UNIVERSITATEA „AL. I.

CUZA” IAŞI
FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

DREPT ADMINISTRATIV
Suport curs

Lect. Dr. Ana-Maria BERCU

 CAPITOLUL I
Dreptul administrativ - ramură a dreptului public

1.1. Noţiuni generale privind dreptul administrativ

Modalităţile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de-a lungul

timpului, deşi, în esenţă, specialiştii au fost preocupaţi de analiza aceloraşi instituţii
fundamentale. Prezentarea acestor instituţii se realizează din triplă perspectivă: legislativă,
jurisprudenţială şi doctrinară.
Perspectiva legislativă presupune interpretarea instituţiilor de drept administrativ în
acord cu dispoziţiile constituţionale şi legale în materie.
Perspectiva jurisprudenţială presupune analiza soluţiilor pronunţate de instanţele
judecătoreşti unor cauze determinate, soluţii care se bazează pe litera şi spiritul legii.
Perspectiva doctrinară presupune abordările de natură teoretică ale fenomenelor juridice
de către teoreticienii dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratate, monografii,
manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practică judiciară, analize, investigaţii,
interpretări pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic1.
Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public. Drept urmare, trebuie să se
facă o delimitare între dreptul public şi dreptul privat. În accepţiunea teoreticienilor2 dreptul
public cuprinde normele care se referă la organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice,
raporturile dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum şi raporturile dintre state.
Aceste norme sunt grupate după obiectul de reglementare în ramuri ale dreptului public, cum
ar fi: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. .
Unii autori3 consideră că dreptul administrativ a apărut înaintea altor ramuri ale dreptului
public, deoarece înaintea oricăror activităţi şi preocupări, omul a trebuit să o opună pe cea
privind modul în care-şi organizează comunitatea, cum se apără împotriva duşmanilor, acestea
fiind dimensiuni ale activităţii administrative4.
Dreptul privat determină raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fie
dintre acestea şi persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu în vederea
1
N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria generală a dreptului, editura All Beck, ed. 2, Colecţia Curs
Universitar, Bucureşti, 2005, p. 170.
2
I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, ed. 12, editura All Beck, Bucureşti,
2005, p. 5.
3
E. Molcuţ, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editură şi Presă „Şansa” SRL, Bucureşti, 1995, p. 7-8.
4
V. Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediţia a IIIa revăzută şi adăugită, Bucureşti, 2007,
p. 9.

2
realizării puterii publice, ci în nume personal. În dreptul privat se înscriu ramura dreptului
civil, ramura dreptului familiei, ramura dreptului muncii şi securităţii sociale, ramura
dreptului comercial etc. .
Autorii dreptului contemporan5 fac o remarcă privind distincţia dintre dreptul privat şi cel
public, în sensul că această demarcaţie nu trebuie absolutizată, ci, dimpotrivă, din raţiuni
puternice se produc imixtiuni ale dreptului privat în viaţa publică şi invers.
În studiul dreptului administrativ, ramură a dreptului public, noţiunea de administraţie
publică ocupă o poziţie centrală6.
Administraţia publică se prezintă într-o multitudine de concepte şi teorii menite să o
definească şi să o explice. Dinamica vieţii sociale determină o schimbare şi o modelare a
tuturor structurilor, instituţiilor, organismelor care compun şi fac ca administraţia publică să
funcţioneze. Timpul prezent demonstrează că teoria şi practica administraţiei publice sunt
într-o perpetuă şi radicală schimbare sub influenţa unor factori contextuali extrem de diferiţi:
factori istorici, politici, geografici, culturali, economici. Înţelegerea tuturor mecanismelor de
funcţionare a acesteia reclamă înainte de toate cunoaşterea sensurilor atribuite. Termenul de
„administraţie” provine din latinescul „administer”, cuvânt compus din prefixul „ad” care
arată direcţia, sensul şi substantivul „minister” care înseamnă servitor, ajutător, agent. Verbul
„administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicţionarul limbii
române explică verbul „a administra” prin a conduce, a cârmui, iar pentru sintagma
„administraţie publică” – totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, secţie
sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sau agent
economic. În „Dictionary of American Government and Politics”, editat la The Dorsey Press,
Chicago, în 1988, sub îndrumarea profesorului Jay M. Shafritz7 de la Universitatea din
Pittsburgh, sintagmei public administration îi sunt date mai multe explicaţii. Astfel că,
administraţia publică înseamnă funcţia executivă în Guvern, executarea, aplicarea politicii
publice, organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor
guvernării, arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Se poate constata că
numeroasele explicaţii atribuite termenului nu fac altceva decât să demonstreze complexitatea
sa. Dificultatea de a defini termenul determină în egală măsură găsirea tuturor acelor cadre de
manifestare a administraţiei publice, astfel încât aceasta să poată fi înţeleasă.

5
Ibidem, p. 5.
6
D. Aposol-Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediţia a 2a, editura CH Beck, Bucureşti, 2008, p. 4.
7
Alexandru Ioan, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p.
65.

3
 O problemă de o importanţă deosebită se pune între conţinutul sintagmelor
administraţie publică şi administraţie de stat. Astfel că, în doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa
interbelică din ţara noastră a fost utilizată în ţara noastră sintagma de administraţie publică, la
care s-a revenit şi după anul 1990, în perioada postbelică a fost utilizată exclusiv noţiunea de
administraţie de stat, consacrată prin Constituţiile socialiste şi legislaţia epocii.
Este necesare a se delimita sfera celor două sintagme. Din analiza regimurilor
constituţionale româneşti, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că, spre sfârşitul secolului al
XIX-lea şi prima parte a secolului XX prin noţiunea de administraţie publică se avea în vedere
atât activitatea administraţiei centrale, cât şi a celei locale. Drept urmare, sintagma
administraţie publică era mult mai cuprinzătoare decât cea de administraţie de stat. În timpul
regimului socialist, dimpotrivă, administraţia publică centrală era supraordonată celei locale,
astfel încât terminologia utilizată era de administraţie de stat pentru toate structurile
administrative.
Anii de după 1990 marchează transformări în accepţiunile date acestor sintagme, astfel
că, prin dobândirea de către autorităţile locale a autonomiei locale şi descentralizării, se
recâştigă de către acestea regimul de putere publică. Ca urmare, prin administraţie publică se
înţelege atât administraţia publică centrală (de stat) cât şi administraţia publică locală de la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Spre exemplu, construirea unei şcoli într-o
localitate reprezintă o problemă de interes pentru colectivitatea locală a comunei respective,
de care va trebui să se preocupe autorităţile administraţiei publice locale. Pe de altă parte,
exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară prezintă un caracter statal, fiind vorba despre o
activitate ce se regăseşte la nivelul fiecărei localităţi8.
Conceptul de administraţie publică presupune două sensuri:
a. din punct de vedere funcţional, material, administraţia publică este înţeleasă
ca activitate specifică realizată de anumite structuri administrative.
b. din punct de vedere organic, noţiunea de administraţie publică desemnează
organele, structurile administrative care realizează activitatea de
administraţie publică.
Din punct de vedere funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea de
organizare a executării şi executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului
general prin asigurarea unei bune funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor
prestaţii către particulari.

8
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere, Organizare administrativă. Funcţia publică, ed.
4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.83.

4
 Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică este constituită dintr-un
ansamblu de autorităţi publice care, în regim de putere publică, duc la îndeplinire legile sau,
în limitele legii, se prestează servicii publice.
Se impune în acest sens, delimitarea noţională a următoarelor categorii: autoritate
publică, organ de administraţie publică, serviciu public, regim de putere publică, instituţie
publică, interes public.
Din analiza reglementărilor constituţionale şi legale actuale, se poate observa faptul că
se utilizează cu predilecţie termenul de autoritate a administraţiei publice şi mai puţin cea de
organ al administraţiei publice. Profesorul Iorgovan afirma că între cele două noţiuni nu
există o distincţie care s-ar putea face, ele fiind una şi aceeaşi categorie juridică, desemnându-
se structurile prin intermediul cărora se înfăptuieşte administraţia publică9. Sensul principal al
sintagmei autoritate publică este acela de organ public, adică o colectivitate organizată de
oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau localori, altfel formulat,
o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere publică, pentru realizarea unui
interes public.
Noţiunea de serviciu public desemnează o activitate cu caracter continuu şi regulat
organizată sau autorizată de o autoritate a administraţiei publice în vederea satisfacerii unui
interes public. Într-o altă accepţiune10, serviciul public este acea activitate desfăşurată sau
autorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public.
Noţiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante (prerogativele)
de care dispune orice autoritate a administraţiei publice şi, implicit, orice autoritate publică, în
vederea exercitării atribuţiilor sale şi pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui
conflict cu cel particular trebuie să se impună11.
Noţiunea de instituţie publică se deosebeşte fundamental de cea de autoritate publică.
Instituţia publică are în vedere structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei
publice, care funcţionează ca urmare a alocării de resurse financiare bugetare. Instituţiile
publice se află în raporturi de subordonare ierarhică faţă de autoritatea care le-a înfiinţat şi
care va exercita puterea de instrucţie şi puterea de control asupra lor. În literatura de
specialitate se utilizează şi noţiunea de stabiliment public ca un corespondent al noţiunii de
instituţie publică. Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit să dea o mai bună
satisfacţie interesului general.

9
A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60.
10
V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 13.
11
A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86.

5
1.2. Evoluţia şi definirea dreptului administrativ

Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat în două

accepţiuni. Pe de o parte, desemnează o ramură de drept, adică un ansamblu de norme juridice
având un obiect propriu de reglementare a unor relaţii sociale specifice. Pe de altă parte,
dreptul administrativ este o ştiinţă care studiază fenomenul administrativ din perspectivă
juridică.
În opinia unor reputaţi specialişti12, dreptul administrativ a fost primul instrument
ştiinţific de investigare şi modelare a administraţiei.
Doctrina dreptului administrativ consideră că obiectul reglementării reprezintă criteriul
obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de voinţa
legiuitorului, de interesul forţelor politice care conduc societatea. În acest sens, obiectul şi
metoda de reglementare identifică dreptul administrativ ca ramură a dreptului public care
cuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii şi a celorlalte acte normative cu
putere de lege.
Profesorul Iorgovan defineşte dreptul administrativ ca „ramură a dreptului public care
reglementează concret sau cu valoare de principiu relaţiile sociale din sfera administraţiei
publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structurile
private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin
actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte13.
În istoria dreptului administrativ regăsim definiţii care edifică aspecte ale rolului şi
locului ocupat de administraţia publică în cadrul statului şi a raporturilor juridice dintre
aceasta şi celelalte persoane fizice şi/sau juridice.
Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinzând regulile după care statul
exercită funcţiunea executivă, precum şi pe acelea care guvernează raporturile dintre stat şi
individ născute în urma unui act administrativ14.
E. D. Tarangul formula definiţia dreptului administrativ de o manieră mai sintetică:
„organizarea autorităţilor administrative şi funcţionarea serviciilor administrative”15
În opinia noastră, dreptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul de
norme juridice care reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice,

12
I. Alexandru. M. Cărăuşan, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 83.
13
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122.
14
D. Apostol-Tofan, op. cit., p. 42 citându-l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. A IIIA,
Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, p. 14.
15
Ibidem, citând pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944,
p. 54.

6
raporturile dintre aceasta şi alte autorităţi publice şi persoane fizice şi /sau juridice, cele care
privesc organizarea şi funcţionarea ei, precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentru
nerespectarea acestor norme.
Din această definiţie se desprind următoarele trăsături ale dreptului administrativ:
a. dreptul administrativ – ramură a dreptului public, reglementând relaţiile dintre
administraţie şi celelalte autorităţi, precum şi între aceasta şi persoanele fizice
şi/sau juridice în raport de putere publică.
b. sintagma administraţie publică trebuie înţeleasă în accepţiunea sa de autoritate
publică, statală sau locală, dar şi de agent privat autorizat să presteze anumite
servicii publice care înfăptuieşte activitatea de administraţie publică. Este stipulat
în Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, în art. 2, alin. (1) litera
b că noţiunea de autoritate publică este definită ca orice organ de stat sau al
unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică,
pentru satisfacerea unui interes public.
c. deşi nu mai este precizat regimul de putere publică care caracterizează activitatea
administraţiei publice, acesta se subînţelege, întrucât administraţia poate acorda
drepturi particularilor, dar le poate încredinţa şi obligaţii, fără a cere
consimţământul acestora. Regimul de putere publică dă dreptul administraţiei să
emită sau să adopte acte administrative care se supun principiului executio ex
officio (executării din oficiu) astfel încât, administraţia publică poate să treacă
direct la executarea lor, fără a mai fi necesară parcurgerea unor proceduri de
învestire cu formulă executorie.
d. dreptul administrativ reglementează două categorii de relaţii sociale: o categorie
care vizează raporturile dintre administraţia publică şi celelalte categorii de
subiecţi de drept şi vizează executarea legii, emiterea de acte normative cu forţă
juridică inferioară legii sau egală acesteia, prestarea de servicii publice, în limitele
legii. Cea de-a doua categorie face referire la relaţiile de natură conflictuală dintre
administraţia publică şi cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime.

7
 1.3. Obiectul dreptului administrativ

În literatura juridică s-au conturat trei mari direcţii privind obiectul dreptului
administrativ:
a. taza unicităţii care susţine că dreptul administrativ este singura ramură de drept
aplicabilă administraţiei publice.
b. teza pluralităţii conform căreia dreptul administrativ se aplică administraţiei publice,
alături de alte norme aparţinând altor ramuri de drept. Aceasta deoarece atâta vreme
cât prin administraţia publică înţelegem, în final, o activitate în regim de putere
publică, logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care conturează acest
regim, să nu de „impulsuri” pentru conţinutul şi sfera rezervată reglementării normelor
de drept privat, garantând totodată, executarea actelor de drept privat16.
c. teza subsidiarităţii consideră că dreptul administrativ se aplică nu doar activităţilor
desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, ci şi acţiunilor de natură
administrativă realizate de alte autorităţi publice.
Obiectul dreptului administrativ este reprezentat de ansamblul normelor juridice care
reglementează relaţiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale exercitate prin autorităţile lor.
Între dreptul administrativ şi alte ramuri de drept există interdependenţe, după cum
urmează. Dreptul constituţional se caracterizează prin teza dublei naturi juridice a unor
raporturi sociale, teză ce porneşte de la ideea că toate relaţiile sociale reglementate de normele
constituţionale sunt raporturi de drept constituţional , calitate ce nu exclede, dimpotrivă,
îngăduie, calificarea unor raporturi juridice şi din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum
este şi dreptul administrativ. Astfel că, dispoziţiile constituţionale referitoare la puterea
executivă, administraţia publică centrală şi locală, contenciosul administrativ, funcţia publică
au o dublă natură juridică, fiind în principal norme de drept constituţional, iar în subsidiar şi
norme de drept administrativ.
De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de factor structurant17, ca urmare a
desprinderii în timp a unor instituţii ale sale în veritabile ramuri ale dreptului, ca de exemplu:
dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc.

16
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 115.
17
D. Apostol, Tofan, op. cit., p. 40.

8
 Interdependenţa dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. întregeşte
reglementările privitoare la competenţa autorităţilor administraţiei publice, acestea din urmă
situându-se într-un raport subsecvent faţă de normele dreptului administrativ.
Relaţiile externe, cooperarea dintre state sunt parte componentă a activităţii de
administrare a statului şi fac obiectul reglementărilor prin norme juridice de drept
administrativ în cooperare cu cel internaţional public.
În literatura de specialitate18 se susţine că obiectul dreptului administrativ cuprinde studiul
organizării administraţiei publice, studiul activităţii administrative, studiul mijloacelor de
acţiune ale administraţiei (personalul utilizat-funcţionarii publici, bunurile materiale-domeniul
public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul
juridicţional al administraţiei), dar şi al controlului administrativ sau al mecanismelor
nejurisdicţionale, la care se poate adăuga instituţia răspunderii administrative cu cele trei
forme ale sale: contravenţională, disciplinară şi patrimonială.

1.4. Fundamentele constituţionale actuale privind dreptul administrativ şi administraţia

publică

Constituţia României de la 1991, revizuită prin legea de revizuire nr. 429/2003,

consacră un regim politic semiprezidenţial, parlamentarizat sau atenuat19, sau un regim
semiparlamentar. Legea fundamentală consacră de asemenea şi executivul bicefal, respectiv
Guvernul şi Preşedintele. Capitolul V al titlului III din Constituţia României este consacrat
Administraţiei publice.
Aceasta grupare a autorităţilor administraţiei publice într-un capitol distinct al titlului
consacrat autorităţilor statului, impune precizarea că , în conformitate cu principiul separaţiei
puterilor în stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct de vedere
constituţional, răspunzând cerinţelor democraţiei constituţionale. Ideea de democraţie
constituţională trebuie înţeleasă din perspectiva cooperării şi colaborării dintre puterile
statului, fiind exclusă subordonarea unei autorităţi faţă de alta.
Revizuirea Constituţiei a avut ca rezultat includerea între prevederile sale a unor
dispoziţii care au fundamentat procesul de integrare europeană în structurile euroatlantice.
Perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de a

18
C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediţia a IVa revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2007, p. 54.
19
Verginia Vedinaş, op. cit., p. 13.

9
pune în consonanţă administraţia publică naţională cu structurile administrative ale statelor
membre ale acesteia. În acest sens, s-a impus reorganizarea şi compatibilizarea nu numai a
structurilor de administraţie publică, ci şi a regimurilor serviciilor publice20. Acquis-ul
comunitar contribuie la crearea unei convergenţe la nivelul politicilor administrative
dezvoltate de guvernele naţionale, contribuind în acest sens la crearea unui Spaţiu
Administrativ european. Se poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ naţional
către cel european unitar.
Trebuie specificat faptul că armonizarea legislativă nu pretinde statelor membre o
identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini între instituţii şi competenţele
acestora, respectarea unor principii largi de organizare şi funcţionare ce ţin de scopul
reglementării şi nu de mijloacele prin care finalitatea este atinsă21. Este cunoscut faptul că,
dreptul european este preeminent dreptului naţional, drept urmare principiile de organizare şi
funcţionare a administraţiei publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. În
art. 120, Capitolul V, Titlul III din Constituţia României se stipulează că: „administraţia
publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării,
autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. Principiul european al subsidiarităţii,
înscris în art. 5 al Tratatului de la Maastricht, comp+letează aceste prevederi: „decizia trebuie
luată cât mai aproape de nivelul de bază”.

1.5. Dreptul administrativ european – consideraţii generale

Noţiunea dreptului administrativ european implică cunoaşterea determinărilor,

evoluţiilor şi trăsăturilor caracteristice ale noilor reglementări juridice care au fundamentat
Uniunea Europeană. Dreptul administrativ european22 reprezintă ansamblul normelor juridice
cuprinse în tratatele de institutire sau în actele adoptate de instituţiile comunitare prin care
sunt reglementate structurile, rolul si funcţiile instituţiilor Uniunii Europene si raporturile
acestora cu instituţiile naţionale, se aplică în cadrul comunităţilor europene ca un drept intern
al acestora, dar nu şi relaţiilor cu un pronunţat caracter intern al statelor23(statuare facută de
Curtea de Justiţie a Comunitaţii Europene). Aceste norme sunt cuprinse în tratate sau sunt

20
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9.
21
Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativă-componentă a integrării europene, articol în Caietul
ştiinţific nr. 6/2004, Institutul de Ştiinţe Administrative al României „Paul Negulescu”, Secţiunea pentru ştiinţe
juridice şi administrative, p. 90.
22
Dumitru Mazilu, Integrarea europeană, Drept comunitar şi instituţii europene, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2004, p. 54
23
Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 105

10
emise de instituţii, obiectul lor fiind Comunităţiile si exercitarea competenţelor lor. Ca atare,
dreptul administrativ european are întâietate faţă de dreptul naţional al fiecarui stat membru24.
În cazul reglementărilor europene elaborate de către instituţiile comunitare vom întâlni
atât norme juridice de drept comercial, drept financiar şi bancar, dreptul muncii şi securităţii
sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar al asigurărilor, dreptul
societăţilor comerciale. Aceste dispoziţii cuprinse in reglementările comunitare sunt studiate
în cadrul disciplinilor juridice de ramură, iar în România vor fi studiate tot in cadrul acestora,
pe măsura receptării lor de către legislaţia internă, in cadrul amplului proces de armonizare a
acesteia ca acquis-ul comunitar25.
Dreptul administrativ comunitar reglementează raporturile juridice din cadrul
Comunităţiilor Europene şi dintre acestea şi statele membre, în baza competenţelor
instituţiilor europene, precum şi a raporturilor juridice dintre aceste instituţii şi organismele
statelor membre.
Dreptul comunitar este alcătuit din două categorii de norme juridice:
 cele cuprinse în tratatele constitutive, care au valoare constituţională;
 cele cuprinse în acte juridice emise de instituţii comunitare care constituie legislatia
comunitară ordinară.
Metoda comunitară are la baza permanentul dialog dintre interesele naţionale şi
interesele comune, respectând diversitatea naţională, dar în acelaşi timp afirmând şi propria
identitate a Uniunii. Ea a apărut cu scopul de a depaşi antagonisme seculare, pentru a şterge
aerele de superioritate şi pentru a aboli recursul la forţă ce marca relaţiile dintre state. Această
metodă va permite realizarea unei Europe democratice, atasată valorilor libertaţii, generată de
nevoia popoarelor de astăzi de a construi un nou continent în care să nu mai existe
antagonismul Est-Vest26.
Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile în ordinea juridica comunitară, dreptul
comunitar este complex şi original. Aceste caracteristici îşi găsesc reflectarea şi în sistemul
izvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egală măsură diverse şi ierarhizate (corespunzator
autorităţii care le este recunoscută în sistem).
Dreptul administrativ comunitar european se aplică pe teritoriul statelor membre exact
ca şi un drept naţional intern, având o forţă juridică specifică din care rezultă şi caracterele
dreptului:

24
Irina Moroianu-Zlatescu, Drept institutional european, Editura Oplim, Bucuresti, 1999, p. 139
25
Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Tratat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 6
26
Dana Victoria Savu, Integrare europeană, Editura Oscar Print, 1996, pp. 116-117

11
 a) Normele juridice comunitare dobândesc automat, chiar de la adoptare, statutul de
drept pozitiv în ordinea juridică internă, deci are un caracter de aplicabilitate imediată.
b) Normele comunitare sunt susceptibile prin ele însele de a crea drepturi şi obligaţii
pentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate directă.
c) Normele comunitare conferă particularilor drepturi individuale chiar dacă nu sunt
destinatarii normei, deci are efect de aplicabilitate pe verticală. Potrivit acestor norme
particularii pot să le invoce în litigiile împotriva altor particulari, rezultă şi caracterul de efect
pe orizontală a dreptului administrativ comunitar.
d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate faţă de normele naţionale, deci
dreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial în raport cu dreptul naţional intern. In
dreptul comunitar se aplică teoria monistă privind relaţiile care trebuie să existe între dreptul
naţional si cel comunitar. Această teorie exclude discontinuitatea între aplicarea normelor.
Sistemul dualist existent în unele state ale Uniuni Europene consideră că ordinea juridică
internaţională şi ordinea juridică naţională sunt doua sisteme de drept distincte şi paralele.

12
 CAPITOLUL II
Izvoarele dreptului administrativ

2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept

Ca pentru orice disciplină juridică, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al

discuţiilor teoretice. Abordarea clasică a noţiunii de izvor de drept presupune analiza
izvoarelor materiale şi a celor formale. Astfel, abordarea clasică a izvoarelor unei ramuri
autonome de drept, şi analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului, au fost puse
în lumină două categorii de accepţiuni ale acestei noţiuni: izvor de drept în sens material si
izvor de drept în sens formal. Numite de către Georges Ripert ,,forţele creatoare ale
dreptului”, iar de către Jean Louis Bergel ,,izvoare substanţiale”, izvoarele materiale sunt
izvoarele reale ale dreptului pozitiv. Izvoarele materiale ale dreptului relevă condiţiile
materiale, concrete care generează norma juridică. Ele reprezintă infrastructura oricărui
sistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este creaţia conştiinţei juridice a societăţii respective.
Din relaţiile sociale care se cumuleaza şi se generalizează apare acel curent general de opinie
pe care îl numim constiinţă juridică colectivă a societăţii respective. Din această constiinţă
colectivă a societăţii se iveşte dreptul pozitiv, fie că este vorba de un drept cutumiar, constituit
într-un mod inconştient şi latent, fie că este vorba de legea scrisă, care se formează prin
acţiunea conştientă a legiuitorului. Dar, dreptul pozitiv este rezultatul conştiinţei juridice, mai
mult sau mai puţin generalizate, a societăţii respective.
Într-o altă definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale,
ideologice, etc.) reprezintă factorii ce dau conţinut concret dreptului pozitiv, concentrând
nevoile reale ale vieţii şi relevându-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale
(comenzi sociale), şi sunt concepute ca adevarate “dat”-uri ale dreptului, realităţi exterioare,
sau dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice şi reprezintă condiţiile sociale
care determină adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regulă de conduită să devină
obligatorie pentru cei cărora li se adresează , este nevoie ca acea regulă să capete o formă
juridică, prin care voinţa guvernanţilor să devină voinţa de stat obligatorie pentru membrii
societăţii, pentru a putea să intervină în caz de nevoie forţa de constângere a statului.
Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezintă un
interes deosebit, care au în vedere o multitudine de aspecte şi modalităţi prin care semnificaţia
normei de drept este regula de conduită socială şi se impune ca model de urmat în relaţiile

13
interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic inţelegem exteriorizarea unei reguli de
conduită printr-o anumită formulare de limbaj juridic, corespunzatoare unei receptări optime
de catre destinatarii săi.
Izvoarele formale ale dreptului reprezintă una din necesităţile cele mai de seama, care
asigura ordinea juridică, corespunzând unei nevoi profunde, nevoia de securitate a societăţii.
Studiul izvoarelor formale ale dreptului dezvăluie existenţa unei diversităţi de asemenea
izvoare, această diversitate fiind motivată de multitudinea şi varietatea relaţiilor sociale care
reclamă reglementare juridică. În evoluţia îndelungată a societăţii toate tipurile de drept de
până acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuia dintre izvoarele
formale de drept în cuprinsul unui sistem de drept se modifică în raport de gradul dezvoltării
sale, fiind influenţat de complexitatea relaţiilor pe care le reglementează (de pildă în cazul
dreptului feudal principala formă de exprimare e obiceiul, pe când în cadrul dreptului
contemporan pondere a căpătat actul normativ). Acestea sunt actele normative adoptate sau
emise de autorităţiile publice competente, acte ce conţin norme juridice, reguli de conduită
generale, obligatorii, imperative. Într-o formulare succintă, izvoarele formale reprezintă
formele juridice de exprimare a vointei guvernanţilor27.

2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

In ceea ce priveşte izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt: obiceiul
(cutuma), jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului şi doctrina.
Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectarea unor condiţii.
Cutuma este o regulă nescrisă, care a fost aplicată în mod repetat o perioadă indelungată de
timp şi care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană. Pentru ca obiceiul să fie
izvor de drept, trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită utilizarea obiceiului
în anumite situaţii. In ceea ce priveşte dreptul administrativ, este puţin probabil posibilitatea
recurgerii la cutumă, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în
dreptul civil. Astfel potrivit Constituţiei ,obligaţiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite
de lege sau care decurg din obicei28.
Jurisprudenţa ca izvor de drept are o situaţie diferită în funcţie de sistemul de drept. Prin
jurisprudenţă se înţelege un ansamblu, o totalitate de hotărâri judecătoreşti. În sistemul de

27
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol 1, Editura. All Beck, Bucureşti 2003, p.48;
28
Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea generală, Editura Universităţii Titu Maiorescu, Bucureşti
2003, p. 52;

14
drept francez, ca şi în alte state, hotărârile instanţelor judecătoreşti nu sunt considerate a fi
izvor de drept, întrucât se porneşte de la ideea că rolul insţantelor judecătoreşti este de a aplica
legea la cazurile concrete, prin soluţionarea de litigii juridice, şi nicidecum de a crea legea ca
izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunţă. În alte sisteme de drept (de exemplu în
dreptul anglo-saxon ), precedentul judiciar, adică hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior,
este socotit drept izvor de drept, făcându-se apel la asemenea hotărâri pentru soluţionarea
unor litigii asemănătoare.
Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei
ramuri de drept. În doctrină a fost susţinută necesitatea de a se face distincţie între acele
principii care sunt prevăzute în acte normative, situaţie în care chiar acele acte normative sunt
izvoare ale dreptului administrativ, după cum s-a menţionat mai sus, şi acele principii care,
fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare, capătând
valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale
dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt
respectate în administraţia activă şi sunt impuse acesteia de instanţele judecătoreşti, atunci
când sunt încălcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe
principii de drept formulate de doctrina juridică şi aplicate în practica instanţelor de
contencios administrativ care controlează legalitatea administraţiei publice. Spre exemplu,
principiul revocării actelor administrative nu este prevăzut expres în nici un text de lege, deşi
exisţa propuneri în acest sens, dar el se deduce din actele normative care reglementează
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice. Privit ca operaţiunea de încetare definitivă
a producerii de efecte juridice de un act administrativ, acest principiu ar trebui prevăzut
expres în viitorul Cod de procedură administrativă .
În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenţei
bazei legale, în activitatea administraţiei comunitare, principiul egalităţii şi nediscriminării
principiul securităţii juridice şi a protecţiei increderii legitime, principiul proportionalităţii pe
langă cel al legalităţii şi al libertăţii de decizie a administratiei30. Referitor la doctrina părerile
sunt impărţite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. În ceea ce ne
priveşte, ne situăm de partea autorilor care susţin că, în sens strict, riguros tehnic juridic,
doctrina în general, şi doctrina de drept public, în particular, nu constituie un izvor de drept,
dar nu e mai puţin adevarat ca are o influenţă decisivă asupra jurisprudenţei. În toate statele
civilizate un judecător nu-şi poate ingădui să motiveze o soluţie fără să aducă argumente din

30
Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53;

15
doctrină, fiind peste tot lucrări de drept care sunt invocate ,,ratio scripta” de tribunale. Trebuie
menţionat că dacă dreptul intern al statelor naţionale dispune de mijloace coercitive de
aplicare şi respectare a normelor lor, Comunităţile dispun de dreptul administrativ comunitar
ca un mijloc integrator pentru a impune statelor membre obţinerea obiectivelor în vederea
cărora au fost create. Ca regulă generală, se ştie că dreptul legitimează, organizează
comportamentul şi, în acelaşi timp, fixează şi limitele raporturilor sociale, fiind astfel o formă
constitutivă a lor.
Toate acestea sunt asigurate prin mijlocirea unor mecanisme permanente, prin instituţii
şi alte organisme specifice. Ele sunt proprii şi dreptului administrativ comunitar, cu menţiunea
că trebuie ridicate la scară Comunităţilor, pentru ca dreptul administrativ comunitar este
supranaţional şi are în toate situaţiile întaietate asupra dreptului naţional. Această pozitie a
determinat o bogată jurisprudenţă a Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene care pe parcursul
timpului a definit natura şi ordinea juridică comunitară. O decizie a Curţii a reafirmat ca
tratatele au forţa de lege în toate statele membre din moment ce acestea le-au ratificat şi că ele
primează, în întregul lor ansamblu asupra dreptului intern al statelor. O altă decizie precizează
ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul intern al statelor. Se înscrie astfel ca
foţa executorie a dreptului comunitar este egală pentru toate statele, ca preeminenţa dreptului
administrativ comunitar înseamnă că şi alte acte, cum sunt de pildă regulamentele, au valoare
obligatorie şi sunt aplicabile statelor, ca transferurile unor parţi din suveranitatea statelor
facute în favoarea Comunităţiilor, potrivit dispoziţiilor din tratate constituie de fapt o limitare
definitiva şi voluntară din dreptul suveran al statelor şi care nu se pot prevala de un act
ulterior de drept intern care ar fi incompatibil cu tratatele pentru a scapă de obligaţiile lor.

2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituţia şi legile
constituţionale, legea organică şi legile ordinare, ordonanţele de Guvern, decretele în vigoare
ale fostului Consiliu de Stat, hotărâri de Guvern, actele administraţiei ministeriale, ordinul
prefectului, actele autorităţilor administraţiei publice locale, tratatele internaţionale.
Constituţia este actul fundamental al oricărui stat. Ea cuprinde în dispoziţiile sale
decizii obligatorii pentru întreaga societate, având rolul de a adopta măsuri pentru asigurarea
siguranţei publice a fiecărui cetăţean, să reflecte interesele generale şi aspiraţiile unei anumite

16
populaţii, exprimate la nivel constituţional27. Constituţia este cel mai important izvor de drept
administrativ. Trebuie precizat faptul că nu toate prevederile constituţionale constituie izvor
de drept administrativ, ci numai cele care se referă, de exemplu, la organizarea şi funcţionarea
celor mai importante autorităţi ale administraţiei publice (Guvern, Preşedinte, Administraţie
de stat, administraţie publică locală, administraţie de stat în teritoriu). De asemenea, normele
constituţionale care privesc drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor a căror
realizare revine administraţiei publice reprezintă izvor de drept administrativ. Legea
fundamentală face referire expresă şi la raporturile dintre administraţia publică şi celelalte
autorităţi publice, precum şi cu cetăţenii. Se poate aprecia, în acest sens, faptul că legea
fundamentală este principalul izvor de drept, în general, şi de drept administrativ, în subsidiar.
În literatura de specialitate28 se apreciază că legea fundamentală este cel mai important
izvor de drept administrativ din următoarele considerente:
a. consacră principii cu caracter general care guvernează statul român;
b. reglementează principiile şi instituţiile fundamentale privind administraţia publică în mod
expres;
c. consacră izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevăzându-le sau trimiţând la
actul normativ care urmează să le prevadă.
Legile constituţionale, adică cele de revizuire a Constituţiei, sunt izvor de drept
administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei
ramuri de drept. Actuala Constituţie a României a fost revizuită prin Legea de revizuire nr.
429/2003. unele dintre dispoziţiile sale fac trimitere expresă către instituţiile dreptului
administrativ: Preşedintele României, guvernul, prefectul, funcţia publică, contenciosul
administrativ. Din această perspectivă, legea de revizuire constituie un izvor de drept
administrativ.
Legile organice (în acord cu prevederile Constituţiei, art. 73) sunt legile ce pot fi
adoptate doar în materiile expres prevăzute de Constituţie, deci se constituie ca izvor de drept,
în general, şi de drept administrativ, în special. De exemplu, Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr.
215/2001 privind administraţia publică locală, cu completările şi modificările ulterioare,
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu completările şi modificările
ulterioare.

27
Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 1.
28
Verginia Vedinaş, op. cit., p. 45.

17
 Legile ordinare (în acord cu prevederile art. 73 din constituţie) reprezintă ansamblul
legilor care reglementează domeniile vieţii economico-sociale care nu fac obiectul legilor
constituţionale sau al celor organice. Dacă aceste legi au ca obiect de reglementare instituţii
sau relaţii sociale care fac obiectul administraţiei publice atunci se constituie ca izvor de drept
administrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ
menţionăm: Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică,
Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România etc.
Ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, cu regimul lor specific consacrat de
art. 115 din Constituţie, sunt acte normative cu forţă juridică egală legii. Având în vedere
organul emitent putem aprecia că ele se constituie ca izvor de drept administrativ, însă nu
excledem ideea ca ele să fie şi izvoare ale altor ramuri de drept dacă obiectul de reglementare
vizează alte domenii şi relaţii ale vieţii economico-sociale. Aşa cum prevede Constituţia, art.
108 şi art. 115, ordonanţele sunt rodul instituţiei delegării legislative, adică a împuternicirii
pe care o primeşte Guvernul de la Parlament.
Ordonanţele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de
Parlament „în domenii care nu fac obiectul legii organice”. Pe cale de consecinţă, acest tip de
ordonanţă poate interveni în domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare.
Ordonanţele de urgenţă, despre care constituantul se rezumă să statueze că „intervin
doar în situaţii extraordinare” (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice.
Rolul ordonanţelor de urgenţă este de a completa şi sprijini mecanismele statului de drept,
drept urmare Parlamentul permite Guvernului să suplinească o parte a activităţii sale,
intervenind cu acte normative adoptate cu o procedură mai suplă şi mai rapidă decât cea a
legii.
Decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite în baza vechii reglementări
constituţionale de la 1965, constituie izvoare de drept, însă, nu trebuie uitat că menţinerea în
vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilor constituţionale şi
interpretate în litera şi spiritul acestora.
Hotărârile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit „pentru organizarea executării
legilor”. Ele se semnează de primul ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au
obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial, sub sancţiunea
inexistenţei lor în cazul nepublicării. O excepţie de la principiul obligativităţii publicării în
Monitorul Oficial, în acord cu prevederile art. 108 alin 4 din Constituţie este cel rpivitor la
hotărârile care au caracter militar şi care urmează să se comunice instituţiilor interesate.

18
 Actele administraţiei ministeriale, ale autorităţilor administrative centrale autonome,
ale autorităţilor administraţiei publice locale, ale prefecţilor constituie izvor de drept
administrativ numai în măsura în care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit
după criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adresează
tuturor, conţinând reguli generale şi impersonale, oricine putând intra sub incidenţa lor la un
moment dat.
Tratatele şi convenţiile internaţionale reprezintă izvoare ale dreptului administrativ
numai cu îndeplinirea atrei condiţii:
a. să fie de aplicaţie directă, nemijlocită;
b. să fi fost ratificate potrivit dispoziţiilor constituţionale;
c. să cuprindă reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.

2.4. Izvoarele primare şi secundare ale dreptului administrativ european

Ca urmare a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene, sistemul normativ

al Comunităţii creat prin tratatele internaţionale încheiate între state se caracterizeaza prin
două trăsături fundamentale:
- prima trăsătură constă în ordinea juridică comunitară, adică într-un sistem de norme
ierarhizate şi diversificate care înglobează tratatele constitutive precum şi diferitele categorii
de acte emise de instituţii şi alte organe în baza abilitării lor de către tratate precum şi
principiile generale cărora acţiunea Comunităţilor trebuie să li se supună;
- o a doua trăsătura caracteristică a sistemului normativ comunitar este ca normele nu se
aplică numai Comunităţilor în întegralitatea lor organică şi funcţională ci se integrează în
ordinea juridică internaţională. Sunt doua trăsaturi care determină originalitatea constructiei
comunitare31. Cu alte cuvinte, ordinea juridică comunitară are întâietate, este unitară,
supranaţională şi imperativă, ea rezultă din diferenţierea normelor conform izvoarelor lor de
formare şi din ierarhizarea acestor norme după autoritatea care le-a fost conferită. Ca orice
altă ordine juridică, ordinea juridică comunitară este constituită dintr-un ansamblul organizat
de norme care îşi trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse în tratate. Astfel se
distinge dreptul primar, constituit din norme cuprinse în tratatele constitutive şi dreptul derivat

31
Irina Moroianu Zlatescu, Drept institutional comunitar si drepturile omului, Editura Institutul Roman,
Bucuresti, 2005, p.83

19
ce cuprinde norme juridice emise în baza tratatelor constitutive şi cu respectarea procedurilor
expres prevăzute de aceste tratate32.
Normele de drept au aplicabilitate imediată, fie ele de drept primar, fie de drept
derivat, în sensul ca îşi ocupă locul în ordinea de drept naţional ca drept administrativ
comunitar, fără a mai fi necesară o procedură specială de introducere. Judecătorii din statele
membre sunt obligaţi să aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabilitatea lor este nu
numai imediată, ci şi directă, ele dau naştere la drepturi şi la obligaţii statelor membre şi
persoanelor particulare. Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrării lor în vigoare,
indiferent dacă exista norme de drept naţional incompatibile cu cele de drept comunitar. De
aici, obligaţia statelor membre de a interzice aplicarea normelor interne care intra în conflict
cu normele comunitare. Voinţa statelor de a configure anumite norme juridice este
determinată de realitaţile dezvoltării economice şi sociale europene ajunse la un anumit nivel,
care presupune sancţionarea din punct de vedere juridic a regulilor de conduită şi trasformarea
lor în norme de drept. Normele juridice comunitare se exprimă printr-o varietate de mijloace
juridice ce formeaza izvoarele dreptului comunitar33.
În regula generală, se disting două categorii esenţiale de izvoare ale dreptului
comunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate)34. In prima categorie izvoarele
primare sunt constituite din tratatele care au pus bazele Comunităţii Europene, precum şi din
Tratatele şi actele care le modifică, completează şi adoptează. Cu alte cuvinte este vorba
despre un număr impresionant de instrumente conveţionale şi în categoria acestor izvoare s-ar
putea include şi acordurile internaţionale prin care Comunităţile s-au obligat, inclusive
acordurile cu unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale incheie în exercitarea
competenţelor externe.
Tratatele comunitare
Tratatele constituie dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel
naţional cu dreptul constituţional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii şi
precizează competenţa instituţiilor din sistemul care participă la procesul de luare a deciziilor,
procedurilor legislative, precum puterile şi prerogativele care sunt recunoscute acestor
instituţii. Mai mult decât atât, tratatele formează obiectul negocierilor directe între guvernele
member pentru fiecare stat în parte (în principiu prin aprobare de catre parlamentul naţional
sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind

32
Jean Paul Jacgue, Droit institutionnel de l’Union Europenne, Cours Dalloz, Paris, 2004, p.493
33
Viorel Marcu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.77
34
Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editia a-V a, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20

20
o Comunitate Europană şi Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute în vedere şi Tratatul
instituind Comunitatea Europeana a Energiei Atomice, tratatele de aderare ale altor state decât
cele fondatoare şi protocoale.
O prezentare exhaustivă de actualitate a acestor tratate şi acte modificatoare este dificil
de realizat, dacă nu chiar imposibil, în măsura în care modificările şi completările aduse
Tratatelor institutive rezultă nu numai din tratate propriu-zise, ci şi din actele instituţiilor
comunitare, sau din acte care au o natura juridică specială, ,,deciziile’’ care trebuie să fie
ratificate de catre statele membre. Însă, dintre cele mai importante modificari aduse celor trei
tratate originare de-a lungul timpului, reţinem atenţia, dupa cum urmează, actele prin care s-
au pus bazele instituţiilor comune: Convenţia cu privire la anumite instituţii comune, semantă
şi intrată în vigoare în acelaşi timp cu Tratatele de Roma, Tratatul instituind Consiliul Unic şi
o Comisie Unica pentru Comunităţii şi Protocolul Unic cu privire la imunităţi şi privilegii,
semnate la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 şi intrate în vigoare la 1 Iulie 1967, tratatele bugetare
cu privire la creşterea puterii financiare a Parlamentului European, semnate la Luxemburg la
22 Aprilie 1970 (intrat în vigore la 1 Ianuarie 1971) şi la Bruxelles, la 22 Iulie 1975 (intrat în
vigoare la 1 Iulie 1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire la alegerea
reprezentanţiilor Adunării prin sufragiu universal direct, fondată, în special, pe articolul 190
din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978, actele de
aderare care adaptează şi completează tratatele anterioare35.
Actul Unic European, semnat la Laxemburg şi la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986,
intrat în vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7
Februarie 1992 şi Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoare ale
dreptului administrativ comunitar şi au un caracter compozit.
Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, decât în măsura în care acestea, prin
dispoziţiile pe care le conţin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV,
din Tratatul de la Maastricht). În schimb, celelalte dispoziţii, în special cele care sunt înscrise
la Titlurile V şi VI, care corespunde pilonilor doi şi trei, fac parte, în cel mai fericit caz, din
categoria dreptului administrativ european complementar36.
Tratatul de la Amsterdam are o structura inedită, in trei parţi.
Prima, cea mai substanţială, conţine modificările de fond aduse Tratatului asupra
Uniunii Europene şi celor trei tratate comunitare.

35
Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50
36
Augustin Fuerea, op, cit, p.51

21
 A doua parte realizează o simplificare a tratatelor comunitare, cuprizând şi anexele şi
protocoalele lor, în scopul suprimării dispoziţiilor şi adaptării, în consecinţa, a textului din
anumite dispoziţii. De asemenea, tot aici, este prevăzută şi abrogarea Convenţiei din 25
Martie 1957, cu privire la anumite instituţii comune şi a Tratatului de fuziune, din 8 Aprilie
1965.
A treia parte, în afara dispozitiilor generale şi finale, obişnuite într-un astfel de tratat,
realizează o renumerotare făcând să dispară astfel juxtapunerea articolelor identificate prin
cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene şi din Tratatul instituind
Comunitatea Europeană.
Deşi Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferinţa a decis să-i
adauge , la Actul final, cu titlul demostrativ, textele consolidate ale celor două tratate. Deci,
nu este vorba despre noi tratate, ci despre tratatele iniţiale aşa cum se prezintă ele după
modificările de fond, simplificările şi renumerotarea realizate prin Tratatul de a Amsterdam37.
Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european

Această a două categorie de izvoare ale dreptului administrativ european este formată
din ansamblul actelor unilaterale ale instituţiilor, nemaifiind, deci, în prezenţa unui drept
conveţional, ci în prezenţa unui drept ,,legiferat’’ adică a unui grup de reguli (acte, norme
realizate chiar de către Comunitate, în şi pentru aplicarea tratatelor)55.
Denumirea de drept derivat (legislaţie sau drept secundar) indică atât funcţia pe care
actele o îndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevăzute de tratate) cât şi subordonarea lor
în raport cu tratatele. Ca expresie a subordonării menţionate, dreptul derivat nu poate deroga
de la cel originar, iar instituţiile comunitare nu pot adopta decât actele necesare îndeplinirii
misiunii lor.
Termenul “act comunitar” înseamna orice instrument legislativ sau administrativ
adoptat de autorităţile administrative ale comunităţilor. Având caracter derivat, dreptul
secundar nu poate contraveni dreptului primar; în caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice.
În acelasi timp, dreptul secundar trebuie să fie conform obiectivelor fundamentale, generale,
ale Comunităţilor şi obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt înfaptuite prin intermediul
diverselor politici comunitare şi, chiar dacă Tratatul nu enunţă expres obiective specifice ale
unei anumite activităţi, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare.

37
J.P. Jacgue, Le traite d’Amsterdam. La simplification et la consolidation des traits RTDE, 1997 p. 903;
Rapport explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel
Officiels Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 1997
38
Augustin Fuerea, op, cit, p. 52
55
Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european, Editura Actami, Editia a-Va, Bucuresti, 2000 p. 36

22
 Ele, însa, trebuie să fie conforme principiilor generale ale dreptului administrative
european comunitar, în sensul că, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie să respecte
principiul nediscriminării, inclusiv atunci când regulile de aplicare acorda unui stat membru o
perioadă mare de implementare, precum şi prohibiţiile specifice enuntaţe de Tratat în diverse
domenii.
Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care îl constituie sunt subordonate
dispoziţiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituţiile comunitare sunt abilitate să
emită astfel de acte, numai în condiţiile în care ele sunt necesare pentru aducerea la
îndeplinire a obiectivelor lor şi dacă tratatele prevăd această atribuţie56. Sunt acte interne cu
caracter juridic obligatoriu, privitoare la organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare,
sau acte funcţionale preparatorii. În anumite circumstanţe, în practică, au mai apărut şi alte
acte care produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care
atribuie noi obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la
mărirea numărului de avocaţi generali şi altele. Nomenclatura acestor acte este variată, dar
există corespondenţe care permit stabilirea şi a unei nomenclaturi comune.
Aşa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau „recalificate” de
către Curte, dacă nu s-a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; de
asemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiţie a Comunităţi Europene, adoptarea
oricărui act normativ de organele comunitare trebuie să fie motivată, fiind considerat ca viciu
de formă, atât lipsa motivaţiei, cât şi insuficienţa acesteia.
Analizate după modul în care sunt definite în tratatele constitutive, izvoarele derivate
sunt clasificate în:
- regulamente: sunt de aplicabilitate generală, fiind obligatorii şi direct aplicabile statelor
membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament şi Banca Centrală
Europeană. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de bază sau de
execuţie. Cele de bază sunt de competenţa Consiliului sau a cuplului Consiliu/Parlament, iar
cele de execuţie sunt emanaţia celorlalte organe abilitate.
- directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar în atingerea scopului
pentru care sunt adoptate, însă lasă la latitudinea autorităţilor naţionale alegerea formei şi a
mijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevăzute57; în principiu, ele nu au influenţă

56
Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituţional european, Editura Olimp, Bucureşti, 1999,
p.146
57
Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 110-111

23
generală, deoarece se adresează direct unui stat membru şi nu au nici aplicabilitate directă în
ordinea juridică internă.
- decizii: se caracterizează prin faptul că nu sunt de aplicabilitate generală, ci se adresează
unor destinatari precis determinaţi şi identificaţi, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care îi
desemnează.
- recomandări şi avize: sunt acte comunitare fără forţă juridică obligatorie, neavând efect
constrângător, deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statele
comunitare.
Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european

Spre deosebire de izvoarele derivate şi de cele care sunt constituite din

angajamentele externe ale Comunităţilor, care rezultă ambele din exercitarea de către
i ns ti tuţii l e comunitare a competenţelor ce le-au fost atribuite prin tratate, în acest caz
avem de-a face cu izvoare care rezultă din acordurile încheiate între statele membre în
domeniile de competenţă naţională. în măsura în care obiectul lor se situează în câmpul şi
în prelungirea obiectivelor definite de tratate, poartă denumirea de, drept (izvoare)
complementare ale dreptului adimistrativ European comunitar şi pot fi considerate norme
de drept comunitar, în sens larg74.
Alături de actele comunitare precizate în articolul 249 Tratatul Comunităţi
Europene, există o serie de acte derivate numite „atipice", deoarece nu apar în clasificarea
făcută de articolul menţionat. în această categorie intră următoarele acte comunitare: aşa-
numitele acte interne, care cuprind regulamente de organizare şi funcţionare a organelor
sau instituţiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o parte, iar, pe de altă parte,
actele sui generis, şi anume: hotărâri cu caracter general, rezoluţii, declaraţii, concluzii,
programe de acţiune, comunicări ale Comisiei, acorduri inter-instituţionale.Adoptarea
acestui tip de acte a fost legitimată de Curtea Justitie a Comunitatii Europene, sub rezerva
ca acestea să nu deroge de la prevederile Tratatelor constitutive, principiul valabil, de
altfel, pentru întregul drept derivat ai cărui emitenţi sunt instituţiile comunitare.
Actele interne ale instituţiilor comunitare
Aceste acte privesc activitatea internă a instituţiilor. Aşa cum precizam mai sus,
este vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel, fiecare
dintre instituţiile comunitare are dreptul, prevăzut de Tratate, de a-şi elabora
Regulamentul de organizare internă şi de funcţionare. De asemenea, putem da ca exemple

74
I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a-V a, Bucuresti, 2000, p. 44

24
care intră în această categorie: actele adoptate de o instituţie în executarea statutului
funcţionarilor comunitari, regulamentele financiare prevăzute de articolul 27 a Tratatului
Comunităţii Europene75.
Acte pregătitoare în cadrul etapelor procesului decizional în această categorie
intră: propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie să le adopte instituţiile;
recomandarea adresată de Comisie Consiliului în vederea încheierii unui acord
internaţional; deliberarea Consiliului cu privire la negocierea şi încheierea unui acord
internaţional. Acte care modifică dispoziţiile instituţionale ale Tratatelor. Astfel, articolul
din Tratatului Comunităţii Europene, prevede că, la cererea Curti de Justiţie a Comunităţii
Europene, Consiliul, statuând cu unanimitate, poate creşte numărul judecătorilor şi poate
face adaptările necesare modului de organizare a sesiunilor Curţii în plen sau în Camere.
Aceste acte nu produc, în general, efect juridic decât în cadrul relaţiilor inter-
instituţionale, există situaţii în care efectele se extind şi în afara acestui cadru. Astfel,
Statutul funcţionarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar actele
adoptate de instituţii în baza Statutului pot determina efecte juridice în afara administraţiei
comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedură al Curţi de Justiţie a Comunităţii
Europene determină, evident, şi efecte externe, şi exemplele pot continua.

75
I.P.Filipescu, op.cit. p 45

25
 CAPITOLUL III
Norma de drept administrativ

3.1. Definiţia şi structura normelor de drept administrativ

În teoria generală a dreptului, norma juridică este definită ca „celula de bază” a

dreptului, este sistemul juridic elementar. În conţinutul oricărei norme juridice este
înmaganizată o anumită reprezentare conştientă a legiuitorului în legătură cu conduita posibilă
sau datorată a subiectelor participante la relaţiile sociale. Pe cale de consecinţă, norma juridică
este un etalon, un model de comportament, ce reflectă pretenţiile şi exigenţele societăţii faţă
de conduita membrilor săi în anumite categorii de relaţii29.
Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturile
sociale care apar între autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor administrative,
între acestea şi particulari.
În doctrină au fost formulate o serie întreagă de definiţii care sunt menite să explice
conţinutul şi aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridică reprezintă o regulă de
conduită instituită de puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei aplicare este
asigurată prin conştiinţa juridică, iar, la nevoie, prin forţa de contrângere a statului. Normele
de drept administrativ sunt reguli de conduită ale subiecţilor care participă, într-o formă sau
alta, la realizarea administraţiei publice. Dumitru Brezoianu defineşte norma juridică de drept
administrativ ca acele reguli juridice care reglementează relaţiile sociale ce fac obiectul
dreptului administrativ, ca ramură de drept30.
Ca urmare, normele de drept administrativ reprezintă regula socială de comportament
caracterizată prin generalitate, impersonalitate şi obligativitate, instituită sau recunoscută de
autoritatea publică având acest atribut conferit de societate şi a cărei aplicare se asigură prin
acceptare conştientă de către destinatarii ei, nerespectarea fiind sancţionată de forţa
specializată a statului31.
Autorii de drept administrativ sunt de părere că norma juridică are o structură
tripartită, din punct de vedere al structurii interne, logico-juridice: ipoteza, dispoziţia şi
sancţiunea. Structura externă sau tehnico-juridică este reprezentată de forma exterioară pe
care o îmbracă norma juridică: articole şi alineate în cadrul actelor normative.

29
N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 130.
30
D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004.
31
Radu Stancu, Norma juridică, Ed. Tempus, 2002, p. 43.

26
3.2. Ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept administrativ

Ipoteza poate face referire la:

a. împrejurările, condiţiile, situaţiile în care se aplică norma juridică (ea poate conţine,
spre exemplu, definiţii, pincipii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni
etc.). ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltată pentru a oferi
subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente în vederea identificării cadrului
legal al acţiunii lor;
b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidenţa
normei;
După modul de determinare ipoteza poate fi:
a. absolut determinată, când legea impune cu precizie administraţiei un anumit
comportament, îi dictează ce anume trebuie să facă, iar aceasta trebuie să se supună
întocmai. Este vorba în acest sens de o competenţă legată.
b. relativ determinată, când legea crează cadrul general şi lasă posibilitatea administraţiei
publice să aprecieze, în funcţie de circumstanţe, dacă va face sau nu ceea ce ea
consacră în termeni generici. În această situaţie este vorba de puterea discreţionară a
administraţiei publice sau competenţa de apreciere a acesteia.
Dispoziţia normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conţine
prescripţia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face
ceva32.dispoziţia normei de drept administrativ cuprinde fondul, conţinutul reglementării,
indicând conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele la care se referă, ce trebuie să
facă sau să nu facă acestea. Administraţia publică se desfăşoară în regim de putere publică
şi are ca scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziţia normei de drept
administrativ va fi imperativă, categorică, impunând o anumită prestaţie sau interzicând o
anumită activitate.
Se cunosc trei categorii de dispoziţii, care se regăsesc într-un mod specific în sfera
acestui tip de norme juridice:
a. dispoziţii imperative, prin care se impune o anumită conduită subiectului de drept;
b. dispoziţii prohibitive, prin care se interzice o anumită conduită subiectului de
drept;

32
Radu Stancu, op. cit., p. 58.

27
 c. dispoziţii permisive, atunci când se prevede o anumită acţiune, lăsând la alegerea
subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, dar nu-l obligă.
Ca şi ipoteza, dispoziţia poate fi absolut determinată sau relativ determinată.
Sancţiunea normei de drept administrativ prevede consecinţele juridice ce decurg în
cazul nerespectării normei. În teoria dreptului, sancţiunea este analizată din două perspective:
a. în sens larg, sancţiunea înseamnă orice măsură de natură să asigure respectul regulii de
drept, fie prin a împiedica violarea normei (sancţiune preventivă), fie prin a reprima
această violare (sanţiune represivă).
b. în sens restrâns, prin sancţiune se înţelege orice măsură de represiune împotriva
violării regulilor de drept.
Sancţiunile normei de drept administrativ se clasifică după următoarele criterii:
a. după obiect:
- sancţiuni cu privire la acte juridice (anulări, suspendări etc.);
- sancţiuni cu privire la persoane, instituţii, autorităţi publice (amendă, avertisment);
- sancţiuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcţii ilegale);
- sancţiuni mixte (destituirea şi anularea unui act emis de un funcţionar public).
b. din punct de vedere al temeiului obiectiv:
- sancţiuni administrativ-disciplinare (intervin în cazul săvârşirii ilicitului administrativ
propriu-zis, sub forma unei abateri administrative);
- sancţiuni administrativ-contravenţionale (intervin în cadrul săvârşirii ilicitului
contravenţional);
- sancţiuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci când s-a săvârşit o faptă
cauzatoare de prejudicii materiale şi morale).
Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte juridice normative,
ele putând să îmbrace cele mai variate forme33.

3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ se clasifică, după cum urmează:

a. după obiectul de reglementare:
- norme organice care reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea structurilor
administrative;

33
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 145.

28
 - norme de drept material care vizează drepturile şi obligaţiile corelative ale autorităţilor
administraţiei publice sau agenţilor autorizaţi implicaţi în activitatea administrativă;
- norme de drept procedural (procesual) al căror obiect îl reprezintă procedura de
concretizare a activităţii administrative.
b. după caracterul normelor:
- norme imperative, care impun subiectelor anumite obligaţii- să facă – norme onerative
sau să nu facă- norme prohibitive;
- norme permisive, care îngăduie o conduită determinată, care dă posibilitatea
subiectului de drept de a avea o anumită conduită, de a uza de anumite drepturi fără a i
se impune acest lucru.
c. din punct de vedere al întinderii sferei lor de aplicare:
- norme cu caracter general, care se aplică tuturor organelor de administraţie publică sau
unei sfere mari de organe;
- norme speciale care se referă la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici cu modificările şi completările ulterioare).
d. după izvoarele de drept care le consacră:
- norme cuprinse în Constituţie;
- norme cuprinse în legi organice şi ordinare;
- norme cuprinse în ordonanţe de Guvern, simple sau de urgenţă;
- norme cuprinse în hotărâri de Guvern şi acte ale autorităţilor centrale de specialitate;
- norme cuprinse în acte ale autorităţilor autonome locale etc.

3.4. Codificarea normelor de drept administrativ

Codificarea juridică reprezintă chintesenţa sistematizării dreptului, codurile

constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun în materie34. Problema
codificării dreptului administrativ a preocupat şi preocupă pe specialiştii domeniului. Trebuie
precizat faptul că, în ierarhia sistemului actelor administrative codul are forţa juridică a unei
legi, însă nu una obişnuită: codul trebuie să reflecteze structura internă a ramurii de drept

34
Ioan Şantai, Codificarea administrativă, cerinţă a statului de drept şi a integrării europene a României, în
Revista de drept public nr. 1/2003, p. 58.

29
respective35. Una dintre calităţile pe care trebuie să le îndeplinească un cod este unitatea de
concepţie, care obligă pe toţi autorii unui act normativ de o asemenea importanţă să aibă
capacitatea de a depăşi disensiunile, diferenţele de concepţie, pentru a putea contribui la
elaborarea unei opere legislative unitare.
Există o serie de dificultăţi pe care o eventuală codificare a dreptului administrativ le-
ar ridica:
- diversitatea şi caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare
al acestei ramuri de drept;
- numărul mare de autorităţi publice competente să edicteze reguli administrative;
- multitudinea textelor care reglementează activitatea administrativă;
- specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia,
administraţia publică, aflată într-o continuă schimbare şi transformare, pentru a putea
face faţă unei realităţi.
În ciuda acestor dificultăţi, ne raliem la părerea conform căreia o administraţie publică
modernă, într-un stat democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile
omului, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic sunt valori
supreme şi garantate, nu poate fi decât o administraţie transparentă, iar transparenţa nu este de
conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea. Statul de drept nu
înseamnă pluralitate de proceduri administrative, dimpotrivă, reguli pe cât posibil identice şi
când este vorba de colectorul de taxe şi când este vorba de Guvern36.

35
Liliana Vişan, Diana Iuliana Pasăre, Mutaţii aduse instituţiei contenciosului administrativ de revizuirea
Constituţiei. Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă în contextul integrării europene a
României, în Caietul ştiinţific nr. 6/2004, Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrării
europene, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, Institutul de Ştiinţe Administrative „Paul
Negulescu”, Sibiu, p. 55-56.
36
A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

30
 CAPITOLUL IV
RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

4.1. Definiţia raportului de drept administrativ

Raportul juridic este o relaţie socială guvernată de norma juridică. Particularizând pe
raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezintă acele relaţii care apar în sfera de
realizare a administraţiei publice şi care sunt supuse normelor dreptului administrativ.
O problemă importantă a fost reprezentată de momentul naşterii raportului juridic. În
acest sens s-au conturat două mari curente de opinie: primul, susţinut cu prioritate de
specialiştii teoriei dreptului este adeptul tezei că raportul juridic ia naştere numai după ce a
intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de-al doilea susţine că pentru
naşterea raportului juridic nu este nevoie să intervină un anumit act omenesc, că de fapt
raportul se naşte chiar din normă, direct şi fără nici o mijlocire. Acest curent este susşinut de
penalişti şi teoreticienii dreptului administrativ.
Pornind de aici s-au conturat două mari categorii de raporturi:
- raporturi de cooperare (conformare) care durează cât norma de drept este respectată;
- raporturi de conflict, când norma de drept administrativ a fost încălcată şi intervine
forţa de coerciţie statală.

4.2. Clasificarea şi trăsăturile raporturilor de drept administrativ

Potrivit sistemului constituţional şi legal actual se conturează următoarele categorii de
raporturi de drept administrativ:
a. raporturi de subordonare ierarhică (de exemplu, dintre Guvern şi ministere, dintre
ministere şi alte autorităţi centrale de specialitate subordonate lor, între Guvern şi alte
autorităţi subordonate);
b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar şi consiliul local, dintre Preşedinte şi
Guvern);
c. raporturi de tutelă administrativă(raporturi între autorităţile autonome locale, inclusiv
la nivelul judeţului şi Guvern, prin reprezentantul acestuia în teritoriul, prefectul);
d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local şi cel judeţean).
Trăsăturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintetizate astfel:

31
 - din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au în mod
obligatoriu un purtător al autorităţii publice, care, potrivit prevederilor constituţionale
ar putea fi: statul, prin organele sale, unităţile administrativ-teritoriale, un organ al
administraţiei publice sau o altă autoritate publică, potrivit art. 52 din Constituţie,
stabilimente publice şi de utilitate publică etc.;
- conţinutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul
drepturilor şi obligaţiilor părţilor care participă la procesul de înfăptuire a
administraţiei, respectiv executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele
legii, precum şi emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii;
- trăsătura generală a raporturilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului
lor este aceea că acţiunea subiectelor sau inacţiunea lor, în general conduita părţilor se
realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind
raporturi de putere publică.
Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela
administrativă. Tutela reprezintă o limită impusă autorităţilor administrative locale , în
vederea asigurării legalităţii şi apărării interesului public. Constituţia consacră în art. 123 alin.
5 instituţia tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizată de Legea nr. 215/2001
şi Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului.
Potrivit acestor reglementări, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercită un control
asupra activităţii autorităţilor autonome locale şi judeţene sau asupra organ executiv creat,
potrivit legii, la nivel judeţean, putând ataca în contencios administrativ actele acestora atunci
când le consideră ilegale.
Raporturile de tutelă administrativă au următoarele trăsături:
a. subiectele acestora au o reprezentare constituţională şi legală, ele fiind reprezentate
de Guvern, respectiv prefect, precum şi de autorităţile autonome locale şi cele
judeţene;
b. naşterea şi realizarea lor exprimă voinţa legiuitorului.
Raporturile de tutelă administrativă se nasc din lege, tutela neexistând nici fără text, nici
dincolo de text37

37
V. Vedinaş, op. cit., p70.

32
 CAPITOLUL V
ACTUL ADMINISTRATIV

Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administraţia publică îşi realizează
misiunea , fiind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic.
În perioada postbelică, actele juridice ale administraţiei erau analizate sub
denumirea ,, actele puterii executive’’,distingându-se actele administrative de autoritate şi actele
administrative de gestiune.Actul administrativ de autoritate era definit de către Romulus
Ionescu , ca fiind ,, o manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competinte, prin
care creiază o situaţiune juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public ,
în care găsim ideia de dominaţiune şi comandament’’, iar actul administrativ de gestiune
reprezenta ,, tot o manifestare de voinţă făcută de un organ competinte ,însă el tinde să creieze
unui organism administrativ o situaţiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de
dreptul privat’’. Interesant este faptul că în sfera actelor puterii executive nu apare termenul de
contract, deşi actul administrativ de gestiune se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil.
Când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu - încheie un contract de
vânzare- cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică de
cumpărător şi o alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii juridice
nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimţământul ambelor părţi, prin acte
bilaterale. Actul de vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune38.
Noţiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca
actele juridice ale autorităţilor administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actul
administrativ şi actul administrativ de gestiune nu exista o corespondenţă gen-specie, sub
aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o
specie a actelor de drept privat.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg
răspândită în literatura juridică europeană a perioadei interbelice39.

38
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, p.304.
39
“Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii ştiinţifice,
îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârşitul secolului al XlX-lea şi începutul secolului al XX-lea. Este
adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică şi, respectiv, de gestiune ale administraţiei.
„Un oraş, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu şi pot avea ocazia de a vinde,
de a cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administraţie sunt asemănătoare celor făcute de oricine
în gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”, (Antonie Iorgovan, Tratat de
drept administrativ, volumul II, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 21, nota nr. 2).

33
 Unii autori, precum Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act de drept
administrativ, alţii pe cel de act administrativ.Sintagma ,,act de drept administrativ’’ a fost
fundamentată de Şcoala de la Cluj , prin reprezentantul său, profesorul Tudor Drăganu prin
lucrarea ,,Actele de drept administrativ’’, din dorinţa de a releva regimul juridic care
guvernează actele organelor administraţiei de stat ,care este unul de drept
administrativ.Noţiunea de ,, act administrativ’’ a fost fundamentată de reprezentanţii Şcolii de
la Bucureşti,care au apreciat că este cea mai potrivită pentru a evoca efectele juridice ale
organelor administraţiei de stat.40
O altă definitie este dată în Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care inţelege prin
act administrativ ,, acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei
publice,care constă în ntr-o manifestare unilaterală expresă de voinţă de a da naştere, a modifica
sau a stinge drepturi şi obligaţii , în realizarea puterii publice , sub controlul principal de
legalitate al instanţelor judecătoreşti41.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că actele de drept administrativ pot fi definite ca
manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal autorităţi ale
administraţiei publice ,în scopul de a produce efecte juridice ,în temeiul puterii publice42, iar în
altă opinie , actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică , pe baza şi în
executarea legii , a unei autorităţi administrative ,prin care se formează o situaţie juridică
referitoare la un drept recunoscut de lege, voinţa juridică fiind supusă regimului juridic
administrativ.43
Valorificând elementele folosite în definirea actului administrativ, se poate aprecia
că acesta reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă
într-o manifestare de voinţă expresă , unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum
şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti , care emană de la autorităţi
administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau
sting drepturi şi obligaţii corelative.
Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a contenciosului
administrativ care îl defineşte ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de

40
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.216, citat de
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.79.
41
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul II, Ediţia aIVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
42
R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287.
43
I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279.

34
o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naştere,
modificând sau stingând raporturi juridice”.44
Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei
publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de
putere publică precum şi controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de l
aautorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc,
modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative.

5.1. Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale

Administraţia publică se înfăpuieşte în baza şi în vederea executării legii, prin acte

administrative cu caracter normativ sau individual , prin fapte materiale juridice şi prin
operaţiuni materiale administrative.Actele administrative sunt manifestări de voinţă cu caracter
unilateral , făcute în exercitarea funcţiei executive a autorităţilor publice, în scopul de a produce
efecte juridice , a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forţa de
constrângere a statului.
Organele centrale nu pot îndeplini singure sarcinile administrative în fiecare punct
al teritoriului, ele având nevoie de o reţea publică locală pentru a-şi exercita acţiunea.Pentru
rezolvarea problemelor de interes local , autorităţile autonome ale administraţiei publice locale
sunt investite , prin lege , cu anumite atribuţii care constituie competenţa lor materială.In cadrul
acestei competenţe, autorităţile publice locale adoptă sau emit diferite acte juridice în numele şi
în interesul colectivităţilor locale sau al cetaţenilor care le compun şi săvârşesc fapte materiale
producătoare de efecte juridice , în scopul naşterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice
, de regulă de drept administrativ,dar şi raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept.
Misiunea administraţiei publice locale de organizare a executării legii se realizează printr-o
activitate cu caracter executiv-dispozitiv şi printr-o activitate cu caracter de prestaţiune în
cadrul diferitelor servicii publice45.

44
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificată prin O.U.G. nr.190/2005, precum şi prin D.C.C.nr.189/2006,
nr.647/2006 şi nr.65/2007.
45
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ , Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1992, p.6.

35
 5.2.Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale

Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale.Actele

normative se caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale
46
şi de aplicabilitate repetată , la un număr nedeterminat de subiecţi .Actele administrative
individuale se caracterizează prin faptul că ,, manifestarea de voinţă a organului competent
creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau
mai multor persoane dinainte determinate’’47.
În ceea ce priveşte actele de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile
administraţiei publice locale, ponderea este deţinută de autorizaţii, actele de
sancţionare(procesele verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele
privind patrimoniul public local.
1) Actele atributive de statut personal
Din această categorie , fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor
consiliilor judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei
publice locale.Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar
public.Potrivit Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006
art.38,alin(2),lit.v), autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale conferă
persoanelor fizice, române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al
oraşului sau al comunei.Prin acest titlu nu se urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulente
materiale, întrucât statutul de cetăţean de onoare este acordat tocmai pentru că o persoană a
depus o activitate importantă în folosul exclusiv al colectivităţii, fără a urmări avantaje
materiale.
Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constând în recunoaşterea socială faţă
de o persoană care a desfăşurat o activitate deosebită în interesul colectivităţii.Se pune
întrebarea , dacă poate fi considerat titlul de cetăţean de onoare un act de autoritate, un act
politic sau o operaţiune tehnico-materială.
Anterior completării şi înmânării titlului de cetăţean de onoare, consiliul local
adoptă o hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora se va acorda această
distincţie.Această hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând o manifestare
unilaterală de voinţă a consiliului local pentru punerea în aplicare a art.38 alin(2) lit.v) din
Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 .

46
Ilie Iovănaş, op.cit., p.218.
47
Idem, p.219.

36
 Titlul propriu-zis reprezintă însă un înscris constatator, care are natura unei
operaţiuni tehnico-materiale posterioare adoptării hotărârii consiliului local , în vederea
executării acestei hotărâri.
Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetăţean de onoare , fiind un act
juridic , dă naştere dreptului persoanei respective la recunoaşterea publică a noului său statut
social, prin îndeplinirea tuturor formalităţilor necesare, precum înmânarea solemnă a titlului,
asigurarea publicităţii, înscrierea în cartea de onoare a localităţii şi alte operaţiuni prevăzute în
hotărârea de acordare ori în statutul comunei sau al oraşului.
Se exclude varianta că acest titlu de cetăţean de onoare ar putea fi un act politic,
deoarece acordarea acestui titlu reprezintă o atribuţie a consiliilor locale , prevăzută de lege ,
iar exercitare unei astfel de atribuţii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice.
Legea a stabilit competenţa consiliilor locale , încât să le dea posiblitatea rezolvării
şi promovării intereselor locale , atât prin acţiunea lor directă , cât şi prin asocierea ,
colaborarea sau atragerea de parteneri , persoane fizice sau juridice , care-şi pot aduce
contribuţia la ceea ce este util, valoros şi reprezentativ pentru colectivitatea locală.
2)Autorizaţiile
Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care se
stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi , cărora li se adresează48.
Competenţa autorităţilor publice locale, rezultă atât din legea organică cât şi din
alte legi speciale.Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administraţia
publică locală, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele,
acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege.
O categorie importantă de autorizaţii o constituie autorizaţiile pentru exercitarea
unei profesii sau meserii, în conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea şi
desfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative.Acest Decret- lege , prin art.28,
prevedea că autorizaţiile pentru constituirea de întreprinderi mici, asociaţii familiale sau pentru
desfăşurarea , de către persoanele fizice, a unor activităţi independente, se emit de primăriile
judeţene sau a municipiului Bucureşti.Competenţa generală în materia eliberării de autorizaţii
aparţine primarilor.
3) Actele de sancţionare contravenţională
Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenţa autorităţilor unipersonale
ale administraţiei publice locale.Stabilirea sancţiunilor contravenţionale se face numai de către

48
Ilie Iovănaş, op.cit., p.219.

37
primar, preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţii
acestora.Faptele ce constituie contravenţii sunt reglementate prin lege sau prin acte
administrative normative , inclusiv ale administraţiei publice locale.Constatarea contravenţiilor
şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se face de către autorităţile competente în mod direct
sau prin împuterniciţii lor, ca o consecinţă a atribuţiilor pe care le au aceste autorităţi de a
asigura punerea în executare a legii şi a hotărârilor consiliilor locale(judeţene).
Procesul verbal de constatare a contravenţiei reprezintă motivele actului de
sancţionare, adică justificarea aplicării sancţiunii contravenţionale.În cazul actelor de
sancţionare, motivarea acestora nu este obligatorie, reprezentând o formalitate procedurală
esenţială, ceea ce înseamnă că neîndeplinirea ei conduce la nulitatea actului în cauză.
Potrivit art.1 din Ordonanţa nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
modificată şi completată, actele administrative normative de stabilire şi sancţionare a
contravenţiilor, acestea se emit , în afara Guvernului şi de către organele deliberative ale
administraţiei publice locale.Consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al
municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate în
care acestora li s-au stabilit atribuţii prin lege, în măsura în care , în domeniile respective nu
sunt stabilite contravenţii prin legi sau prin hotărâri ale Guvernului ( art.2 alin.(2) din
Ordonanţa nr.2/2001).Prin aceste dispoziţii legale, cosiliilor locale şi judeţene li se recunoaşte
o competenţă generală în domeniul stabilirii şi sancţionării contravenţiilor.
În domeniile în care au fost stabilite şi sancţionate faptele ce constituie
contravenţii , prin lege sau prin hotărâri ale Guvernului, cosiliile locale şi judeţene nu mai pot
adopta acte normative cu acelaşi obiect de reglementare, ci au obligaţia punerii în executare a
legilor şi hotărârilor Guvernului. Ordonanţa nr.2/200149 nu recunoaşte primarului competenţa
de a emite acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor , el fiind autoritate
publică locală cu caracter executiv.
4) Acte administrative individuale având ca obiect bunurile din patrimoniul public local
Aceste acte administrative sunt de competenţa cosiliilor locale şi consiliilor judeţene.
În art.121 din Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,
patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile
şi mobile care aparţin domeniului public şi privat de interes local, precum şi a drepturilor şi
obligaţiilor cu caracter patrimonial.Potrivit art.125 alin.(1) al aceleiaşi legi, consiliile locale şi
judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau

49
O.G nr 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,modificată şi completată.

38
judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie
concesionate ori să fie închiriate.Tot ele sunt cele care hotărăsc cu privire la cumpărarea şi
vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeţean50.Aceste
hotărâri ale consiliilor locale locale şi judeţene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza lor
putându-se încheia actele de gestiune.
5) Acte de autoritate individuale adoptate de către consiliile locale privind
alegerea viceprimarilor, numirea şi eliberarea din funcţie a agenţilor economici şi instituţiilor
publice de interes local.

5.3.Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale

În activitatea pe care o desfăşoară, autorităţile administraţiei publice locale adoptă

acte juridice de autoritate şi încheie acte juridice de gestiune.Potrivit Legii administraţiei
publice locale nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2),
consiliul local hotărăşte asupra concesionării sau închirierii bunurilor proprietate publică a
comunei sau a oraşului, precum şi a serviciilor publice de interes local, aceleaşi atribuţii fiind
prevăzute şi pentru consiliul judeţean.
Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraţiei publice, în literatura
juridică română s-a preferat noţiunea de contracte administrative.Teoria contractelor
administrative este opera jurisprudenţei franceze, fiind preluată apoi de literatura juridică, care a
îmbogăţit-o cu noi elaborări doctrinare51.
Categoria actelor administrative de gestiune ale administraţiei publice locale
cuprinde două categorii de acte:
- acte de gestiune publică pe care administraţia le încheie în calitatea sa de putere publică
pentru satisfacerea intereselor publice;
- acte de gestiune privată care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe care
administraţia le încheie în calitate de persoană juridică civilă.
Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale se
caracterizează prin următoarele trăsături:

50
Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p.43.
51
G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trăilescu, Actele
administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.

39
 1) au la bază un acord de voinţă între două sau mai multe părţi, din care cel puţin una
este o autoritate a administraţiei publice locale;
2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrări
publice de interes local şi administrarea bunurilor din patrimoniul public local;
3) cauza actelor administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice ale
colectivităţilor locale.
Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în :
- concesionarea de servicii publice;
- concesionarea bunurilor proprietate publică;
- participarea la societăţi comerciale sau asocierea cu agenţi economici;
- înstrăinarea bunurilor din domeniul privat;
- achiziţiile de lucrări publice;
- achiziţiile de bunuri publice;
- împrumutul public local;
Potrivit acestor trăsături ale actului administrativ de gestiune,actele de gestiune pot
fi definite ca fiind acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice locale le încheie
cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor ,în regim de drept
public sau de drepr privat, pentru administrarea domeniului public şi privat, în vederea
satisfacerii intereselor generale ale colectivităţilor locale52.

5.4. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative pot fi clasificate după mai multe criterii.

După natura juridică53, actele administrative pot fi:
 acte administrative de autoritate (sau acte de putere publică)
Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă,
executivă,judecătorească- în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul
naşterii , modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;
 acte administrative de gestiune
Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice şi
juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor

52
Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.
53
Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004,p.76.

40
administrativ-teritoriale (judeţ, municipiu,oraş,comună).Aceste acte sunt acte bilaterale,
cuprinzând două manifestări de voinţă: a serviciului public administrativ şi a unei persoane
fizice sau juridice;
 acte administrative jurisdicţionale
Aceste acte se emit, în mod unilateral , de autorităţile de jurisdicţie administrativă,
anume abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între servicii publice şi particulari.
După competenţa materială,pot exista:
 acte administrative cu caracter general
Aceste acte se adoptă sau se emit de autorităţile administraţiei publice care au
competenţă materială generală.Din această categorie fac parte:decretele Preşedintelui României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale
,unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor;
 acte administrative de specialitate
Aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate şi
de autorităţile administraţiei publice locale de specialitate.
Din această categorie fac parte ordinele şi instrucţiunile emise de miniştri şi
conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate , precum şi
cele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale de specialitate.
După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:
 acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale
Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele
Guvernului ,ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul
ţării;
 acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale
La această categorie pot fi enumerate: hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale
consiliilor locale ,ordinele prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor precum şi cele emise de
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale de specialitate.
Aceste acte produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale, în care
funcţionează autorităţile care le emit.
După gradul de întindere al efectelor juridice , actele administrative sunt:

41
  acte administrative normative
Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu
aplicabile la un număr nedeterminat de persoane54.Acestea sunt: decretele Preşedintelui
României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, regulamente şi altele asemenea ale miniştrilor
şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate,
hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale , unele ordine ale prefecţilor şi unele
dispoziţii ale primarilor.
 acte administrative individuale
Actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale organului
competent care creează , modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau
mai multe persoane determinate.
Actele administrative se diferenţiază în funcţie de organul de la care emană:
a) Preşedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale;
b)Guvernul emite ordonanţe, care au caracter normativ şi hotărâri, care pot fi normative sau
individuale;
c) Miniştrii şi conducătorii altor organe de specialitate emit instrucţiuni , care au caracter
normativ, şi ordine, cu caracter normativ sau individual;
d)Consiliile judeţene şi locale adoptă hotărâri normative sau individuale;
e) Preşedinţii Consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter individual;
f) Prefecţii emit ordine,normative sau individuale;
g)Primarul emite dispoziţii , cu caracter normativ sau individual.
După natura efectelor juridice pe care le produc sunt:
 acte administrative care acordă drepturi ( impersonale şi generale sau individuale)
 acte administrative care constată existenţa unui drept
După perioada de timp în care produc efecte juridice sunt:
 acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare şi până
la abrogare);
 acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă
de timp), anume prevăzută în actul respectiv.

54
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.

42
 5.5. Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei
publice

Actele de putere publică se clasifică , în funcţie de modul de exprimare a voinţei

autorităţii administraţiei publice emitente , în două categorii:
 acte unilaterale , care includ actele administrative şi actele de drept comun;
 acte bi sau multilaterale , care includ contractele administrative, contractele de drept
comun pe care le realizează administraţia şi care nasc pentru ea drepturi şi obligaţii la fel
ca pentru orice subiect de drept.
Din definiţia dată actului administrativ, se pot desprinde următoarele trăsături ale
acestuia:
1) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice;
2) actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă
unui regim de putere publică ;
3) regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a
unui control de legalitate;
4) actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private
autorizate de administraţie să presteze servicii publice;
5) prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
1) Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice.
Actul administrativ este forma juridică cea mai importantă a activităţii organelor
administraţiei publice.După opinia lui Romulus Ionescu, ,,acest caracter deosebeşte actul
administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele
administraţiei de stat,dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele ,
actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de
administraţie şi operaţiunile direct productive’’.
2) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă
unui regim de putere publică .
Această caracteristică distinge actele administrative de alte acte juridice , care sunt
rezultatul acordului de voinţă a două părţi ,din care una este reprezentată de un organ al
administraţiei publice.
În conţinutul acestei trăsături se pot identifica trei elemente:

43
 a)Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă.
Un act administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau
expresia unui sentiment, ci numai o voinţă55.
Acest caracter expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de putere
publică în care se emit actele administrative.Voinţa juridică se exprimă în scopul de a aduce o
modificare în realitatea juridică existentă ,ea urmeşte să dea naştere, să modifice sau să stingă
drepturi sau obligaţii.
b)Caracterul unilateral al voinţei juridice.
Actul administrativ se deosebeşte pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale
administraţiei , ca şi faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte
juridice56.
Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numărul de persoane
implicat în emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane
ori a unui singur organ, ci pentru că el degajă o singură voinţă juridică57.
c) Dimensiunea emiterii în regim de putere publică a actului administrativ
Prin această trăsătură, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale
administraţiei, care sunt emise în regim de drept comun.Actele administrative, fiind emise de
,,autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice,dă naştere,
modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică58’’.De
regimul de putere publică se leagă ,, caracterul obligatoriu al actului administrativ şi
executarea lui din oficiu59’’.
3) Regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a
unui control de legalitate.
Prin Legea nr.554/2004 se dezvoltă principiul , că actul administrativ este supus
controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.Există însă unele
acte care, deşi nu sunt emise de autorităţi ale administraţiei publice, sunt supuse acestui control
de legalitate.Mai există şi acte administrative care,deşi nu sunt emise de către organe ale
administraţiei publice, ci de alte autorităţi publice, sunt supuse acestui control de legalitate60.
4) Actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private
autorizate de administraţie să presteze servicii publice.

55
Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222
56
Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14.
57
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p.219.
58
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289.
59
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia aIVa , Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
60
Idem, p33-35.

44
 Prin această trăsătură se identifică actul administrativ, din punct de vedere al naturii
organului de la care emană , fiind vorba despre actul administrativ tipic,actul emis de către
administraţia publică şi despre actul emis prin delegaţie, de structuri cărora le-au fost transferate
anumite prerogative de realizare a administraţiei publice , prin actul de autorizare dat în scopul
realizării unor servicii publice.Legea Fundamentală califică drept act administrativ atât actele
prin care se realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei.
5)Prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
Actul administrativ este o categorie de acte juridice.Actul juridic evocă acele
manifestări de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este
garantată prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în
vigoare61 . Fiind o specie de act juridic,actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea
juridică existentă , prin naşterea , modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii corelative.

5.6. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentând ansamblul

regulilor, de fond şi de formă, care tsabilesc condiţiile de valabilitate, procedura emiterii sau
de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative
şi judiciare de atac, efectele (întinderea şi încetarea), sancţiunile aplicabile, care
particularizează actele de drept administrativ în raport cu celelalte acte juridice.
Dimensiunile regimului juridic vizează:
a. condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile care
privesc forma şi fondul acestui tip de act juridic;
b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ;
c. forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând cu
naşterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte;
d. controlul exercitat asupra actului administrativ.

61
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura
tiinţifică, Bucureşti, 1959, p.8, citat de Verginia
Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.83.

45
5.6.1. Legalitatea actului administrativ
Dimensiunea esenţială a statului de drept este legalitatea. O definiţie succintă şi clară a
fost dată de Rudolf Wassermann, potrivit căruia „statul de drept este statul a cărui activitate
este determinată şi limitată prin drept”62. Majoritatea autorilor de drept administrativ califică
legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul
legalităţii semnifică:
- supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se încadreze în
limitele dreptului;
- baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în
limitele dreptului.
Ca principiu de drept, legalitatea se află în strânsă corelaţie cu alte principii precum:
- egalitatea în conţinutul legii, în sensul că normele juridice trebuie să fie generale şi
impersonale şi să se aplice nediferenţiat pe persoane sau situaţii;
- egalitatea în faţa legii, care se referă la autoritatea care execută legea, deci
administraţia, care trebuie să fie impersonală şi să trateze de o manieră unitară cazurile
deduse ei spre soluţionare.
Condiţiile realizării legalităţii actelor administrative sunt:
a. actul adoptat trebuie să fie adoptat/emis în baza şi executarea legii (a Constituţiei şi
legilor statului);
b. actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor autorităţilor de
administraţie publică superioare organului emitent;
c. actul administrativ trebuie să fie emis în limitele competenţei sale;
d. actul administrativ trebuie să fie emis cu procedura şi în forma cerută de lege;
e. actul administrativ trebuie să corespundă scopului legii şi actelor normative ale
autorităţilor administraţiei publice superioare;
f. actul administrativ trebuie să fie oportun.
Prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim,
cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum
şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.
Criteriul oportunităţii urmăreşte să respecte:
- specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă;
- valorile cutumiare ale locului respectiv;

62
Verginia vedinaş, op. cit., p. 85.

46
 - nevoile reale ale unităţii administrativ-teritoriale.

5.6.2. Forma actului administrativ

Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut, modul de
organizare a elementelor din care se compune.
Doctrina a fost consecventă în a susţine necesitatea ca actul administrativ să îmbrace
de regulă forma scrisă. În ceea ce priveşte forma scrisă a actelor administrative, trebuie făcută
distincţia între actele administrative cu caracter individual, care pot îmbrîca şi forma orală (de
exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul
contravenţiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât şi forma orală). Actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării
lor pentru a produce efecte juridice. Nepublicare în Monitorul Oficial al României a
hotărârilor şi ordonanţelor de Guvern atrage după sine inexistenţa actului.
Argumentele care legitimează forma scrisă a actului administrativ sunt:63
- necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actului;
- necesitatea executării şi respectării de către cei ce intră sub incidenţa actului;
- necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu;
- necesitatea verificării legalităţii lui în vederea sancţionării celor vinovaţi de
eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului
legal emis;
- realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiţie de validitate a actului şi nu
mijloc de probă, ea fiind impusă ad validitatem şi nu ad probationem.
De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară a
actului:
a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituţia României, limba
oficială este limba română, drept urmare actele emise de autorităţile
administraţiei publice vor fi emise în limba română. În cadrul unităţilor
administrativ-teritoriale unde ponderea minorităţilor naţionale este de cel
puţin 20% din numărul locuitorilor, actele administrative ale autorităţilor
administraţiei publice locale pot fi comunicate sau publicate în limba
respectivei minorităţi naţionale.

63
A. Iorgovan, op. cit., p. 50.

47
 b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ
se motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat,
plasat sub formă de prembul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a
concentra elementele de drept şi de fapt care legitimează intervenţia actului
juridic respectiv. Obligaţia motivării vizează şi unele acte cu caracter
individual (hotărârile de guvern cu caracter individual).
Lipsa acestor condiţii exterioare poate atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea
actelor administrative.

5.6.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative

Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte
administrative (ex. Primarul emite dispoziţii), iar organele colegiale adoptă acte
administrative (ex. Consiliul local adoptă hotărâri).
Identificăm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative,
după cum urmează:
a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptării actelor administrative;
b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;
c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actelor administrative.
Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecvenţă destul de mare în
activitatea administraţiei. O relevanţă importantă o au avizele şi acordurile. Avizele sunt
cunoscute în literatura de specialitate sub titulatura de acte pregătitoare şi reprezintă puncte de
vedere pe care le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită/adopte un act. Într-o
formă mai dezvoltată, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraţiei publice le
solicită altui organ al administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe probleme,
pentru a se informa şi pentru a decide în cunoştinţă de cauză64. Cuvântul aviz poate avea trei
accepţiuni: înştiinţare scrisă cu caracter oficial, părere, apreciere competentă emisă de cineva
din afară, o autoritate externă, asupra unei probleme aflate în dezbatere şi rezoluţie a unei
autorităţi competente.
Avizele sunt de trei categorii:
a. Avize facultative în care organul emitent nu este obligat nici să solicite
avizul, nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut.

64
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.

48
 b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obţinerii lor şi
facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art.
95 din Constituţie.
c. Avize conforme sunt acele avuze care se caracterizează prin obligativitate,
atât a cererii, cât şi a respectării lor. Organul administrativ are obligaţia să
ceară, să aştepte ca avizul să fie emis, să depună diligenţele necesare emiterii
lui şi, în final, să se conformeze acestuia.
Acordul reprezintă consimţământul pe careîl dă un organ public altui organ în vederea
emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de
voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta îşi exprimă
consimţământul. În funcţie de momentul în care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau
ulterior emiterii actului. Consecinţa acordului nu este obligarea organului administrativ mitent
la emiterea actului, condiţionează însă valabilitatea actului. Emis în absenţa sau cu încălcarea
acordului actul este nul.
Formele procedurale concomitente adoptării/emiterii actului administrativ se
întâlnesc cu prioritate la organele colegiale şi vizează funcţionarea legală şi adoptarea de acte
juridice de către aceste autorităţi publice.
Formele procedurale concomitente sunt:
- Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a organului
colegial. Potrivit art. 67 din Constituţie, cele două camere ale Parlamentului adoptă
acte în prezenţa majorităţii membrilor lor.
- Majoritatea cerută pentru votarea actului. Se are în vedere numărul de voturi impus de
lege pentru ca actul colegial să poată fi adoptat. Există trei tipuri de majorităţi:
majoritate simplă, majoritate absolută şi majoritate calificată.
- Regula semnării şi contrasemnării actului.
Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leagă de momentul producerii de
efecte juridice de către actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt:
comunicarea şi publicarea. Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele
administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării
lor celor interesaţi. Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ,
dar şi unele acte cu caracter individual. Este definită în doctrină ca reprezentând operaţiunea

49
materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare,
fie prin afişare într-un loc public sau prin alte acte de difuzare scrisă.65

5.7. Forţa juridică a actelor administrative

Problema forţei juridice a actelor administrative mai este analizată în doctrină şi sub
titulatura eficienţa actelor administrative.66
Forţa juridică a actelor administrative este condiţionată de mai multe elemente:
a. locul organului emitent, în sistemul organelor administraţiei publice;
b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale
materiale şi teritoriale;
c. categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau normativ.
Ca o consecinţă a forţei juridice a actelor administrative şi ca o particularitate a
acestora, în acelaşi timp, regăsim regula executării din oficiu a actelor, cunoscută şi sub
denumirea de principiul executio ex officio.
Forţa juridică a actului administrativ este inferioară legii, dar superioară celei a actului
de drept civil, dreptul muncii, a celor provenite de la asociaţii sau organizaţii cetăţeneşti.
Totodată, forţa juridică a actului administrativ este dată de locul organului de
administraţie publică în cadrul sistemului administrativ.

5.7.1. Efectele actelor administrative

Efectele juridice ale actelor administrative reprezintă consecinţele unui act
administrativ. Aceste consecinţe sunt de două feluri:
a. consecinţe juridice, obiect al analizei noastre;
b. consecinţe de natură economică, socială, culturală etc.
Analiza efectelor juridice ale actelor administrative presupune următoarele aspecte:
a. momentul de la care ele încep să se producă;
b. întinderea efectlor juridice ale actelor administrative;
c. încetarea efectelor juridice ale actelor administrative.
Momentul de la care actul juridic începe să producă efecte juridice
Trebuie să avem în vedere organul emitent sau alte subiecte de drept.
a. pentru organul emitent actul administrativ poate produce efecte juridice chiar din
momentul adoptării sale. Efectele constau în publicarea şi comunicarea acestora.

65
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135.
66
Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.

50
 b. pentru celelalte subiecte de drept este importantă distincţia ce trebuie făcută între felul
actului, respectiv act normativ şi act individual. Ca urmare, actele normative produc
efecte din momentul publicării lor, iar actele individuale de la data comunicării lor.
Potrivit art. 78 din Constituţie, actele administrative produc efecte la trei zile de la data
publicării lor în Monitorul Oficial al României.
În general actele administrative produc efecte numai pentru viitor (sunt active, nu
retroactivează). Excepţii de la această regulă reprezintă actele constatative (recognitive) de
drepturi şi obligaţii, care sunt şi retroactive. Acestea recunosc existenţa unor drepturi şi
obligaţii anterioare (cerificatul de naştere, certificatul de căsătorie, somaţia de plată etc.).
Întinderea efectelor juridice
Este important a se face distincţia între actul administrativ cu caracter normativ şi cel
cu caracter individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul
administrativ, dar şi pentru celelalte ramuri de drept cu excepţia dreptului penal. Potrivit art.
73 alin 3, lit. h „infracţiunile, pedepsele şi regimul executării lor sunt de domeniul legii
organice”.
Actele cu caracter individual sunt izvoare de drept administrativ, dar şi pentru alte
ramuri de drept. Exemplu: actele de stare civilă produc efecte juridice şi în sfera dreptului
civil şi a dreptului familiei şi sunt emise de autorităţile administraţiei publice.
Încetarea producerii de efecte juridice de către actele administrative
Orice act juridic produce efecte juridice până la momentul ieşirii sale din vigoare.
Trebuie să se facă distincţia între încetarea producerii de efecte juridice, în general, şi
încetarea producerii unor efecte determinate, şi anume obligaţia de executare, care se produce
prin faptul material al aducerii ei la îndeplinire.67
Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc în mai multe moduri:
a. prin anulare, de instanţa de judecată, în baza dispoziţiilor art. 52 şi art. 126
alin. 6 din Constituţie şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ.
b. prin revocare de organul ierarhic superior, în baza raportului de
subordonare ierarhică;
c. prin retarctare, de organul care l-a emis;
d. prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic
superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a ţării;

67
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 71-72.

51
 e. încetarea efectelor actului în alte moduri: de exemplu prin decesul persoanei
sau desfiinţarea sau edificarea unei construcţii.

5.7.2. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea actelor administrative presupune încetarea temporară a producerii de
efecte juridice. Trebuie realizată distincţia între ce înseamnă suspendarea unui act
administrativ şi ce înseamnă suspendarea efectelor sale juridice. Suspendarea actului
administrativ înseamnă întreruperea producerii oricărui efect de către actul respectiv.
Suspendarea efectelor juridice înseamnă întreruperea efectelor cu acest caracter ale actului
respectiv.
Subiecţii (titularii) dreptului de a dispune suspendarea (întreruperea producerii
efectelor juridice) unui act administrativ sunt:
- instanţa de judecată competentă;
- autoritatea ierarhic superioară organului care a emis actul;
- emitentul actului.
Regimul juridic genberal al suspendării actelor administrative presupune analiza mai
multor aspecte:
a. cauzele care determină intervenţia suspendării;
b. efectele juridice ale suspendării;
c. organele care pot dispune suspendarea;
d. categoriile de suspendare.
Cauzele care pot determina intervenţia suspendării:
- suspendarea intervine atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea unui act
administrativ.
- suspendarea poate interveni atunci când se aplică o anumită sancţiune administrativ-
disciplinară unui funcţionar public sau unei alte persoane încadrată într-un organ
public.
Efectele juridice ale suspendării actului administrativ au ca notă dominantă faptul că
produce o întrerupere a efectelor actului, o încetare vremelnică a producerii lor. Încetarea
cauzelor care au determinat intervenţia suspendării determină repunerea în vigoare a actului
sau după caz scoaterea lui din vigoare.
Categoriile de suspendare care pot interveni sunt:

52
 - suspendarea de drept sau legală, care intervine în baza unui text de lege (conform art.
123, alin. 5 din Constituţie, art. 3, alin. 3 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ.
- suspendarea dispusă de anumite autorităţi publice, care la rândul ei poate fi de mai
multe feluri: suspendare dispusă de instanţa de judecată, în cazul în care există motive
bine justificate şi pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulată
odată cu sesizarea făcută în cadrul procedurii prealabile; suspendarea dispusă de alte
autorităţi publice (de exemplu, prin decret al preşedintelui poate fi suspendat un
ministru împotriva căruia s-a cerut urmărirea penală.

5.7.3. Anularea actului administrativ

Anularea este operaţiunea juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a
determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice
produse de acesta68. Nulitatea reprezintă o sancţiune care intervine atunci când actul este lovit
de unele vicii de legalitate. Actele administrative lovite de nulitate produc efecte juridice până
la constatarea nulităţii şi, în consecinţă, anulate, efectele juridice produse fiind nule. Dacă au
fost produse pagube materiale sau morale, cel acre a introdus cererea de anulare are drept să
ceară despăgubirile cuvenite ( art. 18 din Legea nr. 554/2004). Instituţia anulării este
prevăzută de art. 52 din Constituţie care consacră acel tip de anulare care este dispus de
instanţa judecătorească. Potrivit prevederii, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
Nulitatea absolută sancţionează nerespectarea, la încheierea actului, a unei norme care
ocroteşte un interes general, obştesc. În cazul nulităţii relative sunt nerespectate, la încheierea
actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal. Nulitatea
absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond esenţiale pentru validitatea actului, iar
nulitatea relativă pentru condiţii de mai mică importanţă care privesc forma actului.
Organele care pot dispune anularea unui act administrativ pot fi:
- organul ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică;
- instanţa de judecată;

68
A. Iorgovan, op. cit., p. 72.

53
 - de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative
(exemplu, cele ale locurilor de detenţie).

5.7.4. Inexistenţa actelor administrative

Este sancţiunea prevăzută de lege referitoare la actele de drept administrativ la
adoptarea/emiterea cărora şi-n conţinutul cărora s-au încălcat deosebit de grav condiţiile de
legalitate. În acest caz, actul nu există.
Nepublicarea actului administrativ normativ sau adoptarea/emiterea lui în baza unei
legi abrogate determină inexistenţa actului administrativ. Actul administrativ jurisdicţional,
prin care se soluţionează litigii date de lege în competenţa altor instanţe, nu există. Actele
administrative lovite de această sancţiune nu produc efecte juridice.

54
Bibliografie selectivă:

1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005.
2. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck,
Bucureşti, 2003.
3. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ
european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005.
4. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti,
2004.
5. Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
6. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol I şi II, Editura All. Beck, Bucureşti,
2003.
7. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008.
8. Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2007.
9. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.
10. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Ilie Gorjan, ş. a., Dreptul Administrativ în
Uniunea Europeană, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007.
11. Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2006.
12. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2007.
13. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004.
14. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IIIa revăzută şi actualizată, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007.
15. ***Constituţia României
16. ***Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi
completările ulterioare.
17. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare.
18. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare.
19. ***Legea nr. 340/2004 privind instituţia Prefectului, republicată în M. Of. Nr. 225/24
martie 2008.
20. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările
ulterioare.

55