesmo poltica no eram ruins. Entretanto, no Brasil, aparentemente, a
corrupo poltica cresceu num perodo de crises estruturais. Infelizmente este fato tem
um resultado considervel: o crescente pessimismo do homem comum sobre o futuro.
Entretanto a corrupo pode ser estudada cientificamente. Pode ser vista como uma
escolha racional de comportamento compelido por instituies e esquemas de incentivos.
Talvez alguns resultados interessantes possam emergir deste tipo de especulao histrica
e terica sobre o comportamento corrupto. Este o maior objetivo deste estudo.
ABSTRACT
The democratic openness ( abertura) in Brazil created optimism with the possibility
of the country to solve its problems as chronic inflation and corruption. It was made
panacea about democracy; from democracy would emerge the solutions for all national
misfortune. However, the recent history shows that democracy did not coincide with the
elimination of chronic corruption and inflation. On the contrary, corruption has damaged
some fundamental institutions of democracy like the Presidency and the Congress.
RELATRIO DE PESQUISA N 3/1995
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PALAVRAS-CHAVE:
Corrupo, Economia Poltica, Caadores-de-renda, Economia Institucional,
Instituies, Valores, tica, Desempenho Econmico.
KEY-WORDS:
Corruption, political economy, rent-seeking, instituitional economics, institutions,
values, ethics, economic performance.
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ARTIGO I
ECONOMIA POLTICA DA CORRUPO: UM ENSAIO CRTICO
Prof. Dr. Marcos Fernandes Gonalves da Silva
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo-EAESP
Fundao Getlio Vargas-FGV/SP
As the rulers of democratic nations are almost always suspected of dishonorable
conduct, they in some measure lend the authority on the government to those practices
of which they are accused. They thus afford dangerous examples, which discourage the
struggles of virtuous independence and cloak with authority the secret designs of
wickedness. If it be asserted that evil passions are found in all ranks of Society, that they
ascend the throne by hereditary right, and that we may find despicable characters at the
head of aristocratic nations as well as in the bosom of a democracy, the plea has but
little weight in my estimation. The corruption of men who have casually risen to power
has a coarse and vulgar infection in it hat renders it dangerous to the multitude. On the
contrary, there is a kind of aristocratic refinement and a air of grandeur in the depravity
of the great, which frequently prevent it from spreading abroad.
People can never penetrate into the dark labyrinth of court intrigue, and always
have difficulty in detecting the turpitude that lurks under elegant manners, refined tastes,
and graceful language. But to pillage the public purse and to sell the favors of the state
are arts that meanest villain can understand and hope to practice in his turn.
Besides, what is to be feared is not so much the immorality of the great as the fact
that immorality may lead to greatness. In a democracy private citizens see a man of their
own rank in life who rises from that obscure position in a few years to riches and power;
the spectacle excites their surprise and their envy, and they led to inquire how the person
who was yesterday their equal is today their ruler. To attribute his rise to his talents or
his virtues is unpleasant, for it is tacitly to acknowledge that they are themselves less
virtuous or less talented than he was. They are therefore led, and often rightly, to impute
his success mainly to some of his vices; and an odious connection is thus formed between
the ideas of turpitude and power, unworthiness and success, utility and dishonor.
Democracy in America
Alexis de Tocqueville
RELATRIO DE PESQUISA N 3/1995
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NDICE
1. Introduo. ........................................................................................................... 6
7. Concluso. .........................................................................................................43
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1. Introduo.
O objetivo deste ensaio construir e discutir, criticamente, um conceito de corrupo
dentro da esfera pblica1. Como qualquer fenmeno, humano ou natural, a corrupo
pode comportar uma mirade de definies; estas, por seu turno, implicam uma srie de
vises sobre comportamento individual e de grupo. Em virtude deste fato, meu fito
principal , analisando a literatura clssica e moderna sobre o tema, organizar os diversos
corpos tericos e concepes dentro de uma viso geral e abrangente.
Em primeiro lugar, discutirei algumas definies de corrupo, procurando localizlas teoricamente. Partirei basicamente de um referencial weberiano, analisando as
caractersticas principais da dominao patrimonialista e do clientelismo vis--vis a idia
de modernizao administrativa do Estado, por meio da profissionalizao da burocracia
e da separao formal entre a coisa (res) pblica e a coisa (res) privada.
Em segundo lugar, ligarei a definio de corrupo evoluo institucional. O
argumento bsico aqui est calcado no ponto de vista segundo o qual a corrupo, embora
seja um fenmeno antediluviano, define-se historicamente na medida em que algumas
sociedades a circunscreveram dentro do mbito da ilegalidade e do crime. Esta
delimitao do fenmeno, que acompanhada de sua criminalizao, resultado de
uma evoluo das regras que regulamentam a ao dos agentes pblicos (polticos e
burocratas estatais) e privados com relao res pblica. Examinarei, portanto, quais
so os fatores que caracterizam esta evoluo na direo do desenvolvimento
institucional. Veremos que o cerne do problema est na transformao de relaes de
dominao, social e econmica, calcadas na tradio patrimonialista e clientelstica.
Em terceiro lugar, analisarei a corrupo em sociedades (pases) que podem ser
considerados desenvolvidos institucionalmente. Sustentarei, com base na literatura de
estudos de caso, que a corrupo nestas sociedades no institucionalizada. Em seguida,
argumentarei que, em sociedades subdesenvolvidas institucionalmente, a corrupo
estrutural e permeia grande parte da vida pblica e privada. A grande diferena entre os
dois tipos de sociedade, no que concerne ao fenmeno ora em questo, est na hegemonia
ou no de relaes clientelsticas dentro do Estado (da administrao e da poltica).
Para exemplificar, discutirei com brevidade o conceito de panelinha no Brasil, mostrando
1
Este ensaio representa a primeira etapa de um projeto para o Ncleo de Pesquisas e Publicaes da Fundao Getlio Vargas de So Paulo
sobre a economia poltica da corrupo.
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gabinete recm eleito se desfez como resultado das investigaes e oposio pblica.
Parte da literatura recente de economia2 tende a associar democracia e estabilidade
institucional como fatores importantes na explicao do crescimento econmico. A
instabilidade, mormente a poltica, pode gerar incertezas que no incentivam o
investimento, pelo contrrio, afugentam-no. A corrupo deve passar, portanto, das
pginas policiais e polticas dos jornais para os journals de economia.
2. A definio e a localizao histrica do conceito de corrupo.
A palavra corrupo (ou corruo) possui a mesma acepo de suas correlativas em
francs, italiano e espanhol, bem como em ingls e tm uma mesma origem na palavra
latina corruptione. Esta palavra denota decomposio, putrefao, depravao,
desmoralizao, seduo e suborno.
Normalmente associamos corrupo a um ato ilegal, onde dois agentes - um corrupto
e um corruptor - travam uma relao fora-da-lei, envolvendo a obteno de propinas.
O senso comum identifica a corrupo como um fenmeno associado ao poder, aos
polticos e s elites econmicas. Mas igualmente considera a corrupo algo freqente
entre servidores pblicos (como policiais e fiscais, por exemplo) que usam o pequeno
poder que possuem para extorquir renda daqueles que teoricamente corromperam a lei
(ultrapassando o sinal vermelho ou no pagando impostos).
Na verdade, existem muitos sentidos que podem ser atribudos palavra corrupo,
mas existe um denominador comum a todos: ela envolve a interao entre pelo menos
dois indivduos ou grupos de indivduos que corrompem ou so corrompidos e esta
relao implica uma transferncia de renda que se d fora das regras do jogo econmico
stricto sensu.
Como explicitado na introduo deste, ocupar-me-ei basicamente da corrupo
dos agentes pblicos (polticos e funcionrios pblicos), isto , corrupo na esfera
pblica. Neste sentido existem vrias definies, como por exemplo:
(i) [Corrupo ] a prtica do uso do poder do cargo pblico para a obteno de ganho
privado, margem das leis e regulamentaes em vigor. (Andreski:1968, 92)
(ii) Corrupo o comportamento de agentes pblicos, que foge das normas aceitveis,
2
Ver Silva(1994:25,n1).
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Cabe salientar que existem vrias outras definies e tipologias de corrupo, mas destaco aqui uma tambm particularmente interessante.
Segundo Alatas(1990:3), a corrupo pode ser dividida entre (i) transativa, (ii) extorso, (iii) defensiva, (iv) preventiva, (v) nepotista, (vi)
auto-gerativa, (vii) de sustentao.
A corrupo transativa envolve transferncias de renda a serem repartidas entre as partes envolvidas. Este tipo de corrupo normalmente
est associada interao de agentes privados e pblicos que se comportam como caadores-de-renda. A corrupo extorsiva aquela
associada ao pagamento de propina para evitar algum tipo de prejuzo maior ao pagador; este tipo de corrupo pode ser exemplificado
pelo pagamento de propina a um fiscal que constata algum tipo de irregularidade, mas aceita no fazer a denncia nos termos da lei. A
corrupo defensiva envolve o pagamento de propina via coero por um motivo de auto-defesa. A corrupo preventiva envolve o pagamento
de propinas ou a entrega de presentes visando algum favor no futuro. Isto normalmente ocorre em muitas empresas pblicas e privadas,
onde funcionrios que comandam grandes oramentos so premiados por fornecedores, etc.. A corrupo nepotista refere-se indicao de
parentes ou amigos para cargos pblicos; constitui uma forma de transferncia de renda e de relao clientelstica. A corrupo autogerativa aquela que envolve o ato de um agente pblico que o beneficia: exemplo disto investir dinheiro pblico em infra-estrutura
numa determinada regio onde aquele que tomou esta deciso possui propriedades. A corrupo de suporte aquela feita para encobrir a
corrupo j existente.
Todos estes tipos de corrupo se relacionam com o uso da mquina pblica para transferir renda na direo dos agentes envolvidos.
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deixando para um segundo plano outras decises. E, por ltimo mas no por fim, suas
aes do-se num ambiente de incerteza. Tecnicamente, pode-se afirmar que os burocratas
possuem racionalidade limitada (bounded rationality).
Todavia, alm destas limitaes, os burocratas introduzem alguns vieses na ao.
Eles tendem a liberar informaes que os beneficiam e a no liberar aquelas que os
prejudicam (isto pode ser classificado como um comportamento corporativo de autopreservao). Eles igualmente tendem a implementar aes de governo que os interessa
privadamente. A associao desta viso teoria dos caadores-de-renda fornece, no
meu entender, uma definio mais ampla e realista de burocracia, afinada com a moderna
teoria das organizaes. O burocrata um agente guiado por motivaes privadasindividuais, com racionalidade limitada e com comportamento de auto-preservao. No
entanto, cabe salientar que suas aes do-se dentro de um conjunto de regras que podem
ser superiores ou inferiores, tendo-se em vista a criao de um sistema de incentivos
que gere resultados determinados.
Entrementes, a definio de burocracia dentro do marco weberiano estrito
(burocracia como um tipo ideal) possui um sentido normativo importante, qual seja: a
gesto da coisa pblica deve ser feita profissionais organizados hierarquicamente e
selecionados de acordo com critrios meritocrticos.
Mas o que vem a ser coisa pblica?
A outra suposio que reside por detrs das definies de corrupo acima est na
idia de separao entre res pblica e res privada. Em primeiro lugar, sustento que esta
separao algo questionvel a priori dentro dos marcos da teoria econmica positiva,
j que no existe riqueza pblica ou bem pblico. O Estado, nas democracias
constitucionais, apenas se apropria legalmente de parte da renda nacional para produzir
bens pblicos e esta renda administrada pelos burocratas. Ademais, os polticos, que
so teoricamente os public choosers, tomam as decises alocativas de acordo tambm
com suas respectivas funes objetivo. Sendo o mercado poltico imperfeito, estas
decises tendem a no refletir o que seria, a rigor, uma escolha pblica. Logo, os polticos,
assim como os burocratas, devem ser modelados como agentes com aes autointeressadas (self-seeking).
A definio de res pblica somente pode ser feita do ponto de vista estritamente
normativo, onde parte-se do princpio segundo o qual os agentes pblicos devem zelar
por um estoque de recursos que retirado da sociedade para a realizao de atividades
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pblicas.
Por fim, as definies de corrupo supem implicitamente transferncias de renda
dentro da sociedade. Estas transferncias ocorrem devido ao uso da mquina
governamental. Isto se aplica tanto ao caso do poltico que recebe propinas de um grupo
de presso para aprovar um determinado projeto, como no caso do policial que se apropria
de uma renda, retirada do Estado, quando ao invs de aplicar uma multa aceita um
suborno.
A idia de corrupo e as vrias definies possveis do fenmeno em questo
envolvem igualmente uma noo de legalidade e ilegalidade. A definio do que legal
ou ilegal condicionada pela histria e pelo conjunto de valores de uma sociedade. Nas
sociedades patriarcais, por exemplo, a sucesso de poder legtima era ditada pelo sangue
e no havia separao normativa clara entre a coisa pblica e a privada. Nas monarquias
pr-constitucionais, o soberano no separava os impostos cobrados de sua prpria riqueza
pessoal. Mesmo no Imprio Romano, onde uma certa separao entre os impostos e a
riqueza do imperador existia, a predominncia de uma sociedade patriarcal e
patrimonialista determinava uma promiscuidade entre a res pblica e a res privada4. No
entanto, pode-se considerar exemplos contemporneos onde diversas culturas tm
concepes distintas sobre o que legal ou ilegal5.
A despeito deste fato, pode-se cunhar uma definio legalista de corrupo no
setor pblico, da qual me aproximo: a corrupo o uso da funo pblica, por parte
do burocrata ou do poltico, para a obteno de ganhos privados6. Esta definio
normativa, dado que o uso da coisa pblica tem um carter ilegal definido subjetivamente.
Mas, assumirei explicitamente este elemento normativo e ampliarei ainda mais esta
definio, de tal forma a torn-la operacional.
Esta definio deve levar em considerao que o Estado, calcado numa democracia
constitucional, deve ter seus poderes de extorso de renda e propriedade limitados7 e
sua gesto deve ser feita por burocratas profissionais organizados hierarquicamente e
escolhidos de acordo com o mrito.
Este ponto de vista pode ser acusado justamente de ocidental. De fato, assumirei
aqui este carter normativo da definio de corrupo dado que este tipo de organizao
Ver MacMullen(1988:122-71).
Ver Theobald(1990:8-17).
6
Ver Theobald(1990:15).
7
O Estado democrtico no deixa de ser um expoliador. No entanto, estes poderes esto sobre controle da constituio. Ver, a respeito da
natureza expoliadora do Estado, Olson(1993).
5
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do Estado encarado por mim como tipo ideal. Ento, apesar das objees que fiz ao
modelo weberiano, considero-o como referncia de comportamento pblico, com o
adendo que determinadas regras devem existir no sentido de disciplinar o comportamento
dos agentes.
Quanto ao comportamento dos polticos, ele deve ser encarado como restrito a um
conjunto de regras que devem buscar o controle da ao predatria sobre a res pblica.
Logo, a despeito da ao auto-interessada e caadora-de-renda dos agentes pblicos,
suponho que suas aes devem estar delimitadas por um marco institucional que defina
normativamente (i) o que privado e o que pblico e, (ii) o mau uso da coisa pblica.
Esta viso legalista importante pois, de acordo com meu ponto de vista, a
organizao da moderna democracia e a separao dentro da lei do bom uso e do mau
uso da coisa pblica engendram uma noo de eficincia e justia econmicas. Como
mostrarei logo mais, determinadas sociedades passaram por um processo de evoluo
institucional, moral e tico que criou um conjunto bsico de regras e de procedimentos
que buscam, pelo menos a princpio, disciplinar a gesto da coisa pblica. Este processo
coincide com a emergncia das democracias ocidentais, com a minimizao das relaes
pessoais (clintelsticas e patrimonialistas) e com o controle sobre o comportamento dos
agentes pblicos.
Para explorar a importncia do vis assumido por mim farei um exerccio mental.
Considere a existncia de uma sociedade com competio perfeita em todos os mercados
e sem Estado. Nesta sociedade, as relaes pessoais esto restritas famlia e todas as
relaes econmicas so impessoais e do-se dentro do mercado. Nesta situao, a
distribuio de renda vai ser estabelecida de acordo com a produtividade dos fatores de
produo, dada a tecnologia e a distribuio inicial de estoques. Com a existncia de
garantia dos direitos de propriedade e na presena de um sistema legal, no ocorrero
transferncias de renda indesejveis (via coero ou roubo). Com a presena do Estado
constitucionalmente estabelecido, o problema muda de forma.
O Estado constitudo por agentes pblicos que arrecadam fundos privados da
sociedade. A partir do momento que isto ocorre, h incentivos para que os diversos
setores organizados da sociedade tentem desviar rendas em benefcio prprio. A
instituio do Estado carrega implicitamente, portanto, um conflito distributivo potencial
entre os agentes privados que tentam se fazer representar politicamente atravs de grupos
de presso. Estas prticas podem ser acompanhadas pela defesa dos interesses privados
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dos prprios agentes pblicos. Com um sistema legal estabelecido, pode-se minimizar
a possibilidade de privatizao dos recursos pblicos decorrente do conflito distributivo
entre todos os agentes da sociedade. Numa democracia estabelecem-se, a princpio,
regras que limitam o poder dos agentes pblicos e que procuram aproximar o resultado
de suas aes do bem pblico. Se as regras so eficientes neste sentido, no h muita
possibilidade de desvios e se garante, do ponto de vista da justia econmica, uma
distribuio de recursos pblicos que segue critrios normativos previamente acordados
como corretos e legais.
Pode-se definir este mundo como um tipo ideal de democracia e economia. Sua
importncia normativa reside no fato de justamente indicar um estado de mundo desejvel
a priori. Desejvel pois minimiza transferncias injustas e ilegais de renda e busca o
controle sobre as aes dos agentes pblicos. Mas evidentemente este conceito de
democracia datado e localizado, moderno e ocidental em essncia8.
A despeito destas observaes, preciso de uma definio ampla de corrupo dentro
da esfera pblica que aceite estes elementos como ponto de partida e que, alm disto,
possa ser usada em outras partes deste ensaio como contraponto analtico para estudar o
significado e a funo da corrupo em sociedades subdesenvolvidas
institucionalmente, ou sociedades que no desenvolveram estoques mnimos de capital
moral, social e de regras que as colocassem longe de relaes distributivas pr-capitalistas
(mais pessoais e menos meritocrticas) e muitas vezes disfuncionais do ponto de vista
do progresso social e econmico9. Minha definio a seguinte:
A corrupo pblica uma relao social (de carter pessoal, extra-mercado e
ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e
corruptores), cujo objetivo a transferncia renda dentro da sociedade ou do fundo
pblico, para a realizao de fins estritamente privados. Tal relao envolve a troca de
favores entre os grupos de agentes e geralmente a remunerao dos corruptos com o uso
da propina e de qualquer tipo de pay-off.
8
9
Estes e outros problemas associados ao vis ocidental implcitos a este tipo de conceitualizao so explorados por Theobald(1990:8-18).
Abordarei este ponto quando analisar as teorias econmicas da corrupo vis--vis as teorias do crescimento e da evoluo institucional. No
entanto, cabe salientar que o questo da corrupo relacionada com a eficincia constitui hoje grande preocupao entre os economistas.
A rigor, uma economia com Estado e arrecadao tributria j est numa posio sub-tima, dado que no existe imposto lump-sum na vida
prtica e toda a literatura de tributao tima (optimal taxation) garante este resultado. Entretanto, a corrupo, por estar associada
geralmente a atividades caadoras-de-renda, gera ineficincia e uma alocao de recursos pior do que aquela que prevaleceria na sua
ausncia. Argumento semelhante desenvolvido por Vishny & Schleiffer(1994).
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Fato que ser analisado com mais profundidade ao final deste ensaio.
Este termo usado por Alatas(1990:11).
12
Por exemplo, a importncia da imprensa livre (e dos muckrakers nos EUA) na luta contra a corrupo destacada por Weinberg &
Weinberg(1961).
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Uma das razes para o alto nvel de corrupo no Imprio Romano talvez tenha sido esta incapacidade de controlar os desvios de renda; ver,
a este respeito, MacMullen(1988).
18
Ver Weber(1984:185-93,810-47).
19
Ver Theobald(1990:22-3).
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Ver, para maiores detalhes, Elton(1977), Stone(1982,1973), Perkin(1969), Hill(1976) e Thompson(1993). Um bom resumo deste perodo
pode ser encontrado em Theobald(1990:24-30).
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parlamentares.
O sculo XVII particularmente importante do ponto de vista da reforma de algumas
estruturas do Estado patrimonialista ingls, mas tambm um perodo traumtico, com
crises polticas e sociais sucessivas e com o florescimento violento de novas relaes
calcadas no trabalho assalariado e na manufatura. Dentro de um quadro social cada vez
mais grave, tende a crescer a revolta popular - normalmente reprimida com extrema
violncia - contra as elites e seu comportamento perdulrio e corrupto. A chamada velha
corrupo inglesa do sculo XVIII (patrimonialista e clientelista) proliferou ferozmente
dentro de um Estado parasita, fraco e privatizado por sinecuras e propinas, onde tanto
Whigs como Torries assumiam uma postura predatria. E.P. Thompson faz o seguinte
asserto a respeito disso:
A Velha Corrupo um objeto mais srio de anlise poltica do que
freqentemente suposto ; o poder poltico que perpassa quase todo o sculo dezoito
pode ser mais bem compreendido, no como um rgo direto de alguma classe ou
interesse, mas como uma formao poltica secundria, um ponto de partida a partir do
qual outros tipos de poder econmico e social foram obtidos ou aumentados; em suas
funes bsicas ele foi custoso, tremendamente ineficiente e somente sobreviveu durante
o sculo porque no atrapalhou as aes daqueles com poder econmico ou poltico
(local) de facto. Sua grande fora residiu na fragilidade do prprio Estado; na
descontinuidade do seu poder patriarcal, burocrtico e protecionista
(...).(Thompson:1993:29-30)
Mas neste sculo que na Inglaterra inicia-se, dentre outras reformas que viriam a
aperfeioar o funcionamento o Estado, a separao formal entre o oramento do governo
e o patrimnio real. Em 1782 implementado um sistema de controle dos gastos reais
e define-se formalmente o oramento pblico. Esta separao ir se intensificando at a
distino formal entre os bens da famlia real e do Estado21. Por exemplo, a necessidade
do aval do parlamento sobre o oramento da famlia real surge na Era Vitoriana. Por
sinal, diversas medidas de controle sobre o oramento e que determinavam disciplina
fiscal foram criadas neste perodo.
O sistema de controle oramentrio desenvolveu-se com a utilizao de mtodos
21
A rigor, no Reino Unido, as terras pertencem em ltima instncia monarquia (at hoje). Entretanto, este direito de propriedade estritamente
simblico.
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Ver Braudel(1983:538-9,540-2). Ver Waquet(1984) acerca da corrupo em Florena no seu auge de riqueza e poder. A emergncia do
capitalismo veio, em muitos lugares como Florena, acompanhada pela corrupo em larga escala. Vale dizer, o capitalismo, inicialmente,
pode gerar altos nveis de corrupo, principalmente se ele aparece em sociedades centralistas, onde o desenvolvimento dos negcios
depende da burocracia e do Estado. A Rssia atual parece adequar-se tambm ao modelo de transio ao capitalismo, acompanhada de
elevado nvel de corrupo.
26
Ver Anderson(1979:33-5); ver tambm Theobald(1990:29).
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evoluo institucional, que levou algumas naes a controlar e limitar as relaes calcadas
no patrimonialismo. A experincia histrica e os estudos de caso conduziram alguns
analistas percepo de denominadores comuns entre diversas experincias27.
A monetizao e o desenvolvimento do capitalismo comercial so normalmente
considerados como fatores importantes para o desenvolvimento de uma burocracia
assalariada. Weber destaca que estes elementos condicionaram o pagamento em moeda,
e no mais em espcie, das remuneraes em geral. No entanto, este argumento no
muito forte, dado que outros fatores tambm devem ser considerados; a pura e simples
monetizao poderia se dar dentro de uma estrutura patrimonial do Estado.
Estes fatores esto ligados (i) necessidade de se criar governos eficientes, (ii)
ascenso do capitalismo e do liberalismo, (iii) ao fortalecimento de uma racionalidade
da eficincia e de uma tica do trabalho e (iv) ao desenvolvimento da democracia28.
Em muitos pases europeus, desde o final do sculo XVIII, as burocracias foram
sendo modernizadas, principalmente devido necessidade de administrao dos imprios
coloniais e das companhias comerciais. Os dspotas esclarecidos Catarina, da Rssia e
Frederico, da Prssia, investiram na modernizao dos servios pblicos e ,
principalmente, do sistema educacional29.
Mas os principais movimentos de modernizao burocrtica ocorreram a partir da
segunda metade do sculo XIX. Um fator que contribuiu para o aumento da demanda
por servios pblicos profissionalizados foi o crescimento populacional. A populao
europia passa, somente entre 1800 e 1900 , de 187 milhes de habitantes para 401
milhes30, exigindo em muitos pases maior eficincia do sistema de arrecadao de
impostos, mais policiamento e servios pblicos em maior quantidade31.
O desenvolvimento da indstria e dos mercados representa, no meu entender, fonte
importante para a compreenso do processo de diminuio das relaes patrimoniais e
clientelsticas em muitos pases europeus. O crescimento econmico gerou a possibilidade
de ascenso social no mais somente pelo uso da mquina do Estado; a multiplicidade
27
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Quando abordar a corrupo em pases institucionalmente subdesenvolvidos, argumentarei que a falta de oportunidades de ascenso social e
a limitao do desenvolvimento do mercado, associados atrofia das regras de controle do comportamento dos agentes pblicos, constituem
campo frtil para a proliferao de relaes patrimonialistas e clientelsticas que infectam o Estado.
33
Ver, a este respeito, Perkin(1969: 315-6). Buchanan(1994) tambm destaca o papel fundamental da tica para a edificao de uma sociedade
eficiente e progressista.
34
A literatura de tica e negcios tende tambm a destacar a importncia de um conjunto de valores associado racionalidade no processo de
trabalho e tica do trabalho como importantes para explicar o desempenho de empresas e governos. A corrupo (no setor privado e
pblico) estaria ligada a estes fatores subjetivos e normativos. Ver, a este respeito, Marcus(1993;49-95).
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constitucionais36.
Nesse sentido, assumo completamente o carter normativo de minha definio (e
viso) de corrupo. A avaliao do fenmeno historicamente e, inclusive,
contemporaneamente deve, segundo meu ponto de vista, obedecer a este predicado37.
Isto no poderia ser diferente, j que a avaliao dos impactos sociais e econmicos da
corrupo envolvem sim julgamentos de valor.
Pode-se agora definir, com preciso, o que desenvolvimento (e
subdesenvolvimento) institucional, com relao ao fenmeno da corrupo. Uma
sociedade desenvolvida institucionalmente quando possui regras formais (leis) e
informais (normas, cdigos ticos) que delimitem (i) o que pblico e o que privado,
(ii) os poderes do Estado no que se refere aos direitos de propriedade, (iii) a liberdade
de ao dos agentes pblicos e que cobam (iv) as transferncias de renda que surgem
por uso ilegal e ilegtimo do aparato estatal. Estes predicados esto associados existncia
de uma burocracia profissional e democracia constitucional. Obviamente, a definio
de subdesenvolvimento institucional a anttese desta.
Cabe notar que as sociedades onde a dominao patrimonialista predominava, como
as pr-modernas, so encaradas, portanto, como subdesenvolvidas institucionalmente.
Mas isto no que dizer que no existam sociedades contemporneas onde no prevaleam
estas relaes e que, portanto, no so subdesenvolvidas neste sentido. Pelo contrrio,
est a o buslis da questo. a partir desta tipologia que analisarei logo mais o problema
da corrupo em pases como o Brasil, onde ainda o patrimonialismo e o clientelismo
predominam como forma de relao entre os agentes privados e entre os mesmos e os
agentes pblicos38.
Vrias sociedades passaram por evolues institucionais que conduziram
36
Na verdade, a percepo do fenmeno da corrupo e inclusive sua condenao moral antecedem e muito o perodo moderno.
A corrupo, associada propina e ao nepotismo, era reconhecida como um problema no Egito antigo e em Atenas, onde alis medidas
legais foram tomadas para se controlar a propina e o suborno de funcionrios pblicos. Durante o perodo da Repblica romana, o Senado
criou um tribunal para julgar o abuso de poder associado ao desvio de tributos por parte dos governadores de provncias. Ver
Theobald(1990:40-1).
Durante a Idade Mdia ocidental foram implementadas leis que tentavam coibir a corrupo. Por exemplo, em 1275, na Inglaterra, foi
instituda uma legislao que determinava probidade por parte dos funcionrios da Coroa. Em 1346, os juzes ingleses so obrigados por
lei a no aceitar presentes e propinas para influenciar julgamentos. Em 1552, uma outra lei determina a perda de funo para funcionrios
e ministros que aceitassem propinas e presentes. No entanto, todos estes esforos no redundaram na diminuio da corrupo ao longo do
tempo.
Efetivamente, somente com a formao de modernas e profissionais burocracias e com a democracia consolidada que o controle sobre a
corrupo tornou-se mais efetivo. Ver, a este respeito e sobre a histria da corrupo na Inglaterra, Doig(1984).
37
Voltarei a esse ponto mais adiante, quando analisarei a corrupo em pases institucionalmente subdesenvolvidos.
38
Em Theobald(1990) encontra-se uma outra diviso, entre sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas lato sensu, para o estudo diferenciado
da corrupo. No concordo com esta tipologia e acredito que ela gera uma srie de problemas conceituais. Muito provavelmente uma das
fontes do crescimento medocre e do subdesenvolvimento esteja na prpria estrutura institucional que no propicia incentivos para que os
agentes se afastem de um comportamento estritamente rentista, que tem na corrupo uma de suas formas mais perversas. Voltarei a
analisar este ponto quando discutir a economia poltica da corrupo.
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As relaes entre mafiosos e clientes obedece tambm a esta tipologia. Ver, a este respeito, Putnam(1993:146-7). Ademais, no sul da Itlia e
principalmente na Siclia, as relaes clientelsticas tpicas (a mfia) foram estabelecidas exatamente entre camponeses que recebiam
proteo, inicialmente, contra latifundirios.
As relaes dentro das mfias em geral caracterizam-se pelo clientelismo. As prprias condutas e cdigos comportamentais so reguladas
fora do Estado, isto , pela prpria comunidade de patres e clientes.
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Ver Theobald(1990:49). Neste trabalho ele ainda inclui a diminuio do analfabetismo e a difuso da educao de massa. Ver tambm
Theobald(1983), Guasti(1981), Eisenstadt & Lemarchand(1981) e Eisenstadt(1973).
41
A descrio e a anlise a seguir so retiradas de Meyrson & Banfield(1969:176-7) e Speed(1978).
42
Por exemplo, tolerncia com a prostituio e com o no respeito regulamentao de bebidas alcolicas ou ao cdigo de edificaes.
43
Ver Scott(1969,1972) e Sait(1942:657-61).
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Ver Gottfried(1968). Note-se que o caso americano ilustra bem como, pelo menos no incio do processo, a democracia no reduz o clientelismo,
podendo at generaliz-lo para alm de suas fronteiras tradicionais (transladando-o do campo para a cidade). Talvez este seja o caso do
Brasil e de muitos pases que so subdesenvolvidos institucionalmente a despeito de serem democracias e possuam burocracias altamente
profissionalizadas. Estes exemplos mostram que existem frices na transio para um conjunto mais eficiente de instituies e regras de
conduta na vida privada e pblica. A democracia formal e o zelo constitucional sobre a res pblica so condies necessrias porm no
suficientes para que se minimize o papel das relaes pessoais e clientelsticas no uso da mquina poltica.
45
Theobald(1990:53). Nesta mesma referncia pode-se encontrar alguns exemplos de casos recentes de corrupo em pases que se enquadram
dentro dos critrios de definio de desenvolvidos institucionalmente. Ademais, os escndalos recentes na Frana, Inglaterra e Itlia
indicam que h relaes patrimonialistas dentro da vida poltica destes pases.
46
Este conceito aparece em Lemarchand & Legg(1972).
47
Ver Theobald(1990:74).
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legalista, enfrenta este tipo de dificuldade. A rigor, toda a deciso privada, mesmo as
tomadas pelos agentes pblicos.
Em quarto lugar, mesmo em pases desenvolvidos institucionalmente, h a
retribuio lealdade de seguidores polticos com cargos pblicos e de confiana. O
problema de se definir o que corrupo e o que no persiste neste caso.
Entretanto, a caracterstica bsica da corrupo nestes pases est no fato dela estar
muito mais limitada vida privada (corrupo em empresas) do que vida pblica,
pelo menos como indicam as evidncias para o Reino Unido e para os Estados Unidos48.
A resposta para isto talvez esteja no fato de que o mercado, mais desenvolvido e
predominante nestes pases, oferece oportunidades para a mobilidade social e para o
enriquecimento. Entretanto, as peculiaridades do fenmeno da corrupo so mais
perceptveis em pases institucionalmente subdesenvolvidos, onde ela tende a penetrar,
com maior profundidade, grande parte da vida econmica, social e poltica, dentro e
fora do Estado.
5. A corrupo, o clientelismo e o subdesenvolvimento institucional.
Existem muitos estudos de caso do fenmeno da corrupo em pases onde as estruturas
de dominao patrimonialista e o clientelismo prevalecem ainda hoje como tipos bsicos
de estruturao da vida privada e do Estado49. Esta situao comum em sociedades
subdesenvolvidas economicamente, onde existem nveis relativamente baixos de
urbanizao, de mobilidade social, de desenvolvimento do mercado e no h instituies
democrticas e imprensa livre consolidadas. Outro fator, que caracteriza o Estado nestas
sociedades, a presena de uma burocracia pouco profissional.
Entretanto, entre estes pases que podem ser definidos contemporaneamente como
institucionalmente subdesenvolvidos, pode-se encontrar muitos contrastes e diversos
nveis de evoluo institucional. Por exemplo, o Brasil dificilmente pode ser igualado
ao Suriname, dada a diferena evidente do desenvolvimento, no primeiro, da democracia,
do mercado, das cidades (desenvolvimento este que tende a quebrar as tradicionais
relaes de dominao no campo) e da burocracia profissional.
Existem dificuldades conceituais ligadas prpria definio de desenvolvimento
48
49
Ver Theobald(1990:74-5).
Ver, por exemplo, Andreski(1966), Myrdal(1968), Williams(1987) e Theobald(1990).
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Na ndia existe um procurador do povo, com poderes garantidos pela constituio, cujo objetivo fiscalizar o oramento pblico e sua
execuo. O procurador indicado pelo parlamento e tem um mandato intercalado com os respectivos mandatos dos parlamentares. Ademais,
uma vez indicado, muito difcil para o parlamento destitu-lo, o que somente pode ocorrer sob fortes argumentos e com maioria de 2/3.
Estas informaes so devidas a Tarum Dutt.
51
A anlise que segue retirada de Andreski(1966). Ver tambm, especialmente, todo o captulo II desta obra.
52
Ver Andreski(1966:66-8).
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O recente caso de corrupo no oramento (1993) envolvia, dentre outras coisas, a distribuio de verbas do antigo Ministrio da Ao Social
para entidades ligadas a parlamentares.
O estudo de caso do Escndalo do Oramento e do esquema de corrupo que levou o ex-Presidente Collor de Mello ao impedimento
constitucional ser feito em ensaio a parte.
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A respeito do Brasil, ver Faoro(1984), especialmente o captulo IV. Por exemplo, o processo de distribuio de terras um prolongamento das
feitorias, onde h a predominncia das estruturas dominiais sobre as estritamente administrativas. Ademais, os sistemas cartoriais e de
centralizao econmica, poltica e burocrtica tambm foram transportados de Portugal para o Brasil.
Sobre o centralismo ibrico e na Amrica Latina, as principais referncias so Vliz(1984), Morse(1964, 1988) e Perrota(1993).
55
Outros pases do sub-continente tambm passaram por processos semelhantes. Ver Cardoso & Falleto(1981:52-113).
56
Ver Theobald(1990:86).
57
Mostrarei logo mais que esta legitimao da corrupo em sociedades institucionalmente subdesenvolvidas pode levar perda de qualquer
base moral e tica que justifique o cumprimento da lei e o comportamento econmico e pblico dentro das regras formais. Este ponto
muito importante pois, nestas sociedades, h um reforo do carter estrutural e endmico da corrupo, o que as diferencia, no meu entender,
das sociedades institucionalmente desenvolvidas.
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Ver Theobald(1990:90-1)
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Estado (devido distribuio de cargos) e o uso extremo dos recursos pblicos para
fins privados61.
A corrupo, desde o Mxico62 at a Indonsia, assume uma legitimidade e
institucionalizada. Em grande parte isso ocorre pois, como inerente dominao
patrimonialista, no h uma distino entre a coisa pblica e a privada. Aparentemente
natural e justa a privatizao do Estado. Como tambm os diversos grupos clientelsticos
so competitivos, irracional a no-apropriao da mquina pblica, principalmente no
caso dos grupos econmicos e polticos de patres e clientes.
Do ponto de vista tico, a corrupo, seja ela ligada distribuio de cargos ou
distribuio de recursos pblicos, encarada como correta. Talvez seja esta caracterstica
da corrupo a mais dramtica, pelo menos em pases institucionalmente
subdesenvolvidos. Aqui encontra-se um problema tpico de racionalidade coletiva, ao
individual e valores: a grande parte da sociedade se estrutura em grupos que se apropriam
da res pblica e, dado que a sobrevivncia econmica e poltica exige o mesmo tipo de
ao por parte dos outros grupos e agentes, a corrupo passa a ser naturalizada e
institucionalizada.
Um outro fator, ligado corrupo nestas sociedades, o baixo estoque de capital
social (para usar um conceito devido a R. D. Putnam)63, principalmente com relao a
um aspecto fundamental do mesmo, qual seja, a capacidade de mobilizao coletiva
dos cidado na reivindicao de seus direitos sobre a coisa pblica e no controle do
comportamento dos agentes privados e pblicos.
possvel agora apontar um aspecto fundamental da relao entre o
patrimonialismo, o clientelismo e a corrupo. A persistncia de estruturas de dominao
patrimonialista e do clientelismo legitimam formas de internalizao da renda e da riqueza
que esto calcadas na ausncia de diferenciao entre o que pblico e o que privado.
As relaes patrimonialistas tem como cerne a incorporao dos recursos do estado
como recursos privados, e no pblicos. Esta a ligao entre patrimonialismo e
corrupo; nas sociedades desenvolvidas institucionalmente e onde predominam as
relaes meritocrticas e competitivas de mercado, este tipo de ao dentro e fora do
61
Na Indonsia, por exemplo, embora o poder de distribuio de cargos e recursos seja, desde a subida ao poder do general Suharto, mais
centralizada, a dominao patrimonialista e o clientelismo aparentemente seguem o mesmo padro brasileiro. Ver Theobald(1990:91-2) e
Hanna(1971).
62
Ver, sobre a corrupo no Mxico, Theobald(1990:103).
63
Ver Putnam(1993). A histria recente da Itlia revela momentos onde a mobilizao coletiva dos cidados foi importante para forar um
processo de mudanas polticas e sociais. No caso da corrupo e da mfia, as mobilizaes do incio da dcada de 90 podem ser colocadas
como exemplos disso.
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Mostrarei, quando analisar a economia poltica da corrupo, que o centralismo estatal e o excesso de regulao so fatores institucionais
importantes para a explicao de fenmenos como a propina. Pode-se argumentar, ento, que a persistncia do patrimonialismo, em algumas
sociedades, no o principal fator explicativo para a corrupo. O problema que a predominncia de relaes patrimonialistas e clientelsticas
acompanhada, na maior parte dos casos, pelo centralismo e pelo estatismo (excesso de regulao). Este parece ser o caso do Peru, do
Mxico e do Brasil. A respeito do excesso de regulamentao no Peru, ver Soto(1987).
65
Esta discusso necessitaria de estudos de caso de racionalidade e comportamento social e talvez se constitusse num dos pontos mais interessantes
de pesquisa social no Brasil hoje.
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Ver, para maiores detalhes, Silva(1994:16-8). Bhagwati(1982,1983) tem tambm uma definio similar de atividade caadora de renda,
DUP, directly-unproductive profit-seeking activities ou unproductive profit seeking activities.
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Caso o mercado fosse mais competitivo (como num oligoplio), a quantidade negociada do bem em questo seria maior e, portanto, seriam
maiores tambm os excedentes dos consumidores e dos produtores.
68
Ver Krueger(1974).
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O problema do controle da corrupo ser abordado, com maior pausa, no prximo ensaio desta pesquisa, que envolve estudos de caso sobre
corrupo no Brasil.
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antropolgico e cultural, este ltimo fator, de natureza tica, pode ser determinante na
explicao da corrupo em algumas sociedades71.
Em pases em desenvolvimento existe muita aderncia desta viso de economia
poltica da corrupo ligada teoria do caador-de-renda72. Os programas sociais e de
desenvolvimento so geridos por agentes pblicos que se deparam com um excesso de
demanda sobre os recursos disponveis. elevado o incentivo para o recebimento de
propinas e para a participao, como tambm agente caador-de-renda, em grupos de
patres-clientes. As conseqncias disso so nefastas , principalmente em se tratando
de pases pobres.
Esta viso de corrupo com o resultado de comportamento caador-de-renda fora
da lei pode ser complementada pela economia poltica da propina73. O estudo econmico
das instituies burocrticas e legais deve levar em considerao os fenmenos do
suborno e da propina, principalmente devido ao fato deles estarem ligados ao conflito
inerente entre o bem pblico e o mercado. Iniciemos o argumento imaginando um mundo
econmico perfeito.
Numa situao de competio perfeita, as relaes de troca entre os agentes privados
impessoal e visa maximizar a funo de utilidade de cada um. Um prestador de servio
vende seus prstimos a qualquer outro agente desde que a venda seja-lhe satisfatria do
ponto de vista privado; mutatis mutandis, o comprador de um servio demanda-o de
qualquer agente, desde que a troca conduza-o ao mximo esperado de bem-estar.
Num Estado perfeito, composto por burocratas profissionais cujo comportamento
estritamente pblico, as decises tambm no envolvem nenhum critrio pessoal. Os
agentes pblicos simplesmente maximizariam uma funo de bem-estar social e
proveriam, da forma mais eficiente possvel, a sociedade de bens pblicos.
71
Uma leitura funcionalista do fenmeno da corrupo pode conduzir inclusive tolerncia com relao ao mesmo.
Pode-se argumentar, por exemplo, que a propina seja necessria e at eficiente em determinados casos. Um homem de negcios que precisa
abrir uma empresa e se depara com uma enorme regulamentao pode usar a propina para flexibilizar o processo. Alguns economistas,
como Leff(1964), acreditam que a propina, portanto, a corrupo, tenha nesse sentido uma dimenso funcional, j que tornaria os processos
burocrticos mais eficientes; fora este fato, a propina seria uma forma de complementao para os baixos salrios pagos burocracia,
principalmente no caso de pases subdesenvolvidos, economicamente e institucionalmente.
Este argumento implica uma inverso sutil; a rigor, as estruturas excessivamente regulamentadas existem e so rgidas porque
institucionalizam transferncias de renda dentro da sociedade. A reforma destas estruturas seria sim um passo para uma situao de maior
eficincia, de Pareto Superior. Ademais, as conseqncias normativas de uma viso que legitima a corrupo podem ser desastrosas, do
ponto de vista tico e ideolgico. Ver, a este respeito, a contundente crtica de Alatas(1990) s vises funcionalistas da corrupo.
Existem muitos ainda que tendem a ver a propina como resultado da adaptao natural de relaes tradicionais (tribais, clientelsticas) ao
Estado ou como forma de passar ao largo destas relaes. Ver Clarke(1983) e Heidenheimer(1970). Estas vises encerram algum
funcionalismo tambm.
72
Ver Jagannathan(1987:108-25).
73
Ver Rose-Ackerman(1978). Este trabalho fundamental e marcante dentro da economia poltica da corrupo.
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Um mundo onde existe corrupo e propina afasta-se desde modelo puro exatamente
onde relevante o direcionamento da anlise: no estabelecimento, de uma forma ou de
outra, de relaes pessoais entre agentes pblicos e privados. O mesmo pode ser aplicado
empresa privada, onde relaes pessoais podem substituir as impessoais e gerar a
chamada corrupo privada74.
A propina pode ser definida, a despeito da generalidade, como o meio financeiro
de se transformar relaes impessoais em pessoais, geralmente visando transferncia
de renda ilegal dentro da sociedade ou a simples apropriao indevida de recursos de
terceiros ou a garantia de tratamento diferenciado (como na maior parte dos casos de
corrupo em baixos nveis de administrao).
A corrupo poltica, dentro desta viso, pode ser encarada da seguinte forma. Os
agentes pblicos em geral e os polticos em particular, agem como homus oeconomicus.
Os polticos tm como objetivo principal a eleio, a reeleio e a obteno de um fluxo
de renda. O mercado poltico no perfeito e os eleitores no possuem controle total
sobre as aes de seus escolhidos. Ademais, existem muitas assimetrias informacionais
e o prprio processo de negociao poltica (logrolling) gera espao para o pagamento
de servios de representao de interesse de lobbies.
Supondo a existncia de algum controle sobre o comportamento dos polticos, h
um trade off entre a obteno de propinas e a possibilidade de reeleio. Por exemplo,
caso fique claro base eleitoral de um deputado que ele mais defende o interesse de
alguns grupos de presso do que os interesses mais genricos das bases que o elegeram,
aumentar a possibilidade de que o mesmo no se reeleja, porm a propina implcita
representao dos lobbies pode compensar, na margem, a perda da eleio seguinte.
O controle sobre a propina depender, em grande parte, da restrio moral de cada
poltico mesma e do interesse pblico com relao ao comportamento poltico75.
A corrupo em geral, ligada propina, est ligada em ltima instncia s
imperfeies de mercado. Geralmente os governos so grandes compradores de bens de
capital e de obras de infra-estrutura cujos preos so dificilmente estabelecidos dentro
de uma lgica de mercado. As obras pblicas envolvem grandes quantidades de dinheiro
que so manipuladas por diversos agentes pblicos e privados, que podem estabelecer
muitos argumentos que justificam preos que podem implicar superfaturamento e diviso
74
Como no caso do estabelecimento de relaes pessoais entre vendedores de insumos e funcionrios de departamento de compras em empresas.
O recebimento de presentes de Natal e de final de ano pode representar o estabelecimento de relaes pessoais entre funcionrios de
empresas e estas relaes podem se perpetuar, alterando os critrios de relao de compra e venda dentro da empresa.
75
Ver Rose-Ackerman(1978:15-50).
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Tecnicamente, h aqui um problema de principal-agente. A maior parte dos casos de corrupo, tanto no setor privado, como no pblico,
envolvem assimetrias informacionais e o problema principal-agente. Alm de Rose Ackerman(1978), Klitgaard(1988) adota esta viso.
Ver tambm, a este respeito, Shleifer & Vishny(1993).
77
No h nenhuma novidade, de fato, nestas solues. Mas a teoria econmica fornece pelo menos uma viso do comportamento humano que
pode fornecer insumos para polticas pblicas.
78
Ver Sheleifer & Vishny(1993:614-6). Este autores citam a Rssia contempornea como exemplo deste tipo de corrupo.
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Ver, como exemplo de economia poltica moderna aplicada corrupo, Kurrer(1993). Cabe salientar que, no prximo ensaio desta pesquisa,
farei uma aplicao de economia poltica ao estudo da corrupo no Brasil.
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onde se aplique este referencial terico, podem fornecer insumos para anlises mais
detalhadas do fenmeno.
As outras concluses bsicas so as seguintes:
(i) A corrupo um fenmeno presente em sociedades ocidentais e orientais.
(ii) A corrupo um fenmeno contemporneo, mas tambm presente na mais remota
histria de sociedades ocidentais e orientais.
(iii) Entretanto, a minha definio de corrupo possui carter histrico e normativo:
ela pressupe que o fenmeno em questo definiu-se, ao longo da histria de algumas
sociedades, como crime e como forma de relao com o Estado e com a mquina
pblica ineficiente, injusta e moralmente condenvel.
(iv) As sociedades (e/ou pases) foram divididas por mim entre institucionalmente
desenvolvidas e subdesenvolvidas. A transio de um estado para o outro encarada
como um processo de modernizao das relaes entre os agentes pblicos e privados
que implica a circunscrio e criminalizao da corrupo. No conclui nada a respeito
do processo de transio em si, que pode ser contnuo e gradual ou descontnuo:
somente estudos de caso podem avaliar a natureza singular de cada situao em
particular.
(v) As sociedades institucionalmente desenvolvidas, que passaram por um processo de
evoluo institucional, incorporaram a separao formal e legal entre a res pblica e
a res privada, a formao de uma burocracia profissional controlada e fiscalizada, as
reformas do mercado poltico que levaram democracia e ao maior controle do pblico
sobre o uso da coisa pblica, a generalizao das relaes impessoais de mercado e
de eficincia na gesto pblica e privada, a imprensa livre e a formao de um conjunto
de valores que formaram uma tica do mrito.
(vi) As sociedades subdesenvolvidas institucionalmente no conseguiram, a contento,
incorporar os predicados acima descritos. A conseqncia disso a perpetuao de
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ARTIGO II
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NDICE
ABREVIAES ........................................................................................................53
1. Introduo. .............................................................................................................54
2. O processo oramentrio. ......................................................................................56
2.1. Definio genrica. ........................................................................................56
2.2. A primeira etapa do PO: a proposta oramentria. ......................................57
2.3. A segunda etapa do PO: o envio, a tramitao no Congresso e a aprovao
do oramento. ........................................................................................................59
2.4. A terceira etapa do PO: a execuo do oramento. ......................................61
2.4.1. A execuo das despesas. ...................................................................61
2.4.2. A execuo das receitas. .....................................................................65
2.5. A quarta etapa do PO: o controle. .................................................................65
2.5.1. Controle interno. .................................................................................66
2.5.2. Controle externo. .................................................................................67
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ABREVIAES
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1. Introduo.
Aaron Wildavsky, na ltima verso de seu j clssico The New Politics of the Budgetary
Process1 destaca, de forma muito feliz, a existncia de duas dimenses associadas ao
oramento e a seu processo de elaborao:
O que ns queremos dizer quando falamos em oramento? Num determinado
sentido, o oramento uma previso. Um oramento contm palavras e nmeros que
propem gastos (em salrios, equipamentos, viagens) e programas (preveno
guerra,..., oferta de casas populares) e os nmeros aparecem atrelados a cada item.
Presumivelmente, aqueles que fazem o oramento pretendem que exista uma conexo
direta entre o que est escrito nele e os eventos futuros. Caso se consiga obter as
receitas para os fundos, se eles so gastos de acordo com as instrues e se as aes
envolvidas conduzem s conseqncias desejadas, ento os propsitos estabelecidos
no documento sero atingidos. Os oramentos tornam-se ligaes entre recursos
financeiros e comportamento humano na busca de objetivos de poltica (...). Dentro da
definio mais geral, o oramento est relacionado com a traduo de recursos
financeiros em intenes humanas(...). Encarado de outra forma, um oramento pode
ser visto como um contrato(...). Orar em qualquer grupo constitui um processo no
qual vrias pessoas expressam diferentes desejos e fazem julgamentos diferentes.2
O oramento e o processo que o envolve tm, de um lado, uma faceta tcnica e
contbil. Na verdade, o oramento simplesmente a ligao entre receitas e despesas
mediada por objetivos de poltica pblica.
Entretanto, estas polticas pblicas so expresso de preferncias e de julgamentos
normativos e, portanto, o oramento no pode apenas ser definido a partir de suas
caractersticas intrinsecamente tcnicas. Por envolver desejos e concepes sobre como
deve ser organizado o gasto pblico e a prpria ordem social, o oramento
fundamentalmente um produto do processo poltico.
A dimenso poltica do oramento existe em funo de dois fatores bsicos. Em
primeiro lugar, o oramento (e seu processo de elaborao, execuo e avaliao) est
1
2
Wildavsky (1992).
Wildavsky (Idem:1-4)
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Entendo por economia poltica aqui o campo de estudo da teoria econmica normativa que tem por objetivo descrever como um aparato
institucional gera um sistema de payoffs que condiciona a ao dos agentes pblicos e privados, gerando num determinado resultado
global. Esta anlise, dentro da moderna economia poltica, tem como referncia terica estes trabalhos clssicos: Ekelund & Tollison
(1981) Mercantilism as a Rent-Seeking Society (Economic Regulation in Historical Perspective; Buchanan, Tollison & Tullock (1980)
Toward a Theory of the Rent-Seeking Society; North (1981) Structure and Change in Economic History; Rose-Ackerman (1978)
Corruption: A Study in Political Economy. Tambm so referncias tericas em economia poltica do comportamento fiscal do Legislativo
e do oramento como caso especfico estes trabalhos: McCubbins & Sullivan (1987) Congress: Structure and Policy; Shier (1992) A
Decade of Deficits: Congressional Thought and Fiscal Action.
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(PP).
Do ponto de vista tcnico, este processo deve estar definido dentro dos limites
constitucionais, ps-constitucionais e por regras protocolares. No caso brasileiro, por
exemplo, o processo oramentrio est definido dentro da Constituio, Captulo II Das Finanas Pblicas - Seo II - Dos Oramentos e norteado, no que se refere s
normas de direito financeiro, pela Lei 4.320 de 17 de maro de 1964.
Neste trabalho, o processo oramentrio refere-se apenas Unio e, portanto, ao
Oramento da Unio (OU). Este oramento envolve as despesas e as receitas da Unio
nas suas diferentes esferas e resultado de uma lei que deve ser proposta, discutida e
aprovada; por exemplo, no Brasil esta pea denominada por Lei Oramentria (LO).
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todas as despesas com receitas previstas, sempre de acordo com a Lei 4.320.
(iii) No entanto, a Presidncia da Repblica recebe uma proposta de diretrizes
oramentrias ou Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para encaminhamento ao
Congresso Nacional. O Executivo, a princpio, deve ter sempre a proposta de
oramento elaborada ex ante, o que servir de guia para a LDO e para as reformulaes
que sero sugeridas no Congresso.
A LDO, que enviada todo ano pelo Executivo ao Legislativo de acordo com o
Art. 61 da Constituio Federal, dever compreender somente, de acordo com o Pargrafo
1o do Art. 165 da Constituio, estes elementos:
(i) Metas e prioridades da administrao pblica.
(ii) Fixao das despesas de capital.
(iii) Orientao para a elaborao da LO que dever ser aprovada posteriormente.
(iv) Alteraes de poltica tributria.
(v) Estabelecimento da poltica de gastos das agncias oficiais de Governo.
O exame concreto de uma LDO indica que estas diretrizes so de fato e de direito
explicitadas. Por exemplo, a LDO enviada ao Congresso em 14 de abril de 1993 pelo
Executivo e acompanhada da exposio de motivos do Ministro do Planejamento, envolve
todos estes elementos acima listados.
No que se refere a prazos, tanto o PP como a LDO devem respeitar o que est
estabelecido nas disposies transitrias, j que no existe uma lei complementar que
regulamente este tema. No que diz respeito ao primeiro, reza o Ato Das Disposies
Transitrias da Constituio, em seu Art. 35, I que:
(...) - o projeto do plano plurianual, para a vigncia at o final do primeiro ano do
mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o
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Este ano (1994), por exemplo, a LDO no foi votada a tempo. A ausncia de legislao complementar dificulta o cumprimento do cronograma
constitucional. Cabe lembrar que as Disposies Trasitrias no possuem carter de lei permanente, o que cria um vcuo jurdico importante.
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A ausncia de lei complementar exige que se cumpra o determinado no Ato das Disposies Transitrias, Art. 35, pargrafo 2o, III:
(...) - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento da sesso legislativa.
Aparentemente existe um conflito entre a Constituio e o referido Ato no que se refere possibilidade de rejeio. O Executivo deveria
sancionar o projeto modificado pelo Congresso, sem apelo, mesmo sem concordncia com o mesmo se, por exemplo, o tempo no permitisse
maiores alteraes.
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Ver Giacomoni(1985:210-1).
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sua abertura.
Uma vez abertos os crditos, eles recebem o acompanhamento de execuo
recomendado pela Lei 4.320 para toda e qualquer despesa13.
2.4.2. Execuo das receitas.
Segundo a Lei 4.320, Art. 35, as receitas e as despesas so definidas em dois instantes
de tempo distintos. Segundo este Artigo da Constituio, define-se como pertencentes
ao exerccio financeiro:
(...) - as receitas nele arrecadadas (...) - as despesas nele legalmente empenhadas
(grifo nosso).
O regime para as receitas de caixa e para as despesas, de exerccio. As receitas de
caixa so aquelas provenientes de arrecadao realizada no perodo e as despesas so
referentes a um exerccio quando forem empenhadas, pouco importando se o pagamento
feito no mesmo exerccio correspondente ao empenho ou no ano seguinte, com o
novo exerccio financeiro14.
2.5. A quarta etapa do PO: controle e avaliao.
O PO, principalmente no que se refere etapa de execuo, demanda a existncia
de controle. O controle deve observar o cumprimento, dentro do PO, das restries de
ordem legal, que no Brasil esto atreladas principalmente Constituio e Lei 4.320.
No Brasil h a definio de dois tipos de controle, o interno e o externo,
respectivamente definidos na Lei 4.320, Captulo II e Captulo III. Por seu turno, a
Constituio, Art.70, reza o seguinte a respeito da matria:
(...) - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada poder.
13
14
Para maiores detalhes, ver Giacomoni (Idem:212-3) e Machado & Reis (Idem:87-8).
Ver Giacomoni (Idem:215).
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A ltima caracterstica est ligada concepo de oramento-programa e pressupe a existncia de avaliao da eficcia oramentria,
aspecto que abordaremos brevemente.
16
O Executivo est estudando, dentro das atribuies constitucionais, a reentruturao do sistema de controle interno, com a criao de uma
secretaria denominada Secretaria Federal de Controle, que ter a atribuio de realizar auditoria, fiscalisao e avaliao dos gastos
pblicos.
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A Constituio, Art.71, define que (...) o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio (...).
18
Somente assinalo aqui, a ttulo de economia de pensamento, as atribuies do TCU que se referem diretamente ao tema oramentrio.
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O Regimento Interno do Senado Federal, Ttulo VI, Das Comisses, Cap. VI, Seo I, Art. 90 determina que as comisses devem: (i) realizar
audincias pblicas com entidades da sociedade civil; (ii) solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado; (iii) apreciar programa
de obras, planos nacionais, regionais e setorias de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer (Constituio, Art. 58, pargrafo 2o); (iv)
acompanhar junto ao Governo a elaborao da proposta oramentria, bem como sua execuo; (v) acompanhar a fiscalizao e controle
dos atos do Executivo.; (vi) realizar diligncia.
O Senado, atravs da Resoluo 46 de 26 de maio de 1993 criou a Comisso de Fiscalizao e controle, de carter permanente, com o
objetivo de exercer fiscalizao e controle dos atos do Executivo, includos os da administrao indireta. Tambm atribuio desta
comisso julgar a compatibilidade da execuo oramentria com os planos e programas governamentais e promover a interao do Senado
com os orgos do Executivo, da Cmara dos Deputados, do TCU e do Ministrio Pblico, de forma a gerar-se dados para o desenvolvimento
mais efetivo da fiscalizao e do controle.
Ainda de acordo com a referida Resoluo, as comisses parlamentares de inqurito podero solicitar a esta Comisso de Fiscalizao e
Controle a cooperao para o exerccio de suas funes
20
Como dito anteriormente, ser atribuio da Secretaria Federal de Controle, dentre outras tarefas, a avaliao dos gastos pblicos. No entanto,
o Senado atribuiu, pela Resoluo 46 de 26 de maio de 1993, Comisso de Fiscalizao e Controle a tarefa de avaliar a eficcia,
eficincia e economicidade dos projetos e programas de Governo no plano nacional, no regional, no setorial e no de desenvolvimento.
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ARTIGO III
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NDICE
I. Introduo. ..........................................................................................................77
II. Conceitos e definies. .....................................................................................77
II.1. Oramento pblico. ...................................................................................77
II.2. Processo oramentrio. .............................................................................78
II.3. Conflito alocativo......................................................................................79
II.4. Eficcia oramentria. ...............................................................................79
II.5. Organicidade oramentria. ......................................................................79
II.6. Transparncia oramentria. .....................................................................79
II.7 Ordem oramentria. ..................................................................................80
III. Aspectos polticos do processo oramentrio. ...............................................80
III.1. A economia poltica do processo oramentrio. ....................................81
III.2. O processo oramentrio como uma questo de economia poltica. ....82
III.3. Os tipos de interesses. ..............................................................................84
III.4. A evoluo do processo oramentrio e a peculiaridade histrica do
caso brasileiro. ...................................................................................................87
III.5. Concluso .................................................................................................89
VI. O processo oramentrio na Constituio de 1988 e a corrupo................90
V. Concluso. .........................................................................................................97
VI. Bibliografia .....................................................................................................98
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I. Introduo
O objetivo deste trabalho fazer um diagnstico preliminar acerca das causas da
atual desordem oramentria no Brasil e da corrupo no oramento.
Partir-se- de uma abordagem de economia poltica, que encara o processo
oramentrio como um locus de negociao poltica em torno de programas de gasto do
recurso pblico. Este ponto de vista essencial, sustentarei, pois o oramento reflete os
conflitos alocativos gerados pela interao entre diversos grupos de interesse
representados dentro e fora do Governo (Executivo e Legislativo).
Inicialmente sero feitas algumas definies de conceitos bsicos que permeiam
este estudo. Em seguida, prope-se a adoo de uma viso de economia poltica para
anlise do processo oramentrio. Finalmente, ser abordado o processo oramentrio
institudo pela Constituio de 1988, dando-se especial ateno s caractersticas tcnicas
e polticas do mesmo.
Minha concluso, se no definitiva e cabal, pelo menos alerta para dois problemas
bsicos do atual processo oramentrio que impedem a obteno de uma ordem
oramentria: (i) falta de transparncia e de controle, de fato e de direito, do oramento
e (ii) a corrupo clientelstica e a atuao de caadores-de-renda no processo
oramentrio.
II. Conceitos e definies.
Ao longo deste trabalho usarei alguns conceitos e definies que em geral no
aparecem na literatura sobre o tema. Portanto, antes do prosseguimento desta anlise
preciso realizar um breve, mas importante esforo de organizao lxica.
Tendo em vista o acima colocado, definiremos (i) o oramento pblico, (ii) o
processo oramentrio, (iii) o conflito alocativo, (iv) a eficcia oramentria, (v) a
organicidade oramentria, (vi) a transparncia oramentria e (vii) a ordem oramentria.
II.1. Oramento pblico.
O oramento um conjunto de partidas dobradas que relacionam gastos com
receitas. O oramento pblico uma pea contbil desta natureza que pondera receita
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A intuio bsica desta viso que ficou conhecida como teoria da escolha pblica
(public choice) pode ser resumida como segue. Os agentes pblicos (polticos e
burocratas) devem ser modelados como agentes econmicos ordinrios, isto ,
maximizadores de utilidade. Assim sendo, nem sempre a escolha dos agentes pblicos
se identifica com o que seria uma escolha pblica ideal que levaria maximizao do
bem-estar da sociedade e dos indivduos que a compem. Alm disso, como ocorre no
setor privado, se o agente pblico percebe que existe a possibilidade de caar renda,
isto , de receber uma renda maior do que sua produtividade, ele assim o far.
A teoria dos caadores de renda (rent-seeking) complementa a teoria da escolha
pblica pura tambm por admitir que agentes privados podem se aproveitar
oportunisticamente do Governo - e do seu oramento - para comandar rendas de outros
setores da sociedade (como no caso de grupos de presso que agem buscando anistia
fiscal ou creditcia, somente para citar um exemplo).
Portanto, a teoria da escolha pblica tambm uma crtica aos keynesianos e aos
marxistas que, num certo sentido, amenizaram o papel dos agentes do governo no conflito
distributivo que permeia qualquer sociedade, democrtica ou no.
Do ponto de vista da anlise do processo oramentrio e de seus aspectos polticos,
a teoria da escolha pblica revela uma intuio fundamental, com a qual concordamos:
quem elabora o oramento, que a pea mais importante para a execuo e administrao
das polticas do gasto pblico, so indivduos interessados, que agem de acordo com
seus objetivos privados, individuais (legtimos) e que, num certo sentido, representam
simultaneamente segmentos dos mais diversos da sociedade e seus prprios interesses.
Meu ponto de vista, se no absolutamente congruente com o acima exposto , no
mnimo, muito prximo ao mesmo. Para estudar o processo oramentrio e seus
problemas necessria uma teoria poltica que incorpore a existncia de conflitos que
se refletem na prpria elaborao do oramento e que se estendem sua execuo.
Estes conflitos vem de dentro do Governo (interesse poltico) e de fora do mesmo
(grupos de presso), mas o papel dos polticos e dos burocratas - e dos polticos e
burocratas que participam mais diretamente do processo oramentrio - analiticamente
mais importante do que a ao dos grupos de presso e de grupos do setor privado, dado
que so estes burocratas e polticos que conduzem, na prtica do dia-a-dia do Legislativo
e do Executivo, o processo oramentrio real.
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brevssima anlise histrica dos oramentos do Reino Unido, dos EUA e Brasil com
o intuito de ampliar o realismo de nossa viso sobre processo oramentrio brasileiro.
III.4. A evoluo do processo oramentrio e a peculiaridade histrica do caso
brasileiro.
O surgimento dos oramentos pblicos1 est intimamente ligado separao
histrica entre o dinheiro do soberano e o dinheiro do povo. Segundo Theobald (1990:26),
a distino entre o dinheiro do Soberano e do Povo consolida-se, na Inglaterra e no
reino Unido como um todo, na era vitoriana. No entanto, os princpios bsicos desta
separao aparecem desde a Carta Magna (1217) e do Bill of Rights (1689).
Ainda segundo a mesma referncia, as reformas que culminaram com a formao
do oramento pblico aceleram-se a partir de 1780. Em 1782 a Cmara dos Comuns j
controla os gastos do Soberano, separando os seus recursos dos recursos da nao.
Durante o reinado de Vitria (incio em 1837), o sistema de oramento consolidado
do reino criado, com a introduo de regras e tcnicas de contabilidade. O responsvel
pelo oramento - poca proposto pela rainha e discutido pelo parlamento - era o
Chancellor of the Exchequer. Sua funo era controlar o execuo do oramento e era
obrigado a abrir o mesmo para o Conptroller e para o Auditor General, que avaliavam
as despesas do ano anterior. A introduo destas figuras (auditor e controlador que
representam o povo) e de um oramento tecnicamente e contabilmente constitudo,
permitiu de fato uma maior transparncia das atividades e programas do Governo e um
maior controle por parte do Parlamento.
Atualmente, o oramento totalmente discutido dentro do mbito do Parlamento,
entre o Gabinete (que o prope) e a oposio, no restando nenhum poder discricionrio
para a rainha.
Nos EUA, o processo oramentrio evoluiu em direo do controle e da
transparncia com maior velocidade do que no Reino Unido devido ao fato do pas terse constitudo numa democracia federativa desde a sua fundao: a influncia dos valores
iluministas foi decisiva neste caso. A Constituio inicialmente concedia ao Congresso
o poder de arrecadar e de gastar, mas este poder foi transferido para o Departamento do
Tesouro em 1798. No entanto, o Congresso nunca deixou de exercer poder sobre as
alocaes de verbas e sobre a gesto do oramento (Longo: 1992,5-7).
1
Uma referncia clssica sobre este tema Webber & Wilddavsky (1986).
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Antes disso, em 1921, criado o Budget and Accounting Act que determina a apresentao das propostas de gasto de cada Departamento ao
Presidente por meio do Bureau of the Budget.
3
Nesta referncia pode-se encontrar uma boa avaliao dos custos do processo de troca de favores, processo este alis natural em qualquer
democracia representativa.
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Ver, a este respeito: Longo(1992), Longo(1991), Serra(1993), Serra(1989), Guardia(1992) e Santos(1993). A ltima referncia importante
para o estudo do processo de democratizao do oramento.
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perodo ditatorial recente, todo o processo oramentrio era dirigido pelo Executivo e
implementado tecnicamente pelo Ministrio do Planejamento. O processo de
negociao de interesses e de atendimento s demandas de grupos de presso em geral
era exercido dentro do executivo sem nenhuma transparncia.
A busca de transparncia desejvel, dentro de uma democracia, justamente para
se explicitarem os conflitos alocativos que naturalmente permeiam a lgica do processo
oramentrio. Tendo em vista tal fato, a nova Constituio procurou transferir sociedade
a responsabilidade pela elaborao do oramento, conferindo ao Congresso Nacional
um papel ativo dentro da elaborao do oramento.
Na prtica, a nova Constituio submete o processo oramentrio ao controle do
Legislativo. A este poder devem ser submetidas as trs peas fundamentais que compem,
ps-1988, o processo oramentrio.
Como j foi dito, a Constituio de 1988 divide o processo oramentrio em trs
partes. Segundo o texto constitucional (Art.165), o Executivo tem a iniciativa de propor
para discusso ao Congresso leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e os oramentos anuais.
O Plano Plurianual substituiu o oramento plurianual de investimentos que existia
anteriormente. O Plano Plurianual representa a interface entre a Lei de Diretrizes
Oramentrias e os Oramentos Anuais; ele existe para impor o princpio de planejamento
de mdio prazo ao oramento.
A Lei de Diretrizes Oramentrias a etapa mais importante, no meu entender, do
processo oramentrio ps-1988. A rigor, esta lei deve levar em considerao os
princpios bsicos acertados quando da aprovao do plano plurianual, de forma a fazer
prevalecer o princpio do planejamento. No entanto, sua funo principal servir de
esboo lei oramentria anual.
As diretrizes oramentrias devem representar o rascunho do oramento do perodo
posterior, rascunho este que deve ser amplamente discutido pelo Legislativo. neste
mbito que o processo de negociao com o Governo e entre membros do Legislativo
aparece.
A lei de diretrizes oramentrias confere ao Congresso poderes de fato para a
definio de metas e para a hierarquizao de gastos dentro da alocao de recursos
pblicos. Alm disso, O Congresso, dentro desta lei, define o tamanho do dficit pblico
(se existir) e as metas macroeconmicas compatveis ou no com o mesmo.
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Talvez este ponto deva ser includo na discusso de uma nova lei de finanas pblicas.
Ver, por exemplo, a Lei de Diretrizes Oramentrias de 1993.
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tambm fonte de explicao para este fato. Reservo dois subitens em separado para
analisar estes pontos.
*
Algumas das informaes usadas aqui so resultado de uma pesquisa heurstica em peridicos; outras vem de tcnicos da rea de oramento.
Para maiores detalhes e para um resumo do esquema do oramento ver Folha de So Paulo (24/20/93).
9
Os chamados sete anes dominavam diretamente as sub-relatorias mais gradas, isto , referentes aos ministrios com dotaes oramentrias
maiores (como no caso do Ministrio da Ao Social). Alm de manipularem as emendas que seriam aprovadas de acordo com os interesses
que representavam, estes deputados procuravam aproveitar o mximo de emendas dos prprios parlamentares que faziam parte da comisso,
o que diminua em muito o risco de no-aprovao.
Na verdade, este caso mostra como no havia controle nenhum sobre a discusso do oramento dentro do Congresso.
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A arma principal usada para aprovar o projeto de lei era, at 1993, postergar ao
mximo a entrega para votao do mesmo em plenrio; desta forma, seria muito difcil
questionar as emendas colocadas pelos parlamentares que dominavam a comisso, j
que em geral no havia tempo para um exame mais acurado10.
O caso das subveno sociais tambm pode ser utilizado para apresentar o esquema
de atuao dos grupos de interesse (empresariais e clientelsticos) representados por
parlamentares do Legislativo. Em geral, alguns parlamentares costumam incluir no
oramento diversas emendas para gastos sociais11. Com o oramento aprovado, estes
parlamentares iro pressionar o Governo na liberao das verbas para entidades
representadas por eles (panelinhas). Este processo de liberao de verbas sugere que os
grupos de presso voltavam a agir dentro do Executivo mesmo aps a aprovao do
oramento.
Outro exemplo pode ser dado pela atuao de lobistas de empreiteiras, que influem
na colocao de programas dentro dos ministrios e que procuram acertar o andamento
da aprovao de emendas dentro da Comisso de Oramento do Congresso.
notvel como o processo oramentrio no perodo recente ficou absolutamente
fora do controle social e poltico. As dificuldades tcnicas e a opacidade do oramento
abrem um campo frtil para a proliferao de toda a sorte de caadores-de-renda. No
entanto, o problema maior no a atuao dos grupos de interesse e dos deputados; na
verdade a questo central est em se saber o que levou o processo oramentrio a este
estado.
A transio do antigo processo oramentrio pr-1988, onde o Governo elaborava
o oramento e o Congresso apenas homologava-o, para o novo processo (que se inicia
mesmo em 1989) foi, de fato, atabalhoado. A inexistncia de uma lei de finanas pblicas
e o descaso (e inclusive ignorncia) da sociedade -parlamentares, imprensa, entidades
em geral - com relao s questes oramentrias, fez com que o oramento apenas
concretizasse, como era perfeitamente previsvel, o corporativismo e o clientelismo.
Estas formas de atuao social, esperava-se, seriam coibidas com a transparncia implcita
ao novo processo oramentrio. De fato, a transferncia pura e simples das atribuies
oramentrias para o Legislativo apenas acentuou os vcios que se desejava evitar12.
10
Exemplo disto o oramento de 1992, que foi aprovado pelos parlamentares em dezembro de 1991 sem o relatrio final; apenas haviam as
emendas que no apresentavam nenhuma organicidade entre si.
11
Os gastos sociais ou subvenes sociais representam gastos dos ministrios na rea social. Esta verba a fundo perdido , genricas e sem
declarao do destinatrio.
12
notvel, a este respeito, a mudana de percepo do Deputado Jos Serra (PSDB/SP) desde a promulgao da nova Carta at hoje. Ver
Serra(1989) e Serra(1993).
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V. Concluso.
Partiu-se aqui de um ponto de vista de economia poltica para analisar, ainda de
forma preliminar, as possveis causas da falta de uma ordem oramentria no pas e da
corrupo no oramento. A importncia de tal viso evidencia-se pois o processo
oramentrio - ncleo da questo da ordem oramentria - encarado como um processo
poltico, onde interesses dos mais diversos fazem-se representar por meios de grupos de
presso e por polticos que atuam tanto no Executivo como no Legislativo.
Dado este fato, natural alis em qualquer democracia constitucional, chega-se
seguinte questo: como otimizar o processo oramentrio de forma a combinar suas
caractersticas polticas e tcnicas?
De um lado no se pode ignorar a existncia de conflitos alocativos dentro do
processo mas, em contrapartida, faz-se mister a elaborao de uma engenharia processual
dentro da mecnica oramentria que gere o mnimo de ordem (eficcia, transparncia,
organicidade).
Em termos gerais, o diagnstico da desordem oramentria brasileira no perodo
recente o seguinte. A Constituio de 1988 institui um processo oramentrio
aparentemente eficiente, democrtico e transparente: elimina-se a centralizao e a
obscuridade do processo oramentrio do regime militar e acentua-se o papel do
Congresso Nacional na elaborao do oramento. Contudo, os problemas aparecem
devido a uma questo bsica: no foi criada at hoje uma legislao complementar que
imprima uma rotina disciplinadora ao processo oramentrio.
Em segundo lugar, o processo oramentrio conduzido, na prtica, de uma forma
desorganizada e extremamente obscura: no h limites para a colocao de emendas
Lei de Diretrizes Oramentrias; a relatoria e as sub-relatorias no so devidamente
controladas pela casa; a Lei de Diretrizes Oramentrias geralmente votada fora do
prazo (30 de junho) 13; o prprio oramento votado no ltimo instante, sem o
conhecimento de seu contedo, como ocorreu em dezembro de 1992.
Em terceiro lugar, de se esperar um resultado no muito satisfatrio, do ponto de
vista da ordem oramentria, na associao de um processo oramentrio catico com
as caractersticas histricas da prtica de negociao poltica no Brasil, que envolvem
interesses corporativistas e clientelsticos. O resultado final a proliferao de caadores
de renda (lobistas, polticos com comisso) cujo comportamento estratgico pode se
13
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