éQuién gobierna? loz Democracia y poder en una ciudad estadounidense ROBERT A. DAHL presentacién de Carles Boix ty Ope pepeh sherri == =e ehh eeTitulo original: Who Governs? Democracy and Power in an American City (Second Edition), Yale University Press, 2005 Coleccin Clasicos Contemporaneos Todos los derechos reservados. Prohibida la reproduccién total 0 parcial de esta obra por cualquier procedimiento (ya sea grafico, electrénico, Gptico, quimico, mecdnico, fotocopia, etc.) y el almacenamiento o trans- misidn de sus contenidos en soportes magnéticos, sonoros, visuales o de cualquier otro tipo sin permiso expreso del editor. © 1961, 2005 by Yale University Copyright renewed 1989 by Robert A. Dahl Primera edicién, diciembre 2010 2010 CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLOGICAS Montalban, 8. 28014 Madrid ® © Robert A. Dahl, renovado en 1989 © Boletin Oficial del Estado © Traduccion de: Belén Urrutia © Presentacién de: Carles Boix Disefio de la colece Joaquin Gallego En esta publicacién se ha utilizado papel libre de cloro, de acuerdo con los criterios medioambientales de contratacién public DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY Impreso y hecho en Espaiia Printed and made in Spain NIPO (C. NIPO (BOE): 007-10-089-6 ISBN (CIS): 978-84-7476-494-9 ISBN (BOE): 978-84-340-1950-8 Depésito legal: M-53709-2010 Imprenta Nacional del Boletin Oficial del Estado Avda. de Manoteras, 54. 28050 MadridINDICE Presentacién de CarLEs Borx 9 Prdlogo ala segunda sien: por DOUGLAS W. RAE 8 segunda edicién 23 “ieacis a8 Agradecimientos 29 1._Lanaturaleza del problema 31 LIBRO I. DE LA OLIGARQUIA AL PLURALISMO . Los patricios 43 3._Losempresarios 59 4. Losexplebeyos 67 5, Los nuevos hombres _&7 6. Sombra y sustancia: los notables sociales yeconémicos _99 7. Resumen: de las desigualdades acumulativas alas dispersas 121 LIBRO IL__LA DISTRIBUCION DE LA INFLUENCIA 8, Resumen: la ambigiiedad del liderazgo 125 9. Los lideres en las nominaciones politicas 141 10._Los lideres en Ja remodelacién urbana 153 11._Los lideres en Ja educaci 13,_La especializacin de la influencia: los sublideres 207 14. La especializacién de la influencia: los lideres 219 Be Linco patrones.de! iderazgo 223 ses 19. Sobre la especie homo politicus _267 20._Posicidn social 273 21. Dinero, crédito y riqueza 283 22, Legalidad, popularidad y control delosempleos 289 23.__El control de las fuentes de inform18 a 24, Resumen: influencia real y potencial 313 25. Ciudadania sin politica 319 26. Variaciones sobre un tema _ 325 LIBRO VL__ESTABILIDAD Y CAMBIO 27._ Estabilidad, cambio ylos profesionales _ 347 28. Estabilidad, cambio y el credo democratico 353 APENDICES A. Comparacién de New Haven con otras areas urbanas, 1950 _ 371 B._ Métodos y datos _ 372 _ C._ Indices de posicién social 384 D._indices de participacién politica 385 indice de tablas y figuras 387 Indice analitico 391Presentacion La publicacién de gQuién gobierna? Democracia y poder en una ciudad americana en la coleccién «Clasicos Contemporaneos» del Centro de Investigaciones Socioldgicas es una noticia excelente por tres razones. En primer lugar, su autor, Robert A. Dahl, es, sin duda alguna, uno de los padres fundadores de la ciencia politica moderna. En segundo lu- gar, gQuién gobierna? constituyé en su momento un auténtico manifiesto programatico sobre los objetivos principales que debia perseguir aque- lla disciplina el estudio del poder politico y el funcionamiento de la democracia—, y sobre la metodologia que debia emplear para hacerlo. Finalmente, el libro que nos ocupa planted una de las teorias sobre el funcionamiento de la democracia que mayor influencia han tenido hasta hoy en dia. Hasta el momento de la publicacidn de ;Quién gobierna?, hace ahora casi cincuenta aiios, la ciencia politica empirica habia disfrutado de una vida mas bien anémica. La mayor parte de los debates intelectuales en los departamentos de ciencia politica (y, en general, de todos los estudiosos de cuestiones politicas) se habian centrado ya sea en la produccién direc- ta de textos normativos ya sea en la exégesis textual 0 el andlisis genea- légico de obras filos6ficas clasicas. Con antelacién a la Segunda Guerra Mundial, el andlisis empirico 0 positivo de fenémenos politicos se habia limitado a las contribuciones de Ostrogorski sobre el rol de las élites po- PRESENTACION 9liticas en los partidos modernos’, el andlisis (lamentablemente olvidado) de instituciones formales por A, Lawrence Lowell’, y una literatura in- cipiente sobre participacién politica y voto de partido en la Escuela de Chicago creada por Charles E. Merriam, Harold D. Lasswell y Harold F. Gosnell, entre otros*, Ademas de explorar un abanico reducido de cues- tiones empiricas, la metodologia empleada era, en la mayor parte de los casos, puramente histérica y centrada en la mera descripcin de paises: el uso del método comparado y la explotacién de informacién estadistica se circunscribian al drea de la participacién electoral y el voto a candida- tos y partidos (con la excepeidn de Lipset y su exploracién rudimentaria de las condiciones de la estabilidad de la democracia). Es facil captar el retraso de la ciencia politica del momento cuando la comparamos con la trayectoria de la teoria econémica hasta 1950, marcada por los grandes clasicos de la primera mitad del siglo xrx, la revolucion marginalista y las aportaciones keynesianas del periodo de entreguerras. Con ese bagaje en Ja mano, en 1948 Paul Samuelson habia sido capaz de publicar el primer manual integrado de teoria econdmiea, algo hoy todavia inexistente en la ciencia politic En un contexto caracterizado por una pobreza tedrica y metodolégica notables, la apuesta de ;Quién gobierna? fue doble. En primer lugar, Ro- bert Dahl se propuso trasladar el centro de atencién de la ciencia politica del comportamiento electoral (examinado con un enfoque socioldgico) auna temitica mucho mds amplia (y crucial): el funcionamiento de una democracia representativa moderna en su conjunto, es decir, desde la par- ticipacién ciudadana hasta el proceso de toma de decisiones y, por tanto, el anilisis de las fuentes y de la dinémica del poder. En segundo lugar, Robert Dahl concibié gQuién gobierna? como un estudio ejemplar basado en el utillaje empirico y estadistico mas avanzado del momento. LA CONTRIBUCION TEORICA DE ZQUIEN GOBIERNA? Al objeto de entender la contribucidn tedrica de Dahl, es necesario ante todo describir el contexto intelectual en que se produjo la génesis y publi- cacién de gQuién gobierna? A mediados de los afios cincuenta, el debate empirico (al menos entre la literatura no estrictamente marxista) sobre la estructura del poder politico y sobre la efectividad y limites de los sis- temas democriticos estaba dominado por dos posiciones. Por una parte, C. Wright Mills acababa de sostener, en su libro The Power Elite, publi- cado en 1956, que el sistema politico norteamericano estaba gobernado por una élite politica, econdémica y militar, caracterizada por mantener estrechas conexiones entre si y por poseer una ideologia comtin en torno a los valores de una sociedad moderna, burocratizada y centrada en los M. Ostrogorski, La democracia y la organizacién de partidos politicos. Edicién original de 1902, 2 Governments and Parties in Continental Europe, Houghton, Mifflin & Co., Boston, 1896. * Sobre la Escuela de Chicago, véase Heaney, Michael '., y John Mark Hansen, 2006. «Building the Chicago School», American Political Science Review 100 (4), pp. 589-596. 10 QUIEN GOBIERNA?objetivos de eficiencia y crecimiento econdmico*. Por otra parte, Schum- peter habia descrito la democracia moderna como un sistema de rotacién de élites o grupos dirigentes mediante elecciones competitivas en su li- bro Capitalism, Socialism and Democracy en 1942°, Esta idea, que recibiria su primer tratamiento analitico en An Economic Theory of Democracy de Anthony Downs en 1957, postulaba este sistema competitivo como el me- canismo que permitia ajustar las decisiones politicas a las preferencias del electorado (y, en particular, a las del votante decisivo 0 mediano)’. La teoria schumpeteriana (y downsiana) lograba, de esta forma, minimizar la critica a la democracia representativa que habian planteado cincuenta afos atras Ostrogorski, Pareto y Mosca al mostrar que los instrumentos centrales de la democracia contemporanea, los partidos politicos, se ha- Haban en manos de una oligarquia cerrada y todopoderosa. Aunque extremadamente influyentes, ambas teorias contenian defi- ciencias importantes en su construccidn. El soporte empirico de las tesis de Mills era mas bien endeble y, por esa razén, una de las maximas preocupa- ciones (y, de hecho, el primer paso metodoldgico) de Robert Dahl fue la de acumular la maxima evidencia posible sobre las relaciones de poder en una democracia contempordnea. Por su parte, aunque la teoria de la democra- cia competitiva pergefiada por Schumpeter reconocia la existencia de nive- les muy heterogéneos de informacién (y «racionalidad») de los votantes, el economista europeo empled ese hecho para cuestionar la teoria clasica de la democracia y la visidn, tan extendida, del sistema democratico como un mecanismo mediante el cual los ciudadanos se ponian de acuerdo, de mane- raracional, sobre la naturaleza del bien comti’. Para Dahl, en cambio, tanto la variacién en el grado de compromiso politico de los ciudadanos (debido, ante todo, a los costes que conlleva la participacién) como las diferencias en el nivel de informacién de los miembros de una comunidad politica habian de ser utilizadas para construir una teoria empirica satisfactoria sobre la distribucién del poder (en sociedades democriaticas). En una entrevista publicada recientemente por Margaret Levi, Robert A. Dahl hace retroceder la génesis de ;Quién gobierna? a una estancia a mediados de los afios cincuenta en el Center for the Advanced Study in Behavioral Sciences en Palo Alto, California, y a su interaccién con Kenneth Arrow, el padre del teorema de la imposibilidad en la eleccién social. Arrow, sefiala Dahl, «influyé sustancialmente en mi, en la manera en que exa- minaba los problemas», en la medida en que la teoria econdmica, con su estructura interna légico-deductiva, «ofrecia el tipo de modelo que podia ser utilizado para hacer una ciencia politica mas rigurosa»*. Pro- + ‘The Power Elite, Nueva York, Oxford University Press, 1956. 5 Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy, Nueva York, Harper, 1942. Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, Nueva York, Harper, 1977. Joseph A. Schumpeter, ibid. capitulo 21, seceién 3. Margaret Levi y Robert A. Dahl, «A Conversation with Robert A. Dahl», Annual Review of Political Science, 2009. PRESENTACION ubablemente por esta raz6n, la teoria de gQuién gobierna? esti construida, de una forma menos visible 0 explicita de lo que quizd deberia, prestando una atencidn detallada a sus fundamentos micro 0 de nivel individual. Es decir, en vez de seguir la literatura del momento, estructuralista y basa- da en grupos 0 clases sociales, Dahl partié de examinar las preferenc disposiciones y acciones de los diferentes tipos de actores politicos, des- de el votante (sus intereses, actitudes, nivel de informacién, etc.) hasta el maximo responsable politico (sus calculos electorales, sus conexiones burocraticas, su ideologia, etc.). En otras palabras, bajo la bateria (sociolé- gica) de datos que Dahl emplea, se esconde una concepcidn estratégica de la politica, es decir, una concepcidn atenta a los intereses y estrategias de los actores. Eso explicaria, en mi opinién, por qué el libro conserva todo su interés hoy en dia, esto es, en una época en que los modelos analiticos 0 de eleccidn racional han cobrado un papel esencial, casi hegeménico, en el estudio cientifico de la politica. La atenci6n al individuo como elemento a utilizar para construir una teoria explicativa de la democracia y la preocupacién por descifrar sus intereses, grado de compromiso y nivel de informacién se hacen evi- dentes desde el principio de la parte tedrica del libro. El capitulo 19 del libro, que es la pieza de arranque del modelo explicativo de sQuién go- bierna?, parte de una distincién crucial entre «homo us» y «homo politicus». La primera categoria, la de los ciudadanos de a pie, contiene individuos con intereses heterogéneos y con multiples estrategias a su disposicién para asegurar la consecucidn de sus objetivos. La accién po- litica, que se extiende, en un amplio abanico de posibilidades, desde el voto hasta una carrera politica profesional, es solamente una de las mu- chas herramientas de las que disponemos para satisfacer nuestras metas personales. Y, contra lo que parece sugerir la interpretacién estandar de los clasicos sobre la democracia griega, la mayor parte de los ciuda- danos apenas emplea de manera sistematica esos recursos politicos. Ya sea porque nuestras predisposiciones personales hacen que valoremos poco el tipo de actividades y relaciones sociales y ptiblicas asociadas a la accién politica 0 ya sea porque los costes directos 0 de oportunidad que implica la accidn politica son muy superiores a los beneficios que se derivan de aquella, sélo una fraceién reducida de la ciudadania participa directamente y de manera sustantiva en el proceso politico. Con esa observacién como trasfondo, toda teoria empirica de la demo- cracia ha de elaborarse a partir de un dato ineluctable: el cuerpo electoral presenta siempre una estructura estratificada, posiblemente piramidal. En toda democracia representativa existe una base muy amplia consti- tuida por ciudadanos relativamente poco informados, escasamente invo- lucrados en politica, y dispuestos, como mucho, a votar en las elecciones regulares que se celebran cada dos 0 cuatro afios. Esa mayoria poco activa se moviliza en algunas circunstancias: por ejemplo, cuando se producen conflictos urbanisticos que afectan de manera inmediata sus intereses 2 QUIEN GOBIERNA?a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookmos de la democracia puede parecer, a primera vista, obsoleta. Una lectu- ra atenta de ;Quién gobierna? revela, sin embargo, que Robert Dahl puso especial cuidado en construir un estudio que respondiese a los principios elementales de toda investigacidn cientifica. En los afios cincuenta, cual- quier investigador interesado en determinar las fuentes y mecanismos del poder politico se enfrentaba a tres problemas importantes: el nimero de democracias consolidadas en el mundo era minimo, la informacién que se podia obtener sobre la mayor parte era relativamente costosa, y, ante todo, cada una de ellas (por ejemplo, los Estados Unidos, Francia 0 Suiza) conte- nia un sinfin de rasgos idiosincrasicos (por su evolucién historica, diferen- cias culturales, estructura constitucional, etc.) que hacian dificil precisar qué factor explicaba el funcionamiento del proceso democratico, Ante esas dificultades, Dahl decidié escoger una ciudad de un tamafio mediano, y, por tanto, asequible a las preguntas y medios del investigador, y con las ca- racteristicas que consideré apropiadas para ahondar en el funcionamiento de las instituciones democraticas: una ciudad que se habia democratizado gradualmente, sin rupturas bruscas, a lo largo de dos siglos de existencia; que contenfa un sistema electoral o de partidos competitivo; y que alber- gaba una sociedad razonablemente abierta y estable, con un electorado plural o heterogéneo (pero sin divisiones étnicas 0 de clase excesivas), con un cierto grado de compromiso politico y social, y dotada de canales infor- mativos adecuados. La primera parte de Quién gobierna? debe ser leida como un intento minucioso de justificar, mediante el estudio histérico de la evolucién de New Haven, la seleccidn de esta ciudad como un botén de muestra relativamente representativo de una democracia moderna. (N6- tese, ademiés, que ese esbozo histérico ya contiene las semillas de buena parte del otro gran libro empirico que hizo famoso a Dahl, La poliarguia.) gCuan apropiada es la metodologia cientifica del libro de Dahl? A la hora de contestar a esta pregunta es necesario subrayar que se suele ol- vidar que todo estudio cientifico (0 positivo), sin excepcidn alguna, toma como fijas 0 «exégenas» ciertas caracteristicas de la realidad que se pro- pone describir y, por esa razn, no puede nunca ser utilizado para generar 0 verificar informacién alguna sobre esos factores exogenos. Por ejemplo, el caso de New Haven describe la accidn de una democracia con un sis- tema de partidos competitivos y, por tanto, no puede arrojar luz alguna sobre el supuesto de una ciudad con un solo partido dominante. Es cierto que los estudios que minimizan el ntimero de sus factores 0 supuestos exégenos son preferibles porque nos permiten entender un mayor ntime- ro de circunstancias 0 casos. Su rango de aplicabilidad teérica es mucho mayor que el de los estudios que vienen definidos a priori por multiples supuestos exdgenos. Por esa raz6n, los estudios cuantitativos son en ge- neral de mayor interés empirico y teérico que los estudios de un solo caso. No obstante, incluso aquel tipo de anilisis toma ciertos datos de la rea- lidad como algo dado y externo al objeto del estudio. En definitiva, nin- gin libro o articulo puede endogeneizar todas las relaciones politicas y PRESENTACION 15econémicas existentes. De hecho, si lo pretendiera hacer, posiblemente acabaria llegando a proponer conclusiones triviales, Dada esa premisa central e ineludible de todo estudio empirico, el investigador debe indicar, con la maxima transparencia posible, cudles son las categorias a las que se puede aplicar la investigacién realizada y cuales son aquellas sobre las que no puede decir nada’. En ;Quién go- bierna? Dahl desarrolla esta tarea con una gran honestidad: a lo largo del libro discute abiertamente todos aquellos factores que hacen de New Haven un caso especial respecto a otras ciudades 0 entidades politicas. Esta honestidad tiene la virtud de permitir al lector discernir facilmente cudl es la utilidad empirica (el rango de validez) de la obra. Dado el tipo de localidad que se estudia y las caracteristicas de su proceso politico, que acabo de esbozar mis arriba, es evidente que ;Quién gobierna? no nos ofrece una teoria general 0 completa sobre los mecanismos del po- der 0, ni siquiera, sobre la estructura de las democracias. Sin embargo, es razonable concluir, a la vista de los métodos empleados (y que incluyen una comparacién de diversas areas de decisién en urbanismo y educa- cidn, un anilisis de cambios temporales y la construccién de una base estadistica sobre los diferentes actores de New Haven, sus origenes, in- tereses y actividades), que Robert Dahl aporta una teoria convincente sobre partes importantes del funcionamiento de una democracia repre- sentativa contempordanea. 4Cuiles son los limites empiricos y, en definitiva, los limites concep- tuales de la obra de Robert Dahl? En primer lugar, la definicidn y la me- dicion de la influencia y el poder politicos son excesivamente restrictivos —una cuestién que ha sido probablemente objeto de uno de los debates mas conocidos de la ciencia politica—. sQuién gobierna? define el poder como la capacidad directa de obligar a otra persona a realizar una activi- dad contra su voluntad y, a continuacién, determina el grado de influencia y poder de cada grupo 0 individuo mediante el andlisis de aquellos casos en los que se observa de manera explicita cémo un actor determinado ha logrado imponer (0 no) sus intereses sobre los de los restantes, Suponga- mos, no obstante, que ciertos temas no entran nunca en la agenda politica del municipio, precisamente porque ciertos actores los excluyen a pro- pésito del proceso politico, Dada la forma en que Dahl define y mide la distribucién de poder, este tipo de poder (aquel que permite definir los mbitos de deliberacién y de decisién) pasara completamente desaperci- bido al investigador, Esta critica, realizada por P. Baratz y M. $. Barach en un articulo influyente en su momento, nos obliga a considerar lo que se ha denominado la segunda «cara» del poder y que, llevada al extremo, pon- dria en tela de juicio la caracterizacién de New Haven como una demo- Eso ha de permitir a Ia siguiente generacién de investigadores tomar los supuestos fijos 0 exégenos (que, de hecho, constituyen los limites de la obra en cuestién) e integrarlos (endoge- neizarlos) en la teoria bajo discusi6n. 16 QUIEN GOBIERNA?cracia pluralista”. Baste aqui sefialar que Robert Dahl esta mas protegido frente a esta Ultima posibilidad de lo que sus criticos a veces le conceden: el estudio de New Haven abunda en referencias a la forma en que entran ciertos temas en la agenda politica y realiza un estudio detallado de todos los canales de informacién (desde la interaccién cotidiana de padres con maestros hasta el rol de la prensa local) existentes en New Haven. El segundo limite de ;Quién gobierna? se hace evidente cuando reflexio- namos sobre la naturaleza del objeto analizado: la gestion de la politica municipal o local. New Haven aparece tratado como si fuera una entidad politica independiente. Sin embargo, no lo es en tres dimensiones. Primero, su grado de autonomia politica esta limitada constitucionalmente: New Haven pertenece al estado de Connecticut y este a su vez es parte de una federacidn, y, por tanto, su gobierno municipal debe tomar decisiones cons- trefiidas por el poder regulador y fiscal de estos dos tiltimos. Segundo, New Haven se halla integrado en una red (horizontal) de unidades locales que le impone todo tipo de externalidades, o costes externos, en términos de competencia fiscal, de calidad de las escuelas y su repercusidn en el capi- tal humano de New Haven, ete. Por esta raz6n, es imposible determinar quign tiene poder sin considerar el impacto de esas posibles interdepen- dencias. Tercero, la base politico-electoral y la base econdmica de la ciudad no concuerdan por completo: una buena parte de la fuerza de trabajo de New Haven reside en otras localidades. Es mas, dado que las decisiones de capital y trabajo sobre su localizacién (y pago de impuestos) en New Ha- ven posiblemente dependen de la naturaleza de la politica municipal, esta ultima estara fuertemente influida por las reacciones de esos agentes eco- némicos. Por esta razén, el concepto de poder (y los limites de la democra- cia como sistema de decisién) solamente puede entenderse si exploramos y medimos el efecto de la movilidad de los factores sobre las decisiones del poder ptiblico. Paradéjicamente, esta variable no tiene cabida en el estudio de New Haven: y hablo de paradoja aqui porque el propio Robert Dahl de- dicé bastante atencidn a este tema en Politics, Economics and Welfare, un libro escrito conjuntamente con Charles Lindblom y cuya primera edicién aparecié en 1953, Antes de considerar el tercer mite de ;Quién gobierna?, cabe hacer la siguiente reflexidn: dado el nivel local del sistema analizado y dada la importancia potencial de factores externos sobre la distribucién del po- der y el proceso de decisién, ges la teoria que desarrolla solamente valida para entender la politica local o es util también para describir el funciona- miento de las instituciones democraticas a nivel nacional? Naturalmente, nuestra respuesta variard en funcién del grado de soberania efectiva que tengan (0 creamos que tengan) los estados nacionales. En mi opinién, su P. Barach y M.S. Baratz: «Two Faces of Power», American Political Science Review, 56: 947-52, 1962. Steven Lukes restime el concepto de poder en Dahl y el de sus criticos en Power: Radi- cal Approach, 1975, Lukes afiade una tercera dimensién del poder: la capacidad de moldear las preferencias mismas de los actores implicados en un proceso de decisién. PRESENTACION 7soberania no es completa, ya que sus politicas se desarrollan en el marco del sistema internacional, estan influidas por las decisiones y la compe- tencia de otros estados soberanos, y han de hacer frente a la movilidad de los factores econdmicos (capital y trabajo) en un mundo globalizado y, por tanto, en la medida en que las conclusiones de Dahl sobre politica local son validas a ese nivel, lo seran también para los procesos democraticos a nivel nacional. Cierro esta presentacién apuntando brevemente el tercer limite de éQuién gobierna?: la falta de analisis de las fuentes tltimas de la influencia y el poder. Robert Dahl presenta un andlisis exhaustivo e importantisimo sobre la distribucién de poder en New Haven. Pero, 3de dénde proviene ese poder?, spor qué aceptan los ciudadanos esa distribucién desigual del poder? Y, sobre todo, spor qué hay élites y ciudadanos que coinciden en resolver sus disputas mediante un proceso democritico y electoral y me- diante la negociacién pacifica para determinar la politica de New Haven? Al fin y al cabo, esta cuestién es tan o ms importante que la del examen del proceso de decisién en si. Este problema ha generado una vasta lite- ratura sobre las condiciones de la democratizacidn. Y, de hecho, espoled al propio Robert Dahl a examinarla en el que constituye su segundo libro empirico mas famoso, La poliarquia". Espero que el lector que disfrute de gQuién gobierna? se lance inmediatamente a leer su «secuela» sobre los fundamentos de la poliarquia o democracia imperfecta. Carles Boix 3 de abril de 2010 La poliarguia, Madrid, Tecnos, 2002. La edicién original en inglés, Poliarchy, se publicé en 1971 18 QUIEN GOBIERNA?Prologo a la segunda ed Robert Dahl es el cientifico politico mas renombrado del siglo xx. Una distincién asi no puede basarse en una sola obra, por brillante que sea, y la reputacién de Dahl descansa en decenas de publicaciones a lo largo de seis décadas. Sus temas abarcan desde el Congreso de Estados Unidos a la politica municipal, desde la teoria democratica al control de las armas nu- cleares, desde el constitucionalismo a la participacién en el centro de tra- bajo. Sihubiera que elegir su mejor obra, muchos seguramente sefialarian Preface to Democratic Theory (1956) por su légica penetrante y su elegante construccién de la forma en que es (y no es) posible aproximarse a los ideales del control popular en el funcionamiento real de los grandes siste- mas politicos. Otros elegirian su obra posterior sobre la democracia par- ticipativa y habria quienes preferirian su temprano tour de force (escrito con C. E. Lindblom), Politics, Economics and Welfare (1953). Actualmente a muchos les impresiona especialmente How Democratic Is the American Constitution? (2002). Sin embargo, mi eleccién recae sobre el libro que el lector tiene en sus manos, ¢Quién gobierna? Democracia y poder en una ciudad estadounidense (1961). En 1929 R. Staughton Lynd publicé un famoso estudio sobre Muncie, Indiana, que Teva por titulo Middletown. En este seductor trabajo Lynd creé un género de interpretacién urbana que se ha generalizado: un géne- ro que pone de relieve el papel predominante que desempefian en la vida local las élites econémicas y sociales (que, al parecer, con frecuencia estén PROLOGO A LA SEGUNDA EDICION 19a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookapapPrefacio a la segunda edicion Cuando reflexiono sobre sQuién gobierna? ms de cuatro décadas después de su publicacién, me viene otra vez ala mente mi duradero y continua- do interés en el poder y la influencia, no como participante, me apresu- ro a aitadir, sino como observador de esos fendmenos. Como observador, siempre me ha consternado una tendencia aparentemente irresistible a simplificar en exceso las relaciones de poder ¢ influencia. Por el contrario, creo que la vida politica esta entre los fendmenos mas complejos que tra~ tamos de comprender, Una razén de su complejidad —aunque en ningtin caso la tinica— radica en las relaciones que estan en el centro mismo de la politica: el poder y la influencia. Antes de comenzar mi estudio sobre New Haven, habia meditado du- rante varios afios sobre los problemas de observar, analizar y describir el poder. El lenguaje simplista que tendemos a utilizar para hablar del «po- der», asi como las dificultades para observarlo, la imposibilidad de poner a prueba nuestras hipdétesis por la experimentacidn, la enorme variedad de formas que puede adoptar la vida politica y muchos otros formidables problemas me desalentaban al tiempo que suponian un desafio para mi. Entre otras cosas, el hecho de que no existan formas satisfactorias de medir el poder y la influencia, y por tanto de deseribirlos con precisién, presenta un gran desafio, Aunque podemos medir facilmente la renta 0 la riqueza relativa de distintas personas, por ejemplo, se6mo podemos medir su poder 0 su influencia relativa? ;Cuanto poder de qué personas PREFACIO A LA SEGUNDA EDICION 23a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookPrefacio E] presente libro intenta arrojar nueva luz sobre una cuestién antigua me- diante el examen de una ciudad estadounidense de Nueva Inglaterra. El estudio comenzé en 1955, en el extremo opuesto de Estados Uni- dos, donde, durante un aiio de lectura y reflexién en el Centro de Estudio Avanzado de Ciencias del Comportamiento de Palo Alto, California, no dejé de volver a la cuestién central de este libro y, con la paciente ayu- da de mis colegas del Centro, a la busqueda de soluciones a obstinados problemas de concepto, teoria y método. La investigacién comenzé real- mente en 1957 y terminé en el verano de 1959, después de lo cual resisti la tentacidn, excepto en unos pocos casos, de describir acontecimientos mas recientes. Creo que ninguno de ellos habria modificado de forma signifi- cativa las hipdtesis e interpretaciones que se presentan en este libro. La comunidad que elegi para mi estudio fue New Haven, Connecticut, ylaraz6n principal de mi eleccién fue la comodidad de tenerla cerca. Pero también hay otras buenas razones. Aunque ninguna ciudad puede preten- der representar a las ciudades en general, ni por supuesto exhibir todas las caracteristicas que se dan en un sistema politico nacional, New Haven es en muchos aspectos una ciudad tipica de Estados Unidos. (E1 Apéndi- ce A presenta una comparacién de New Haven con otras éreas urbanas estadounidenses). Y tres aspectos en los que es atipica me resultan ttiles para mis propdsitos. Como muy pocas ciudades de Estados Unidos tienen una historia tan larga, New Haven cuenta con la ventaja de la perspectiva PREFACIO| 25historica. Como, a diferencia de la mayoria de las ciudades estadouni- denses, ha tenido un sistema bipartidista extremadamente competitivo durante mas de un siglo, presenta analogias con la politica nacional que pocas ciudades pueden ofrecer. Y como, durante la tiltima década, ha he- cho un esfuerzo extraordinario por rescatarse a si misma de la decadencia en la que estaba empezando a caer, en el transcurso de la cual el propio sistema politico ha resultado alterado, presenta una buena oportunidad de examinar los factores que contribuyen a la estabilidad y al cambio. Si las desventajas y limitaciones de estudiar una ciudad son evidentes por si mismas, la gran ventaja, que espero que las compense, es que la em- presa queda reducida a proporciones manejables. Muchos problemas que casi resultan insuperables en un area extensa pueden abordarse con rela- tiva facilidad en este contexto mas reducido. Quiz no sea del todo casua- lidad que los dos tedricos politicos que mas hicieron por desarrollar una ciencia politica descriptiva fueron Aristételes y Maquiavelo, que, aunque separados por dieciocho siglos, observaron la politica en la escala mas re- ducida, mas humana, de la ciudad-estado. No obstante, debe quedar claro desde ahora que las explicaciones presentadas en este estudio slo se han confrontado con los datos que aporta el sistema politico de New Haven. Este libro es uno de los tres voltimenes, estrechamente relacionados, sobre New Haven que va a publicar Yale University Press. Los otros dos son obra de colaboradores que trabajaron conmigo recogiendo y anali- zando los datos sobre New Haven. En Community Power and Political Theory, el doctor Nelson Polsby examina la «teoria de la estratificacién» desarrollada en estudios de otras comunidades en las que una élite so- cioeconémica parecia dominar la vida politica. Polsby pone a prueba esta teoria con los datos de New Haven, no la encuentra aplicable y sostiene la necesidad de una nueva teoria pluralista del poder comunitario. En el ter- cer volumen, The Politics of Progress, el doctor Raymond Wolfinger inves- tiga varias teorias del liderazgo politico a la luz de un examen minucioso de las actividades de los lideres politicos de New Haven, en particular del alcalde, en varias decisiones importantes. Los libros de Polsby y Wolfinger complementan a este en varios senti- dos y a veces tratan temas que un lector podria esperar que se encontra- ran desarrollados aqui. Los datos sobre New Haven utilizados en este libro se obtuvieron de distintas fuentes y mediante una variedad de métodos, Estos se presentan. en cierto detalle en el Apéndice B, pero quiz sea conveniente hacer aqui unas breves observaciones. Probablemente la fuente de informacién mas util sobre la vida politica de New Haven en los afios recientes sea una serie de largas entrevistas mantenidas durante 1957 y 1958 con casi cincuenta personas que habian intervenido activamente en una o mas importantes decisiones sobre asuntos de remodelacidn urbana, educacién publica o nominaciones para cargos locales. Adems, el doctor Wolfinger pasé un afio en dos puestos de gran valor estratégico en la alcaldia de la ciudad y 26 QUIEN GOBIERNA?aportd informaciones inestimables; algunas eran confidenciales y aunque no aparecen de forma directa en estas paginas, reforzaron mi confianza en la fiabilidad de los datos que aportaban las entrevistas. Se realizaron tres estudios con muestras distintas bajo mi supervision: uno cubria varios cientos de «sublideres», mientras que los otros dos fueron de votantes re- gistrados. Ademas, en 1958, varios estudiantes de miseminario de Yale lle- varon a cabo investigaciones detalladas de los acontecimientos que con- dujeron a la propuesta de una nueva carta constitucional y su derrota en un referéndum; sus trabajos (enumerados en el Apéndice A) fueron una mina de informaciones, tanto cuantitativa como cualitativamente. A fin de conseguir el tipo de perspectiva histérica fiable que no puede proporcionar un método que solo se sirve de entrevistas, he utilizado di- versos materiales histéricos que incluyen no solo obras histéricas estan- dar, sino el censo de Estados Unidos y otros documentos y registros que proporcionan una informacién tinica y valiosa. He escrito este libro con tres audiencias en mente: mis colegas de la Universidad, mis conciudadanos del drea del gran New Haven y los lec- tores interesados que, aunque no pertenezcan a ninguno de esos grupos, esperen que un libro sobre la politica de una ciudad determinada pueda ayudarles a comprender mejor sus propias comunidades, la politica esta- dounidense o incluso la democracia misma. Soy muy consciente del hecho de que los intereses y la informacién sobre el tema de estas tres audiencias, e incluso su vocabulario especiali- zado, no son siempre los mismos y es seguro que a veces habré prestado atencidn a una audiencia a expensas de las otras dos. En esos casos espero que la paciencia y la tolerancia del lector le permitan alcanzar sus objeti- vos donde yo no lo he conseguido con los mios, Robert A. Dahl New Haven, Connecticut 1de mayo de 1961 PREFACIO| 27a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookAgradecimientos La mayor deuda la tengo con dos personas que empezaron conmigo en este estudio como ayudantes de investigacién y acabaron como buenos amigos y colaboradores, ademas de como autores de los dos voltimenes que se publican con este: Nelson Polsby y Raymond Wolfinger. En una época en la que estaba demasiado ocupado para proporcionar mas que una orientacién general, William Flanigan practicamente se hizo cargo de la preparacién, realizacién y tabulacién del estudio realizado en el verano de 1959, y con cordialidad, comprensién y responsabilidad me ayud6 de incontables formas en el analisis hasta el mismo dia en que este libro fue a imprenta. En cuanto a la historia de New Haven, he contado con la gran ayuda del profesor Rollin Osterweis, amigo y colega del Departamento de His- toria de Yale, cuya enciclopédica informacién sobre el pasado de New Haven solo esté reflejada parcialmente en su inestimable libro sobre la historia de la ciudad. La investigacién y los trabajos de los estudiantes del Departamento de Ciencia Politica de Yale han sido de ayuda de distintas formas; me gusta- ria hacer constar mi deuda especial con Rufus Browning, William Foltz, James Guyot, Richard Merritt, Leroy Rieselbach, Bruce Russett y James Toscano, Estoy en deuda por su ayuda en las laboriosas tareas de compilar las tablas, transcribir las entrevistas y mecanografiar el manuscrito con Josh AGRADECIMIENTOS 29a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookgunos lugares puede denominarse miseria), muchas fortunas importan- tes y mas fortunas gigantescas que en cualquier otro pais del mundo. También encontro una élite intelectual, entre cuyos miembros el «ni- vel de excepcionalidad... aumenta mas rapidamente que el nivel general de la multitud, por lo que en este sentido también parece que la igualdad ha disminuido y va a seguir disminuyendo.» Era cierto que en Estados Unidos no habia atributos formales de rango enel sentido europeo. Sin embargo, esto no «impide la existencia de gra- dos y distinciones en una sociedad en la que, aunque no tengan una expre- sin tangible, a veces son tan nitidos como en Europa... La naturaleza de la ocupacion de un hombre, su formacién, sus maneras y educacién, sus ingresos, sus contactos, todo ello se pone de manifiesto al determinar si es “un caballero” en este sentido restringido del término». Sin embargo, es Ilamativo que todavia se mantuviera la creencia uni- versal en la igualdad que Tocqueville habia descubierto sesenta afios an- tes, «Es en esto —escribié Bryce— en lo que se manifiesta el verdadero sentido de la igualdad. En Estados Unidos cada individuo considera que los demas, en el fondo, son exactamente igual a uno mismo.» Un hombre puede ser enormemente rico, 0 un gran orador o un gran soldado 0 escri- tor, «pero eso no es una razén para inclinarse ante él o para dirigirse a él con términos deferentes 0 tratarle como si fuera de porcelana y tu sélo de arcilla»’, Ahora bien, siempre se ha afirmado que sila igualdad de poder entre los ciudadanos es posible —algo sobre lo que muchos filésofos politicos tienen serias dudas—, entonces sera un requisito necesario que exista un grado considerable de igualdad en las condiciones sociales. Pero si, inclu- so en Estados Unidos, con su credo universal de democracia e igualdad, hay grandes desigualdades en la condicidn de los ciudadanos, gno habra necesariamente también grandes desigualdades en su capacidad para in- fluir en las decisiones de sus distintos gobiernos? Y si, al ser desiguales en otros aspectos, los ciudadanos de una democracia son desiguales en su poder para controlar a su gobierno, entonces gquién gobierna realmente? 3Cémo funciona un sistema «democratico» en el que prevalece la desi- gualdad de recursos? Quiero explorar estas cuestiones examinando una comunidad urbana estadounidense, New Haven, Connecticut. He dicho «explorar» porque es evidente que centrandose en una co- munidad no se puede hacer mas, No obstante, New Haven incorpora la mayoria de las igualdades y desigualdades que dotan de significado a esta empresa. A lo largo del libro examinaré varios aspectos de estas que se re- lacionan con diferencias en cuanto al grado de influencia que los ciudada- nos pueden ejercer, y ejercen, sobre su gobierno local. Pero seguramente ayudard que anticipe va algunas pinceladas * James Bryce, The American Commonwealth (Londres, Macmillan, 1889), 2, 602-603, 606-607. LA NATURALEZA DEL PROBLEMA 33Cabria preguntarse si el sistema politico de New Haven es «demo- cratico» 0 «verdaderamente democratico», pero solo porque esos térmi- nos siempre son debatibles. En el lenguaje cotidiano, New Haven es una comunidad politica democratica. La mayoria de sus residentes adultos tienen derecho legal al voto. Una proporcién relativamente alta vota. En general, el recuento de sus votos es honesto —aunque alguna vez se mani- pulan los votos a distancia, que constituyen una pequefia parte del total—. Las elecciones se celebran sin violencia y, para todos los fines pricticos, sin fraudes. Las disputan dos partidos politicos, que presentan sus listas de candidatos y de esta forma ofrecen a los electores al menos cierta apa- riencia de variedad. No obstante, a esta igualdad legal de los ciudadanos en las urnas se opone una distribucién desigual de los recursos que pueden emplearse para influir en las decisiones de los votantes y, entre elecciones, de los cargos politicos elegidos. Tomemos por ejemplo la propiedad. En 1957 los cincuenta mayores propietarios, que en términos numéricos representa- ban menos de una dieciseisava parte del uno por ciento de los contribu- yentes, eran duejios de casi un tercio del valor catastral total de todos los bienes inmuebles de la ciudad. La mayoria de esos cincuenta propietarios eran, obviamente, empresas: proveedores de servicios piblicos como Uni- ted Illuminating Company, que posefa la valoracién mas alta (22 millones la Southern New England Telephone Company (12 millo- nes de délares); grandes industrias como Olin Mathieson (21 millones), que habia adquirido la Winchester Repeating Arms Company, la famosa fabrica de armas de fuego de New Haven; empresas familiares como Sar- gent y A.C. Gilbert; 0 grandes almacenes como el ya centenario Malley’s. Delos cincuenta mayores propietarios, dieciséis eran empresas industria- les; nueve, negocios mayoristas y minoristas; seis, compaiifas privadas de servicios publicos y cinco, bancos. La Universidad de Yale era uno de los mayores propietarios, aunque s6lo aparecia en el puesto décimo de la va- loracién (3,6 millones) porque gran parte de su propiedad estaba exenta de impuestos. En la lista destacaban algunos individuos, como John Day Jackson, propietario y editor de los dos periédicos de New Haven. O consideremos la renta familiar. En 1949 la mediana de la renta fami- liar en New Haven era de unos 2.700 délares anuales. Una de cada cua- renta familias tenia una renta de 10.000 délares 0 mas; mas de una fami- lia de cada cinco tenia una renta inferior a 1.000 dolares. En el distrito ‘Trigésimo, cuya renta familiar media era la mds alta, una familia de cada cuatro tenia una renta de 7.000 délares 0 mds; en el Quinto, el mas pobre, mas de la mitad de las familias tenian rentas de menos de 2.000 délares anuales. (Técnicamente el distrito Primero era todavia mas pobre que el Quinto, pues la mitad de las familias tenian rentas inferiores a los 700 dé- lares anuales, pero tres cuartas partes de sus residentes eran estudiantes de Yale.) 34 QUIEN GOBIERNA?a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookGasset en su influyente libro La rebelién de las masas (1930) y la propusie- ron una serie de intelectuales europeos, después de que el nazismo acaba- ra con la Repiiblica Alemana, para dar cuenta del origen de las dictaduras modernas. Aunque es una teoria propuesta principalmente por europeos sobre condiciones europeas, es tan verosimil que no podemos permitirnos ignorarla. Esencialmente, esta teoria (que tiene muchas variantes) sostie- ne que en ciertas condiciones de desarrollo (principalmente la industria- lizacidn y la urbanizacién), las estructuras sociales mds antiguas, basadas en las clases y estratificadas, se debilitan 0 son destruidas, y en su lugar surge una masa de individuos sin un lugar seguro en el sistema social, sin raices ni objetivos nilazos sociales fuertes, dispuesta a unirse gustosamen- te a cualquier emprendedor politico que complazca sus gustos y deseos. Dirigidas por lideres sin escripulos y explotadores, estas masas desarrai- gadas son capaces de destruir todo lo que se ponga en su camino pero no de sustituirlo por una alternativa estable. Por consiguiente, cuanto mayor sea su influencia en la politica, mas indefensas se vuelven; cuanto mis des- truyen, mas dependen de lideres fuertes para crear algtin tipo de organiza- cién social, econémica y politica que sustituya a la antigua. Si preguntamos «gquién gobierna?», la respuesta no es las masas ni sus lideres, sino los dos juntos. Los lideres complacen los gustos de las masas y a cambio utilizan la fuerza que les da su lealtad y obediencia para debilitar y quiza incluso aniquilar toda oposicién a su dominio, Un conocimiento superficial de New Haven (0, para el caso, de cual- quier ciudad moderna estadounidense) permitiria argumentar persuas vamente que cada una de esas teorias explica el funcionamiento interno de la vida politica de la ciudad. No obstante, una consideracién atenta de los puntos en los que dichas teorias divergen sugiere que convendria sub- dividir en varias preguntas mas especificas la pregunta general de «;quién gobierna?», Estas preguntas, que se enuncian a continuacién, son las que han guiado el estudio de New Haven que se expone en este libro: 2Son las desigualdades de recursos de influencia «acumulativas» 0 «no acumulativas»? Esto es, a las personas que poseen un determinado recurso gles va mejor también en los demas? En otras palabras, la forma en que estan distribuidos los recursos politicos, ;fomenta la oligarquia o cl pluralismo? gCémo se toman realmente las decisiones politicas importantes? 4Qué tipos de personas ejercen la mayor influencia sobre las deci- siones? Toman las mismas personas distintos tipos de decisiones? ;De qué estratos de la comunidad provienen las personas mas influyentes, los lideres? gTienden los lideres a ser coherentes en sus politicas y a formar una especie de grupo dirigente 0, por el contrario, tienden a la divisién, al con- flicto y a la negociacién? En suma, jes la pauta del liderazgo oligérquica o pluralista? LA NATURALEZA DEL PROBLEMA 37a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookLIBRO! DE LA OLIGARQUIA AL PLURALISMOa You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booklas antiguas familias de New Haven; en 1768 Yale le concedié un master honoris causa’ Elizur Goodrich fue un caso mis tipico de alcalde patricio. Su ascen- dencia se remontaba al doctor Thomas Goodrich, que habia sido obispo de Ely en 1534; sus antepasados se instalaron en Wethersfield en 1634. Su padre, ministro congregacionista, se habia graduado en Yale en 1752; era miembro de la Junta de Gobierno de Yale y en una ocasi6n casi resul- to elegido rector de la Universidad. En cuanto a Elizur, estudid en Yale, fue admitido en el ejercicio de la abogacia en New Haven, se convirtié en juez de sucesiones, cargo que ostenté durante diecisiete afios y fue juez del condado durante doce afios. Se le envié al Congreso de Estados Uni- dos y en uno de los histéricos nombramientos de «medianoche» de John ‘Adams (con los que intenté copar los tribunales y los cargos federales poco antes de que expirara su mandato, ante la llegada de los jeffersonia- nos) fue designado recaudador de las aduanas de New Haven. Cuando Jefferson le retiré del puesto para poner en su lugar a Samuel Bishop, un viejo republicano cuyo hijo Abraham era un leal y activo jeffersoniano, unos ochenta poderosos comerciantes de New Haven que, segtin afirma- ban, controlaban «mds de siete octavos de la navegacién del puerto de New Haven» enviaron inmediatamente una carta de protesta. Jefferson no se dejé impresionar, Pero los amigos de Goodrich le recompensaron haciéndole profesor de Derecho en Yale y, dos aftos después, alcalde de New Haven, un cargo en el que se mantuvo durante los diecinueve afios siguientes’, Las carreras de Simeon Baldwin, David Daggett y Ralph In- gersoll fueron muy similares: familias de Yale, educacidn en Yale, ejercicio de la abogacia, vida publica®. Los patricios tenian todos los recursos politicos necesarios: riqueza, posicidn social, educacidn y el monopolio de los cargos ptiblicos; de he- cho, lo tenian todo, pero no eran numerosos —y carecian de popularidad entre la ciudadania—. Es dificil saber qué hace mas falta explicar: su do- minio de la vida piblica o su caida final. Encyclopedia of Connecticut Biography (Nueva York, American History Society, 1917), 1, 6-7 2 bid, 1, 88. *Véanse breves biografias de Daggett y Baldwin en ibid, 1, 73-74 y 74-75. En cuanto a Ingersoll, véase Edward E. Atwater, History of the City of New Haven (Nueva York, W. W. Munsell, 1887). Los PaTRICIOS 45Aueduo5, souwansuy [0H AD. SIM] “DH uosuaqoy “df mop sig “dH uoyppys WM SIMa'T "DH ypu we Autadg “4° owes “9 "E ap]Ay suo, 1?WPM WH sogt T68T 6881 £981 Ssst ese Ist 6281 £é8t Ost 698 998T sogt e981 098T ouvoygndoy vypasowi9g ouvoygndoy pyerD0WI9 pyRDOWAC vyeADOWL9G] ‘PUT vyeasguiag ouvoygndoy ryeD9UIDg eqessqwaq, ouvoygnday wyeo9uag ouvoygnday pqeID9LU9g] pyRADQWIOG 47 Los PaTRICIOSa You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookEn cuanto a su dominio, New Haven, y en realidad toda la colonia y el estado de Connecticut, habian estado gobernados durante siglo y medio por una élite, el «Orden Establecido», que consistia en pastores congre- gacionistas, abogados y hombres de negocios, cuyo liderazgo en su mayor parte habia recaido histricamente en los pastores. Como la propia Con- necticut, New Haven era una especie de teocracia congregacionista con los aderezos de una democracia primitiva. David Daggett describié el fun- cionamiento del sistema en 1787 y lamentd su declive. «E] pastor, con dos 0 tres personajes importantes —dijo—, era quien mas autoridad tenia en cada ciudad. De ahi que fuera el clero, con unas pocas familias distinguidas que siempre estaban intimamente relacionadas, quien gobernara todo el Estado»’, Entre las clases altas inglesas, los lideres de la Nueva Inglaterra del siglo xvimi quizd no habrian resultado muy impresionantes. Para los estindares de la sociedad inglesa, eran como mucho de estatus medio y en religidn estaban mas proximos a la clase media baja. Perry Miller sin duda tiene razén cuando afirma que , American Sociological Review, 1S (1950), pp. 367-372. Por «cuotay quiero decir que si la proporcién de italianos en los empleos municipales fuera Ja misma que la proporcién de italianos en la poblacién, Ia «cuota» se cumpliria al 100 por ciento. La mitad de la cuota significa que los italianos tenian la mitad de los empleos muni pales que les habrian correspondido silos trabajos se hubieran distribuido de acuerdo con el tamaio del grupo italiano en el conjunto de la poblacién de la ciudad. LOS EX PLEBEYOS 7a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookde irlandeses de nacimiento, y probablemente con la mayor concentra- cién de residentes de origen irlandés, voté demécrata por un margen muy amplio en todas las elecciones excepto en dos a lo largo de seis décadas. Evidentemente, los yanquis de clase media estaban demasiado supera- dos numéricamente por los inmigrantes proletarios y sus hijos como para tener mucha voz en un sistema politico que estaba dividido precisamente por esas lineas. Asi, fue una brillante estrategia la de atraer al proletariado italiano a una coalicidn con las clases medias yanquis de los Ullman, quienes gracias a su origen sin duda conocian los deseos de los inmigrantes mucho mejor que los yanquis. Para ello podian contar con el prestigio y la riqueza de los yanquis, los resentimientos entre irlandeses e italianos y el patronaz- go. Aunque los Ullman no lograron fundir a los italianos en un bloque sdlido de votantes republicanos, su estrategia si mantuvo la competencia biparti- dista en New Haven proporcionando al Partido Republicano una bas un grupo inmigrante numeroso. entre FIGURA48 El voto republicano, como porcentaje de los votos recibidos por los dos partidos, en el distrito con la mayor proporcién de residentes irlandeses y en ef distrito con la ‘menor proporcién de residentes nacidos en el extranjero, elecciones municipales, 1901-1959 1910 1920 1930 1940 1950 1960 100 Distrito con la proporcién més baja de nacidos en el extranjero* 80 Distrito 10 ' 60 50 40 ‘ Distrito 14 20 Distrito con la proporcién mas alta de nacidos en Irlanda 1000 1910 1020 1930 1040 1950, 1960 * Se han excluido el distrito Decimonoveno, que tenia un 72 por ciento de poblacién negra en 1950, y el distrito Primero, entre cuyos residentes habia numerosos estudiantes de Yale. En los tres distritos con mayor ntimero de italianos, cuanto mayor es la proporcién de italianos, menor ha sido el voto demécrata en las eleeciones alaalcaldia en los ultimos sesenta afios (figura 4.9). En el distrito Décimo, LOS EX PLEBEYOS 81a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookuna cobarde «puiialada en la espalda» a Francia cuando ésta intentaba de- fenderse en vano de los nazis. La guerra con Italia se hizo inminente. En las elecciones presidenciales de 1940 los votos a Roosevelt disminuyeron marcadamente en los tres distritos italianos (lo mismo que en las demas zonas italianas en Estados Unidos) y sus resultados siguieron siendo bajos en 1944 (figura 4.10). En 1945 Celentano se presenté de nuevo a alcalde en la lista republicana. Esta vez, la desafeccién de los maestros y los padres sumo un numeroso bloque de antiguos votantes demécratas —muchos de ellos irlandeses— a la coalicién yanqui-italiana, que habia perdido por un margen muy pequefio en 1939, y esta vez gané Celentano". Dos afios des- pués los demécratas lograron dividir a la comunidad italiana presentando aun dentista de origen italiano a la alcaldia. Pero el resultado fue tan de- sastroso en el resto de la ciudad que no volvieron a intentar esa estrategia. Era evidente que, para los demécratas, la estrategia de la anticuada politica étnica se habia convertido en un fracaso. Después de un breve periodo de éxito, lo mismo les ocurriria a los republicanos. Al final de la década de 1950 la politica étnica estaba en decadencia en New Haven. Y los ex plebeyos, cuya tinica habilidad era la politica étnica, fueron dejando lugar —como antes los patricios y los empresarios— a nuevos lideres. No obstante, los inmigrantes y los ex plebeyos habian Ievado a cabo una nueva divisién en los recursos politicos. La popularidad se habia se- parado de la riqueza y de la condicién social. La popularidad significaba votos; los votos significaban cargos; los cargos significaban influencia. Asi, los ex plebeyos completaron la transicién de la antigua pauta de la oligar- quia, basada en desigualdades acumulativas, a nuevas pautas de liderazgo. basadas en desigualdades dispersas. «Estas elecciones se deseriben con mais detalle en el capitulo 11. LOS EX PLEBEYOS 85a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookEn la medida en que operen ambos conjuntos de valores, es probable que los politicos formulen sus llamamientos para abarcar a los dos, Sin em- bargo, en algunas circunstancias, la trascendencia de la identificacidn étni- ca puede reducirse en comparacién con los factores socioeconémicos; 0, al contrario, los factores econdmicos pueden perder importancia respecto a los étnicos. Durante la Gran Depresién los problemas del empleo, la asis- tencia piiblica, los salarios y la seguridad econdmica se hicieron vitales para los asalariados; en esos afios, como hemos visto, los italianos de New Haven. dieron un apoyo considerable a los demécratas. Pero mas tarde, cuando dis- minuyé el desempleo y se desarrollaron el subsidio de paro, los sindicatos y otras formas de seguridad, descendié la presién de los problemas econémi- cos. Mientras tanto, el conflicto con Italia y la designacién de Celentano por los republicanos reforzé la tendencia a la identificacién étnica. De ahi que los italianos se volvieran hacia el Partido Republicano, que ahora les ofrecia mayores recompensas étnicas que el Demécrata. ‘Al mismo tiempo, entre los negros operaba una combinacidn diferen- te de los mismos factores. Tradicionalmente, en New Haven, como en el resto de Estados Unidos, los negros habian votado republicano, en gran parte por los vinculos sentimentales con el partido de Lincoln, ademas de por el patronazgo y otros beneficios. La depresién, Roosevelt y el New Deal borraron esas antiguas lealtades. El desempleo habia golpeado a los negros con mas fuerza que a ningiin otro grupo en la ciudad. En 1933, la proporcién de familias que recibian ayuda en el distrito Decimonoveno era tres veces mayor que en la ciudad en su conjunto. Como la mayoria de los parados, los negros se decantaron por el partido del New Deal. En la década anterior a 1930 el distrito Decimonoveno sélo habia sido superado por el acomodado Decimoquinto en su apoyo a los candidatos republica- nos. Por el contrario, en la década anterior a 1960 era el distrito con menor porcentaje de voto republicano (tabla 5.3). TABLA 5.3 Votos obtenidos por los candidatos republicanos en el distrito Decimonoveno como porcentaje de los votos emitidos para los dos principales partidos en New Haven, 1920-1959 Elecciones a (%) Década —_Noblancos Presidente Gobernador —Alealde das las 1920-1929 51 69 67 64 66 1930-1939 66 47 51 55 52 1940-1949 n 34 46 49 45 1950-1959, 72 38 31 31 33 Fuente: Los porcentajes de los no blaneos se basan en cifras del Censo de Estados Unidos, excepto para 1950-1959, en que se basan en nuestro estudio de votantes registrados de 1959. En el caso de los negros, su trasvase de votos al Partido Demécrata sin duda estuvo motivado por la miseria econdmica durante la Depre- sidn. Pero el cambio no entraié demasiado conflicto entre las aspiracio- LOS NUEVOS HOMBRES 93a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booknémicos especificos, no hay duda de que su atractivo descansaba en bue- na medida en su énfasis en los beneficios colectivos que aportaria la re- modelacién urbana, la renovacién de los barrios, el intento de rescatar la zona de negocios del centro de la decadencia econdmica, la necesidad de nuevos colegios, las posibilidades de mejores aparcamientos y mas insta- laciones deportivas, etc. En 1959, cuando preguntamos a nuestra muestra de votantes registrados: «En su opinién, gcudles son los problemas mas importantes de New Haven?», con mucho, los problemas mas menciona- dos fueron la remodelacién urbana, el trafico y el aparcamiento: los mis- mos problemas a los que Lee prestaba mas atencién. Cuando se pregunté a los votantes: «;Hay cosas que el alcalde Lee haya hecho que le gusten especialmente?», lo que mas (46 por ciento) mencionaron fue la remode- lacidn urbana, y sdlo el 3 por ciento mencioné la remodelacién urbana en- tre las politicas de Lee que no les gustaban especialmente. El cambio en la naturaleza de los temas esta indicado por el hecho de que la remodelacién urbana se mencioné como problema cinco veces mas frecuentemente que el desempleo; y se mencioné como el primer problema diez veces mas que el desempleo*. Es posible que en la década siguiente la remodelacién urbana decai- ga como tema importante, pero los nuevos problemas de la vida urbana probablemente se mantendran. Excepto entre los negros, la fuerza de los lazos étnicos como factor en la politica local seguramente disminuira. El deterioro fisico y econémico del centro de la ciudad; la huida a los su- burbios; la sobrecarga de los servicios publicos debido al aumento de la poblacién, de las rentas y del numero de automéviles; la reivindicacién de mejores escuelas; la creciente competencia por entrar en los mejores cen- tros de educacidn superior; la difusién de los gustos, necesidades y exi- gencias de la clase media por los estratos de cuello blanco y asalariados; la fealdad, las limitaciones y los inconvenientes de la expansién metropoli- tana; los cambios en los estandares estéticos; la creciente intolerancia ha- cia la corrupcién civica; todos estos y aun otros cambios probablemente otorgardn una nueva importancia en la politica y en las politicas de los go- biernos municipales a los técnicos, los planificadores, los administrado- res profesionales y, sobre todo, a los politicos profesionales con capacidad para formar coaliciones duraderas entre estratos que tradicionalmente no han cooperado e¢ incluso han desconfiado mutuamente. Los nuevos hom- bres en la politica local muy bien pueden ser burécratas y expertos —y politicos que sepan cémo utilizarlos * Bn New Haven, en 1959, silo el $ por eiento de nuestra muestra mencioné el desempleo como tun problema. En los sondeos realizados por Gallup en una seccién transversal a nivel nacional entre 1935 y 1939, del 21 al 42 por ciento de los encuestados mencionaba el desempleo como «el problema mds vital al que se enfrenta hoy el pueblo americano». En 1945, segiin el 53 por ciento de los encuestados, seria el problema mis importante del pais en el afo siguiente. Hadley Cantril, ed., Public Opinion, 1935-1946 (Princeton, Princeton University Press, 1951), pp. 680-681. LOS NUEVOS HOMBRES 97a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booksecretarios de la Asociacién de Padres y Maestros, o PTA en sus siglas in- glesas), los notables s6lo ocupaban dos. Sin embargo, eran numerosos en la remodelacién urbana. Entre los 435 miembros de la Agencia de remo- delacién en cargos ejecutivos 0 politicos, o de la Comisién de Accién Ciu- dadana 0 de cualquiera de sus numerosos comités, aparecieron unos 24 notables (tabla 6.1). Sin embargo, incluso en la remodelacién, un examen de los apellidos de los notables sociales indica que, con pocas excepcio- nes, su presencia obedecia mds a su ocupacién que a su posicién social. TABLA 61 Numero de cargos ptiblicos seleccionados ocupados por notables sociales, 1957-1958 Partidos Educacién Remodelacién Gear Total menos i a Duplicaciones** : politicos” _ piiblica urbana duplicaciones Notables st 2 2 24 1 27 495 129 4u 38 997 497 131 435 30 1024 + Incluye los principales cargos locales electivos y todos los cargos de los partidos Demécrata y Republican 1 Es decir, personas en mas de una columna. TABLA 6.2 Porcentaje de cargos seleccionados ocupados por notables sociales, 1957-1958 @ Real (@)Esperado* Ratio ()/(2) Partidos politicos oa 0,2 2 Educacién publica 15 0,2 75 Remodelacién urbana 55 0,2 275 Porcentaje en los tres juntos menos duplicaciones 27 0,2 13,5 Bsperado: porcentaje de notables sociales de més de 21 ais en la poblacién total de New Haven. Asi, en los dos partidos politicos y en la educacién publica la propor- cidn de altos cargos ocupados por notables sociales era infinitesimal. Des- de luego, era considerablemente mayor en la remodelacidn urbana, pero incluso ahi tenfan menos del 6 por ciento de los puestos en 1957 y 1958. Desde luego, cabria sostener que la cifra es relativamente grande, puesto que, después de todo, constituyen un grupo muy pequeiio. Si se siguieran las practicas de la antigua Atenas y esos puestos se asignaran de forma aleatoria, la proporcién de notables seria atin mas pequeiia. De hecho, en el caso de la remodelacién, ocupaban unos veintisiete cargos mas de lo que seria de esperar sobre una base aleatoria (tabla 2.6). Sin embargo, si se examina la cuestidn de otra forma, la proporcién de notables sociales que ostentaban cargos es muy pequefia. En 1957-1958, incluso en la remodelacién urbana, sélo ocupaba algtin puesto uno de SOMBRA Y SUSTANCIA: LOS NOTABLES SOCIALES ¥ ECONOMICOS 101a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookPor otro lado estaba la opinién de uno de los veinticuatro notables so- ciales, que también era un notable econémico de acuerdo con nuestros amplios criterios, aunque insistia en creer que «realmente no se me puede describir como notable econémico». Expresd sus opiniones sobre la vida empresarial: Me parece que las antiguas familias cada vez més estin convencidas de que es mejor ser un profesional que las pricticas y el ritmo de las empresas de hoy, que no concuerdan con sus gustos... Desde luego, eso es lo que me ocurre a mi y creo que también le pasa a mucha gente... Las empresas ya no se parecen a como eran enel aiio 24 mas que Romaa lo que Marco Polo encontré en China... La fiscalidad favorece un tren de vida para los ejecu- tivos y una concepcién del dinero y del éxito empresarial que es comple- tamente ajena a los yanquis... Si trabajas para General Motors, tienes que mirarmuy bien qué coche de General Motors tienes, dependiendo de cual sea tu [lugar en la] jerarquia... Mi amigo de la Shell Oil Company en Vene- zuela tiene limusinas para recogerle en todas partes y vuela aqui y alla, y todo el mundo le consigue lo que quiera, y todo a cargo de la empresa. A nosotros no nos han educado asi, eso es todo, al menos a la mayorfa. LOS NOTABLES ECONOMICOS EN LA VIDA PUBLICA Los notables econémicos participan mas en los asuntos puiblicos que los notables sociales. Sin embargo, en los afios cincuenta su participacion se limitaba en gran parte a uno de los temas-dreas investigados que es, como cabria esperar, la remodelacion urbana. Cuarenta y ocho notables eco- némicos tenian cargos en la remodelacién urbana, en comparacién con seis en los partidos politicos y ninguno en la educacién publica (tabla 6.5). Uno de cada cinco notables econémicos tenia algun cargo en la remode- lacidn urbana y en total ocupaban el 11 por ciento de los puestos en ese campo (tablas 6.6 y 6.7). TANLA 6.5 Ntimero de cargos ptiblicos seleecionados ocupados por notables econémicos, 1957-1958 Partidos Educacién Remodela- -— Total menos Duplicaciones politicos priblica _cién urbana duplicaciones N N N N N Notables econémicos 6 = 48 2 52 Otros Aol 131 387 37 972 Total 497 131 435 39 1024 Puede parecer sorprendente que los notables econdmicos desdefien los cargos en los partidos politicos y en la educacién piiblica y sin duda asombrard a todo el que espere hallar la mano de una élite econémica dominante en cada uno de los principales ambitos de la actividad publi- ca. Pero la explicacién esté a la vista. La mayoria de los notables socia~ les y econdmicos que viven en New Haven llevan a sus hijos a colegios SOMBRA Y SUSTANCIA: LOS NOTABLES SOCIALES ¥ ECONOMICOS 105a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookPor qué? Porque, en mi opi década de 1880, Si hablas de reaccionarios y de intereses egoistas, ese es John Day Jackson. Esta contra todo lo que signifique gastar dinero y que no reporte un beneficio directo al Register. gPor qué es mucho mds refractario a gastar dinero que usted o que otras personas? Debe de ser una especie de virus. Simplemente le parece que los tipos impositivos deberian ser la mitad de lo que son; que gastamos dinero en muchas cosas iniitiles. No quiero decir que no tenga raz6n, pero, por favor, cuando empieza a atacar que se creen pistas de patinaje para los nifios 0 cosas asi, va demasiado lejos. n, John Day Jackson realmente es un epitome de la Tercero, la autoridad con la que hablan los notables econémicos tien- de a estar confinada a las cuestiones que guardan una relacién directa con las empresas. Cuando los comerciantes dicen que limitar el trafico auna direccidn en una calle ha repercutido 0 va a repercutir negativa- mente en el negocio, son escuchados con respetuosa atencidn por las autoridades locales. Pero cuando el alcalde Lee logré el apoyo de los no- tables en la Comision de Accién Ciudadana para una revisién de la carta constitucional de la ciudad, su respaldo no parecié impresionar mucho a los contrarios a la reforma, como John Golden, que de forma encu- bierta frustré el cambio. De hecho, muchos criticos, entre ellos algunos empresarios, pensaban que la Comisién de Accién Ciudadana se estaba extralimitando en sus actividades legitimas al expresar una opinién so- bre la carta de la ciudad. Cuarto, los notables tienden a participar sélo marginalmente en la po- litica. Con frecuencia, como hemos visto, viven en otros lugares. Ademas, sus intereses econdmicos y sociales mas importantes no suelen estar en peligro de manera inmediata por decisiones locales, en particular dado el sistema de creencias imperante. Sus ocupaciones les absorben completa- mente. Con frecuencia tienen una carencia increible de las habilidades informaciones politicas mds elementales. A veces temen que participar en asuntos sobre los que la comunidad esté dividida sea malo para el ne- gocio; prefieren con mucho las actividades no partidistas como el Fondo Comunitario. Un importante comerciante resumié asi su actitud hacia la politica: Nunca me ha interesado la escena politica. No sabria decir por qué. gle desagrada? Como no soy de naturaleza politica, prefiero no estar en una posicién en la que podria herir a alguien. Estoy dispuesto a apoyar a todo el que tenga ideas progresistas, a todo el que quiera hacer el bien alos demas, pero yo nunca he buscado un cargo politico, aunque en alguna ocasién me han ofrecido aparecer en alguna lista... Simplemente no me atrae. No tengo la piel lo suficientemente dura... Me imagino que si me metiera en politica tendria insomnio muchas noches. SOMBRA Y SUSTANCIA: LOS NOTABLES SOCIALES ¥ ECONOMICOS 3a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookElhecho de que Lee estuviera ansioso por evitar subir los tipos impositivos reflejaba su conviccién de que un aumento podria ser utilizado por sus opo- nentes contra él. Le preocupaba, sin duda, la predecible respuesta de los perié- dicos locales, asi como el posible efecto sobre los votantes en general y las re- acciones de los empresarios, grandes y pequefios. Pues a pesar de importantes diferencias de énfasis, la principal politica en la que estin unidos los notables econdmicos es su rechazo a las subidas de impuestos, lo que les conduce a opo- nerse a gastos para todo lo que no sean los servicios minimos tradicionales, En este esfuerzo, sus armas mis eficaces suelen ser el alcalde yla Junta de Asuntos Econémicos. Las politicas de los notables se aleanzan mas facilmente con un alcalde fuerte, si sus politicas coinciden con las de ellos, 0 con un alcalde débil, si tienen el apoyo de la Junta de Asuntos Economicos. Como los miembros de esta, aparte del propio alcalde y de un concejal, son nombrados por el alcalde, la influencia de los notables sobre el presupuesto se reduce considerablemente sieste ejerce un fuerte liderazgo y sus politicas difieren de las de ellos. A pesar de que cada vez son menos en la Junta Municipal, los empresarios han seguido desempefiando un papel dominante en la Junta de Asuntos Econémicos. En el periodo pro empresarial de la década de los afios veinte, sus miembros no slo provenian casi exclusivamente del mundo empresarial sino que eran princi- palmente directivos de grandes compaiiias mas que pequefios empresarios independientes (figura 6.2). En afios recientes, el ntimero de pequefios empre- sarios independientes en la Junta ha aumentado y el ntimero de directivos de grandes empresas ha disminuido; no obstante, a los alcaldes de New Haven les ha seguido resultando ttil crear confianza en sus politicas financieras entre los empresarios nombrandolos miembros de la Junta. Por el contrario, el aumento de participacidn de administrativos y trabajadores se ha producido casi exclu- sivamente ena Junta Municipal y su participacién relativa s6lo ha aumentado ligeramente en la Junta de Asuntos Econémicos (figura 4.2). FIGURA6.2 _Empresarios en la Junta de Asuntos Econdmicos, como porcentaje del total de miembros (excluidos los miembros ex officio), 1875-1955 80% 50%, 40% 20% rr I Directivos de grandesen 0 1900-05 1925-30 1 esas [Bl] Pequerios empresarios independientes SOMBRA Y SUSTANCIA: LOS NOTABLES SOCIALES ¥ ECONOMICOS u7a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this book7. Resumen: de las desigualdades acumulativas a las dispersas En Estados Unidos en conjunto, la sociedad agraria fue seguida de una sociedad industrial. En New Haven la sociedad industrial suced una sociedad urbana jerérquica dominada por una oligarquia patricia. En la sociedad agraria los recursos politicos estaban dispersos aproximan- dose a una igualdad que el mundo civilizado no habia conocido jamés. En la vieja oligarquia de New Haven los recursos politicos estaban concentra- dos siguiendo el patrdn familiar de las sociedades jerérquicas. Con el tras- fondo de una sociedad agraria, los procesos ¢ instituciones de la sociedad industrial produjeron una concentracién de los recursos politicos. Con el trasfondo de la oligarquia de New Haven los procesos ¢ instituciones de la sociedad industrial produjeron una dispersidn de los recu Pero esta disper: a 0s politicos. ién no recuper6 la distribucién igualitaria de los re- cursos politicos que existia en la América agraria, La sociedad industrial dispers6, no erradicé, la desigualdad politica. En el sistema politico de la oligarquia patricia los recursos politicos se caracterizaban por una desigualdad acumulativa: cuando un individuo tenia mas acceso que otro a un recurso, como la riqueza, también solia superarle en casi todos los demas recursos: posicion social, legitimidad, control sobre las instituciones religiosas y educativas, conocimientos, car- go. En el sistema politico actual las desigualdades de recursos politicos permanecen, pero tienden a ser no acumulativas. Asi, el sistema politico Asi, el de New Haven es un sistema de desigualdades dispersas. RESUMEN: DE LAS DESIGUALDADES ACUMULATIVAS A LAS DISPERSAS 1a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this book8. Resumen: la ambigiiedad del liderazgo Una de las dificultades a que se enfrenta cualquiera que intente responder ala pregunta «;Quién gobierna en una democracia pluralista?» es la ambi- gua relacin de los lideres con los ciudadanos. Desde un punto de vista, los lideres son enormemente influyentes —tanto que si solo se les mira en esta perspectiva muy bien cabria conside- rarles una especie de élite dominante—. Sin embargo, desde otra perspec- tiva, muchos lideres influyentes parecen estar cautivos de sus votantes. Como los ciegos con el elefante, los analistas han examinado meticulo- samente diferentes aspectos del cuerpo politico y llegado a conclusiones radicalmente distintas. Para algunos, una democracia pluralista con desi- gualdades dispersas es una cabeza sin cuerpo; para otros, un cuerpo sin cabeza. La ambigiiedad en las relaciones de los lideres con sus electores la ge- neran varios obstaculos relacionados tanto con la observacién como con una conceptualizacién clara. Para empezar, el credo estadounidense de democracia ¢ igualdad prescribe muchas formas y procedimientos de los que se desvian las practicas reales de los lideres. Por lo tanto, para legi- timar sus acciones, los lideres con frecuencia rodean su conducta oculta de rituales democraticos. Estos rituales no sélo sirven para disfrazar la realidad y, por tanto, complican la tarea de la observacién y el andl sino que —mas importante— la propia existencia de rituales, norm quisitos democraticos de legitimidad, basados en un credo ampliamente compartido, en realidad influye en la conducta tanto de los lideres como de sus electores, incluso cuando se violan las normas democraticas. Asi, RESUMEN: LA AMBIGUEDAD DEL LIDERAZGO 125a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookproblema no equivale a percibir una solucién politica o incluso a formular una reivindicacién politica. Normalmente esto solo lo hacen los miem- bros del estrato politico. Dentro de este, los temas y alternativas suelen ser formulados por intelectuales, expertos y reformadores, cuyas opinio- nes atraen entonces el apoyo de los profesionales. De esta manera entran en la politica nacional cuestiones tan abstractas y complejas como la tasa adecuada de crecimiento del producto nacional bruto, y, como veremos, esta fue la via por la que la remodelacién urbana entré en la politica de New Haven. No obstante, al llamar la atencidn sobre los temas, los miembros del estrato politico operan bajo las restricciones impuestas por los politicos de los partidos, que tienen la vista puesta en las siguientes elecciones. A pesar del estereotipo, los politicos no estan necesariamente interesados solo en ganar las elecciones, pues el hombre que en un rol es politico de partido, en otro puede ser miembro de un grupo de interés, estrato social, barrio, raza, grupo étnico, ocupacion o profesién. En este papel, a su vez, puede contribuir a generar temas, Sin embargo, simplemente como po- litico de partido no sdlo tiene un poderoso incentivo para buscar temas rentables politicamente, sino también una razén igual de poderosa para mantenerse al margen de los temas que cree que no le produciran un in- cremento neto de votos en las siguientes elecciones, Debido a la facilidad con la que se puede penetrar en el estrato politi- co, siempre que el descontento aflora en algin segmento del electorado, los politicos de partido probablemente se enteraran de ello y calcularan si se puede convertir en un tema politico con réditos electorales. Si no ven réditos, su interés probablemente sera pequefio; si prevén un efecto adverso, evitaran el tema si pueden. Como resultado, en el estrato politico normalmente hay cierto conflicto entre los intelectuales, expertos y otros que formulan los temas y los politicos de partido, pues el primer grupo con frecuencia exige que se preste atencién a temas en los que los poli- ticos ven escaso beneficio ¢ incluso posiblemente un perjuicio electoral. La independencia, penetrabilidad y heterogeneidad de los diversos segmentos del estrato politico garantizan que cualquier grupo desconten- to puede encontrar un portavoz en el estrato politico, pero tener un por- tavoz no es garantia de que los problemas del grupo vayan a ser resueltos por la accidn politica. Quizd ocurra que los politicos no vean qué pueden ganar adoptando una posicién sobre el tema; que la accién del gobierno parezca inadecuada; que las politicas destinadas a resolver el problema sean bloqueadas; las soluciones, mal disefiadas; de hecho, a los politicos incluso les puede parecer rentable politicamente sostener una coalicién inestable manteniendo vivos el descontento y la tensién y desviando la atencidn a «soluciones» irrelevantes 0 a otros temas. En su busqueda de temas rentables el politico de partido ha de valorar cuales serian los efectos electorales que con mas probabilidad tendrian las diversas actitudes que podria adoptar, Aunque en general no es cons- RESUMEN: LA AMBIGUEDAD DEL LIDERAZGO 29a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booksublideres capaces de realizar las tareas al nivel minimo requerido, o pue- de haber, dentro de cierto rango, otros tipos de recompensas que les resul- ten mas importantes que las econémicas. Por lo tanto, los lideres pueden ofrecer a sus auxiliares recompensas no econdmicas como posicién social, prestigio, diversidn, sociabilidad, la esperanza de la salvacién, etc. Asi, la supervivencia de una asociacién de lideres y sublideres depende de transacciones frecuentes en las que los lideres recompensan a los subli- deres a cambio de sus servicios. Para ello los lideres habitualmente tienen que servirse de recursos que sdlo estan disponibles fuera de la asociacién. A veces pueden obtenerlos mediante coerci6n, particularmente si controlan la institucién mas eficaz para la coercidn: el gobierno, Este es un motivo —aunque en absoluto el tinico— de que el gobierno sea siempre una baza tan importante en las luchas entre lideres. No obstante, la asociacién debe producir algo que atraiga a los de fuera, que entonces aportan recursos que sirven, directa o indirectamente, para su mantenimiento. Probablemente la aportacién directa mas importante de los de fuera —llamémosles la base social— es el dinero; su aportacién indirecta mas importante son sus votos, que pueden convertirse en cargos y por tanto en otros recursos. En algunas asociaciones los propios sublideres a veces desempefian cometidos que producen un excedente del que luego, directa 0 indirecta- mente, pueden disponer los lideres. Por ejemplo, los lideres politicos de New Haven colocan en empleos municipales a todos los sublideres que pueden. La renta de esos empleos es una recompensa al sublider por su trabajo en el partido. A su vez, en las campafas electorales, los sublideres con empleos municipales deben hacer aportaciones al partido, que pro- porcionan un «excedente» que puede gastarse en recompensar a los sub- lideres que no tienen empleos municipales. Como el tiempo de cada persona es limitado, cada actividad compite con las demas. Por lo tanto, no basta que los lideres den algunas recom- pensas a los sublideres; deben ofrecer recompensas lo suficientemente grandes como para apartar a los sublideres que necesitan de otras asocia- ciones 0 de actividades individuales, familiares, amistosas 0 sociales como ver la televisién, cortar el césped, llevar a la familia a la playa, jugar a las cartas, beber cerveza en un bar, leer el periddico, etc. Grosso modo, las asociaciones pueden clasificarse como profesionales o aprofesionales, En las profesionales los sublideres tienen empleos a jor- nada completa por los que son retribuidos; en las aprofesionales no es asi. En la medida en que una asociacién produce servicios por los que otros estan dispuestos a pagar, como en el caso de una empresa, los sublideres pueden tener un empleo a jornada completa. Pero muchas asociaciones no pueden o no quieren vender sus servicios por dinero porque ello seria incongruente con los objetivos de los lideres 0 con la lealtad de los simpa- tizantes y sublideres. (La venta de indulgencias, por ejemplo, contribuyd a que se produjera la Reforma, que separé al protestantismo de la Iglesia catolica.) Si una asociacién también carece de otros medios de conseguir RESUMEN: LA AMBIGUEDAD DEL LIDERAZGO 133a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookdores que hasta entonces han sido fieles. Las dos opciones pueden conlle- var una derrota electoral e incluso el final de una carrera politica. DEMOCRACIA, LIDERAZGO Y CONTROL DE LAS MINORIAS Es facil comprender por qué los observadores frecuentemente concluyen con pesimismo que la dindmica interna de las asociaciones politicas crea fuerzas ajenas al control popular y por tanto a las instituciones democré- ticas, Sin embargo, las caracteristicas que he descrito no son neces mente disfuncionales en una democracia pluralista en la que existe un grado considerable de control popular sobre las politicas de los lideres, pues el control de las minorias por parte de los lideres en el seno de las asociaciones no es necesariamente incompatible con el control popular de los lideres a través de los procesos electorales. Por ejemplo, supongamos que: 1) un lider de una asociacién politica esta muy incentivado para ganar unas elecciones; 2) sus votantes com- prenden la mayoria de la poblacién adulta de la comunidad; 3) se espera que acudan a las urnas casi todos sus votantes; 4) los electores no reciben recompensas ni castigos ocultos a consecuencia de su voto; 5) los electo- res otorgan mucha importancia a las politicas declaradas de un candidato al tomar la decisién de a quién votan; 6) hay candidatos rivales que pro- ponen politicas alternativas; y 7) los electores disponen de abundante in- formacién respecto a las politicas de los candidatos. En estas cireunstan- cias es casi seguro que los lideres de las asociaciones politicas tenderian a elegir las politicas declaradas con las que considerasen mas probable obtener el apoyo de la mayoria de los adultos de la comunidad. Incluso si las politicas de las asociaciones estuvieran controladas por una pequefia minoria de lideres de cada asociacién, las politicas de los lideres que ga- naran las elecciones a los principales cargos electivos del gobierno local tenderian a reflejar las preferencias del pueblo. No pretendo sugerir que cualquier sistema politico cumple todas estas condiciones, sino que, en el grado en que las cumpla, los lideres que controlan directamente las deci- siones de las asociaciones politicas, de elegir sus propias politicas, estan influidos a su vez por lo que suponen que quieren los electores. Aunque esta es una cuestidn elemental, resulta decisiva para compren- der los capitulos siguientes. Descubriremos que, en una serie de sectores clave de la politica publica, unas pocas personas tienen una gran influen- cia directa sobre las decisiones que se toman; por el contrario, la mayor de los ciudadanos parecen tener poca influencia directa. No obstante, se- ria imprudente subestimar hasta qué punto pueden ejercer los votantes una influencia indirecta sobre las decisiones de los lideres por medio de las elecciones. En un sistema politico en el que los cargos clave se obtienen mediante elecciones, en cuya cultura politica estin muy valoradas la legalidad y la constitucionalidad y en el que casi cada miembro del estrato politico se ad- hiere publicamente a una doctrina democratica, es probable que la cultura ia RESUMEN: LA AMBIGUEDAD DEL LIDERAZGO 137a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this book9. Los lideres en las nominaciones politicas La naturaleza ambigua del liderazgo en un sistema pluralista con una fuerte competencia por los cargos electivos en ningtin sitio es mas evi- dente que en la influencia del partido sobre las nominaciones. LA TEOR{A LEGAL DEL PARTIDO Lo que podria denominarse la «teoria legal del partido» en New Haven es- tipula el control estrictamente democratico de las nominaciones por todos aquellos que, en los términos de la ley electoral, son «afiliados» del partido —los militantes 0 miembros registrados, como se les suele llamar 0, como. podriamos denominarles, «simpatizantes activos»—. Todo aquel que tenga el derecho legal de votar puede inscribirse! en el partido que prefiera; aun- que no puede inscribirse en mas de un partido al mismo tiempo, no contrae ninguna obligacidn al hacerlo. Como cualquier ciudadano estadounidense que haya cumplido los veintitin afios debe (con pocas excepciones) ser ad- mi ido como votante si ha vivido un afio en Connecticut y seis meses en la localidad en la que pretende votar, todos los adultos excepto una pequefia fraccidn son legalmente libres de afiliarse a un partido u otro. Nota del revisor técnico: Excepto en los casos en los que el texto especifica el significado, he- mos preferido traducir «enroll» y «enrolled members» como inscribir o miembros inscritos en lugar de afiliar/afiliados para evitar las connotaciones que el verbo afiliar tiene en el contexto espafiol (participacién reglada en una estructura organizativa, incluyendo el pago de cuotas) de las que carece en Estados Unidos. LOS LiDERES EN LAS NOMINACIONES POLITICAS, MLa You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookdemoécratas inscritos; entre los republicanos evidentemente algunas personas que no estaban inscritas se movilizaron a favor del partido de diversas maneras. No obstante, parece que en las nominaciones partici- po de forma significativa una proporcién mucho mas pequefia: solo en torno al 6 por ciento de los votantes registrados en nuestra muestra de- claré haber realizado alguna actividad en las nominaciones demécratas y aproximadamente el 2 por ciento en las republicanas. En cada partido hay varios cientos de sublideres en cargos del parti- do 0 electivos. Ellos son quienes, aparte de los propios lideres, ejercen la mayor influencia en las nominaciones; trabajan en los distritos, piden el voto en las elecciones, hacen pequeiios favores, organizan a los simpa- tizantes del distrito para que apoyen a sus candidatos en caucuses y en primarias, y constituyen una oposicién potencial para los lideres en cada momento. Un sublider en ascenso que intente ser aceptado por los lide- res, 0 incluso provocar su caida, suele comenzar creandose un cuerpo de seguidores leales entre los sublideres; entonces va ampliando su apoyo a otros distritos hasta que hace oir su voz en las nominaciones. Como vere- mos ahora, esta fue la tactica seguida por dos hombres de origen italiano, George DiCenzo y William Celentano, que acabaron obteniendo el apoyo de suficientes distritos como para constituir una poderosa faccién —du- rante algtin tiempo, la dominante— en el Partido Republicano, Para valo- rar la influencia relativa de dos lideres sobre las actuaciones del partido —Golden y Lee, por ejemplo—, hay que calcular cudntos sublideres de los distritos apoyarian a uno u otro si se produjera un conflicto. Excepto en los infrecuentes casos en que un sublider pretende desa- fiar a la direccién, la mayoria de los sublideres se contentan con permitir a unos pocos lideres negociar y, en tiltimo término, decidir las nominacio- nes. La funcién tipica de los sublideres es cooperar lealmente y crear asi una fachada democratica para los actos de los lideres. LA DEMOCRACIA DE PARTIDO: UN RITUAL De hecho, una forma de interpretar el proceso de nominaciones es consi- derarlo esencialmente como una creacién y un instrumento de los lideres, disefiado para su conveniencia y sus objetivos. Hasta 1955, cuando la legislatura del estado aprobé una ley que esti- pulaba la celebracién de primarias directas en determinadas condicio- nes, todos los lideres de los partidos estaban interesados en limitar las inscripciones a un pequeiio grupo leal de adeptos faciles de controlar. Aproximadamente tres cuartos de la poblacién adulta total suelen to- marse la molestia de registrarse como votantes en New Haven; aunque la participacidn en las elecciones varia, lo habitual es que acudan a las urnas en torno al 80-90 por ciento de los electores registrados. Pero solo unos dos quintos de los votantes registrados estan inscritos en uno de los dos partidos, en parte porque en el pasado a los lideres les resultaba s facil controlar a grupos pequefios. La nueva ley de 1955 invalidé LOS LIDERES EN LAS NOMINACIONES POLITICAS 45a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booky castigos que tiene a su disposicidn el poder ejecutivo de la ciudad, un al- calde ya ha demostrado su capacidad para ganar al menos unas elecciones. Por lo tanto, es improbable que a los trabajadores del partido les atraigan los posibles beneficios de apoyar al lider de una faccién rival. El faccio- nalismo es mas frecuente cuando el partido estd en la oposicién. Asi, en 1949, cuando los republicanos estaban en el poder, la direccién del Partido Demécrata afronté un desafio serio; como uno de los participantes diria mas tarde, Golden estaba luchando por su vida politica. Pero, como hemos visto, en 1959, con la alcaldia una vez mas en manos de los demécratas, na- die dudaba que Golden, Lee y Barbieri derrotarian fécilmente a las fuer- zas de Damiani. De forma parecida, cuando los republicanos estuvieron en el poder de 1945 a 1953 se daba por supuesto que Celentano volveria a ser nominado; desde luego, la faccién de Lynch no hizo ningiin intento serio de oponerse. Sin embargo, después de 1953, cuando se encontraban en la oposicidn, las dos facciones formaron una coalicién inestable y lena de desconfianza. Lynch intent6 debilitar la influencia de sus oponentes sobre la poblacién italiana apoyando a Henry DeVita como presidente del partido en la ciudad y la faccién de Lynch se convirtid en la faccién de Lynch-DeVita. Pero como no tenian un candidato fuerte, se vieron obliga- dos al ritual de sondear a Celentano cada dos afios, ser rechazados, buscar una victima condenada de antemano pero que se prestara voluntariamen- te y sufrir una catastrofe en las elecciones. No obstante, los lideres de las dos facciones siempre han logrado resolver sus diferencias en privado, presentar a la convencién una sola lista y recibir el apoyo undnime de la convencién en la primera vuelta. Con pequefias diferencias, la designacién de los candidatos a concejal es una réplica a escala de la nominacién a la alcaldia. Normalmente, la ini- ciativa de reclutar a los candidatos adecuados recae en los distritos, pero los lideres de los partidos con frecuencia intervienen directamente y no les suele resultar dificil conseguir que sus candidatos sean aceptados por el comité del distrito 0 rechazar las nominaciones de los aspirantes que les parecen cuestionables. A no ser que los concejales hayan abandonado alos lideres del partido o prefieran no presentarse, como los alcaldes, son nominados automaticamente. Son pocas las ocasiones en que el lider de un distrito puede tener suficiente fuerza para imponer una candidatura que los lideres del partido no desean, como hizo Damiani en el distrito Duodécimo en 1959. Pero un lider de distrito en esta situacién se halla en una pos n de inestabilidad inherente; debe aumentar su fuerza fuera de su distrito hasta el punto de ser aceptado en el circulo de maximos lideres, como hizo DiCenzo en el Partido Republicano, 0 es probable que quede completamente aislado y sea derrotado. LAS FUNCIONES DEL RITUAL Cabria preguntarse por qué los lideres de los partidos se preocupan de rodear su control sobre las nominaciones de una fachada democratica LOS LIDERES EN LAS NOMINACIONES POLITICAS uoa You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this book10. Los lideres en la remodelacion urbana Lo mismo que la distribucién de la influencia sobre la nominacién de los can- didatos politicos, la influencia sobre la remodelacién urbana en New Haven tiene una forma triangular, Los habitantes de New Haven dan su conformi- dad y aprueban; han elegido y reelegido a un candidato ala alcaldia cuya prin- cipal plataforma ha sido la remodelacidn urbana, Sin embargo, la influencia directa del electorado sobre las decisiones clave relacionadas con la remode- lacién ha sido insignificante en comparacidn con la de algunos lideres. En sus origenes, concepcidn y ejecucién, no es excesivo decir que la remodelacién urbana ha sido producto de un pequefio grupo de lider ORiGENES Quizé el elemento més significativo en la historia moderna de la planifi- cacién urbana en New Haven sea que habia habido muy poca hasta que la remodelacién qued6 unida a la fortuna politica de un politico ambicioso. La remodelacidn no surgié de la reivindicacién popular de una nueva ciu- dad ni tampoco fue producto de las necesidades y demandas de los no- tables econémicos, aunque muchos de ellos creian que convenia realizar cambios en la estructura fisica de la ciudad para sus propios fines. No se puede descartar la posibilidad de que silos notables econdmicos hubieran tenido mas influencia y habilidad y hubieran estado mucho mas unidos y dedicados a la remodelacién urbana de lo que lo estaban en New Haven, podrian haber proporcionado el liderazgo y la coordinacién necesarios. Pero en New Haven su apoyo solo era una condicién necesaria, no sufi- ciente, para la accidn agresiva de los funcionarios municipales que una re- LOS LIDERES EN LA REMODELACION URBANA 153a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookdemécrata; después de la lucha intestina del partido en 1945, en la que apo- y6 a John Golden, se convirtié en protegido suyo. Lee habia adquirido gran habilidad como politico. Después de perder por muy poco las elecciones de 1949 y 1951, estaba muy sensibilizado a las consecuencias decisivas de cambios insignificantes en las opiniones, cos- tumbres 0 caprichos de los votantes. Quiza tanto por temperamento como por su experiencia de una derrota electoral que podia considerarse casual, tendia a preocuparse por los peligros que entrafaban acontecimientos inesperados e incontrolados. Durante afios sufrié mucho de tilceras que lo Hevaron al hospital en momentos criticos, Era una persona preocupada, que pasaba largos periodos de tiempo haciendo planes para evitar los peli- gros que le acechaban. Posefa un gran repertorio de cualidades politicas y una capacidad ex- traordinaria para desempefar distintos roles. Entre sus cualidades politicas estaba un talento para las relaciones publicas cuyo papel no fue desdefable ala hora de desarrollar su reputacién nacional. Tenia la predisposicién de un inversor a asumir riesgos que prometian grandes recompensas a largo plazo, y la habilidad de un conciliador laboral para poner fin a las contro- versias buscando puntos de acuerdo gracias al entendimiento mutuo, el compromiso, la negociacién y el pacto. Poseia un conocimiento profundo de la ciudad y sus habitantes, un formidable sistema de recogida de infor- macién y una preocupacién constante por todos los aspectos de su traba- jo. Su firmeza para alcanzar sus objetivos significé que podia ser brusco e implacable. Pero la brusquedad no era su estilo politico, pues su principal estrategia era utilizar la persuasién mas que las amenazas. Elalcalde habia aprendido a moverse con facilidad aparente en mun- dos muy distintos. Compraba la ropa en las mejores tiendas de New Ha- ven. Solia llevar chaquetas de tweed al trabajo y con sus camisas formales, corbatas de lazo y pelo rapado, podia pasar por un antiguo alumno de Yale. Era uno de los pocos miembros de Mory’s, el club de estudiantes de Yale, que no habia estudiado en esa universidad y quiza era el tinico associate fellow en cualquiera de los diez colleges residenciales de Yale que no habia estudiado en ninguna universidad. Tenia una relacién de familiaridad con buena parte del establishment de Yale, desde el rector y los decanos hasta el camarero principal del club de profesores. Para un muchacho pobre que habia crecido en New Haven, la vida no siempre fue facil, pero esta claro que su década como director de relaciones ptiblicas de Yale marcé de forma importante su desarrollo. Las experiencias de Lee en Yale extendieron sus horizontes y le hicieron receptivo a ideas que habrian asustado a un politico mds convencional. Alli aprendié a trabajar facilmente con profesionales y se dio cuenta de que en los asuntos ptiblicos hacia falta pericia ¢ inteligencia. Por ejem~ plo, nunca dud6 en contratar a los mejores talentos para la remodela- cién urbana. LOS LIDERES EN LA REMODELACION URBANA 157a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookFIGURA 10.2 Organizacién de las agencias de desarrollo de la ciudad Alcalde Comisién Administrador de Accién Ciudadana de Desarrollo Agenciade Sis Estudio Remodelacién baifiaciie de Rotival ‘Urbana Depariamento de ; sede Oficina mo tol | _Dizeceiin dela cac de Higiene ede Aeon de Vivienda Medioambiental irectife de Apareamiento Comités de la CAC Zona Desarrollo |}, Central de |] Educacion |} Vivenda del |] alores | uacién ‘Negocios, Puerto lunnanos opolitanay ‘rafcoy sparcamiente Comité de Aplieacién de las Normas de Salud Piblica ‘Administrador de Desaroll, Presidente Inspector de Obras Jefe de Bomberos ‘Jefe de Investigacién de los Bomberos Jefe de Policia Director de Higiene Medioambiental Director de Vivienda Director de Planificacién Director de Remodelacién Fuente: New Haven, zens Action Commission, Annual Report, 1958, p. 6. Como el érgano superior, la Comisién de Accién Ciudadana, com- puesta por veinticinco personas, incluia a directores de grandes com- paiiias de servicios piblicos, fabricas, bancos y otras empresas, un lee- tor que esperase hallar la mano oculta de una élite econémica podria concluir que su corazonada estaba en lo cierto. Un lector que se fijase en las amplias responsabilidades de coordinacién asignadas a Logue, el administrador de Desarrollo, podria dar por supuesto que el suyo era el verdadero poder tras el trono y, de hecho, algunos ciudadanos de New Haven evidentemente decidieron que el alcalde era una tapade- ra del administrador de Desarrollo. Un lector sofisticado, al observar que la Agencia de Remodelacién estaba integrada por técnicos y ex- pertos en remodelacién, podria suponer que, como en muchas otras situaciones, todas las decisiones importantes las tomaban realmente LOS LIDERES EN LA REMODELACION URBANA 161a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookequipo y determinaron las formas concretas que adoptarian la remodela- cidn y la renovacién, Edward Logue, el administrador de Desarrollo, se gradué en Yale jete misiones como bombardero con la Decimo- quinta Fuerza Aérea en Italia y regresé a New Haven para graduarse en la Escuela de Derecho de Yale. En sus afios de estudiante atrajo la atencidn de la comunidad de Yale al organizar a los trabajadores de mantenimiento y servicios de la universidad en un sindicato. Poco después de que Logue se graduara, el reformador progresista Chester Bowles fue elegido gober- nador de Hartford yle llam6é como asesor juridico, cargo en el que empezd a adquirir experiencia administrativa. Logue admiraba a Bowles y hallé en él un lider politico que congeniaba con su propio impulso reformis- ta. Cuando Bowles (que no fue reelegido tras una tormentosa legislatura de innovaciones en las politicas del estado) fue nombrado embajador en la India por el presidente Truman, Logue acepté la invitacién a acompa- farle como su principal asistente administrativo. Al ser Bowles destituido en 1953 tras la victoria de Eisenhower, Logue regresé a New Haven para establecer un bufete juridico y sus actividades inmediatamente le lleva- ron a ser participe en el destino politico de Lee, primero como lider de un comité de «Ciudadanos por Lee» y después como el principal asistente y asesor del alcalde en las cuestiones de remodelacion, Esta actividad acabé. por absorber todo su tiempo y renuncié a la practica del Derecho para dedicarse por entero a sus tareas como director suplente de la Agencia de Remodelacién y después como administrador de Desarrollo”, Después de determinar en lineas generales hacia dénde queria avan- zar el alcalde, el administrador de Desarrollo solia supervisar la puesta en practica de una propuesta concreta. En esta fase, actuaba como represen- tante del alcalde y su palabra tenia tanta fuerza como la suya. Esencial- mente lo que hacia era aplicar el talento de sus colegas y subordinados a la tarea de Hevar a cabo una propuesta determinada. Para ello se apoyaba en tres personas y sus equipos: Ralph Taylor, director de la Agencia de Remodelacién; Norris Andrews, de la Comisién de Planificacién Urbana, y Maurice Rotival, cuyo estudio de urbanismo era consultor del ayunta- miento. Cada uno de ellos, por supuesto, se apoyaba en los técnicos de su propio equipo. Desarrollar una propuesta no significa necesariamente inventarla. Como saben los historiadores, muchas veces es imposible determinar con precisién a quién se le ocurrieron primero las ideas que después confi- guran los acontecimientos. En New Haven ya Ilevaban medio siglo en el ambiente ciertas ideas generales sobre la ciudad. En la zona de Oak Street la administracién de Lee puso en practica una idea que ya estaba en fase de planificacién con Celentano. En Church Street fue el propio adminis- trador de Desarrollo quien, después de meses de reflexidn, discusién y en 1942, sirvid en diecis * En 1961 Logue se marché de New Haven para dirigir el programa de remodelacién de Boston. LOS LIDERES EN LA REMODELACION URBANA 165a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookAccién Ciudadana, habia seis comités especiales, que a su vez tenian casi treinta subcomités. En total, la Comisién y los comités contaban con mas de cuatrocientos miembros, en su mayor parte de los segmentos educa- dos, activistas, de clase media de la comunidad, las mismas personas que normalmente evitaban participar en la politica de partidos. Excepto por algunos casos triviales, los «poderosos» nunca impulsa- ron, rechazaron, vetaron 0 modificaron ninguna propuesta que les hubie- ran presentado el alcalde y su administrador de Desarrollo. Esto es lo que decian los propios miembros de la Comisién de Accién Ciudadana. Un banquero afirm Bien, creoque las decisiones las presentaba primero el equipotécnico al al- calde. La Comisidn las aprobabaa nivel de politica general...entoncesla Junta Municipal tomaba una decisién partiendo de la recomendacién delalcalde. gTenian que modificar sus propuestas muy a menudo? Normalmente llegaban bastante desarrolladas, pero muchas veces las adaptébamos segiin como crefamos que la comunidad empresarial iba a reaccionar a ciertas cosas y como crefamos que habia que enfocarlas. Nuestra funcién era... éramos una organizacién de ventas. El presidente de una gran industria declaré: La CAC ayuda a crear la atmésfera de 1a comunidad para la gente sea receptiva a lo que el ayuntamiento est intentando hacer. Asi que la ad- ministracién no esta imponiendo las cosas a la comunidad. Se las esta vendiendo a través de la CAC. Usted, por ejemplo, ha vendido algo? Si, si... Hablando con amigos mios, hablando en reuniones de la Asocia- cidn de Fabricantes. ¢Habla con ellos individualmente o pronuncia discursos, 0 qué hace? En la mayoria de los casos, individualmente. Nunca he dado un discurso sobre el tema. Un ejecutivo de una compaiifa de servicios piblicos: Ha habido algtin caso en que la CAC haya modificado las propuestas pre- sentadas desde que usted estd en ella? No recuerdo ninguno. Un abogado: Quien diria usted que fue importante para tomar esa decisién? [Ampliar elenlace de Oak Street con la autopista 34.] Bien, el alcalde presents el asunto en una reunién de la Comisién de Ac- cidn Ciudadana, Se discutié y debatié y estuvimos de acuerdo con él. Por supuesto, la informacién se la facilitaban la comisién de trafico, los inge- nieros, la Agencia de Remodelacidn y todos los demés, y después nos la presentaba. Nosotros representamos el grupo en el que esas decisiones se filtran. Muchas veces he pensado que el grupo como tal no es del todo LOS LIDERES EN LA REMODELACION URBANA 169a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookdero centro urbano, ¥ si queremos que sea una zona comercial, hay que hacer algo. Ahora se est haciendo algo... Es un suefio que hemos tenido durante largo tiempo y estamos muy satisfechos de ver cémo se hace rea- lidad gracias a esta diltima decisién que se ha adoptado... Otro banquero dijo: Si los impuestos van a seguir siendo altos y va a haber un programa cial en Estados Unidos y si... no hay otro camino —si no podemos im- pedirlo—, si el impuesto sobre la renta no se puede reducir, solo queda hacer una cosa y es ver de qué formas podemos conseguir nuestra parte. Esto es muy egoista. No me interesa construir una autopista hasta Mon- tana ni... una agencia de desarrollo en el sur, y me gustaria que algunos de esos délares volvieran a Connecticut para que podamos disfrutar de més beneficios. Aun lider sindical que expresé el «apoyo general» de los afiliados y los responsables del sindicato al programa se le pregunté si «el importante papel de los intereses empresariales en el programa habia provocado al- guna critica o inquietud». Respondid: No... a nadie parece preocuparle porque creo que todos queremos una comunidad préspera y que todos piensan —mejor dicho, casi todos pien- san— que a largo plazo resultaran beneficiados de una forma u otra por una comunidad prdspera, incluso si eso solo se traduce en un clima eco- némico mejor. Y hay otro factor que probablemente sea importante. Los indicatos de la construccidn, los mas conservadores del movimiento sin- dical, incluso mas conservadores que los del transporte... los sindicatos de la construccién se benefician directamente del programa, por lo que estin entusiasmados con él e incluso han hecho aportaciones a la pro- pia CAC... Enel otro extremo de los conservadores sindicatos de la cons- truccién, los lideres sindicales mis avanzados (y no son tantos como hace unos afios, cuando el idealismo era mucho fuerte que ahora) lo apoyan completamente por el interés de los lideres del programa en el aspecto de las relaciones humanas. Asi que, por diferentes razones, a todos los niveles la direccién sindical y el movimiento sindical en general tienen verdadero interés. Seria extremadamente ilusorio suponer que habria sido posible con- vencer a estos hombres de que dieran su apoyo a cualquier propuesta, La misién del alcalde y del administrador de Desarrollo fue convencerles de que una propuesta determinada cumplia sus propios criterios, tanto si se trataba de los criterios de hombres de negocios preocupados por el trafico yel pequefto comercio, de lideres sindicales interesados en el empleo y la prosperidad local, o de politicos progresistas preocupados por las zonas degradadas de la ciudad, la vivienda y las relaciones interraciales. Por lo tanto, debidamente utilizada, la CAC fue un mecanismo no para resolver disputas, sino para evitarlas. El alcalde y el administra- dor de Desarrollo pensaban que aquello que recibiera la aprobacién de la CAC no encontraria una oposicién fuerte por parte de otros elemen- tos de la comunidad. Su calculo resulté ser correcto, Y la razén proba- LOS LIDERES EN LA REMODELACION URBANA 173a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookelecciones de 1955 constituyeron un hito, Fue una victoria electoral aplas- tante de Lee, y como Lee habia hecho de este programa su politica central, su victoria se interpreté, correctamente 0 no, como el respaldo publico a la remodelacién. Los resultados de las elecciones de 1957 y de 1959 se interpretaron de la misma forma. Lo que hicieron los electores fue votar a favor 0 en contra de Lee. Si Ja mayoria hubiera votado en contra suya, eso habria significado un veto ala remodelacién. Con un resultado muy igualado la opcién habria sido arriesgada y ambigua. Una victoria amplia, repetida dos veces, se inter- preté como luz verde. En efecto, el papel del electorado no fue exigir la remodelacidn, ni impulsarla ni influir directamente en decisiones con- cretas, sino votar a intervalos bianuales a favor o en contra de un lider identificado con el programa y expresar asi lo que se interpretaria como acuerdo, o desacuerdo, con él. Si el alcalde y su equipo lograron mejor que nadie impulsar las pro- puestas de remodelacién y renovacién que se adoptaron més adelante, su éxito se debid a su capacidad para anticipar lo que los intereses organi- zados, el estrato politico y los votantes en general tolerarian o apoyarian. LOS LIDERES EN LA REMODELACION URBANA 7a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booky privados?. Connecticut no aprobé una ley que obligaba a todas las po- blaciones a mantener escuelas publicas libres hasta 1869°, Ahora, casi un siglo después, de acuerdo con las leyes del estado, to- dos los nifios de mas de siete aiios y menos de diecis¢is deben asistir a un colegio publico a no ser que los padres demuestren que «el nifio esta recibiendo una instruccién equivalente en otro lugar con un horario y calendario escolar como el de los colegios publicos». E] sistema escolar puiblico de New Haven consta de treinta y cinco escuelas de ensefianza primaria, cuatro centros de secundaria y dos institutos de bachillerato, Ademias, dentro de la ciudad 0 en sus alrededores hay diez colegios pa- rroquiales catélicos y siete colegios privados no religiosos Las escuelas ptiblicas absorben recursos considerables. E] desembolso anual para el sistema escolar piblico representa de un cuarto a un tercio de los gastos municipales y constituye con mucho la partida mds cuan- tiosa del presupuesto. (En comparacién, los departamentos de policia y de bomberos equivalen a solo un quinto del total del gasto municipal, y la sanidad y el bienestar estén entre una vigésima y una décima par- te.) En 1959 el sistema escolar oficial empleaba en torno a 1.250 personas, que comprendian 924 maestros, 98 administradores, 43 administrativos y 184 porteros, operarios, ete, Ademis, en los programas de educacién para adultos y de colonias de verano trabajaban 200 personas. En total, una de cada dos personas empleadas por el gobierno municipal trabajaba en el sistema escolar. Las responsabilidades que la ley, la costumbre y las expectativas de la poblacién otorgan a las escuelas ptiblicas son grandes. Por supuesto, de- ben proporcionar un nivel minimo de conocimientos para todos, excepto para los discapacitados mentales, y un nivel mucho ms alto para la cre- ciente proporcién de estudiantes que aspiran a continuar sus estudios de educacién superior. Desde su creacién, se espera que los colegios prepa- ren a los alumnos para ganarse la vida de una manera util. Ademas, siem- pre recae en los colegios la ardua responsabilidad de contribuir a formar el cardcter, la sensibilidad moral y la actitud civica del alumno. En una ciudad de emigrantes como New Haven, esta tarea ha cobrado necesaria- mente una importancia clave, Al considerar la naturaleza de los cometidos encomendados a los co- legios ptiblicos, no es sorprendente que los lideres de diferentes grupos consideren que merece la pena luchar por su control. LA DIVISION: PUBLICO FRENTE A PRIVADO Un factor de gran influencia sobre las decisiones locales que atafien a las escuelas puiblicas y sobre la naturaleza del liderazgo en las cuestiones re- lacionadas con estas es que gran niimero de padres envian a sus hijos a co- 2 Osterweis, Three Centuries of New Haven, pp. 33-39, 226-230. * Mead, Development of Free Schools in the US., p. 69. LOS LIDERES EN LA EDUCACION PUBLICA 181a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookde los padres con hijos en colegios publicos. Por lo tanto, para satisfacer sus propios criterios, un lider debe demandar unos servicios y recursos educativos mejores que los que muchos padres pedirian por si mismos. Es decir, que no es que los padres pidan a los lideres mejores colegios, sino que los lideres tratan de conseguir el apoyo de los padres. Desde luego, los criterios de excelencia empleados por cualquier grupo profesional con frecuencia son mis altos que los que satisfarian a un lego en la materia, Cumplir los estindares articulados por los distintos grupos pro- fesionales en cualquier comunidad moderna agotaria varias veces los recur- sos disponibles. Pero en el campo de la educacién publica en New Haven la discrepancia entre los estandares es particularmente aguda porque el padre tipo de los nifios que van a colegios publicos tiene considerablemente menos educacién formal que la que ahora es obligatoria, En 1950 la mitad de las personas de veinticinco afios de edad o mas en New Haven no habian pasado del noveno curso, es decir, no habian cursado el bachillerato. Sélo algo mas de un tercio habia terminado el bachillerato. En dieciocho distritos, lo que representa mas de la mitad, el ciudadano medio habia abandonado los estu- dios poco antes del noveno curso. En siete distritos mas, habia comenzado el bachillerato, pero no lo habia terminado. Sélo en ocho distritos, es decir, en menos de un cuarto, el adulto medio habia terminado la educacién secun- daria superior, Es probable que muchos de los padres mejor educados, que normalmente apoyarian unos estindares altos en los colegios puiblicos, de- diquen su atencién a los colegios privados, que es donde estudian sus hijos. En cuanto al segundo punto, tanto los padres que soportan un gasto do- ble en educacién como las empresas y los individuos con grandes propie- dades, cuya carga impositiva es alta, estan unidos en una oposicidn latente a incrementar el gasto en la escuela publica. Pero representan una propor- cidn relativamente pequefia del electorado y en general son sobrepasados numéricamente por los padres de nifios que estudian en colegios piiblico: Elefecto neto de los colegios privados, parroquiales y no parroquiales, es reducir el entusiasmo por el gasto en la escuela publica en varios estra- tos de la poblacién cuyos intereses normalmente no coincidirian. En con- traste con una comunidad del Medio o del Lejano Oeste, en la que un lider preocupado por la calidad de los colegios piiblicos con frecuencia puede contar con el apoyo de los elementos mas présperos y educados de la ciu- dad, en New Haven tiene que buscarlo en otro sitio. Como los criterios de excelencia educativa aceptados por la gran mayoria de la poblacién son bajos, y como los colegios parroquiales desvian parte del entusiasmo que en otro caso se generaria entre los menos educados y acomodados, toda coalicién educativa efectiva seguramente estard integrada por la mayoria de los elementos mas educados de los es intermedios de la comuni- dad, con una minoria de notables sociales y econémicos que por diversas razones sienten un compromiso con un buen sistema educativo publico aunque ellos Ieven a sus hijos a colegios privados. LOS LIDERES EN LA EDUCACION PUBLICA 185a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booktiempo e incluso es onerosa. Los miembros no se sienten particularmente obligados con el alcalde. De ahi que lo maximo que un alcalde pueda ha- cer sea elegir a personas en las que confia y después darles todo su apoyo cuando le piden ayuda. El inspector de Educacién es un alto cargo. En 1960 su salario anual de 16.300 délares era el mas elevado de los puestos municipales salvo el del alealde. Una vez nombrado, es dificil destituir a un inspector no solo porque se crea sus propios partidarios entre los intereses educati- vos, sino también porque puede apelar al apoyo de los grupos profesio- nales nacionales si su destitucién no parece basarse en consideraciones de competencia profesional, Debido a estas limitaciones, un inspector que goce de la confianza del alcalde y de la Junta de Educacién puede adquirir una gran influen- cia, quizd decisiva, en las politicas que atafien a cuestiones escolares esencialmente internas; es decir, politicas que no exigen extensas nego- ciaciones con elementos del estrato politico que no trabajan principal- mente en el ambito de los colegios publicos. Si el alcalde y la Junta no tienen confianza en el inspector, es probable que aumente la influencia directa de los miembros de la Junta, pues estos seguiran su propio cri- terio en vez de el del inspector. Por tiltimo, sila situacidn de los colegios genera una serie de propuestas y decisiones que requieren nego io- nes extensas fuera del sistema escolar ptiblico, es probable que aumente la influencia directa del alcalde. Por lo tanto, la influencia relativa del alcalde, de la Junta y del inspector tiende a ser diferente en distintos momentos y en distintos tipos de decisiones. Consideremos ahora los siguientes resultados. En ocho series de deci- siones entre 1953 y 1959 hubo veintisiete casos en los que la propuesta o el veto de una politica puede atribuirse a un individuo, grupo u drgano. Los actores de estas iniciativas fueron ocho individuos, un grupo de tres miem- bros de la Junta de Educacién, tres 6rganos oficiales (en los casos en los que la accién no puede atribuirse a un individuo determinado) y la Liga de Maestros. De las veintisiete iniciativas sobre las politicas, todas excepto tres fueron impulsadas por participantes que estaban oficial y ptiblicamente re- lacionados con el sistema escolar. Quince, mas de la mitad, fueron impulsa- das por el alealde o por cargos ptiblicos que eran miembros de su coalicién educativa. El resto estaban repartidas entre varios individuos y agencias, desde la Junta de Asuntos Econémicos y la Junta de Comisionados de Par- ques al inspector de Educacidn y el rector de Yale, Se puede dudar de la validez de este tipo de medidas sin refinar, pero las conclusiones a las que apuntan coinciden con los datos cualitativos. En conjunto, parece que los datos cualitativos y los cuantitativos confir- man tres proposiciones. Primera: el numero de ciudadanos que partici- pan directamente en las decisiones importantes que atafien a los colegios piiblicos es pequefio, lo mismo que en los otros ambitos de la vida ptiblica que hemos examinado. Segunda: la influencia directa sobre las decisiones LOS LIDERES EN LA EDUCACION PUBLICA 189a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookAproximadamente de 45 afios de edad. Nacié en New Haven y estudio en colegios locales. Al acabar el bachillerato, estudid en la Escuela de Magisterio de New Haven y se gradué... tras el curso de dos aftos. Inme- diatamente después de su graduacién, ingres6 en el sistema escolar sin experiencia previa y ha ensefiado aqui desde entonces’. En conjunto, los maestros constituyen el grupo mds numeroso de em- pleados municipales —casi un tercio del total—. Estan organizados en dos asociaciones profesionales: la Liga de Maestros de New Haven y la Fede- racién Estadounidense de Maestros. La primera es mds antigua y nume- rosa y, Seguin sus propias cifras, cuenta con dos tercios de los maestros; los directores también pueden afiliarse y con frecuencia son elegidos presi- dentes. En cuando a su orientacién, la Liga es una asociacién profesional mis que un sindicato y esta integrada en la Asociacién de Educadores de Connecticut; como ha colaborado estrechamente con los dos tiltimos ins- pectores, sus criticos la han llamado «sindicato amarillo», La Federacién de Maestros, mas pequefia y sindicalista, esta integrada en la AFL-CIO, solo acepta a maestros como miembros y no es tan bien recibida por la administracién educativa. A consecuencia de una serie de desatinadas re- comendaciones sobre la disciplina que la Federacién presenté hace unos afios, los criticos a veces la tachan de «irresponsable» y de «lunatica». Los estrechos vinculos con la administracién que tiene la Liga de Maestros le han permitido levar a cabo funciones a las que la Federacién no ha podi- do acceder y, en general, la Liga ha desempefiado un papel mas destacado en las decisiones importantes. Los lideres mas influyentes en las cuestiones relacionadas con la edu- cacién —el alcalde, los miembros de la Junta de Educacisn, el inspector— tienen sus opciones limitadas por lo que creen que sera aceptable para los maestros. En 1985 la oposici6n de la Liga de Maestros fue, como veremos enel capitulo 17, uno de los factores que propiciaron la inesperada derrota de una reforma de los procedimientos para los nombramientos y ascensos. EL RITUAL DEMOGRATICO: LOS SEGUIDORES La mayor ambigiiedad en las relaciones de los lideres y su base social obedece al hecho de que los individuos que parecen tener la mayor in- fluencia directa sobre las decisiones a su vez estan influidos por la ne- cesidad de ganar y conservar el apoyo popular. A esta ambigtiedad se afiade el hecho de que los lideres no se limitan a responder a las de- mandas; también contribuyen a generarlas. Como hemos sefialado, en la educacién publica las diferencias entre los objetivos de los lideres y los de los padres inducen a los lideres a desarrollar métodos de gene- rar nuevas demandas entre los padres y otros ciudadanos. Uno de esos métodos es la creacién de asociaciones especiales, Al igual que los nu- merosos comités de accién ciudadana proporcionan una fachada demo- New Haven's Schools, p. 33. LOS LIDERES EN LA EDUCACION PUBLICA 193a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booken el que el alcalde estuvo en el ejército— y este le encomends la tarea de organizar el comité, Braslin explicé mas tarde: Lo que hice fue preparar una lista de unos 150 nombres de personas... a muchas de las cuales las conocia por el trabajo en la Camara Joven, por el trabajo anterior ala guerra... miembros de patrullas de vigilancia durante ataques agreos y actividades por el estilo, Entonces pedi a los representantes de varias organizaciones como los sindicatos y los comer- ciantes del centro de la ciudad, la Liga de Mujeres Votantes y el Consejo de Asociaciones de Padres-Maestros, que me recomendaran nombres de personas dispuestas a integrarse en el CACE ya actuar como enlaces con esos grupos civicos, sociales y de servicios en la ciudad... Reduje la lista a 100 nombres... queria un grupo numeroso que fuera representativo de gran parte de la ciudad. La primera tarea del CACE, y probablemente la mas importante, fue la de recabar apoyo para los nuevos centros de ensefianza secundaria. Pero también tenia otros cometidos, Braslin relats: Para que aquel comité tan numeroso fuera operativo, lo dividi en siete subcomités y primero nombré a una junta de gobierno de quince miem- bros como érgano ejecutivo... Pensaba... Elegiré a estas personas por- que son aquellas con las que tendré que trabajar, seré responsable de ellas y me ayudaran a dirigir y motivar a los demas miembros del co- mité. Asi que entre aquellas quince elegi a un presidente para cada uno de los siete subcomités. Entonces, una vez decidida la composicién del consejo ejecutivo, seleccionamos siete areas de estudio: personal, finan- zas, construccidn de centros, alumnos y publicidad, relaciones ptiblicas y similares. Entonces los lideres enviaron una nota a los miembros en la que les preguntaban en qué area estaban mas interesados y los asignaron a sus respectivos subcomités de acuerdo con sus preferencias, Por consiguiente, desde su creacién, el CACE fue un instrumento de sus lideres para generar apoyo para las escuelas, Es dificil determinar su grado de eficacia. No hay duda de que ayudé a generar apoyo para los nuevos colegios en una época en la que el alcalde necesitaba apoyo con urgencia. Presioné para que se subieran los sueldos de los maestros. Pa- trociné un programa mejorado para examinar la vista de los alumnos que finalmente fue adoptado por la Junta de Educacién, RITUAL Y¥ REALIDAD Sin embargo, lo mismo que en las nominaciones y en la remodelacién urba- na, la distincién entre el ritual y la realidad del poder en la educacion publi- ca se ve oscurecida por las relaciones reciprocas entre lideres y votantes a través de las cuales los votantes ejercen una gran influencia indirecta sobre las decisiones de los lideres. Esta relacién reciproca esta ilustrada por los acontecimientos que rodearon las elecciones a la alcaldia de 1945. LOS LIDERES EN LA EDUCACION PUBLICA 197a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this book12. Resumen: influencia directa versus indirecta Las seis hipdtesis expuestas al final del capitulo 8 parecen coherentes con los procesos de toma de decisiones en New Haven, al menos en los tres temas-dreas examinados en los tres capitulos precedentes. Si se analiza la forma en que la influencia en esos temas-dreas esta distribuida entre los ciudadanos de New Haven, se descubre que solo un pequefio ntimero de personas tiene mucha influencia directa, en el sentido de que consiguen impulsar 0 vetar propuestas de politicas. Estas personas, los lideres, tie- nen sublideres y seguidores. No obstante, debido a la aceptacién genera- lizada del credo democriatico, las relaciones que son abiertamente de in- fluencia con frecuencia van acompajiadas de rituales democriticos, que, aunque son ceremoniales, no carecen de consecuencias en la distribucién de influencia. Las opciones de los votantes en las elecciones en las que hay mucho en juego, como las de 1945 y 1955 en New Haven, tienen gran influencia indirecta sobre las decisiones de los lideres, pues estos suelen interpretar los resultados electorales como mues de conformidad o de preferencia por determinadas lineas politicas. Si se pudiera medir la cantidad de influencia que cada adulto de New Haven ejerce sobre las decisiones en un tema-drea, la distribucién de la in- fluencia directa se podria representar como en la figura 12.1. Muchos votan- tes carecen por completo de influencia directa; 1a mayoria de la gente tiene muy poca. Por supuesto, los sublideres tienen mucha mas; la influencia de los sublideres mas poderosos se funde imperceptiblemente con la de los lideres. S6lo un grupo mintisculo, los lideres, ejerce gran influencia. RESUMEN: INFLUENCIA DIRECTA VERSUS INDIRECTA 201a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookapapa You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookde alguna empresa; casi sin excepcién los directores eran sublideres en la remodelacién urbana y sus empresas tendian a ser locales. Lo que quiza revele con mas claridad esta proximidad a los votantes, mas que a los notables, es el hecho de que los sublideres son principal- mente de origen inmigrante reciente. Muy pocos son de origen yanqui. En nuestra muestra cuatro de cada diez habian nacido fuera de New Ha- ven, uno de cada tres habia nacido fuera de Nueva Inglaterra y en torno a.uno de cada doce habia nacido en Europa, principalmente en Italia 0 en Europa oriental. Cabria pensar que al menos los nacidos en New Haven serian yanquis. Pero no es asi. Los padres del 70 por ciento de los sublide- res nacieron fuera de Nueva Inglaterra. De hecho, los padres de mas de la mitad nacieron en Europa, y los de otro quinto habian nacido en Estados Unidos pero fuera de Nueva Inglaterra. Sdlo un quinto de los sublideres afirmaba que alguno de sus cuatro abuelos habia nacido en Nueva Ingla- terra; de hecho, siete de cada diez tenian al menos un abuelo que habia nacido en Europa. TABLA 13.2 Los sublideres como afitiados (%) ‘Mimero de organizaciones a las que esté afiliado* sSeblideres Electores Ninguna - i Una o dos 1s 0 ‘Tres o cuatro 36 22) Cinco o mas a7 ; No responde 3 1 Total 101 101 N 281 525 ‘Tanto para los sublideres como para los electores la religién cuenta automaticamente como una afiliacién, Una tercera caracteristica de los sublideres es que tienen tendencia a afiliarse (tabla 13.2). Cabria pensar que esta propensién no es mas que un reflejo del hecho general de que la participacién en organizaciones, por ejemplo politicas, esta en funcidn del estatus, la renta y la educacién. Pero esta explicacién no da cuenta de la especial avidez con la que los sublide- res se afilian a organizaciones, pues incluso cuando se considera la renta yla educacién, la diferencia entre sublideres y votantes sigue siendo muy notable. Si tomamos los graduados universitarios, por ejemplo, el 61 por ciento de los lideres de nuestra muestra pertenece a cinco o mas organi- zaciones, en comparacién con sélo el 14 por ciento de nuestra muestra de votantes. Entre los votantes que han completado el bachillerato, el 70 por ciento solo pertenece a una o dos organizaciones, en comparacién con el 19 por ciento de los sublideres; hay cuatro veces mas sublideres que pertenecen a cinco o mas organizaciones, La diferencia entre votantes y 210 QUIEN GOBIERNA?a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booknominaciones politicas, que también en este aspecto se parecen bastante a los electores de a pie, Mientras que dos de cada tres sublideres en remode- lacién y educacién se han graduado o incluso han continuado sus estudi en la universidad 0 en una escuela profesional, dos de cada tres sublideres en las nominaciones politicas nunca ha pasado del bachillerato. TABLA 13.6 Los sublideres en diferentes temas-dreas proceden de distintos estratos sociales (%) Los sublideres en: Garactertsticas Remodelacién ered Partidos es Zonas residenciales Clase T 26 2 7 5 Clases IL yul 49 60 30 26 Clases IC, V y VI 2 27 62 7 No responde 1B 3 1 2 Total 100 100 100 100 Ocupacién Altos ejecutivos y profesionales, etc. 32 R 2 5 Directores, administradores, pequefios empresarios 46 59 24 20 Administrativos, asalariados 7 5 42 60 No responde 15 24 22 15 Total 100 100 100 100 Renta Por encima de 10,000 délares 54 2 2 6 5.000-10.000 délares 30 66 34 39 Por debajo de 5.000 délares 6 2 39 47 No responde 10 10 15 8 Total 100 100 100 100 N us 120 46 525 El perfil de cada uno de estos grupos seria parecido a como se descri- be a continuacién. Un sublider de la remodelacién urbana es un ejecuti- vo de una empresa grande 0 mediana, un profesional (o la esposa de un ejecutivo o profesional), que es propictario de su vivienda en una de las zonas «buenas» 0 incluso de las «mejores». En 1958 gané al menos 10.000 délares, Probablemente sea protestante 0 judio y no nacié en el drea de New Haven, Sus padres son de clase media y ambos nacieron en Estados Unidos. Fue ala universidad y, a juzgar por los estandares sociales predo- minantes, ha progresado en el mundo desde la nifiez. El sublider en la educaci6n es probable que en algéin momento haya es- tado vinculado profesionalmente de alguna forma a la educacién —como LA ESPECIALIZACION DE LA INPLUENCIA: LOS SUBLIDERES 215a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookDe los cuarenta y siete lideres restantes, veintisiete, o mas de la mitad, ejercieron una influencia directa solo en un caso. Diecisiete ejercieron una influencia directa en dos 0 tres casos en una sola drea. Y tres ejercieron una influencia directa en cuatro 0 mds casos en una sola drea. Estos fueron Golden, DiCenzo y Frank Lynch, que, como hemos visto, eran dominantes en las nominaciones politicas (tabla 14.2). En conjunto, seis lideres consiguieron impulsar 0 vetar propuestas cuatro veces 0 mas en al menos un tema-drea. Fueron estos: Lee, Logue, Golden, Celentano, DiCenzo y Lynch. Sélo dos de ellos —los dos alcaldes, Celentano y Lee— ejercieron una influencia directa en los tres, Logue, uno de los principales lideres en la remodelaci6n urbana, también impul- s6 una propuesta en la educacién publica. A pesar de su gran influencia sobre las nominaciones politicas, Golden, Celentano, DiCenzo y Lynch no desempefaron un papel significativo en las decisiones sobre la educacién publica y la remodelacién. TABLA 14.2 La escasez de lideres nuiltiples Nivel de influencia* N Bajo: un éxito en un tema-area, ninguno en los demis 27 Intermedio: dos 0 tres éxitos en un tema-area, ninguno en los demas v7 Alto: Mas de cuatro éxitos en un area, ninguno en los demas 3 Mis de cuatro éxitos en un drea, uno en otra 2 Mis de cuatro éxitos en las tres areas 1 Total 50 + Algunas combinaciones no se muestran porque no hay casos. Sin duda, en otros sectores de la politica se da un mayor solapa- miento —por ejemplo, en las nominaciones politicas, el patronazgo y los contratos municipales—. Seria imprudente concluir que la influencia de Golden en la administracién de Lee, 0 de DiCenzo en la de Celentano, estaba limitada a las nominaciones politicas. No obstante, a pesar de esas matizaciones, la especializacién de la influencia es Ilamativa. Da la impresién de que en New Haven sélo el alcalde esta en condiciones de ejercer gran influencia directa en mas de unos pocos ambitos de la politica publica La influencia directa no solo esta especializada. En gran medida se halla —o se hallaba en los iltimos afios— en manos de los cargos pti- blicos. De veinticinco personas con influencia alta o intermedia, dieci- séis ostentaban cargos publicos (tabla 14.3). El unico notable extrema- damente influyente era John Golden, cuya posicién examinamos en el capitulo 6. 220 QUIEN GOBIERNA?a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookgidos, los cargos municipales, los presidentes de los partidos, ete.— rara vez provienen de entornos acaudalados, de buena posicién social y de circulos empresariales. Por el contrario, los patricios de New Haven eran una élite politica transparente. No tenian problema en mostrar su poder. No solo ocupaban piiblicamente las posiciones clave en las instituciones religiosas, educativas y econémicas de New Haven, sino que también os- tentaban el monopolio visible de todos los cargos piblicos importantes. Como hemos visto, hoy esto indiscutiblemente no es asi. Silos individuos con riqueza, estatus y posicién empresarial dominan la politica, tienen que hacerlo de forma encubierta. La hipotesis del control encubierto por parte de los notables econé- micos es a la vez muy popular y cuenta con el apoyo de numerosos es- tudios econdémicos, desde la monumental obra de los Lynds sobre Mun- cie, Indiana, en los afios veinte y treinta hasta el andlisis mas reciente que Floyd Hunter realizé de la «estructura de poder» de Atlanta’. De hecho, el propio término «estructura de poder» ha entrado en el voca- bulario de las personas informadas hasta el punto de que forma parte de la jerga de los comentaristas cultos. Aunque un andlisis cuidadoso ha mostrado que las conclusiones sobre la influencia a las que legan los estudios académicos con frecuencia se basan en datos dudosos y que incluso algunos de los datos que se presentan en las propias obras en realidad contradicen las conclusiones’, hay comunidades que si pa- recen haberse ajustado a esta pauta en el pasado y puede que algunas lo hagan todavia hoy. Desde luego, algunos ciudadanos de New Haven estan firmemente convencidos de la existencia de una élite encubierta y ofrecen pruebas verosimiles en apoyo de su conviccién. Creo que los datos presentados en los capitulos anteriores bastan para justificar el rechazo de la hipétesis de que esta pauta es aplicable a New Haven, Es importante sefialar que en cada ciudad en la que se afirma que los notables econémicos gobiernan de forma encubierta, evidentemente lo hacen por medios lo bastante abiertos como para permitir a los estudiosos y periodistas penetrar el velo; de hecho, un examen de la informacién con- tenida en las descripciones de estas ciudades indica que la investigacién de la estructura clandestina del poder ha presentado pocas barreras al investi- gador aplicado, Por consiguiente, es tanto mas improbable que una cabala secreta de notables domine la vida publica de New Haven por medios tan clandestinos que ninguno de los cincuenta eminentes ciudadanos entrevis- tados en el transcurso de este estudio —ciudadanos que habian participado extensamente en varias decisiones— aludieron a la existencia de una cabala semejante; tan secreta, en efecto, que en varios afios de investigacién no han aparecido indicios que conduzcan a su identificacién. Lynd y Lynd, Middletown y Middletown in Transition; Hunter, Community Power Structure y Top Leadership US.A. Véase un andilisis detallado de esta cuestién en un trabajo complementario a este, de proxima publicacién: Nelson W. Polsby, Community Power and Political Theory. 224 QUIEN GOBIERNA?a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookNo habia un centro dominante de influencia sobre esos 6rganos. El al- calde y el asesor legal de la corporacién municipal eran el tinico centro de control y coordinacién. Cuando surgia un conflicto, mas pronto o mas tarde esos dos hombres acababan interviniendo en las negociaciones y sus opiniones tenian peso. Pero Celentano no era un gobernante que tratara de hacer valer su influencia en cada departamento. Le molestaban las criticas publicas y tenia muy en cuenta las opiniones del propietario de los dos dia- rios de la ciudad. Por tanto, después de un breve periodo de entusiasmo re- formista que afecté al sistema escolar tras ser elegido, no ejercié y no traté de ejercer un papel decisivo en las decisiones de las pequefias soberanias que constituian el gobierno oficial y extraoficial de New Haven. La supervivencia del sistema de soberanias independientes se veia fa- vorecida por tres factores. Primero, como la mayoria de los ciudadanos son indiferentes respecto a las cuestiones publicas a no ser que las de- ones ptiblicas interfieran en sus actividades mis basicas (lo que no cis ocurre con frecuencia ni durante demasiado tiempo), el control de cual- quier tema-drea gravita hacia un pequefio grupo que es el que tiene mas interés en él. Segundo, al estar fragmentados los recursos politicos (como veremos en capitulos posteriores), nadie excepto el alcalde dispone de suficientes recursos para ejercer cierta influencia sobre todos los temas- dreas. En suma, dada la distribucién de los recursos, si el alcalde no puede ono quiere coordinar las politicas, nadie puede hacerlo mediante un ejer- cicio deliberado y directo de influencia. Tercero, en este caso, el alcalde evidentemente creia que no era deseable interferir en las decisiones de los érganos debidamente constituidos; de ahi que no viera raz6n alguna para explotar al maximo los recursos de que disponia a fin de influir so- bre las decisiones. Por tanto, las pequefias soberanias disfrutaban de gran autonomia. En determinadas situaciones el patron de las pequefias soberanias po- dria haber producido un bloqueo total o un incremento tan rapido de las asignaciones municipales a los distintos érganos que habria sido politi- camente autodestructivo. No obstante, por varias razones, el patrén fue relativamente duradero; de hecho, New Haven muy bien podria volver a él. Como hay poco desacuerdo basico sobre las politicas, los partidos no dividen a la comunidad en dos bandos irreconciliables. Por el contrario, las actitudes entre los electores, los participantes activos y los sublideres suelen confluir tanto en la misma direccién que los lideres de ambos par- tidos han de esforzarse para presentarse como los verdaderos creyentes ena tinica politica en la que esté de acuerdo casi todo el mundo. Sin duda, una causa recurrente de desacuerdo es el nivel adecuado de gasto que se debe permitir a un organo determinado. En esta cuestion, las pequefias «soberanias» no eran soberanas y los desacuerdos se resol- vian mediante negociaciones ad hoc entre los lideres, los mas importan- tes de los cuales eran el alcalde y los miembros de la Junta de Asuntos Econdémicos. No obstante, incluso entonces, como el elemento de mayor 230 QUIEN GOBIERNA?a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookdistrito senatorial, Ademas, cuando Celentano resulté elegido por prime- ra vez en 1945, se opuso a la eleccién de DeVita como lider de la mayoria con el argumento de que daria una imagen demasiado italiana al partido. Pero los concejales republicanos hicieron caso omiso a Celentano y De- Vita consiguid el puesto. Por las razones que fuera, DeVita anunciéd que se oponia a la opinién de Celentano. Su acto represento una gran victoria para los residentes, pues Celentano y DiCenzo ya no podian contar con ningun voto de la minoria republicana en la Junta Municipal. Debido a un contratiempo en el procedimiento, en una reunién especial de la Junta Municipal que se celebré en julio, el veto del alcalde permane- cid en vigor. Pero en la siguiente reunion regular de la Junta en agosto fue anulado por una coalicién bipartidista de 25 votos contra 2. Aunque los Lebov continuaron defendiendo su caso en los tribunales y en la prensa, a todos los efectos practicos ya habian perdido. Las casas nunca se construyeron. Con el tiempo, los componentes oxidados acaba- ron como la direccién de Vivienda de Nueva York habia previsto inicial- mente: convertidos en chatarra. Consciente de que habia sufrido una gran derrota a pocos meses de unas elecciones, el gobierno municipal intenté recuperar parte del terre- no perdido. Después de que un pirémano prendiera fuego a una de las casas de metal, presuntamente «a prueba de incendios», y la dejara con- vertida en un armaz6n retorcido, el inspector de Incendios retiré su apro- bacién de inmediato. En el momento algido de la campaiia a la alealdia en octubre, el alcalde anuncié que nunca habria permitido que las casas de los Lebov entraran en la ciudad. Incluso DiCenzo se desdijo: «He llegado ala conclusién —declaré— que la Lebov Corporation... no habia actuado de acuerdo con la legalidad... Me opondré al desarrollo de este proyecto de casas metilicas con todos los instrumentos legales». Unas semanas mis tarde, Lee gano la alcaldia a Celentano. La lucha sobre las casas metélicas probablemente tuvo poco que ver con el resul- tado, pues sdlo afectd a unos cientos de personas. Incluso en los distritos Sexto y Octavo, Lee sdlo obtuvo un 1 por ciento mis de los votos que habia obtenido en 1951; gané en el Sexto y perdié en el Octavo, como en 1951. No obstante, es posible que la publicidad sobre el conflicto en la prensa local creara entre algunos votantes indecisos la impresidn de que la admi- nistracién de Celentano carecia de impulso y coordinacién. ALGUNAS OBSERVACIONES SOBRE EL INCIDENTE La lucha de los residentes de Hill contra las casas metélicas ilustra varios aspectos del sistema politico. Para empezar, muestra tres caracteristicas duraderas del sistema. Pri- mero, los residentes de Hill tomaron la iniciativa politica no por senti- do del deber o por un interés continuado en la politica sino solo porque peligraban objetivos primarios que eran fundamentales en sus vidas y pensaban que la accién politica era la dnica forma de protegerse frente a 236 QUIEN GOBIERNA?a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookDurante el mandato de Lee como alcalde, el control sobre la remode- lacién urbana estuvo mucho mas centralizado en sus manos y en las de su equipo de remodelacién que en la administracién precedente. El con- trol sobre la educacién publica también quedo un tanto mas centralizado, aunque, como veremos, el patrén fue bastante complejo. Por otra parte, el control sobre las nominaciones en el Partido Demécrata se descentra- lizé hasta cierto punto, pues al mandato individual de Golden le sucedié, como hemos visto, un triunvirato en el que Golden compartia su poder con Lee y Barbieri. En gran medida, el aumento de la influencia del nuevo alcalde en el Partido Demécrata y en la educacién publica estuvo en fun- cidn de su influencia en la remodelacin y la renovacidn. Fue la necesidad de la remodelacién lo que cred la necesidad de un orden centrado en el ejecutivo y fue el acuerdo general sobre la necesidad de la remodelacién lo que generé la aceptacién general de la creacién de un orden centrado en el ejecutivo. EL CAMBIO URBANO Y LOS PATRONES DE INFLUENCIA El patron de las pequefias soberanias esta perfectamente adaptado a cam- bios fragmentarios, que suelen ser los que llevan a cabo uno 0 varios in- dividuos muy interesados que piensan que pueden resultar beneficiados con una alteracién relativamente pequefia en la configuracién fisica de la ciudad. El ntimero de personas que intervienen es variable. La alteracién puede ser la peticién de un dentista de convertir una residencia en una con- sulta, una familia que quiere abrir una tienda 0 una alianza de constructores y comerciantes que pretende construir bloques de apartamentos con lo- cales comerciales. Como todas estas personas tienen algo que ganar estan lenas de energia: proyectan, planean, negocian, regatean, presionan, ha- cen pagos ilicitos y, en general, utilizan su influencia para conseguir lo que quieren. A veces solo encuentran una ligera resistencia porque los demé: son apaticos o indiferentes. En otras ocasiones hay duros enfrentamientos con otros pequefios grupos, unificados y hostiles. En estas breves y tensas luchas es derrotado el bando menos organizado, menos numeroso, con me- nos recursos, menos riqueza o menos efectivo. Silos antagonistas son mas menos iguales pueden quedar en tablas o llegar a un compromi 0. Una ciudad esta sufriendo constantemente cambios de algtin tipo. Pero los cambios fragmentarios con frecuencia no sirven mas que para reducir unas tensiones al tiempo que generan otras. Como en el caso cla- sico del comienzo de una depresién econémica, cuando las medidas que toma cada empresario para salvar su propia piel despidiendo a empleados y viviendo de los stocks no hacen mas que acelerar la depresién, en el caso de una ciudad la suma total de las acciones fragmentarias pueden acabar creando una ciudad que muy pocas personas disefiarian si fueran capaces de prever sus consecuencias y tuvieran algiin medio de evitarlas sin una pérdida inmediata. 240 QUIEN GOBIERNA?a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookla Junta Municipal clegia dos comisionados, uno de cada partido, por un periodo de un aio. Para consternacién del alcalde y de la Junta de Educacién, los comi- sionados de Parques rechazaron las dos ubicaciones propuestas. Como los tres miembros permanentes y los republicanos de la Junta estaban en ma- yoria, el alcalde tenia que negociar®. Los comisionados de Parques propu- sieron dos emplazamientos alternativos. Aunque algunos de los hombres del alcalde en la Junta de Educacién deseaban un enfrentamiento publico a través de la prensa, el alcalde les exigié cautela. Uno de los emplaza- mientos propuestos por los comisionados de Parques estaba en un area de remodelacién, por lo que parte de los costes podrian cargarse al gobierno. federal. El alcalde aseguré a sus hombres en la Junta de Educacién que sila Junta aceptaba la ubicacién probablemente podria convencer a los comisionados de que aceptaran la primera opcidn de la Junta para el otro instituto. Pero la primera opcién de la Junta era East Rock Park, una hermo- sa zona de bosques, senderos, riscos y un alto barranco de arenisca roja que es el lugar mas distintivo de la ciudad. El parque es muy visitado y se puede acceder a él facilmente para pasear, contemplar la ciudad, hacer excursiones y para encuentros de enamorados. Sus excelentes carreteras serpenteantes permiten al visitante llegar a la cima, que ofrece una ex- traordinaria vista de la ciudad. Uno de los caminos, el English Drive, fue subvencionado por uno de los empresarios del siglo x1x que hemos en- contrado en un capitulo anterior, James English. Philip English, su nieto, ahora era miembro permanente de la Junta de Comisionados de Parques. Quizd sintiera un interés especial por mante- ner intacto East Rock Park y recibid el apoyo de otros miembros perma- nentes y de varios de los designados. El alcalde tuvo que negociar, pero no contaba con demasiado que ofrecer. La ubicacién alternativa, propuesta por los comisionados de Parques, estaba en una zona de creciente indus- trializacién que al alcalde y a la Junta de Educacién no les parecia ade- cuada para un centro de bachillerato. Las negociaciones se prolongaron a lo largo de varios meses en una época en la que los costes de construccién estaban aumentando rapidamente. Por fin, cedieron tanto el alcalde como los comisionados de Parques. El sitio que eligieron estaba en el parque, como queria la Junta de Educacién; estaba bien situado, no lejos de lo que los socidlogos (y los agentes inmobiliarios) denominan «zona residencial de Clase I». Pero se hallaba en un terreno bajo y pantanoso que requeria Unos aftos después de este contficto, uno de los miembros permanentes de la Junta dimiti6. Otro de los miembros permanentes estaba en Europa y no pudo regresar inmediatamente, por lo que, de acuerdo con una seccién de la carta que hasta el momento no se habia aplica do, al no haber quérum por dos votos, el alcalde pudo nombrar aun miembro permanente, Este no provenia ni de una familia patricia ni de empresarios industriales, sino que era un hombre de origen italiano que habia sido muy activo en la Junta como miembro designado porelalealde. PATRON B: LA COALICION CENTRADA EN EL EJECUTIVO 247a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this bookalcalde era un hombre ocupado, no podia esperarse que interviniera cada vez que sus hombres en la Junta topaban con un obstaculo. Silo hubiera hecho con demasiada frecuencia, podria haber traspasado ese impreciso limite, mas alla del cual su intervencién le habria parecido a muchas per- sonas una injerencia politica ilegitima en el sistema escolar. Asi, aunque el orden centrado en el ejecutivo del alcalde Lee habia reducido drasticamente la independencia de las antiguas pequefias sobe- ranias y cercenado la influencia relativa de los distintos jefes, ese orden tampoco era monolitico. Las preferencias de cualquier grupo que pudiera hacer sentir su peso en época de elecciones —los maestros, los vecinos de Hill, los negros en Dixwell Avenue o los notabl serian tenidas muy en cuenta por el alcalde, pues la coalicién centrada en el ejecutivo no era el tinico patron importante de influencia en New Haven. La competencia constante entre los dos partidos politicos constitufa otro patrén de in- fluencia; gracias al sistema de elecciones periddicas, el alcalde y sus opo- nentes politicos estaban empefiados de forma permanente en una lucha para conseguir los votos en las siguientes elecciones, que siempre estaban ala vuelta de la esquina. PATRON B: LA COALICION CENTRADA EN EL EJECUTIVO 253a You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booka You have elther reached a page that is unavailable for viewing or reached your viewing lil far this booknormas morales establecidas, lo que con frecuencia les impulsa a actuar con discrecién para evitar que se conozea publicamente, El tercer ambito de competencia era, claro esta, la politica visible, de- batida por el puiblico. Al dar prominencia a su programa de remodelacién urbana y renovacién, sobre el que, como se sugirié antes, habia un acuerdo latente generalizado, el alcalde Lee hizo mas dificil a sus oponentes repu- blicanos la competencia en la politica visible. Se vieron obligados 0 a atacar un programa extremadamente popular o a captar la atencién sobre temas mucho menos trascendentales e infinitamente menos interesantes para los votantes. Ninguna de las dos alternativas era factible y los republicanos se encontraron compitiendo con Lee una y otra vez donde este era menos vul- nerable. Lo mas que podian esperar era que en el programa de remodelacién se produjera un desastre econémico, un retraso excesivo o algtin escanda- lo, pero al menos durante el periodo cubierto por este estudio no tuvieron suerte, En esas circunstancias es probable que también hubiera fracasado cualquier otra alternativa, como sin duda prevefa Celentano cuando recha- z6 las propuestas republicanas de presentarse a la alcaldia contra Lee. LOS EFECTOS DE LA COMPETENCIA POLITICA Hasta qué punto fue importante la competencia entre lideres y parti- dos por los votos en las elecciones periddicas a la hora de determinar las politicas y los actos del gobierno local durante aquellos aiios? Como he mostrado en muchos lugares en este libro, esta pregunta plantea enormes problemas de observacién, medicién y ana Por lo tanto, es tentador adoptar las simplificaciones de las interpretaciones optimistas de la de- mocracia —segtin las cuales los lideres electos son poco mds que agen- tes del electorado— 0 de las pesimistas y hostiles que les presentan como agentes de una pequefia élite dominante. Los datos y el analisis expuestos hasta ahora indican claramente que ninguna de ellas ofrece una explica- cidn satisfactoria de New Haven, El grado en que la competencia politica en las elecciones influye en las politicas evidentemente esta en funcidn de una serie de factores estrecha- mente relacionados y de cierta complejidad. Cuatro de ellos son particu- larmente importantes: 1. Hasta qué punto las elecciones, la competencia politica y el deseo de conseguir cargos electos (sea cual se la base psicolégica de ese deseo) tien- den a producir activistas politicos cuya estrategia es conseguir el cargo configurando sus politicas visibles y encubiertas de tal forma que, segtin creen, obtendran el mayor nimero de votos en unas elecciones futuras ~generalmente las siguientes—. En New Haven el ntimero de esos activis- tas, los politicos profesionales, es moderadamente alto. 2, Hasta qué punto este esfuerzo por parte de los politicos rivales conduce realmente a politicas que reflejan de forma mas o menos preci los valores politicos de un gran nimero de electores y, por lo tanto, produ- ce un cierto grado de «control democratico» sobre el proceso. a 258 QUIEN GOBIERNA?