Sunteți pe pagina 1din 44

2013

Participarea societii civile la procesul


decizional. GHID

Drago Dinu
Cristian Ghinea
Ciprian Ciucu
Roxana Albiteanu

Cuprins

1.

Introducere ................................................................................. 3

2. De ce consultarea i participarea conteaz? ................................. 5


3. Ce zice legea? ............................................................................... 8
4. Etapele procesului legislativ n Romnia..................................... 13
5. Etapele procesului legislativ la nivel european ............................ 15
6. De la idee la rezultat ciclul politicilor publice, sau unde
intervenim? ...................................................................................... 18
6.1.

Stabilirea agendei ................................................................. 21

6.2. Elaborarea politicii .............................................................. 23


6.3. Luarea deciziilor .................................................................. 24
6.4. Implementarea politicii ........................................................ 25
6.5. Monitorizarea i evaluarea ................................................... 26
6.6. Reformularea politicii .......................................................... 28
7. Ce mecanisme avem la ndemn, sau cum facem n practic? ... 30
7.1.

Publicaiile ............................................................................ 31

7.2. ntlniri de tip Chatham House ............................................ 36


7.3. Conferine ............................................................................. 37
7.4. Grupuri / jurii/ simpozioane ceteneti ............................... 37
7.5. Coaliii ONG ......................................................................... 38
7.6. Acordurile de parteneriat cu instituiile publice ................... 39
7.7. ntlniri directe cu reprezentanii instituiilor
publice/Audiene i audieri .......................................................... 42
7.8. Audierile publice, forumurile deliberative i dezbaterile
publice.......................................................................................... 43

Participarea societii civile la procesul de elaborare a politicilor


publice.GHID

1. Introducere

Prezentul ghid este elaborat n cadrul proiectului Dezbatem politici,


cretem expertiz, cod SMIS 40667, Finanat prin Programul Operaional
Dezvoltarea Capacitii Administrative din Fondul Social European n perioada
septembrie 2012 septembrie 2013 i implementat de Centrul Romn de Politici
Europene. Obiectivul general al proiectului este reprezentat de ntrirea
capacitii societii civile de a participa activ la procesul de luare a deciziei.
Ghidul este destinat reprezentanilor societii civile care urmresc implicarea n
procesul de luare a deciziei, participarea activ i influenarea politicilor publice
iniiate de autoriti. Documentul are un caracter practic, fiind un instrument
care s ofere societii civile informaii utile privind cadrul de luare a deciziei
precum i o serie de sugestii privind modul de participare i influenare a
politicilor utiliznd expertiza din sectorul nonguvernamental.
Obiectivul ghidului este de a oferi informaii cu prvire la cadrul legislativ i, mai
ales, de a ilustra modalitile practice pe care noi, societatea civil, le avem la
dispoziie pentru influenarea politicilor publice. Participarea la luarea deciziei
este o caracteristic principal a oricrui sistem democratic iar societatea civil
romneasc trebuie s utilizeze toate modalitile pe care le are la dispoziie
pentru a asigura o abordare participativ a procesului de formulare a politicilor
publice.
Partea introductiv (De ce consultarea i participarea conteaz?) a
ghidului argumenteaz succinct necesitatea participrii societii civile n luarea
3

deciziei i arat c expertiza din sectorul nonguvernamnetal aduce plusvaloare


oricrui proces de elaborare a politicilor publice.
Urmtoarea seciune face o scurt trecere n revist a cadrului normativ care
statueaz obligativitatea consultrii i asigurarea unui proces participativ de luare
a deciziei.
Capitolul 4 prezint pe scurt etapele procesului legislativ din Romnia, pentru a
a ajuta organizaiile neguvernamentale s cunoasc mai bine circuitul unui
proiect de lege sau a unei propuneri legislative astfel nct s poat identifica
momentul oportun pentru a interveni pentru a susine sau a se opune legislaiei
vizate.
n capitolul 5 avem n vedere de aceast dat etapele procesului legislativ la
nivel

european

atragem

atenia

asupra

faptului

organizaiile

neguvernamentale trebuie s urmreasc cu mare atenie regulamentele,


directivele, deciziile, recomandrile i avizele emise la nivel european, pentru a
interveni atunci cnd este necesar.
Urmtorul capitol face trecerea ctre aspectele practice ale procesului de
influenare a politicilor publice, prezentnd ciclul politicilor publice i modul n
care interacionm cu autoritile publice n fiecare etap, avantajele pe care le
avem ca urmare a implicrii precum i limitrile specifice cu care ne confruntm.
Seciunea final ilustreaz principalele mecanisme i instrumente pe care
societatea civil le are la dispoziie, i cum anume putem folosi aceste
instrumente pentru a ne implica i a influena politicile publice care sunt n zona
noastr de interes.

2. De ce consultarea i participarea
conteaz?

Participarea cetenilor la luarea deciziilor este un proces democratic

De ce este nevoie de
participare?

de baz. Trim ntr-o societate deschis, n care avem posibilitatea de a


participa la procesul lurii deciziei, de a fi implicai n bunul mers al
cetii. n calitate de ceteni, ne putem organiza n ONG-uri care au
misiunea de a influena modul n care se gndesc i se implementeaz
politicile publice. Vorbim despre participarea cetenilor la procesul de
luare a deciziei i al formulrii politicilor publice atunci cnd toi
factorii interesai, afectai de deciziile ce se iau n numele lor i pentru
ei, coopereaz pentru a implementa schimbri n plan real.

Dei

procesul este de durat, participarea societii civile consolideaz


sistemul democratic, ntruct componenta cheie a unei democraii este
participarea public. Democraia fr participarea cetenilor nu are
sens. Participarea public crete transparena procesului de luare a
deciziilor i eficiena actului de guvernare. Implicarea noastr, a
societii civile, n acest proces face ca guvernanii i personalul
administraiei publice s fie mai rspunztori i mai responsabili fa
de rezultatele politicilor pe care le iniiem deopotriv.
tim cu toii de ce trebuie s participm: ntr-un fel, dac participi,
exiti. Exiti i ca individ, i ca parte a unei colectiviti mai largi,

De ce trebuie s
participm?

generic numit societate civil. Tehnic vorbind, indivizii i grupurile


care iau parte la influenarea procesului de luare a deciziilor sunt
definii ca factori interesai.

Acetia sunt reprezentani de

indivizii/grupurile de indivizi care sunt interesai de o anumit politic


(sau lipsa acesteia) i vor s i spun cuvntul n legtur cu acea
politic: acetia suntem noi. Trebuie s ne implicm n procesul de
luare a deciziei la nivel local sau central nu doar pentru c mai
devreme sau mai trziu efectul politicilor gndite de guvern se vor
5

rsfrnge i asupra noastr, ci pentru c

implicarea ne face s

devenim agenii schimbrilor, nu doar obiectele asupra crora se


rsfrng schimbrile. O politic pe care ai influenat-o personal e o
politic care i poart semntura, fie i parial.
Implicarea societii civile nu ar trebui s se ntmple doar n situaii
excepionale, ci, n mod ideal, ar trebui s se petreac constant.

Cnd trebuie s ne
implicm?

Participarea public nu este un eveniment sezonier. Avem dreptul i


responsabilitatea de a participa nu doar n perioada alegerilor, ci i n
rstimpul dintre acestea.

Pentru c participarea nseamn i

informare, diseminarea informaiilor necesare pentru participare


poate s fie fcut fie de jos n sus (cetenii i exprim dorina de
implicare), fie de sus n jos (autoritile guvernamentale informeaz
cetenii cu privire la politicile care sunt concepute i la drepturile i
responsabilitile lor cu privire la acestea). 1 Trebuie s participm
atunci cnd implicarea noastr poate influena dezvoltarea politicii
respective, iar autoritile publice au obligaia s se asigure c ne
permit participarea n acel moment. Acest ghid i propune s
faciliteze participarea societii civile prin informare cu privire la
modalitile cele mai eficiente prin care se poate realiza aceast
influenare.
De ce este indicat s se consulte un public larg atunci cnd se iniiaz

Din perspectiva
administraiei

un proiect important:
pentru c expertiza din afara sectorului guvernamental contribuie la
creterea calitii proiectului;
pentru c n acest fel se asigur o implementare eficient susinut
de societate;
pentru c presiunea factorilor interesai poate fi utilizat ca
argument pentru susinerea guvernamental a proiectului;
pentru c ali actori non-guvernamentali pot fi implicai n
implementarea politicii, reducnd costurile de la buget.
Holdar G.G., Zakarchenko, O., Citizen Participation Handbook, People s Voice Project,
International Center for Policy Studies, iMedia ltd., Kiev 2002, pg. 8;
1

Schema urmtoare sintetizeaz cteva beneficii ale unui proces de consultare i


participare extins, precum i riscurile la care administraia se expune cnd evit
un asemenea proces:

Consultare extins - beneficii

Lipsa consultrii - riscuri


Politici neadecvate

Politici bune- politicile sunt mai


bine elaborate, expertiz extern

Abordare transparent

Lipsa susinerii factorilor interesai


(i a factorilor de decizie)

Sprijin extins n implementare

Dificulti n implementare

inem minte! Atunci cnd ne


consult, administraia:

sprijin dezvoltarea de politici


publice mai bune;

identific toate prile afectate i


posibile impacturi;

minimizeaz riscul contestaiilor


ulterioare i dificultile de
implementare;

identific noi opiuni de intervenie


sau metode de implementare.

3. Ce zice legea?

n Romnia exist legislaie special dedicat consultrii publice, care ncurajeaz


participarea societii civile la procesul lurii deciziei. Mai jos gsii o selecie a
principalelor acte normative n aceast arie:

Legea nr 52/2003, legea transparenei decizionale.


n esen:

prevede c edinele, dezbaterile administraiei publice centrale i locale precum


i iniiativele acestora (proiectele de hotrri etc) trebuie fcute publice.

Legea nr. 52/2003, legea transparenei decizionale, se aplic autoritilor


administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i altor
instituii publice care utilizeaz resurse financiare publice primrii, consilii
locale i judeene, ministere, Consiliului Suprem al Magistraturii. Legea prevede
n esen c edinele i dezbaterile autoritilor de mai sus sunt publice,
minutele acestor ntlniri trebuie consemnate i fcute publice. Proiectele de
hotrri trebuie fcute cunoscute publicului cu 30 de zile nainte de adoptarea
deciziei, anunul de intenie trebuie publicat pe site-ul instituiei i afiat la sediul
acesteia, dat mass mediei i tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru
primirea acestor informaii. Minimum 10 zile trebuie dedicate primirii de
sugestii. La cererea unei asociaii legal constituite, autoritatea iniiatoare este
obligat s organizeze o dezbatere public a proiectului de hotrre.2 . Este creat
astfel un cadru care permite informarea public cu privire la iniiativ i pune
bazele unei implicri n procesul de luare a deciziei.
ntr-un studiu, Centrul de Resurse pentru Participare Public a evideniat o serie
de puncte slabe ale acestei legi printre care amintim: guvernul i prefecturile nu
sunt nominalizate expres printre instituiile crora li se aplic legea; ambiguiti
Preda O. , Olteanu S., Presad F., Centrul de Resurse pentru Participare Public, Exist
participare public n Romnia?Participarea public ntre legislaie i eficien, pg. 9
2

de formulare care care fac dificil de verificat dac prevederile sunt respectate
ex.: anunul care trebuie publicat cu 30 de zile nainte de adoptarea hotrrii nu
are inclus obligatoriu n text data publicrii; posibilitatea abuzului din partea
autoritilor prin formulri vagi precum acceptarea prezenei n sala de edine a
cetenilor n limita locurilor disponibile; Trebuie menionat faptul c
prevederile acestei legi nu se aplic procesului de elaborare a actelor normative i
edinelor n care sunt prezentate informaii privind: aprarea naional,
sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i
politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din
categoria informaiilor clasificate, potrivit legii.
Pentru organizaiile neguvernamentale care activeaz ntr-un anumit domeniu de
politici publice, aceast lege permite informarea cu privire la iniiativele
autoritilor publice n acel domeniu, anterior lurii deciziei respective. Putem
astfel s intervenim i s ajustm/ completm/ influenm proiectul.

Legea nr. 544/2001, legea liberului acces la informaii de interes public


n esen:

Orice autoritate sau instituie public are obligaia de a pune la dispoziia


cetenilor, n baza unei solicitri, informaii referitoare la propria activitate

Unele informaii trebuie fcute publice din oficiu

Legea nr. 544/2001, cunoscut sub numele de legea liberului acces la


informaii de interes public este o alt lege relevant pentru ncurajarea
participrii publice a cetenilor. Conform

Art.

prevederilor sale, orice autoritate sau instituie

nengradit al persoanei la orice

public, precum i orice regie autonom, are

informaii

obligaia de a pune la dispoziia cetenilor, n

1.

Accesul liber i
de

interes

public,

definite astfel prin prezenta lege,


constituie unul din principiile

baza unei solicitri, informaii referitoare la

fundamentale

propria activitate cu condiia ca acestea s nu se

dintre persoane i autoritile

refere la categorii precum: sigurana naional,

publice,

date

Constituia

personale,

anchete

judiciare

etc.

Informaiile trebuie furnizate n termen de 10


zile. n cazul solicitrii unor informaii mai

ale

conformitate

cu

Romniei

documentele
ratificate

relaiilor

internaionale
de

Parlamentul

Romniei.

complexe, termenul poate fi prelungit la 30 de zile, cu anunarea solicitantului n


prealabil. Dac solicitarea nu a fost adresat instituiei potrivite, responsabilul
pentru aplicarea legii are obligaia de a spune solicitantului care este autoritatea
potrivit.

Art. 2. n sensul prezentei


legi:

Unele informaii, considerate eseniale sunt

b) prin informaie de interes

fcute publice din oficiu de catre instituiile

public

publice. Acestea au obligativitatea de a le posta


pe site i a le afia la sediul instituiei. Dintre

se

informaie
activitile
activitile

ntelege
care
sau
unei

orice
privete

rezult

din

autoriti

aceste informaii care ar trebui s fie accesibile

publice sau instituii publice,

din

structura

indiferent de suportul ori de

organizatoric, datele de contact, bugetul,

forma sau modul de exprimare a

oficiu,

menionm:

sursele financiare, programele i strategiile

informaiei.

proprii.

Hotrrea de Guvern 561/2009


n esen, stabiete procedurile pentru luarea deciziei la nivelul guvernului i consacr

Respectarea criteriului transparenei n elaborarea proiectelor de acte normative


i documente de politici publice

Hotrrea de Guvern 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind


procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea
proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative,
precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii, stipuleaz c n
elaborarea proiectelor de acte normative autoritile publice au obligaia s
respecte legea nr 52/2003 i s supun proiectele de acte normative cu caracter
economico-social analizei comisiilor de dialog social. Criteriul transparenei
prevaleaz i aici, fiind stipulat obligativitatea organelor publice de publicare a
documentelor de politici publice aprobate de guvern.
De asemenea, actul normativ stabilete i procedurile detaliate privind procesul
de avizare interministerial a proiectelor de acte normative i documentelor de
politici

publice.

Acest

aspect

este

de

interes

pentru

organizaiile

neguvernamentale pentru c pot urmri modul n care diferite autoriti publice


10

se poziioneaz n procesul de consultare interministerial i pot sesiza


neconcordane procedurale sau lipsa unei fundamentri/ analize adecvate.

Hotrrea 1361/2006
n esen:

Se stabilete structura pentru expunerea de motive/ nota de fundamentare care


trebuie s detalieze impactul dar i mecanismul de consultare public

Hotrrea de Guvern nr 1361/2006 privind coninutul instrumentului de


prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii
Guvernului stabilete modul n care se elaboreaz aceste documente. Astfel, nota
de fundamentare sau expunerea de motive vor conine informaii privind
evaluarea impactului proiectului asupra domeniilor social, economic i de mediu,
asupra bugetului general consolidat. Aceste instrumente de motivare trebuie s
nsoeasc toate proiectele de lege, proiectele de ordonan i de ordonan de
urgen, ct i proiectele de hotrre a Guvernului.
n ceea ce privete consultarea societii civile, Seciunea 6. Consultrile
efectuate n vederea elaborrii proiectului de act normativ; 6.1 Informaii
privind procesul de consultare cu organizaii
neguvernamentale, institute de cercetare i
alte

organisme

Ministerului

din

iniiativele

Finanelor

din

primele 6 luni ale anului 2012 au

menioneze explicit ce organizaii au fost

fost consultate, n vreme ce n

consultate,

cazul Ministerului Sntii avem

decurs

trebuie

10%

cum

implicate

Doar

procesul

de

consultare, ce propuneri i recomandri au fost


fcute i care a fost impactul consultrii asupra
formei finale a proiectului.

13% iniiative care menioneaz


existena consultrii.
Ministerul Educaiei a avut o rat
de

13%

raportat

la

aceeai

perioad n vreme ce Ministerul

n practic ns, situaia difer. O analiz


recent realizat de CRPE Implicarea
societii civile n luarea deciziei a artat

Agriculturii a fost campion, cu


peste

50%

din

proiecte

consultate public.

deficiene majore n asigurarea unui proces de


consultare eficient. Fundamentarea iniiativelor rmne insuficient, se
nregistreaz n continuare un numr semnificativ de ordonane de urgen care
11

nu sunt dezbtute sau comunicate anterior adoptrii, iar procesul de consultare a


societii civile nu este nicidecum organizat ntr-o manier sistematic doar 25
de proiecte dintr-un total de 120 analizate de CRPE menioneaz cel puin
aspecte legate de consultare.
Cadrul legal care statueaz obligativitatea consultrii sau transparenei
procesului decizional este completat i de alte acte normative, precum Legea
finanelor publice (legea nr.273/2006) care stabilete ca primria s fac
public n presa local, pe pagina de web sau la sediul instituiei proiectul de buget
i s organizeze o dezbatere public; Strategia sistemului de planificare,
formulare i coordonare a politicilor publice care prezint documentele
de politici publice i procesul de elaborare i coordonare a acestora, Hotrrea
de Guvern nr 750 / 2005 care introduce propunerea de politici publice, etc sau o serie de documente cu caracter metodologic de la nivel guvernamental sau
instituional.
Chiar dac HG 775/2005 se adreseaz n special intituiilor publice, acesta
poate fi un instrument util i organizaiilor neguvernamentale care, nelegnd
cadrul legal de elaborare a politicilor publice pot solicita instituiilor statului
procese de fundamentare a deciziilor mai bine realizate. Mai mult, considerm c
folosind aceast unitate de legislaie, ONG-urile pot sprijini Unitile de Politici
Publice din cadrul ministerelor pentru a mbunti elaborarea de politici publice
i din domeniul lor pentru ca decizia politic s aib la baz evidene reale i nu
doar impresii nefundamentate. Toate acestea pot converge spre o mai bun
planificare strategic i bugetar i o guvernare central i local mai eficiente.

12

4. Etapele procesului legislativ n


Romnia

Avnd n vedere faptul c n Romnia guvernarea este n esen legalist (se


bazeaz n special pe elaborarea de acte normative n detrimentul altor
instrumente de intervenie public), este extrem de important ca organizaiile
neguvernamentale s se familiarizeze cu procesul legislativ, cu circuitul unui
proiect de lege sau a unei propuneri legislative pentru a cunoate cu exactitate
care este momentul oportun i pe lng cine trebuie s intervin pentru a susine
sau a se opune legislaiei vizate.
Cu toate acestea, nu trebuie s punem un semn de egalitate ntre acte normative
i politici publice; legile sunt doar instrumente ale implementrii unei politici
publice, care trebuie s fie completate de alte instrumente de implementare
efectiv: programe naionale, proiecte strategice, etc.
Iniiativele legislative au de parcurs un numr de etape nainte de a deveni legi.
Promulgarea de ctre Preedinte i publicarea legii n Monitorul Oficial face ca o
procedur legislativ s fie ncheiat cu succes. Teoretic, potrivit Constituiei,
prerogativele legislative ar trebui s fie n principal ale Parlamentului. n
practic, acestea sunt mprite cu Guvernul, care de foarte multe ori se substituie
legislativului i i asum iniiativa pe cele mai importante proiecte. Acest fapt a
constituit o caracteristic a tuturor guvernelor postdecembriste democratice,
indiferent de ct de stabil sau instabil politic a fost guvernarea. Din nefericire,
pe fondul lipsei de competene tehnice i tematice din cadrul Parlamentului (alei
i staff tehnic), este probabil ca aceast stare de fapt s continue, ministerele
fiind cele care de cele mai multe ori impun agenda instituional agendelor
concurente. Trebuie menionat ns c aceast situaie nu este singular sau
specific doar Romniei, guvernele multor state jucnd de multe ori rolul
principal ca iniiator de politici publice.

13

O procedura legislativ parlamentar cuprinde urmtoarele etape3:


Etap

Ce se ntmpl

Iniiativa legislativ

Avizarea de ctre Consiliul


Legislativ

Se transmit comisiilor
permanente

Proiectele de lege i propunerile legislative sunt


nregistrate la Biroul Permanent al Camerei sesizate.
Preedintele Biroului permanent solicit avizul
Consiliului Legislativ i punctul de vedere sau
informarea, dup caz, a Guvernului.
Propunerile se transmit pentru examinare i avizare.
Se realizeaz dezbaterea n comisie/ comisii i se
ntocmete un raport, respectndu-se termenul de
depunere al acestuia.

Se depune raportul comisiei/


comisiilor competente

Proiectele de lege i propunerile legislative sunt


incluse pe ordinea de zi a Camerei competente s o
dezbat.

Dezbaterea

Se dezbate n plen proiectul de lege sau propunerea


legislativ n cadrul Camerei competente.

Votarea

Se supune la vot proiectul n plenul Camerei,


procedura de vot presupunnd n primul rnd votarea
pe articole i apoi acordarea votului final a proiectului
sau a propunerii legislative

naintarea spre Camera


decizional

n cazul Camerei decizionale paii procedurii


legislative sunt aceiai cu cei realizai de camera
sesizat.

Semnarea legii de ctre


presedinii Camerelor

Semnarea de ctre cei doi Presedini ai Camerelor

Promulgarea

Promulgarea de ctre Preedintele Romniei

Publicarea legii

Legea se public n Monitorul Oficial

Paii sunt realizai dup o sitez publicat de ctre Institutul de Politici Publice n cadrul
Ghidului practic privind consolidarea consultrii ntre societatea civil i parlamentari prin
intermediul comisiilor permanente, IPP, 2011
3

14

Iniiativa legislativ aparine

Guvernului (proiecte de lege, ordonane,

ordonane de urgen), senatorilor, deputailor i a cel puin 100.000 de


ceteni cu drept de vot.

Conform Constituiei, Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i


intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut
n textul ei.

5. Etapele procesului legislativ la


nivel european

Ca membri ai Uniunii Europene, afectai n mod direct de deciziile ce se iau la


nivel european i de politicile europene, este necesar s ne familiarizm i cu
procesul de luare a deciziilor de la acest nivel. Nu de puine ori diferite autoriti
publice justific asumarea sau neasumarea unei politici publice n funcie de ce
ne las sau nu ne las Bruxelles-ul. Uneori au dreptate, alteori se folosesc de
argumentul european bazndu-se pe faptul c nu cunoatem suficient practicile
birocraiei europene.
Ca ceteni europeni avem dreptul de a influena deciziile luate de ctre Comisie,
Parlamentul European sau Consiliu i pentru aceasta trebuie s tim care este
procedura de luare a deciziilor la acest nivel.
Mai mult, astzi - la ase ani de la aderarea la Uniunea European, este nevoie s
suplinim lipsa de eficacitate a autoritilor publice i incapacitatea executivului
de a coordona afacerile europene. Aceast stare de fapt a fost documentat de
ctre CRPE n mai mult rapoarte4 publicate ntre anii 2011 i 2012.

o
o
o
o

Parlamentul romn intr n Uniunea European - capacitatea legislativului de a fi un actor


european activ;
MAE contra MAEur cum putem stopa rivalitatea i ncuraja cooperarea dintre cele dou
ministere care ne reprezint n UE;
Relaia Parlament Guvern n domeniul afacerilor europene. Soluii pentru dialog;
ntrirea Capacitii Parlamentului Romn de a fi un Actor European Activ;
4

15

Explicm mai jos tipurile de legislaie cu care opereaz Uniunea European i


procedura legislativ ordinar. Exist mai multe tipuri de acte juridice care sunt
aplicate n moduri diferite:

Un regulament este o lege care se aplic obligatoriu n toate statele


membre n mod direct. Ea nu are nevoie s fie

trecut n legislaia

naional de ctre statele membre. Cu toate acestea, legile naionale ar


putea avea nevoie s fie modificate pentru a evita conflictul cu
regulamentul;

Romnia

foarte

multe

directive sunt preluate ca atare

O directiv este o lege care oblig statele

(copy/paste) fr a fi adaptate

membre, sau un grup de state membre s

la contextul naional. E bine ca

ating un obiectiv specific. De obicei,


directivele trebuie transpuse n legislaia

ONG-urile

procesul

legislativ

deoarece

pot

naional pentru a deveni efective. O

recomandri

directiv specific rezultatul care trebuie

ncadreze

atins

implementare.

dar

este

la

latitudinea

statelor

urmreasc
veni

care
n

european
s

marja

cu
se
de

membre n mod individual de a decide cum


se face acest lucru;

O decizie poate fi adresat statelor membre, grupurilor de indivizi, sau


chiar persoanelor fizice. Este obligatorie n ntregime. Deciziile sunt
utilizate, de exemplu, pentru a exclude diferite fuziuni propuse ntre
companii;

Recomandrile i avizele nu au for obligatorie.

n cea mai mare parte, legislaia UE este adoptat cu procedur legislativ


ordinar. n aceast procedur, Parlamentul i Consiliul mpart puterea
legislativ.

16

Procedura legislativ
ordinar

1. Propunerea Comisiei Europene


2. Poziii ale Parlamentelor naionale

3. Opinii ale Comitetului Economic i Social European i/sau ale Comitetului Regiunilor
(cnd este necesar)
4. Prima lectur n Parlamentul European: Parlamentul adopt o poziie
(amendamente)
5. Comisia i poate modifica / schimba propunerea
6. Prima lectur a Consiliului

7. Consiliul accept poziia Parlamentului


Actul este adoptat

8. Consiliul i PE se afl n dezacord pe amendamente.


Consiliul adopt o poziie la prima citire

9. A doua citire de ctre Parlament: Parlamentul aprob poziia Consiliului la prima


lectur Actul este adoptat devreme n a doua lectur ori propune amendamente
10. Comisia i exprim poziia cu privire la amendamentele Parlamentului
11. A doua lectur a Consiliului

12. Consiliul accept toate amendamentele


Parlamentului la prima lectur a poziiei
Consiliului
Actul este adoptat

13. Consiliul i PE se afl n dezacord pe


amendamentele fcute la prima citire a Consiliului

14. Se convoac Comitetul de Conciliere


15. Comitetul de conciliere agreeaz un text comun

16. Parlamentul i Consiliul agreeaz propunerea


Comitetului de Conciliere
Actul este adoptat

17. Parlamentul i Consiliul nu agreeaz


propunerea Comitetului de Conciliere
Actul nu este adoptat

17

6. De la idee la rezultat ciclul


politicilor publice, sau unde
intervenim?

Sunt multiple abordri care definesc politicile publice i fazele/ etapele unei
politici publice. Pe scurt, putem accepta c sunt urmtoarele faze eseniale pentru
orice poltic public: elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea i
evaluarea.
Ceea ce e important de reinut aici este c iniiativa privind o propunere de
politic public nu trebuie s vin ntotdeauna din partea administraiei ea
poate veni din mediul privat (autoreglementare), din partea societii civile
(organizaii neguvernamentale) sau chiar din partea cetenilor, prin iniiativa
ceteneasc.
Succint, etapele politicilor publice pot fi descrise n modul urmtor:
Elaborarea Este etapa cea mai complex care presupune analiza problematicii
politicii publice respective, identificarea opiunilor de intervenie i analiza
impactului estimat al respectivelor opiuni. Aici se stabilesc
obiectivele politicii precum i principalele msuri de implementare.
Aprobarea Aici se obine acordul formal din partea autoritilor publice asupra
politicii publice politicii publice respective. Aprobarea documentelor care definesc
intervenia (documente de politici publice, reglementri) se
realizeaz la nivelul

corespunztor

interveniei propuse

instituional, Guvern, Parlament. n mod normal, procesul de


aprobare efectiv trebuie s asigure respectarea procedurilor de
luare a deciziei existente pentru nivelul respectiv.
Implementarea Aici se face diferena. Politica public i msurile propuse sunt
politicii publice

18

puse n practic. De multe ori etapa de implementare poate avea o


component legislativ (de aprobare a unui act normativ) ns
trebuie ntotdeauna privit ca modalitate de punere n practic a
soluiilor

de

politici

publice

agreate

anterior.

Sectorul

nonguvernamental poate fi implicat direct n implementare sau


poate monitoriza acest proces.
Monitorizarea Se colecteaz informaii calitative i cantitative privind gradul de
politicii publice realizare a aciunilor stabilite. n anumite situaii monitorizarea
permite iniierea unor msuri imediate de ajustare a implementrii
politicilor.
Evaluarea Datele i informaiile colectate pe parcursul monitorizrii sunt
politicii publice analizate, se stabilete dac obiectivele sunt sau nu ndeplinite i se
fac recomandri pentru ciclul ulterior de politici publice. Dac
monitorizarea se concentreaz pe proces, evaluarea este mai
degrab focusat pe rezultate i impact. De multe ori, pentru
credibilitate, procesul de evaluare ex-post se externalizeaz.

Trebuie s contientizm faptul c nu toate politicile publice au aceeai durat de


elaborare. Unele decizii se iau foarte rapid iar procesul de elaborare a
documentului dureaz puin, n vreme ce alte iniiative necesit o analiz
laborioas, un proces de elaborare minuios, o consultare extins care poate lungi
elaborarea i finalizarea documentelor (eg. mult dezbtuta lege a sntii).
Procesul nu este foarte simplu nici pentru

Documente de politici publice n

reprezentanii administraiei publice, cei

Romnia

care sunt practic nsrcinai cu elaborarea

Conform Strategiei pentru mbuntirea

politicilor n diferite domenii. Sunt o serie


de

constrngeri,

unele

de

natur

sistemului de elaborare, coordonare i


planificare a politicilor publice la nivel
central, sunt utilizate urmtoarele 3 tipuri

obiectiv, care au un impact direct asupra

de documente de politici publice:

modului

politicile

Strategia

practice

Planul

Propunerea de politici publice

care

elaborm

publice. Unele din dificultile


de

care

se

lovesc

experii

din

administraie n formularea politicilor in


19

de lipsa timpului, presiunile pentru aprobarea interveniei, de lipsa suportului


politic sau de insuficiena fondurilor pentru o evaluare ex-ante extins a
impactului interveniei propuse. Alte impedimente sistemice sunt n legtur cu
tradiia administrativ legalist, sistemul ad-hoc i personalizat de luare a
deciziei, politizarea excesiv sau lipsa culturii dialogului.
Trebuie remarcat c interesele diferiilor actori care particip la procesul de
formulare a politicilor publice nu converg ntotdeauna. Suntem obinuii cu
situaiile n care sectorul nonguvernamental se situeaz pe poziii antagoniste
fa de guvern, criticnd o anumit iniiativ.
Sunt ns i situaii mai interesante din punct de vedere al dinamicii procesului
de elaborare a politicii cnd asistm la adevrate coaliii ntre experii din mediul
guvernamental i societatea civil. Astfel de conjuncturi apar de cele mai multe
ori n cazul reformelor necesare, contientizate la nivel tehnic, dar care nu se
bucur de un puternic sprijin politic (ex. Politici anticorupie). Aici rolul societii
civile este i s menin problematica respectiv pe agenda public i s
contribuie la a mpinge politica prin hiul birocratic.
Reinem faptul c obiectivele procesului de consultare difer n funcie de
momentul la care ne aflm n elaborarea i promovarea proiectului, urmrind de
la stabilirea relevanei i magnitudinii problemei, la idei pentru soluionare, i
evaluarea ex-post.

inem minte! Atunci cnd ne implicm n consultare


trebuie s ne asigurm c:

tim unde s cutm informaia despre aspectele


supuse dezbaterii/ consultrii;

nelegem ce mecanisme sunt utilizate pentru


procesul de consultare i cum le accesm;

tim cine mai particip la consultare i cum se


poziioneaz

ne este clar durata procesului de consultare

20

Urmtoarea figur ilustreaz modul n care putem interveni n diferitele etape ale
ciclului politicilor publice:

n continuare prezentm pe scurt modul n care interacionm n fiecare din


etapele ciclului politicilor publice i cum putem utiliza expertiza i poziia noastr
pentru influenarea politicilor publice.

6.1. Stabilirea agendei


Aceast etap este important pentru c, dac o situaie problematic nu este
contientizat, acceptat i considerat important de mediul politic, atunci cel
mai probabil nici o intervenie public nu va fi planificat pentru soluionarea
problemelor respective.
inem minte!
Agenda public nu coincide ntotdeauna cu agenda guvernamental!!!
agenda public: problemele

agenda guvernamental

selectate, contientizate de membrii

/instituional: problemele la care

unei comuniti

factorii decizionali doresc s


gseasc o soluie

21

De regul, problemele de pe agenda public sunt relevante pentru agenda


guvernamental/ instituional dac:

afecteaz un numr semnificativ de persoane

au impact ridicat

sunt viabile n timp

De ce s ne implicm noi, societatea civil, n stabilirea agendei?

punem propunerea noastr pe agenda guvernului

crem un cadru pentru dezbateri constructive

propunem soluii noi, interesante ce nu sunt acoperite de legislaie sau


nu sunt n atenia executivului n acest moment

participm la justiia social

De ce ar vrea administraia s ne implice n consultarea privind


stabilirea agendei?

noi, societatea civil, venim cu propuneri i recomandri inovative

oferim i o alt abordare a problemei

transparena procesului confer ncredere n autoritatea public

ne dovedete nou c d dovad de responsabilitate

dorete minimizarea riscului contestaiilor ulterioare i dificultilor


de implementare

analizeaz impactul agendei instituionale asupra publicului

Constrngerile

impunerii

unei

problematici

pe

agenda

guvernamental:

interes politic mare pentru anumite politici n detrimentul altora


guvernanii nu vor s aud altceva

resurse financiare limitate i de cele mai multe ori deja alocate pentru
anumite politici (marja pentru politici noi e mic)

abordare administrativ legalist i rezisten la schimbare

inem minte!
De prestigiul i expertiza noastr depinde de multe ori succesul influenrii reale a
agendei guvenamentale!

22

De cele mai multe ori este dificil s aducem o problem pe agenda


guvernamental: depinde foarte mult fie de gravitatea problemei pentru care
propunem o soluie, fie de reprezentativitate (numrul de persoane afectate de
acea problem). Ce ci de aciune avem la dispoziie n aceast etap? Le-am
analizat n ultimul capitol al prezentului ghid. Este bine s avem n vedere faptul
c, atunci cnd nu reuim s aducem o problem pe agenda guvernanilor prin
intermediul audierilor i a altor tipuri de instrumente pe care le avem la
dispoziie, putem pune problema pe agenda media.

6.2. Elaborarea politicii


Este nevoie s nelegem c elaborarea politicii este un proces public, c n acesta
se reflect diferite valori i trebuie s vizeze atingerea mai multor scopuri de
interes public. Aceast etap trebuie s fie obiectiv i raional, s se foloseasc
de statistici, de studii i analize, precum i de alte date existente pentru a dezvolta
soluii reale maximizatoare. Pe scurt, este nevoie ca societatea civil dar i actorii
guvernamentali s parcurg urmtorii pai:

cercetarea problemei

definirea celor mai bune soluii

evaluarea ex-ante a politicilor (analiza previziunii)

Ce realizm dac ne implicm n elaborarea politicii?

ne asigurm c se iau n considerare nevoile i interesele noastre, sau


ale grupurilor pe care le reprezentm

putem interveni i corecta

prezentm expertiza noastr administraiei

promovm soluiile pe care noi le considerm corecte

Care sunt motivele pentru care administraia ne vrea prezeni la


procesul de formulare a politicii?

oferim soluii inovative, practice, exemplificri cu modele concrete,


bazate pe experiena practic a interveniilor noastre

expertiza noastr conteaz


23

Exist vreun motiv pentru care mai bine nu am participa n


elaborarea politicii?

dac nu am fost anunai din timp i nu am avut timp s ne pregtim


materiale

dac suntem pui doar pe critic, dar nu venim cu propuneri de


schimbare

Chiar i administraia ntmpin dificulti!

decidenii politici se pot grbi la soluii fr o analiz n prealabil a


problemei

este dificil uneori s ajung la un consens politic n vederea susinerii


propunerii, din cauza diversitii de perspective

nu identific ntotdeauna momentul potrivit pentru elaborarea unei


noi politici

6.3. Luarea deciziilor


Definirea corect a problemei i stabilirea cauzelor acesteia este esenial n
luarea celor mai bune decizii. nainte de aceast etap se recomand analiza
cantitativ i calitativ a datelor problemei i consultarea cu cei interesai i
afectai de problem pentru a se asigura eficacitatea procesului de luare a
deciziei. Luarea unei decizii presupune evaluarea i alegerea de ctre autoritatea
politic competent, dintre mai multe variante, a celor mai potrivite pentru
atingerea obiectivului vizat.
De ce putem fi mulumii c s-a ajuns la aceast etap?

am putut s influenm factorii de decizie, nainte de luarea deciziei i am


atras atenia asupra unor efecte secundare ce trebuie luate n considerare.

Care sunt punctele forte ale administraiei n acest moment?

a consultat analize detaliate i a ascultat diferite puncte de vedere nainte de


luarea deciziei, astfel a acumulat noi cunotine care consolideaz
capacitatea relevant pentru luarea deciziei.

24

Ce ar putea s ne nemulumeasc la etapa de luare a deciziei?

alegerea final aparine administraiei

Ce consecine ar putea s aduc acest etap asupra administraiei?

pierde din legitimitate dac nu ia deciziile potrivite

Deciziile bune sunt evaluate pe baza a cinci criterii importante:


Relevan

Eficacitate

Se raporteaz soluiile identificate la nevoile grupurilor int,


logica intern a interveniei; Este intervenia practic, clar i
bazat pe informaii de ncredere?
Dac instrumentele de intervenie sunt cele mai potrivite;

Eficien

Atingerea rezultatelor intervenei n condiii rezonabile de cost.


Ct de bun este conversia inputurilor i a mijloacelor aflate la
dispoziie n rezultate, n termeni de calitate, cantitate i timp;
Impact
Efectele intervenei asupra grupului int, asupra mediului n
care se desfoar; contribuia interveniei la atingerea
obiectivelor sectoriale mai largi i a politicilor specifice
domeniului;
Durabilitate Evaluarea msurii n care beneficiile produse vor continua s se
manifeste, s produc efecte dup terminarea ciclului de via a
interveniei. Elemente cheie n acest proces sunt
responsabilitile instituionale asumate, sprijinul politicilor
publice, alocrile financiare, dotrile i echipamentele,
capacitile umane etc.

6.4. Implementarea politicii


Dup ce factorii decizionali i-au dat acordul asupra soluiei optime la problema
prezentat, aceasta trebuie transmis tuturor celor implicai pentru crearea
legitimitii. Implementarea implic colaborare, fie c este ntre superior i
subordonat sau necesit implicarea altor persoane, din aceeai sau alt
organizaie guvernamental. n acest stadiu se genereaz

acte cu caracter

executiv ce ntresc caracterul normativ. De asemenea, se aleg instrumentele ce


vor facilita punerea politicii n aplicare i se desemneaz autoritatea care va face
acest lucru.

25

Cum putem fi noi afectai?

ateptm pasiv finalizarea implementrii, n timp ce grupurile int pot


avea de suferit dac implementarea dureaz prea mult

ne putem implica activ n implementare, asigurndu-ne c se urmresc


rezultatele scontate

Care sunt dificultile ntmpinate de administraie?

resurse insuficiente pentru finalizarea implementrii (umane, financiare,


timp, etc.)

lipsa planificrii strategice, care poate s ntrzie implementarea politicii

de multe ori este o perioad lung de timp ntre luarea deciziei i


implementarea efectiv, iar conceptul iniial se poate schimba, ceea ce duce
la nevoia reformulrii

procesele concrete de implementare pot diferi de dispoziiile stabilite oficial

n decursul implementrii nu ntotdeauna se verific constant punerea ei n


aplicare sau reaciile grupului int

focalizarea pe obiectivele i procesele formale, procedurale, n detrimentul


rezultatelor calitative i cantitative reale ale interveniei

implic participarea unor oameni cu moduri diferite de a nelege contextul


i obiectivele politicii

birocraia n Romnia nu este pregtit de multe ori s susin


implementarea politicii: - de multe ori sunt implicate prea multe persoane,
n loc s fie un circuit mai scurt ntre factorii de decizie i executani

nu utilizeaz instrumente alternative n implementare: ex. cele voluntare


(ONG-urile),

prin

dezvoltarea

de

parteneriate

ntre

ministere

reprezentanii societii civile

instabilitatea politic n Romnia

6.5. Monitorizarea i evaluarea


Monitorizarea i evaluarea se realizeaz pe parcursul implementrii sau la o
anumit perioad dup finalizarea politicii. Scopul monitorizrii este s asigure
corelarea aciunilor implementate sau vizate spre implementare cu obiectivele
politicii publice formulate i respectarea termenelor prevzute n planul de
26

implementare. Evaluarea este orientat ctre rezultatele obinute i compararea


lor cu cele scontate pentru a consolida urmtorul proces de politici publice, dar i
evaluarea necesitii unei reformulri a politicii publice implementate, msurnd
impactul acesteia. Prin aceste dou etape se msoar aadar nite indicatori de
performan i se compar rezultatele obinute cu cele estimate iniial
urmrindu-se eventuale modaliti de ajustare a politicii.
Cum beneficiem noi n urma acestei etape?

suntem

informai

privina

activitii

guvernamentale

consecinelor acesteia

contientizm rolul nostru n implicarea n procesul de luare a deciziei

acionm ca factor de presiune pentru implementarea anumitor msuri


punctuale i veghem la realizarea angajamentelor asumate de guvern
(watchdog)

dac avem expertiza necesar, putem fi noi cei ce fac evaluarea, n


calitate de experi externi

prin evaluri comparative ntre stagiile diferitelor politici publice, putem


observa dac unele stagii sunt ndeplinite sau finalizate

ne asigurm c evaluarea este constant, n scopul mbuntirii


interveniilor publice

De ce este important pentru administraie s urmeze aceast etap?

ofer un feedback important, se atrage atenia asupra ntrzierilor


activitilor, se msoar impactul asupra grupurilor int vizate i se
mbuntete urmtorul proces de luare a deciziilor publice

nva s rspund mai bine nevoilor societii civile

asigur cetenii c o schimbare are loc

se verific dac politica i-a atins sau nu scopul

evaluarea poate fi fcut de ctre agenii externi guvernamentali, ceea


ce n anumite cazuri asigur credibilitate mai mare

crete eficacitatea

ofer transparen

27

Aspectele mai puin plcute ce in de administraie

sunt studii care ajung n sertar

nu se realizeaz analiza impactului diferitelor opiuni de implementri i


intervenie

nu se menioneaz n rapoarte ce trebuie fcut mai departe

nu detaliaz modalitatea n care s-a fcut implementarea

nu ofer informaii despre reaciile societii civile i ale beneficiarilor

nu implic factorii interesai, ceea ce ar putea diminua povara


administrativ a ministerelor

lipsete abordarea de critical review la nivelul administraiei publice


romneti, orice situaie problematic sau propunere de mbuntire
fiind apreciat ca sanciune

lipsete un update la Legea nr. 52/2003 privind transparena


decizional orice evaluare trebuie s fie disponibil pe site-urile
instituiilor publice

6.6. Reformularea politicii


Permite modificarea coninutului, pornete de la nevoia real de reformulare, de
incluziune i reprezentare a unui numr mai mare de grupuri. Nevoile
identificate de reformulare sunt bazate punerea n practic anterioar, teoretic
lsnd loc vizibil mbuntirilor.
De ce s ne implicm n reformularea politicii?

ne asigurm c evaluarea este constant n scopul mbuntirii


politicilor publice;

propunem soluiile optime, innd cont de evaluarea iniial i de


consultarea cu anumite organizaii partenere;

putem rectifica anumite legislaii - sprijinim dezvoltarea de politici


publice mai bune;

Cum poate beneficia administraia?

ncurajeaz inovaia n administraie;

28

mbuntete calitatea deciziilor elaborate, pornind de la cunoaterea


mai bun a nevoilor i limitrilor beneficiarilor;

beneficiaz de expertiza societii civile;

Dezavantaj pentru societatea civil:

depinde foarte mult de disponibilitatea politic!

Exist vreun obstacol pentru administraie?

nu ncurajeaz studii care s descopere lacunele politicii publice


anterioare

29

7. Ce mecanisme avem la
ndemn, sau cum facem n
practic?

Este esenial ca mecanismele i instrumentele de participare s fie bine


cunoscute, acceptate i folosite de ambele pri autoriti i societate civil.
Pentru ca procesul de luare a deciziei i implementare a politicilor publice s fie
unul bottom-up (de jos n sus), este necesar ca mecanismele de consultare s fie
clar stabilite ntr-un cadru legal, dup cum am artat n cel de-al treilea capitol al
acestui ghid.
Dar aceasta nu nseamn c societatea civil trebuie s fie doar reactiv,
rspunznd la apelul autoritilor privind consultarea pe anumite proiecte de legi
sau propuneri de politici publice. Avem la ndemn o multitudine de
instrumente pentru a fi proactivi i pentru a stabili un cadru permanent de dialog
i cooperare cu administraia public.
Pentru a-i ndeplini misiunea, o organizaie neguvernamental, indiferent de
tipul acesteia think-tank, wachdog, organizaie orientat ctre intervenia
direct pentru mbuntirea situaiei unor gurpuri int, etc. trebuie s
stpneasc bine instrumentele de comunicare i de persuasiune i sa-i dezvolte
acele instrumente care i se potrivesc cel mai bine profilului i propriei tipologii.
Canalele de comunicare i metodele de persuasiune sunt dintre cele mai diverse
i este necesar ca o organizaie care intenioneaz s influeneze diverse politici
publice s i dezvolte competene pentru activiti precum: scriere i editare de
texte; realizarea de cercetri/studii; organizare de evenimente; discurs public;
publishing, producie audio video, etc.

30

n cele ce urmeaz selectm cteva dintre intrumentele cele mai eficiente de


influenarea

deciziilor

de

politici

publice

pe

care

organizaiile

neguvernamentale le au la ndemn.

7.1.
Publicaiile

Publicaiile
pe care noi, ca organizaii neguvernamentale (cu precdere

organizaiile de tip think-tank), le putem pune la dispoziia opiniei publice i a


factorilor de decizie reprezint un bun instrument pentru a ne poziiona ca actori
coereni i influeni n stabilirea agendei publice i n formularea de politici.
Pentru ca aceste publicaii, cel mai frecvent ntlnite sub form de Policy Briefuri i Policy Memo-uri, s reprezinte instrumente efective de influenare a
agendei publice, este absolut nevoie de expertiz solid pe domeniile abordate n
interiorul organizaiilor. Dac nu o avem, aceast expertiz o putem consolida n
timp, n rndul staff-ului, sau o putem suplini prin intermediul colaborrilor cu
experi afiliai i prin meninerea unei relaii continue de dialog i consultare cu
reprezentanii instituiilor publice i private cu activitate n domeniile respective.

Policy Brief-ul

Policy Memo-ul

Ce este?

Ce este?

Un rezumat al unei probleme de

Un document care identific i

politic public, opiunile posibile

descrie o problem de politic

de soluionare i recomandri.

public, prezint poziii diferite ale

Dimensiune

specialitilor cu privire la

De regul, 1 pn la 8 pagini

soluionarea ei , prezint costurile

Public int

i beneficiile pe baza cercetrii i

Factori de decizie i ali factori

culegerii de date i face

interesai

recomandri.

Coninut

Tipuri

Dimensiune

1) Definirea problemei

De advocacy

Poate avea 30-40 de

(2) Metode

Descriptive

pagini sau mai puin

(3) Soluii Propuse

Public int

(4) Analiza problemei

Factori de decizie i
ali factori interesai

(5) Recomandri
strategice
(6) Puncte slabe i
limitri

31

(7) Analiza costbeneficiu

Pentru ca Policy Brief-ul sau Policy Memo-ul nostru s aib succes n rndul
factorilor de decizie crora l prezentm, trebuie s ne asigurm c este:
Bine
structurat

Clar, concis, la
obiect

Persuasiv

Realist

Bazat pe fapte

Sunt ntlnite i alte tipuri de publicaii care pot fi folosite cu succes n procesul
de influenare a deciziilor de politici publice: rapoartele de cercetare, buletinele
de alert timpurie, rapoartele de evaluare a nevoilor, rapoartele de monitorizare
i evaluare.
Tipuri de publicaii5
Publicaie
Raport de cercetare

Frecven
Mai puin frecvent

Scop

Faciliteaz nelegerea problemei

Detaliaz problema

Argumenteaz soluii

Contribuie la planificarea pentru dezvoltare


pe termen lung

Buletin de alert

Periodic

timpurie

Informeaz factorii de decizie cu privire la


evoluiile recente ale problemei

Activeaz i concentreaz evaluarea


nevoilor

Raport de evaluare a

Cnd este necesar

nevoilor n situaii

msuri de urgen

de urgen

Policy Brief i Policy

Identific dimensiunea i impactul unei

Cnd este necesar

Recomand o msur de urgen adecvat

Mobilizeaz resursele

Definete o problem urgent de politic

Memo

public

Identific i evalueaz opiunile de politic

Adaptare dup Food security communications toolkit, Writing effective reports, www.fao.org,
2003
5

32

public

Recomand una sau mai multe alternative


de politic public

Raport de

Continuu

Evalueaz progresul pe baza intelor fixate

monitorizare i

(monitorizare)

Recomand schimbri pentru corectarea

evaluare

Periodic (evaluare)

implementrii

Analizeaz legturile dintre contribuiile


(inputs), activitile, rezultatele aciunii
(outputs)

Fundamenteaz noi intervenii, n funce de


cele vechi

Raport de evaluare

Cnd este necesar

ex-ante a impactului

Identific nevoi la care rspunde intervenia

Previzioneaz oportunitatea i impactul

unei intervenii

intervenei i drumul cel mai bun de urmat

publice

Evalueaz costurile n raport cu beneficiile


scontate

Evalueaz capacitile de management i


mecanismul de implementare precum i
calendarul interveniei

Evalueaz sustenabilitatea i elementele


care vor asigura acest lucru.

Principii-cheie

pentru

eficiena

publicaiilor

organizaiilor

neguvernamentale
Decidenii vor utiliza informaiile (instituionaliznd recomandrile) numai dac
vor nelege raportul, vor fi de acord cu acesta i vor gsi mijloacele pentru a
implementa recomandrile coninute. Pentru a ndeplini aceste obiective,
publicaiile trebuie s fie scrise ntr-o manier clar i s includ cantitatea de
informaii adecvat.
Mai presus de toate acestea, organizaia neguvernamental trebuie s consulte
diferii factori interesai n ceea ce privete coninutul publicaiilor. Procesul de
consultare va uura nelegerea raportului de ctre factorii interesai, va crete
gradul de implicare al acestora i va influena coninutul raportului determinnd
33

astfel o acceptare mai rapid a rezultatelor de ctre cei interesai. Acest fapt este
foarte important deoarece deseori, pentru ca recomandrile s fie implementate
cu succes, este nevoie de acordul factorilor interesai.
Din pcate, obiceiul de a emite judeci asupra calitii unui document n funcie
de mrimea sa este des ntlnit n practic. Deseori, se crede c o publicaie
scurt este de o calitate mai sczut. n realitate, situaia st invers.
Un policy brief (7-8 pagini) scurt i relevant necesit mult munc. Deseori,
decidentul nu are ndeajuns timp la dispoziie pentru a citi rapoarte foarte lungi,
fiindu-i aproape imposibil s implementeze o list foarte mare de recomandri.
Recomandrile ar trebui s aib drept rezultat o schimbare, dar schimbarea
oricrui sistem este posibil numai ntr-o anumit msur. Astfel, autorii ar
trebui s aib drept scop furnizarea unui numr limitat de recomandri cheie
adic, recomandrile care sunt importante i vor avea un impact mare.
O posibil structur i stilul publicaiilor, exemplu:
Prefa

Detalii despre contextul n care apare publicaia


Scopul pe care-l urmrete
Sfera interveniei/evalurii
Echipa de autori
Metodologia folosit/culegerea i analiza datelor (dac este cazul)

Rezumat
executiv
Introducere

Un rezumat concis, menit a furniza audienei o lectur asupra celor mai


importante idei exprimate n raportul de evaluare.
Informaii generale referitoare la intervenie: nevoile iniiale, obiectivele,
principalele activiti, buget, grupuri int etc.

Evaluarea
posibilelor
dimensiuni ale
interveniei

Relevan. Argumentarea relevanei interveniei pe baza nevoilor societii


Eficacitate. Descrierea nivelului de ndeplinire a rezultatelor directe i a
celor pe termen lung
Eficien. Analiza raportului cost-beneficiu
Implementare. Performana mecanismului de implementare a
interveniei: structuri i procese
Impact. Analiza impactului interveniei
Durabilitate. ansele ca rezultatele obinute s fie de durat

Concluzii

Aprecieri globale referitoare la intervenie

34

Recomandri

O list de recomandri (specific adresate, se menioneaz instituia i


departamentele vizate). Se fac pe baza concluziilor.

Anexe

Pot include: diferite analize aprofundate ale diferitelor pri ale


intervenei, studii de caz
Ar trebui s includ: Lista celor intervievai , Lista documentelor
consultate, Comentarii asupra raportului efectuate de diferii factori
interesai i care nu au fost incluse n raport

Ca exemplu, menionm c nainte de a fi publicat, orice raport al CRPE trece


prin mna unui editor, cu experien n presa scris. Se ntmpl ca un material,
s spunem de 40 de pagini s fie redus la 25 de pagini sau mai puin dup ce a
fost editat. De cele mai multe ori exist un proces de negociere ntre expertul,
autor al cercetrii i editor ns principiul asumat este c editorul are ntodeauna
dreptate. Rezultatul acestei politici editoriale se vede n impactul publicaiilor
noastre, care sunt accesibile i experilor i decidenilor (uneori neiniiai
suficient n tematic) i mass-mediei, putnd s influenm i s fundamentm
mai eficient diferitele intervenii publice.
La fel, ceea ce publicm n limba englez, este dat spre adaptare unui vorbitor
nativ de limb englez. Cursivitatea limbajului scris are un impact mai mare
asupra cititorilor, cu att mai mult dac acetia folosesc limba englez n mod
curent (cazul birocraiei europene).
O capcan tipic pentru

autorii rapoartelor din rndul

organizaiilor

neguvernamentale este concentrarea prea mare asupra aspectelor negative ale


interveniilor publice. Dac prile pozitive nu beneficiaz de acelai nivel de
atenie, exist un risc mare ca raportul s nu fie ntmpinat cu satisfacie de ctre
diferiii factori interesai i chiar de decideni. Un raport prea incisiv, care doar
critic, are puine anse de a fi utilizat.

35

7.2.

ntlniri de tip Chatham House

Metoda Chatham House a fost dezvoltat n cadrul Institutului Regal de Afaceri


Internaionale, cunoscut mai bine sub numele de Chatham House, organizaie
nonguvernamental din Marea Britanie care are misiunea de a analiza i a gsi
soluii pentru problemele internaionale majore. Chatham House este de fapt
unul dintre cele mai importante cluburi de reflecie din lume, nfiinat n 1920. 6
Acesta are la baz principiul adeziunii, iar membrii si sunt folosii ca experi pe
probleme internaionale i ca surs de informare pentru pres. Metoda Chatham
House care a derivat din modul de funcionare a acestui institut se axeaz pe
principiul confidenialitii: cnd o ntlnire se desfoar sub regim
Chatham House, participanii sunt liberi s foloseasc toate informaiile care au
fost discutate, dar identitatea i afilierea emitenilor trebuie s rmn secret.
Regula aceasta are avantajul dialogului deschis i onest despre subiecte ce pot fi
considerate controversate sau incomode pentru unii participani la ntlniri de
acest gen. 7
Centrul Romn de Politici Europene a constatat n practic avantajele acestei
metode. Cel mai recent exemplu n acest sens l constituie masa rotund
organizat n octombrie 2012 cu tema Cooperarea energetic Romnia
Republica Moldova i noile provocri de securitate energetic, n care a reunit
oficiali, experi i analiti din cele dou ri. Masa rotund a fost organizat n
vederea obinerii unor informaii eseniale pentru realizarea unui policy brief pe
aceast tem (Cooperarea energetic Romnia - Republica Moldova. Noile
provocri de securitate energetic).8
Din experiena noastr, oficialii aflai n diferitele poziii publice sunt mult mai
deschii n a-i exprima opiniile i accepta poziii diferite de ale lor ntr-un cadru
protejat de confidenialitate, de tip expert, fr participarea presei.

http://businesslive.ro/chatham-house-institutul-regal-pentru-afaceri-internationale-sedeschide-pentru-romania/ accesat la 11 aprilie 2013


7 http://www.revista22.ro/institutul-diplomatic-romanbrscoala-de-diplomati-2598.html accesat
la 11 aprilie 2013
8 http://www.crpe.ro/evenimente-2/ accesat la 11 aprilie 2013
6

36

7.3. Conferine
Conferina reprezint un instrument de
comunicare, de care ne putem folosi pentru a

Avantajele conferinei

transmite informaii i pentru a crea cadrul

Reunete experi

unei dezbateri; sub forma unei mese rotunde

Consultare

Prezena factorilor

sau a unei dezbateri, ea faciliteaz ntlnirea

interesai

dintre reprezentani ai diferitor instituii i

Diseminare

organizaii,

Acces deschis la

schimbul

de

preri

de

informaii

informaii, cunoaterea i educarea reciproc


a factorilor interesai. n cadrul acestei
ntlniri, n calitate de reprezentani ai unei

Diversitate de puncte
de vedere

organizaii putem atrage atenia asupra unor


aspecte eseniale, atingnd astfel scopul de informare, de comunicare ctre
publicul int a poziiei noastre. Fiind deschis persoanelor interesate, aceasta
poate fi folosit i ca instrument de consultare, prin faptul c dorim de asemenea
s auzim opiniile celor prezeni, invitai din sectorul ONG, guvernamental sau din
rndul publicului larg.
Trebuie s fim ateni ca evenimentul nostru s-i ating obiectivul, trebuie s fie
clar punctul nostru de vedere i ce anume vrem s schimbm. Astfel, mesajul
nostru trebuie s fie structurat i pragmatic, s vizeze factorii de decizie i
societatea civil, inclusiv ONG-urile i cetenii pentru a avea impactul dorit.

7.4. Grupuri / jurii/ simpozioane ceteneti


Prin intermediul evenimentelor de consultare direct a cetenilor putem iniia
un dialog pe o problem important pentru comunitate. Acestea pot fi de multe
tipuri: cafenele publice, dezbateri i audieri publice, grupuri ceteneti, jurii
ceteneti,

simpozioane

ceteneti,

summituri

ceteneti,

forumuri

deliberative .a.
Una dintre organizaiile din Romnia care organizeaz cu succes n cadrul
proiectelor sale astfel de consultri ceteneti este Centrul de Resurse pentru
37

Participare Public (CeRe). Putei gsi mai multe informaii i metodologii


referitoare la diferitele tipuri de instrumente de consultare i modalitile
specifice de organizare a acestora pe pagina de Internet a organizaiei
(www.cere.ro). Dintre acestea, nou ne place grupul cetenesc9.

Grupul cetatenesc este un grup reprezentativ pentru comunitate, format din


ceteni dispui s ofere periodic feedback administraiei pe teme de interes
public. Grupul este de regula format din 500-2500 de ceteni, care sunt de
acord s fac parte din grup i s raspund ntrebrilor adresate de
administraie prin chestionare - n general 4 chestionare/an. Rezultatele
chestionarelor sunt analizate i integrate n soluii pentru mbuntirea
serviciilor sau a politicilor publice. De asemenea, ele sunt date publicitii.
(www.cere.ro)

7.5. Coaliii ONG


Coaliiile de ONG-uri constituie o modalitate de a face advocacy i de a influena
politicile publice, pe principul unde-s muli, puterea crete.
Coaliiile trebuie s aib n vedere o colaborare strns, s vizeze organizarea de
ntruniri constante ale membrilor lor pentru a cdea
de comun acord n privina aciunilor ntreprinse i a
dezvolta un plan comun de aciune.

Punctele
coaliiilor!

Crearea de coaliii cu alte ONG-uri poate s

ntreasc capacitatea administrativ, s conduc la

generarea unui impact crescut al propunerilor

noastre i s aduc o valoare adugat la agenda


guvernamental.

Coaliiile pot iniia cu mai mult succes petiii, au

forte

ale

Grup
de
consolidat
experi
For n activitile de
advocacy
Luare de decizii prin
colaborare
Capacitate de influen
crescut
Grad
ridicat
de
reprezentativitate
Grad
crescut
de
sustenabilitate

acces la canale de comunicare diversificate i pot


pune n comn resurse dintre cele mai diverse.

http://www.ce-re.ro/metode#grupul_cetatenesc

38

Totui, coaliiile genereaz i costuri suplimentare, de ntreinere. O coaliie care


nu are un secretariat, persoane care s o anime i s-i in agenda, de cele mai
multe ori eueaz. Secretariatul unei coaliii genereaz costuri de timp i bneti
pentru resurse umane, spaii, echipamente, etc.
Coaliiile pot fi formale sau informale. Putem da dou exemple de coaliii
funcionale (rezist de mai muli ani i impun soluii pe agenda guvernamental)
pentru ambele categorii.
Federaia Organizaiilor Neguvernamentale pentru dezvoltare din Romnia
(FOND) (http://www.fondromania.org) este o coaliie formalizat de ONG-uri cu
peste 30 de membri, care susin mpreun un secretariat. FOND activeaz n
domeniul asistenei oficiale pentru dezvoltare.
Coaliia ONG-uri pentru Fonduri Structurale este neformalizat iar secretariatul
ei este susinut (n principal pe baz voluntar) de ctre CeRe. Cu toate c nu este
formalizat, este funcional i foarte activ.

7.6. Acordurile de parteneriat cu instituiile publice


Mai muli actori aflai ntr-o relaie de parteneriat pot conlucra i oferi experiene
conjugate i diferite ce dau natere la noi
iniiative.
Ce este parteneriatul?
Parteneriatul este un proces orientat spre
atingerea unei finaliti pe care prile asociate o

Susinerea unui parteneriat


presupune:

respect reciproc

comunicare autentic

contientizarea nevoilor

urmresc i n care prile se afl ntr-un raport


de colaborare. Parteneriatul este un mijloc pentru
a rezolva o problem ce nu poate fi rezolvat la fel
de bine de ctre niciuna dintre pri n mod
individual.

comune

lucrul mpreun (pentru


definirea problemei, cutarea
de soluii, aducerea de
resurse, alegerea i
implementarea resurselor)

39

Caracteristicile unui parteneriat de succes


Pentru a crea un parteneriat de succes, trebuie s cunoatem cteva dintre
caracteristicile (criteriile) ce calific un parteneriat ca fiind unul de succes. Aceste
caracteristici pot fi formulate sub forma unor reguli de urmat:
1.

Un parteneriat trebuie s aib un obiectiv comun realist;

2. Partenerii trebuie s fie compatibili;


3. Un parteneriat trebuie s urmreasc performana;
4. Un parteneriat trebuie s i ating obiectivele;
5.

Un parteneriat trebuie s gseasc soluii durabile;

6. Un parteneriat trebuie s creasc capacitatea de aciune a


partenerilor.

Definirea ONG-urilor n raport cu autoritatea public


n general ONG-urile sunt vzute ca o zon intermediar, situat ntre stat i
cetean, populat de grupuri organizate sau de asociaii separate de stat i
care se bucur de autonomie n raport cu statul.
Acest lucru poate s conduc la o eventual dificultate natural de a constitui
un parteneriat ntre organizaiile nonguvernamentale i autoritile publice.
Aceast abordare vine i dintr-o anumit percepie greit care tinde s
polarizeze publicul i privatul, n timp ce cele dou noiuni nu sunt
antagonice, ci complementare. Cele dou structuri vin cu experiene i resurse
diferite i mpreun pot conlucra pentru atingerea scopurilor diferitelor
comuniti.
Ce aduc ONG-urile ntr-un
parteneriat?

Modele de bune practici

Experiene din spaiul


privat

Instrumente testate

Resurse (umane i
materiale)

Expertiz (sectorial)

40

Dialogul permanent cu reprezentanii instituiilor publice este o condiie


esenial pentru ca recomandrile noastre s:
1.

Fie realiste i bine informate

2. Aib anse reale de a fi luate n considerare n procesul de


planificare a politicilor publice
Parteneriatele pot asigura acest cadru de dialog, mai ales n contextul n care
cadrul legal actual nu asigur un proces de formulare de politici publice suficient
de incluziv. Pe termen lung, parteneriatele repetate pot conduce i la o
instituionalizare a proceselor de consultare, astfel nct s dea natere unui
parteneriat activ, continuu, ntre stat i actorii neguvernamentali.
Pentru ca parteneriatul s fie unul funcional, prile implicate trebuie s
respecte o serie de condiii:

Actorul neguvernamental trebuie s aib o capacitate crescut pentru


analiz tehnic, dar i strategic;

Actorul instituional implicat n parteneriat (echipa desemnat ca


responsabil) trebuie s acopere componenta de expertiz tehnic, dar i
pe cea decizional (la un nivel adecvat).

Parteneriatele sunt un mecanism prin care putem rezolva o problem pe care am


ntlnit-o deseori n discuiile noastre cu reprezentanii instituiilor publice
aceea c ei nu-i

cunosc

pe

posibilii

colaboratori

din

rndul

organizaiilor neguvernamentale, nu tiu dac i unde pot gsi nivelul de


expertiz potrivit pentru o consultare real.
O alt problem pe care parteneriatul o poate rezolva parial este aceea a
consultrii exclusiv formale (situaia n care decizia cu privire la opiunea de
politic public a fost dj luat n momentul n care documentul de politic
public/ actul normativ este postat pe site-ul instituiei spre consultare). n
cadrul unui parteneriat avem ocazia de a ctiga ncrederea factorului decizional
i de a interveni ntr-o faz incipient n procesul de formulare a politicilor
publice.

41

Exist ns i dificulti n folosirea acestui instrument. Parte a problemelor cu


care ne confruntm n eforturile de cooperare se leag de absena consensului
asupra problemelor prioritare, schimbarea dorit i/sau metodele alese pentru a
produce schimbarea.
Din acest motiv este important ca recomandrile noastre s fie ntotdeauna bine
informate, realiste i s fie justificate prin analize de tip cost-beneficiu, SWOT .a.
Am descris mai sus avantajele realizrii de parteneriate, condiiile de succes,
problemele pe care le rezolv i problemele pe care le ntmpin. La acestea
trebuie s adugm c obiectivul nostru comun pe termen lung trebuie s fie
acela de a determina adoptarea unui parteneriat cu societatea civil ca
principiu general n administraia public.

7.7.

ntlniri directe cu reprezentanii instituiilor


publice/Audiene i audieri

Spre deosebire de audien, audierea reprezinta instrumentul prin care putem


avansa direct propuneri pe probleme de interes public reprezentanilor
administraiei. Potrivit legii Nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces
la informaiile de interes public, fiecare autoritate sau instituie public are
obligaia s comunice din oficiu programul de audiene al autoritii sau
instituiei publice.

Noi credem c este important s ne folosim de acest instrument:

Pentru a pune probleme presante n atenia actorilor instituionali la un nivel


superior de decizie!

Atunci cnd avem nevoie de sprijin la un nivel de decizie superior, n cazul n care
birocraia mpiedic derularea parteneriatelor cu o anumit instituie public;

inem minte: ntotdeauna suntem bine pregtii pe subiectul pe care solicitm


audiena!

42

7.8. Audierile publice, forumurile deliberative i dezbaterile


publice
Audierile publice sunt instrumente utile pe care autoritile le pun la dispoziia
cetenilor i, implicit, a reprezentanilor organizaiilor neguvernamentale,
pentru a-i exprima punctul de vedere pe o problem dat. Asemntor,
forumurile deliberative sunt folosite pentru a colecta de la ceteni opinii despre
o anumit politic public. Dac pentru a maximiza rezultatele unei audieri
poziiile pe care le prezentm trebuie s fie bine informate i articulate, n cazul
forumurilor deliberative vom avea ocazia de a asista mai nti la prezentri din
partea experilor din domeniul respectiv.
Audierile publice sunt similare cu dezbaterile publice n termeni de impact, cu
deosebirea c acestea din urm aduc n plus i componenta de dezbatere,
reprezentanii administraiei avnd posibilitatea s prezinte punctul de vedere al
administraiei, s l argumenteze, s se exprime n acord sau n dezacord cu
ceilali participani, etc10 .

Mulumim echipei de interni a CRPE, format din Mdlina Violeta Florea i Alexandra
Calu, care au ajutat la documentarea prezentului ghid.

10

www.ce-re.ro

43

Titlul proiectului: Dezbatem Politici, Cretem Expertiza


Cod SMIS: 40667
Proiect cofinanat din Fondul Social European
Editor: Centrul Romn de Politici Europene
Data publicrii: Februarie 2013
Coninutul acestui material nu reprezint n mod obligatoriu poziia
oficial a Uniunii Europene sau a Guvernului Romniei.

Romanian Center for European Policies;


29 tirbei Voda
Et. 2, Bucuresti 1
office@crpe.ro
www.crpe.ro
Tel. +4 0371.083.577
Fax. +4 0372.875.089

Cover photo: CRPE


CRPE februarie 2013
Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitai pagina www.crpe.ro.

44

S-ar putea să vă placă și