O INSTITUTO BRASILEIRO DE CINCIAS CRIMINAIS - IBCCRIM, entidade

no governamental, sem fins lucrativos, com sede na cidade de So Paulo (SP), Rua
Onze de Agosto, 52 Centro, a REDE JUSTIA CRIMINAL, coletivo de
organizaes da sociedade civil e a OUVIDORIA-GERAL DA DEFENSORIA
PBLICA DO ESTADO DE SO PAULO vm, por meio de seus representantes,
apresentar nota tcnica sobre a PEC 171/1993, que visa alterar a redao do artigo 228
da Constituio Federal a fim de estabelecer a imputabilidade penal do maior de
dezesseis anos.
1. TRAMITAO LEGISLATIVA
Em 19/08/1993 foi apresentado pelo I. Deputado Federal Benedito Domingos a
PEC 171/1993 que o altera o artigo 228 da Constituio Federal e fixa a
responsabilidade penal os 16 anos. Desde ento, foram apensadas outras 38 propostas
de emendas constituio, entre elas: a PEC 260/00, que prope a maioridade em
dezessete anos; PEC's 37/95, 91/95, 426/96, 301/96, 531/97, 68/99, 133/99, 150/99,
l67/99, 633/99, 377/01, 582/02, 179/03, 272/04, 48/07, 223/12 e 279/13, que propem
sejam fixadas em dezesseis anos; as PECs 169/99 e 242/04, que propem sua fixao
aos quatorze anos; a PEC 321/01, que pretende retirar a matria do texto constitucional;
e a PEC 345/04, que prope seja fixado em doze anos o incio da maioridade penal.
Ao longo dos anos foram apresentados 4 (quatro) pareceres na Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania pelos relatores e Ilustres Deputados Federais Jos
Luiz Clerot, Inaldo Leito, Osmar Serraglio e Marcelo Itagiba pela admissibilidade da
proposta de emenda. No entanto, tais pareceres no foram submetidos apreciao.
Em 06/03/2015, nos termos do pargrafo nico do art. 105 do RICD, foi
deferido o pedido de desarquivamento da proposio e, ato contnuo, em 16/03/2015 foi
apresentando o parecer pelo atual relator Deputado Federal Luiz Albuquerque Couto
pela inadmissibilidade da PEC 171/1993, nos seguintes termos:

Pelas precedentes razes, por ofender a clusula ptrea prevista no art.

60, 4, IV, da Constituio Federal, bem como por violar o princpio
da dignidade da pessoa humana, insculpido no art. 1, III, tambm da
Carta Poltica e, ainda, por ir de encontro ao que preceitua as normas
das Convenes Internacionais, em que o Brasil signatrio,
conclumos pela inadmissibilidade da Proposta de Emenda
Constituio n. 171, de 1993, principal, bem como das PECs ns 37, de
1995; 91, de 1995; 386, de 1996; 426, de 1996; 301, de 1996; 531, de
1997; 68, de 1999; 133, de 1999; 150, de 1999; 167, de 1999; 169, de
1999; 633, de 1999; 260, de 2000; 321, de 2001; 377, de 2001; 582, de
2002; 64, de 2003; 179, de 2003; 302, de 2004; 242, de 2004; 272, de
2004; 345, de 2004; 489, de 2005; 48, de 2007; 73, de 2007; 87, de 2007;
85, de 2007; 125, de 2007; 399, de 2009; 57, de 2011; 223, de 2012; 228,
de 2012; 273, de 2013; 279, de 2013; 302, de 2013(devolvida); 332, de
2013; 382, de 2014; 438, de 2014 e a 349, de 2013 apensadas.
Pois bem.
Razo assiste ao Deputado Federal Luiz Albuquerque Couto e aos ilustres
Deputados Chico Alencar e Ivan Valente, que j manifestaram voto em separado, eis
que estamos diante da impossibilidade de arremetida reformadora do dispositivo
contido no artigo 228 da Constituio Federal, por ser ele uma clusula ptrea.
Mas no s.
O estabelecimento de uma idade para fins de responsabilizao penal tem
fundamento poltico-criminal que se contrape s investidas legislativas como a atual.
Passemos, assim, s breves consideraes que firmam o entendimento contra
toda e qualquer reduo da maioridade penal e ensejam o reconhecimento da
inadmissibilidade da PEC

171/1993 pela Comisso de Constituio, Justia e

Cidadania.
Repetindo dois pontos fulcrais dessa manifestao: h um problema de natureza
dos limites do poder reformador (problema constitucional, portanto), e outro problema

de cunho de poltica criminal, que o clculo que se pretende fazer da pretendida

reduo da idade.

2.

MAIORIDADE

PENAL

COMO

CLUSULA

PTREA

NA

CONSTITUIO
De plano, preciso explicitar que comungamos do entendimento segundo o qual
o artigo 228 da Constituio Federal uma clusula ptrea.
Isso porque o constituinte reconheceu que os direitos fundamentais so
elementos integrantes da identidade e da continuidade da Constituio, considerando,
por isso, ilegtima qualquer reforma constitucional tendente a suprimi-los. No tocante
aos direitos fundamentais, o alcance da proibio impedir a proposta de emenda
tendente a abolir os direitos e garantias individuais (tanto os previstos expressamente no
art. 5 da CF como os previstos implicitamente no seu corpo), nos termos do que
preconiza o artigo 60, 4, IV da Carta Magna.
Os direitos fundamentais do cidado no esto, no entanto, limitados ao artigo 5
da Constituio Federal, eis que o pargrafo 2 desse mesmo dispositivo estabeleceu
uma clusula aberta e, assim, eles podem estar previstos em outras partes do texto
constitucional ou mesmo residir em tratados internacionais.
Nesse contexto, o direito infncia um direito social, genericamente previsto no
artigo 6 da Constituio Federal. no Ttulo VIII, que trata da Ordem Social, e no
Captulo VII, que trata Da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso, que se
especificaram as garantias s crianas e aos adolescentes.
Trata-se de um conjunto de normas de natureza protetora. A Constituio
Federal prescreveu que a criana e o adolescente so objeto de especial defesa da ordem
3

jurdica, e para que ela se torne efetiva, vrias previses foram feitas, entre elas a do
artigo 228, que determina que so inimputveis os menores de 18 anos.
Em razo de a proteo infncia ser um direito social, cabe ao Estado agir de forma a
garantir que s crianas e aos adolescentes sejam assegurados seus direitos (que vm
especificados nos artigos 227, 228 e 229, todos da CF).
Esses direitos especficos no podem ser objeto de emenda constitucional
tendente a desguarnecer sua proteo, uma vez que se trata de direitos fundamentais.
Isso quer dizer que os artigos 227, 228 e 229 da Carta Magna so tpicos direitos
sociais, que, na realidade, nada mais fazem do que especificar o termo genrico de
proteo infncia (previsto no artigo 6 da CF), razo pela qual no podem ser
abolidos.
A doutrina coaduna com esse entendimento, isso , percebe na previso do art.
228, uma ntida clusula ptrea:
A inimputabilidade assim declarada constitui uma das garantias
fundamentais da pessoa humana, embora topograficamente no esteja
includa no respectivo Ttulo (II) da Constituio que regula a matria.
Trata-se de um dos direitos individuais inerentes relao do artigo 5,
caracterizando, assim, uma clusula ptrea. Consequentemente, a
garantia no poder ser objeto de emenda constitucional visando sua
abolio para reduzir a capacidade penal em limite inferior de idade
dezesseis anos, por exemplo, como se tem cogitado. A isso se ope a
regra do 4, IV, do art. 60 da CF 1.
E no mesmo sentido, Wilson Donizete Liberati:
j no so poucos aqueles que entendem que o enunciado do art. 228
constitui clusula ptrea. Com acerto, o magistrado paulista, Lus
1

Ren Ariel Dotti, Curso de Direito Penal: parte geral, Rio de Janeiro, Forense, 2001, p. 413.

Fernando Camargo de Barros Vital, comentando A irresponsabilidade

penal do adolescente, na Revista Brasileira de Cincias Criminais
IBCCRIM (ano 5, n. 18, abr./jun., 1997, p.91), lembra que neste terreno
movedio em que falta a razo, s mesmo a natureza ptrea da clusula
constitucional (art. 228) que estabelece a idade penal, resiste ao assdio
do conservadorismo penal. A inimputabilidade etria, muito embora
tratada noutro captulo que no aquele das garantias individuais, sem
dvida um princpio que integra o arcabouo de proteo da pessoa
humana do poder estatal projetado naquele, e assim deve ser considerado
clusula ptrea2.
Emblematicamente, ningum menos do que o constitucionalista Jos Afonso da
Silva, com a autoridade cientfica conhecida de todos, e peculiarmente com a expertise
de ter atuado como consultor jurdico durante o procedimento da Assembleia Nacional
Constituinte, tambm entende que a chamada inimputabilidade penal uma das
garantias fundamentais da pessoa humana, embora topograficamente no esteja includa
no respectivo Ttulo (II) da Constituio que regula a matria. 3
Por essas razes, a fixao do limite etrio de responsabilizao penal uma
garantia constitucional que impede o Estado de submeter crianas e adolescentes ao
regime penal comum e, portanto, no pode ser suprimido ou ter o seu patamar alterado,
encerrando verdadeira clusula ptrea.

3. FUNDAMENTOS POLTICO-CRIMINAIS DO LIMITE ETRIO DE

RESPONSABILIZAO PENAL

Comentrios ao Estatuto da Criana e do Adolescente, 5 ed., So Paulo, Malheiros, 2000, p.

73.
3 Comentrio

Contextual Constituio. So Paulo, Malheiros, 2005, pp. 860-1.

O constituinte nacional historicamente optou por fixar um limite etrio para fins
de responsabilizao penal.
J faz algum tempo aproximadamente desde pouco antes da dcada de 1940
que o Brasil adota os 18 anos como limite etrio que separa a responsabilizao
penal da estatutria. Paralelamente, desde essa poca at os dias atuais evoluram
tambm os fundamentos que levaram o legislador a fixar a maioridade penal em tal
patamar.
Fato que, em 1984, no Cdigo Penal, e em 1988, na Constituio Federal, a
maioridade penal foi estabelecida em 18 anos por uma opo poltico-criminal, em
especial em razo dos diplomas internacionais que sucessivamente reconheceram
direitos e garantias as crianas e adolescentes.
A definio especfica dos 18 anos se deve ao reconhecimento cientfico de uma
etapa do desenvolvimento humano denominada adolescncia, que pode ser delimitada
entre os 12 e os 17 anos de idade e que, por suas particularidades, exige uma ateno
diferenciada.
Por outro lado, a inconvenincia de submeter os adolescentes a um regime penal
tradicional, a responsabilizao baseada no binmio responsabilizao-socializao, os
princpios da dignidade da pessoa humana e da humanidade e o reconhecimento de que
a poltica social deve pautar o atendimento ao adolescente influenciaram o legislador
nessa escolha poltico-criminal.
A Constituio Federal e a legislao estatutria firmaram a inimputabilidade em
18 anos e traaram dois princpios que acompanham essa opo: a) princpio da
condio peculiar de pessoa em desenvolvimento; b) interesse superior do adolescente.
O princpio da condio peculiar de pessoa em desenvolvimento condiciona todo
o ordenamento jurdico nacional, especialmente por influncia da sua ampla adoo em
nvel internacional, pois j se fez presente na Declarao de Genebra sobre os Direitos
da Criana (1924), na Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) e,
6

posteriormente, na Declarao dos Direitos da Criana (1959), no Pacto Internacional

de Direitos Civis e Polticos (1966), no Pacto Internacional de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais (1966), no Pacto de So Jos da Costa Rica (1969) e na Conveno
sobre os Direitos da Criana (1989), todas reconhecendo que a criana e o adolescente
precisam de proteo legal apropriada.
A legislao nacional em vigor, no caso o Estatuto da Criana e do Adolescente,
prev expressamente no artigo 6, in fine4, o contedo do aludido princpio,
reafirmando, sobremaneira, o momento especial em que se encontra o adolescente, o
que lhe garante tratamento condizente com este estgio.
Essa condio, ostentada pelo adolescente, justifica um sistema diferenciado de
atendimento deste segmento da populao 5, o qual foi materializado na legislao a
ser aplicada quele que pratica ato infracional.
Outro

trao

caracterstico

desse

momento

de

desenvolvimento

vulnerabilidade a que esto sujeitos os adolescentes, especialmente os que praticam atos

infracionais, o que exige um regime especial de salvaguardas, que lhes permitam
construir suas potencialidades humanas em sua plenitude 6.
Toda essa constatao, especialmente o fato de sua personalidade ainda estar em
desenvolvimento, permite afirmar que o tratamento particular a ser destinado aos
adolescentes est fundado na possibilidade de mudana do futuro daquele que j

Este princpio est secundariamente previsto em outros dispositivos legais e reger toda a hermenutica
do Estatuto da Criana e do Adolescente.
5 Joo Batista da Costa Saraiva. Desconstruindo o Mito da Impunidade: um ensaio de Direito (Penal)
Juvenil. Braslia: Saraiva, 2002, p. 21.
6 Martha de Toledo Machado. A Proteo Constitucional de Crianas e Adolescentes e os Direitos
Humanos. Barueri: Manole, 2003, p. 109. A autora ainda explica que: a meu ver, crianas e adolescentes
merecem, e receberam, do ordenamento brasileiro esse tratamento mais abrangente e efetivo porque, sua
condio de seres diversos adultos, soma-se a maior vulnerabilidade deles em relao aos seres humanos
adultos. esta vulnerabilidade que a noo distintiva fundamental, sob a tica do estabelecimento de um
sistema especial de proteo, eis que distingue crianas e adolescentes de outros grupos de seres humanos
simplesmente diversos da noo do homo medius. Idem, p. 119.
4

praticou um ato infracional. H, assim, uma aposta social na enorme capacidade de

autotransformao que prpria do ser humano em fase de desenvolvimento 7.
Conjuga-se a isso o interesse superior do adolescente, outro princpio a reger
toda a legislao estatutria, em consonncia com o artigo 2 da Declarao dos Direitos
da Criana e artigo 3 da Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana, que
implica no reconhecimento de que eles possuem direitos especiais, alm daqueles que j
esto previstos para todos os cidados.
Portanto, no basta garantir os direitos bsicos aos quais toda a populao
brasileira faz jus, mas ainda garantir o desenvolvimento fsico, mental, moral, espiritual
e social, em condies de liberdade e dignidade, e, no campo infracional, assegurar uma
sistemtica especializada, apta no somente a concretizar a abordagem diferenciada,
mas tambm a atingir os objetivos aos quais o ordenamento jurdico se prope.
Particularmente no contexto latino-americano dentro do qual o Brasil se insere,
importa deixar mais claros ainda a importncia da matria e as razes jurdicas dos
pontos de vista aqui assumidos quanto impossibilidade se rebaixar a idade penal,
atingindo alm dos adultos, tambm adolescentes entre 16 e 18 anos no completados.
Efetivamente, na Amrica Latina, esse novo esprito comeou a influenciar as
legislaes apenas na dcada de 80, sobretudo a partir da normatizao de regras
internacionais, tais como as Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao
da Justia de Menores (Regras de Beijing 1985), a Conveno das Naes Unidas
sobre os Direitos da Criana (1989), as Regras das Naes Unidas para a Proteo dos
Menores Privados de Liberdade (Regras de Riad 1990) e as Diretrizes das Naes
Unidas para Preveno da Delinquncia Juvenil (Diretrizes de Riad 1990) 8.

7 Martha de Toledo Machado. Sistema Especial de Proteo da Liberdade do Adolescente na

Constituio Brasileira de 1988 e no Estado da Criana e do Adolescente. Justia, Adolescente e Ato
Infracional: socioeducao e responsabilizao. So Paulo: ILANUD, 2006, p. 109.
8 Mais recentemente e tambm no sentido de assegurar todos esses direitos pode-se evocar a Declarao
do Panam, de 18 de dezembro de 2000, e a Declarao de Quebec, de 22 de abril de 2001.

Alis, a Conveno sobre os Direitos da Criana inovou ao deixar para trs os

textos das normativas internacionais anteriores, de cunho meramente declaratrio e j
estabeleceram importantes premissas em seu prembulo:
(i) Recordando que, na Declarao Universal dos Direitos do Homem, a
Organizao das Naes Unidas proclamou que a infncia tem direito a
uma ajuda e assistncia especiais;
(ii) Tendo presente que a necessidade de garantir uma proteo
especial criana foi enunciada pela Declarao de Genebra de 1924
sobre os Direitos da Criana (5) e pela Declarao dos Direitos da
Criana adoptada pelas Naes Unidas em 1959 (2), e foi reconhecida
pela Declarao Universal dos Direitos do Homem, pelo Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos (nomeadamente nos
artigos 23.o e 24.o) quatro, pelo Pacto Internacional sobre os Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (nomeadamente o artigo 10.o) e pelos
estatutos e instrumentos pertinentes das agncias especializadas e
organizaes internacionais que se dedicam ao bem-estar da criana;
(iii) Tendo presente que, como indicado na Declarao dos Direitos da
Criana, adoptada em 20 de Novembro de 1959 pela Assembleia Geral
das Naes Unidas, a criana, por motivo da sua falta de maturidade
fsica e intelectual, tem necessidade de uma proteo e cuidados
especiais, nomeadamente de proteo jurdica adequada, tanto antes
como depois do nascimento.
Essas premissas culminam no artigo 1, que define criana como aquele ser
humano menor de 18 anos:
Artigo 1
Nos termos da presente Conveno, criana todo o ser humano menor
de 18 anos, salvo se, nos termos da lei que lhe for aplicvel, atingir a
maioridade mais cedo.

A ressalva, na parte final do artigo 1, se refere genericamente a maioridade, no

sendo, em momento algum, expressa quanto a maioridade penal. Se analisarmos o
conjunto da conveno, em especial os artigos 3 e 37, ficar muito claro que o artigo 1
no se refere a maioridade penal:
Artigo 3
1. Todas as decises relativas a crianas, adoptadas por instituies
pblicas ou privadas de proteo social, por tribunais, autoridades
administrativas ou rgos legislativos, tero primacialmente em conta o
interesse superior da criana.
Artigo 37
Os Estados Partes garantem que:
a) Nenhuma criana ser submetida tortura ou a penas ou tratamentos
cruis, desumanos ou degradantes. A pena de morte e a priso perptua
sem possibilidade de libertao no sero impostas por infraces
cometidas por pessoas com menos de 18 anos;
b) Nenhuma criana ser privada de liberdade de forma ilegal ou
arbitrria: a captura, deteno ou priso de uma criana devem ser
conformes lei, sero utilizadas unicamente como medida de ltimo
recurso e tero a durao mais breve possvel;
c) A criana privada de liberdade deve ser tratada com a humanidade e o
respeito devidos dignidade da pessoa humana e de forma consentnea
com as necessidades das pessoas da sua idade. Nomeadamente, a criana
privada de liberdade deve ser separada dos adultos, a menos que, no
superior interesse da criana, tal no parea aconselhvel, e tem o direito
de manter contacto com a sua famlia atravs de correspondncia e
visitas, salvo em circunstncias excepcionais;
Assim, se todas as decises (em especial as judiciais) devem pautar o interesse
superior da criana; se a captura, deteno ou priso devem ser utilizados como medida
de ltimo recurso e tero durao o mais breve possvel; se a criana privada de
10

liberdade deve ser separada dos adultos, fica claro que toda a principiologia da
Conveno sobre os Direitos da Criana impede a reduo da maioridade penal
pretendida, pois se efetivada contrariar diploma internacional ratificado pelo Brasil.
Em igual sentido caminham as Regras Mnimas das Naes Unidas para a
Administrao da Justia, da Infncia e da Juventude (Regras de Beijing), ao tratar da
questo da responsabilidade penal:
4. Responsabilidade penal
4.1

Nos

sistemas

jurdicos

que

reconheam

conceito

de

responsabilidade penal para jovens, seu comeo no dever fixar-se

numa

idade

demasiado

precoce,

levando-se

em

conta

as

circunstncias que acompanham a maturidade emocional, mental e

intelectual.
Foi criado, portanto, e com amplssima justificativa no mbito internacional,
princpios que fundamental uma sistemtica especial a ser aplicada aos adolescentes,
mas tambm a opo de no submet-los ao ambiente degradante de um sistema
penitencirio que, apesar da vedao constitucional, proporciona tratamento cruel e
degradante quele que nele permanece.
cedio que o ambiente carcerrio crimingeno, e tal reconhecimento tem
feito com que a doutrina penal aplicvel aos adultos tenha se empenhado em encontrar
solues alternativas pena privativa de liberdade, que causem menos efeitos nocivos.
O que se dir, ento, na hiptese de adolescentes?
de fato inconveniente que os adolescentes, que esto ainda em fase de
formao da personalidade, sejam submetidos a um ambiente to degradante como o
das penitencirias. O sistema penitencirio brasileiro no cumpre os ideais
ressocializadores do art. 1 da Lei de Execuo Penal, no atinge os anseios e os
objetivos pelos quais foi criado, mostrando-se desumano, brutalizador e absolutamente

11

ineficaz9. A eficcia da priso tem sido, h muito tempo, contestada, e alm de no

reduzir a criminalidade ainda atua como verdadeiro impulso para a reincidncia.
Ademais, nesse tocante, relevante apontar que enquanto estima-se que os ndices de
reincidncia no sistema penal permeiem 70%, no mbito juvenil esse nmero no
passaria de 54%10. Diante de tal fator, cabe avaliar se a melhor soluo para o crescente
encarceramento em massa da populao brasileira seria, de fato, colocar mais gente
ainda no crcere11.
incontestvel que o sistema penitencirio brasileiro um espao que no
recupera nem transforma ningum, ou seja, no socializa (ao contrrio, exclui), no
educa (s no que se refere escola do crime) e no oferece oportunidade de uma vida
ps-priso.
Em decorrncia desse lamentvel estado de coisas, o legislador e o constituinte,
pensando no futuro do adolescente, em algum que possui toda a vida pela frente,
optaram por proteg-lo de tal ambiente, a fim de que a delinquncia no seja uma opo
de vida, evitando-se, assim, que siga uma carreira criminosa.

Desse

modo,

no

seria coerente sob nenhum ponto de vista encaminhar jovens a um sistema notoriamente
em descompasso com os ideais ressocializadores.
Se o objetivo alcanar, ao mximo, a eficcia do sistema e, dessa forma,
afastar os adolescentes da criminalidade, evitando que pratiquem atos infracionais ou
reincidam, necessrio impedir que convivam com adultos muitas vezes experientes no
9A priso, nos termos do que preconizava Evandro Lins e Silva, perverte, corrompe, deforma, avilta,
embrutece, uma fbrica de reincidncia, uma universidade as avessas, onde se diploma o profissional
do crime. Se no pudermos eliminar de uma vez, s podemos conserv-la para os casos em que ela
indispensvel. Cf. De Beccaria a Filippo Gramtica. Sistema Penal para o Terceiro Milnio: atos do
colquio Marc Ancel. Rio de Janeiro: Revan, 1991, p. 33. Veja que a priso no uma medida adequada
nem para os adultos, razo pela qual tanto se requer a adoo, cada vez ampla, de formas alternativas de
penas. O que se dir, ento, da sujeio dos adolescentes a esse ambiente?
10 Conforme dados divulgados pelo Conselho Nacional de Justia em Panorama Nacional: a execuo
das medidas socioeducativas de internao (2012)
11 Conforme dados divulgados pelo Conselho Nacional de Justia em Novos Diagnsticos de Pessoas
Presas no Brasil (2014), a populao carcerria brasileira j passa da monta de 711.463 presos, atrs, em
nmeros, to apenas de Estados Unidos e China, pases com polticas criminais ainda mais agressivas, e
cerceadoras das liberdades individuais dos cidados.

12

crime, eis que a personalidade em formao facilmente corrompida. No possvel

conceber a socializao dos adolescentes promovendo a sua convivncia com
criminosos adultos, exigindo, portanto, o afastamento deles da chamada cultura do
crcere.
Uma eventual mudana no limite etrio iria apenas aumentar o contingente de
pessoas presas e com isso superlotar ainda mais os presdios, sem que com tais medidas
efetivamente houvesse mudana nas reais razes do problema. O que ocorreria, na
verdade, seria apenas o seu deslocamento.
Por essas razes, h de se rechaar todas as propostas legislativas que visem
reduo da maioridade penal, especialmente porque elas no combatem ou mesmo
desautorizam os seus subsdios poltico-criminais.
Bem ao contrrio, significam uma aberta ruptura na poltica do Estado brasileiro
de promoo s futuras geraes e, particularmente no mbito de poltica-criminal, no
de apoio aos adolescentes; mas pura e simplesmente, de represso. Como se um dos
males da atual configurao do direito penal brasileiro e internacional no fosse o seu
sabido gigantismo, que anda de mos dadas com sua ineficcia.
Os argumentos daqueles que propugnam pela reduo da idade penal so
basicamente trs: a) o crescimento da criminalidade juvenil nos ltimos anos, tornandose comum a prtica de crimes graves por menores de 18 anos; b) o discernimento do
adolescente, tendo em vista o desenvolvimento da sociedade e, em especial, dos meios
de comunicao, o que possibilitou o acesso cada vez maior a um sem-nmero de
informao, acelerando a maturidade; c) o fato de o adolescente de 16 anos poder votar,
sendo-lhe outorgado direito pleno para o exerccio da cidadania poltica.
Todos esses argumentos levantados no possuem qualificao tcnica apta a
fundamentar as intenes legislativas de reduzir a maioridade penal.

13

Quanto ao suposto elevado ndice de criminalidade juvenil, tem-se a dizer que as

informaes que chegam, principalmente por meio da mdia, levam a sociedade a crer
que realmente os adolescentes so os grandes responsveis pela criminalidade hoje
instaurada no pas. Tem-se a impresso de que h um nmero elevado de adolescentes
infratores. No entanto, os atos infracionais praticados por adolescentes no chegam a
10% do total de crimes praticados no Brasil, sendo que, desse total que significa,
importante frisar, um patamar j irrisrio comparado aos crimes cometidos , apenas
10% equiparam-se a crimes contra a vida e a grande maioria, cerca de 75%, so contra o
patrimnio (50% so furtos)12.
Por outro lado, ao se estabelecer limite de idade para que haja responsabilizao
no mbito penal, no se pretendeu discutir se havia ou no capacidade de entendimento
em relao ilicitude do fato por parte do jovem (menor de 18 anos). Trata-se de
critrio puramente biolgico em que se pretende, para tal faixa etria, possibilitar uma
resposta Estatal diversa do malfadado sistema penitencirio. Nada indica que a idade de
dezoito anos seja um marco preciso no advento da capacidade de compreenso do
injusto e de autodeterminao.
, por outro lado, um limite razovel de tolerncia recomendado pelo Seminrio
Europeu de Assistncia Social das Naes Unidas, de 1949, em Paris, tanto que o limite
de 18 anos praticamente regra internacional, sendo adotado pela maioria dos pases,
havendo outros, a exemplo da Espanha, Grcia, Inglaterra, Itlia, Japo e Pases Baixos,
em que as medidas socioeducativas so aplicadas at os 21 anos de idade13.
Acrescente-se que na Inglaterra, pas em que se permite a responsabilizao a
partir dos 10 anos de idade, medidas privativas de liberdade somente podem ser

12 Conforme estudos do Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) e do Instituto Latino Americano das
Naes Unidas para a Preveno do Delito e o Tratamento do Delinquente (ILANUD).
13 Nesse sentido aponta a Tabela comparativa em diferentes pases: idade de responsabilidade penal
juvenil e de adultos, do Centro de Apoio Operacional dos Promotores da Criana e do Adolescente do
Ministrio Pblico do Estado do Paran.

14

aplicadas a partir dos 15 anos de idade, sendo que entre 18 e 21 anos h aplicao de
penas, tal qual para os adultos, de forma atenuada14.
A questo do discernimento , portanto, secundria quando se atestam a
condio peculiar e o interesse superior do adolescente. A legislao, ao no levar em
considerao esse mote, o fez de forma consciente, buscando justamente um tratamento
diferenciado aos adolescentes, a fim de tornar a prtica de um ato infracional uma
situao isolada em suas vidas.
No tocante questo do voto aos 16 anos, que facultativo, foi apenas uma
forma de progressivamente possibilitar ao adolescente o exerccio de atos de cidadania,
a fim de que eles possam aprender de forma consciente a exercer os seus direitos,
principalmente aqueles que sero obrigatoriamente exercidos ao atingir a maioridade
civil. O fato de ele ter ou no maturidade para exercer tal ato civil no afeta de forma
correspondente o sistema de responsabilizao juvenil, eis que conforme amplamente
apontado, tal circunstncia no serve de base para a fixao do limite de maioridade
penal.
Mais que isso, e a se levar a srio esse pretenso argumento, chegar-se-ia
inclusive a um constrangimento. Primeiro, porque o Constituinte estabeleceu a opo de
voto aos 16 anos como um direito facultativo (art. 14, 1, II, c, CF); e, no art. 228,
estabeleceu, tambm como direito do adolescente, o de no se submeter s agruras do
sistema penal. Ora: interpretar uma norma que estabelece uma faculdade (exerccio do
voto) de forma a amesquinhar outra, tambm constitucional, que estabelece uma
garantia fundamental, interpretao inadmissvel. Tal pensar significaria que a mera
faculdade aniquila a garantia constitucional, o que absurdo.
E, depois aqui o ponto constrangedor, verdadeiramente a se levar a srio a
questo da idade mnima para o exerccio facultativo do voto, ter-se-ia de dizer que a
norma prevista no art. 228 nunca deveria ter sido prestigiada, pois desde 1917, no

14 Idem.

15

vetusto Cdigo Civil h anos revogado, j era possvel aos relativamente incapazes
(art. 6) praticarem alguns atos da vida civil! Ora: no limite, ento, foroso seria olhar
para a questo com os olhos voltados a 1917, e no para a pliade de normas internas e
internacionais, protetivas da criana e do adolescente, editadas, sobretudo, na segunda
metade do sculo passado.
Portanto, o constituinte, com supedneo cientfico, optou pela fixao do limite
etrio, que diferencia a responsabilizao penal e a estatutria, em 18 anos, pois est
diretamente relacionada ao conceito de adolescncia, de personalidade em formao, de
instabilidade emocional, de autoafirmao na sociedade. Essa uma verdade
incontestvel, sendo a idade utilizada aqui para distinguir os fundamentos e os objetivos
distintos de cada uma das sistemticas (penal e estatutria).
Conforme apregoa o Estatuto da Criana e do Adolescente, a medida
socioeducativa que contm um carter aflitivo e preponderantemente socioeducativo
dever levar em conta a capacidade do adolescente de cumpri-la, bem como as
circunstncias e a gravidade da infrao (art. 112, 1, ECA). No por outra razo que o
art. 112, caput, ECA, traz um extenso rol de medidas a serem aplicadas como resposta
pela prtica de ato infracional, reservando as medidas mais gravosas aos atos cometidos
com violncia ou grave ameaa pessoa ou, ainda que assim no tenha se dado, se
houver reiterao em ato infracional grave (art. 122, I e II, ECA). Tratam-se das
medidas de internao e semiliberdade.
Acrescente-se que, diversamente do que apregoam alguns, as medidas
socioeducativas restritivas de liberdade, apesar de encontrarem seu limite em trs anos,
conforme art. 121, 3, ECA, costumam perdurar por mais tempo do que a medida penal
aplicvel aos adultos. Isso porque, tomando, por exemplo, o crime de roubo, em que a
pena mnima aplicvel ao adulto primrio e de boas circunstncias pessoais de quatro
anos em regime aberto, a um adolescente em iguais condies, pela letra da lei, seria
possvel aplicar desde o incio a medida socioeducativa em meio fechado, em no
havendo outra medida recomendvel. De igual sorte, um adulto que praticar homicdio
simples e tiver circunstncias positivas a lhe beneficiar, iniciar a pena em regime
16

semiaberto, substituvel pelo aberto aps o cumprimento de um ano de pena naquele

regime; j ao adolescente, por sua vez, possvel desde logo a aplicao da internao
por at trs anos ininterruptos, eventualmente substituvel, aps os trs anos, por outra
em meio aberto.
Como se pde perceber, a reduo da maioridade penal no reflete
necessariamente no quanto de pena que o adolescente cumprir, mas sim no grau de
aflitividade que lhe ser imposto, na quantidade de dor e sofreguido que o Estado est
disposto a incutir em algum ainda em fase de desenvolvimento.
Nesse tocante, razo assiste ao Conselho Nacional de Justia: no se trata de punir
menos, mas punir (responsabilizar) melhor15.
Por todos os motivos ora expostos que no somente se justifica a opo
poltico criminal do constituinte como se rejeita toda e qualquer inteno de reduzir a
maioridade penal.
4. CONSIDERAES FINAIS
As breves consideraes acima elencadas permitem concluir que:
1. A legislao vigente no s fixou um limite etrio de responsabilizao penal como o
estabeleceu aos 18 anos, utilizando-se de critrios biolgicos para tanto, os quais
decorrem do reconhecimento das particularidades das etapas de desenvolvimento do ser
humano, que podem ser divididas em infncia, adolescncia, adulta e senil, que
demandam, cada uma delas, uma resposta estatal diferenciada em virtude da prtica de
uma conduta tpica;

15 Assim, Campanha Justia Criminal (2010) - http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-dapresidencia/resolucoespresidencia/651-noticias/videos-institucionais/20547-nao-e-punir-menos-e-punirmelhor

17

2. O reconhecimento da infncia e da adolescncia como etapas do desenvolvimento do

ser humano em que so constatadas condies peculiares ensejou a declarao expressa
da inimputabilidade dos menores de 18 anos, os quais esto sujeitos apenas aos
preceitos da lei especial. A construo do aparato legislativo que definiu a maioridade
penal (Constituio Federal, Cdigo Penal e Estatuto da Criana e do Adolescente) foi
delineada por uma opo poltica, mas com base no reconhecido marco cientfico que
distingue a adolescncia da idade adulta, que enseja tratamento diferenciado para
aqueles que infringem a norma penal e possuem at 17 anos. A deciso poltica
fundamenta-se, assim, na adoo do princpio da absoluta prioridade e da Doutrina da
Proteo Integral, no reconhecimento das condies peculiares de desenvolvimento e
dos interesses superiores da criana e do adolescente, bem como na constatao das
particularidades de que se reveste a criminalidade juvenil;
3. Trata-se de uma Poltica Criminal fundada no reconhecimento de que, para o que se
convencionou chamar de bem comum, criana e ao adolescente deve-se dispensar
tratamento particular, especialmente direcionado para a preveno (especificamente em
relao ao contato com o sistema prisional, institucionalizao e criao do estigma
criminoso no por outra razo a elevao ao nvel constitucional dos princpios da
brevidade, excepcionalidade e respeito condio peculiar de pessoa em estado de
desenvolvimento, quando da aplicao de qualquer medida privativa da liberdade art.
227, 3, V, CF). Desse modo, as diretrizes da maioridade penal justificam-se
politicamente em virtude da constatao cientfica de que a criminalidade juvenil
somente pode ser combatida com a prevalncia de medidas preventivas, que se valham
da responsabilizao na proporo do ato praticado como forma de socioeducar, e
no, ao invs, de inocuizao e represso. a preveno, em seu mais amplo aspecto,
que deve orientar a temtica do adolescente que infracionar, adotando-se, para isso, toda
uma poltica de atendimento, a ser implementada pelas esferas nos mbitos dos
governos federal, estadual e municipal, tal qual recentemente apresentada pela lei
12.594/12, que instituiu o Sistema de atendimento Socioeducativo (SINASE).
4. O escopo da preveno est fundado especialmente no intuito de minimizar os efeitos
da interveno estatal punitiva, reconhecendo os inconvenientes de submeter os
18

adolescentes ao regime penal tradicional, e com isso evitar no s a estigmatizao

decorrente da sujeio ao controle social formal, como o direcionamento da vida
criminalidade. Assim, tambm, que os desdobramentos dos princpios da dignidade da
pessoa humana e da humanidade igualmente convergem para atingir a finalidade
preventiva, o que tambm exige o reconhecimento e a implementao de polticas
pblicas dirigidas aos adolescentes que praticaram ato infracional. Em sntese, essa
poltica de preveno est assentada na finalidade socioeducativa que pauta todo o
sistema concebido e formalizado no Estatuto da Criana e do Adolescente, em que todo
adolescente que pratica ato infracional tem que ser visto sob uma tica de
responsabilizao em vistas socioeducao, sua integrao social por meio do
cumprimento de plano individual de atendimento traado pela entidade responsvel pela
execuo da medida socioeducativa, conforme previso do art. 2 da Lei do SINASE,
promovendo-se, assim, a sua cidadania;
5. A legislao nacional vigente e que define o limite etrio de responsabilizao penal
aos 18 anos reflexo dessa orientao poltico-criminal. Pode-se afirmar, com isso, que
h relao dialtica entre a previso legal e a Poltica Criminal que pauta o atendimento
a ser destinado criana e ao adolescente que praticam condutas descritas como crimes
ou contravenes penais. O principal efeito dessa poltica caminha por dois prismas: a
impossibilidade de responsabilizao da criana e a responsabilizao estatutria dos
adolescentes;
6. Sob a tica da poltica fundada na preveno, deve-se rechaar toda e qualquer
inteno legislativa de reduzir a maioridade penal, pois representa a adoo de uma
poltica inocuizadora, de escanteamento, que no condiz com a Poltica Criminal
adotada. As propostas de reduo da maioridade penal so frutos de movimentos
poltico-criminais radicais, como o da Lei e Ordem, cuja ideologia da represso verificase, na prtica, por meio do rigor da coero penal, pelo recrudescimento do sistema, que
passa necessariamente pelo desejo desenfreado de reduzir a maioridade penal e com isso
submeter os adolescentes ao regime penal tradicional;

19

7. Os debates democrticos em torno dos assuntos de interesse da sociedade devem ser

sempre incentivados, mas pautados por argumentos tcnicos. No tocante definio
legislativa do limite etrio de responsabilizao penal constata-se que ela est amparada
em fundamentos slidos e que sua ancoragem poltico-cientfica no se modificou at o
presente momento, razo pela qual no h justificativas plausveis para a reduo da
maioridade penal;
8. A explanao dos motivos ensejadores da escolha do limite etrio, assim como a
demonstrao de que o Brasil no est distante dos parmetros internacionais, eis que a
grande maioria dos pases adota a maioridade penal aos 18 anos, desmistificam os
argumentos fantasiosos que tm levado a uma perigosa movimentao legislativa no
sentido de emendar a Constituio com pretenses reducionistas.
Todas as razes amplamente descritas ensejam o acolhimento do parecer do I. Relator,
determinando-se, em definitivo, o arquivamento da PEC 171/1993.

Andre Pires de Andrade Kehdi

(Presidente do IBCCrim)

Renato Stanziola Vieira

(Coordenador-Chefe do Departamento de Estudos e Projetos Legislativos do IBCCrim)

Fabiana Eduardo Saenz

(Departamento de Estudos e Projetos Legislativos do IBCCrim)

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Giancarlo Silkunas Vay

(Presidente da Comisso de Infncia e Juventude do IBCCrim)

Mariana Chies S. Santos

(Coordenadora Adjunta da Comisso de Infncia e Juventude do IBCCrim)

Debora Diniz
(Coordenadora do IBCCrim no Distrito Federal

Janana Camelo Homerin

(Secretria Executiva da Rede Justia Criminal)

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