Sunteți pe pagina 1din 170

Dr. GHEORGHE STÎNGU

DREPT FINANCIAR PUBLIC

Partea I

Editura “Vasile Goldiş” University Press Arad 2007

1

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României STÎNGU GHEORGHE Drept financiar public partea I / Gheorghe Stîngu Arad: “Vasile Goldiş” University Press, 2007 I.S.B.N.: (10) 973-664-175-9; (13) 978-973-664-175-6

Tipărit la S.C. “TIPO STAMPA” S.R.L. Tel.: 0257-349004; 0743-258782

2

CUPRINS:

CAP. I. FINANŢELE PUBLICE………………….….

5

1.

Noţiunea de finanţe publice………………………

 

5

2.

Finanţele publice moderne

 

11

3.

Obiectul

reglementărilor

juridice

financiare

şi

18

conceptul de drept financiar public

 

4. Normele dreptului financiar public. ………………

 

21

5. Raportul juridic de drept financiar public…………

26

6. Dreptul financiar, parte a dreptului public

………

28

CAP. II. BUGETELE PUBLICE………………….…

33

1.

Noţiunea de buget public

 

33

2.

Regimul juridic al bugetelor publice în România

 

36

3.

Istoricul bugetelor publice

 

37

4.

Bugetul de Stat

40

5.

Natura juridică a bugetului de stat…………………

 

45

6.

Principiile dreptului bugetar. ………………………

47

7.

Cuprinsul bugetului de stat şi clasificaţia bugetară….

60

8.

Bugetul asigurărilor sociale de stat………………

 

65

9.

Bugetele locale……………………………………

71

10.

Bugetul public naţional……………………………

92

11.

Bugetul general consolidat……………………………

93

CAP. III. PROCEDURA BUGETARĂ……………

 

101

1.

Introducere…………………………………………

101

2.

Elaborarea proiectului de buget……………………

102

3.

Aprobarea bugetului prin Legea bugetului………….

104

4.

Execuţia bugetului…………………………………

 

105

3

5.

Ordonatorii de credite

112

6. Încheierea execuţiei bugetare

 

115

7. Controlul execuţiei bugetare………………………

118

8. Aprobarea execuţiei bugetare……………………

121

CAP. IV. TREZORERIA…………………………….

123

1. Consideraţii generale. …………………………….…

123

2. Organizarea şi funcţionarea trezoreriei statului…

 

126

3. Funcţiile trezoreriei………………………………

127

CAP. V. CHELTUIELILE PUBLICE……………….

135

1.

Caracteristicile şi componentele cheltuielilor publice

135

2.

Clasificarea cheltuielilor

137

CAP. VI. CREDITUL PUBLIC……………………

143

1.

Definiţie

143

2.

Caracteristicile creditului public

144

3.

Elementele tehnice ale creditului

145

4.

Plasarea împrumuturilor de

146

5.

Rambursarea împrumuturilor de stat

147

6.

Alte operaţiuni privind împrumuturile de stat

149

7.

Clasificarea împrumuturilor de stat

149

8.

Datoria Publică

150

Concepte şi expresii necesare înţelegerii dreptului bugetar

 

157

BIBLIOGRAFIA

169

4

Cap.I.

FINANŢELE PUBLICE.

1. Noţiunea de finanţe publice. Ştiinţa finanţelor publice are ca obiect studierea modului de gestionare a finanţelor publice. În literatura de specialitate, finanţele publice sunt definite în mai multe feluri:

- fonduri băneşti la dispoziţia autorităţilor statului

(venituri ale statului şi ale autorităţilor administrativ-teritoriale,

resurse băneşti prelevate la dispoziţia statului în vederea îndeplinirii sarcinilor funcţiilor şi sarcinilor statului, mijloace de acoperire a cheltuielilor administraţiei de stat şi ale colectivităţilor locale etc.);

-

bani şi bunuri utilizate pentru funcţionarea instituţiilor

publice;

-

totalitatea resurselor şi sarcinilor care se referă la

activitatea instituţiilor publice (venituri publice, cheltuieli

publice, buget, datorie publică, trezorerie publică, precum şi regulile care stabilesc regimul acestora);

- mijloacele de intervenţie a statului în economie

(impozite, împrumuturi, alocaţii bugetare, subvenţii etc.);

- ansamblul de activităţi desfaşurate de sectorul public al

economiei, inclusiv administrarea finanţelor publice şi politicile

financiare;

- relaţiile sociale, de natură economică, care apar în

procesul constituirii fondurilor publice, a resurselor băneşti şi al repartizării acestora în scopul satisfacerii nevoilor generale ale

societăţii.

5

În economia modernă, finanţele publice nu mai reprezintă un simplu mijloc de asigurare a acoperirii cheltuielilor statului, ci, un mijloc de intervenţie a acestuia în economie. Astfel, atenţia specialiştilor este îndreptată către studierea instrumentelor cu ajutorul cărora statul poate interveni în viaţa economică, a modalităţilor de finanţare a proceselor economice, a relaţiilor sociale. Prin urmare, se poate spune că finanţele reprezintă acea parte a relaţiilor economico-sociale exprimate în formă bănească, care se folosesc în procesul repartiţiei produsului intern brut şi cu ajutorul cărora se formează, se repartizează şi gestionează fondurile băneşti ale statului şi ale agenţilor economici necesare reproducţiei sociale, acţiunilor social-culturale, satisfacerii celorlalte cerinţe comune ale societăţii şi ale cetăţenilor. În ţările cu economie de piaţă, deci şi în România, finanţele se grupează în două mari categorii: finanţe publice (asociate cu statul) şi finanţe private (asociate cu instituţiile cu capital privat). a. Finanţele publice

- sunt asociate cu statul, cu unităţile administrativ-

teritoriale cu alte instituţii de drept public;

- se confruntă cu probleme de echilibru financiar;

- statul poate lua măsuri cu moneda naţională în care se

constituie fondurile sau resursele financiare;

- resursele necesare realizării funcţiilor şi sarcinilor

statului se procură de la persoane fizice şi juridice prin măsuri de constrângere (impozite şi taxe) şi măsuri contractuale

(împrumuturi publice).

6

- sunt folosite în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societăţii;

- gestiunea finanţelor publice este supusă dreptului public. b. Finanţele private

- sunt asociate cu instituţiile cu capital privat, societăţi comerciale, bănci, societăţi de asigurare, etc.;

- se confruntă cu probleme de echilibru financiar;

- resursele necesare funcţionării instituţiilor private sunt

realizate din resurse proprii, iar în completare, de pe piaţă, pe baze contractuale, în condiţiile rezultate în urma confruntării cererii cu oferta de capital de împrumut; - sunt folosite în scopul realizării de profit de către întreprinzătorii individuali sau de către acţionarii (asociaţii) societăţilor comerciale; - gestiunea finanţelor private este supusă dreptului comercial. Rezultă că finanţele publice exprimă relaţii social- economice băneşti asociate statului, unităţilor administrativ- teritoriale, prin intermediul cărora se formează şi se repartizează resursele financiare publice în scopul dezvoltării economice şi sociale a statului, satisfacerii celorlalte nevoi publice, iar finanţele private exprimă relaţii social-economice băneşti asociate sectorului privat.

Nevoile individuale şi nevoile publice. În desfăşurarea activităţii economico-sociale, oamenii au o serie de nevoi. Aceste nevoi sunt individuale, publice (sociale sau colective) sau semipublice.

7

Nevoile individuale reprezintă nevoile primordiale ale omului, respectiv nevoia de hrană, îmbrăcăminte, adăpost, deplasare etc. şi sunt satisfăcute pe seama bunurilor private. Nevoile publice reprezintă nevoile de apărare, de protecţie socială, de asistenţă când se află într-o situaţie socială critică etc. şi sunt satisfăcute pe seama bunurilor publice; Nevoile semipublice îmbină trăsături ale nevoilor individuale cu cele publice şi sunt satisfăcute atât pe seama bunurilor private, cât şi pe seama bunurilor publice; Aşa cum rezultă din cele prezentate mai sus, pentru satisfacerea nevoilor oamenilor (indiferent de natura acestora) există bunuri private şi bunuri (utilităţi) publice. În funcţie de modul cum acestea participă la satisfacerea nevoilor oamenilor se pot distinge asemănări şi deosebiri între acestea. Bunurile private reprezintă alimente, haine, locuinţe, transport etc.şi se procură direct de la producători sau de la cei care le comercializează, fiind concurenţiale şi divizibile. Achiziţionarea unui bun privat este condiţionată de plata unui preţ, acesta stabilindu-se pe piaţă, în funcţie de raportul existent între cererea consumatorilor şi oferta producătorilor; Acesta se află în cantităţi limitate, datorită factorilor de producţie şi a cererii consumatorilor potenţiali şi se consumă de către o singură persoană. Bunurile (utilităţile) publice reprezintă ajutorul social, mijloacele pentru apărarea împotriva diverselor agresiuni sau împotriva calamităţilor naturale etc.; Ele sunt asigurate numai de către autorităţile publice.

8

Achiziţionarea unui bun public nu este condiţionată de plata vreunei contribuţii şi nici nu se face în detrimentul altei persoane, se află în cantităţi nelimitate, sunt neconcurenţiale şi indivizibile şi de acestea beneficiază întreaga societate, indiferent dacă aceştia au participat sau nu la efortul de finanţare a acestora. Din cele arătate mai sus se poate observa că, participarea autorităţilor publice la satisfacerea nevoilor colective (publice sau sociale) este determinată de imposibilitatea sectorului privat de a oferi anumite bunuri şi servicii deoarece acesta nu este organizat, sub raport tehnic, să desfăşoare astfel de activităţi (cum ar fi apărarea naţională), nu poate stabili cu exactitate care sunt beneficiarii acestora pentru a le solicita plata preţului datorat sau, deşi este capabil să producă anumite bunuri şi servicii publice nu îşi asumă o asemenea sarcină, din cauza incapacităţii beneficiarilor de a suporta costul acestora. a. Conţinutul economic al finanţelor publice. Pentru satisfacerea nevoilor generale ale colectivităţilor sunt necesare anumite resurse băneşti la dispoziţia autorităţilor publice. Aceste fonduri se constituie pe seama unui transfer de valoare, de putere de cumpărare de la diverse persoane fizice şi juridice la dispoziţia organelor administraţiei de stat, centrale şi locale şi invers cum ar fi impozite şi taxe, respectiv subvenţii şi ajutoare. În condiţiile existenţei producţiei de mărfuri şi ale acţiunii legii valorii, repartiţia celei mai mari părţi a produsului creat în economie se face prin intermediul banilor, iar fluxurile financiare îmbracă formă bănească.

9

Aceste fluxuri, exprimate valoric, ce apar în procesul formării şi repartiţiei fondurilor financiare, pentru satisfacerea nevoilor societăţii constituie relaţii financiare, denumite în continuare finanţe. Sfera finanţelor exprimă:

- un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu titlu nerambursabil;

- un împrumut de resurse băneşti pe o perioadă de timp

determinată;

- un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse băneşti,

în schimbul unei contraprestaţii care depinde de producerea unui fenomen aleatoriu; b. Funcţiile finanţelor publice. Finanţele publice au fost create şi există pentru a servi la realizarea unor obiective determinate, la realizarea anumitor sarcini care nu puteau fi înfăptuite pe altă cale. Finanţele publice îşi îndeplinesc misiunea socială prin intermediul a două funcţii:

funcţia de repartiţie şi funcţia de control. Funcţia de repartiţie a finanţelor publice constă în constituirea fondurilor la dispoziţia autorităţilor publice şi în distribuirea lor. Aşa cum reiese din definiţia dată mai sus, funcţia de repartiţie a finanţelor publice cunoaşte două etape distincte:

constituirea fondurilor şi distribuirea acestora. În prima etapă, cea de constituire a fondurilor, persoanele fizice şi juridice participă la formarea fondurilor de resurse financiare publice prin impozite şi taxe, dobânzi la împrumuturi acordate, rambursarea împrumuturilor etc. Persoanele juridice

10

care participă la formarea fondurilor sunt din toate sectoarele sociale: public, mixt şi privat. Ce-a de-a doua etapă a funcţiei de repartiţie constă în distribuirea fondurilor de resurse financiare publice către diverşi beneficiari. Repartiţia propriu-zisă este precedată de o inventariere a nevoilor publice existente în perioada de referinţă, cuantificarea acestora în expresie bănească şi ierarhizarea lor în funcţie de importanţa pe care o au pentru societate.

2. Finanţele publice moderne. Formarea finanţelor publice este rezultatul unui proces istoric îndelungat şi complex, care este determinat de evoluţia vieţii sociale, de la apariţia comunităţilor şi până la apariţia formelor statale cu scopul de a asigura condiţii pentru acumularea de mijloace băneşti necesare întreţinerii instituţiilor statului şi îndeplinirii funcţiilor sale. Expresia “finanţe publice” se presupune că derivă din expresia latină “financia pecuniaria”, care însemna a încheia o tranzacţie patrimonială prin plata unei sume de bani. Una dintre primele caracterizări teoretice ale finanţelor publice susţinea că acestea sunt “diferite mijloace prin care persoanele publice statul, comunele, instituţiile, etc., îşi procură resursele băneşti necesare îndeplinirii activitătii lor‟‟. În literatura de specialitate franceză, finanţele sunt caracterizate ca fiind “operaţiuni financiare” privind cheltuielile publice, susţinând că “există cheltuieli publice care trebuie acoperite” şi pentru aceasta “trebuie stabilit cine să suporte aceste cheltuieli” prin impozite, taxe şi alte contribuţii instituite în

11

scopul constituirii fondurilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor publice. În literatura financiară din statul nostru s-a afirmat că “statul şi celelalte organizaţii publice sunt şi subiecte economice” şi, în această calitate, ele desfăşoară o “economie financiară”, ca “activitate de procurare şi întrebuinţare de mijloace băneşti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective”. Într-adevăr, statul, organele de stat sunt entităţi nu numai de autoritate publică, ci şi economice, în sensul că întreţinerea şi funcţionarea lor pretinde un consum de valori materiale sau băneşti.

Finanţele publice au fost caracterizate ca fiind “relaţii sociale de natură economică, ce apar în procesul realizării şi repartizării, în formă bănească, a resurselor necesare statului pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale”. Asemănător, finanţele publice sunt caracterizate ca “relaţii referitoare la formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ce se acumulează în bugetele publice şi se utilizează în mod nerambursabil pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii”. Asocierea finanţelor publice cu statul este un element constant în evoluţia finanţelor publice. Însă atitudinea statului în utilizarea şi aplicarea procedeelor financiare a evoluat trecând de la neintervenţionism către intervenţionismul statal. În cercetarea ştiinţifică a noţiunii de finanţe publice s-au conturat două concepţii, concepţia clasică de finanţe publice şi concepţia modernă de finanţe publice.

12

Astfel, în etapa aplicării finanţelor publice clasice statul respectă “liberalismul economic”, reglementând veniturile şi cheltuielile publice, astfel că acestea să influenţeze cât mai puţin iniţiativa privată, libera concurenţă şi relaţiile economico-sociale existente; deci activitatea economică trebuia să se desfăşoare conform principiului laissez-faire, laissez-passer. Această etapă a fost specifică perioadei de dezvoltare economico-socială de la sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului XX. În perioada de după primul război mondial şi până în zilele noastre concepţia modernă despre finanţele publice a admis şi chiar susţinut intervenţia statului în economie prin diferite modalităţi, între care şi decizia structurii cheltuielilor publice, reglementarea impozitelor şi a altor venituri publice, etc. Pentru statul modern, finanţele publice sunt în primul rând, un mijioc de intervenţie în viaţa social-economică, de executare a unei influenţe pozitive pentru organizarea întregii societăţi, dar continuă să finanţeze şi sarcinile administrative. Rolul intervenţionist şi efectele economico-sociale ale actelor şi operaţiunilor financiare de interes public sunt diferite de la un stat la altul, deoarece atât impozitele şi celelalte venituri, cât şi stabilirea cheltuielilor publice sunt reglementate şi aplicate diferit, în funcţie de opţiunile politice ale parlamentelor şi guvernelor din fiecare stat. Conform opţiunilor politice, în fiecare dintre statele moderne se stabilesc atât ordinea şi proporţia cheltuielilor publice, cât şi felul şi cuantumul impozitelor, taxelor, împrumuturilor şi celorlalte procedee de procurare a fondurilor

13

băneşti ale statului, cu efectele fiscale ale repartiţiei îndatoririlor băneşti între cetăţeni şi agenţii economici. Structura modernă a finanţelor publice şi sistemul financiar din statul nostru. Din caracterizările privind finanţele publice rezultă că acestea au alcătuirea unui ansamblu de acte şi operaţiuni financiare grupate în raport cu finalitatea lor practică, aceste grupări reprezentând componentele structurale ale finanţelor publice.Structura finanţelor publice a evoluat cu asemănări şi deosebiri de la un stat la altul, precum şi în cursul timpului, condiţionat de evoluţia trebuinţelor băneşti publice şi a posibilităţilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea economiilor naţionale, cu influenţe conjuncturale inevitabile. Din antichitate şi până în prezent, în structura finanţelor publice s-au păstrat două componente, cheltuielile publice şi veniturile publice, completate în funcţie de necesităţi cu împrumuturile publice.Pentru corelarea acestora a fost promovat bugetul statului şi bugetele locale.Componentele structurale actuale ale finanţelor publice în cele mai multe state contemporane cu economie de piaţă şi regim parlamentar democratic sunt următoarele:

- bugetul de stat;

- cheltuielile publice;

- veniturile publice;

- împrumuturile de stat;

- finanţele unităţilor administrativ-teritoriale.

14

Bugetul de stat a apărut în evoluţia istorică a finanţelor publice în scopul corelării cheltuielilor cu veniturile statului şi a devenit procedeul financiar central, cu însemnătate politică fundamentală, însemnătate ce derivă din faptul că fiecare buget anual al statului este aprobat numai de parlament. Însă importanţa bugetului de stat se apreciază în special prin prisma cuprinsului său de cheltuieli şi de venituri publice. Cheltuielile publice sunt componenta finanţelor publice cu însemnătate primordială în ansamblul actelor şi operaţiunilor financiare, felul şi proporţia cheltuielilor statului fiind aprobate de către parlament prin fiecare buget de stat. Veniturile publice sunt şi ele de importanţă deosebită datorită relaţiei dintre ele şi cheltuielile publice. Astfel, stabilirea şi realizarea unui anumit cuantum bănesc de venituri reprezintă condiţia elementară a efectuării unui cuantum bănesc corespunzător de cheltuieli publice. Împrumuturile de stat interne şi externe sunt determinate de cele mai multe ori de necesitatea completării veniturilor publice ordinare şi uneori de necesitatea constituirii unor resurse investiţionale subordonate intereselor publice. Finanţele unităţilor administrativ-teritoriale şi descentralizarea. Procesele economice şi politice contemporane au avut efecte şi asupra administraţiilor locale, care sunt expresia democratică cea mai apropiată de cetăţean. Teoreticienii dreptului financiar vorbesc despre o regulă a descentralizării: bunăstarea socială se maximizează dacă

15

serviciile publice sunt realizate de nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean. Principiile pe care se bazează această teorie sunt următoarele:

• beneficiile sociale ale diverselor funcţii publice au arii

de interes de dimensiuni diferite;

• principiul echivalenţei fiscale: dacă o administraţie) are

în sarcină un serviciu public ea trebuie să decidă asupra cheltuielilor necesare în concordanţă cu veniturile publice

disponibile. Un nou serviciu public implică cheltuieli suplimentare, care presupun venituri suplimentare, deci taxe şi impozite mai mari.

• principiul subsidiarităţii: dacă o funcţie publică poate fi

realizată de un nivel administrativ inferior, atunci acesta trebuie să conducă şi să finanţeze realizarea respectivei funcţii;

• principiul decizional: dacă un serviciu public a fost

transmis în competenţa unui nivel al administraţiei locale, atunci acesta trebuie să decidă discreţionar privind realizarea respectivului serviciu. Descentralizarea reprezintă transferul de autoritate şi responsabilitate pentru serviciile publice dinspre nivelurile centrale (Guvern) către administraţiile publice locale sau către sistemul privat. Principalele tipuri de descentralizare sunt:

politică, administrativă, financiară, şi economică. Fiecare tip are diferite caracteristici, implicaţii politice şi condiţii de succes. Pe plan european, se manifestă un interes sporit pentru descentralizarea financiară în administraţiile locale.

16

În centrul dezbaterilor şi ale reformelor instituţionale realizate în ultimii ani, au stat o serie de aspecte importante ale vieţii sociale. Majoritatea serviciilor sectorului public trebuie oferite de administraţia locală deoarece beneficiile sunt localizate, iar costurile mai reduse. Guvernul central trebuie să ofere numai serviciile exclusiv naţionale cum ar fi apărarea, politica externă şi alte câteva. Pe lângă aceste componente structurale ale finanţelor publice, în structura finanţelor publice moderne sunt incluse şi finanţele organizaţiilor internaţionale. Finanţele organizaţiilor internaţionale cuprind actele şi operaţiunile de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare acestor organizaţii. După anul 1989 structura finanţelor publice din ţara noastră a devenit asemănătoare cu cea din statele contemporane occidentale. Conceptul de “sistem financiar” a fost legiferat în statul nostru prin Constituţia României din anul 1991, cu referire la ,,formarea, administrarea şi întrebuinţarea resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice”. Conform acestei dispoziţii, sistemul financiar român este un complex de acte, operaţiuni şi instituţii autoritare publice de natură financiară sau cu atribuţii administrativ-financiare şi de control, privind formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului, unităţilor administrativ teritoriale şi altor entităţi de interes public.

17

Din capitolele Legii finanţelor publice şi din dispoziţiile generale şi speciale ale altor legi ce privesc finanţele, rezultă că structura actuală a finanţelor publice din statul nostru are următoarele componente:

- ansamblul bugetar public care cuprinde bugetul de stat,

bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele

fondurilor speciale, bugetul trezoreriei publice, bugetele instituţiilor publice şi bugetele regiilor autonome de interes naţional şi local;

- cheltuielile şi veniturile publice ale tuturor bugetelor din ansamblul bugetar public;

- împrumuturile interne şi externe de stat şi garantate de

stat, care generează datoria publică din statul nostru. În contextul acestor componente principale se pot individualiza şi alte componente structurale ale finanţelor publice din statul nostru, cum sunt:

- finanţele locale, finanţele instituţiilor publice, ca şi finanţele regiilor autonome de interes naţional şi local. Acestor componente structurale ale finanţelor publice li se alătură controlul financiar, exercitat în scopul promovării conformităţii actelor şi operaţiunilor de constituire şi utilizare a fondurilor băneşti publice.

3. Obiectul reglementărilor juridice financiare şi conceptul de drept financiar public. Actele şi operaţiunile financiar-publice se realizează practic pe baza reglementărilor prevăzute în normele juridice financiare.

18

Obiectul reglementărilor juridice financiare este circumscris de componentele structurale ale finanţelor publice. În statul nostru, obiectul reglementării juridice financiare cuprinde:

- bugetul statului;

- cheltuielile bugetare;

- veniturile bugetare împreună cu împrumutul de stat;

- bugetul asigurărilor sociale de stat;

- bugetele locale;

- finanţele instituţiilor publice şi regiilor autonome;

- controlul financiar de interes public.

Totalitatea normelor juridice ce reglementează finanţele publice din România sunt intitulate drept financiar, drept financiar public sau dreptul finanţelor publice, denumirea de drept financiar fiind cea mai răspândită în ultimele decenii. În cuprinsul dreptului financiar se remarcă dreptul bugetar şi dreptul fiscal. Dreptul bugetar grupează normele juridice privind cuprinsul bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, cât şi procedura elaborării, adoptării, executării şi încheierii acestora, toate cele trei bugete având denumirea generică, prevăzută chiar în textul Constituţiei de Buget public naţional. Dreptul fiscal, denumit şi legislaţie fiscală grupează

normele juridice care reglementează detaliat impozitele, taxele şi celelalte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale, norme referitoare la procedura fiscală a stabilirii, încasării şi urmăririi impozitelor şi taxelor şi norme privind sancţionarea

19

faptelor şi omisiunilor de evaziune fiscală, toate acestea fiind cuprinse în Codul fiscal şi Codul de procedură fiscală. Pe lângă dreptul bugetar şi dreptul fiscal, dreptul financiar mai cuprinde norme referitoare la creditul public şi norme privind controlul financiar preventiv şi de gestiune, controlul financiar de stat, precum şi controlul financiar exercitat de Curtea de Conturi. Dreptul financiar a fost definit de către specialişti în diverse feluri. În opinia lui Ioan Condor dreptul financiar reprezintă “ansamblul normelor juridice care au ca obiect procedeele, actele şi operaţiunile prin intermediul cărora se mobilizează, repartizează şi administrează fondurile băneşti publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii”. Dan Drosu Şaguna defineşte dreptul financiar ca fiind “totalitatea actelor normative care reglementează relaţiile de constituire, repartizate şi utilizare a fondurilor băneşti ale statului şi ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social- economice ale societăţii”. În opinia lui Ion Gliga, opinie la care aderăm, dreptul financiar din statul nostru reprezintă “ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului modern al finanţelor publice contemporane, care reglementează, în regim de drept public, constituirea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice, precum şi controlul financiar de interes public”.

20

4. Normele dreptului financiar public. Norma juridică este o regulă de conduită generală şi impersonală stabilită sau recunoscută de stat şi a cărei respectare obligatorie este garantată de forţa coercitivă a statului. Pornind de la definiţia normei juridice, norma de drept financiar se poate defini ca ,,o regulă de conduită stabilită sau recunoscută de stat care cuprinde drepturile şi obligaţiile subiectelor participante la raportul de drept financiar şi a cărei respectare este asigurată de autoritatea de stat”. Normele dreptului financiar reglementează actele şi operaţiunile ce alcătuiesc finanţele publice, iar importanţa lor se apreciază în contextul necesităţii şi importanţei întregii reglementări financiare. Ca şi celelalte norme juridice, normele dreptului financiar au caracter general, impersonal, privesc un număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică repetat în timp, ori de câte ori sunt îndeplinite condiţiile vizate de ele. Ca excepţie de la aceasta, unele norme ale dreptului financiar au un caracter individual în virtutea anumitor necesităţi financiare curente şi în scopul împlinirii respectivelor necesităţi. De exemplu, legile de adoptare sau aprobare a bugetelor anuale de stat, pe lângă dispoziţiile generale cuprind şi dispoziţii care stabilesc individual cuantumul bănesc al unor transferuri, subvenţii etc., acordate anumitor unităţi administrativ-teritoriale, regii autonome etc. Din punct de vedere al structurii logico-juridice, normele dreptului financiar cuprind şi ele cele trei elemente specifice normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cu unele

21

particularităţi determinate de specificul financiar al obiectului de reglementare şi de interesul financiar public. Ipoteza normelor de drept financiar prevede împrejurările în care urmează să se aplice dispoziţiile cuprinse în aceste norme juridice. De exemplu, Legea finanţelor publice prevede în mod ipotetic că “resursele financiare se constituie cu ajutorul impozitelor, taxelor şi contribuţiilor prelevate de la persoane juridice şi fizice”. Dispoziţia normei dreptului financiar prevede conduita subiectelor de drept vizate de aceste norme. Acestea pot fi onerative - care obligă subiectele de drept să acţioneze într-un anumit fel, permisive - care permit subiectelor de drept să efectueze anumite operaţiuni financiare sau să săvârşească anumite acte financiare şi prohibitive care interzic subiectelor de drept comiterea unor acte sau operaţiuni de natură financiară sau cu implicaţii financiare. Sancţiunea cuprinsă în normele dreptului financiar este reglementată potrivit interesului de constituire a fondurilor băneşti ale statului şi ale altor colectivităţi publice, ca şi întrebuinţarea conformă a acestor fonduri băneşti de către organele de stat şi instituţiile publice beneficiare. Dintre sancţiunile prevăzute de dreptul financiar, unele sunt identice cu cele cuprinse în alte norme juridice, iar altele specifice şi exclusive pentru domeniul de aplicare al dreptului financiar. Ca sancţiune prevăzută de dreptul financiar, ce se aplică în condiţii asemănătoare cu cele cuprinse în alte norme juridice,

22

este remarcabilă amenda bănească care se aplică pentru sancţionarea unor contravenţii din domeniul financiar. Ca sancţiuni specifice şi exclusive pentru sfera de aplicare

a dreptului financiar sunt remarcabile majorările de întârziere,

prevăzute în cazurile de neplată în termenele legale a impozitelor

şi taxelor datorate de către orice subiect de drept.

Pe lângă sancţiunile amenzii şi majorărilor de întârziere prevăzute de normele dreptului financiar, încălcările acestor norme atrag şi alte sancţiuni. Astfel, abaterilor disciplinare li se aplică sancţiuni disciplinare, pe când în cazul încălcărilor grave care întrunesc elementele constitutive ale infracţiunilor se aplică pedepsele prevăzute de Codul penal. Conform practicii legislative actuale din statul nostru, actele normative prin care sunt instituite normele dreptului financiar sunt: legile, hotărârile guvernamentale, ordonanţele guvernamentale şi instrucţiunile Ministerului Finanţelor. Legile sunt cele mai importante acte normative emise pentru domeniul finanţelor publice, datorită îndrituirilor parlamentului de a reglementa prin legi “formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice”. În concordanţă cu această îndrituire parlamentară generală, dispoziţiile Constituţiei ţării prevăd că tot prin legi se aprobă bugetele anuale de stat şi se stabilesc impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat.

23

Între legile prin care sunt instituite normele dreptului financiar este remarcabilă Legea finanţelor publice nr.500/2004, perfecţionând astfel structura modernă a finanţelor publice şi oferind posibilitatea constituirii şi întrebuinţării mai eficiente a resurselor financiare publice anuale necesare, în condiţiile economice şi sociale actuale din statul nostru. Legea finanţelor publice a introdus conceptul “resurselor financiare publice” care se constituie şi se gestionează printr-un sistem de bugete, începând cu bugetul de stat şi încheind cu bugetele entităţilor publice cu caracter autonom. Între dispoziţiile novatoare şi perfecţionatoare ale acestei legi sunt remarcabile cele privind procedura rectificării bugetului până la sfârşitul lunii noiembrie, inserarea în cuprinsul legilor bugetare anuale a acţiunilor fiscale necesare în funcţie de evoluţia economiei şi a necesităţilor de cheltuieli publice, condiţii noi pentru completarea veniturilor curente ale bugetelor locale din bugetul de stat, execuţia de casă a bugetului prin trezoreria finanţelor publice, calificarea contravenţională şi sancţionarea ca atare a unora dintre încălcările normelor de procedură bugetară. Sunt de remarcat deasemenea Codul fiscal şi Codul de procedură fiscală. Hotărârile guvernamentale - se emit pentru organizarea executării legilor şi deci sunt acte normative prin care se instituie norme juridice necesare pentru executarea dispoziţiilor generale din Legea finanţelor publice şi din celelalte legi de specialitate financiară. Prin organizarea şi funcţionarea trezoreriei finanţelor publice s-au reglementat condiţiile efectuării operaţiunilor de

24

trezorerie în aplicarea dispoziţiilor generale din Legea finanţelor publice referitoare la necesitatea acestor operaţiuni în execuţia bugetară anuală. Ordonanţele guvernamentale sunt emise ,,în temeiul unei legi speciale de abilitare” şi sunt acte normative prin intermediul cărora, în domeniul financiar, sunt instituite reglementări privind mai ales impozitele şi taxele, potrivit necesităţilor de perfecţionare operativă a legislaţiei fiscale din ţara noastră în etapa actuală de tranziţie la economia de piaţă. Instrucţiunile Ministerului Finanţelor sunt acte normative prin care se instituie norme juridice care dezvoltă şi detaliază cuprinsul dispoziţiilor generale din Legea finanţelor publice şi din celelalte legi de specialitate financiară. De exemplu, pentru aplicarea practică a dispoziţiilor generale din Legea impozitului pe salarii, au fost emise instrucţiunile Ministerului Finanţelor privind tehnica de calcul a acestui impozit. Uneori instrucţiunile Ministerului Finanţelor sunt intitulate norme metodologice şi sunt aprobate prin ordine ale acestui minister. Aceste norme pot fi grupate în ,,regulamente” privind anumite operaţiuni financiare. Concomitent cu aceste acte normative emise de organele legislative şi executive având competenţă teritorială generală, consiliile judeţene, orăşeneşti şi comunale instituie norme juridice privind bugetele locale prin hotărâri referitoare la aprobarea şi executarea acestor bugete. Aceste acte normative au aplicabilitate locală şi sunt emise în concordanţă cu dispoziţiile referitoare la finanţele locale

25

din Legea administraţiei publice locale şi cu dispoziţiile generale din alte legi de specialitate financiară cu aplicabilitate teritorială generală.

5. Raportul juridic de drept financiar public. Raporturile juridice financiare sunt formate de ,,relaţiile sociale care iau naştere şi se sting în procesul constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor băneşti ale statului şi care sunt reglementate de normele juridice financiare”. Aceste raporturi se recunosc prin ,,finalitatea financiar- publică”. Elementele constitutive ale raporturilor juridice financiare, la fel ca şi în cazul celorlalte raporturi juridice sunt:

subiectele participante, obiectul şi conţinutul. Subiectele participante la raporturile de drept financiar

sunt:

a) statul, reprezentat de un organ administrativ-financiar şi de control financiar investit cu atribuţii în procesul de constituire, repartizare şi utilizare conformă a fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat, instituţiilor şi altor colectivităţi publice. Astfel, ca prime subiecte participante în aceste raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului Finanţelor, organele financiare ale unităţilor administrativ teritoriale şi organele de control financiar public. De exemplu, organele Ministerului Finanţelor participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a celorlalte ministere şi a altor organe centrale de stat, iar organele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale participă ca prime subiecte

26

în raporturile juridice de finanţare a organelor de stat şi instituţiilor publice locale, în raporturile juridice fiscale cu agenţii economici, cu cetăţenii, etc. b) al doilea subiect participant în raporturile juridice financiar-publice poate fi orice alt organ de stat decât cele administrative financiare de stat şi de control financiar, ca şi instituţiile publice cărora le sunt reglementate atât drepturile de a fi finanţate din bugetul de stat sau din bugetele locale, cât şi obligaţiile de întrebuinţare a fondurilor băneşti primite în cadrul acestei finanţări. De asemenea, poate fi orice unitate economică, persoană fizică sau alt subiect de drept cărora le sunt reglementate obligaţiile de a declara bunurile impozabile, de a plăti impozitele stabilite şi de a accepta controlul financiar de stat. Primul subiect participant la raporturile financiar- publice are o poziţie autoritară faţă de celălalt subiect deoarece reprezintă interesele financiare ale statului. Conţinutul raporturilor financiar publice este format din drepturile şi obligaţiile subiectelor participante şi este distinct de conţinutul celorlalte raporturi juridice datorită naturii financiar- publice a acestor drepturi şi obligaţii. Obiectul raporturilor juridice financiar publice se identifică potrivit concepţiei din teoria generală a dreptului, care susţine că obiectul raportului juridic este acţiunea, bunul material sau valorile vizate de drepturile şi obligaţiile subiectelor participante. Astfel, obiectul celor mai multe dintre raporturile financiar-publice îl reprezintã fondurile băneşti sau sumele de bani ce se stabilesc şi se acordă în raporturile juridice de finanţare

27

bugetară, ce se individualizează şi se încasează ca impozite şi taxe, ce se realizează prin procedeele creditului public etc. Alăturat acestora, obiectul raporturilor juridice de procedură bugetară îl reprezintă acţiunile sau operaţiunile de

întocmire a proiectelor bugetelor ministerelor şi a altor organe de stat, obiectul raporturilor juridice de urmărire silită a creanţelor fiscale prin poprire sau prin urmărirea bunurilor mobile şi imobile ale subiectelor debitoare etc. În funcţie de componentele structurale ale finanţelor publice raporturile financiar publice se divid în:

- raporturi juridice de venituri bugetare,

- raporturi juridice de cheltuieli publice,

- raporturi juridice bugetare sau fiscale,

- raporturi juridice de credit public,

- raporturi juridice de control financiar.

În cadrul raporturilor juridice financiar publice, între subiectele participante la aceste raporturi apar adesea diverse litigii.

Aceste litigii se soluţionează, de cele mai multe ori, în primul rand pe calea jurisdicţiei administrativ-financiare, de către organele administraţiei finanţelor publice sub conducerea Ministerului Finanţelor, urmată dacă este cazul (sau chiar de la început) de jurisdicţia de drept comun.

6. Dreptul financiar, parte a dreptului public. Dreptul pozitiv cuprinde ansamblul normelor juridice în vigoare la un moment dat.

28

Prima divizare a dreptului aparţine jurisconsultului Ulpian din statul antic roman, care a împărţit dreptul în drept public şi drept privat, această divizare fiind preluată şi de teoria contemporană a dreptului. Din ramura dreptului public fac parte dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul internaţional public, dreptul financiar şi altele, iar din ramura dreptului privat fac parte dreptul civil, dreptul comercial şi altele. Dreptul financiar este o ramură distinctă a dreptului public deoarece, la fel ca celelalte ramuri de drept public şi în relaţia de apropiere şi interferenţă cu ele, este instituit în scopul satisfacerii unor necesităţi şi interese generale sau publice. În cadrul dreptului public din statele contemporane locul dreptului financiar este apreciat în mod diferit. Astfel, în literatura franceză de specialitate s-a exprimat opinia că dreptul financiar ,,este a patra ramură a dreptului public, alăturată dreptului constituţional, dreptului administrativ şi dreptului international public”. În teoria generală a dreptului din statul nostru, dreptul financiar este expus după dreptul constituţional şi dreptul administrativ datorită apropierii şi interferenţei sale mai ales cu dreptul administrativ. În acelaşi timp, dreptul financiar se interferează cu alte ramuri ale dreptului pozitiv intern, precum cu dreptul internaţional public şi dreptul comunitar. Relaţia dreptului financiar cu dreptul constituţional este realizată prin prioritatea şi importanţa acestuia din urmă. Astfel, dispoziţiile constituţionale privind principiile generale de organizare şi conducere statală, drepturile şi îndatoririle cetăţenilor etc., prevăd şi conceptul de buget public-

29

naţional, competenţa parlamentului de a aproba bugetele anuale de stat, obligaţia cetăţenilor de a contribui prin impozite şi taxe la acoperirea cheltuielilor publice, precum şi alte dispoziţii de drept financiar. Aceste statuări constituţionale au însemnătatea orientării generale concepţionale a cuprinsului normelor dreptului financiar, exprimând relaţia dintre dreptul constituţional şi dreptul financiar. Relaţia dreptului financiar cu dreptul administrativ este deterrninată de faptul că dreptul administrativ cuprinzând norme referitoare la organizarea şi funcţionarea tuturor organelor puterii executive, include şi norme privind conducerea, organizarea şi funcţionarea organelor financiare de stat care fac parte din administraţia de stat şi constituie administraţia finanţelor publice. În concordanţă cu această reglementare juridică a bugetului de stat şi a bugetelor locale, a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, a creditului public şi a controlului financiar de stat este instituită cu specificul de reglementare administrativ-financiară, în regim de drept public extins asupra actelor juridice, operaţiunilor tehnic-financiare şi a raporturilor juridice din domeniul finanţelor publice. Este remarcabil că, în cadrul acestei interferenţe complexe între dreptul financiar şi dreptul administrativ, aplicarea unor dispoziţii speciale din dreptul financiar se completează cu anumite dispoziţii generale din dreptul administrativ. De asemenea, în cadrul acestei interferenţe complexe, finanţele locale şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziţii ce se completează reciproc, mai ales

30

în ceea ce priveşte procedura întocmirii şi aprobării bugetelor locale.

Dreptul financiar are relaţii cu dreptul penal în virtutea dispoziţiilor referitoare la constatarea infracţiunilor din domeniul financiar de către organele de drept financiar. Cu dreptul muncii şi protecţiei sociale, dreptul financiar are relaţii în virtutea dispoziţiilor de finanţare a acestei protecţii din bugetul asigurărilor sociale de stat. Cu dreptul procesual civil, dreptul financiar are relaţii datorită interferenţei normelor privind executarea silită a creanţelor bugetare cu cele referitoare la executarea silită a creanţelor băneşti de natură civilă. Relaţia dreptului financiar cu dreptul internaţional public este evidenţiată mai ales de existenţa mai multor convenţii interstatale determinate de necesităţi şi interese financiare cum sunt convenţiile de împrumuturi externe, cele de evitare a impunerii duble a veniturilor care se obţin pe teritoriul statului nostru şi se transmit în alte state ori invers etc. În condiţiile dezvoltării dreptului comunitar, ca ansamblu de norme convenţionale interstatale privind înfiinţarea şi activitatea comunităţii europene, s-a afirmat existenţa dreptului financiar comunitar. Acesta cuprinde conceptele şi normele referitoare la bugetele anuale ale Uniunii europene, la impozitele, taxele şi politica fiscală comunitară, controlul financiar comunitar, etc. În împrejurarea actuală a aderării României ca membru al Comunităţii Europene, în contextul adoptării conceptelor comunitare privind circulaţia mărfurilor, persoanelor şi

31

capitalurilor, se dezvoltă şi ,,o relaţie conceptuală între dreptul financiar roman şi dreptul financiar comunitar”.

32

Cap. II

BUGETELE PUBLICE

1. Noţiunea de buget public. Comunităţile mai mari sau mai mici, inclusiv cele statale, pentru a exista şi pentru a desfăşura diverse activităţi au nevoie de resurse financiare. În timpurile moderne obţinerea şi cheltuirea acestor resurse a inceput sa se faca in cadrul unui program financiar organizat de catre autorităţi pe o anumită perioadă, acesta primind denumirea de buget public. Satisfacerea nevoilor şi intereselor comunităţii în acest cadru se putea face însă doar în limitele mijloacelor financiare obţinute tot de la acestea. Echilibrul între venituri şi cheltuieli a devenit astfel unul din primele principii bugetare. Întrucat principalele venituri publice se obţineau din impozitarea produselor agricole, bugetele au fost de la bun inceput anuale, ca şi acestea din urmă (recoltele). Bugetul public devine un instrument în mâna autorităţilor pentru a previziona resursele şi alocarea lor cu scopul punerii în practică a diverse politici, pentru a conduce, pentru a guverna. Aşadar bugetul este nu numai un act de previziune şi conducere ci şi un document politic. Pentru ca bugetele publice aşa cum le caracterizează chiar denumirea lor sunt un mijloc de satisfacere a nevoilor colective,

33

acest program financiar trebuie să ţină seama de capacitatea de satisfacere a nevoilor colective, de puterea de contribuţie a cetăţenilor şi agenţilor economici, întrucât aceştia ca şi contribuabili au resursele limitate. Instituţiile publice, statul, nu-şi pot desfăşura activitatea fără să-şi elaboreze programele pe o perioadă determinată, şi fără a avea resurse financiare, să prevadă nişte venituri şi nişte cheltuieli. Acest program financiar necesar satisfacerii nevoilor colective este bugetul public. Veniturile publice, provenind în principal, din impozite şi taxe, ar putea genera mari inechităţi în repartiţia sarcinilor fiscale asupra membrilor societăţii, dacă nu s-ar prevedea, pe baza acestui program financiar, adică a bugetului public, raportul dintre nevoile sociale şi puterea de contribuţie a cetăţenilor şi agenţilor economici. Facultatea de contribuţie a subiecţilor impozabili trebuie să alcătuiască şi măsura în care e bine să se satisfacă anumite nevoi generale care pot fi utile, necesare sau indispensabile. Într-adevăr, prin intermediul bugetului public se poate stabili un echilibru între nevoile colective şi mijloacele cu care ele se acoperă. De aceea, un buget bine alcătuit dă posibilitatea, la nivel macroeconomic, Parlamentului şi Guvernului să realizeze o imagine de ansamblu, aproape exactă asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale şi imateriale create într-o economie financiară şi valoarea eforturilor făcute pentru realizarea lor. Acelaşi scop se urmăreşte şi la nivel microeconomic.

34

În concepţia ce stă la baza sistemului bugetar din statele moderne, a prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei perioade, de obicei un an, şi a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă sarcinile materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice, constituie o obligaţie primordială a organelor statului. Ca atare, a face un buget înseamnă a enumera, e evalua şi a compara, în mod periodic, dinainte şi pe o perioadă de timp în viitor, cheltuielile de făcut şi veniturile de perceput. Legea contabilităţii publice din 1929 definea bugetul public astfel:

Bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi în prealabil aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale unor instituţiuni publice. Din cuprinsul acestei definiţii rezultă trei elemente specifice ale bugetului public:

- bugetul public este un act de previziune, în sensul că prezintă un tablou evaluativ şi comparativ de venituri publice, adică indică sursele băneşti ale bugetului; - bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să cheltuiească şi să perceapă venituri în acord cu prevederile bugetare; - bugetul public este un act anual, deci limitat în timp la o perioadă mai optimă pentru a se efectua programarea şi a se urmări execuţia bugetară.

35

În prezent, nu există o definiţie legală, expresă şi completă a bugetului public, întrucât Legea finanţelor publice nu are o astfel de prevedere, iar în doctrină încă nu s-a cristalizat o definiţie anume.

2. Regimul juridic al bugetelor publice în România. Transformările multiple ale vieţii economice şi sociale, după anul 1989, au determinat o schimbare profundă şi în domeniul finanţelor publice. O primă direcţie de acţiune a vizat înlocuirea reglementărilor depăşite cu altele mai potrivite obiectivelor trecerii de la o economie supercentralizată la o economie de piaţă funcţională. Prin adoptarea Constituţiei României, a fost statuat faptul că impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, în limitele şi în condiţiile legii. Un pas important a fost realizat prin elaborarea legii finanţelor publice prin care s-a definit cadrul financiar general şi s-a creat instrumentul juridic pentru elaborarea şi execuţia bugetului public naţional. Politica financiară adoptată prevedea continuarea restructurării cheltuielilor bugetare, simultan cu aplicarea unui pachet de măsuri fiscale, care să lărgească substanţial baza impozabila şi, astfel, să se contrabalanseze fenomenul de erodare a veniturilor bugetului de stat.

36

Aceste măsuri au inclus schimbări fundamentale în sistemul de impozitare. Pentru a spori baza de venituri a bugetelor locale, a fost promovată şi aprobată, Legea impozitelor şi taxelor locale, prin care se eliminau discriminările între societăţile comerciale cu capital de stat şi cele cu capital privat, între persoanele fizice din mediul urban şi cel rural, între proprietarii de bunuri impozabile (salariaţi sau alte persoane fizice), care desfăşoară o activitate în mod independent. Toate aceste deziderate s-au concretizat, în principal, în legea finanţelor publice nr. 500/2002 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, precum şi în Codul fiscal şi Codul de procedură fiscală. În concluzie, sistemul bugetar din România are la bază prevederile Constituţiei, a Legii privind finanţele publice nr. 500/2002, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 108/2004 şi ale legilor bugetare anuale. Dispoziţiile legii finanţelor publice se aplică în domeniul elaborării, aprobării şi executării bugetelor publice Urmând principiile unui management eficient al finanţelor publice, Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice a regândit întreaga procedură bugetară.

3. Istoricul bugetelor publice. Cuvântul „buget” îşi găseşte originea în vechea limbă franceză şi anume, expresia bouge şi bougette, care exprimau înţelesul de pungă de piele sau pungă de bani. Anglo-saxonii au

37

împrumutat noţiunea de la francezi care împreună cu italienii, o aveau din Evul Mediu. În legislaţia franceză însă, noţiunea este utilizată din anul 1806 în Legea privitoare la finanţe. La scurt timp, expresia s-a răspândit şi în celelalte state din Europa. În România, cuvântul „buget” apare pentru prima dată în Regulamentul Organic al Munteniei şi Moldovei, pus în aplicare în anii 1831-1832. În acest document juridic întâlnim cuvântul Biudje şi expresia „închipuirea cheltuielilor anului viitor”. Fără a avea caracter bugetar în înţelesul de astăzi al cuvântului, încă din secolul al XVII-lea se găsesc condici de venituri şi cheltuieli din vremea lui Gheorghe Vodă, relative la Moldova, precum şi Condica de venituri şi cheltuieli din vremea lui Brâncoveanu (1694-1704) relative la Muntenia. Principiile dreptului bugetar modern au luat fiinţă mai întâi în Anglia şi apoi s-au răspândit în celelalte state din Europa. Dreptul bugetar în România este de dată recentă. În 1858, când Convenţia de la Paris stabileşte principiul liberei administraţii a Principatelor Române pe linie financiară, Domnul având iniţiativa pregătirii bugetului, care trebuia supus Adunării Elective pentru a fi votat. Sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza, la 29 noiembrie 1860, s-a votat un Regulament de Finanţe, care este considerat prima lege de organizare financiară. Constituţia de la 1866 şi cea din 1923 consacră principiul că bugetul se votează de Adunarea Deputaţilor şi că nici un impozit nu se poate percepe decât în temeiul unei legi. Dreptul bugetar din România a evoluat în conformitate cu dezvoltarea economică a ţării, până la reforma financiară din

38

1949, adoptată ca urmare a naţionalizării principalelor mijloace de producţie. În noile condiţii s-a trecut la o concepţie fiscală impusă de economia planificată centralizat, bazată pe un plan economic general şi pe un plan financiar în concordanţă cu primul.

În evoluţia ulterioară a organizării finanţelor din statul nostru, bugetul de stat, ca plan financiar anual, cuprindea fondurile băneşti centralizate ale statului şi repartizarea acestora în concordanţă cu obiectivele planului naţional unic, pentru finanţarea dezvoltării economiei naţionale, acţiunilor social- culturale, apărării ţării şi altor nevoi ale societăţii. Existenţa unor judeţe cu o dezvoltare economică inegală, datorată condiţiilor economice, istorice, demografice şi aşezării geografice deosebite în interiorul ţării a determinat o lungă perioadă de timp prevederea de subvenţii de la bugetul central spre bugetele locale, pentru acele judeţe care nu şi-au realizat venituri suficiente pentru a acoperi cheltuielile proprii. În cadrul politic, economic şi juridic ce a început a se edifica după anul 1989, un loc deosebit de important revine mecanismului financiar. Acesta trebuie să asigure stabilitatea economică, socială şi politică a statului. O componentă esenţială a mecanismului de guvernare o reprezintă finanţele publice. Aceasta explică urgenţa acordată elaborării şi apoi adoptării Legii finanţelor publice, care reprezintă o adevărată Cartă financiară a României moderne. La elaborarea legii s-a avut în vedere experienţa şi practica legislativă în materie din ţări avansate ca Franţa, Italia, Germania, cât şi tradiţiile finanţelor publice româneşti, iar unele

39

prevederi ale legii au fost dezbătute cu experţi din ţările menţionate şi din cadrul unor organisme financiare internaţionale. Cea mai mare parte a legii este consacrată principiilor de elaborare, aprobare, execuţie şi încheiere a bugetului public.

4. Bugetul de Stat. Bugetul de stat exprimă fluxurile financiare care iau naştere în procesul repartizării produsului intern brut, ocazionate de formarea resurselor şi efectuarea cheltuielilor publice în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială şi de altă natură ale fiecărei perioade. Sistematizând noţiunile din diverse acte normative cât şi din doctrina juridică şi economică referitoare la bugete se poate spune că bugetul de stat este:

- document-program, prin care statul prevede anual mărimea şi structura veniturilor şi cheltuielilor din cadrul economiei publice;

- act de previziuni, sub forma unui tablou evolutiv si

comparativ al veniturilor publice, precum si a destinaţiilor

acestora;

- act de autorizare, prin care, puterea executivă este

împuternicită de puterea legislativă să efectueze cheltuieli şi să perceapă venituri în acord cu prevederile legale;

- act anual, deoarece se elaborează în fiecare an, având

putere de acţiune pe parcursul unui exerciţiu financiar (în

România corespunde cu anul calendaristic);

40

- act juridic, prin care se prevăd şi se aprobă, prin lege,

veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale instituţiilor

publice;

-

sistem de fluxuri financiare, prin care se exprimă atât

fluxurile financiare privind formarea resurselor băneşti publice, cât şi fluxurile financiare ce se degajă în procesul de gestionare al acestora;

- instrument de politică a statului în domeniul fiscalităţii,

în sensul că, prin buget, se poate reflecta politica fiscală propriu-

zisă sub aspect juridic, reprezintă un act prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului; - sub aspect economic, subliniază corelaţiile macroeconomice şi, în special, legătura cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut (PIB). Bugetul general consolidat cuprinde ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg. Bugetul statului a apărut la începutul perioadei istorice contemporane, determinat de necesitatea lui ca act decizional al veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului şi ca procedeu de corelare a acestora. Etimologic, cuvântul ,,buget” îşi are originea în latinescul ,,bulgo”, a cărui semnificaţie este aceea de ,,sac” sau ,,pungă de bani”.

Ulterior, în Franţa s-au folosit expresiile ,,bouge” şi ,,bougette”, cu sensul de ,,punguliţã” sau ,,săculeţ”. În Anglia, prin cuvântul ,,budget” se înţelegea mapa de piele a cancelarului tezaurului, în care erau aduse în Parlament

41

documentele referitoare la situaţia veniturilor şi cheltuielilor statului. În ţara noastră, ca forme embrionare ale bugetului statului se cunosc ,,Condica de venituri şi cheltuieli” din timpul lui Constantin Brâncoveanu şi ,,sămile visteriei” din timpul lui Nicolae Mavrocordat care de fapt erau mai mult dări de seamă asupra veniturilor şi cheltuielilor, întocmite la sfârşitul anilor în Muntenia şi Moldova. Ca procedeu evoluat şi cu denumirea devenită modernă, bugetul a fost introdus în Principatele Române prin Regulamentele Organice ale Munteniei şi Moldovei, puse în aplicare în anii 1831-1832. În aceste documente întâlnim cuvântul “bindje” sau ,,bugea” şi expresia ,,închipuirea cheltuielilor anului viitor”. După unirea Principatelor Române, legea de contabilitate publică din 1864 a prevăzut, în terminologia de atunci, că ,,toate veniturile statului şi cheltuielile neapărate pentru acoperirea osebitelor servicii, aşezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anuală de finanţe şi formează bugetul general al statului”. Ulterior, legile noastre de contabilitate publică din 1903 şi 1929 au preluat caracterizarea oficială a bugetului statului cuprinsă în decretul francez din 1864 referitor la contabilitatea publică, statuând că acest buget este ,,actul prin care sunt prevăzute şi în prealabil aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice”.

42

Actualitatea modernă a acestei definiţii este confirmată de faptul că elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru caracterizarea oficială a bugetului Comunităţilor Europene. Regulamentul financiar al acestor comunităţi precizează că bugetul lor este ,,actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an cheltuielile şi veniturile comunităţilor”. În literatura de specialitate s-au exprimat şi alte definiţii ale bugetului de stat. Astfel s-a afirmat că bugetul este ,,un stat de prevedere a veniturilor şi cheltuielilor pe o perioadă determinată” sau că bugetul ,,este un program de cheltuieli ce urmează a se efectua şi din venituri ce urmează a se realiza într-o perioadă determinată”. Bugetul de stat a mai fost definit ca fiind ,,planul financiar al statului prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile pentru o perioadă determinată de timp”. Dintre toate definiţiile şi caracterizările bugetului de stat exprimate în literatura şi legislaţia financiară a devenit preferată până în zilele noastre cea consacrată prin legea franceză a contabilităţii publice, conform căreia ,,bugetul statului este un act de stabilire şi autorizare a veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului”. Concomitent cu rolul autorizator al veniturilor şi cheltuielilor, din punct de vedere tehnico-financiar şi în ansamblul finanţelor publice, bugetul statului este necesar şi important ca act şi procedeu de corelare a cuantumurilor băneşti anuale de venituri şi cheltuieli. Importanţa financiară a bugetului statului este apreciată şi prin prisma implicaţiilor economice şi sociale ale veniturilor şi

43

cheltuielilor bugetare. În acest sens, R. Muzellec, în lucrarea ,,Finances publiques” susţine că ,,bugetul modern este un act intervenţionist prin acţiunea veniturilor asupra structurii economiei şi productiv prin cea mai mare parte a cheltuielilor”. Acţiunile care exprimă rolul intervenţionist al bugetului de stat în etapa actuală sunt numeroase şi reprezintă şi acţiuni de politică financiară. Între acestea, predomină autorizarea unor impozite care să favorizeze progresul economic, ca şi aprobarea între cheltuielile bugetare, a subvenţiilor destinate unor ramuri economice ori chiar finanţarea bugetară integrală a unor obiective economice importante. Rolul intervenţionist al bugetului de stat este ,,constant şi cu evoluţii conjuncturale”. Este constant datorită naturii bugetului, de act decizional şi autorizator al veniturilor şi cheltuielilor publice din fiecare an, care au inevitabil efecte sociale şi economice atât asupra plăţilor de impozite şi taxe, cât şi asupra beneficiarilor de cheltuieli bugetare. Evoluţiile conjuncturale ale rolului bugetului de stat sunt mai pronunţate în etape de restructurări economice, de modernizări ale serviciilor publice. Tot în mod constant şi cu evoluţii conjuncturale este remarcabilă decizia veniturilor şi cheltuielilor anuale ca opţiuni de politică financiară ale parlamentelor şi guvernelor din fiecare stat, aceste opţiuni fiind exprimate şi chiar dovedite de felul şi proporţiile veniturilor, de categoriile şi proporţiile cheltuielilor autorizate prin legile de aprobare a fiecărui buget de stat.

44

5. Natura juridică a bugetului de stat. În literatura de specialitate au fost exprimate mai multe opinii şi teorii cu privire la natura juridică a bugetului de stat şi anume:

- bugetul statului este un act-condiţiune de natură administrativă; - bugetul statului este o lege propriu-zisă; - bugetul statului este atât o lege cât şi un act adminstrativ; - bugetul statului este un act de planificare financiară. A. Bugetul statului - act condiţiune de natură administrativă. Această teorie a fost exprimată şi susţinută acordând prioritate determinantă faptului că, în statele moderne, prin bugetele anuale se condiţionează atât veniturile, cât şi cheltuielile statului, sub aspecte parţiale diferite, însă comune actelor administrative de acest fel. Referitor la partea de venituri dacă, potrivit necesităţii de stabilire şi autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetul anual se condiţionează, realizarea anumitor venituri publice ca venituri ale respectivului buget, se poate concluziona că bugetul veniturilor este un act condiţiune. În ceea ce priveşte partea de cheltuieli a bugetului de stat, potrivit acestei teorii, bugetul anual al statului este condiţia obţinerii din trezoreria publică a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, prin acest buget stabilindu-se şi aprobându- se şi cuantumul bănesc al fiecăreia dintre cheltuielile programate a se efectua.

45

Astfel se apreciază că şi bugetul cheltuielilor este un act de condiţiune.

B. Bugetul statului-lege propriu-zisă.

Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului porneşte de la ideea că ,,legea este orice decizie emanată de la puterea legislativă”, iar împrejurarea în care ,,bugetul statului este o decizie a legislatorului, el este o lege propriu-zisă”. În literatura de specialitate s-a apreciat că ,,bugetul statului este o lege numai în sens formal şi nu în sens material

pentru că el ,,este elaborat sub formă de lege, conform procedurii legislative.

C. Bugetul statului-atât lege, cât şi act administrativ.

Potrivit acestei teorii bugetul statului este atât o lege, cât şi un act de natură administrativă; este ,,lege în părţile lui creatoare de dispoziţii generale şi act administrativ în părţile lui creatoare de acte individuale şi concrete”. Astfel, partea de venituri a bugetului de stat este considerată creatoare de dispoziţii generale în toate statele în care se aplică principiul anualităţii impozitelor şi taxelor, iar partea de cheltuieli este considerată creatoare de acte individuale şi concrete de natură administrativă, deoarece votul dat cheltuielilor bugetare de către parlament se produce în sfera de aplicare a legilor preexistente referitoare la deschiderea de credite bugetare

şi alte procedee de cheltuieli bugetare. Din moment ce acest vot nu aduce nici o modificare unor norme juridice preexistente şi ,,rămâne conform unor reguli generale, este un act individual de natură administrativă”.

46

D. Bugetul statului-act de planificare financiară. Potrivit acestei teorii ,,bugetul statului este un act de planificare financiară care, în urma adoptării de către organul suprem al puterii de stat printr-o lege emisă în acest scop, dobândeşte natura juridică de lege”. Bugetul, ca plan financiar, constituie un plan de directivă care se aprobă în fiecare an prin lege şi cuprinde indicatori financiari privind modul de realizare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor centralizate ale statului. Pentru acreditarea sau repudierea acestor teorii, practica aprobării bugetelor anuale în statele contemporane nu oferă şi argumente convingătoare. Există o varietate deschisă de legi de aprobare a bugetelor statelor moderne, dar rămâne cu valoare teoretică constantă aprobarea fiecărui buget anual printr-o lege şi menirea acestei legi de a autoriza realizarea anumitor venituri şi efectuarea anumitor cheltuieli, cu efectul de condiţionare a cuantumului lor bănesc.

Se poate concluziona că bugetul statului aprobat anual printr-o lege dobândeşte natura de act legislativ al cărui cuprins este determinat de necesitatea stabilirii şi autorizării veniturilor şi cheltuielilor bugetare anuale, cu completări impuse de necesităţile cojuncturale din fiecare stat.

6. Principiile dreptului bugetar. În concordanţă cu obiectul de reglementare al Legii finanţelor publice nr. 500/2002, în cuprinsul dreptului financiar public se remarcă în primul rând partea privind bugetul statului.

47

Pentru reglementarea juridică a bugetului de stat ca parte a dreptului financiar public în literatura financiară contemporană este utilizată denumirea ,,drept bugetar”. Dreptul bugetar grupează normele jurdice privind cuprinsul bugetului de stat şi procedura elaborării, adoptării, executării şi încheierii acestui buget. În statul nostru, datorită faptului că Legea finanţelor publice a introdus conceptul bugetului public naţional alcătuit din bugetul de stat, bugetele locale şi bugetul asigurărilor sociale de stat, dreptul bugetar grupează normele privind toate aceste trei bugete şi are un cuprins extins în comparaţie cu dreptul bugetar din celelalte state. Principalele norme ale dreptului nostru bugetar sunt cele cuprinse în Legea finanţelor publice şi au aplicabilitate nelimitată în timp. În conformitate cu aceste norme cu caracter bugetar se elaborează şi se aprobă anual fiecare dintre cele trei tipuri de bugete componente ale bugetului public naţional şi se procedează la executarea şi încheierea acestor bugete. Din dreptul bugetar mai fac parte actele normative prin care se reglementează cuantumurile băneşti anuale ale veniturilor şi cheltuielilor fiecăruia dintre aceste bugete, şi anume legile de adoptare a bugetelor anuale de stat şi al asigurărilor sociale de stat, ca şi hotărârile consiliilor comunale, orăşeneşti şi judeţene de aprobare a bugetelor locale, actele normative ale Guvernului şi Ministerului Finanţelor prin care se reglementează operaţunile de trezorerie şi alte operaţiuni de elaborare, executare şi încheiere a bugetului de stat.

48

Din punct de vedere al reglementării juridice, dreptul bugetar nu se suprapune reglementărilor privind impozitele şi celelalte venituri bugetare sau împrumuturilor de stat, dar aplicarea practică a normelor de drept bugetar se interferează cu aplicarea reglementărilor juridice referitoare la impozite, taxe şi împrumuturi interne de stat deoarece executarea bugetelor anuale de stat implică perceperea impozitelor şi taxelor, realizarea celorlalte venituri bugetare şi în funcţie de necesităţi, împrumuturi de stat destinate completării veniturilor bugetare, în vederea efectuării cheltuielilor prevăzute în fiecare dintre aceste bugete.

Însemnătatea dreptului bugetar în cadrul dreptului financiar public se recunoaşte în primul rând prin prisma rolului şi importanţei bugetului de stat ca ,,act de stabilire şi autorizare a veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului”. Aplicarea dreptului bugetar şi procedura elaborării, aprobării executării şi încheierii bugetului de stat sunt guvernate de anumite principii. Aceste principii reies din prezentarea bugetului ca un act, în care sunt prevăzute şi autorizate anual veniturile şi cheltuielile bugetare. Principiile dreptului bugetar modern au luat fiinţă mai întâi în Anglia şi apoi s-au răspândit şi în celelalte state din Europa. În doctrina modernă a finanţelor publice sunt unanim admise următoarele principii: anualitatea, unitatea, universalitatea şi echilibrarea bugetului de stat, aceste principii fiind consacrate şi în Regulamentul Financiar al Comunităţilor Europene.

49

Pe lângă principiile anualităţii, unităţii, universalităţii şi echilibrării bugetare, în teoria finanţelor publice au fost exprimate şi alte principii şi anume publicitatea bugetului de stat, specializarea bugetară şi nonafectaţiunea veniturilor bugetare. a. Principiul anualităţii bugetului de stat. Potrivit acestui principiu, perioada de timp pentru care se întocmeşte şi în care se execută bugetul de stat se limitează la un an. Deci, conform principiului anualităţii, bugetul trebuie aprobat în fiecare an de către Parlament. Anualitatea permite Parlamentului să examineze proiectul bugetului de stat şi odată cu acesta să exercite şi controlul asupra politicii executivului. Factorii care influenţează data începerii anului bugetar sunt diverşi:

- caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acestuia, perioada de lucru a Parlamentului, tradiţia etc. Din punct de vedere istoric, anualitatea bugetului este considerată prima regulă bugetară aplicată în practică. Este un principiu apreciat atât din punct de vedere tehnic financiar, cat şi din cel al autorizării parlamentare. Din punct de vedere tehnic-financiar, dimensionarea anuală a veniturilor şi cheltuielilor învedereazã mai exact posibilităţile de plată ale economiei şi nevoile financiare. O perioadă mai lungă sau mai scurtă de un an nu este edificatoare sub aspect tehnico-financiar. Din punct de vedere al autorizării parlamentare, principiul anualităţii bugetului de stat a fost acceptat potrivit concepţiei care pretinde ,,emiterea oricărei decizii parlamentare cu precauţie şi în

50

mod temeinic, cât şi exercitarea de către puterea legiuitoare a unui control eficace în timp asupra puterii executive”. Principiul anualităţii bugetului de stat a mai fost susţinut şi de ,,raţiunea economică” de a corespunde ritmului vieţii sociale şi periodicităţii anuale a producţiei agricole. În practica internaţională anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Astfel, în ţări ca Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, Germania - anul bugetar coincide cu anul calendaristic (1 ianuarie - 31decembrie). În alte ţări ca Marea Britanie, Canada, Japonia etc., anul bugetar începe la 1 aprilie şi se termină la 31 martie anul următor. În S.U.A. anul bugetar durează între 1 octombrie - 31 septembrie anul următor, iar în Australia, Italia, Suedia anul bugetar este cuprins între 1 iulie - 30 iunie anul următor. Cu toată consacrarea pricipiului anualităţii bugetului de stat, în unele state din S.U.A. şi în unele landuri germane s-au adoptat bugete bienale datorită avantajului de a simplifica în timp operaţiunile de elaborare şi încheiere a bugetelor. În acelaşi stat este legiferată practica comunitară a ,,previziunilor bugetare plurianuale”, care sunt cheltuieli pentru lucrări publice ce pot fi finalizate numai în mai mulţi ani, urmând ca aceste cheltuieli să fie repartizate şi cuprinse în bugetele anuale de stat corespunzătoare programului de realizare plurianuală. Principiul anualităţii bugetului de stat se aplică reglementându-se aşa numitul exerciţiu bugetar anual care este de fapt, perioada de timp reglementată cu datele de început şi de sfârşit ale executării fiecărui buget de stat.

51

În ţara noastră, Legea finanţelor publice stabileşte că exerciţiul bugetar este anual şi coincide cu anul calenderistic şi se încheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor. Execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie a fiecărui an, iar orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la această dată se va incasa sau se va plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor. Creditele bugetare neutilizate până la încheierea anului sunt anulate de drept. Constituţia României consacră principiul anualităţii în elaborarea, aprobarea şi executarea bugetului de stat. De la acest principiu este prevăzută o singură excepţie - dacă Legea bugetului de stat nu este aprobată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare cifrele bugetului de stat al anului precedent, până la adoptarea noului buget. b. Principiul unităţii (unicităţii) bugetare. Unitatea bugetului este un principiu care pretinde elaborarea în fiecare an a unui buget unic de stat. Astfel, într-un singur document se înscriu toate veniturile şi cheltuielile bugetare anuale.

Din punct de vedere financiar, acest principiu asigură o cunoaştere clară, de ansamblu, a situaţiei financiare a ţării. Multiplicarea bugetelor ar putea împieta asupra unei vederi de ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor publice. Din punct de vedere politic, principiul unităţii bugetare facilitează realizarea controlului Parlamentului asupra bugetului

52

de stat şi exercitarea puterii sale de decizie în materia finanţelor publice. Elaborarea şi aprobarea în fiecare exerciţiu financiar a unui singur buget de stat oferă, posibilitatea de a cunoaşte exact veniturile şi cheltuielile anuale, raportul dintre acestea şi deci situaţia echilibrată ori deficitară a finanţelor statului. Cu toate avantajele tehnic-financiare şi politice, în foarte multe state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi s-a preferat procedeul pluralităţii bugetare. Procedeul pluralităţii bugetare se aplică declarându-se bugetul statului ca buget ordinar, sau general sau central şi admiţându-se alăturat acestuia şi alte bugete: - extrordinare, anexe, speciale, autonome etc. Toate aceste alte bugete sunt obişnuit mai mici sau de importanţă mai mică dacât bugetul ordinar, care rămâne ,,principalul act financiar, deci principalul component al finanţelor publice din care se finanţează cele mai generale şi comune trebuinţe publice şi îi sunt afectate venituri ordinare şi de obicei cu cel mai mare randament financiar”. Bugetele extraordinare sunt, practicate cu caracter temporar pentru situaţii excepţionale, fiind alăturate bugetului ordinar al statului şi aprobate tot de parlament odată cu acesta. În bugetele extraordinare se înscriu cheltuieli considerate ca fiind excepţionale pentru: crize economice, conflicte militare, militarizarea economiei naţionale, acoperirea unor pierderi din calamităţi naturale.

53

De regulă, veniturile unor astfel de bugete se asigură pe baza unor impozite special instituite în acest scop, sau a împrumuturilor publice. Practica bugetelor extraordinare a fost şi este diferită de la un stat la altul, cea mai îndelungată şi diversă practică de acest fel fiind cunoscută în Franţa, cu multe bugete extraordinare create în scopuri militare şi pentru ,,lucrări publice”. În Anglia, bugetele extraordinare au fost admise condiţionat de reglementarea prin legi speciale şi s-au creat mai ales pentru lucrări de comunicaţii publice. Istoria finanţelor publice româneşti a cunoscut existenţa unor bugete extraordinare astfel:

- între anii 1932-1936 a apărut un buget extraordinar pentru lichidarea urmărilor crizei economice de la începutul anilor „30. - Au mai existat ca bugete extraordinare: Bugetul Fondului Apărării Naţionale (1935), Bugetul Fondului Naţional al Marinei (1936) etc. Bugetele anexe au fost şi sunt practicate cu o frecvenţă şi răspândire mai mare decât bugetele extraordinare deoarece corespund unor trebuinţe conjuncturale frecvente, mai ales de sporire a fondurilor băneşti necesare unor ramuri economice sau de activitate, exploatării unor servicii publice etc. Bugetele anexe se elaborează pe lângă bugetul central şi se aprobă de către Parlament, odată cu acesta, prin legea de aprobare a bugetului de stat. Ele se întocmesc de către unele instituţii pubilce, intreprinderi industriale sau comerciale de stat etc.

54

În prezent, în statul nostru, conform dispoziţiilor Legii finanţelor publice se pot constitui ,,fonduri băneşti speciale, ale căror bugete se aprobă de Parlament ca anexă la bugetul de stat”. Fondurile băneşti speciale, anexe ale bugetului de stat, care în ultimii ani au fost aprobate pentru sănătate, învăţământ, cercetare ş.a. sunt de utilitate conjuncturală şi se preconizează desfiinţarea lor în funcţie de stabilizarea şi restructurarea economică şi bugetară. Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepţie de la principiul unităţii bugetare, pentru colectivităţi de interes public cărora prin lege li s-a stabilit autonomie şi care au personalitate juridică. Din punct de vedere financiar, această autonomie înseamnă dreptul de a avea buget propriu aprobat de organul propriu de conducere, între acest buget şi bugetul statului existând doar anumite relaţii fie în părţile de venituri, fie în cele de cheltuieli. În prezent, în ţara noastră sunt autonome bugetele unităţilor administrativ teritoriale, bugetele asigurărilor sociale de stat şi bugetele regiilor autonome organizate în ramurile strategice ale economiei naţionale industria de armament, energetică, transporturi, etc. c. Principiul universalităţii bugetului de stat. Prinicipiul universalităţii bugetului de stat este ,,un principiu de aplicare a dreptului bugetar”. Acest principiu este prezentat uneori independent, alteori îmbinat cu principiul unităţii bugetului de stat.

55

Universalitatea bugetului de stat impune ca acest buget să cuprindă ,,in extenso” toate veniturile şi toate cheltuielile statului din fiecare exerciţiu financiar. Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului universalităţii prezintă atât avantaje cât şi dificultăţi. Pricipalul avantaj al acestui principiu este de ordin politic. În împrejurarea în care bugetul de stat este prezentat parlamentului spre dezbatere şi aprobare este alcătuit ,,in extenso”, cuprinzând toate veniturile şi toate cheltuielile anuale, acest cuprins complet al bugetului de stat permite cunoaşterea exactă a politicii sau orientării financiare de stat din fiecare an şi exercitarea unui control temeinic asupra practicii bugetare de către legisiativ. Dificultatea principală a aplicării principiului universalităţii bugetare este generat de dimensiunea bugetului brut care cuprinde toate veniturile şi toate cheltuielile bugetare de stat.

Dificultăţile tehnico-financiare ale aplicării principiului universalităţii bugetare au promovat, alăturat ,,procedeul bugetului brut”, ,,procedeul bugetului net”, care cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor cu cheltuielile bugetare. În cazul în care veniturile sunt mai mari decât cheltuielile acest sold se înscrie în partea de venituri a bugetului de stat, iar în cazul în care cheltuielile sunt mai mari decât veniturile acest sold se înscrie în partea de cheltuieli a bugetului de stat. Folosirea soldurilor nete în locul sumelor în valoare absolută face ca procedeul bugetului net să fie criticat pentru

56

faptul că permite camuflarea cuantumurilor băneşti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare de stat. Ţinând cont de avantajele şi dificultăţile constatate în practică, s-a recurs la ,,procedeul bugetului mixt”, în care, pentru anumite sectoare, investiţii, ramuri de activitate, instituţii, etc. în bugetul anual de stat se înscriu toate veniturile şi cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituţii, etc., se înscriu numai soldurile nete.

d. Pricipiul echilibrării bugetului de stat. Echilibrarea bugetului de stat presupune întocmirea unui buget echilibrat, balansat, adică veniturile să acopere integral cheltuielile. În contradicţie cu echilibrul bugetar, deficitele bugetare aveau în trecut consecinţa declarării bancrutei sau insolvabilităţii statului, iar în prezent ele pot accentua inflaţia ori de câte ori se recurge la emisiuni monetare pentru acoperirea acestor deficite. În condiţiile evoluţiei liberal-capitaliste a economiilor naţionale din statele moderne industrializate s-a renunţat la uzanţa tradiţională a echilibrării în fiecare stat veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat şi s-au folosit deficitele bugetare ca mijloc de influenţare a dezvoltării economice prin întrebuinţarea de către stat a unei importante părţi a capitalurilor disponibile pe piaţa internă deoarece li se oferă statelor posibilitatea de a obţine constant împrumuturi interne pentru acoperirea acestor deficite. Diferit de aceasta, în statele moderne cu economii naţionale mai puţin prospere echilibrul bugetar a rămas un deziderat legiferat. Astfel, Legea finanţelor publice din statul nostru consacră acest deziderat prevăzând îndatoririle Guvernului

57

şi ale Ministerului Finanţelor de a urmări ,,asigurarea, menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar”. În etapele prospere ale ciclului economic, pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite în etapele de declin economic s-au constituit fonduri băneşti de rezervă ori de egalizare. e. Principiul specializării bugetului de stat. Specializarea bugetară pretinde înscrierea în bugetele anuale de stat a veniturilor bugetare pe categorii stabilite în raport cu specificul surselor şi a cheltuielilor pe categorii care exprimă concludent destinaţia lor reală. În scopul înfăptuirii principiului specializării bugetare şi pentru a i se oferi Parlamentului o imagine cât mai clară asupra bugetului de stat, s-a impus ca veniturile şi cheltuielile să fie grupate conform clasificaţiei bugetare. Clasificarea bugetară trebuie să fie simplă, clară şi să ofere o imagine privind sursele de provenienţă a veniturilor pe categorii, cu identificarea veniturilor fiscale, nefiscale, extraordinare, etc., şi destinaţiile cheltuielilor curente şi de capital, precum şi pe ramuri şi domenii de activitate, pe ordonatori de credite. Respectarea specializării bugetare, prin clasificaţia bugetară, presupune utilizarea creditelor bugetare în cadrul destinaţiilor pentru care s-au aprobat, neadmiţându-se virarea acestora de la un ordonator la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul.

58

f. Principiul nonafectaţiunii sau nonafectării veniturilor. Nonafectaţiunea veniturilor pretinde o depersonalizare a veniturilor bugetare, după încasarea lor prin concentrarea lor într- un singur fond bănesc bugetar care să fie utilizat pentru toate cheltuielile bugetare, evitându-se astfel afectarea unor anumite venituri pentru anumite cheltuieli. Astfel, nu este admisă ,,perceperea unui anumit venit pentru finanţarea unei anumite cheltuieli publice”. Acest principiu este condiţionat raţional de aplicarea conceptului bugetului unic de stat, deoarece admiterea unor bugete extraordinare, autonome şi anexe, ca a unor fonduri băneşti speciale extrabugetare implică afectarea unor anumite venituri fiecăruia dintre bugetele şi fondurile băneşti distincte de bugetul statului. Principiul nonafectaţiunii veniturilor nu se aplică cu stricteţe în practica financiară, abaterile de la principiul unităţii bugetare constituie tot atâtea forme de derogare de la principiul nonafectaţiunii veniturilor. Regulamentul Financiar al Comunităţiior Europene permite derogări de la acest principiu îngăduind afectarea unora din veniturile bugetului comunitar pentru fonduri băneşti din care se acordă subvenţii unor colectivităţi. Nerespectarea acestui principiu este rezultatul încălcării şi altor principii bugetare cum ar fi universalitatea şi unitatea bugetară.

59

g. Principiul publicităţii bugetului de stat. Aplicarea acestui principiu este un rezultat al democratizării societăţii noastre. Acest principiu instituie cerinţa ca bugetul de stat să fie adus la cunoştiinţa opiniei publice interne şi internaţionale prin mijloace de publicitate. Astfel, pe lângă publicarea oficială a legii bugetului de stat - la noi, în Monitorul Oficial- sunt publicate în presă şi prin alte mijloace cifrele şi proporţiile veniturilor şi cheltuielilor bugetare, categoriile principale de venituri şi cheltuieli, precum şi alte date, mai ales de sinteză financiară.

7. Cuprinsul bugetului de stat şi clasificaţia bugetară. În ţara noastră, bugetul statului este alcătuit constant, potrivit necesităţii de a decide şi de a coordona veniturile şi cheltuielile anuale, din două părţi: veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare.

Veniturile bugetare. Conform legislaţiei fiscale din ţara noastră, asemănător legislaţiei din statele europene occidentale, partea de venituri a bugetului de stat cuprinde: veniturile curente fiscale, nefiscale şi diverse, precum şi venituri din capital. Între veniturile fiscale, conform distincţiei tradiţionale dintre impozitele directe şi cele indirecte, prima categorie de venituri este cea a impozitelor directe, dintre care cele mai importante sunt impozitele pe profit şi impozitele pe venit, la impozitele indirecte sunt remarcabile taxa pe valoarea adăugată şi taxele de timbru.

60

Veniturile nefiscale sunt cele realizate ca dividende pentru capitalul social al statului la societăţile comerciale, plăţile către bugetul statului din profitul net al regiilor autonome, venituri de

la instituţii publice şi venituri diverse.

Categoria veniturilor din capital cuprinde venituri realizate din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice, ca

şi din valorificarea stocurilor rezervelor de stat şi de mobilizare. În categoria veniturilor bugetare obţinuite menţionăm

veniturile realizate din împrumuturile de stat.

Cheltuielile bugetare. Partea de cheltuieli a bugetului de stat cuprinde:

cheltuielile social culturale, pentru apărarea naţională şi ordinea publică internă, pentru organele de stat legislative, executive şi juridice, pentru acţiuni economice şi cercetare ştiinţifică, precum

şi pentru datoria publică şi alte trebuinţe de interes general. Alăturat acestor categorii de cheltuieli, partea de cheltuieli

a bugetului de stat cuprinde şi unele cheltuieli conjuncturale,

autorizate şi ele de Parlament prin dispoziţii exprese ale legilor bugetare anuale. Astfel de cheltuieli sunt: cheltuielile destinate stimulării exportului de produse autohtone potrivit necesităţiior de sporire a resurselor naturale şi alte cheltuieli.

Clasificaţia bugetară. Instrumentul tehnic de sistematizare, urmărire şi control al realizării veniturilor şi efectuării cheltuielilor bugetare este clasificaţia bugetară.

61

Clasificaţia bugetară trebuie să fie concepută astfel încât să grupeze veniturile pe surse de provenienţă şi cheltuielile conform destinaţiei specifice. Ea trebuie să fie simplă, clară şi concisă pentru a fi înţeleasă cu uşurinţă de toţi cei chemaţi să examineze bugetul de stat.

Clasificaţia bugetară este instituită prin dispoziţiile Legii finanţelor publice, care prevede că veniturile şi cheltuielile se înscriu în bugetul statului, pe baza clasificaţiei bugetare elaborate de Ministerul Finanţelor. De fapt, clasificaţia bugetară înseamnă gruparea, numerotarea şi denumirea legală a veniturilor şi cheltuielilor statului, obligatorie pentru cuprinsul acestui buget şi pentru evidenţa contabilă bugetară de stat, pe întreg teritoriul ţării. Clasificaţia bugetară actuală este stabilită pentru venituri şi pentru cheltuieli bugetare. a) Clasificaţia veniturilor bugetului cuprinde aceste venituri grupate în capitole şi subcapitole de venituri curente şi de capital, de venituri fiscale, nefiscale şi diverse, fiecare cu impozitele directe pe profit, salarii etc., indirecte pe valoarea adaugată etc., nefiscale din dividende la capitalul social al statului la societăţile comerciale etc. b) Clasificaţia cheltuielilor bugetului de stat este mai complexă deoarece cuprinde atât o clasificaţie funcţională care enunţă părţile, capitolele şi subcapitolele de cheltuieli bugetare, cât şi o clasificaţie economică ce numerotează şi prevede intitularea speciilor şi subspeciilor de cheltuieli limitativ admise şi finanţate din bugetul statului.

62

Clasificaţia funcţională a cheltuielilor bugetare enunţă cheltuielile bugetare grupate mai întâi în părţi create pentru categoriile principale de cheltuieli, astfel:

- partea I cheltuieli social-culturale, partea a -IV- a apărarea naţională, partea a-X-a datoria publică etc. De exemplu, partea I- cheltuieli social culturale - cuprinde capitole de cheltuieli pentru învăţământ, sănătate, cultură şi artă etc., iar cheltuielile pentru învătământ sunt împărţite pe subcapitole pentru învăţământ preşcolar, primar şi gimnazial, liceal, superior etc. Clasificaţia economică precizând speciile şi subspeciile de cheltuieli admise şi finanţate din bugetul statului cuprinde articole de cheltuieli pentru salarii, pentru deplasări, pentru detaşări şi transferări, pentru întreţinere şi gospodărire, pentru cărţi şi publicaţii etc. Unele dintre articolele de cheltuieli cuprind alineate de cheltuieli, de exemplu articolul cheltuieli pentru întreţinere şi gospodărire, alineate de cheltuieli pentru: încălzit, iluminat, forţă motrică, apă, canal şi salubritate, poştă, telefon, telex, radio şi televizor etc. Se poate concluziona faptul că noua clasificaţie bugetară a veniturilor şi cheltuielilor îşi demonstrează importanţa şi utilitatea atât în programarea bugetară în evidenţa contabilă bugetară, cât şi în cunoaşterea detaliată a cuprinsului actual al bugetului statului nostru. Contul general de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale se întocmesc în structura bugetelor

63

aprobate şi au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor ordonatorilor principali de credite inclusiv anexele acestora. Conturile anuale de execuţie a bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor fondurilor speciale ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, cuprind:

- la venituri: prevederi bugetare iniţiale, prevederi bugetare definitive, încasări realizate; - la cheltuieli: credite bugetare iniţiale, credite bugetare definitive, plăţi efectuate. Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte anual contul general al datoriei publice a statului. Contul general al datoriei publice a statului este anexat la contul general anual de execuţie a bugetului de stat, ce se depune la Parlament. Contul general al datoriei publice a statului cuprinde conturile datoriei publice interne şi a datoriei publice externe directe a statului şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi pentru credite externe primite de către persoane juridice. Lucrările elaborate de Ministerul Finanţelor Publice se prezintă Guvernului care este obligat a le analiza şi definitiva contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale. Guvernul trebuie să prezinte contul general anual spre aprobare Parlamentului până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuţie. Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi celelalte conturi anuale de

64

execuţie se aprobă prin lege după verificarea lor de către Curtea de Conturi. Competenţa de a aproba contul general anual de execuţie a bugetului de stat aparţine Parlamentului. Raportul public anual pe care Curtea de Conturi îl înaintează Parlamentului este un document important care furnizează puterii

legislative informaţii concrete privind execuţia conturilor publice examinate mai sus. Astfel, în Raportul public anual, Curtea de Conturi prezintă Parlamentului observaţiile asupra conturilor de execuţie a bugetelor publice supuse controlului său şi anume, asupra:

- contului general anual de execuţie a bugetului de stat;

- contului general de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat;

-

conturilor anuale de execuţie a bugetelor locale;

-

conturilor anuale de execuţie a bugetelor fondurilor

speicale;

-

conturilor fondurilor de tezaur;

-

contului anual al datoriei publice a statului şi situaţiei

garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi externe primite de către alte persoane juridice.

8. Bugetul asigurărilor sociale de stat. Bugetul asigurărilor sociale de stat face parte dintr-un sistem unitar de bugete care mobilizează şi gestionează resursele financiare publice şi este parte componentă a bugetului public naţional, elaborat anual de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice şi supus separat aprobării Parlamentului.

65

Prin bugetul asigurărilor sociale de stat se realizează alocarea şi redistribuirea resurselor financiare ale fiecărui an bugetar pentru finanţarea prestaţiilor de asigurări sociale ş asigurări pentru accidente de muncă ş boli profesionale. Prin bugetul asigurărilor sociale de stat se asigură finanţarea măsurilor de ocrotire, de protecţie şi ajutorare a cetăţenilor activi, a pensionarilor şi a membrilor de familie. Mijloacele de protecţie socială constau în acordarea de către stat de pensii, indemnizaţii, ajutoare, trimiteri la odihnă, la tratament balnear şi alte drepturi, în perioada în care salariaţii se găsesc, temporar sau definitiv, în incapacitate de muncă sau în alte cazuri când ajutorarea este necesară. Bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde veniturile şi cheltuielile sistemului public de pensii şi sistemului de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale. Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale este organul de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului, care administrează şi gestionează sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, precum şi sistemul de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale şi se află sub autoritatea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei. În România, dreptul la asigurări sociale este garantat de stat şi se exercită prin sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, organizat pe anumite principii. Principiul unicităţii, potrivit căruia statul organizează şi garantează sistemul public, indiferent de domemiu, pe baza aceloraşi norme de drept.

66

Principiul egalităţii asigură tuturor participanţilor la sistemul public, contribuabili, şi beneficiari, un tratament nediscriminatoriu în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege. Principiul solidarităţii sociale, conform căruia participanţii la sistemul public îşi asumă reciproc obligaţii şi beneficiază de drepturi pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea riscurilor sociale prevăzute de lege. Principiul obligativităţii, potrivit căruia persoanele fizice şi juridice au, conform legii, obligaţia de a participa la sistemul public, drepturile de asigurări sociale exercitându-se corelativ cu îndeplinirea obligaţiilor. Principiul contributivităţii stabilite ca fondurile de asigurări sociale se constituie pe baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice, participante la sistemul public, drepturile de asigurări sociale cuvenindu-se pe temeiul contribuţiilor de asigurări sociale plătite. Principiul repartiţiei prevede că fondurile realizate se redistribuie pentru plata obligaţiilor ce revin sistemului public, conform legii. Principiul autonomiei acordă dreptul de administrare de sine stătătoare a sistemului public, conform legii. În sistemul public sunt asigurate obligatoriu, prin efectul legii, persoanele care desfăşoară activităţti pe bază de contract individual de muncă; persoanele care îşi desfăşoară activitatea în funcţii elective sau care sunt numite în cadrul autorităţii executive, legislative ori judecătoreşti, pe durata mandatului, precum şi membrii cooperatori dintr-o organizaţie a cooperaţtiei

67

meşteuşugăreşti; persoanele care beneficiază de ajutor de şomaj, ajutor de integrare profesională sau alocaţie de sprijin, ce se suportă din bugetul Fondului pentru plata ajutorului de şomaj; persoanele carer ealizează prin cumul venituri brute, pe an calendaristic, echivalente cu cel puţin trei salarii medii brute pe economie şi persoanele care desfăşoară activităţi exclusiv pe bază de convenţii civile de prestări de servicii şi care realizează un venit brut pe an calendaristic echivalent cu cel puţin trei salarii medii brute pe economie. În sistemul public, au calitatea de contribuabili asiguraţii care datorează contribuţii individuale de asigurări sociale, angajatorii, persoanele juridice asimulate angajatorilor, Agenda Naţională de Ocupare şi Formare Profesională care administrează bugetul Fondului pentru plata ajutorului de şomaj şi persoanele care încheie contracte de asigurare. Prin sistemul public de pensii sunt asigurate riscuri rezultate din pierderea veniturilor profesionale ca urmare a bătrâneţii, invalidităţii, decesului şi se acordă prestaţii de asigurări sociale sub formă de pensii, ajutoare şi alte prestaţii prevăzute de lege, corelate cu obligaţiile privind plata contribuţiei de asigurări sociale. Sistemul de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale este reglementat în cadrul sistemului de asigurări sociale prin Legea privind accidentele de muncă şi boli profesionale, nr. 346/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

68

Asigurarea pentru accidente de muncă şi boli profesionale face parte din sistemul de asigurări sociale, este garantată de stat şi cuprinde raporturi specifice prin care se asigură protecţia socială împotriva următoarelor categorii de riscuri profesionale:

pierderea, diminuarea capacităţii de muncă şi decesul ca urmare a accidentelor de muncă şi a bolilor profesionale. Asigurarea pentru accidente de muncă şi boli profesionale acoperă un ansamblu de servicii şi prestaţii în beneficiul persoanelor asigurate, având ca obiective promovarea sănătăţii şi a securităţii în muncă, precum şi prevenirea accidentelor de muncă şi a bolilor profesionale, precum şi diminuarea şi compensarea eventualelor consecinţe ale accidentelor de muncă sau ale bolilor profesionale. Sistemul de asigurări pentru accidente de muncă şi boli profesionale are la bază următoarele principii:

- asigurarea este obligatorie pentru toţi cei care utilizează forţă de muncă, angajată cu contract individual de muncă;

- riscul profesional este asumat de cei care beneficiază de rezultatul muncii prestate;

- fondul de asigurare pentru accidente de muncă şi boli

profesionale se constituie din contribuţii diferenţiate în funcţie de

risc, suportate de angajatori sau de persoanele fizice care încheie asigurarea, potrivit prevederilor prezentei legi; - creşterea rolului activităţii de prevenire în vederea reducerii numărului accidentelor de muncă şi al bolilor profesionale;

- solidaritatea socială, prin care participanţii la sistemul de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale îşi

69

asumă reciproc obligaţii şi beneficiază de drepturi pentru prevenirea, dirninuarea sau eliminarea riscurilor prevăzute de lege;

- asigurarea unui tratament nediscriminatoriu pentru beneficiarii drepturilor prevăzute de lege; - asigurarea transparenţei în utilizarea fondurilor; - repartiţia fondurilor în conformitate cu obligaţiile ce revin sistemului de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale, prin prezenta lege. Sistemul asigură riscurile rezultate din diminuarea sau pierderea capacităţii de muncă sau a decesului, ca urmare a accidentelor de muncă sau a bolilor profesionale. Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt evidenţiate distinct pentru sistemul public de pensii şi pentru sistemul de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale. Veniturile sistemului public de pensii provin, în principal, din contribuţii de asigurări sociale datorate de angajatori şi angajaţi, dobânzi, penalităţi pentru plata cu întârziere a contribuţiilor, subvenţii de la bugetul de stat. Veniturile sistemului de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale provin din contribuţiile de asigurări pentru accidente de muncă şi boli profesionale, datorate de persoanele juridice şi de persoanele fizice care încheie asigurare, dobânzi şi penalităţi de întârziere, precum şi din alte venituri prevăzute de lege.

70

9. Bugetele locale. a. Administraţia publică locală şi finanţele publice

locale.

Potrivit Constituţiei României, administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice. Legea administraţiei publice locale reglementează regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale. Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Consiliile locale, consiliile judeţene, primarii şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Unităţile administrativ-teritoriale în România sunt comunele, oraşele şi judeţele, în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate, iar unele oraşe pot fi declarate municipii, în condiţiile legii. Legea privind administraţia publică locală prevede că autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune niciun fel de responsabilităţi autorităţilor admimstraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea

71

mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi. Pentru asigurarea serviciilor publice de interes local consilile locale hotărăsc cu privire la crearea şi organizarea acestor servicii publice, fie ca servicii gestionate direct de către acestea, fie delegarea gestiunilor unor agenţi economici, prin încheierea de contracte corespunzătoare. Prin Codul fiscal sunt stabilite impozitele şi taxele locale, precum şi limitele acestora, obligaţia persoanelor fizice şi juridice de a plăti aceste impozite şi taxe locale, termenul de plată, posibilitatea consiliilor locale şi judeţene de a stabili impozite şi taxe locale în limitele şi în condiţiile legii, ca expresie a principiului autonomiei locale şi posibilitatea majorării acestora. Consiliile locale şi judeţene pot acorda, de la caz la caz, pe motive temeinic justificate, amânări, reduceri sau scutiri de la plata impozitelor şi taxelor locale. Legea finanţelor publice locale stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale, precum şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale şi ale instituţiilor implicate în domeniul finanţelor publice. Aplicarea prevederilor Legii finanţelor publice locale a modificat fundamental managementul financiar şi bugetar utilizat în anii precedenţi de către autorităţile locale, sporind autonomia financiară şi decizională a consiliilor locale, precum şi responsabilitatea acestora atât în stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale, cât şi în administrarea veniturilor şi planificarea şi stabilirea priorităţilor

72

de cheltuieli, în concordanţă cu interesul comunităţilor locale pe care le reprezintă. b. Autonomia financiară a administraţiei publice

locale.

Autonomia locală este un concept larg, privit şi denumit sub diferite forme. De exemplu în DEX ,,drept al unui stat, al unei regiuni, al unei naţionalităţi sau al unei minorităţi naţionale de a se administra singur în cadrul unui stat condus de puterea centrală”. Aceasta înseamnă că autonomia locală reprezintă capacitatea autorităţilor administrativ-teritoriale de a se administra aşa cum acestea consideră că este mai bine, în limitele legislaţiei statului din care fac parte şi în funcţie de interesele şi nevoile comunităţii. Conform Cartei europene a autonomiei locale, prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. În ţările U.E. există diverse modalităţi de a percepe autonomia locală, fiecare ţară adoptând o formă particulară de reglementare a autonomiei locale, ce ţine de condiţiile istorice ale formării statului, structura acestuia, formele de guvernământ, coloratura etnică a populaţiei, tradiţiile şi aspiraţiile cetăţenilor. Cu toate acestea, se desprind două tendinţe majore, în ceea ce priveşte autonomia locală şi anume: preocuparea statelor de a integra autonomia locală în contextul principiilor democratice, al participării comunităţilor locale la afirmarea

73

propriilor interese şi conturarea conceptului de autonomie locală, prin adoptarea ,,Cartei Europene pentru autonomia locală” la Strasbourg, în anul 1985.

Autonomia financiară - legea autonomiei locale. Conceptul de autonomie locală, consfinţit de Constituţia României şi Legea administraţiei publice locale, nu poate să aibă suport în practică decât în măsura în care este însoţit de o autonomie financiară reală. Această autonomie se poate realiza priin descentralizarea administrării unor impozite şi taxe care constituie surse ale bugetului de stat, dar şi prin gestionarea corespunzătoare a veniturilor care prin lege sunt surse ale bugetelor locale. Autonomia financiară a autorităţilor administraţiei publice locale este absolut necesară deoarece asigură suportul material al funcţionării, iar pe de altă parte, comunităţile locale îşi cunosc posibilităţile proprii privind resursele băneşti de provenienţă publică, în special, nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan local. Autorităţile administraţiei publice locale administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale. Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale, întocmită de Consiliul Europei. Carta Europeană a Autonomiei Locale obligă semnatarii să aplice regulile de bază stabilite pe baza unor principii generale,

74

care garantează independenţa publică, administrativă şi financiară a autorităţilor locale. În cadrul politicii economice naţionale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor lor. Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele prevăzute de constituţie sau de lege. Cel puţin o parte dintre resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să provină din taxele şi impozitele locale. Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aibă competenţa de a stabili nivelul taxelor şi impozitelor în limitele legale.

Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor acestora. Protejarea unităţilor administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea din punct de vedere financiar necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţiale de finanţare, precum şi a sarcinilor fiscale care le incumbă.

75

Asemenea proceduri sau măsuri nu trebute să restrângă libertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publice locale în sfera lor de competenţă. Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităţilor de repartizare a resurselor redistribuite care le revin. Subvenţiile alocate unităţilor administrativ-teritoriale trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanţării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenţii nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lor de competenţă. În scopul finanţării cheltuielilor lor de investiţii, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalurilor. După perioada totalitarismului, România a adoptat, în decembrie 1991, o nouă Constituţie prin care s-au instituit autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice, ca principii de bază ale administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale. S-a trecut la infăptuirea reforrnei în administraţia publică locală, stabilind responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi resursele financiare necesare susţinerii acestora. Autonomia locală presupune un ansamblu de trei componente interdependente: autonomie decizională în efectuarea cheltuielilor, autonomie patrimonială şi autonomie financiară în asigurarea resurselor financiare.

76

Legea privind finanţele publice locale sporeşte autonomia administraţiilor locale atât în ceea ce priveşte modul de stabilire, constatare, urmărire şi încasare a veniturilor locale cât şi a modului de planificare a cheltuielilor bugetare conferindu-le responsabiliăţi suplimentare atât în colectarea cât şi în gestionarea resurselor locale. O autonomie reală nu poate exista fără asigurarea resurselor financiare necesare într-o proporţie corespunzătoare cu responsabilităţile şi competenţele conferite de lege. Pornind de la faptul că autonomia locală este condiţionatã de existenţa autonomiei financiare, în România încă nu se poate vorbi de o reală autonomie locală întrucât resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, realizate la nivel local (impozite, taxe şi alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri de capital), sunt de multe ori insuficiente. În ultimii ani structura bugetelor locale a cunoscut profunde mutaţii calitative şi cantitative, corespunzător unor stricte orientări care să determine o cât mai substanţială creştere a veniturilor proprii ale bugetelor locale şi, pe această bază, să se asigure o reală autonomie financiară pentru autorităţile publice locale.

A continua cu un sistem fiscal bazat pe o multitudine de taxe şi impozite (multe cu potenţial relativ redus) şi pe completarea veniturilor bugetare locale prin apreciabile transferuri de la bugetul de stat care atrag intervenţia centralizată, masivă, a autorităţilor guvernamentale, înseamnă a reduce autonomia locală şi dreptul comunităţilor locale de a-şi decide

77

soarta, de a-şi dezvolta localităţile şi de a spori bunăstarea fiecăruia. Teoretic, un consiliu local îşi poate obţine veniturile din următoarele surse: propriile impozite şi taxe locale, cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, subvenţii cu destinaţie precisă din partea statului, venituri rezultate din vânzări, împrumuturi, concesiuni, închirieri. Echilibrul dintre impozite şi taxe depinde, în principal, de tipul de funcţiuni pentru care consiliile locale sunt responsabile. Cu cât consiliile locale îşi asumă responsabilităţi mai mari în sectoarele sociale şi de educaţie, cu atât au nevoie de mai mulţi bani proveniţi din impozite. Gradul de autonomie locală depinde foarte mult de sursa veniturilor din impozite. Independenţa consiliilor locale este maxima atunci când veniturile provin din impozitele locale proprii şi când ele însele pot decide rata de impozitare. Gradul de autonomie a colectivităţilor locale rezultă din următorii factori de influenţă: independenţa deplină sau parţială în formarea veniturilor, competenţa atribuită pentru contractarea şi gestionarea împrumuturilor, asigurarea echilibrului bugetar şi gestionarea excedentului sau deficitului anual. Principalul factor care determină gradul de autonornie locală a unităţilor administrativ-teritoriale este independenţa în forrnarea veniturilor sau, altfel spus, independenţa financiară. Aceastã independenţă poate fi deplină, în cazul în care autorităţile locale îşi procură resursele în totalitate pe plan local,

78

sau parţială, în cazul în care resursele unităţilor administrativ- teritoriale provin atât de pe plan local cât şi de la nivel central. Gradul de autonomie financiară de care se bucură administraţiile locale depinde de mai mulţi factori, printre care cei mai importanţi se referă la competenţa acestora de a crea noi surse de venituri, competenţa de a stabili nivelul impozitelor, competenţa de a colecta veniturile locale şi capacitatea de a obţine venituri în mod direct. În România, Legea anuală a bugetului de stat prevede în anexă tipurile veniturilor locale. Autorităţile locale au competenţe în ceea ce priveşte stabilirea impozitelor şi taxelor locale în condiţiile legii. c. Elaborarea şi adoptarea bugetelor locale în condiţiile aplicării principiului autonomiei locale. Principiul autonomiei, element de bază al administraţiei publice locale are drept pilon autonomia financiară care trebuie înţeleasă ca o anume independenţă şi capacitate proprie în mobilizarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale unităţilor teritoriale cum sunt judeţele, municipiile, oraşele şi comunele. Folosirea acestor resurse se va face în conformitate cu nevoile şi interesele comunităţilor locale prin decizii ale organelor alese în mod democratic şi cu ajutorul cetăţenilor în cadrul unei democraţii participative. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale reglementează şi modul de elaborare, aprobare, executare şi încheiere a bugetelor locale, pe care le defineşte ca fiind bugetele de venituri şi cheltuieli ale unităţilor administrativ-teritoriale.

79

La baza elaborării, aprobării şi executării bugetelor locale stau principiile autonomiei locale, echilibrului, realităţii, anualităţii şi publicităţii. Veniturile şi cheltuielile publice locale se grupează conform clasificaţiei indicatorilor privind finanţele publice, emisă de Ministerul Finanţelor Publice. Prin această dispoziţie se asigură aplicarea unei clasificaţii bugetare unitare, a veniturilor şi cheltuielilor publice în toată economia indiferent de categoria bugetelor publice. Procedura de elaborare a bugetelor locale prevăzută de Legea nr.215/2001 stabileşte un scadenţar riguros al datelor şi perioadelor până la care trebuie să se conceapă proiectele bugetelor locale. Astfel, proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraţiei publice locale, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală. Ordonatorii principali de credite, ai bugetelor locale iniţiază acţiuni de implementare a finanţării bugetare, pe bază de programe, care sunt întocmite de către instituţiile şi serviciile publice de interes local, în scopul finanţării unor acţiuni, proiecte şi obiective. Programele analizate de către ordonatorii principali de credite sunt propuse spre aprobare ca anexe la bugetul local. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezintă proiectele bugetelor locale, echilibrate, Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice, până la data de 15 mai a fiecărui an, urmând ca acestea să depună la Ministerul Finanţelor Publice proiectele

80

bugetelor locale pe ansamblul judeţului respectiv al Municipiului Bucureşti, cel mai târziu până la data de 1 iunie a fiecărui an. Ministerul Finanţelor Publice examinează propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi de transferuri cu destinaţie specială cuprinse în proiectele bugetelor locale şi cu acordul Guvernului, comunică până la data de 1 iulie Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor cu destinaţie specială precum şi criteriile de repartizare a acestora pe unităţile administrativ-teritoriale, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite. Limitele sumelor se transmit, pentru informare, Consiliilor Judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite elaborează şi depun la Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, până la data de 20 iulie, noile propuneri pentru proiectul bugetului, urmând ca acestea să transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului şi Municipiului Bucureşti la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1 august a fiecărui an.

Proiectele bugetelor locale se prezintă spre aprobare Consiliilor Locale judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, în termen de maximun 30 de zile de la intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat. Pe parcursul exerciţiului bugetar, Consiliile Locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot

81

aproba rectificarea bugetelor locale, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a rectificării bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentale ale ordonatorilor principali de credite. Proiectul bugetului local se publică în presa locală sau se afişează la sediul primăriei, după care, în termen de 15 zile, este supus aprobării Consiliului Local, judeţean şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. Proiectul bugetului local este însoţit de raportul primarului, al preşedintelui Consiliului Judeţean sau al primarului general al Municipiului Bucureşti, după caz, precum şi de contestaţiile depuse de către locuitori în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării proiectului. O prevedere importantă a Legii nr. 215/2001 o reprezintă instituirea obligaţiei pentru ordonatorii principali de credite de a elabora şi prezenta, odată cu proiectul anual al bugetului local, o prognoză a acestuia pe următorii 3 ani, precum şi programul de investiţii publice, detaliat pe obiective şi pe ani de execuţie. Observăm că metoda modernă a bugetelor pe programe se aplică şi pe plan local. Fiecare comună, oraş, municipiu, sector al Municipiului Bucureşti, judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti, întocmeşte bugetul local în condiţii de autonomie, potrivit legii. Mai mult, între aceste bugete nu există relaţii de subordonare. Legea nr. 215/2001 stabileşte competenţa de aprobare atât a bugetelor locale, cât şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, după cum urmează:

82

a) bugetele locale, de către consiliile locale, Consiliile

judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după

caz;

b) bugetele instituţiilor şi serviciilor publice, finanţate

integral sau parţial din bugetele locale de către Consiliile menţionate la lit.a) în funcţie de subordonarea acestora;

c) bugetele instituţiilor şi serviciilor publice, finanţate

integral din venituri extrabugetare, de către organul de conducere

a acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite. Consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, se pronunţă asupra contestaţiilor depuse de

locuitori şi apoi adoptă proiectul bugetului local. Proiectul de buget este votat pe capitole, subcapitole, articole şi anexe. Veniturile şi cheltuielile prevăzute în bugetele locale se repartizează pe trimestre, în funcţie de doi factori:

- termenele legale de încasare a veniturilor;

- perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.

Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare se aprobă de către:

1. Ministerul Finanţelor Publice, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale

finanţelor publice şi controlului financiar de stat, în termen de 20 de zile de la intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat. 2. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele proprii şi bugetele instituţiilor şi serviciilor

83

publice subordonate, în termen de 15 zile de la aprobarea sumelor prevăzute la pct.1. Pe baza bugetelor locale aprobate, în condiţiile legii, de Consiliile locale judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti după caz, direcţiile generale ale finanţelor publice întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor Publice bugetele pe ansamblul fiecărui judeţ, respectiv al Municipiului Bucureşti, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor, grupate în cadrul fiecărui judeţ şi al Municipiului Bucureşti, pe comune, oraşe, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureşti şi bugetul propriu, pe structura clasificaţiei stabilită de Ministerul Finanţelor Publice. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al Municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică din subordonea fiecărui Consiliu judeţean şi al Consiliului General al Municipiului Bucureşti sunt, după caz, ordonatori de credite secundari sau terţiari.

Cele 3 grupe de ordonatori au competenţa arătată mai jos. Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate prin bugetele locale, pe unităţi ierarhic inferioare, în raport cu sarcinile acestora, cuprinse în bugetele respective şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale. Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate:

84

pe unităţi ierarhic inferioare ai căror conducători sunt ordonatori

terţiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale. Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate, numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. Observăm că dacă ordonatorii principali şi secundari de credite au o dublă competenţă (respectiv de repartizare a

creditelor bugetare pe unităţi ierarhic inferioare şi de aprobare a efectuării cheltuielilor din bugetele proprii), ordonatorii terţiari au

o singură competenţă (redusă), adică de a aproba utilizarea

creditelor bugetare ce le-au fost repartizate. Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor sau serciciilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale în materie. Legea prevede că ordonatorii de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea creditelor bugetare. Legea instituie răspunderea pentru toate trei gradele de ordonatori de credite în ce priveşte elaborarea proiectului de buget propriu; urmărirea modului de încasare a veniturilor;

necesitatea, oportunitatea şi legalitatea angajării şi utilizării creditelor bugetare în limita şi cu destinaţia aprobate prin buget propriu; integritatea bunurilor aflate în administrare; organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a bilanţurilor şi a conturilor de execuţie bugetară.

85

Angajarea şi efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare aprobate în buget se aporobă de ordonatorul de credite şi se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv intern, care atestă respectarea dispoziţiilor legale, încadrarea în creditele bugetare aprobate şi destinaţia acestora. În situaţia refuzului de viză de control financiar preventiv intern, ordonatorul de credite poate dispune, pe propria răspundere, angajarea şi efectuarea cheltuielilor respective. Conturile anuale de execuţie a bugetelor locale se întocmesc de ordonatorii principali de credite şi se prezintă spre aprobare Consiliilor judeţene, Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi Consiliilor Locale, până la data de 31 mai a anului următor, în structura de venituri şi cheltuieli identică cu cea a contului general anual de execuţie a bugetului de stat. De asemenea trimestrial, ordonatorii principali de credite întocmesc dări de seamă contabile asupra execuţiei bugetare, care se depun la direcţiile generale ale finanţelor publice, după verificarea şi centralizarea lor; acestea întocmesc şi depun la Ministerul Finanţelor Publice darea de seamă contabilă centralizată asupra execuţiei bugetelor locale, pe ansamblu, la termenele şi potrivit normelor stabilite de acesta. Excedentul anual al bugetului anual, rezultat la încheierea exerciţiului bugetar, după efectarea regularizărilor în limita transferurilor din bugetul de stat, se utilizează în ordine, pentru:

- rambursarea eventualelor împrumuturi restante, plata dobânzilor şi a comisioanelor aferente acestora; - constituirea fondului de rulment.

86

Fondul de rulment se păstrează într-un cont distinct, deschis fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, la unităţile teritoriale ale Trezoreriei statului şi poate fi utilizat temporar, pentru acoperirea unor goluri de casă provenite din decalaje între veniturile şi cheltuielile anului curent, precum şi pentru acoperirea definitivă a eventualului deficit bugetar rezultat la finele exerciţiului bugetar. De asemenea, fondul de rulment poate fi utilizat şi pentru finanţarea unor investiţii din competenţa autorităţilor administrativ publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale în interesul colectivităţii. Aprobarea pentru utilizarea fondului de rulment este dată în competenţa consiliului local, judeţean şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. Execuţia de casă a bugetului local se efectuează prin unităţile teritoriale ale Trezoreriei statului evidenţiindu-se în conturi distincte, veniturile bugetare pe structura clasificaţiei bugetare, cheltuielile în limita creditelor aprobate şi a destinaţiei stabilite, alte operaţiuni financiare ale ordonatorilor de credite bugetare dispuse de aceştia, veniturile extrabugetare şi cheltuielile dispuse din acestea pe instituţii publice şi categorii de resurse.

Metodologia de elaborare şi execuţie a bugetelor locale se stabileşte de către Ministerul Finanţelor Publice.Ţinând seama de politica de descentralizare şi de principiul autonomiei locale, inclusiv în domeniul finanţelor publice, reglementarea legală privind veniturile şi cheltuielile bugetelor locale prezintă o serie de trăsături specifice, unele adoptate recent.

87

d. Veniturile bugetelor locale. Veniturile bugetelor locale, conform Legii nr. 215/2001 se formează din impozite şi taxe locale, alte venituri cu destinaţie specială, din cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; cote adiţionale la unele venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale; din transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat. Impozitele şi taxele locale sunt în principal Impozitul pe clădiri. Impozitul şi taxa pe teren, taxa asupra mijloacelor de transport, taxele pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor, taxele pentru folosirea mijloacelor de publicitate şi reclamă, impozitul pe spectacole, taxe hoteliere. Din impozitul pe venit, încasat de bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ teritoriale, se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor; la bugetul propriu, al judeţului respectiv şi la dispoziţia consiliului judeţean pentru echilibrarea bugetelor comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului, pe baza criteriilor stabilite prin Legea bugetului de stat. Pentru Municipiul Bucureşti cota se repartizează la Consiliul General al Municipiului Bucureşti pentru bugetele fiecărui sector, respectiv pentru bugetul Municipiului Bucureşti. Aceste cote pot fi modificate anual prin Legea bugetului de stat. Prin lege se stabilesc, cote adiţionale la unele venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale, care să constituie venituri ale bugetelor locale.

88

Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, stabilesc şi aprobă cote adiţionale, în cadrul limitelor maxime aprobate prin lege şi în funcţie de necesităţile funcţionării normale a serviciilor publice de interes local şi de îndeplinirea atribuţiilor care revin autorităţilor administraţiei publice locale. Sumele încasate din concesionarea sau din închirierea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al comunei, oraşului sau judeţului, constituie venituri ale bugetelor locale. Sumele încasate din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat şi unităţilor administrative teritoriale constituie venituri cu destinaţie specială ale bugetelor locale şi se utilizează pentru realizarea de inventiţii din componenţa autorităţilor administraţiei publice locale. Sumele încasate din valorificarea bunurilor confiscate devin venit local, în funcţie de subordonarea instituţiilor care au dispus confiscarea acestora, în condiţiile legii, după deducerea cheltuielilor legate de activitatea de valorificare. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurilor cu destinaţie specială din bugetul de stat se aprobă anual prin Legea bugetului de stat pe ansamblul fiecărui judeţ, respectiv al Municipiului Bucureşti. Transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale se acordă pentru investiţiile finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie şi Guvernul. O altă sursă de venituri specifică bugetelor locale o reprezintă taxele speciale. Acestea se stabilesc de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti,

89

după caz, pentru funcţionarea unor servicii locale, create în interesul persoanelor juridice şi fizice. Cuantumul taxelor speciale se stabilesc anual şi trebuie să acopere cel puţin sumele investite şi cheltuielile curente de întreţinere şi funcţionare a acestor servicii. Taxele speciale constituie venituri cu destinaţie specială ale bugetelor locale, fiind utilizate în scopurile pentru care au fost înfiinţate. Sumele rămase neutilizate din taxele speciale, stabilite ca diferenţă între veniturile încasate şi plăţile efectuate, se reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie, o dată cu încheierea exerciţiului bugetar. Acelaşi regim se aplică şi celorlalte venituri cu destinaţie specială. Taxele speciale se încasează numai de la persoanele fizice şi juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s- au instituit taxele respective. Prin regulementul aprobat de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, se determină Condiţiile în care se pot percepe taxele speciale. Constatarea, aşezarea şi urmărirea încasării taxelor speciale se realizează prin compartimente de specialitate ale primăriilor, consiliilor judeţene şi ale Primăriei Municipiului Bucureşti, după caz.

e. Cheltuielile bugetelor locale. Cheltuielile din bugetele locale se efectuează pentru finanţarea de acţiuni social-culturale, sportive, de tineret, inclusiv ale cultelor, acţiuni de interes local în beneficiul colectivătăţii,

90

cheltuieli de întreţinere şi funcţionare a administraţiei locale, cheltuieli cu destinaţie specială. O noutate o reprezintă competenţa dată consiliilor judeţene, Consiliului General al Muncipiului Bucureşti şi consiliilor locale, după caz, de a aproba colaborarea sau asocierea pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes public local. Colaborarea sau asocierea se realizează pe bază de convenţii sau contracte de asociere în care se prevăd şi resursele financiare reprezentând contribuţia fiecărei autorităţi a administraţiei publice locale implicate. În bugetele locale se înscrie Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliului local, judeţean şi al Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, în cotă de până la 5% din totalul cheltuielilor. Acesta se poate utiliza, pe baza hotărârilor consiliilor respective, pentru finanţarea acţiunilor sau a sarcinilor intervenite în cursul anului, precum şi pentru înlăturarea efectelor unor calamităţi naturale. Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba şi utiliza, în întregime, sumele încasate din veniturile proprii peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevăzute în aceste bugete, în următoarele condiţii:

- depăşirea încasărilor să fie realizată pe total venituri proprii aprobate prin bugetul local respectiv şi să se menţină până la finele anului;

91

- bugetele respective să nu aibă împrumuturi restante, precum şi dobânzi şi comisioane neachitate, aferente împrumuturilor contractate. Cheltuielile pentru investiţiile judeţelor, municipiilor, oaraşelor şi comunelor, după caz, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare judeţeană şi locală care se finalizează, potrivit legii, din bugetele locale şi din împrumuturi, se înscriu în programul de investiţii al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, care se aprobă ca anexă la bugetul local de către consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Legea nr. 215/2001 interzice înscrierea în bugetele locale şi aprobarea de cheltuieli fără asigurarea resurselor financiare corespunzătoare. Cheltuielile prevăzute în capitolele şi articolele de cheltuieli au destinaţie precisă şi limitată.

10. Bugetul public naţional. Noţiunea de Buget Public Naţional este menţionată în Constituţie şi cuprinde:

1. Bugetul de stat: documentul elaborat şi administrat de către Guvern adoptat de către Parlament, prin Lege, cuprinzând veniturile şi cheltuielile aprobate prin legea bugetara anuală. 2. Bugetul asigurărilor sociale de stat: documentul ce se întocmeşte distinct pe bugetul de stat se aprobă de Parlament, prin lege separată, fiind administrat şi gestionat de Ministerul Muncii. 3. Bugetele locale: bugete de venituri şi cheltuieli ale unităţilor administrativ-teritoriale, elaborate autonom.

92

11. Bugetul general consolidat. Legea nr. 500/2002 defineşte bugetul general consolidat ca fiind ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg. Bugetul general consolidat este un sistem unitar de bugete, care reflectă fluxurile financiare publice de formare a

veniturilor şi de repartizare a cheltuielilor. Bugetul general consolidat este un tablou de ansamblu al resurselor şi cheltuielilor bugetare şi reprezintă un instrument important de informare a Guvernului asupra situaţiei economico- financiare din ţară. Bugetul general consolidat nu are caracter de lege, nu se substituie bugetului de stat sau celorlalte bugete componente. În prezent, bugetul general consolidat are în componenţa sa următoarele bugete.

- Bugetul de stat;

- Bugetele locale;

- Bugetul asigurărilor sociale de stat Bugetul asigurărilor

pentru şomaj; - Bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate; -Bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi

şi alte costuri se asigură din fonduri publice; - Bugetul activităţilor finanţate integral din venituri proprii Bugetul fondurilor exteme nerambursabile;

- Bugetul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România;

93

- Bugetul Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului Bugetul activităţii de privatizare. În cadrul bugetului general consolidat ponderea cea mai mare o deţine bugetul de stat urmat de bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul fondului naţional de asigurări sociale de sănătate şi de celelalte bugete componente ale bugetului general consolidat. Bugetul de stat este un tablou comparativ al veniturilor şi cheltuielilor publice aferente perioadei la care se referă. Bugetul de stat trebuie să reflecte cât mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate şi destinaţia acestora, să permită compararea, la finele exerciţiului bugetar, a veniturilor încasate şi a cheltuielilor efectuate şi să ofere posibilitatea analizării veniturilor pe surse de provenienţă şi a cheltuielilor pe destinaţii. Sinteza Bugetelor locale este o parte deosebit de importantă a bugetului general consolidat. Bugetul local este actul în care se înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor locale, pe o perioadă de un an. Bugetele locale reflectă fluxurile formării veniturilor şi efectuării cheltuielilor administraţiilor locale şi modalitatea de finanţare a cheltuielilor pe destinaţii şi de acoperire a deficitelor. Bugetele locale reprezintă instrumentele de planificare şi de conducere a activităţii financiare a unităţilor administrativ- teritoriale. Bugetele locale au o anumitã structură, în cadrul administraţiilor publice locale, delimitate teritorial. Fiecare dintre acestea este autonom unul faţă de celălalt.

94

Bugetele locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraţiei, ale instituţiilor şi serviciilor publice locale. Bugetul de venituri şi cheltuieli se elaborează de ordonatorul principal de credite al fiecărei unităţi administrativ- teritoriale, potrivit metodologiei stabilite de Ministerul Finanţelor, pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraţiei publice locale, instituţiilor şi serviciilor publice din subordine. Verigile bugetelor locale sunt reprezentate de bugetele proprii ale judeţelor şi al municipiului Bucureşti, administrate de consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, pe de o parte şi bugetele comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti, administrate de către consiliile locale, pe de altă parte. Structura veniturilor şi a cheltuielilor bugetelor locale este comună cu cea a bugetului de stat şi a altor bugete în cadrul sistemului de bugete. Bugetele locale trebuie să reflecte cât mai real posibil resursele proprii constituite din impozite şi taxe locale ce pot fi mobilizate de autorităţile publice locale, subvenţiile acordate autorităţilor locale din bugetul de stat, destinaţia acestora şi să asigure aprecierea corectă a cheltuielilor de către autorităţile administraţiei publice locale, precum şi creşterea responsabilităţii în alocarea cheltuielilor. Bugetul asigurărilor sociale de stat este planul financiar anual care reflectă constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti necesare ocrotirii pensionarilor, salariaţilor şi

95

membrilor de familie. Bugetul asigurărilor sociale de stat este o componentă importantă a bugetului general consolidat. Dreptul la asigurãri sociale este garantat de stat şi se exercită, prin sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale.

Bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde veniturile şi cheltuielile sistemului public de pensii. Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează şi se execută separat de bugetul de stat, dar respectă atât principiile cât şi etapele procesului bugetar stabilite de Legea privind finanţele publice, nr.500/2002. Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt constituite, în principal din contribuţiile de asigurări sociale datorate de angajatori, din contribuţiile de asigurări sociale datorate de angajaţi, din dobânzi şi penalităţi pentru plata cu întârziere a contribuţiilor, precum şi din alte categorii de venituri (contribuţii pentru bilete de tratament şi odihnă. Cheltuielile bugetului de asigurări sociale de stat acoperă, în principal, contravaloarea prestaţiilor de asigurări sociale din sistemul public, cheltuielile privind organizarea şi funcţionarea sistemului public, finanţarea unor investiţii proprii, precum şi alte cheltuieli. Bugetul asigurărilor sociale de stat reflectă grija statului faţă de salariaţi, pensionari, precum şi faţă de familiile lor şi reprezintă un mijloc de reflectare a drepturilor constituţionale privind pensiile, asigurările sociale de boală, indemnizaţiile pentru incapacitate temporară sau permanentă de muncă, abocaţiile de stat pentru copii, indemnizaţii pentru creşterea copilului, precum şi alte ajutoare şi indemnizaţii.

96

Bugetul asigurărilor pentru şomaj cuprinde veniturile şi cheltuielile sistemului asigurărilor pentru şomaj. Bugetul asigurărilor pentru şomaj se aprobă prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat, ca anexă la acest buget. Bugetul asigurărilor pentru şomaj respectă principiile, regulile, precum şi etapele procesului bugetar stabilite de Legea privind finanţele publice, nr. 500/2002. Veniturile bugetului asigurărilor pentru şomaj se constituie, în principal din contribuţiile angajatorilor şi ale angajaţilor, precum şi venituri din alte surse. Din bugetul asigurărilor pentru şomaj se acoperă, în principal, cheltuieli privind plata indemnizaţiilor de şomaj, plăţi compensatorii, se finanţează măsuri pentru stimularea ocupării forţei de muncă, măsuri pentru prevenirea şomajului, precum şi taxe, comisioane şi alte cheltuieli. Bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate. Asigurările sociale de sănătate reprezintă principalul sistem de finanţare a ocrotirii şi promovării sănătăţii populaţiei. Asigurările sociale de sănătate sunt obligatorii şi funcţionează ca un sistem unitar. Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate se constituie din contribuţii ale persoanelor fizice şi juridice, subvenţii de la bugetul de stat, precum şi alte surse respectiv dobânzi, donaţii, sponsorizări şi alte venituri. Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate se utilizează pentru plata serviciilor medicale, a medicamentelor, a

97

materialelor sanitare şi dispozitivelor medicale, plata cheltuielilor

de administrare, funcţionare şi de capital.

Bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate se aprobă de către Parlament, la propunerea Guvernului,

ca anexă la legea bugetului de stat. Bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de

sănătate respectă principiile, regulile, precum şi etapele procesului bugetar stabilite de Legea privind finanţele publice, nr.

500/2002.

Bugetul activităţii de privatizare este elaborat ca o sinteză

a bugetelor de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice implicate în procesul de privatizare, respectiv Ministerul Economiei şi Comerţului reprezentat în activitatea de privatizare de Oficiul Participaţiilor Statului şi Privatizării în Industrie, Ministerul Transporturilor Construcţiilor şi Turismului, şi Ministerul Comunicaţiiior şi Tehnologiei Informaţiei. Bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi

şi alte costuri se asigură din fonduri publice.

Acest buget este inclus în bugetul general consolidat numai pe partea de cheltuieli şi are impact deosebit asupra deficitului bugetului general consolidat. În acest buget sunt incluse creditele externe contractate de ordonatorii principali de credite pentru finanţarea unor proiecte de investiţii în domeniul infrastructurii rutiere, navale şi feroviare, în domeniul învăţământului, mediului, apărării şi siguranţei naţionale.

98

Bugetul activităţilor finanţate integral din venituri proprii este parte componentă a bugetului general consolidat şi cuprinde veniturile proprii ale ordonatorilor principali de credite, venituri reţinute în baza unor acte normative specifice. Din acest buget sunt finanţate cheltuielile instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii. Bugetul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România. Acest buget se elaborează de către Compania Naţionalã de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România, cu avizul Ministerului Transporturilor Construcţiilor şi Turismului şi se aprobă prin hotărâre de Guvern. Veniturile acestui buget sunt constituite, în principal din sume alocate din bugetul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului reprezentând: sume pentru cofinanţarea fondurilor externe nerambursabile şi a împrumuturilor rambursabile; credite externe contractate de Ministerul Finanţelor Publice, precum şi alte credite bancare şi garanţii. Din acest buget sunt finanţate cheltuielile de exploatare, respectiv cheltuielile proprii de organizare şi funcţionare şi investiţiile în domeniul infrastructurii rutiere. Acest buget reflectã sumele alocate din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului dar şi din alte surse destinate dezvoltării şi modernizării infrastructurii rutiere. Bugetul Trezoreriei Statului se elaborează de către Ministerul Finanţelor Publice şi se aprobă prin hotărâre de Guvern. La venituri, bugetul cuprinde, în

99

principal, veniturile din dobânzi aferente Trezoreriei Statului de la alte bugete şi alte sectoare, precum şi venituri din dobânzi. Din bugetul Trezoreriei Statului se acoperă atât cheltuielile de organizare şi funcţionare a Trezoreriei Statului, precum şi dobânzile la depozite şi disponibilităţi păstrate în contul trezoreriei statului şi dobânzile aferente datoriei publice interne şi externe.

100

Cap. III

PROCEDURA BUGETARĂ

1. Introducere. Procedura bugetară reprezintă un ansamblu de acte şi operaţiuni referitoare la întocmirea proiectului de buget, aprobarea şi executarea lui, încheierea şi aprobarea contului general de execuţie bugetară, precum şi controlul execuţiei bugetare. Ministerul Finanţelor Publice, propune obiectivele politicii fiscale şi bugetare împreună cu limitele de cheltuieli pe ordonatorii principali de credite. Guvernul aprobă propunerile Ministerului Finanţelor Publice. Parlamentul este informat de guvern asupra principalelor orientări ale politicii macroeconomice şi ale finanţelor publice. Ministerul finanţelor publice, transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare cadru conţinând contextul macroeconomic care stă la baza întocmirii bugetului, metodologiile de elaborare a acestuia şi limitele de cheltuieli aprobate de guvern. Ordonatorii principali de credite elaborează proiectele de buget propriu cu încadrarea în limitele de cheltuieli aprobate de guvern.

101

Ministerul Finanţelor Publice elaborează proiectul legii bugetare şi al bugetului pe care le comunică guvernului spre încuviinţare. Guvernul aprobă proiectul legii bugetare şi al bugetului, transmiţândul parlamentului spre dezbatere şi aprobare. Parlamentul adoptă bugetul de stat prin legea bugetului de stat, pe anul următor, lege publicată ulterior în Monitorul Oficial al României. Dupa adoptarea bugetului de către legislativ se trece la execuţia bugetului pe anul bugetar, care în România începe la 01.01. şi se termină la 31.12. Dupa terminarea operaţiunilor de execuţie bugetară efectuate de ordonatorii de credite, Ministerul Finanţelor Publice elaborează proiectul legii execuţiei bugetare pe care îl trimite executivului. Guvernul aprobă acest proiect de lege şi îl trimite Parlamentului împreuna cu contul de execuţie bugetară. Contul de execuţie bugetară este verificat de către Curtea de Conturi a României care întocmeşte un raport cu privire la acesta.

Parlamentul, în final, analizează raportul Curţii de Conturi şi adoptă legea de aprobare a contului de execuţie bugetară pe anul precedent.

2. Elaborarea proiectului de buget. Proiectul de buget este aprobat de către Guvern prin intermediul instituţiilor publice aflate în structura acestora, iar

102

atribuţiile de coordonare, finalizare, şi prezentare către guvern le are Ministerul Finanţelor Publice. Guvernul exercită conducerea generală a conducerii bugetare, iar după aprobarea bugetului de către Parlament, răspunde de realizarea prevederilor bugetare. Ministerul Finanţelor Publice răspunde de elaborarea proiectului bugetului de stat, precum şi de realizarea acestuia, după aprobarea Parlamentului până la 1 iunie a anului următor celui de execuţie. Legea privind finanţele publice, Nr. 500/ 11 Iulie 2002, precizează că ,,Proiectele legilor bugetare anuale şi ale bugetelor se elaborează de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, pa baza:

- prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali

pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii trei ani; politicilor fiscale şi bugetare;

- politicilor şi strategiilor sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;

- propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor

principali de credite;

- programelor întocmite de către ordonatorii principali de

credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate

şi de eficienţă; etc.,etc. ” Prin legile bugetare anuale, Guvernul este autorizat de asemenea să efectueze şi să urmărească: contractarea unor împrumuturi pentru finanţarea deficitului bugetar de stat anual, precum şi refinanţarea datoriei publice interne.

103

Principalele atributii ale Ministerului Finanţelor Publice

sunt:

- repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor din bugetul de stat, pe capitole ale clasificaţiei bugetare;

- deschiderea de credite bugetare şi alimentarea cu fonduri

a conturilor bancare deschise pentru ordonatorii principali de

credite;

- efectuarea transferurilor către unităţile administrativ-

teritoriale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetul de stat şi in

funcţie de necesităţile executiei bugetare;

- elaborarea lucrărilor privind contul general al execuţiei bugetului de stat;

-

întocmirea contului anual general al datoriei publice a

statului;

-

efectuarea controlului preventiv şi de gestiune asupra

veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi controlul de gestiune asupra patrimoniului public;

- conducerea trezoreriei naţionale.

Elaborarea proiectului de buget presupune structurarea cheltuielilor fiecărui minister şi agenţii guvernamentale pe programe specific atribuţiilor şi competenţelor acestora, precum şi formularea de criterii concrete de performanţă pentru evaluarea eficienţei, eficacităţii şi economicităţii programelor cu finanţare

bugetară şi pe ansamblul bugetului.

3. Aprobarea bugetului prin Legea bugetului. Parlamentul este împuternicit de Constituţie să aprobe proiectul bugetului prin adoptarea Legii bugetului. Examinarea

104

proiectului de buget se face mai întai în comisiile permanente ale Camerelor, respectiv comisiile de buget finanţe, bănci, asigurări, iar apoi acesta este prezentat de către primul ministru sau ministrul finanţelor publice în plenul forului legislativ (camere reunite) printr-un raport ce rezumă acest proiect. După adoptarea Legii bugetului de stat aceasta se promulgă de către preşedinte şi se publică în Monitorul Oficial al României.

4. Execuţia bugetului. După promulgare bugetul devine operaţional, trecându-se la execuţia acestuia, care se realizează pe durata unui an bugetar execuţia bugetului înseamnă realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor. Responsabilitatea execuţiei bugetare revine guvernului care, prin intermediul instituţiilor sale componente trebuie să îşi dovedească capacitatea de administrare a procesului de colectare a resurselor financiare, cât şi a procesului de utilizare eficientă a acestora. Executia veniturilor bugetului de stat. În ceea ce priveşte execuţia veniturilor bugetului de stat, aceasta se încadrează strict în anul financiar. Oricare venit neîncasat până la 31 decembrie a anului respectiv se va încasa în contul bugetului anului următor. Operaţiile implicate la nivelul organelor fiscale în legătură cu execuţia veniturilor pot fi grupate în următoarele etape:

1. aşezarea veniturilor. Această etapă urmăreşte identificarea materiei impozabile care constituie baza pentru

105

perceperea de venituri la bugetul statului şi determinarea mărimii acesteia. 2. lichidarea. Aceastà etapă urmăreşte stabilirea cuantumului impozitului aferent materiei impozabile, pe baza cotelor şi a altor elemente prevăzute de lege.

3. emiterea titlului de percepere. Această etapă constă în

înscrierea cuantumului venitului (impozitului) într-un act pe baza căruia se autorizează organul fiscal pentru perceperea unui anumit venit în contul bugetului de stat.

4. perceperea sau încasarea efectivă a veniturilor. Această

etapă presupune încasarea efectivă a veniturilor, în contul de venituri ale bugetului de stat, deschis la Trezoreria statului. În cazul în care nu se respectă termenele de plată ale obligaţiilor

datorate bugetului de stat de către plătitori se recurge la sancţiuni, sub forma calculării şi încasării de majorări de întârziere. Execuţia cheltuiellior bugetului de stat. În execuţia cheltuielilor acţionează principiul respectării destinaţiei pentru care acestea au fost aprobate de către Parlament. Operaţiile implicate la nivelul organelor fiscale în legătură cu execuţia cheltuielilor pot fi grupate în următoarele etape:

1. angajarea. Angajarea este actul care generează obligaţia

unei instituţii publice de a plăti o sumă de bani unui terţ pe baza

unui act juridic. Competenţele în angajarea cheltuielilor publice revin conducătorilor instituţiilor publice, în calitate de ordonatori principali de credite.

106

2.

lichidarea. Această etapă constată serviciul făcut în

favoarea instituţiei publice şi se determină suma de plată. Această

operaţie se bazează pe acte justificative şi efectuarea reală a mărfurilor şi prestarea de servicii pentru instituţii publice.

3. ordonanţarea. Este etapa în care se emite ordinul de

plată (a dispoziţiei de plată) a sumei de bani în favoarea unui terţ.

4. plata. Această etapă marchează operaţia de achitare a sumei de bani datorată de instituţia publică. Pentru execuţia bugetelor publice un rol important îl are

repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Această repartizare are loc în principal în funcţie de următorii trei factori:

- termenele legale de încasare a veniturilor;

-termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţete a deficitului bugetar;

- perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.

Respectarea şi aplicarea celor trei factori asigură realizarea echilibrată a bugetelor publice, deoarece se pot curprinde eventuale disproporţii dintre veniturile şi cheltuielile anumitor trimestre şi se procedează la repartizarea cheltuielilor publice în funcţie de proporţia realizării veniturilor publice ale fiecărui trimestru. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor

aprobate în bugetele prevăzute se face de către:

a) Ministerul Finanţelor Publice: pe capitole de cheltuieli şi în cadrul acestora pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite. Pe capitole şi subcapitole, pentru bugetul

107

asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale; la propunerea ordonatorilor principali de credite. b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor terţiari de credite, după caz. c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite bugetare. Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare se poate modifica de Ministerul Finanţelor Publice, în cazurile în care, în baza unor dispoziţii legale, au loc treceri de unităţi, acţiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul. Modificările se introduc atât în bugetele ordonatorilor principali de credite în cauză, cât şi în structura bugetului de stat, cu condiţia de a nu afecta echilibrul şi rezerva bugetară. În vederea respectării repartizării veniturilor şi cheltuielilor, garanţie a asigurărilor echilibrului bugetar, Legea privind finanţele publice instituie obligaţia ca, în cazurle în care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltueililor stabilite prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, iniţiatorii să prevadă şi mijloacele necesare acoperirii golurilor la venituri sau sporul de cheltuieli. Prin legile bugetare anuale se prevăd şi se aprobă credite bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar, precum şi structura funcţională şi economică a acestora. Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar.

108

Alocaţiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatorii principali de credite şi în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi virate şi utilizate la alte articole de cheltuieli. Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol. Virările de credite bugetare între celalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, care nu contravin legii bugetare anuale, sunt în competenţa fiecărui ordonator principal de credite pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate. Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale. Nici o cheltuielă nu poate fi înscrisă în bugetele publice şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială. Nici o cheltuială din fondurile publice nu poate fi angajată ordonatorilor şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare. Potrivit Legii finanţelor publice veniturile bugetare sunt formate din impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte şi constituie resurse băneşti care se cuvin categoriilor de bugete publice prevăzute şi Legea bugetară anuală prevede şi autorizează venituri această prevedere consacrând caracterul legal al veniturilor bugetare.

109

În consecinţă impozitele, taxele, contribuţiile şi alte obligaţii similare nu pot fi stabilite decât de organul reprezentativ suprem - Parlamentul, care este unica autoritate legiuitoare a statului şi este interzisă perceperea sub orice titlu şi sub orice denumire, de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege. În plus, legea bugetară anuală aprobă pentru fiecare exerciţiu bugetar, lista impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora precum şi a celorlalte venituri ale statului care urmează să se perceapă. În execuţia părţii de venituri a bugetului de stat se folosesc procedee tehnice diferite, cum sunt:

a - calcularea şi plata directă de către contribuabil. Spre exemplu, impozitul pe profit, TVA;

b - reţinerea şi vărsarea la bugetul de stat (denumită şi

stopajul la sursă) de către plătitorii veniturilor impozabile. De

exemplu, impozitul pe venituri din salarii; c - impunerea şi debitarea de către organele fiscale.

Exemplu: impozitul pe unele venituri ale persoanelor fizice;

d - anularea de timbre fiscale - şi emiterea de recipise

CEC sau prin trezoreria finanţelor publice. În cazul neplăţii integrale şi la termenele legal fixate a impozitelor şi taxelor datorate statului, sunt aplicate normele de procedură fiscală până la executarea silită.

Nerespectarea termenelor de plată pentru sumele datorate bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale atrage obligaţia calculării şi încasării de dobânzi şi penalităţi de întârziere, al căror cuantum este stabilit prin lege.

110

Totodată, în vederea efectuării controlului asupra sumelor cuvenite statului, Legea privind finanţele publice prevede că persoanele fizice, juridice precum şi persoanele care au calitatea de comerciant, au obligaţia contabilizării operaţiunilor patrimoniale, potrivit normelor legale privind sistemul contabil unificat al economiei naţionale. În prezent, această obligaţie se realizează în condiţiile prevăzute de Legea contabilităţii. Execuţia părţii de cheltuieli sau efectuarea cheltuierlilor. presupune finanţarea integrală şi la timp a sarcinilor bugetului de stat.

Suma prevăzută şi aprobată prin Legea bugetară anuală, în limitele căreia o instituţie publică poate ordonanţa şi efectua cheltuieli, în cursul unui an cu o destinaţie prestabilită, poartă denumirea de credit bugetar. Prin Legea bugetară se aprobă creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar, având o destinaţie precisă şi fiind repartizate pe titulari. Aceste credite bugetare se repartizează conform structurii funcţionale şi economice a acestora, pe trimestre şi nu pot fi depăşite. Alocaţiile pentru cheltuielile de personal şi de capital, aprobate de ordonatorii principali de credite şi în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi utilizate pentru alte articole de cheltuieli. Aşa cum s-a arătat mai sus, creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite prin Legea bugetară anuală, nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un

111

capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui capitol. Creditul bugetar nu trebuie confundat cu noţiunea de credit bancar. Mai corectă ar fi expresia de alocaţie bugetară dar se păstrează denumirea tradiţională de credit bugetar. Trebuie avut în vedere că cel bugetar nu este rambursabil, pe când cel bancar este totdeauna rambursabil. Este adevărat că şi creditul bugetar se eliberează în condiţiile prescrise strict de Legea privind finanţele publice, dar prin aceasta nu-şi schimbă natura sa de credit nerambursabil.

5. Ordonatorii de credite. Creditele bugetare aprobate prin Legea bugetară sunt puse la dispoziţia conducătorilor ministerelor şi celorlalte instituţii publice beneficiare care au dreptul de a dispune de acestea. Conducătorii acestor instituţii publice sunt denumiţi de lege ordonatori de credite. În funcţie de competenţele atribuite şi

importanţa instituţiei pe care o conduc, ordonatorii de credite pot fi de trei grade:

- principali (gradul I);

- secundari (gradul II);

- terţiari (gradul III).

Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat pot fi utilizate la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de credite, repartizarea lor şi alimentarea cu fonduri efectuându-se la Ministerul Finanţelor Publice prin conturile bancare deschise pe

112

seama acestora la trezorezia statului sau la unităţi bancare, după caz.

Aprobarea deschiderii de credite se face în limita creditelor bugetare şi potrivit destinaţiilor, în raport cu respectarea reglementărilor legale privind efectuarea cheltuielilor respective, precum şi în funcţie de gradul de încasare a veniturilor bugetare şi de posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar. Transferurile către autorităţile publice locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetul de stat, se efectuează prin Ministerul Finanţelor Publice, la cerere şi în funcţie de necesităţile execuţiei bugetare locale, cu respectarea destinaţiei. Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, ai bugetului asigurărilor sociale de stat şi ai bugetelor fondurilor

speciale sunt conducătorii autorităţilor publice, respectiv miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. La Camera Deputaţilor şi la Senat, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali ai acestora. Ordonatorii principali de credite au dublă competenţă:

a) aprobă efectuarea cheltuielilor din bughetul propriu, cu

respectarea dispoziţiilor legale.

b) repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţi ierarhic

inferioare, în raport cu sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii în bugetele respective.

Ordonatorii secundari de credite primesc creditele de la ordonatorii principali pentru nevoile instituţiilor ce le conduc cât şi pentru a le repartiza unităţilor subordonate. Ordonatorii secundari nu au legătură directă cu bugetul de stat.

113

Ei sunt conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite, finanţaţi din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale. Ordonatorii secundari au, de asemenea, dublă competenţă de a aproba:

a) efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii ale instituţiilor publice pe care le conduc; b) şi repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unităţi ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite. Ordonatorii terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea unor instituţii publice finanţate din bugetul de stat. Aceşti ordonatori de credite au competenţă limitată la utilizarea creditelor bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor bugetelor proprii aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. Ordonatorii de credite, indiferent de grad, au obligaţia de a angaja şi utiliza credite bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea prevederilor legale. Ordonatorii de credite răspund potrivit legii de:

a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 500/2002; b) realizarea veniturilor;

114

c)

angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei

gestiuni financiare;

d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o

conduc;

e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la

termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat

în administrare şi execuţiei bugetare;

f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de

achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii publice;

g) organizarea evidenţei programelor inclusiv a indicatorilor

aferenţi;

h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului,

conform prevederilor legale. Execuţia bugetară a cheltuielilor bugetare parcurge următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanţare, plată, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 500/2002 şi Normele metodologice aprobate de ministerul Finanţelor Publice.

6. Încheierea execuţiei bugetare Încheierea execuţiei bugetare are loc la data de 31 decembrie al fiecărui an, deoarece exerciţiul bugetar este anual şi la noi coincide cu anul calendaristic. Pentru organizarea în bune condiţii a numeroaselor operaţiuni pe care le prezumă încheierea execuţiei bugetare, legiuitorul a stabilit competenţa Ministerului Finanţelor Publice de a emite instrucţiuni anuale privind închiderea exerciţiilor bugetare. Efectele încheierii exerciţiului bugetar sunt foatrte importante, atât cu privire la venituri cât şi la cheltuieli.

115

a) orice venit neîncasat până la data de 31 decembrie se va încasa în contul bugetului pe anul următor, în rezultatele căruia urmează a se reflecta. Mai exact, veniturile vor fi vărsate la veniturile exerciţiului bugetar următor; b) orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se va plăti în contul bugetului pe anul următor, dacă desigur acel buget va conţine prevederi în acest sens. Prin votarea bugetului public, Parlamentul autorizează Guvernul să perceapă unele venituri şi să efectueze anumite cheltuieli. Orice împuternicire este urmată - în general - de un raport asupra modului cum aceasta a fost realizată. Tot aşa în domeniul bugetar este necesară prezentarea în faţa Parlamentului a modului în care a fost efectuată execuţia bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetului fondurilor speciale. Legea finanţelor publice instituie obligaţia Guvernului de a prezenta contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi celelelte conturi anuale de execuţie spre aprobare Parlamentului, până la 1 iulie a anului următor. Astfel, pe baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, în urma verificării şi analizării acestora, Ministerul Finanţelor Publice elaborează contul general anual de execuţie a bugetului de stat şi respectiv, contul de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat, pe care le prezintă Guvernului.

116

Contul general de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale se întocmesc în structura bugetelor aprobate şi au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor ordonatorilor princiapli de credite inclusiv anexele acestora. Conturile anuale de execuţie a bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor fondurilor speciale ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, cuprind:

- la venituri: prevederi bugetare iniţiale, prevederi bugetare definitive, încasări realizate; - la cheltuieli: credite bugetare iniţiale, credite bugetare definitive, plăţi efectuate. Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte anual contul general al datoriei publice a statului. Contul general al datoriei publice a statului este anexat la contul general anual de execuţie a bugetului de stat, ce se depune la Parlament. Contul general al datoriei publice a statului cuprinde conturile datoriei publice interne şi a datoriei publice externe directe a statului şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi pentru credite externe primite de către persoane juridice. Lucrările elaborate de Ministerul Finanţelor Publice se prezintă Guvernului care este obligat a le analiza şi a definitiva contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi al bugetelor fondurilor speciale. Guvernul trebuie să prezinte contul general anual spre aprobare Parlamentului până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuţie.

117

Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie se aprobă prin lege după verificarea lui de către Curtea de Conturi. Competenţa de a aproba contul general anual de execuţie a bugetului de stat aparţine Parlamentului. Raportul public anual pe care Curtea de Conturi îi înaintează Parlamentului este un document important care furnizează puterii legislative informaţii concrete privind execuţia conturilor publice examinate mai sus. Astfel, în Raportul public anual, Curtea de Conturi prezintă Parlamentului observaţiile asupra conturilor de execuţie a bugetelor publice supuse controlului său şi anume, asupra:

- contului general anual de execuţie a bugetului de stat;

- contului general de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat

-

conturilor anuale de execuţie a bugetelor locale;

-

conturilor anuale de execuţie a bugetelor fondurilor

speicale;

-

conturilor fondurilor de tezaur;

-

contului anual al datoriei publice a statului şi situaţiei

garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi externe primite de către alte persoane juridice.

7. Controlul execuţiei bugetare Parlamentul exercită direct controlul legislativ prin dezbaterea şi aprobarea contului general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a

118

bugetului fondurilor speciale. Prin votul Parlamentului, autoritatea executivă este descărcată de gestiunea financiară. Competenţa de aprobare este dată numai Parlamentului pentru că, este singura autoritate publică care exercită dreptul de supraveghere privind modul în care au fost percepute veniturile publice şi efectuate cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale. Controlul legislativ este total. Efectuarea controlului numai asupra contului general anual de execuţie a bugetului ar însemna limitarea acestei operaţiuni la o comparaţie a unor rezultate sintetice cuprinse în acest document financiar. Un astfel de control ar fi limitat şi superficial. De aceea s-a simţit nevoia instituirii unui control detaliat asupra conturilor ordonatorilor de credite şi a documentelor justificative care au stat la baza operaţiunilor bugetare. În acest scop, s-a procedat la organizarea pe lângă Parlament a unui organ de specialitate care să pregătească prin verificarea contabilităţii trezoreriei datele şi elementele necesare exercitării controlului Parlamentului. Astfel a fost reînfiinţată Curtea de Conturi. Constituţia României din 1991 prevede printre competentele Curtii de Conturi controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. Rezultă că acest organ are atribuţii foarte largi de control financiar, ele nefiind limitate la controlul execuţiei bugetului de stat, ci a finanţelor publice în ansamblu. Constituţia României cât şi legea Curţii de Conturi prevăd obligaţia acesteia de a prezenta anual Parlamentului un raport

119

asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul expirat, cuprinzând şi neregulile constatate. De asemenea, Curtea de Conturi îşi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale. Controlul administrativ se exercită în cadrul autorităţii executive. Potrivit Legii finanţelor publice, Guvernul exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, scop în care examinează periodic execuţia bugetară şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz. Ministerul Finanţelor Publice, ca organ al adminiastraţiei publice centrale de specialitate în domeniul financiar, are o răspundere importantă în luarea măsurilor pentru asigurarea echilibrului financiar şi aplicarea politicii bugetare a statului, cheltuirea cu eficienţă a resurselor financiare. Pentru realizarea acestei atribuţii generale, ministerul şi organele sale teritoriale au dreptul şi obligaţia de a executa controlul preventiv şi de gestiune asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi controulul de gestiune asupra patrimoniului public. Celelalte organe ale administraţiei publice au, de asemenea, dreptul şi obligaţia, pe linie ierarhică, de a efectua controlul preventiv şi de gestiune asupra veniturilor şi cheltuielilor publice,

120

precum şi controlul de gestiune asupra patrimoniului public şi privat al statului din domeniile pe care le conduc sau controlează. De altfel, aşa cum s-a precizat deja, fiecare ordonator principal de credite întocmeşte o situaţie financiară iar Ministerul Finanţelor Publice elaborează lucrările privind contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale, cont pe care, după examinare, Guvernul îl prezintă Parlamentului. În fiecare etapă menţionată organele respective execută un control ierarhic administrativ asupra execuţiei bugetare de care răspund.

8. Aprobarea execuţiei bugetare Pe baza raportului privind contul de execuţie bugetară, elaborat de Curtea de Conturi, parlamentul dezbate şi aprobă prin lege execuţia bugetară a bugetului anului precedent.

121

Cap. IV

TREZORERIA

1. Consideraţii generale. Termenul de trezorerie a apărut în cadrul unei lungi evoluţii istorice, care a condus, pentru început, la identificarea cu noţiunea de bani publici, iar, mai târziu, la crearea şi centralizarea unei instituţii sub o autoritate unică desemnată să asigure respectarea ansamblului de reguli specifice casieriei şi contabilităţii publice. Termenul de trezorerie este folosit în două sensuri. Astfel, pe de o parte, el serveşte la desemnarea casieriilor propriu-zise ale statului, atunci cand se vorbeşte de ,,situaţia trezoreriei” sau de ,,deficitul trezoreriei”, iar pe de altă parte, el serveşte desemnarea unei administraţii publice, ca instituţie. Cele doua sensuri ale termenului sunt legate între ele şi vizează funcţiile pe care le îndeplineşte trezoreria. Trezoreria, ca administraţie, este serviciul public însărcinat cu gestiunea fondului public, în sensul casieriei, dar mai ales cu asigurarea echilibrului permanent dintre încasările generatoare de lichidităţi şi plăţile exigibile, dintre veniturile publice şi cheltuielile publice, finanţarea deficitului bugetar, gestionarea datoriei publice şi altele, toate acestea concurând la asigurarea echilibrului monetar şi a echilibrului general al economiei.

123

Funcţiile trezoreriei publice sunt astăzi influenţate de diversificarea şi complexitatea rolului statului modern, care a impus regândirea şi redimensionarea fluxurilor monetare prin instituţia trezoreriei. Funcţia originară a trezoreriei este cea atribuită de către finanţele clasice care considerau trezoreria ca o casierie, unde sunt depuse şi gestionate fondurile statului şi ca o bancă, cu activitate de credit pe termen scurt, însărcinată să echilibreze în orice moment întrările şi ieşirile de fonduri.Aceasta corespunde definiţiei corecte a trezoreriei. În finanţele moderne, la funcţiile de casă şi de bancă ale trezoreriei se adaugă cea a controlului asupra ansamblului de activităţi ale statului. Trezoreria tinde să devină un instrument de procurare a resurselor, alături de resursele bugetare şi de cele de împrumut. Astăzi, vorbim în mod curent de resursele de trezorerie, ca de o categorie specială a resurselor financiare publice, care se formează în cadrul activităţii trezoreriei şi se reflectă numai în contabilitatea publică. Activitatea care se manifestă distinct în exercitarea funcţiilor tradiţionale ale trezoreriei (de casier public şi de bancă a sectorului public) se bazează pe două principii: centralizarea şi gestionarea fondurilor publice. În ceea ce priveşte centralizarea fondurilor, s-a demonstrat deja că un stat nu poate să-şi exercite pe deplin suveranitatea financiară decât dacă reuşeşte să centralizeze totalitatea serviciilor financiare, dacă încasează toate veniturile la care are dreptul, pentru a-şi finanţa toate cheltuielile pe care le-a angajat, pentru a le efectua pe întreg teritoriul ţării.

124

În acest scop, pentru funcţionarea unui mecanism al centralizării fondurilor s-a instituit Trezoreria publică centrală, ca

o etapă importantă în planul separării finanţelor publice de

finanţele private. Mecanismul centralizării fondurilor a presupus de la început crearea unei administraţii speciale însărcinate cu execuţia bugetului având mai mult funcţii contabile, ceea ce a presupus separarea sa în raport cu autorităţile care iau decizii privind execuţia bugetului.

Stabilirea unităţii casieriei în favoarea serviciului public al trezoreriei a fost însoţită de atribuirea dreptului de control asupra ansamblului operaţiilor de execuţie a bugetului. În ceea ce priveşte gestionarea fondurilor, aceasta se efectuează atât în timp cât şi în spaţiu. Gestionarea fondurilor în timp se realizează în cadrul anului financiar, iar previziunile excepţionale pe perioade mai lungi pot fi efectuate prin conturi speciale. Previziunea anuală a încasărilor şi cheltuielilor bugetare este necesară, deoarece nu există paralelism (egalitate în timp) între ritmul încasărilor şi cel

al plăţilor. La începutul anului, de exemplu, impozitele nu sunt

încă intrate, iar casieriile sunt goale (numai dacă nu există excedente sau disponibilităţi constituite în trezorerii din trecut). Totuşi, anumite cheltuieli trebuie efectuate neîntârziat.

Rolul trezoreriei este să ajusteze astfel în timp încasările cu cheltuielile, împrumutând pe termen foarte scurt, în aşteptarea încasării veniturilor prevazute de buget.

125

Previziunea pe mai mulţi ani, prin conturile speciale ale trezoreriei, se referă la cheltuielile publice cu caracter provizoriu care trebuie compensate prin intrări corespondente.

2. Organizarea şi funcţionarea trezoreriei statului. Trezoreria statului este definită ca un ,,sistem unitar şi integrat prin care statul asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria publică, şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţiile de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţile în vigoare”. Trezoreria este organizată şi funcţionează ca un sistem unitar atat la nivel central, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, cât şi la nivelul unităţilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor Publice, în cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice şi al administraţiilor financiare. La nivel central, trezoreria generală este cuprinsă în structura organizatorică a Ministerului Finanţelor Publice, în subordinea unui Secretar de stat, cu denumirea de Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, cu statut de direcţie generală. La nivel teritorial:

a) În cadrul Direcţiilor Generale ale Finanţelor Publice funcţionează Direcţia Trezorerie şi Contabilitate Publică, având patru serivicii de specialitate:

- Serviciul de îndrumare şi verificare a activităţii trezoreriilor locale; - Serviciul de administrare şi contabilitate a contului curent al trezoreriei; - Serviciul buget şi contabilitate publică;

126

- Serviciul de urmărire a activităţii de vânzare şi gestiune a titlurilor de stat si certificatelor de trezorerie.

b) În cadrul Administraţiilor Finanţelor Publice:

- la nivelul municipiilor, funcţionează Direcţia Trezoreriei

şi Contablitate Publică;

- la nivelul oraşelor, funcţionează Serviciul Trezorerie şi Contabilitate Publică;

- la nivelul comunelor, funcţionează Serviciul Trezorerie şi Contabilitate Publică.

Operaţiunile derulate prin trezoreria statului sunt încasări şi plăţi privind fonduri publice care privesc, în principal, următoarele:

a) veniturile şi cheltuielile bugetelor componente ale

sistemului de bugete publice;

b) veniturile şi cheltuielile bugetelor instituţiilor publice;

c) emiterea certificatelor de trezorerie pentru populaţie,

răscumpărarea acestora la scadenţă şi transformarea lor în certificate de depozit;

d) datoria publică internă şi externă, inclusiv serviciul

datoriei publice interne şi externe;

e) alte venituri şi cheltuieli privind fonduri publice.

3. Funcţiile trezoreriei. A) Trezoreria în calitate de casier. Această funcţie implică două aspecte:

Execuţia de casă a încasărilor şi plăţilor. Obiectul acestor operaţiuni îl reprezintă execuţia operaţiunilor statului şi ale instituţiilor publice, respectiv ale corespondenţilor.

127

Trezoreria efectuează, în calitate de casier al statului un mare număr de incasări şi plăţi. Acestea sunt, mai întâi, operaţiuni prevăzute de legea bugetară, adică de venituri şi cheltuieli bugetare propriu-zise, precum şi operaţiuni ale conturilor speciale ale trezoreriei. În calitate de casier al statului, trezoreria are ca sarcină emisiunea titlurilor de împrumut public şi gestionarea datoriei statului. În acest scop, ea poate beneficia de concursul băncilor care folosesc ghişeele lor pentru plasarea împrumuturilor. Pentru împrumuturile pe termen scurt, trezoreria joacă un rol important în emisiunea bonurilor de tezaur. Pe această cale, se urmăreşte asigurarea de lichidităţi suficiente pentru efectuarea plăţilor în termenele stabilite, conform angajamentelor asumate. Asigurarea disponibilităţilor băneşti. Sarcina fundamentală a trezoreriei este de a veghea ca în fiecare moment să existe fonduri disponibile într-un cuantum suficient pentru a face faţă cheltuielilor statului şi ale corespondenţilor săi. Procurarea de bani pentru casieria publică este prima dintre operaţiunile trezoreriei. Aceasta este legată de mişcarea fondurilor în timp, determinată de termenele la care devin exigibile încasările şi plăţile. Factorul temporal conferă trezoreriei un caracter dinamic. Astfel, încasările şi plăţile sunt obiectul fluctuaţiilor monetare în cursul anului. La cheltuieli, există o anumită regularitate în ceea ce priveşte nivelul lor lunar, cu excepţia lunii decembrie, în care se execută parţial cheltuieli, serviciile publice utilizând cea mai

128

mare parte a creditelor lor încă neconsumate înainte de închiderea exerciţiului, şi care riscă să fie anulate în virtutea regulii anualităţii. La venituri, regularitatea este mai puţin realizabilă, deoarece aceasta depinde de ritmicitatea activităţii economice, mai ales în cazul impozitelor directe. Aceste mişcări diferite în timp ale veniturilor şi cheltuielilor se combină cu alte mişcări de fonduri excepţionale (emisiunea de împrumuturi, rambursări în străinătate, amortizarea datoriei publice) şi cu mişcările datorate operaţiunilor corespondenţilor. Ele imprimă lichidităţilor trezoreriei mari variaţii.

Prin aceste mişcări excepţionale, se pot degaja unele mişcări constante în fluctuaţia lichidităţilor trezoreriei şi succesiunea perioadelor de creşteri (lichidităţi abundente) şi scăderi (lipsa de lichidităţi). Asemenea perioade pot fi identificate în cadrul trimestrelor, pe luni ale acestora, între trimestre, dar şi în cadrul lunilor, între decadele acestora. Echilibrarea resurselor trezoreriei. Pentru echilibrarea trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse:

a) Utilizarea fondurilor corespondenţilor. Fondurile cele mai mari provin din depozitele corespondenţilor (colectivităţi locale, instituţii publice, intreprinderi publice şi altele).

129

Trezoreria are posibilitatea să dispună de aceste fonduri în intervalul până când respectivii corespondenţi îşi retrag din conturi sumele necesare pentru efectuarea plăţilor proprii. În ciuda centralizării fondurilor, disponibilităţile astfel procurate de trezorerie pot fi insuficiente pentru asigurarea lichidităţilor necesare. Această insuficienţă poate ţine de un deficit bugetar important, precum şi de faptul că aceasta creează un gol în casieria trezoreriei. De asemenea, această insuficienţă poate să ţină de deciziile luate de corespondenţi privind retragerea fondurilor lor din conturi. În acest caz, trezoreria trebuie să procedeze la alimentarea casieriei sale prin alte mijloace, şi anume: emisiunea de bonuri de tezaur; avansurile acordate de Banca Centrală etc. b) Emisiunea bonurilor de tezaur. Bonurile de tezaur sunt înscrisuri ale împrumuturilor pe termen scurt şi mediu. Politica de emisiune a bonurilor de tezaur se referă la alternativele operaţiunilor trezoreriei posibile de folosit pentru a influenţa masa subscrierilor si presupune stabilirea unui anumit procentaj al valorii bonurilor emise în raport cu nivelul total al resurselor bugetare. Bonurile de tezaur reprezintă forma curentă, obişnuită de recurgere la împrumut ca mijloc de procurare a resurselor publice. Împrumuturile prin bonuri de tezaur se pot face regulat, ele generand o datorie pe termen scurt, cunoscută sub denumirea de ,,datorie flotantă”.

130

B) Trezoreria în calitate de bancher. Rolul de bancher al trezoreriei are două forme. În primul rând, trezoreria acţionează ca o bancă de depozit, ca o bancă de afaceri, care furnizează capitalul unor intreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea. În al doilea rând, trezoreria acţionează ca o banca de emisiune şi, în acest fel, intervine în domeniul circulaţiei monetare. Acoperirea golurilor temporare de casă şi a deficitului înregistrat pe parcursul execuţiei bugetului de stat se efectuează prin:

a) folosirea resurselor disponibile aflate în contul general

al trezoreriei statului. Legea finanţelor publice prevede că asemenea resurse se pot folosi pentru finanţarea temporară a deficitului înregistrat pe parcurs. Atragerea acestor resurse reprezintă imprumuturi de stat purtătoare de dobândă;

b) emisiunea, în primele zece luni ale fiecărui an, de

bonuri de tezuar sau alte instrumente specifice purtătoare de dobândă şi cu scadenţă până la sfârşitul anului financiar.

c) împrumuturi acordate de Banca Naţională pe seama

resurselor de creditare ale acesteia. Termenul de rambursare este de maxim 180 zile, iar dobânda se stabileşte la nivelul pieţei, pe baza de convenţii încheiate cu Ministerul Finanţelor Publice.

C) Alte funcţii ale Trezoreriei.

a) Funcţia de administrator al banilor publici care constă

în ajustarea resurselor la sarcinile publice, adică echilibrarea

intrărilor cu ieşirile de fonduri pe ansamblul circuitului

131

trezoreriei, prin asigurarea securităţii resurselor disponibile pe termen scurt, permiţând confruntarea cu nevoile imprevizibile. Totodată, această funcţie presupune existenţa unei distincţii între echilibrul bugetar şi echilibrul trezoreriei. Trezoreria trebuie să asigure sudura între secvenţele fluxurilor bugetare, pe parcursul anului bugetar, solicitând împrumutul în numele statului. În asemenea situaţii, funcţia de administrator se prelungeşte cu aceea de casier de care se leagă sarcinile contabilităţii şi ale controlului banilor publici. Apelul la împrumuturi obligă trezoreria să ducă, în numele statului, o politică activă a îndatorării, prin intervenţia sa pe piaţa titlurilor de stat, pentru a obţine profit de pe urma reducerii sau a extinderii costurilor datoriei. b) Funcţia de intermediar financiar. Pe de o parte trezoreria se împrumută pentru a acoperi un deficit, iar pe de altă parte, poate acorda imprumuturi pentru a facilita fluxuri de fonduri pentru împrumutaţi sau împrumutători. În acest fel, funcţia de intermediar a trezoreriei este similară celei a instituţiilor financiar-bancare, putând contribui în numele statului la finanţarea sectoarelor prioritare. În acest context, trebuie reţinut că trezoreria, în tabloul operaţiunilor financiare din contabilitatea naţională, este numele sub care figurează Statul, considerat în activităţile sale monetare sau financiare. c) Funcţia de mandatar al puterii publice. Trezoreria are numeroase misiuni de autoritate publică în sectoarele financiar şi economic.

132

Astfel, trezoreria reprezintă instituţiile financiare care depind de ea şi asupra câtorva îşi exercită influenţa sau

acţionează în nume propriu; veghează, împreună cu Banca Centrală, la buna funcţionare a instituţiilor de credit; este acţionar şi gestionar al proprietăţii publice, folosind mijloacele de acţiune de care dispune statul, ca proprietar, făra a limita autonomia de gestiune a managerilor acestor intreprinderi şi mai ales în sectoarele concurenţiale, poate fi asociată la conducerea instituţiilor financiare şi economice internaţionale, ca Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială ş.a. d) Funcţia de supraveghetor al marilor echilibre. Trezoreria publică este considerată un serviciu al statului care asigură marile echilibre monetare şi financiare ale statului, atât prin operaţiile de casierie, bancare şi de contabilitate publică, precum şi prin activitatea de tutelă de finanţare şi de impulsionare în domeniul economic şi financiar. Prin operaţiunile pe care le efectuează, trezoreria finanţelor publice îndeplineşte importante atribuţii şi anume:

a) casier al sectorului public, care se ocupă de încasarea

veniturilor, efectuarea plăţilor şi păstrarea disponibilităţilor;

b) realizarea execuţiei de casă a bugetelor componente ale

sistemului, adică a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale, a bugetelor fondurilor speciale,

ş.a.

c) efectuarea controlului financiar preventiv asupra încasării veniturilor, şi a încadrării cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite în prevederile legii bugetare;

133

d) atragerea disponibilităţilor din economie (de la instituţii financiare, agenţi economici, populaţie) prin constituirea de depozite şi prin împrumuturi de stat lansate în vederea asigurării resurselor financiare pentru restructurarea şi retehnologizarea unor sectoare din economie, acoperirea deficitului bugetar şi altele;

e) efectuarea de plasamente financiare ale disponibilităţilor statului existente temporar în conturile trezoreriei; f) gestionarea datoriei publice, prin primirea împrumuturilor interne şi externe, prin folosirea acestora potrivit destinaţiei prevăzute în contracte prin rambursarea creditelor la scadenţă şi plata dobânzilor; g) ţinerea evidenţei contabile a operaţiunilor privind execuţia de casă a bugetului, pentru încasări şi plăţi, în conformitate cu clasificaţia bugetară; h) funcţionarea normală a sistemulul informaţional contabil privind raportarea rezultatelor execuţiei bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale şi a fondurilor speciale.

134

Cap. V

CHELTUIELILE PUBLICE

1. Caracteristicile şi componentele cheltuielilor publice. Cheltuielile publice sunt alcătuite din acea parte a raporturilor juridice ce constituie finanţele publice şi anume, acele raporturi juridice ce iau naştere, se modifică sau se sting în procesul repartizării şi întrebuinţării resurselor financiare publice în scopul şi cu finalitatea întreţinerii autorităţilor statului, serviciilor şi instituţiilor publice, satisfacerii cerinţelor social- culturale şi a celorlalte trebuinţe colective. Se impune a se face distincţie între cheltuielile publice şi cele bugetare.

Componentele cheltuielilor publice. Cheltuielile publice

includ:

- cheltuielile publice efectuate de administraţiile publice

centrale de stat, din fondurile bugetare şi extrabugetare;

- cheltuielile colectivităţilor locale (ale unităţilor administrativ teritoriale);

- cheltuielile finanţate din fondul asigurărilor sociale de

stat;

- cheltuielile organismelor internaţionale, finanţate din resursele publice prelevate de la membrii acestora.

135

Cheltuielile publice au trei caracteristici definitorii:

- are loc o întrebuinţare a unor fonduri băneşti;

- întrebuinţarea fondurilor băneşti este făcută de stat prin

autorităţile sau instituţiile sale publice ori prin unităţile

administrativ-teritoriale;

- fondurile băneşti sunt întrebuinţate în interes public.

Cu alte cuvinte, aşa cum se poate deduce şi din ceea ce urmeaza, cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, însă nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare. Astfel există asemănări şi deosebiri între cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare:

Cheltuielile publice:

- cuprind toate cheltuielile care se efectuează prin intermediul instituţiilor publice;

- sunt acoperite atât de la buget (central sau local), cât şi din fondurile extrabugetare sau din bugetele proprii ale instituţiilor, pe seama veniturilor realizate;

- dimensionarea şi repartizarea acestora rezultă direct din necesitatea satisfacerii nevoilor publice. Cheltuielile bugetare:

- cuprind cheltuielile înscrise în bugetele din cadrul sistemului public de bugete;

- sunt acoperite doar de la buget (central, local, al

asigurărilor sociale de stat);

- dimensionarea şi repartizarea rezultă în urma aprobării de către Parlament sau consilii locale.

136

Pentru cunoaşterea modului în care sunt orientate resursele financiare publice în utilizarea lor, au fost formulate, atât în doctrina cât şi oficial şi legal, o serie de criterii de clasificare.

2. Clasificarea cheltuielilor. În literatura de specialitate se utilizează mai multe tipuri de clasificare a cheltuielilor publice.

A. Clasificarea economică.

Cheltuieli curente (de funcţionare) sunt destinate asigurării bunului mers al activităţii instituţiilor publice, finanţarea unor acţiuni publice, plăţile efectuate anumitor categorii de persoane cu venituri insuficiente sau lipsite de venituri. Ele reprezintă un consum definitiv de produs intern brut şi au la bază ideea de contraprestaţie. Cheltuielile de capital (de investiţii) sunt sume alocate din bugetul de stat pentru realizarea unor bunuri publice cu caracter durabil destinate sferei producţiei materiale sau sferei nemateriale cum ar fi: construirea unor noi intreprinderi, construcţii de autostrăzi, clădiri administrative, şcoli, spitale etc. Clasificarea econonomică are următoarea structură:

a. Cheltuieli curente Titlul I. Cheltuieli de personal II. Cheltuieli materiale şi servicii III. Subvenţii

IV.

Transferuri

V.

Plata dobânzilor

b.

Cheltuieli de capital

Titlul VI. Cheltuieli de capital

137

c. Rezerve Titlul VII. Rezerve In cadrul clasificării funcţionale, cheltuielile publice cuprind:

Partea a-I-a:

Cheltuieli social-culturale; Învăţământ; Sănătate; Cultură şi artă; Asistenţă socială; Alocaţii şi alte ajutoare pentru copii; Pensii şi ajutoare IOVR (invalizi, orfani, văduve de război), militari ş.a. persoane; Alte cheltuieli social-culturale. Partea a-II-a:

Asigurări sociale şi protecţie socială; Cheltuielile asigurărilor sociale de stat; Cheituielile fondului pentru pensia suplimentară; Cheltuielile fondului pentru ajutor de şomaj. Partea a-III-a:

Gospodărie comunală şi locuinţe Partea a-IV-a:

Apărare naţională Partea a-V-a:

Ordine publică Partea a-VI-a:

Puterea şi administraţia de stat; Preşedinţia ţării;

138

Organele puterii legislative:

Organele judecătoreşti ale procuraturii:

Organele puterii executive. Partea a-VII-a:

Acţiuni economice; Cercetare ştiinţifică; Prospecţiuni şi lucrări geologice; Industria extractivă, energetică, metalurgică etc. Agricultură, şi silvicultură, ape, mediu înconjurător; Transport şi comunicaţii; Alte acţiuni economice. Partea a-VIlI-a:

Alte acţiuni Partea a-IX-a:

Transferuri; Transferuri din bugetul administraţiei centrale de stat. Partea a-X-a:

Datoria publică; Dobânzi aferente datoriei publice. Partea a-XI-a:

Fondul de rezervă bugetară B. Clasificarea funcţională. Cheltuielile sunt grupate după profilul activităţii instituţiilor publice. Acest criteriu este important pentru repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate şi obiective. Instituţiile care funcţionează în diferite domenii de activitate consumă resurse bugetare, iar conducătorii lor sunt ordonatori de credite bugetare.

139

În cadrul clasificării funcţionale cheltuielile publice se grupează astfel:

Servicii publice generale (Autorităţi publice): Preşedenţia României, Autorităţi legislative, Autorităţi judecătoreşti, Alte organe ale autorităţilor publice, Autorităţi executive. Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională:

Administraţie centrală, apărare naţională şi operaţiuni de menţinere a păcii, acţiuni cu aliaţii euro-atlantici, poliţie, protecţie şi pază contra incendiilor, jandarmerie, siguranţă naţională, etc. Cheltuieli socio-culturale: Învăţământ (preuniversitar, liceal, superior, profesional, biblioteci, internate, cămine, cantine, etc.), Sănătate (spitale, dispensare, sanatorii, etc.), Asistenţă socială (creşe, servicii de ambulanţă, alocaţii, pensii, etc.). Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe mediu şi ape. Acţiuni economice: (Industrie, agricultură şi silvicultură, transporturi şi comunicţii, etc.). Cercetare ştiinţifică şi alte acţiuni. Transferuri din bugetul de stat. Împrumuturi acordate. Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli aferente datoriei publice. Fonduri de rezervă: (rezervă bugetară şi fond de investiţie la dispoziţia guvernului, s.a.). C. Clasificarea administrativă. Acest criteriu este folosit pentru repartizarea cheltuielilor pe ordonatorii de credite bugetare: ministere, instituţii publice autonome, unităţi administrativ-teritoriale.

140

D. Alte criterii de clasificare a cheltuielilor publice:

- din punctul de vedere al cuprinderii lor în bugetul statului (cheltuieli curente, ordinare ce sunt cuprinse în buget periodic şi regulat şi cheltuieli extraordinare ce apar în mod

excepţional pentru acoperirea unor necesităţi excepţionale, secetă, inundaţii, cutremur).

- din punctul de vedere al surselor de finanţare (cheltuieli

publice bugetare, extra-bugetare, sau finanţate din fonduri cu

destinaţie specială).

- ONU clasifică cheltuielile publice pe destinaţii, după

cum urmează: (servicii publice generale - administraţie, ordine

publică şi securitate, organe de justiţie; apărare - armată, cercetare şi experienţe cu arme, participarea la blocuri militare, educaţie; sănătate; acţiuni economice; servicii comunale).

- În bugetul de stat, al României clasificarea cheltuielilor

publice are următoarea structură:

Cheltuieli curente. (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, subvenţii, prime, transferuri, dobânzi, rezerve). Cheltuieli de capital. Împrumuturi acordate. Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la

credite.

141

Cap. VI

CREDITUL PUBLIC

1. Definiţie. În situaţiile în care veniturile bugetare ordinare se dovedesc a fi insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor publice sau când, în timpul execuţiei bugetare se înregistrează goluri temporare de trezorerie, autorităţile publice apelează, de cele mai multe ori, în vederea obţinerii de resurse financiare, la persoanele fizice sau juridice deţinătoare de disponibilităţi băneşti în vederea unui împrumut. Astfel, sub forma unor împrumuturi, sunt atrase resurse financiare care au caracter extraordinar. Împrumutul sau creditul public este obligaţie bănească rezultată dintr-un contract prin care statul obţine fonduri de la persoane fizice sau juridice (creditoare), angajându-se totodată să ramburseze suma acestui împrumut împreuna cu cheltuielile aferente acestuia (dobânzi, câştiguri etc.) într-o perioadà determinată. Altfel spus, creditul public ,,reprezintă împrumutul făcut de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale de la persoane fizice sau juridice, deţinătoare de mijloace băneşti, prin instituţii

care colectează disponibilităţile băneşti de pe piaţă

şi le încredinţează statului pentru o perioadă determinată de timp.

specializate

Având aceleaşi surse de constituire, respectiv sumele de bani disponibile la un moment dat în economie, creditul public va intra în concurenţă cu creditul privat.

143

Principalul avantaj pe care l-ar avea creditorii la împrumutul public îl reprezintă solvabilitatea statului, sau a unităţilor administrativ-teritoriale. Creditul public reprezintă împrumutul făcut de la persoanele fizice sau juridice, deţinătoare de mijloace băneşti, prin instituţiile specializate (bănci), care colectează disponibilităţile baneşti de pe piaţă şi le încredinţează statului pe o perioadă determinată de timp. De regulă, împrumutul public este utilizat pentru acoperirea necesităţilor de trezorerie, pentru necesităţile de echilibru bugetar, pentru finanţarea serviciilor publice etc. Pentru fiecare împrumut contractat, statul emite înscrisuri (titluri, hârtii de valoare, obligaţiuni) de o anumită valoare. Valoarea menţionată pe fiecare înscris împrumutului respectiv, reprezintă valoarea nominală. Suma care poate fi obţinută pe înscrisul respectiv prin vânzarea ei la bursă reprezintă valoarea reală.

2. Caracteristicile creditului public. - are caracter voluntar şi contractual de drept public, exprimând acordul de voinţă al părţilor. Statul stabileşte condiţiile împrumutului, iar eventualii subscriptori pot accepta sau refuza aceste condiţii, dar nu pot solicita tratament preferenţial; - statul nu oferă subscriptorilor o garanţie specială în afară de veniturile sale bugetare viitoare. Împrumutul reprezintă, de fapt, o modalitate de anticipare a resurselor viitoare;

144

- împrumuturile de stat au caracter rambursabil, suma

subscrisă rambursându-se la un termen fix, sau amortizându-se

treptat;

de

câştiguri sau oferă ambele tipuri de avantaje.

- împrumuturile

sunt

purtătoare

de

dobânzi

sau

3. Elementele tehnice ale creditului public. Un împrumut de stat presupune stabilirea unor elemente tehnice care îl definesc din punct de vedere juridic şi în funcţie de care eventualii subscriptori decid cu privire la oportunitatea unei alocări a resurselor lor financiare disponibile pentru creditarea statului. Aceste elemente sunt cuprinse în conţinutul legii pe baza căruia se emite împrumutul şi cuprind:

- Denumirea împrumutului, care apare şi este legat, în

general, de scopul şi destinaţia creditului;

- Valoarea totală a împrumutului. De regulă, se stabileşte

suma pană la care se primesc subscrierile (în cazul unui împrumut limitat) sau nu stabileşte nici o sumă, precizând doar durata (în cazul unui împrumut nelimitat); - Valoarea nominală a înscrisurilor. Pentru fiecare împrumut statul emite înscrisuri sub forma obligaţiunilor, titlurilor, hârtiilor de valoare etc. Suma înscrisă pe aceste titluri

reprezintă valoarea nominală, respectiv creanţa pe care deţinătorul titlului trebuie sa o încaseze de la stat;

- Valoarea reală a împrumutului. Aceasta reprezintă preţul

la care se vând sau se cumpără titlurile, atunci când ele sunt

145

tranzacţionate la bursă din dorinţa deţinătorilor de a-şi răscumpăra mai repede banii plasaţi;

- Termenul de rambursare. Acesta reprezintă durata pentru

care se contractează împrumutul. Din acest punct de vedere împrumuturile pot să fie cu termene precise de rambursare, fie fără termene precise; - Dobânda. Dobânda reprezintă preţul pe care statul îl plăteşte unui creditor pentru utilizarea sumelor acestuia pentru o perioadă de timp. Remunerarea creditului pus la dispoziţia statului poate fi reprezentată prin: dobândă, câştiguri, o combinaţie între dobândă şi câştiguri sau alte tipuri de avantaje. Rata dobânzii la creditul de stat trebuie să fie, teoretic, apropiată de cea de la creditul bancar. Aceasta deoarece rata dobânzii se formează prin confruntarea cererii cu oferta de capitaluri, iar cererea statului face parte din cererea totală de disponibilităţi băneşti, alături de cererea agenţilor economici şi cea a populaţiei.

4. Plasarea imprumuturilor de stat.

- Plasarea prin subscripţie publică. Aceasta modalitate de

plasare se realizează prin intermediul Ministerului Finanţelor Publice sau al unei instituţii specializate, împuternicită în baza

unei convenţii. În cazul în care nu se limitează cuantumul împrumutului, fiecare subscriitor poate efectua vărsăminte pentru întreaga sumă subscrisă, fără restricţii.

146

Dacă împrumutul este limitat, fie subscrierile se desfăşoară până la termenul stabilit şi dacă plafonul este depăşit

se limitează fiecărui subscriitor suma care poate fi vărsată, fie se stabilesc limite de subscriere pe fiecare plasator.

- Plasarea prin consorţii bancare. În acest caz se formează

un grup (sindicat) de bănci care efectuează plasarea împrumutului

la cererea autorităţilor. Această modalitate de plasare a împrumuturilor de stat este mai costisitoare din punct de vedere financiar, luând în

considerare comisioanele destul de ridicate care trebuie plătite bancilor, dar mult mai comodă din punct de vedere tehnic.

- Plasarea prin vânzarea la bursa. Această modalitate este

utilizată pentru înscrisurile unui nou imprumut atunci când statul doreşte să treacă neobservat, întru-cât vânzarea se face prin intermediari, iar cumpărătorii nu ştiu dacă este vorba de înscrisuri noi, emise recent sau unele vechi, vândute de cei care le deţin. Această modalitate, deşi este discretă, comodă şi necostisitoare, prezintă dezavantajul că o ofertă mare de astfel de înscrisuri ar atrage scăderea cursului şi prin urmare şi a randamentului financiar.

5. Rambursarea împrumuturilor de stat. Rambursarea împrumuturilor de stat se asigură, din surse stabilite prin dispoziţii legale, în general din trezoreria statului. Statul îşi asumă, în mod expres, obligaţia de a răscumpara titlurile de credit aferente împrumuturilor la termen. Această rambursare a împrumuturilor de stat se poate face integral la o scadenţă dată sau în mod eşalonat, pe o perioadă mai îndelungată.

147

În practica financiară se întâlnesc următoarele modalităţi de rambursare a împrumuturilor de stat:

- Rambursarea prin anuităţi. Această modalitate este utilizată atunci când statul are un număr mai mic de creditori, cu care convine condiţiile de rambursare. În acest caz, începând din al doilea sau al treilea an de la

contractarea împrumutului, statul, achită atât dobânzile cat şi o parte din credit. Anuităţile putând fi egale sau inegale, progresive sau regresive.

- Rambursarea prin tragere la sorţi. Aceasta modalitate se

foloseşte în cazul unui număr mare de creditori ai statului. În

această situaţie, în momentul lansării împrumutului, se stabileşte valoarea înscrisurilor care se va amortiza în fiecare an prin tragere la sorţi.

- Răscumpărarea la bursa a înscrisurilor. Aceasta metoda

se practică în cazul în care legea care autorizează un împrumut prevede că acesta nu poate fi rambursat înainte de scadenţă (sau într-o anumită perioadă, determinată) şi deci statul nu poate rambursa împrumutul prin anuităţi sau prin tragere la sorţi. Prin răscumpărarea la bursa se pot retrage din circulaţie şi titlurile aferente împrumuturilor perpetue. Există, desigur, şi alte modalităţi de stingere a obligaţiilor statului care decurg din împrumuturile contractate de acesta.

Este vorba de cazurile excepţionale când, statul intră în incapacitate de plată, de depreciere monetară accentuată sau de repudiere a obligaţiunilor financiare asumate.

148

6. Alte operaţiuni privind împrumuturile de stat. Titlurile de stat mai pot genera, de asemenea, operaţiuni legate de modificarea nivelului ratei dobânzii sau a termenului de rambursare. Astfel, în perioade de scădere a ratei dobânzii, statul caută să-şi diminueze efortul financiar legat de împrumuturile de stat vechi cu cele ale unui nou împrumut, cu o dobândă mai mică. Aceasta operaţiune se numeşte conversiune. Ea poate fi obligatorie, facultativă sau anticipată. Inversul operaţiunii de conversie se numeşte arozarea. Arozarea intervine în cazul în care statul majorează dobânda, în situaţia unor scăderi apreciabile ale cursurilor obligaţiunilor de stat iar creditorii care deţin înscrisurile vândute la bursă nu işi mai recuperează nici măcar suma subscrisă. Astfel, crescând dobânda, statul doreşte să menţină interesul pentru creditul public, pentru a nu întâmpina dificultăţi mai târziu la plasarea unor noi împrumuturi. În ceea ce priveşte modificarea termenului de rambursare, statul procedează la operaţiuni de consolidare a datoriei scadente, preschimbând înscrisuri pe termen scurt sau exigibile imediat cu înscrisuri ale unui împrumut pe termen mediu, lung sau făra termen.

7. Clasificarea împrumuturilor de stat:

a. În funcţie de termen: