UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

CENTRUL DE FORMARE CONTINU, NVMNT LA DISTAN I CU FRECVEN REDUS

Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii
Specializarea: Stiinte Politice

Introducere n administraia public

- Suport de curs pentru nvmnt la distan
-anul I, semestrul I-

Conf. Dr. Cristina Hinea

CLUJ-NAPOCA
2013-2014

Informaii generale
Date de identificare a cursului
Date de contact ale titularului de curs:
Titular: Conf. univ.dr. Cristina Hintea
Birou: Departamentul de Administraie Public,
sala I/7, str. Traian Mooiu, nr.71, Cluj-Napoca
Telefon: 0264-431361
Fax: 0264-431361
E-mail: hintea@apubb.ro
Consultaii: Mari, 14.00-15.00

Date de identificare curs i contact tutori:

Introducere n Administraia Public
ULR2101
Anul I, Sem I
Tipul cursului obligatoriu
Tutore: Conf. univ.dr. Cristina Hintea
Adresa e-mail tutore cristina@apubb.ro

Recomandri:
Pentru nelmuriri legate de cerinele cursului sau de coninutul acestuia suntei rugat s contactai ntr-o
prim faz tutorele i abia apoi titularul cursului. La emailuri se va rspunde n maxim 48 de ore la la
primire. Pentru ntlniri fa n fa cu titularul cursului sau cu tutorele este preferabil s stabilii ntlnirea
n prealabil, pentru a fi siguri c nu exist situaii excepioale (de ex. participarea la o conferin) care s
justifice anularea programului de consultaii sptmnal.
Condiionri i cunotine prealabile:
nscrierea la cursul de Introducere n Administraia Public nu este condiionat de parcurgerea n
prealabil a unui alt curs din planul de nvmnt al specializrii Administraie Public.
Descrierea cursului
Cursul de Introducere n Administraia Public i propune familiarizarea studenilor cu elementele de
baz ale tiinei administraiei. Cursul ncepe printr-o incursiune n istoria administraiei publice, dup
care se concentreaz pe modelul birocratic i rolul acestuia n evoluia ulterioar a administraiei publice.
Aceste caracteristici sunt eseniale pentru nelegerea fundamentelor oricrui model administrativ modern
precum i a teoriilor moderne referitoare la post-birocraie. n partea a doua a cursului, sunt prezentate
modificrile i mbuntirile aduse modelului bicrocratic, precum i evoluia administraiei publice de la
una nchis, ermetic, birocratic la una transparent i orientat spre cetean.
Formatul i tipul activitilor implicate de curs
Cursul se va desfura sub forma a dou prelegeri care se vor ine n datele stabilite pentru activiti
didactice de predare. Dei prezena nu este obligatorie, studenii sunt sftuii s participe deoarece astfel
au posibilitatea de a cere informaii suplimentare i de a interaciona n mod direct att cu titularul de

disciplin ct i cu tutorele. Studenii au libertate total n privina modului n care i gestioneaz

parcurgerea i nsuirea conceptelor de baz cuprinse n suportul de curs. La finalul fiecrei uniti

exist cteva ntrebri de autoevaluare care le vor permite studenilor s aprecieze care este
nivelul lor de pregtire raportat la cerinele cursului.
Materiale i instrumente necesare pentru curs
Pentru o activitate optim n cadrul acestui curs avei nevoie de:
- suportul de curs n format listat sau electronic
- acces la un calculator dotat cu internet i Microsoft Office (Powerpoint)
- adres de email comunicat secretariatului IDD pentru a putea comunica cu titularul de disciplin
i tutorele
Politica de evaluare i notare
Nota final se compune din dou note diferite:
1. Not examen final, cu o pondere de 70% din nota final (tipul de evaluare utilizat este testul
gril, cu 15 ntrebri)
2. Not proiect, cu o pondere de 30% din nota final
La prima ntlnire li se va comunica studenilor care este proiectul pe care trebuie s-l realizeze. Acesta va
consta din realizarea unui referat legat de modelul birocratic i rolul acestuia n modernizarea
administraiei publice din Romnia.
Proiectul va fi notat pe o scar de la 1 la 10 (1 se va acorda numai pentru plagiat, 2 i 3 nerespectarea
cerinelor de baz, 4 coninut care nu respect majoritatea cerinelor subsumate proiectului, 5 respectarea
cerinelor de baz, 6, 7, 8 respectarea cerinelor de baz plus exprimarea unor opinii personale dar ntr-o
manier deficitar, 9 i 10 respectarea cerinelor de baz plus alte apecte precum originalitate, putere de
sintez i analiz, creativitate).
Proiectul trebuie predat cu o sptmn naint de data anuat pentu examen prin intermiul emailului. Se
va trimite un mesaj (email) tutorelului care la titlu va avea numele studentui scris ntr-un singur cuvnt,
urmat de denumirea cursului (de ex. iliescuion_introducereinadministratiepublica). Cei care trimit
proiectul cu ntziere, inclusiv n ziua examenului, vor fi penlizai cu 4 puncte, care se vor scdea din nota
obinut (de ex. dac proiectul este notat cu 8 nota final va fi 4).
Elemente de deontologie academic

La examenul final copiatul din suportul de curs, de la colegi, sau prin orice alt modalitate se pedepsete
cu eliminrea din examen i convocarea comisiei de etic a facultiicare va decide sanciunea potrivit.
Plagiatul se pedesete cu exmatricularea. Prin plagiat se va nelege preluarea din alte surse, inclusiv de pe
internet, fr a cita, a unor poriuni sau a unor lucrri n ntregime, scrise de alte persoane. Dac nu
suntei sigur ce anume constituie plagiat sau nu tii cum se realizeaz citrile n mod corect v rugm s
contactai tutorele disciplinei.
Studeni cu dizabiliti
Pentru studenii cu dizabiliti motorii vom face aranjamentele necesare n vederea desfurtii ntlnirilor
de predare, a consultaiilor i a examenului final ntr-o sal care s le fie uor accesibil. Pentru orice alte
solicitri contactai prin telefon sau email titularul disciplinei sau tutorele.
Studenii cu alte tipuri de dizabiliti sunt rugai s ne contacteze pentru a putea discuta i identifica
modul n care cursul i activitile de nvare-predare pot fi structurate astfel nct s rspund nevoilor
lor.

MODULUL I
Stiina administraiei. Organizarea intern a aparatului administrativ. Modelul Birocratic
Obiective: Acest modul i propune o introducere n elementele de baz ale tiinei administraiei, prin
definirea caracteristicilor cheie ale modelului birocratic. Aceste caracteristici sunt eseniale pentru
nelegerea fundamentelor oricrui model administrativ modern precum i a teoriilor moderne referitoare
la post-birocraie. O atenie deosebit este acordat nelegerii importanei contextului politic, social,
economic n nelegerea fenomenului administrativ n toat complexitatea sa.
Ghid de studiu: Primul modul al acestei discipline trebuie privit cu maxim atenie deoarece pe baza
informaiilor puse la dispoziia cursanilor acetia vor dobndi informaii i abiliti importante n
perspectiva nelegerii fenomenului administrativ. Acest modul analizeaz caracteristicile eseniale ale
modelului birocratic n administraia public aa cum a fost definit de clasici precum M. Weber i W.
Wilson.Cursantul trebuie s acorde atenie att datelor teoretice ct i dezvoltrii unei capaciti de sintez
i analiz indispensabile.. La sfritul fiecrui curs au fost propuse mai multe intrebri axate care l vor
ajutala evaluarea cunotinelor dobndite.
Bibliografie obligatorie
Ioan Alexandru, Structuri, Mecanisme si Institutii Administrative, Editura Sylvi, 1996
Richard J. Stillman, Public Administration, Houghton Mifflin Company, 1996
Jacques Chevallier: Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994
Bibliografie recomandat:
Jon Pierre, Bureaucracy in the Modern State- An Inntroduction to Comparative Public
Administration, Hartnolls Limited, Bodmin, Cornwall, 1995
James Q. Wilson, Bureaucracy, Basic Books, 1989
David Bender, Politicians and Ethics, Greenhaven Press, Inc, 1996
Judith E. Gruber, Controlling Bureaucracies, University of California Press, 1987
Jacques Chevallier: Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994
Gabriel Almond, Sidney Verba- Cultura Civica, Ed. Du Style, Bucuresti, 1995

Unitatea I. Stiinta administratiei. Modelul birocratic

Concepte cheie: profesionalizare, legitimitate, permanen, stabilitate, competen, selecie, spirit de corp
Dezvoltarea tiinei administrative (Chevallier, 1994; Denhardt, 1999) a cunoscut o evoluie complex dea lungul timpului, prezentnd particulariti i abordri diferite de la o epoc la alta i de la o societate la
alta. Realizarea unui acord asupra unei ncadrri i definiri clare a tiinelor administrative a fost i este un
efort deosebit de dificil n lipsa unui acord asupra:
-

obiectului, plasat ntre studiul tiinei administraiei i studiul ansamblului organizaiilor

publice;

metodelor folosite, plasate ntre drept, sociologie, tiine politice, etc;

finalitilor urmrite plasate ntre obinerea unui model pragmatic de funcionare a

organizaiilor publice i o cunoatere dezinteresat a fenomenului administrativ;

conjugrii la plural sau singular; este vorba de tiina administraiei sau tiine administrative?

Este evident faptul c existena acestor dezbateri conceptuale nu reprezint un aspect exclusiv negativ;
putem considera c datorit lor tiinele administrative au cunoscut o efervescen de idei care le-a marcat
i mbogit evoluia. Este important de reinut faptul c evoluia domeniului administrativ a fost esenial
condiionat de dou perspective distincte:
-

una care vizualiza n mod esenial administraia public n postura de instrument de aciune a
statului; ne referim aici n primul rnd la evoluiile din Europa continental, evoluii care
trebuie nelese n contextul eforturilor de formare a statului naiune;

o a doua care percepea administraia public din punctul de vedere al organizrii ei pe baze
de eficacitate i eficien; este vorba aici de curentul american, care trebuie neles n
contextul dezvoltrii societii industriale i a unei tradiii administrative mai puin stricte.

Rolul administratorilor publici poate fi neles pe baza unor abordri distincte:

- o abordare juridic, ce accentueaz rolul administraiei n aplicarea i impunerea legii i n
promovarea funciilor juridice: dreptul are pentru birocratie o dubla functie: organizationala/operationala;
pe plan intern, dreptul organizeaza viata administrativa dand coerenta si unitate structurilor
administrative; el cimenteaza institutia administrativa prin supunerea la reguli comune, definind pozitia
agentilor, angajarea, articularea functiilor, stabilind regulile necesare intre elementele constitutive si
asigurind functionarea aparatului administrativ, repartizand competentele si fixand ierarhiile specifice.
Cand Administratia Publica actioneaza in directia societatii ea nu o poate face fara medierea dreptului,
vector privilegiat in relatia administratie/administrati.

o abordare politic relaionat cu funciile legislative ale guvernmntului i preocupat de

asigurarea cadrului constituional necesar unei relaii armonioase ntre administraie i societatea
democratic. Este extrem de important s contientizm faptul c administraia public trebuie neleas
exclusiv prin prisma unei integrri n cadrul conceptului de democraie, bazat pe urmtoarele idei:
importana demnitii i integritii individului care este dotat cu anumite drepturi inalienabile pe care
administraia trebuie s i le garanteze; egalitatea vzut ca dreptul egal al fiecrui cetean la via,
libertate i cutarea fericirii (mai mult dect att, diferenele n termeni de avere sau poziie social nu ar
trebui s reprezinte un motiv pe baza cruia administraia s trateze preferenial un grup sau altul);
libertatea, neleas ca dreptul de autodeterminare al fiecrui individ - i aceasta nu doar ca lips a
constrngerilor ci ca posibilitate de a aciona n urmrirea propriilor scopuri.
-

o abordare managerial care se concentreaz n special asupra managementului

organizaiilor publice , vzut n relaie cu cel al organizaiilor private.

-

o abordare sociologic ce vizeaz n principal nelegerea fenomenelor administrative prin

intermediul metodelor sociologice.

Legitimitatea administraiei publice

n cadrul oricrei societi pot fi ntlnite elemente ideologice care stabilesc puncte de reper
pentru indivizii care o conin; putem considera c aceast ideologie este indispensabil din punctul de
vedere al exerciiului puterii: autoritatea guvernanilor se bazeaz pe un ansamblu de credine ce asigur
adeziunea spontan a ceteanului i fac inutil sau excepional recursul la constrngere. Deinerea puterii
nu a fost niciodat prezentat ca un fapt arbitrar, rezultat al violenei sau ntmplrii; ea este legat de
referirea la valori i principii recunoscute i admise de ctre societate. Administraia public nu poate
evita aceast imperativ de legitimare i acioneaz din plin pentru a convinge despre necesitatea existenei
proprii i pentru a promova ideea fundamentelor raionale i inatacabile ale autoritii sale. Acest discurs
ideologizant nu se ndreapt doar asupra cetenilor ci i asupra funcionarilor publici, avnd o funcie de
socializare.
Dei ideologia administrativ se bazeaz deseori pe elemente de contingen (se adapteaz n
funcie de specificul unei societi sau alteia) putem considera c exist totui un grup comun de
reprezentri, imagini simbolice i discursuri; construcia legitimitii se bazeaz att pe construcia unor
figuri simbolice: Statul, Naiunea, Poporul, etc, n spatele crora se construiete administraia ct i pe
argumente profesionale, capabile s identifice n chiar interiorul administraiei resursele necesare
susinerii necesitii sale.

Discursul Statului; administraia public gsete n mitul etatic un sprijin extrem de important, care i
permite s i poziioneze exercitarea puterii dincolo de orice posibilitate de contestare. Administraia se
prezint ca fiind doar un simplu aparat de execuie plasat dezinteresat n serviciul Statului i urmrind n
mod esenial realizarea binelui comun. Acest tip de construcie ideologic se bazeaz pe construcia unei
imagini grandioase a Statului, vzut ca instan superioar, plasat dincolo de societate, depozitar al
identitii acesteia, fundament al Legii, cunoaterii i puterii. Statul reprezint: a) principiul ordinii i
coeziunii ce permite combinarea diferitelor elemente constitutive ale societii i realizarea unitii; un
centru de integrare i armonizare al unei societi ameninate altfel de dezordine i disoluie b)
fundamentul autoritii- vzut ca deinerea ansamblului puterilor pe care Naiunea le deine asupra
cetenilor si n ideea promovrii i satisfacerii interesului general. c) o imagine, o referin simbolic
indispensabil existenei societii; punct de reper ce se sustrage elementelor de contingen el d
siguran, continuitate i permite ceteanului s regseasc oricnd ideea de unitate.
Administraia public a sesizat n mod inteligent faptul c plasarea sa n siajul Statului pe care l
reprezint constituie o micare care o plaseaz ntr-o poziie privilegiat n raport cu societatea i
ceteanul. Funcionarii nu sunt dect reprezentani i mandatari ai unei instane superioare; de aici
tendina de depersonalizare a relaiei cu ceteanul- acesta nu se supune reprezentanilor administraiei ci
Statului.
Discursul interesului general
Odat ce urmrirea interesului general reprezint o activitate specific Statului, administraia
se prezint a fi, n mod natural, nsrcinat cu realizarea practic a acestei activiti; dincolo de rupturi i
diferene sociale, dincolo de interese meschine i nguste ea va urmri n mod esenial realizarea
interesului general i va reprezenta vocea raiunii.

Discursul puterii publice

Plasat n umbra Statului, administraia va prelua monopolul acestuia n ceea ce privete
constrngerea i folosirea forei, fr a avea un concurent n acest tip de activitate; conceptul de putere
public se bazeaz pe ideea transferrii recursului la violen n domeniul administraiei publice i
transformarea ei ntr-o putere impersonal, utilizat n scopuri pozitive. Teoretic, funcionarii nu au
dreptul de a folosi n interes personal aceast for, ce trebuie plasat exclusiv n interesul societii.
Discursul subordonrii administraiei fa de reprezentanii alei ai naiunii

Statul este plasat n serviciul Naiunii, iar ntreaga sa activitate se subordoneaz intereselor
acesteia; ca atare funcionarii publici trebuie n mod evident plasai sub controlul reprezentanilor alei de
ctre popor, reprezentani care ntruchipeaz dorinele cetenilor. Funcionarii numii nu reprezint,
conform acestui tip de discurs, dect un aparat de punere n aplicare a dispoziiilor aleilor fiind plasai
ntr-o stare de total dependen fa de acetia.
Discursul serviciului public
Discursul serviciului public se bazeaz n mod esenial pe ideea unei administraii publice plasate
n serviciul publicului i chemat s rspund la ateptrile grupurilor sociale. Scopul administraiei nu
este de a domina ceteanul ci de a-l servi, acesta fiind i raionamentul ce st la baza legitimrii
aparatului administrativ. Puterea de care dispun instituiile administrative este astfel eclipsat de acest tip
de discurs al funcionarului public dezinteresat, disponibil, dedicat binelui public, discurs extrem de
agreat i promovat de ctre administraie.
Discursul apolitismului
n mod interesant administraia se folosete de relaia sa cu politica pentru a se legitima printr-un
discurs al apolitismului, perceput ca o dovad de raionalitate i obiectivitate; odat ce politica este vzut
ca un domeniu al compromisului, arbitrariului i conflictului administraia ine s i dezvolte o imagine
coerent prin negarea apartenenei sale la acest spaiu.

Discursul competenei profesionale

Administraia public folosete n mod tradiional argumentul competenei sale pentru a-i
construi o imagine raional i impuntoare. ntreg sistemul administrativ ncearc s favorizeze aceast
interpretare prin organizarea seleciei i pregtirii funcionarilor. Pe cnd reprezentanii alei se bazeaz
doar pe un vot popular funcionarii publici i ocup n mod binemeritat poziia pe criterii de competen
profesional. Funcia public reprezint o meserie extrem de complex, ce solicit cunotine i aptitudini
specifice. Amatorismul nu reprezint o variant acceptat de ctre administraie, iar acest tip de discurs
are capacitatea de a furniza funcionarilor publici o poziie privilegiat n raporturile lor cu aleii sau
ceteanul.

Discursul neutralitii administraiei

Conform acestei abordri administraia public nu reprezint un actor implicat n conflictele
inerente existente n cadrul societii ci un arbitru imparial i obiectiv. Ea va aborda de o manier extrem
de echilibrat divergenele i clivajele sociale i va avea ca unic baz de raportare interesul general. n
mod evident, acest tip de abordare duce la o atitudine prudent i conservatoare din partea administraiei,
extrem de precaut atunci cnd este vorba de schimbarea regulilor jocului (schimbare ce poate duce la
conflicte i frmntri).

Toate aceste elemente, extrem de prezente n orice discurs referitor la legitimitatea
administraiei publice, pot fi supuse unei analize capabile s identifice aspecte pozitive sau negative,
puncte forte sau puncte slabe. Administraia public este situat n centrul unor dileme complexe
precum cele ce trateaz relaia responsabilitate/eficacitate (instituiile administrative au ca principal
obiectiv realizarea sarcinilor n condiii de eficien sau acest lucru este mai puin important dect
sarcina de a fi responsabile fa de cererile cetenilor?) sau participare/izolare (ct de implicat
trebuie s fie administraia n societate?). Indiferent de acest lucru putem considera ns c
problemele care in de sfera construciei cmpului tiinelor administrative, de cea a legitimitii
administraiei sau de tipul de influen dominant n studierea administraiei publice sunt extrem de
complexe i c o tratare unilateral sau simplist a domeniului nostru de interes este lipsit de
perspective. nelegerea administraiei publice se bazeaz pe deinerea unui bagaj vast de cunotine
i concepte, fr de care rspunsurile pot fi n acelai timp facile i superficiale.

Observarea atenta a procesului administrativ releva existenta unui proces ireversibil, caruia nu i
se poate sustrage nici un stat - exigentele sociale, economice si tehnice impun existenta, formarea unui
corp de functionari profesionisti specializati si competenti pentru a gira afacerile publice.

Modelul birocratic in administratia publica

Modelul birocratic constituie punctul de plecare necesar pentru a intelege arhitectura sistemelor
administrative contemporane (Chevallier, 1994); totusi, observarea realitatii administrative concrete
scoate in evidenta un numar de diferente in raport cu principiile teoretice pe care acest model birocratic se
bazeaza. Acest lucru este explicabil prin faptul ca dinamica evolutiei sistemelor administrative se
caracterizeaza prin cautarea de forme noi de organizare, diferite de rigiditatea birocratica.

10

Modelul birocratic definit de Max Weber se bazeaz pe cteva elemente distincte:

-

diviziunea muncii bazat pe definirea competenelor, drepturilor, obligaiilor

existena unor reguli clare de funcionare a aparatului administrativ, bazate pe existena unei
pregtiri profesionale riguroase, atestate prin examene

o organizare ierarhic foarte clar

retribuirea funcionarilor pe grade, n funcie de gradul ierarhic i evoluia progresiv n

carier i pe baza unor criterii obiective.

Apariia i necesitatea acestui model de organizare administrativ pot fi nelese pe baza a trei
categorii de factori:
1. nevoia de rationalizare a existentei statului. Asa cum observa Max Weber societatile moderne au
nevoie de o administratie previzibila si calculabila, iar existenta regulilor generale/impersonale
permite sa se raspunda la aceasta exigenta, eliminand toate formele de favoritism sau arbitrariu. Statul
modern nu se construiete doar pe argumente subiective (bazate pe religie, traditii, forta, etc) ci pe
elemente raionale.
2. fundamentele autoritatii - organizarea birocratica reprezinta un tip de dominatie rational-legala, in
care autoritatea este fondata pe un statut legal, adica norme juridice definind de o maniera abstracta,
obiectiva si deci rationala modul de exercitare a puterii;
3. constructia statului de drept- autoritatea statului de drept este marcata de reguli ce nu pot fi exercitate
decat in cadrul unor norme prestabilite.

Organizarea interna
n ceea ce privete organizarea interna a aparatului administrativ, modelul birocratic
pune accent pe trei caracteristici principale: apelul la profesionisti, concentrarea autoritatii
i functionarea unitara a structurilor. Aceste elemente fundamentale se regasesc in grade si
forme variabile, in ansamblul sistemelor administrative contemporane.

Profesionalizarea serviciului public

Substituirea profesionalismului amatorismului marcheaza o transformare foarte profunda in
conceperea functiei publice; acest fenomen semnifica faptul ca exercitiul sarcinilor administratiei priveste
de acum agenti specializati, dotati cu o calificare particulara si formand de aceea un grup specific;
profesionalizarea funciei publice reprezint ns un obiectiv dificil de realizat n totalitate, date fiind

11

presiunile extrem de puternice care tind s ncetineasc acest proces (presiuni venite n principal din sfera
politicii).
Logica profesionala este extrem de importanta atit n cadrul administratiei publice ct si n
celelalte domenii ale vietii sociale. Nevoia de cunostinte specializate este evidenta n orice societate
moderna. Profesionalizarea administraiei publice semnifica faptul c exercitarea functiilor
administrative a devenit o meserie care presupune existenta unei cunoasteri specializate si produce o
puternica solidaritate corporativa n rndul corpului funcionarilor publici. Este interesant de observat c
mult timp s-a considerat ca majoritatea meseriilor (de la croitori la ingineri) nu puteau fi exercitate n
afara profesionalizrii n timp ce munca n administraie putea fi fcut de oricine, indiferent dac aceast
persoan deinea competenele necesare sau nu. Introducerea profesionalizrii in cadrul aparatului
administrativ presupune realizarea citorva cerinte specifice (permanenta, statutul, competenta, spiritul de
corp) pe care le vom analiza n continuare.
a) Permanenta
Profesionalizarea implica in primul rand faptul ca functia publica trebuie sa fie considerata ca fiind o
meserie, adica o activitate permanenta si stabila, protejat n faa constrangerilor politice. S nu uitm
faptul c profesionalizarea poate fi puternic afectat de perioadele electorale ce semnific schimbri
politice- de aici importana stabilirii unor garantii fata de detinatorii puterii politice. Astfel, stabilitatea in
cadrul functiei publice semnifica limitarea influenei politice n alegerea functionarilor si stabilirea unor
garanii care s i protejeze pe acetia n faa abuzurilor venite dinspre mediul politic.
*** In Marea Britanie acest proces a fost iniiat pornind de la propunerile raportului Trevelyan
Worthcote prin crearea Civil Service Commission (1855) si prin consacrarea recrutarii prin concurs
(1870). Aceleasi dispozitii rezulta in SUA din Pendleton Act (1883); prin acest act s-a iniiat nlocuirea
aa numitului spoil system (ocuparea functiei publice pe criterii politice) cu merit system-ul (ocuparea
functiei publice pe criterii profesionale) pentru funcionarii profesioniti.

b)Statutulfuncionaruluipublic
Un alt instrument ce favorizeaz profesionalizarea administraiei publice se refer la elaborarea i
implementarea unui statut al funcionarului public. Acesta se refer la un ansamblu de reguli ce definesc
n principal drepturile, obligatiile, conditiile de angajare, condiiile de remunerare i sanctiunile ce se
refer la funcionarii publici. Fie ca apar n forma unui statut general (cum este si cazul Romniei sau
Franei) fie ca rezulta din texte dispersate sau din traditia n domeniu (in Marea Britanie), aceste reguli au
o dimensiune orientat spre protejarea funcionarilor: existenta unor norme clare pune (teoretic)

12

functionarii la adapost de arbitrariul autoritatilor politice sau al superiorului ierarhic si asigura

independenta lor profesionala.
Construcia statutului funcionarului public este puternic influenat de tipul de logic profesional ce
domin un sistem administrativ n cauz. El se poate construi att pe logica sistemului de tip carier ct
i pe cea a sistemului de tip angajare; aceste sisteme reprezint dou tipuri diferite de percepere a
dezvoltrii profesionale a funcionarului public.
-

Sistemul carierei se bazeaz pe logica permanentei si d funcionarului posibilitatea de a petrece

ntreaga sa viat profesional n administraie; principiul avansrii i permite funcionarului s se
ridice progresiv, odat cu trecerea timpului, n ierarhia administrativ. Aceast avansare bazat pe
vechime este acompaniat de asigurarea stabilitii, pentru ca functionarul poate fi foarte greu
concediat, chiar dac funcia pe care o ocup dispare.

*** Statutul ce reglementa pozitia functionarului in Franta (1946) se concentra, spre exemplu, pe
urmatoarele elemente:
-

recrutare prin concurs;

clasarea functionarilor in corpuri subdivizate;

separarea gradelor si functiilor;

regim specific de remunerare (grila);

sistemul specific de avansare (avansarea automata in esalon);

regimul disciplinar (pedepse si procedura).

Avantajele unui asemenea tip de abordare se refera la sporirea securitatii profesionale, asigurarea

stabilitii, protejarea contra arbitrariului, promovarea egalitatii si garantarea promovarii.

Principalele dezavantaje ale acestui sistem se refer la rigiditatea mecanismului stabilit, promovarea
pe criterii de vrst i nu de competen, grila de remunerare fix, etc.
Sistemul angajarii - Acest sistem, intilnit in state precum Elvetia, Statele Unite sau Finlanda pune
accentul in mod esential pe calificarea/ competenele funcionarului si nu pe permanenta. Funcionarul e
recrutat pentru un scop precis iar legatura sa cu administratia este mai putin stabil dect n sistemul
precedent. Administraia i funcionarul ncheie un contract pe o durat determinat, ce poate fi sau nu
rennoit, n funcie de disponibilitatea celor dou pri. n mod evident aceast abordare prezint avantaje
majore n ceea ce privete selectarea unor persoane extrem de competente, dar prezint dezavantaje din
punctul de vedere al mobilitii i schimbrilor ce pot deveni prea dese (un sistem n care resursa uman
se modific costant este un sistem fragil).

13

Opozitia intre cele doua sisteme reprezint de fapt mai mult o opoziie teoretic, odat ce foarte
multe tari opteaza pentru formule intermediare sau mixte. Spre exemplu n Germania sistemul angajarii se
aplica pentru titularii de posturi inferioare; odat ce acetia au confirmat pe parcursul acestei perioade de
prob c dein calitile i abilitile dorite de instituia administrativ, ei vor fi angajai ntr-un sistem de
tip carier, capabil s le ofere garanii de stabilitate.
c) Competenta
Competenta reprezint conceptul fundamental ce st la baza profesionalizrii- daca functia
publica trebuie considerata o meserie ce exclude amatorismul atunci realizarea scopurilor administrative
nu se improvizeaza de pe o zi pe alta. Amatorismul nu este de acceptat n administraia public modern
care se confrunt cu probleme tot mai complexe a cror rezolvare presupune eficacitate i eficien.
Dezvoltarea atribuiilor administraiei publice i creterea ateptrilor ceteanului fa de aceasta duc
preseaz n mod obligatoriu nspre promovarea unui sistem administrativ ce promoveaz competena. Ne
putem ntreba n mod natural: cum se poate realiza n mod practic acest lucru? Rspunsul se refer n
principal la doi termeni: selecia funcionarilor publici i pregtirea acestora.

Selectiafuncionarilorpublici
De-a lungul istoriei, funcionarii publici au fost recrutai pe baza unor criterii diverse: avere
deinut, hazard (tragere la sori), opinii politice, favoritism, etc. O administraie public profesionist
trebuie s nlocuiasc aceti indici cu selecia bazat pe competen. Singura modalitate prin care
administraia poate s accentueze principiul profesionalizrii se refer la proceduri de selecie capabile si aleag pe cei mai buni candidai. n mod evident, posibilitile de organizare a acestor proceduri de
selecie sunt extrem de vaste, fiecare sistem administrativ putnd realiza alegerile care i convin.
Astfel, se pot intilni modalitati de selecie specifice: testul (caut sa descopere aptitudinile),
examenul (verificarea unui nivel de cunostinte), concursul (aprecierea performantelor candidatului si
realizarea unei alegeri, prin selectionarea celui mai bun); aceste formule variaz n funcie de ri i
nivelul postului n discuie. Formula care pare a fi cel mai des invocata, si in cadrul sistemului
administrativ romanesc, este cea a concursului care, in principiu, reprezinta un mecanism eficace,
selectindu-i pe cei mai valorosi candidati si privilegiind echitatea prin deschiderea si democratizarea
functiei publice.
Exist ns numeroase puncte slabe ale acestui tip de selecie: recursul excesiv la memorie,
privilegierea capacitii de asimilare de informaii, evaluarea capacitilor unei persoane pe baza
exclusive pe baza performanelor acesteia la un moment dat si n condiii de stress, etc. Aceast abordare

14

poate duce la ignorarea altor calitati (creativitate, dinamism, aptitudini relationale,etc) si favorizeaza un
anumit tip de candidat. Mai mult, uneori concursul nu numai c nu corijeaza neaparat inegalitatile de
pornire(oferind cele mai bune sanse de succes candidatilor din categoriile privilegiate) ci chiar produce o
noua ierarhie a valorilor (fals) care legitimeaza prin aparenta neutralitate si obiectivitate (o persoan care
a ctigat concursul - pe baza altor caliti dect cele profesionale- se va putea legitima din acel moment
prin participarea sa la o procedur de selecie obiectiv, iar detaliile legate de nerespectarea
procedurilor vor fi ignorate).
Pe acest fond au aparut incercari de a verifica atit aptitudinile intelectuale cit si cultura generala si
personalitatea candidatilor (interviul, metode de selectie pe o perioada mai lunga ce combina examene si
stagii practice, teste complexe de aptitudini, etc). Problema esentiala este insa reprezentata aici de tipul de
aptitudini pe care administratia le doreste in cazul viitorilor sai funcionari. In cazul sistemului carierei
candidatul trebuie sa aiba o pregatire suficient de larga pentru a putea ocupa succesiv diferite posturi care
ii sunt oferite de-a lungul carierei (o anumita polivalen). In cazul sistemului de tip angajare posibilul
candidat trebuie sa raspunda cat mai exact posibil cerintelor precise ale postului pe care il ocupa
(specializare). Este imposibil s definim automat cea mai bun modalitate de selecie pentru administraia
public (un aa numit one best way); fiecare administraie i va alege procedura de selecie n funcie
de tipul de funcionar pe care i-l dorete. Ca atare, administraia public poart ntreaga rspundere
managerial pentru construcia unui corp de funcionari competeni sau incompeteni.
Generaliti i specialiti n funcia public
Structurarea corpului funcionarilor publici pe baza tipului de competene deinute duce la
realizarea unei distincii ntre generalisti si specialisti, doua categorii deosebite si necesare.
Prin Generalist se intelege functionarul capabil, datorita educatiei primite, sa aiba o viziune
globala a problemelor si sa isi asume functii referitoare la administratia generala. Exista in acest caz o
variatie dupa tari, traducand diferitele conceptii referitoare la administratie si legatura sa cu societatea.
Uneori accentul este pus pe achizitionarea unei formatii literare clasice capabile s dezvolte o perspectiv
mai larg viitorilor functionari; aceasta traditie a fost esenial in Marea Britanie (la debutul anilor 70,
doar 4% din functionarii britanici primisera o formatie juridica). In Franta sau Germania, dreptul a ocupat
intotdeauna un loc important in formarea functionarilor; probele majoritatii concursurilor administrative
au avut intotdeauna o puternica dominanta juridica. Aceasta preeminenta a juristilor in Europa
continentala este evident legata de rolul pe care dreptul administrativ l-a jucat in constructia statului,
precum si la puternica impregnare juridica a actiunii administrative: obligati sa se raporteze constant la
texte juridice functionarii trebuie sa fie familiari cu dreptul administrativ. Putem considera ns c funcia

15

public modern a tins foarte mult spre un echilibru al celor dou extreme prezentate - ideea perceperii
administraiei ca domeniu interdisciplinar a dus la necesitatea unei formaii complexe a funcionarului
(bazat pe dicipline i materii diverse).
Specialistii. Diversificarea rolurilor administratiei publice a dus la o multiplicare a tipurilor de
activiti din cadrul administraiei publice i la diferentierea modalittilor de recrutare; competenele
profesionale pot fi plasate att la nivel teoretic ct i tehnic. In multe ri tehnicienii/specialitii dispun de
o pozitie puternic in interiorul functiei publice. Aceti specialii snt recrutai de administraie pentru
roluri de natur tehnic (urbanism, infrastructur, etc) i snt indispensabili. Relatia lor cu generalistii
este de multe ori de natura conflictuala, odat ce specialistii se folosesc de competenta lor pentru a-si
asigura un monopol de expertiza asupra anumitor domenii si pretind sa concureze generalistii pentru
ocuparea celor mai inalte posturi administrative.

Pregatirea/formareafunctionarilorpublici
Selecia funcionarilor nu reprezint singura modalitate de promovare a competenei n aparatul
administrativ. Funcionarii publici trebuie sa fie pregatiti/educai de o maniera capabila a le asigura un
maxim de eficacitate. Mult timp, principiul ce a stat la baza pregtirii funcionarului a fost cel de
formare la fata locului: prin activitatea practic i confruntarea cu problemele concrete ale activitii
administrative cotidiene functionarii nvau putin cate putin ceea ce era necesar. Avantajele acestui tip de
abordare se refera la evitarea rupturii intre timpul de munca si timpul de formare, intarirea coeziunii
grupului de functionari i valorizarea experientei vechilor membri. Este clar ns c acest demers a
devenit insuficient pentru a raspunde provocarilor cu care se confrunt sistemele administrative moderne.
La modul general, pregtirea funcionarilor publici moderni se plaseaz la dou niveluri
principale: pregtirea iniial i cea continu.
Formarea/Pregatirea initiala, efectuat nainte de intrarea in funcia public, se refer la o
pregtire specific primit n cadrul sistemului educational. Scolile de administraie public pregtesc
specialiti n domeniul tiinelor administrative pe baza ctorva principii elementare precum
interdisciplinaritatea i combinarea pregtirii teoretice cu aspecte practice (studii de caz, practica
profesional, etc). Existena unor programe de profil este esenial pentru orice sistem administrativ
modern, pentru c tiina administrativ reprezint un domeniu distinct, complex, ce trebuie studiat
coerent si profesionist.
*** n Franta se pot identifica patru tipuri de scoli de administratie publica:
-

de pregtire general (Polytecnique sau ENA);

de aplicatie (Mines, Ponts);

16

regionalizate institutele regionale de administratie publica;

specializate pe domenii distincte (Impozite, Poste, Sanatate, etc).

Formarea/Pregatirea continu reprezint un aspect extrem de prezent n funcia public modern (n

principal sub numele de training). Odat ce administraia modern este plasat ntr-un mediu n
continu schimbare, ea nu poate rmne imobil; actualizarea cunotinelor funcionarilor publici,
asimilarea de noi meserii administrative, dezvoltarea unor noi aptitudini i abiliti reprezint aspecte
indispensabile pentru creterea eficacitii instituiilor administrative. Activitile de training sunt
capabile s favorizeze mobilitatea vertical (promovarea interna) sau orizontal (noi posibiliti de
angajare) a funcionarilor i se refer n principal la stagii de specializare pe parcursul angajrii.
Activitile de formare continu se lovesc ns de multe obstacole n cadrul administraiei, de la
incapacitatea de nelegere a importanei lor la nivel managerial la lipsa de interes a funcionarilor sau
tratarea lor superficial.

d)Spirituldecorp
Profesionalizarea suscit inevitabil aparitia in cadrul functiei publice a unei mentalitati de corp
vazuta ca un principiu de diferentiere cu exteriorul si de coeziune interna: aceasta este reprezentata mai
intai de constiinta apartenentei la un grup specific; apoi este sentimentul de a fi solidar cu acest grup; in
fine, e vorba de tendinta de a adera la obiectivele pe care grupul le urmareste, de a se identifica cu ele.
Constiinta apartenentei e nivelul elementar ce se fondeaza pe constatarea ca functia publica
formeaza o categorie sociala aparte in societate. Functionarii nu exercita o meserie ca oricare alta, ei sunt
situati alaturi de stat, in serviciul publicului; aceast poziie, materializata prin rituri de iniiere presupune
existena unui statut special.
Sentimentul de solidaritate este legat de exercitarea unei meserii comune, de existena unei
cunoasteri identice, a unui interes in cariere similare. Acest fenomen este mai puternic atunci cand
structura administrativ este mai coeziva - de exemplu in institutii ale sistemului de cariera, care
proiecteaza viata profesionala pe termen lung.
Fenomenul de identificare face functionarii sa substituie propriilor obiective personale cele ale
grupului, sa interiorizeze valorile acestuia si sa i modeleze comportamentul conform ateptrilor
grupului.
Identificarea cu grupul sau cu organizatia (ca si element constitutiv al spiritului de corp)
reprezinta un puternic factor de integrare interna si deci de eficacitate pe care nici o organizatie publica
sau privata nu-l poate neglija; acesta ii permite de fapt sa impuna sistemul propriu de valori membrilor sai
si sa obtina o perfecta compatibilitate a actelor acestora cu scopurile urmarite. Administratia incurajeaza

17

dezvoltarea acestui spirit de corp izoland agentii sai de lumea exterioara printr-o serie de semne
distinctive si inoculandu-le ideea ca au un rol specific de jucat, mai ales prin punerea in aplicare a
dispozitivelor de socializare la intrarea in functia publica.

Limitele profesionalizarii
Profesionalizarea a reprezentat i reprezint un element central n efortul de constituire a unei
structuri administrative moderne i profesioniste; totui, trebuie s nelegem c efortul de
profesionalizare a administraiei este extrem de dificil, datorit diverselor obstacole care i stau n cale.
Presiunile politice
Birocratia nu este suficienta pentru a eradica constrangerea politica. Greutatea acestei
constrangeri este in mod particular simtita la intrarea in functia publica. Procedurile oficiale de selectie
fondate pe criteriul competentei sint de multe ori dublate de dispozitive de examinare a conformismului
ideologic si loialitatii politice. n multe tri exist un filtru politic foarte strict pentru accesul la functii
administrative; n rile in curs de dezvoltare acest atac la adresa profesionalizarii functiei publice este
dublat de proliferarea si accentuarea unor elemente specifice precum nepotismul, clientelismul sau
tribalismul. Chiar dac intensitatea influenei politice n ceea ce privete accesul la funcia public este
diferit de la ar la ar i de la sistem politic la sistem politic, existena acestui tip de practici oculte
din punctul de vedere al profesionalizrii nu poate fi ignorat (din nefericire Romnia constituie un cmp
de studiu fertil din acest punct de vedere).
Nu trebuie s nelegem ns c mprirea funciilor publice pe criterii politice reprezint doar un
exemplu negativ i bazat pe mecanisme neoficiale, secrete. Anumite sisteme administrative sunt fondate
pe un principiu explicit al echilibrului politic; mprirea sistematic a functiei publice pe baza unor
criterii partizane poate aprea:
-

ca si o consecinta a existenei unei coaliii de guvernare foarte larg, necesar pentru exercitarea
puterii n momente dificile pentru o societate (caz ntlnit spre exemplu n Austria in timpul marii
coalitii populisto-socialiste intre 1945 1966);

ca si conditie indispensabila pentru pstrarea coeziunii sociale si politice, in tari care cunosc puternice
clivaje interne ce constituie poteniale surse de conflict (Liban, Belgia, Israel). n acest caz
administraia trebuie s reflecte compromisul poltic existent n societate i s devin un promotor al
stabilitii.
Chiar n rile democratice, n anumite momente istorice, a existat practica solicitrii unei

loialiti politice n cadrul sistemului administrativ. Astfel in Statele Unite, pe parcursul rzboiului rece,

18

au existat asa numitul Loyalty Program (1948), intarit de Security Program (1953). Aceste acte vizau
anumite restrictii n ceea ce privete accesul comunistilor la anumite funcii n institutiile statului.
Profesionalismul se loveste, aproape in toate circumstantele existente in practica administrativa,
de limite de ordin structural:
a) Anumite servicii politic sensibile, (cum ar fi politia) sunt plasate intr-o situatie de dependenta
stricta fata de guvernul la putere; chiar daca ele sunt conduse in principiu de aceleasi reguli ca si restul
administratiei, controlul lor se inspira cel putin in parte din consideratii extra profesionale; acest lucru este
probat de schimbarea rapida a celor mai inalti responsabili ai politiei in caz de alternanta politica. (***cea
de a V-a mineriada a probat, de altfel in Romania acest principiu - lipsa controlului politic asupra
structurilor superioare ale Ministerului de Interne a adus statul la un pas de o criza majora, cu consecinte
greu de estimat).
b) Functia publica locala are tendina de a fi un domeniu privilegiat al politizrii, datorit
sistemelor traditionale de supunere la alesii locali, personalizrii puternice a administratiei publice locale,
slbiciunilor filialelor locale ale partidelor politice i transpunerii pe plan local a modelelor observate la
nivel central. Politizarea reprezint o evoluie oarecum natural ntr-un cadru local dominat de reele de
influen dezvoltate i structurate de-a lungul timpului. Astfel, n SUA, extinderea sistemului bazat pe
merit (merit system) a avut loc intr-o maniera mai lenta si fragmentara la nivel local fata de nivelul
federal. n Marea Britanie, unde functia publica locala s-a concretizat printr-o traditie de apolitism (ca si
ntregul Civil Service) s-a putut observa unoeri o tendinta de politizare: noile generatii de alesi locali mai
puternic angajati politic si mai bine formati cauta sa isi intareasca controlul politic asupra functionarilor
intervenind tot mai mult in procedurile de recrutare.

c) Inaltafunciepublic
nalii funcionari publici sunt plasai ntr-o zon n care influenele politice sunt extrem de
puternice iar raionalitatea administrativ este afectat de acest lucru. Ei sunt situati de obicei in afara
imperativului stabilitatii fiind considerati angajati politici pe care executivul ii poate numi sau revoca cu
usurinta. Diferitele sisteme administrative au fcut eforturi viznd limitarea numrului de funcionari
publici de nivel nalt care sunt schimbai odat cu alegerile; spre exemplu n Statele Unite presedintele
nou ales nu poate numi decat aproximativ 5000 de persoane, din care doar 300 de inalti functionari si cam
50 de conducatori de agentii guvernamentale sunt plasati sub autoritatea sa (un anumit numar dintre
acestia trebuie confirmat si de catre Senat).

19

Chestionar de autoevaluare:
-

ce semnific profesionalizarea n cadrul funciei publice?

care sunt caracteristicile profesionalizrii serviciului public?

care sunt principalele piedici n calea profesionalizrii serviciului public?

20

Unitatea II. Concentrarea autoritii n cadrul modelului birocratic. Ierarhia

Concepte cheie: organizare ierarhic, autoritate ierarhic, administraie central, administraie local,
descentralizare, deconcentrare
Birocratia este un tip particular de organizatie, caracterizat prin ierarhizare: fiecare element constitutiv
este dotat cu o pozitie, investit cu un rol care il situeaza la un anumit nivel in interiorul aparatului
administrativ. Organizarea ierarhic semnific n principal c:

scopurile administrative sunt urmarite de o maniera piramidala, fiind repartizate in esaloane

succesive, suprapuse si subordonate unul celuilalt;

fiecare functionar este obligat sa se supuna celui situat pe o pozitie superioara in cadrul acestei
constructii.
Acest tip de organizare se bazeaz pe principiul autoritii ierarhice, conform cruia cel plasat pe

o poziie superioar n cadrul ierarhiei are posibilitatea de a da ordine celor aflai la nivelele inferioare.
Sursa legitimitii sale se afl chiar n ocuparea poziiei superioare- s nu uitm ns faptul c, n
conformitate cu modelul birocratic weberian, ocuparea acestei poziii se realizeaz numai pe criterii
raionale de competen.
Ierarhia presupune un tip de raporturi de dominare/supunere, care constituie
fundamentul acestei organizari; componentele principale ale acestui raport sint
reprezentate de:
-

eful ierarhic, investit cu autoritate si a carui putere se exprima prin tripla putere: de a da ordine
subordonatilor, de a controla actele lor pentru a vedea daca sunt conforme normelor i de a aplica
sanctiuni in caz de neconformitate;

subordonai, care trebuie sa se supuna, sa faca din respectarea ordinului primit maxima conduitei
lor (Max Weber), fara a-i pune ntrebri referitoare la valoarea sau pertinenta acestuia. Pentru
Weber acest raport ierarhic, baza a caracterului rational-legal al dominatiei birocratice, este centrat
doar pe reguli abstracte si obiective, care definesc in detaliu functiile si conduitele agentilor la toate
nivelurile si conduc la o de-personalizare teoretica ce nu vorbeste de indivizi ci de functii si roluri.
Aceasta formalizare ar fi totodata destinata apararii functionarilor in fata abuzurilor efilor ierarhici.
Conditiile concrete sunt insa altele. In primul rand, formalizarea raporturilor ierarhice este in

realitate foarte variabila (n principal n ri n care dreptul scris nu are decat un rol limitat). Este
important de remarcat faptul ca aceasta formalizare nu poate niciodata descrie exact competentele

21

superiorului ierarhic. Textele lasa intotdeauna o putere mai mult sau mai putin larga de apreciere
discretionara iar instructiunile directe date de superiori sunt adesea mai mult relevante pentru subordonati,
ce trebuie s urmeze ordinele superiorilor. Pe de alta parte, cu toate garantiile statutare obtinute,
superiorul ierarhic continua a exercita o influenta negativa (sanctiunea) sau pozitiva (promovarile) asupra
carierei functionarului, aceasta influenta intretinand supunerea.
Autoritatea ierarhica nu se va lasa eliminata de constrangerea legilor, subordonatul fiind
legat de superiorul sau printr-un raport de dependenta global si multidimensional; datoria supunerii tinde
sa primeze in fata tuturor altor consideratii, iar pregnanta autoritatii ierarhice este cu atat mai puternica cu
cat ea nu are nevoie intotdeauna de ordine explicite subordonatul se poate arata supus i gata s accepte
orice ordin chiar nainte ca eful ierarhic s i solicite acest lucru (pe baza regulii reactiilor anticipate).
Personalizarea relaiei ntre superior i subordonat este divers, cunoscnd variante diferite n funcie de
cultura organizaional specific oricrei societi sau instituii.
Organizarea ierarhica implica faptul ca fiecare esalon administrativ dispune de o sfera de
competenta, mai mult sau mai putin extinsa dupa rangul ocupat in aceasta organizatie, competenta ce
poate fi exprimata numai n cadrul definit de ealonul superior. Organizaia ncearc s se prezinte ca un
bloc unitar, n cadrul cruia conflictele au fost nlturate si ca o structur monocratica bazata pe
concentrarea la vrf a puterii de decizie. Circuitele de comunicare interne sunt structurate de o manier
vertical, transmiind ordinele de la vrf spre baz i informaii n sens invers. Acest mod de constructie
este bazat pe consideratii tehnice valabile pentru toate organizatiile, lucru ce explica difuziunea modelului
birocratic in tot spatiul social. In cazul administratiei publice exista insa motivatii particulare care au fcut
ca modelul birocratic s fie foarte bine primit:
a) Elemente de ordin tehnic
Organizarea ierarhica implica principiul unitatii de comandament conform caruia, pe baza
competenelor specifice deinute, nivelele inferioare au ca misiune doar aplicarea orientarilor decise la
varf. Ca avantaje ale acestei abordari putem aminti:
-

contrabalansarea efectelor diviziunii muncii si specializarii scopurilor care ameninta in

permanenta coerenta actiunii administrative; acest pericol de pierdere a coerenei este cu
att mai prezent cu ct administratia se dezvolta, se ramifica si se diversifica, fapt ce
aduce in sanul ei diferite tendinte centrifuge;

reprezinta o conditie a eficacitatii administrative (pe cand munca colegiala implica

frictiuni, intarzieri, compromisuri intre puncte de vedere contradictorii, organizatia
ierarhica suprima conflictele si permite luarea unor decizii rapide si univoce);

22

concentrarea puterii la varf e socotita a imbunatati calitatea deciziilor; dispunand de o

perspectiv mai larg, ce poate vedea ntregul i nu doar pri ale realitii
organizaionale, superiorul ierarhic poate lua deciziile cele mai bune (ceea ce implica
separarea stricta a rolurilor de conceptie si de executie).

b) Existena unei subordonri structurale a administraiei publice

Administratia reprezint o organizaie specific, ce este chemat s rspund unor cerine
imposibil de ignorat. Este interesant de observat c, de fapt, administraia public nu face dect s
reproduc n interiorul su un model ierarhic bazat pe subordonare/supraordonare n cadrul cruia este
plasat n relaia sa cu mediul extern. Astfel, putem observa faptul c administraia cunoate cel puin o
tripl subordonare: juridic, politic i social.
Subordonarea juridica (direct legata de conceptul statului de drept) semnifica principiul ierarhiei
normelor si supunerii administratiei la lege (in sens larg). n ntreaga sa activitate administraia trebuie
s respecte i s aplice reglementrile legale existente. Ordinea birocratica este direct i esenial legat de
ordinea juridic. Controlul ierarhic dubleaza controlul juridic, garantand legalitatea actiunii
administrative. Exista 2 cai de a face respectata ierarhia normelor:
-

prin controlul juridic, care conduce la anularea textelor ilegale.

prin controlul ierarhic, care conduce la stoparea elaborarii de texte ilegale.

Orice administraie public este profund impregnat de ideea unei raportri permanente la lege,
fa de care i va subordona toate activitile i scopurile. Uneori aceast tendint devine att de puternic
nct administraia tinde s neglijeze eficiena aciunilor i dorinele cetenilor i s se raporteze numai la
respectarea reglementrilor legale.
Subordonarea politica
Conform principiului democratic functionarii sunt plasati sub autoritatea oamenilor politici,
singurii detinatori ai puterii legitime, ca reprezentani ai cetatenilor. Administratia publica nu face decit sa
aplice deciziile luate de oamenii politici alesi pentru aceasta. Ca atare principiul ierarhic se aplica foarte
bine in relatia politicieni-functionari publici.
Tema relatiei politica- administratie publica a fost si este o tema care provoaca dezbateri aprinse.
Cea mai cunoscuta interpretare este cea care critica implicarea politicii in administratie si formele ei
negative: politizarea excesiva, recrutarea functionarilor pe criterii politice si nu pe competenta,
diletantismul tehnic al unor politicieni, etc.

23

Pe de alta parte nu trebuie neglijat faptul ca, in orice democratie politicienii sint cei desemnati de
catre comunitate sa ia decizii in numele ei. De asemenea nu trebuie uitat ca orice aparat birocratic are
tendinta naturala de a creste, de a se multiplica, fara ca acest fenomen sa duca la cresterea eficientei sale
ci dimpotriva; din acest punct de vedere controlul politic este necesar pentru stoparea exceselor
birocratice.
Subordonarea politica a funcionarilor este legitimat i de faptul c politicienilor li se poate
imputa oricnd responsabilitatea politica in cazul unei functionari proaste a administratiei.

Subordonareasociala
Teza interesului general implica faptul ca functionarii din structurile statului sunt animati in mod
fundamental de un scop care urmareste binele colectivitatii. Orice administraie public trebuie, cel puin
teoretic, s se supun i s se raporteze la ideea servirii ceteanului; n ultim instan putem considera
faptul c acesta este i raionamentul ce st la baza existenei aparatului administrativ. Din nefericire, de
prea multe ori administraia are tendina de a considera ceteanul ca fiind o entitate abstract i de a
considera perpetuarea existenei sale ca scop n sine. Desi discursul interesului general este bine insusit de
administratiile publice, functionarea lor propriu zisa nu il justifica intotdeauna.
Dincolo de aceste aspecte legate de subordonarea administratiei publice trebuie luate in
considerare si elementele de socializare pe care le presupune organizarea ierarhica. Inocularea sensului
ierarhic are loc de-a lungul unei perioade semnificative de timp, ce incepe la intrarea in functia publica si
se prelungeste de-a lungul intregii cariere a agentului. Functionarul dezvolta un tip de mentalitate aparte,
invata progresiv sa se situeze intr-un sistem complex si stratificat, un sistem static si nu dinamic, care
invita prea putin la luarea initiativei. Aceasta mentalitate favorizeaza acceptarea autoritatii, disciplina
liber consimtita. Acceptarea de catre functionar a acestui tip de valori se explica prin faptul ca ierarhia nu
e doar sursa de frustrare ci si factor de siguranta. De la varful pana la baza piramidei, functionarii sunt
ncadrai intr-o structura protectoare care le asigura un loc si un statut, care ii plaseaz n interiorul unui
corp bine definit. Acest lucru face ca piramida ierarhic s acioneze ca furnizor de protecie fa de
exterior, ce acoper funcionarul i i anuleaz responsabilitile personale n caz de eroare. De foarte
multe ori, atunci cind se comite o eroare administrativa mai mult sau mai putin grava, vinovatii sint greu
de gasit, datorita protectiei si anonimatului oferit de aparatul administrativ. De la semnaturi
indescifrabile pina la formarea unor comisii de ancheta cu rol de temporizator, administratia publica a
dezvoltat mijloace diverse de protejare a membrilor sai.

24

Unitatea aparatului birocratic

Administratia publica birocratica se bazeaza nu doar pe impartirea ierarhica a sarcinilor si
pozitiilor ci si pe organizarea unitara a structurilor sale. Ea se prezinta ca un ansamblu coerent si
integrat, in care elementele constitutive sunt legate si interdependente; ele nu au o logica de actiune
autonoma, dar contribue la functionarea intregului. Acest lucru trebuie bine perceput. Organizarea
ierarhica nu interzice diviziunea muncii intre functionari sau existenta unor structuri diversificate.
Principiul unitatii semnifica doar ca efectele de separare ce pot aparea pe baza principiului specializarii si
diviziunii muncii sint contrabalansate de elemente ce permit partilor componente sa constituie un tot
unitar. Aceasta logica de tip unitate/diversitate ce caracterizeaza aparatul birocratic se traduce, spre
exemplu, prin construcia unei structuri duale de tipul local/central ce pune fata in fata:
-

un aparat administrativ central dotat cu competente largi, nationale;

un aparat administrativ local, dotat cu zone de competen specializata.

Aparatul administrativ central nu se prezinta ca un bloc omogen: el este subdivizat intr-un

anumit numar de branse verticale, ce corespund diferitelor domenii de activitate administrativa. Exista
citeva principii esentiale pe baza caruia functioneaza administratia publica centrala.
a) Specializarea
Specializarea reprezinta un aspect important in functionarea aparatului administrativ; principiul
specializrii ministeriale este intilnit in toate administratiile publice din lume (cu specific divers dupa
epoca, tara sau de la un guvern la altul); organizarea oricrui guvern modern se bazeaz pe existena unui
numr de ministere construite pe baza acestui principiu. Cabinetul ministrului, format din colaboratorii
apropiati ai acestuia se situeaza in vrful acestei ierarhii administrative. Imprirea sarcinilor
administrative este prezenta in interiorul fiecarui minister prin impartirea in directii sau servicii (ce
corespund domeniilor de actiune ale ministerului sau au funcii de coordonare - resurse umane, buget,
etc), la randul lor structurate in subdirectii si birouri. Ca o regula generala in domeniu putem remarca
faptul ca aceasta structura ierarhica trebuie limitata la trei esaloane:
-

biroul care e structura de baza;

subdirectia , grupand cel putin trei birouri;

directia, grupand cel putin doua subdirectii.

Organizarea structurilor ministeriale trebuie s vizeze din acest punct de vedere n principal
elemente ce in de repartizarea ct mai bun a atribuiilor i de stabilirea unor circuite de comunicare
funcionale.

25

b) Integrarea
Dei reprezint o necesitate pentru aparatul administrativ central specializarea poate constitui i o
surs de pericol pentru unitatea ntregului; ne putem imagina ce ar nsemna un aparat administrativ
construit exclusiv pe urmrirea independent a sarcinilor fiecrei entiti componente. De aceea
specializarea este completat de mecanisme eficace de integrare in cadrul aparatului administrativ. Unele
dintre aceste mecanisme sunt de ordin sociologic:
-

complementaritatea functiilor si rolurilor administratiei centrale;

similitudinea pozitiei proprii fata de responsabilii politici pe de o parte si fata de serviciile

exterioare pe de alta parte;

omogenitatea stratului de inalti functionari care dirijeaza structurile administrative;

apropierea lor, nu doar fizica (concentrarea in capitala ) dar si psihologica conduce la o

puternica solidarizare.

Alte mecanisme de integrare a partilor componente ale administratiei centrale (ierarhizarea si

coordonarea) decurg din organizarea formala ce asigura mentinerea principiului unitatii:
Ierarhizarea asigura unitatea structurilor intraministeriale: ministrul este superiorul ierarhic al
tuturor functionarilor care fac parte din structura proprie a ministerului. La nivelul interministerial
coerenta este asigurata pe de o parte de o stratificare a ministerelor, pe de alta parte de o impulsionare
guvernamentala. Nu toate ministerele sint plasate la acelasi nivel de putere si influenta; in orice guvern
exista o ierarhie oficiala, ce constitue un prim mijloc de integrare. n anumite tari (Marea Britanie, spre
exemplu) aceast stratificare este mai accentuata, cabinetul nereunind decat ministrii cei mai importanti.
Exista in acest domeniu doua conceptii de organizare a cabinetului: una bazata pe ideea exploziei (prin
multiplicarea numarului ministerelor) si o alta bazata pe ideea concentrarii(existenta unui numar
restrins de ministere mari, dotate cu competente largi i puternic stratificate).
Coordonarea - reprezinta o actiune tipica modelului birocratic incearcind sa realizeze unitatea de
actiune. Activitatile de coordonare pot fi formale sau informale, se pot desfasura atit pe orizontala cit si
pe verticala si se pot baza pe constringere sau stimulare. Ele sint cu atit mai complexe cu cit aparatul
administrativ se dezvolta si devine mai complicat.
Cabinetul ministrului poate avea, spre exemplu, o functie esentiala de coordonare, atit externa
(asigura legatura cu alte ministere) cit si interna (armonizarea actiunii serviciilor). La nivel
interministerial functia de coordonare e uneori asumata de un minister dotat cu o capacitate de actiune
transversala: spre exemplu ministerul de finane, ce dispune n mod tradiional de influen semnificativ
in raport cu ministerele debitoare. Pe un plan general organismele interministeriale (consilii sau

26

comitete), prezidate fie de seful statului fie de primul ministru au ca scop armonizarea punctelor de
vedere inaintea arbitrajelor oficiale (proliferarea acestor structuri duce insa la noi probleme de
coordonare). Comitetele sau comisiile interministeriale sint des intilnite in activitatea guvernelor
moderne.
Un exemplu semnificativ in ceea ce priveste activitatea de coordonare la nivelul administratiei
centrale este reprezentat de asa numitele administratii de stat major, ce au rolul de a transmite
impulsuri politice si de a asigura coordonarea administrativa.
In cazul Statelor Unite acest rol este jucat de asa numitul Executive Office (creat in 1939). Acesta
este compus din:
-

White House Office (echipa presedintelui SUA) ce are un rol politic puternic;

Office of Management and Budget ce are mai ales responsabilitati de ordin bugetar si
administrativ.

In cazul Marii Britanii asa numitul Cabinet Office (creat in 1916 de Lloyd George) regrupeaza
ansamblul serviciilor atasate primului-ministru sub directia unui Permanent Secretary.
In cadrul Frantei (ce deine un executiv bicefal) acest rol este exercitat de o maniera dualista:
-

de catre serviciile de la Elysee (Presedintia), formate din circa 700 persoane si ordonate
in jurul a trei componente (cabinetul, secretariatul general, statul major particular al
presedintelui);

de catre serviciile de la Matignon (Guvernul), ordonate pe diferite nivele (cabinetul

primului ministru, Secretariatul general al Guvernului, secretariatul general al comitetului
interministerial pentru cooperare economica internationala devenit intermediarul necesar
pentru afacerile europene, secretariatul general al apararii nationale, etc).

In Romania unul din exemplele cele mai bune pentru acest tip de structura este reprezentat de
Consiliului Suprem de Aprare al rii, ce reuneste diferite ministere si agentii guvernamentale cu rol in
domeniul securitatii nationale.
Aparatul administrativ local
Logica i argumentele constituirii administraiilor locale.
Dei modelul birocratic este strins legat de centralizare si organizarea unitar a structurilor
administrative nu exist posibilitatea construirii unui sistem bazat exclusiv pe aceste concepte. Daca
administratia public doreste sa exercite cu adevrat influenta asupra societatii, ea are nevoie de puncte de
contact i de instrumente care ii permit sa actioneze pe plan local. Fr acestea ea va fi paralizata, rupt de
realitate, incapabila sa evalueze situatia si sa aplice deciziile necesare. Toate administratiile publice sint

27

obligate, ca atare, s iniieze o mprire a spaiului administrativ la nivel local pentru a-i exercita
autoritatea n orice col al rii.
Acest dispozitiv este evident indispensabil pe plan teritorial: administratia domina un spatiu
geografic in masura in care ea isi asigura conducerea si controlul printr-un sistem de marcaje si implantari
care ii permit sa transmita impulsurile centrale pana la locurile cele mai indepartate. Ea proiecteaza astfel
autoritatea sa la dimensiunea intregului spatiu si construiete zone omogene, uniformizate (provincii,
judee, regiuni, etc) ce i permit tratarea la nivel naional a fenomenelor administrative.
Rolul administraiilor publice locale
Administraiile locale reprezint o parte indispensabil a sistemului administrativ n orice
societate modern; ele indeplinesc in cadrul aparatului birocratic o functie tripla:
1.

Funcia expresiva in sens ascendent (dinspre local nspre central) ele transmit ctre
administraia central informatii asupra situatiei existente si asupra efectului politicilor
publice aplicate;

2.

Funcia instrumentala in sens descendent (dinspre central nspre local) ele aplic pe
plan local politicile publice definite la nivel central si le adapteaza la diversitatea
contextelor locale;

3.

Funcia de reglementare administraiile publice locale preiau i rezolv o bun parte din
problemele locale, fapt ce va evita aglomerarea excesiva a nivelului administrativ central.
Acest lucru este posibil numai n cazul delimitrii clare a tipului i extinderii
competenelor locale.

In cadrul modelului birocratic, termenul local nu exista in realitate ca un obiect autonom, el

nu poate fi definit in sine ci doar prin relatia care il uneste cu nivelul central; local si central reprezinta
doua aspecte ale aceleiasi realitati, doi poli necesari si indisociabili asupra carora administratia lucreaza
alternativ pentru a-si indeplini misiunea.
Organizarea administrativ la nivel local se poate baza pe dou concepte eseniale:
1.

Deconcentrarea. Aceast abordare presupune plasarea la nivel local a agentiilor sau

serviciilor statului care continua sa depinda direct de nivelul administrativ central (spre
exemplu chiar dac Direcia Finanelor Publice este plasat n Cluj, ea este direct
subordonat Ministerului Finanelor i nu autoritilor locale). Este vorba de utilizarea
serviciilor exterioare ale administraiei centrale carora li se poate atribui o putere

28

variabila de decizie Aceasta formula nu asigura decat indirect reprezentarea comunitatii

locale i este preluat n principal din tradiia administrativ francez.
2.

Descentralizarea. Aceast abordare se bazeaz pe constituirea unor instituii

administrative locale dotate cu o personalitate proprie (distincta de aceea a statului) si
abilitate sa isi asume rezolvarea problemelor locale si apararea intereselor unei
colectivitati de persoane. Cele trei elemente eseniale, fr de care nu putem vorbi de
descentralizare snt:
-

alegerea de ctre comunitatea local a autoritilor

administraia local beneficiaz de autonomie fa de stat

n virtutea autonomiei locale administraia local exercita anumite competente specifice

definite de lege.

n cazul statelor federale descentralizarea este i mai accentuat, prin stabilirea unor institutii
administrative locale distincte si independente cu care instituiile administrative centrale impart
competene exercitate in principiu cu toata libertatea (spre exemplu n Statele Unite, fiecare stat din
federaie are propriul su congres/parlament i propriul executiv). n mod evident modelul federal
presupune o foarte bun coordonare i coeren n relaia national-local.
n acest moment trebuie s aducem n discuie unul dintre termenii cei mai importani pe care se
structureaz relaia administraie local/central n societile moderne-principiul subsidiaritii. Acest
principiu semnific luarea deciziei la primul nivel de competen existent i reprezint un punct esenial
n construcia autonomiei locale; odat ce autoritile locale sunt plasate att de aproape ce comunitate ele
vor fi cele mai n msur s rezolve o serie de probleme pe care centrul nu le va observa sau fa de care
nu deine competene, interes sau capaciti.
Evident c cele doua administraii (central i local) pot coexista iar accentul pe una sau alta din
forme este variabil. Putem considera c din punctul de vedere al relaiei central-local exista trei conceptii
teoretice traditionale:
a) Modelul administratiei centralizate de tip francez, in care statul este puternic
implantat in teritoriu si in care colectivitatile locale nu au decat competente reduse;
b) Self government-ul britanic, in care executia politicilor nationale este incredintata
autoritatilor locale care dispun de competente importante (politie, invatamant,
sanatate, actiune sociala, etc);
c) Sistemul federal (ntlnit n Statele Unite sau Germania), in care competentele sunt
partajate intre statul federal si statele componente, esentialul functiilor administrative
revenind ultimelor.

29

Aceasta diferentiere nu trebuie ns supraestimata, sistemele moderne putnd ncorpora n grade

diferite elemente din toate cele trei tipuri de construcii administrative; ea se refer n mod principal la o
difereniere teoretic bazat pe evoluii istorice i capabil s ne ofere o imagine clar a diferitelor
abordri ntilnite de-a lungul timpului.

Relaia centrallocal n modelul birocratic

Existenta administraiilor locale nu este incompatibila cu schema unitara definit de modelul
birocratic, atta vreme ct acestea raman supuse controlului nivelului central. Gradul si formele
acestui control variaza dupa caz:
-

institutiile administrative deconcentrate sunt plasate mai puternic sub controlul

administraiei centrale; incadrate intr-un aparat centralizat ele sunt plasate juridic in
situatia de subordonare; regulile dictate la nivel central constituie pentru ele un cadru
rigid si constrangator, pe care trebuie sa il respecte.

institutiile administrative descentralizate, dein o personalitate proprie, autonomie si

competente definite de lege i par a se sustrage controlului statului. Ele ramin totui
legate de vointa statului unitar care decide in mod unilateral si suveran configuratia lor,
atributiile, formele de management. Ele nu i controleaza total activitatea proprie care,
incadrata intr-o retea mai mult sau mai putin stricta de reguli si constringeri, este condus
de o logica complexa, raportata la nivele superioare, iar gradul de initiativa ce le este
acordat nu este nelimitat. Dependenta lor fata de administratiile centrale se manifesta in
multiple feluri: juridic, tinind seama de existenta numeroaselor norme detaliate elaborate
la nivel central; financiar, datorita mecanismelor centralizate de repartizare si gestiune a
resurselor; administrativ, prin sistemul controalelor diversificate, destinate a mentine sau
readuce, in caz de nevoie, in zona dorita de puterea centrala.

n statele federale administraiile locale snt protejate foarte bine mpotriva imixtiunii
administraiei centrale. Totusi, independenta statelor federale isi gaseste originea in Constitutia federala,
care poate, la un moment dat, limita sau transfera anumite atributii la nivel federal (SUA, Elvetia). Pe de
alta parte sistemul de repartizare al competentelor creeaza legaturi de dependenta care au tendinta de a se
amplifica odata cu creterea interventiilor federale.

30

Ca atare, indiferent de forma particular pe care o mbrac aceast relaie de dependen ntre
nivelul local i central, orice model birocratic o va promova, dat fiind tipul de gndire ierarhic specifc
acestei forme de organizare a administraiei.
Chestionar de autoevaluare:
-

ce semnific ierarhizarea n cadrul funciei publice?

care sunt cele trei tipuri de subordonare a administraiei publice?

care sunt elementele ce definesc descentralizarea i deconcentrarea?

31

Unitatea III. Administraia Public i Ceteanul

Concepte cheie: modaliti de contact, client, administrat, administraie secret, administraie inaccesibil
Relaia administraiei publice cu ceteanul reprezint un element esenial n orice sistem administrativ
modern; teoretic, orice administraie public va pretinde c cea mai mare preocupare a ei se refer la
tratarea corect a ceteanului. De multe ori realitatea administrativ nu reflect aceste pretenii,
rigiditatea relaiei ceteanului cu administratia publica fiind n direct legtur cu de gradul de
birocratizare al instituiilor publice:
-

acolo unde organizarea birocratica a fost bine structurat, relaia ntre societate i
administraie a fost destul de formal i distant (Europa continental);

acolo unde birocratia a fost mai putin completa, neantrenand o ruptura atat de transanta
cu societatea, stilul de comunicare a ramas mai fluid si tolerant (SUA);

acolo unde birocratizarea, dusa teoretic la extrema, este dublat de existenta structurilor
traditionale, se constata combinarea celor doua modele de relatii, unul oficial si rigid,
altul informal i flexibil (tarile in curs de dezvoltare).

Administratia publica de tip birocratic se caracterizeaza printr-o anumita distantare structural

fata de cetatean, prin perceperea acestuia mai degraba in postura de administrat1 decit in cea de client.
Rigiditatea structurilor administrative se traduce in mod negativ prin tinerea la distanta a cetenilor, fapt
ce semnifica, pentru administratia birocratica, crearea intre ea si public a unei distante suficiente pentru a
interzice toate imixtiunile in functionarea interna. Deposedati de influenta asupra procesului administrativ
(care se deruleaza in afara capacitatii proprii de actiune) administratii rmn la bunul plac al administraiei
publice. n continuare vom prezenta cteva modaliti specifice prin care administraia birocratic ncearc
s i construiasc relaia cu ceteanul.

Administraia inaccesibil
n cadrul acestei abordri distantarea administraiei fa de cetean este produsa printr-o serie de
dispozitive de excludere: administratia birocratica se izoleaza de comunitate ridicand obstacole destinate

Este de observat faptul ca pe parcursul acestui capitol, ce vizeaza modul de tratare a cetateanului de catre
administratiaclasicadetipbirocratic,vomfolosiintentionattermenuldeadministrati,acestafiindinmasurasa
sugerezepercepereaacestuiadecatrestructurileadministrativeincauza

32

sa o protejeze de presiuni si sa-i garanteze "securitatea" deciziilor proprii. Cetatenii nu pot intra in contact
cu ea decat prin modalitati strict reglementate, care o avantajeaz.

Modaliti de contact ntre administraia birocratic i cetean. Contactul cu publicul se

stabileste pe baza unei separari riguroase a rolurilor fiecaruia: administratul trebuie sa se
multumeasca cu furnizarea unor elemente de informare care permit functionarului sa actioneze in
completa independenta asupra cazului sau. Este interesant de remarcat faptul c modul n care o
instituie public i organizeaz relatia sa cu cetateanul ofer un punct de plecare pentru nelegerea
mai profunda a tipului de organizaie in cauza.
Ghiseul reprezinta ilustrarea cea mai buna a relaiei birocratice: plasat in pozitie de solicitant,
administratul este supus bunavointei functionarului, fara a putea sa inlature bariera materiala care il
izoleaza, fizic, dar, mai ales, simbolic, pe acesta de public. Fara indoiala, ghiseul nu reprezinta decat o
faza primara de contact corespunzand prestatiilor relativ uniforme si standardizate. Pe de alt parte simpla
inlaturare a acestui obstacol material nu semnifica in mod obligatoriu o reala apropiere de public.
Organizarea relaiei cu ceteanul n cadrul unui birou releva o tehnica comparabila de tinere la distanta,
chiar daca la o prima vedere este mai putin aparenta pentru c dispunerea locurilor poate marca din start
diferentierea rolurilor.
Pe baza acestor constatari, rezulta ca administratul trebuie sa obtina un contact mai personalizat
cu administratia, in cadrul unei intrevederi mai particularizate (audiente); totusi ritualul impus in aceste
cazuri ilustreaza dorinta functionarului public de a mentine o distanta protectoare. Chiar daca
administratul poate sa-si expuna situatia, el nu deine controlul i nu poate influena direct evoluia
problemei n cauz. Cu toata incadrarea lor stricta, aceste modalitati de contact direct nu pot furniza
controlul absolut al administraiei asupra cetenilor, datorit personalitii diferite a acestora i a
acceptrii difereniate a autoritii.
Date fiind aceste elemente administraia prefer dialogul scris cu ceteanul. Astfel, prin
intermediul formularelor si corespondentei, se creeaza o distanta mult mai mare intre cetatean si
administratie, depersonalizand complet relatia existenta. In totalitatea lor, administratiile birocratice
viseaza la promovarea majoritar a acestui mod de contact, care satisface visul lor abstractizare a
administratului. Problema principal n acest tip de relaie se refer la absenta reciprocitatii relatiei, n
cadrul creia ceteanul nu are alt alegere dect s rspund solicitrilor administraiei.

33

O alt modalitate de construcie a unei administraii inaccesibile ceteanului se

refer la contrucia procesului de luare a deciziilor. Modul n care ceteanul intr propriu
zis n contact cu administraia nu este dect o reprezentare superficial a relaiei ntre cele
dou pri. Chiar dac sistemul relaiilor cu publicul este binepus la punct problema nu este
rezolvat. De fapt, relaia rigid ntre administraie i cetean se construiete n principal la
nivelul lurii deciziilor administrative. Dei acestea l afecteaz n mod direct, de multe ori
ceteanul nu are nici o modalitate de a influena acest proces decizional. Mijlocul cel mai
sigur de a tine administratul la distanta este plasarea decidentului public in afara influentei
acestuia. Administraia ncearc s promoveze un anonimat al decidenilor i s blocheze
astfel orice imixtiune a comunitii i ceteanului. Dac nu tii cine ia decizia care te
afecteaz este imposibil s contactezi acea persoan sau instituie i s i transmii punctul
tu de vedere.
Centralizarea reprezint o modalitate asemntoare de inere la distan a ceteanului: odata ce
interlocutorul pe care il are in fata nu este cel care decide, el este privat de orice control asupra procesului
decizional.
O distanta, mai subtila, dar si mai eficace poate rezulta din modul de tratare al cererilor venite
din partea ceteanului. Trimiterea exclusiva la reglementri si aplicarea rigida a textelor permite evitarea
tuturor discutiilor personale si individualizate. Administratia apare doar ca un aparat rigid, deposedat de
sensibilitate, ducand la indeplinire acte programate anterior; o asemenea functionare antreneaza
depersonalizarea completa a relatiei cu publicul.
Formalismul tinde a substitui realitatii faptelor si raporturilor umane o realitate reconstruita in
cadrul abstract si rigid al categoriilor stereotipe si predeterminate, definite de reglementari: toate faptele
sociale sunt identificate cu o "situatie tip" si raportate la o norma birocratica ce tinde sa le claseze si
trateze de o maniera identica.
Termenele administrative reprezint o alt modalitate prin intermediul creia administraia
public ncearc s in publicul la distan. Rezolvarea ntr-un ritm propriu (lent) a problemelor,
amnarea unor chestiuni urgente pn la dispariia actualitii lor, ignorarea necesitilor ceteanului de
rezolvare rapid a unor probleme reprezint doar cteva modaliti de izolare fa de presiunile exterioare.
Administraia secret. Mijlocul cel mai eficace de a tine administratii la distanta este, pentru
administratia birocratica, de a se inconjura de mister: opacitatea o pune la adapost de priviri indiscrete.
Odata ce nimic nu se transmite in exterior asupra a ceea ce se intampla in interiorul aparatului,
administratia se sustrage tuturor investigatiilor si presiunilor. Ea se prezinta ca un corp omogen i unitar;
nu doar c se evita astfel imaginea reala a administraiei si a conflictelor interne, dar publicul nu stie

34

nimic despre conditiile de elaborare a deciziilor care il afecteaza in mod direct: el nu cunoaste decat
rezultatul procesului, ignorand caile si derularea; motivele ce stau la baza deciziilor luate raman ascunse,
invizibile.
Teza secretului profesional este o tez drag oricrei administraii. Pe baza ei se dezvolt
dispozitive juridice ce servesc la nchiderea aparatului administrativ si la evitarea circulatiei
informatiilor spre exterior. Pe aceasta traditie a secretului s-a cladit cea mai mare parte a administratiilor
publice, ea avind diferite justificari. Desigur, odata cu trecerea timpului, efortul de modernizare al
administratiilor publice a fost insotit de incercari de deschidere si impunere a transparentei (principiul
liberului acces al cetatenilor la documente administrative a fost consacrat in Suedia prin Constitutia din
1766); cu toata atacarea sa in discutie in tarile liberale (punctul esential fiind Freedom Information Act
elaborat in 1966 in SUA), principiul secretului profesional ramane puternic infiltrat in practica
administrativa.

35

Autoritatea. Autoritatea reprezinta rezultatul logic si inevitabil al distantarii administraiei

de cetean. Odata ce administratia cauta sa actioneze asupra societatii, tinand publicul la distanta si
mentinand autonomia sa de decizie, ea este caracterizata de un stil de management autoritar.
Aceasta relatie fundamentala de tipul dominare/supunere tine chiar de forma in care administratia
actioneaza in directia societatii. Utilizand limbajul dreptului administratia vorbeste la imperativ iar
discursul sau exercita un efect de intimidare. Actul unilateral este caracteristic administratiei
birocratice. Ea are calitatea de a dicta obligatiile, de a conferi drepturi, de a impune interdictii din
proprie initiativ. Ceteanul este obligat s se supun, fr discuii dispoziiilor administrative.
Aceasta putere de constrangere de care dispune i permite in acelasi timp administratiei sa supuna
societatea schemelor proprii de gandire. Formalismul administrative nu este doar o piedica fata de
comunicare ci este, de asemenea, si un mijloc de impunere a unei anume rationalitati societatii. Nu
doar ca administratii sunt chemati sa se adapteze codului utilizat de administratie pentru a putea
comunica cu ea, dar functionarii incearca chiar o remodelare a realitatii sociale dupa schemele
birocratice. Dincolo de dimensiunea lor instrumentala textele au deci o forta simbolica, exprimand
puterea administratiei fata de societate. Cu timpul ceteanul interiorizeaz valorile oferite de
administraie i i contruiete comportamentul propriu pe baza ateptrilor acesteia i nu pe baza
drepturilor pe care lear avea. Puterea administrativa nu se exprima doar prin producerea de norme
ci si prin controlul utilizarii lor: administraia deine puterea de a amna aplicarea acestora sau de a
acorda derogri pentru persoane sau instituii privilegiate.

Perceperea administratului ca supus. Modelul autoritar amintit contamineaza ansamblul

relatiilor administratie/public. Pentru functionar, administratul nu este decat un "supus" caruia el

vrea sa ii impuna, conform propriului interes, disciplina necesara. Netolerand discutiile,
administratia tinde mereu sa plaseze administratii sub controlul propriu, sa ii supuna exigentelor
sale, sub acoperirea furnizarii de prestatii: folosirea serviciilor publice se face in conditii fixate de
ea si constituie instrumente eficace de control si socializare. Recursul tot mai sistematic la formular
pentru a beneficia de anumite drepturi reprezinta un alt mod de impunere a puterii administrative;
acceptand sa furnizeze administratiei informatiile pe care le solicita sub pedeapsa deposedarii de
drepturi, administratul face act de supunere; expresie a unui raport de forte avantajos pentru
administratie, formularul este un mijloc de presiune indirecta prin care aceasta se asigura de
docilitatea administratului si contribuie la socializarea sa.

36

Modelul birocratic se afla cu toate implicatiile sale interne/externe la baza arhitecturii tuturor
sistemelor administrative contemporane: este norma implicita la care acestea se refera si care continua
sa influenteze reprezentarile si comportamentele. Totusi, acest model este in mod esential unul formal,
care tine cont de mecanisme oficiale, de aranjamente explicite; or, functionarea concreta a administratiei
tine de practici diferite si uneori antinomice cu logica birocratica; de multe ori rigiditatea face loc
supletei,

uniformitatea/diversitatii,

autoritatea/negocierii,

pasivitatea/initiativei

si

dependenta/autonomiei.
Chestionar de autoevaluare:
-

exist o relaie ntre gradul de birocratizare a administraiei publice i tipul de relaii dezvoltate de
aceasta fa de cetean?

care sunt modalitile prin intermediul crora administraia public birocratic ncearc s in
ceteanul la distan?

37

MODULUL II
Organizarea intern a aparatului administrativ. Modificri ale modelului birocratic n
Administraia public
Obiective: Acest modul i propune o analiz a modificrilor i completrilor aduse modelului birocratic
clasic de evoluiile administraiilor moderne. El vizeaz atenionarea studenilor fa de evoluiile
sistemelor administrative moderne.
Ghid de studiu: Acest modul este extrem de important din perspectiva nelegerii sistemelor
administrative moderne. Dei modelul birocratic st la baza oricrei construcii administrative, evoluiile
sistemelor administrative moderne au dus la completri semnficative ale modelului birocratic iniial.
Modificri pot fi identificate la trei nivele distincte: exercitarea puterii,. constructia structurilor i relatiile
cu administratii
Bibliografie obligatorie:
Ioan Alexandru, Structuri, Mecanisme si Institutii Administrative, Editura Sylvi, 1996
Richard J. Stillman, Public Administration, Houghton Mifflin Company, 1996
Jacques Chevallier: Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994
Bibliografie recomandat:
Kerry Tucker, Doris Dorelian, Donna Rouner, Public Relations Writing, Prentice Hall,1997
Terry L. Cooper, Handbook of Administrative Ethics, Marcel Dekker, Inc., 1994
Carl E. Lutrin, American Public Administration, Concept and Cases, Prentice Hall, 1992
Bernard Rosen, Holding Government Bureaucracies Accountable, Praeger Publishers, 1989
Gabriel Almond, Sidney Verba- Cultura Civica, Ed. Du Style, Bucuresti,1995
Analiza modelului birocratic weberian permite identificarea unor limite n funcionarea sa propriu-zis.
Administratia public (Chevallier, 1994), chiar birocratizata, nu functioneaza niciodata de o maniera
"mecanica", cu o perfecta coerenta si previzibilitate a comportamentelor. Este practic imposibil s
identificm o administraie public capabil s respecte intocmai principiile organizrii ierarhice,
profesionalizrii, unitii structurilor, distanrii de cetean, etc. Este necesar sa se tina seama de factori
personali care determina comportamentul funcionarilor, existena unor relaii informale, strategiile
actorilor existenti si aranjamentele specifice in cadrul sistemului de roluri oficiale.

38

Administratia apare ca un sistem complex ce nu poate fi explicat pe deplin numai prin studierea
structurilor formale. Societile moderne au adus o serie de presiuni pentru schimbarea modelului
birocratic tradiional n care funcioneaz administraia public. Aceste presiuni snt diverse- de la
ateptrile crescute ale cetenilor pn la evoluii economice i sociale. Administraiile moderne au
trebuit s ia n considerare aceste lucruri i s realizeze modificri ale modelului birocratic la cteva nivele
distincte:
1. exercitarea puterii - care nu este pur si simplu concentrata la varf, ci relativ dispersat i
difuz;
2. construcia structurilor - care nu sunt perfect piramidale i mbinate ci relativ fragmentate i
heterogene.
3.

relaiile cu administraii (clienii) care nu sunt construite doar pe baza distantarii si

constrangerii, ci sunt relativ diferentiate si inegale.

39

Unitatea I Exercitarea puterii n cadrul administraiei publice

Concepte cheie: relaii formale, relaii informale, ierarhii paralele, surse de autoritate

Comunicarea in interiorul administratiei nu se bazeaza doar pe circuite formale, oficiale,
construite de o maniera verticala pentru a asigura controlul superiorului ierarhic. Ea trece de asemenea
prin multiple retele informale ce se dezvolta in toate directiile (orizontal, vertical) n ciuda tendinelor de
control birocratic. Existenta acestor retele nu ramane fara nici un impact asupra exercitarii puterii in
interiorul organizatiei: administratia nu este o structura mecanica, condusa de reguli pur obiective si
rationale, in cadrul careia diferite mecanisme lucreaza automat pentru a finaliza obligatiile ce le-au fost
atribuite. Ea este un sistem complex, compus din indivizi si grupuri intre care apar raporturi de influenta
si putere care nu tin exclusiv de pozitia unora sau altora in organigrama oficiala.
Relatiile informale. Scoaterea in evidenta a importantei relatiilor informale in interiorul
organizatiilor este principalul aport al scolii "relatiilor umane". Organizatiile, intreprinderile,
administratiile nu functioneaza niciodata, contrar unor iluzii weberiene sau tayloriene, pe baza unui model
pur "rational", in conformitate cu reguli impersonale si obiective. Toate organizatiile sunt formate din
oameni, cu nevoile si motivatiile specifice, oameni al caror comportament nu poate fi ncadrat pentru
totdeauna in cadrul normativ stabilit. Fiecare persoana se comporta diferit, in functie de personalitatea sa
specifica, in contextul organizational in care este plasata. Ajustarea reciproca a acestor comportamente da
nastere relatiilor interpersonale, care nu sunt decat partial determinate de organizarea formala. "Relatiile
informale" indica acea parte a relatiilor interpersonale care scapa organizarii formale fie pentru ca sunt
omise de catre aceasta, fie pentru ca o contrazic (H. Simon).
Or, aceste relatii, care se suprapun organigramei oficiale, sunt nu doar inevitabile, in masura in
care structura formala nu poate fi niciodata suficient de cuprinztoare pentru a reuni ansamblul
comportamentelor, dar si necesare: nici o organizatie formala nu poate functiona cu adevarat fara a fi
insotita de o organizatie informala; fiecare nou membru al organizatiei trebuie s dezvolte o retea de
relatii informale cu colegii sai inainte de a deveni o parte a mecanismului. Singura problema pentru
organizatie este de a se asigura ca aceste relatii nu contrazic ci favorizeaza realizarea obiectivelor
instituionale.
Manifestari ale relaiilor informale. Relatiile informale influenteaza de o maniera diferita
functionarea organizatiei. Mai intai, ele servesc ca dispozitiv de comunicare in organizatie asigurand
comunicarea de tip orizontal, ignorata de catre organizatia formala. Ele vizeaza totodata circuitele

40

verticale: informatiile, recomandarile si chiar instructiunile ierarhice circula i prin intermediul canalelor
informale, achizitionand, datorita acestui lucru, o incarcatura diferita.
Apoi, ele sunt sursa ierarhiilor paralele, favorizand aparitia unor lideri informali. Liderii informali
pot execita o influen deosebit asupra organizaiei. Cazul fericit este acela n care liderul formal este
acelai cu cel informal; cazul nefericit este acela n care e vorba de dou persoane diferite, aflate i ntr-o
relaie conflictual.
Cea mai important influen a relaiilor informale se refer la producerea unor norme ale
organizaiei, care, dei nescrise i neoficiale, determina in fapt comportamentul funcionarilor si sunt
respectate datorita presiunii grupului.
Dezvoltarea relatiilor informale nu este uniforma, iar distanta intre normele oficiale si practica
variaza in functie de circumstante si tipuri de organizare. Paradoxal, o rigurozitate crescuta a organizarii
formale tinde, printr-un fenomen de compensare, sa dea relatiilor informale o intensitate particulara.
Aceasta situaie este foarte vizibila in inchisori unde dei teoretic totul este reglementat formal, relatiile
sunt larg controlate de norme neoficiale ce formeaza un "cod" ce trebuie respectat de toat lumea pentru a
supravieui.
Efectele relaiilor informale asupra funcionrii administraiei publice
Efectul relatiilor informale este complex. Conform scolii relatiilor umane, el nu poate fi decat
benefic, atat pentru organizatie (dotata cu o eficacitate crescuta), cat si pentru membri, (eliberati de
"alienarea birocratica"): crescand satisfactia membrilor acestea diminueaza comportamentele de
pasivitate si retragere; dezvoltand contactele si solidaritatea in interiorul grupei, ele intaresc coeziunea; in
fine, facand posibile ajustarile si aranjamentele informale, ele permit limitarea defectelor organigramei
oficiale.
Aceste aspecte pozitive, care explica de ce relatiile informale nu pot fi ignorate de catre
organizatia birocratica nu sunt insa unice. Ca toate relatiile sociale, relatiile informale presupun o cota de
tensiune i lupta cel putin la fel de mare ca si solidaritatea si cooperarea iar dezvoltarea acestor tensiuni
poate avea un efect coroziv asupra organizatiei. Organizaia formal poate media aceste raporturi,
anihilnd conflictele personale cu ajutorul atribuiilor oficiale. Pe de alta parte, relatiile informale pot fi
utilizate, de catre membrii sau subgrupele organizatiei, ca instrumente in serviciul unei strategii de
achizitionare a puterii: ele vor deveni deci surse de rivalitate care dubleaza clivajele ierarhice. In fine,
dezvoltarea relatiilor informale favorizeaza modificarea scopurilor; normele produse de catre grupuri nu
coincid intotdeauna cu obiectivele oficiale si nu favorizeaza in toate cazurile eficacitatea organizationala.
Oricum, relatiile informale nu pot fi disociate de organizarea formala, pe care ele se grefeaza si pe care o
ajuta sa functioneze.

41

Ierarhiile paralele. Autoritatea, in administratia publica, ca si in toate organizatiile, nu rezulta

doar din competentele ierarhice formale si nu este concentrata exclusiv in mainile superiorului ierarhic: ea
este relativ dispersata si pluralista, datorita existentei unor surse de putere concurente. Fiecare membru
dispune de o anumita putere asupra organizatiei din care face parte, iar relatiile de putere vor fi
rezultanta unui joc complex de interactiuni (totusi este de retinut faptul ca resursele de care dispun
participantii sunt limitate si cu valori inegale).
Modelul birocratic presupune existena unei singure ierarhii in organizaie: cea formal. Ea este
structurat pe o comunicare vertical bine stabilit:
-

pe de o parte fluxul sistematic de informatie permite superiorului ierarhic sa controleze ansamblul

variabilelor existente in organizatie,

pe de alt parte aplicarea exacta de ctre funcionar a directivelor ierarhice asigura un comportament
previzibil al tuturor subordonatilor.
n funcionarea propriu zis a organizatiilor publice aceast presupunere s-a dovedit a fi greit; pe

ling ierarhiile oficiale se dezvolt i ierarhii paralele, ce se bazeaz pe surse de autoritate diferite de cea
birocratic. n continuare vom aminti cteva din aceste surse de putere.

Prestigiul poate fi o sursa de autoritate in administraia public. Asa cum observa Max
Weber, impunerea modelului rationallegal de dominare personala nu a facut sa dispara toate
elementele de tip carismatic. n toate organizaiile exist nc o atracie mai mult sau mai puin
puternic pentru liderii cu personaliti puternice. Dei depersonalizarea birocratica i dorete
nlaturarea acestui tip de legturi afective, iraionale, de multe ori seful ierarhic este vzut ca fiind
un personaj mitic, infailibil, superior.
Prestigiul duce uneori la completarea autoritatii ierarhice: administratiile publice au cunoscut
cazuri de aparitie a unor functionari carismatici, veritabili conducatori, care au suscitat in cadrul
diferitelor functii ocupate o autentica miscare de adeziune, formand in jurul lor echipe sudate. Dar
prestigiul nu este intotdeauna legat de pozitia ocupata in varful ierarhiei. Putem vedea aparand in
organizatii lideri informali, a caror autoritate este fondata nu pe o investitura formala, ci pe calitatile
personale si pe recunoasterea din partea membrilor acestor organizatii.
In ambele cazuri, introducerea elementului carismatic perturba echilibrele de putere si constituie
un motor al inovatiei organizationale: increderea care il inconjoara pe sef, aura de care acesta beneficiaza
ii permite sa ignore normele si procedurile existente, sa se indeparteze de rolurile preexistente, sa creeze
unele noi. In cazul existentei liderilor informali acest element poate sa se constituie intr-o sursa de

42

tensiune in sanul organizatiei, suscitand conflicte si perturband mecanismele de identificare, sau, in mod
contrar, poate intari coeziunea. Aceast dimensiune carismatica este in mod particular importanta in tarile
in curs de dezvoltare, datorita greutatii structurilor traditionale.

Expertiza reprezint o alt surs de autoritate in administraia public. Modelul weberian a

ncercat s suprapun ocuparea funciilor ierarhice cu deinerea, de ctre persoana n cauz, de
competene tehnice ireproabile. De fapt acest model considera c accesul la o funcie superioar
este dat chiar de aceast competent profesional. Aa cum sa observat n activitatea de zi cu zi a
administraiei aceast teorie este departe de a fi aplicat n general. Pe de alt parte administraiile
moderne au o activitate tot mai complex, ce presupune apelul crescut la specialiti. Acesti experti
exercita o influenta tot mai mare asupra deciziilor; utiliznd competenele i cunotinele lor vor
ncerca s i impun punctul de vedere i s ocupe o poziie privilegiat n cadrul organizaiei. Ca
atare n administraie putem identifica dou principii de autoritate distincte si concurente:
1. unul oficial, de tip legal, rezultat din texte si concentrat in directia avantajarii superiorului ierarhic;
2. altul de tip tehnic, provenind din cunostinte specializate si detinut de experti.
Armonizarea acestor doua principii rezulta dintr-o dependenta reciproca: in timp ce sefii ierarhici
trebuie sa menajeze expertii, care detin datele de care depinde reusita actiunii organizatiei, acestia au
nevoie de acoperirea autoritatii ierarhice. Cu toate acestea expertii vor incerca permanent sa cucereasca
pozitiile la care considera ca au dreptul in virtutea competentei.

O alt surs de putere n administraia public este reprezentat de informaie. Puterea

expertului nu este, in definitiv, decit un caz particular al unui fenomen mai general legat de
controlul informatiei. Informaia este vitala pentru decidenti: pertinenta alegerilor depinde mult de
calitatea informatiilor pe care le au, iar colectarea informatiei nu se realizeaza de la sine.
Mecanismele de furnizare a informatiei, provenind dinspre nivelele inferioare, nu sunt atat de
automate pe cat le considera modelul birocratic iar presiunea ierarhica nu este suficienta pentru a
suprima practicile de retinere, deformare sau manipulare a informaiei. Inainte de a comunica o
informatie fiecare membru al structurilor administrative va evalua consecintele pozitive si negative
care risca sa afecteze cariera si pozitia sa in organizatie.
Acest control relativ al utilizarii si exploatarii informatiei da celui care o detine o capacitate de
influenta asupra strategiilor organizationale si, deci, o anumita putere asupra organizatiei: in functie de
transmiterea, mai mult sau mai putin exact, partial sau total a informatiei sensul actiunii organizatiei se

43

poate modifica. Aceasta influenta se exercita de o maniera aproape invizibila prin procesul de absorbtie
a incertitudinii descris de March si Simon: lipsit de accesul la informatie bruta, superiorul ierarhic este
condus sa se bazeze pe sintezele furnizate de catre subordonati, fara a putea interpreta chiar el cu
exactitate, toate datele. n mod evident cu cat circuitul de transmitere este mai lung, cu atat riscurile
deformarii sunt mai mari. Informatia nu este ns o sursa de putere decat in masura in care este in acelasi
timp determinanta pentru organizatie si exploatabila de catre detinatorii ei.

Executarea ordinelor superiorilor poate reprezenta, paradoxal, o sursa de autoritate in

administraia public. Executarea ordinelor sefilor ierarhici nu este nici pe departe o simpla
aplicare a unor indicaii clare. Orientarile decise la virful ierarhiei acced la lumea reala prin
medierea funcionarilor care se afla in contact direct cu societatea: plasati la punctul de legatura
dintre administratie si societate, ei sunt chemati sa transforme politicile i strategiile n aciuni
reale. Departe de a fi o simpla aplicare mecanica si pasiva, aceasta transformare presupune o
adaptare mai mult sau mai puin vizibil. Cu cat ordinele sunt mai generale cu att ele snt mai greu
de aplicat i, ca atare, libertatea de aciune a funcionarului crete. Controland incertitudinile
majore care sunt repezentate de situatia de pe teren, nivelurile inferioare sunt susceptibile a bloca
sefii iererhici n aplicarea ordinelor care nu le convin. De asemenea, exist posibilitatea punerii in
cauza a postulatului tranzitivitatii, conform caruia orientarile fixate la varf, trecand de la un nivel
ierarhic la altul, vor fi progresiv aplicate, prin intermediul unei concretizari crescande. Serviciile
publice locale sunt plasate, din acest punct de vedere, intrun punct strategic al sistemului
administrativ in masura in care controleaza doua surse de incertitudine: reactiile locale,
imprevizibile pentru esalonul central; intentiile si dorintele administraiei centrale, imprevizibile
pentru comunitatile locale.
Ca i concluzie putem observa c punerea n practic a unor reglementri i ordine generale le
ofer funcionarilor posibilitatea de a interpreta de o manier proprie coninutul acestora i de a exercita o
influen major asupra actului administrativ. Agentii de executie dispun de o marja de manevra, de o
libertate ilustrata prin existenta unui evantai de alegeri posibile intre aplicarea stricta sau mai putin stricta
a regulii. Atitudinea concreta depinde mult de dispozitii si de interesele agentilor in cauza.

Puterea profesionala este o sursa de autoritate in administraia public. n unele organizatii

autoritatea ierarhica este contrabalansata de existenta unui principiu diferit de autoritate, fondat

44

pe competenta profesionala. Acest echilibru apare de fiecare data cand organizatia se bazeaz pe
cteva elemente constitutive specifice:
-

organizaia este expresia unui nucleu corporativ coerent, constient de identitatea sa, atasat
particularismului sau, unit printr-o solidaritate de interese, o comunitate de traditie (spre exemplu
comunitatile ce activeaza in domeniul agricol).

organizatia este constituita pentru a produce, aplica, pastra sau comunica cunostinte iar membrii ei se
pot prevala de o cunoastere specifica (universitati, spitale, cercetare stiintifica). In aceste organizatii
profesionistii detin autoritatea suprema in masura in care ei determina scopurile organizatiei si nu
lasa administratorilor decat alegerea mijloacelor; in unele cazuri rolul decisiv poate reveni ns, in
mod contrar, administratorilor.

Chestionar de autoevaluare:
-

care este diferena ntre relaiile formale i cele informale n interiorul organizaiei administrative

care este relevana existenei ierarhiilor paralele n instituiile administrative?

definii surse alternative de autoritate n cadrul administraiei publice(n afara autoritii ierarhice)

45

Unitatea II. Diferenierea structurilor n administraia public

Concepte cheie: monopoluti interne, difereniere, structurare, strcturi periferice
Un al doilea domeniu n cadrul cruia putem identifica existena unor modificri semnificative
fa de prevederile modelului birocratic se refer la construcia structurilor administrative care nu
reprezint neaprat acel tot unitar i monolitic definit la nivel teoretic. Diversitatea ramine prezenta in
interiorul structurilor administrative i tinde a structura un ansamblu complex, format dintr- o multitudine
de elemente ce prezinta, fiecare, o logica proprie de functionare si dezvolta o strategie specifica. Teza
aparatului administrativ unitar i monolitic este contrazis de existena unor pozitii si interese divergente.
In aceste conditii coeziunea aparatului administrativ nu depinde exclusiv de proceduri formale de control
ci si de mecanisme mai difuze si pluraliste de reglare si integrare.
Monopolurile interne. Omogenitatea aparatului administrativ la nivel central este aparent;
presiunea ierarhica, dispozitivele de coordonare, chiar proximitatea sociologica nu elimina conflictele ce
pot afecta bine structurata ordine birocratica. Impartirea sarcinilor si ierarhizarea responsabilitatilor duce
la formarea unor sub-ansamble specifice, a caror membri au interese comune de aparat. Aceasta
diferentiere este cu atit mai puternica cu cit organizarea formala este mai rigida si separarea serviciilor
mai puternica. Fiecare dintre aceste subansamble incearca sa isi reduca dependenta, sa creasca gradul
propriu de autonomie si sa isi imbunatateasca pozitia pe care o ocupa in cadrul aparatului administrativ;
se incearca, folosindu-se resursele disponibile, delimitarea unui domeniu de actiune rezervat, protejat fata
de imixtiunile externe si posibil de extins ulterior. Astfel spatiul administrativ central, devenit cimp de
infruntare intre grupari rivale, va fi progresiv decupat in domenii inviolabile: astfel apar monopoluri
interne ce vizeaza partajarea teritoriului administrativ, pastrarea si imbunatatirea propriei pozitii.
Aceste monopoluri nu compromit ns obiectivul integrarii administrative a diferitelor structuri
publice, obiective atinse prin modalitati diferite. In primul rind pentru ca ele sint conforme rationalitatii
proprii functionarii administratiei publice. Existenta monopolurilor interne nu este datorata numai
cresterii dimensiunilor administrative; ea se explica, mai profund, prin principiul conform caruia
administratia regaseste, in organizarea sa interna, caracteristicile functionarii sale exterioare si bazele
propriei legitimitati. Monopolurile interne sint reflectia situatiei monopoliste a administratiei n
societate. Pe de alt parte monopolurile interne constituie un mecanism informal de autoreglare in
interiorul sistemului administrativ, prin controlul pe care il exercita unele asupra altora. Totodat trebuie
s lum n considerare faptul c diferitele structuri ce exercit monopoluri au o for i influen diferit,
fapt ce duce la o anumit ierarhizare intern.

46

Separarea serviciilor administrative. Specializarea duce in mod inevitabil la o anumita separare.

Fiecare serviciu administrativ este chemat sa isi cultive particularismul si sa isi intareasca forta. Investit
cu o misiune, care se poate transforma in detinere de competente exclusive, dotat cu mijloace de actiune
specifica si funcionari specializati, caracterizat de traditii, o deontologie si o stare de spirit, el tinde sa
asimileze o personalitate proprie si sa se institutionalizeze; functionarii se recunosc in serviciul public in
cauza si isi asuma promovarea lui in universul administrativ. Aceasta identificare este favorizata de relatia
stabilita intre cariera profesionala a functionarului public si destinul serviciului de care apartine: agentul
administrativ apartine unei administratii care l-a recrutat, format si de care depinde pe planul statutului,
prestigiului si remunerarii. Prin aceasta separare a serviciilor administratia centrala se va prezenta sub
forma unui mozaic de structuri diversificate, detinind fiecare o logica proprie de functionare si dezvoltare.
Ministerele se situeaza pe o scara de putere si prestigiu in cazul careia stabilitatea relativa nu
exclude reajustari specifice in functie de resursele pe care institutiile le pot mobiliza. Aceasta stratificare,
ce se prelungeste la nivelul sub directilor si birourilor, explica rezistenta puternica cu care se confrunta
toate masurile de restructurare, ce pun in cauza situatii stabilite si echilibre existente precum si ostilitatea
ce intimpina noile celule administrative: serviciile apara cu obstinenta teritoriul propriu contra noilor
veniti care trebuie sa se supuna logicii existente.
Aceast separare a structurilor administrative se bazeaz pe dou concepte distincte: diferenierea
i stratificarea.
Diferentierea. Impartirea in ministere a guvernului se afla la originea unei prime diferentieri:
fiecare minister constituie o entitate specifica, ce cauta sa isi accentueze autonomia si sa isi extinda
influenta, mobilizind toate resursele disponibile. Separarea nu se opreste insa aici; la nivel intraministerial
directiile, ce detin o structura durabila, constituie unitati specifice, caracterizate printr-o puternica
coeziune; foarte sensibile in ceea ce priveste autonomia lor, avind un personal propriu, ele dispun in
anumite cazuri de o influenta semnificativa.
Stratificarea. Pozitia serviciilor in interiorul aparatului administrativ central rezulta din
combinarea a doua variabile esentiale: verticalitatea, ce depinde de greutatea birocratica si
orizontalitatea, tradusa prin capacitatea de actiune asupra altor branse administrative. Pe baza acestei
premise putem identifica:
-

servicii puternice, ce conjuga cele doua elemente;

servicii de tip gestionare, puternice dar fara o influenta exterioara semnificativa;

servicii functionale care compenseaza slabiciunea mijloacelor de care dispun printr-o influenta
accentuata asupra alegerilor colective;

47

servicii slabe si putin influente, pentru care probelema este de a atinge o masa critica suficienta
supravietuirii.
Fiecare administratie dispune de un mod specific de implantare n spaiul administrativ, fapt ce

conduce la distingerea a mai multe zone distincte, la marcarea unor teritorii specifice:
-

cele in care se poseda o competenta exclusiva sau dominanta;

cele in care nici o administratie nu dispune de o influenta specifica (no mans land);

cele exterioare, inaccesibile, datorita competentelor detinute de alte structuri administrative.

Aceasta sensibilitate teritoriala face administratiile publice, pe de o parte sa caute sa pastreze cu

orice pret domeniul lor privilegiat de interventie si pe de alta parte sa il extinda. Separarea serviciilor nu
semnifica absenta oricarei ordini in interiorul administratiei centrale: ns ierarhia formala este dublata de
una informala, fondata pe capacitati inegale in ceea ce priveste actiunile desfasurate de diverse segmente
administrative.
Structurile periferice. Existenta relatiilor periferice este direct legata de introducerea diversitatii
sociale in interiorul aparatului administrativ; constructia lor nu este rezultatul hazardului sau arbitrariului
birocratic ci este dependenta de radacini sociale profunde; fiecare structura teritoriala, fiecare institutie
specializata are, datorita acestui lucru, o personalitate specifica. Aranjarea structurilor administrative nu
este neutra ci urmareste configuratia spatiului geografic si social; fiecare institutie periferica se afla in
directa legatura cu un nucleu social - colectivitati sau grupuri profesionale - pe care il controleaza dar il si
apara in acelasi timp. Astfel relatiile periferice asuma reprezentarea diverselor interese sociale in
interiorul aparatului administrativ. Administratia publica interiorizeaza astfel clivajele sociale, traduse sub
forma conflictelor birocratice; reducind conflictele ce ameninta unitatea sa ea contribuie, in aceleasi timp,
la prezervarea coeziunii sociale.
Procesele de deconcentrare si descentralizare tin de aceeasi miscare fundamentala de deplasare a
puterii dinspre centru inspre periferie si produc un numar de efecte asupra funcionrii tradiionale a
administraiei birocratice, orientate nspre centralizare i rigiditate. Administraiile moderne trebuie s
gndeasc mult mai flexibil relaia local- central, s ia in considerare influena i puterea comunitilor
locale i s realizeze o coeren a celor dou tipuri de structuri.
Conceperea agentilor deconcentrai ca simpli executanti, chemati sa aplice docil directivele
administratiei centrale este iluzorie: datorita implantarii lor pe plan local serviciile exterioare dispun de o
capacitate de actiune strategica i o marja de manevra semnificativ. Colectivitatea locala reprezinta o
populaie implantata intr-un spatiu geografic specific i delimitat, creia i asigur apararea si
considerarea intereselor. Administraia dispune de o legitimitate proprie fata de stat iar administrarea

48

afacerilor locale aduce n discuie mecanisme care se sustrag pe scara larga rationalitatii etatice. Chiar
daca sint create de catre stat colectivitatile locale au o personalitate singulara, o identitate local distincta
de cea a statului: ele nu sint doar puncte de difuziune a autoritatii statului, multiplicate la nefrit si
funcionnd de o maniera identica. Aceste conjuncturi locale evolueaza de o maniera relativ autonoma, in
functie de o dinamica proprie.
Prin identitate locala putem intelege trasaturi comune si specifice ansamblului elementelor
constitutive unei localitati. Ca toate identitatile ea este atit negativa, in masura in care presupune o
diferentiere cu exteriorul, cit si pozitiv, in masura in care implica o unitate interna. Aceasta identitate nu
este nici naturala nici preexistenta. Spaiul local este produs de catre stat care, prin decuparea in
unitati, circumscriptii, se asigura de controlul asupra spatiului geografic si social. Delimitarea unitilor
administrative- teritoriale nu reprezint doar o operatiune de ordin tehnic ci i o sursa de putere sociala, o
definire a frontierelor si teritoriului ce conditioneaza perceptiile si modeleaza comportamentele.
Decupajul nu este doar produsul arbitrariului statului: el tine de o anumita realitate geografica si istorica,
culturala si sociala, chiar daca aceasta realitate este reinterpretata. Diferentierea colectivitatilor locale nu
este doar de ordin birocratic ci tine si de realitati sociale valabile. Statutul de colectivitate locala
contribuie la construirea identitatii, asigurind reprezentarea localitatii in spatiul politico-administrativ:
dind reprezentantilor dreptul de a vorbi in numele localitatii, se permite realizarea unei prezente reale, se
constituie un corp.
Chiar daca colectivitatile locale au competente reziduale in raport cu statul, chiar daca ele sint
plasate sub controlul agentilor acestuia, nu nseamn c sint lipsite de o marja de decizie si, deci, de o
anumita putere in cadrul sistemului politico-administrativ. Dotate cu o vocatie de ordin general de a se
ocupa de probleme ce privesc entitatea locala si locuitorii sai, ele detin un ansamblu de atributii le permit
exercitarea unei functii specifice de reglementare. Continutul acestor competente proprii este variabil,
depinzind de traditii (bazate sau nu pe centralizare/descentralizare). Colectivitatile locale se refera la o
rationalitate de tip local (interesul localitatii) care nu este reductibila la cea a statului i dezvolt o
anumit putere local.
Chestionar de autoevaluare:
-

ce semnific existena unor monopoluri nterne n cadrul structurilor administrative?

ce semnific o analiz administrativ bazat pe conceptele de verticalitate i orizontalitate?

care sunt efectele diferenierilor structurale la nivelul administraiilor periferice?

49

Unitatea III. Diversificarea relatiilor cu cetateanul

Concepte cheie: poziie social, client, dinamica relaiilor, nchidere selectiv
Nu putem considera c administraiile moderne urmresc n totalitate un model de distanare
birocratic fa de cetean. Relatiile concrete intre administratie si cetatean nu se caracterizeaza prin
aplicarea unui model uniform, bazat pe constringere si distantare ci printr-o diversitate crescuta. Aceasta
diversitate tine in primul rind de pozitia diferita pe care cetatenii o au fata de administratie. Tipul de
contact este variabil: desi uneori administratii sint supusi unei impuneri unilaterale a normelor sau
obligatiilor de catre administratie, tot mai mult ei devin clienti care beneficiaza de prestatii din partea
serviciilor publice. Aceasta pozitie modifica in profunzime relatia existenta. Utilizind serviciile pe care
administratia le pune la dispozitia sa, clientul apare ca beneficiar al actiunii administrative: el nu mai este
supus unei impuneri unilaterale a disciplinei administrative ce ii restringe autonomia si limiteaza
libertatea sa de comportament ci, dimpotriva, profita de o gestionare care ii satisface nevoile si ii procura
anumite avantaje. Se poate constata deci o inversare a sensului relatiei administratie publica/cetatean,
pentru ca asteptarile vin acum dinspre cel din urm.
Originea sociala conduce, in mod egal la o apropiere mai mare sau mai mica fata de
administratie. Distanta intre aceasta si public este diferit: anumite categorii de cetateni au posibilitatea de
a evita, cel putin partial, obstacolele pe care administratia le opune comunicarii si de a-i asigura cai de
acces la institutiile vizate. Administratia practica deci o inchidere selectiva si inegala, in functie de
resursele de care dispun cetatenii, de influenta lor sociala, de receptivitatea si valorile privilegiate de
acestia. Pe de alt parte relatia administraiei cu publicul este realizata de persoane concrete, a caror
comportamente variaza nu doar in functie de tipul de serviciu de care apartin ci si de natura functiei si
frecventa contactelor cu publicul.
Sistemele administrative nu functioneaza niciodata intr-o perfecta armonie sau intr-o rigiditate
total. Modificarile constatate nu semnifica renuntarea total la modelul birocratic ce serveste ca o norma
de referinta si influenteaza puternic viata administrativa. Tensiunea permanenta intre ierarhia formala si
relatiile informale, unitate si diversitate, constituie de fapt un element fundamental al dinamicii
administrative iar compromisul realizat intre aceste aspecte este precar.
Chestionar de autoevaluare:
- care sunt elementele ce modific semnificativ modelul birocratic de relaionare administraie publiccetean?

50

MODULUL III
Agenda administrativ i definirea politicilor publice
Obiective: Acest modul i propune o analiz a modului de structurare i funcionare a agendei
administrative. El vizeaz atenionarea studenilor fa de complexitatea structurilor i mecanismelor ce
stau la baza constituirii agendei de lucru a administraiei publice i a definirii politicilor publice.
Ghid de studiu: nelegerea funcionrii aparatului administrativ nu poate fi iniiat n lipsa
contientizrii importanei agendei administrative. Este necesar s ne ntrebm care sunt modalitile pe
baza crora administraia public ia n considerare anumite cereri i probleme i ignor altele, ce pot prea
la fel de importante. De asemenea trebuie s lum n considerare modalitile de definire a politicilor
publice la nivel administrativ.
Bibliografie obligatorie
Ioan Alexandru, Structuri, Mecanisme si Institutii Administrative, Editura Sylvi, 1996
Richard J. Stillman, Public Administration, Houghton Mifflin Company, 1996
Jacques Chevallier: Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994
Bibliografie recomandat:
Jon Pierre, Bureaucracy in the Modern State- An Inntroduction to Comparative Public
Administration , Hartnolls Limited, Bodmin, Cornwall, 1995
James Q. Wilson, Bureaucracy, Basic Books, 1989
David Bender, Politicians and Ethics, Greenhaven Press, Inc, 1996
Judith E. Gruber, Controlling Bureaucracies, University of California Press, 1987
Jacques Chevallier: Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994
Gabriel Almond, Sidney Verba- Cultura Civica, Ed. Du Style, Bucuresti,1995
Agenda administrativ se refer la lista de activiti i la prioritile ce ghideaz activitatea aparatului
administrativ. La o prima vedere administratia nu controleaza procesul de realizare a agendei de activitate
(Chevallier, 1994) iar lista problemelor care este chemata a le lua in considerare este aparent impusa din
exterior, sub dubla presiune a cererii sociale si a constrangerii politice. Administraia nu face dect s
aplice msurile decise de alii (politicieni, ceteni, etc) pentru agenda sa.
Aceasta viziune nu este ns realist. Pe de o parte raportul intre administratie si politica este reciproc:
daca pe de o parte administraia este influenat de mediul politic, pe de alt parte ea detine resurse care ii
permit sa influenteze continutul acestei influene. Astfel agenda administrativa rezulta, cel putin in parte,
dintr-o productie autonoma a aparatului administrativ. Administratia dispune de autonomie pentru a

51

preciza continutul concret al actiunilor desfurate. Pe de alta parte, pozitia administratiei in raport cu
cererea sociala este complex; chiar dac administraia trebuie sa raspund la aceast cerere ea contribuie,
n schimb, la producerea ei.

52

Unitatea I Agenda administrativ

Concepte cheie: agenda instituional, agenda conjunctural, sisteme de comunicare, filier invers,
actori sociali/administrativi, politici
Agenda administrativa. Agenda administrativa este perceputa ca un ansamblu al problemelor
care cer o interventie administrativa i trebuie neleas n mod distinct fa de agenda politica. Chiar
daca sunt interdependente cele dou snt distincte: agenda administrativa nu este totdeauna obligata sa
porneasca de la probleme ce figureaza pe agenda politica. Este important ca n cadrul agendei
administrative s se fac diferena ntre agenda institutionala (ansamblul problemelor care tin in mod
traditional de sfera de competente ale administratiei) i agenda conjucturala (care priveste problemele noi
pentru care exista o dezbatere asupra oportunitatilor unei interventii administrative).

Agenda institutionala.
Agenda administrativa este formata in principal din probleme rutiniere, adica probleme
considerate n mod tradiional ca fiind specifice pentru domeniul actiunii administrative. Dezvoltarea
statului providenta a antrenat ns dezvoltarea constanta a acestei agende; administratiei i sau
ncredinat activitati tot mai numeroase si diversificate. Astfel administraia modern trateaz astzi
n mod rutinier probleme care acum un secol nu reprezentau absolut nici o relevan (protecia
mediului, drepturile consumatorului, etc). Actiunea administrativa este puternic institutionalizata,
reguli precise fixand tipul de probleme pe care administratia este abilitata a le rezolva.
Institutionalizarea implica punerea intre paranteze, cel putin provizoriu, a dezbaterii politice privind
aceste activitati administrative.
La o prima vedere, configurarea concreta a acestei agende este total determinata de cererea
sociala, de dorinele cetenilor i comunitii. Actiunea administrativa este dirijata teoretic de o
constrangere fundamentala, de ordin axiologic: ideea ca ea este destinata servirii publicului si chemata sa
satisfaca aspiratiile indivizilor si grupurilor. Atunci cand actioneaza ea nu face decat sa raspunda unei
cereri preexistente si preconstituite. Aceasta viziune, drag administraiei, trebuie ns analizat atent. Pe
de o parte, cererea sociala nu un produs spontan, ci este modificata de societate prin inocularea de valori,
reprezentari, standarde de comportament; odat ce administraia este i ea parte a societii va contribui de
fapt la modelarea cererii sociale. Apoi cererea sociala nu este in intregime determinata pentru c
societatea nu dispune niciodata de un control integral al membrilor sai, ale caror nevoi si dorinte scapa pe
scara larga de sub controlul su. S nu uitm faptul c administratia public este formata din indivizi

53

integrati in raporturi sociale concrete, care au interese de valorificat sau aparat in cursul actiunii- ea este
caracterizat de o logica de actiune autonoma. Astfel economia actiunii administrative rezulta deci dintro interactiune permanenta intre oferta si cerere, care exclude toate interpretrile simpliste.
Accesul revendicarilor sociale la administratie se supune unor conditii stricte: exista puncte de
intrare, fixe si stabile, prin care cererea trebuie in mod necesar sa tranziteze. Pentru a fi luate in
considerare cererile societii trebuie exprimate prin dispozitive de comunicare oficiale bine definite i
monopoliste. Totusi, rigiditatea acestui sistem de comunicatie nu este atat de mare incat sa excluda toate
posibilitatile de fortare a accesului la administratie prin ocolirea mediatorilor traditionali.
Dispozitive de mediere a accesului la administraie. Capacitatea de acces la administratie este
repartizata de maniera variabila si inegala, dupa caz. In societatile vechi, de dimensiuni limitate si cu o
slaba diferentiere a rolurilor politice, accesul la administratie era larg deschis. Dimpotriva, in societatile
moderne, de mari dimensiuni se constata aparitia intre indivizi/grupuri sociale si autoritati administrative
a unor mediatori insarcinati sa regleze procesul de admitere a exigentelor: cererile nu mai circula libere.
Pentru a avea acces la administratie ele trebuie sa treaca prin structuri care le filtreaza si decid dac
introducerea lor n sistem este necesar sau nu. Dupa gradul de deschidere al administratiei, mediatorii
sunt mai mult sau mai putin numerosi si dispersati. In tarile de tip dictatorial/autoritar sunt putin numerosi
si dispusi in puncte fixe. Administratia limiteaza la un minim indispensabil mecanismele de comunicare
cu cetateanul si asigura un control crescut asupra mediatorilor. Datorita acestei atitudini ea elimina
riscurile de supraincarcare, dar tinde a fi rigida si cunoaste dificultati de adaptare. In tarile democratice
cetatenii au multiple posibilitati de acces la administratie: specializarea in roluri de transmitere a cererii
este relativa, iar comunicarea intre administratie si societate se face prin intermediul unor retele foarte
diversificate. Administratia intr n interactiune cu societatea, dar centrele de decizie risca sa fie paralizate
de multiplicarea cererilor. Administratia recurge la sisteme de filtrare care, pornind de la o pozitie sociala
strategica, sunt capabile sa filtreze, selectioneze, ierarhizeze cererile sociale precum si sa amelioreze
elaborarea deciziilor prin reducerea punctelor de vedere. Pozitia mediatorului trebuie s treac att prin
recunoaterea din partea cetenilor n numele crora vorbete ct i prin cea din partea administraiei care
trebuie s l accepte ca interlocutor viabil. De aici situaia n care unii reusesc sa se impuna ca parteneri ce
intretin contacte permanente cu administratia; altii sunt tinuti la periferia circuitelor de comunicare.
Administratia intra in relatie cu interlocutori capabili, prin pozitia pe care o ocupa, sa ii aduca informatii
necesare si sa ii usureze activitatea dar totodata dispusi sa coopereze cu ea si sa fie receptivi la metodele
si valorile sale. Ea ignor interesle minoritare, neorganizate sau rebele fata de rationalitatea sa.
Dispozitivele de mediere sunt eludate de cei care incearca sa forteze accesul la sistem printr-o
presiune directa asupra centrului de decizie. Acest comportament este cel al minoritarilor, marginalilor

54

sau deviantilor, precum si al noilor veniti pe piaa administrativ, care nu pot spera sa faca sa conteze
punctul lor de vedere decat nclcnd regulile jocului reprezentativ traditional si inlocuindu-le cu noi
reguli mai favorabile. Refuzand sa urmeze canalele oficiale de transmitere a revendicarilor, ei incearca sa
creeze propriile cai de acces. Aceasta ofensiva antreneaza reactia retelelor existente ai caror componenti
incearca sa blocheze bresele si sa-si pastreze pozitia si privilegiile. Succesul unei astfel de "strategii de
depire" depinde att de intensitatea asaltului dat din exterior ct i de de intensitatea rezistentei opuse de
structura organizationala. Pentru ca aceste eforturi de stabilire a unor noi ci de comunicare a
revendicrilor diferitelor grupuri sociale ctre administraie s fie efective este nevoie fie ca presiunea
exercitata la periferie sa fie suficient de puternica pentru a constrange administratia sa reactioneze si sa-si
adapteze dispozitivul de comunicare fie ca grupurile marginale sa gaseasca in interiorul sistemului
administrativ complicitati ce pot fi reprezentate de forte administrative inovatoare, pana atunci tinute la
periferia circuitului de decizie si care spera sa-si intareasca pozitia in administratia publica.
Conjugarea eforturilor intre agenti interni si externi de schimbare poate semnifica modificarea
dispozitivului existent si amenajarea unor noi cai de comunicare. Odata ce a reusit sa forteze accesul in
administratie, noul venit va fi el insusi integrat ca mediator si se va transforma intr-o retea de transmitere
a revendicarilor sociale.
Filiera inversa.

Suprematia cererii sociale este doar aparenta; administratia nu se

multumeste sa inregistreze pasiv cererea sociala, s rspund automat la dorinele i cererile

ceteanului ci acioneaz i n functie de interese proprii. Aceasta actiune comuna tuturor
organizatiilor este favorizata, in cazul administratiei, de situatia de monopol, care d siguranta unei
"piete captive", unei relative indiferente la dorinele clientelei si care pune in prim plan interesul
institutiei.
Filiera inversa (J.K. Galbraith) semnific suprematia ofertei asupra cererii in capitalismul
dezvoltat. Contrar modelului economic clasic, bazat pe postulatul suveranitatii consumatorului, marile
companii dispun, de fapt, de capacitatea de a orienta in profit propriu mecanismele pietei: modeland, mai
ales prin publicitate comportamentele consumatorilor, crend in permanenta noi nevoi, ele ajung sa
provoace cererea necesara pentru un nou produs.
Aceasta analiza este posibil de transpus la cazul administratiei, al carei statut monopolist o
doteaza cu mijloace de presiune eficace: pretinzand ca se preocupa de nevoile profunde ale publicului, ea
contribuie prin actiunea sa la intarirea cererii sociale care ii este necesara. Oferta administrativa nu
ramane fara efect aupra cererii sociale, care tinde a se orienta spre produse accesibile si disponibile.
Aplicarea filierei inverse n administraie se realizeaz prin dou modaliti distincte i bine structurate:
retorica nevoilor i condiionarea cererii.

55

Retorica nevoilor n administraia public. In lipsa unei cereri sociale explicite, articulate,
administratia public tinde sa se refere, pentru a-si legitima actiunile, la nevoi sociale latente,
neexprimate, pe care se afirm a fi singura capabil s le perceap; funcionarii se prezinta ca o
minoritate luminata care pretinde a nelege nevoile reale ale societii i se grbete s le rezolve. n
mod evident aceste nevoi nu trebuie s coincid cu cele pe care cetenii le consider a fi importante.
Aceasta problematica a nevoilor se afla la baza discursului serviciului public ce este intotdeauna prezentat
ca un raspuns la nevoi sociale latente, dar reale, care sunt considerate a fi preexistente creatiei sale si a
caror satisfacere reprezinta vocatia sa.
Discursul nevoilor nu este de fapt, decat o simpla retorica vizand rationalizarea si legitimarea
actiunii administative. Nevoia este creata in acelasi timp cu serviciul propus pentru a o satisface; pretinsa
obiectivitate a nevoilor disimuleaza deci un proces de canalizare a cererii pe cateva obiective considerate
legitime. Aceasta nu inseamna, pe de alta parte ca serviciul este pur arbitrar si ca cererea este doar
reflectia inerta si pasiva a ofertei. Exista deci o filiera inversa, pentru ca administratia isi rezeva, de-a
lungul retoricii nevoilor, dreptul exclusiv de a defini ceea ce este bine pentru cetean.

Condiionarea cererii n administraia public. Definind, prin serviciile pe care le ofera,

modele legitime de satisfactie, administratia fixeaza cadrul in care cererile trebuie sa se situeze. Toate
cererile care nu se plaseaz n cmpul astfel circumscris, care nu corespund normelor impuse de catre
administratie, nu vor fi luate n considerare. Aceste norme sunt progresiv interiorizate de catre public.
Socializarea administratilor permite ajustarea cererii n raport cu oferta: in timp ce propune o
prestatie, administratia provoaca, prin actiunea socializatoare proprie, producerea unei cereri sociale
corespunzatoare. Administratul, cetateanul este condus, imperceptibil, nspre asi adapta asteptarile
in functie de ceea ce exista si a respecta ritualurile impuse pentru serviciile de care beneficiaza.
Administratia nu se opreste doar la modelarea cererii sociale; ea contribuie, intro maniera mai
difuza, dar si mai profunda, la aparitia si cristalizarea unor noi nevoi.

Agenda conjuncturala
Constructia agendei conjuncturale trece prin doua etape esentiale:
1.

izbucnirea problemelor sociale noi care pot cere o interventie administrativa pentru a fi
rezolvate,

56

2.

transformarea acestor probleme, sub efectul controverselor pe care le suscita, in mize

politice, ce pot conduce la o luare in consideratie de catre administratie.

La aceste doua nivele, administratia joaca un rol esential, avand o importanta majora in
identificarea problemelor si participand activ la procesul de inscriere in agenda. Producerea cererii
sociale este un mecanism social selectiv din cel putin trei puncte de vedere:
- pentru ca cererile sunt orientate spre autoritatile politico-administrative, ele trebuie sa fie
compatibile cu normele politice in vigoare;
- pentru ca sunt prin esenta colective, cererile sunt agregate prin actiunea unor instituii sau
persoane;
- pentru ca sunt promovate de grupuri sociale diferite, ele dispun de o forta de influen inegala.
Cererea sociala exprima inainte de toate o stare de insatisfactie, o situatie de lipsa: ea releva
existenta unor diferente generatoare de tensiune intre situatia reala, asa cum este perceputa si aspiratii; ea
implica apelul de stat pentru a o remedia. Cererea sociala este deci orientata inspre stat, politizata: pe el se
conteaza pentru a suprima frustrarile nascute in viata societatii. Aceasta cerere se prezinta sub forma de
exigente, mai mult sau mai putin precise, mai mult sau mai putin explicite, dar care difera calitativ de
simplele asteptari. Cererea este deci rezultanta unui proces de politizare a nevoilor/dorintelor: ea
desemneaza acele nevoi pe care membrii societatii doresc sa le vada satisfacute prin output-urile politice.
Pentru ca o problema social s devina una de interes politic ea trebuie s satisfac trei elemente distincte:
s numeasc, identifice un subiect distinct; s impute responsabilitatea cuiva; s revendice, fiind gata sa
actioneze pentru a obtine o reparatie. Aceasta politizare nu depinde de subiectivitatea individuala, ci de
stari sociale obiective: in fiecare societate normele culturale sau ideologice determina care dintre aceste
nevoi sunt de resortul statului. Aceste norme pot fi mai mult sau mai putin largi, depinzand de
caracteristicile societatilor; semnul distinctiv al societatilor contemporane este o politizare crescuta a
cererilor, statul fiind presat de cereri tot mai numeroase si diversificate care antreneaza un risc permanent
de supraincarcare.
Aceasta constrangere culturala sau ideologica se traduce prin modul de formulare al cererilor:
pentru a avea sanse sa fie considerate, cererile trebuie sa fie admisibile si deci exprimate in termeni
compatibili, nu doar cu codul social dominant, dar si cu normele pe baza carora exista institutia statului.
Interesul general devine astfel o norm la care trebuie s se raporteze toate cererile sociale. Importana
acestui tip de raportare nu trebuie subestimat, odat ce decidenii politici trebuie s acioneze, cel puin
teoretic, conform dogmei interesului general.
Exprimarea cererilor fa de administraie. Pentru a avea acces la sistemul politico-administrativ,
cererile trebuie preluate si promovate de grupuri sociale: initiativa acestor grupuri are ca efect
identificarea i cristalizarea a ceea ce nu erau decat aspiratii vagi si difuze si atribuirea unei dimensiuni

57

colective cererii. Aceasta mobilizare sociala antreneaza si cristalizarea revendicarilor individuale, care
pierd caracterul lor spontan si liber si se gasesc canalizate catre obiective precise si comune, rezultate ale
unui consens intre membrii grupului. Fiecare grup tinde a apara interesele specifice ale membrilor sai iar
aceste interese se lovesc inevitabil de acelea ale altor grupuri - de aceea diversitatea cererii sociale nu
reprezint decat produsul si reflectarea diviziunilor sociale.
nscrierea problemelor pe agenda administrativ. Existenta unei probleme sociale nu ajunge
pentru inscrierea ei pe agenda politica si administrativa. Aceasta inscriere in agenda rezulta dintr-un
proces de mobilizare care poate avea forme variate. Putem identifica modele de constructie diferite ale
agendei conjuncturale:
-

un model de initiativ exterioar n care includerea pe agend este impus de

organizaii situate la limita sistemului de decizie oficial; (spre exemplu includerea pe agenda
administrativ conjunctural a unei probleme ce ine de protecia mediului la presiunile unei organizaii
nonguvernamentale);
-

un model de mobilizare in care actorii guvernamentali au initiativa dar cauta

sustinerea exterioara; (spre exemplu atunci cnd statul caut susinere pentru un proiect particular din
partea societii civile sau a unor organizaii care nu fac parte din structura guvernamentala);
-

un model de initiativa interna in care decidentii si grupurile interesate se pun de

acord pentru a evita dezbaterea publica.

n prelungirea acestei analize exista doua modele sintetizate de inscriere a unor probleme pe
agenda aconjunctural:
1. inscrierea rezultata dintr-un proces de mobilizare a diferitelor forte sociale, politice, administrative,
care conduce la transformarea problemelor in mize; in acest caz de larga politizare, dezbaterea asupra
oportunitatii unei actiuni publice se desfasoara deschis i n arena public, iar inscrierea in agenda
politica precedeaz, n general, nscrierea n agenda administrativ.
2. nscrierea rezultata dintr-un proces de depolitizare, importana problemei n cauz fiind acceptat de
comun acord de toate fortele politice (vezi cazul necesitii interveniei statului n prevenirea i
tratarea SIDA). In acest caz dezbaterea asupra unei actiuni publice se desfasoara in cerc inchis intre
administratori si grupurile interesate iar inscrierea in agenda se face automat.
Trebuie s nelegem ns faptul c nu este suficient ca o problem s devin politic pentru ca ea
s fie inclus automat pe agenda administrativ. Autoritatile publice responsabile de constructia agendei
au la dispozitia lor o gama de raspunsuri posibile fa de cererile cu care se confrunt: refuzul, asteptarea,
acceptarea simbolica, tratamentul partial. Acest tip de raspuns depinde de natura problemei: caracterul
mai mult sau mai putin proeminent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul de formalizare,

58

difuziunea, intensitatea opozitiei pe care o suscita. Pentru ca o problema sa fie inscrisa in agenda
administrativa trebuie:
-sa fie considerata ca fiind de resortul autoritatilor publice;
- sa apara ca necesitand atentie (o situatie problematica);
- sa fie tradusa in termeni care o fac a fi tratabila de catre autoritatile publice (codaj).
Mobilizarea politica pentru nscrierea problemelor n agenda administrativ. Cererea sociala
corespunde formularii unor asteptari fata de autoritatile politico-administrative. Considerarea sa de catre
decidenti nu este totusi automata; cererile sociale sunt de fapt multiple si contradictorii iar fiecare grup
social incearca sa faca sa prevaleze revendicarile sale si sa obtina soluiile care i sunt favorabile.
nscrierea unei probleme pe agenda politica inseamna perceperea sa ca apeland la o dezbatere publica si
interventia activa a autoritatilor legitime; ea este trecuta printr-o serie de filtre succesive: angajate intr-un
proces de confruntare, cererile sociale fac obiectul unui proces de tratare, selectie, ierarhizare; ele acced la
sistemul politico-administrativ in conditii diferite.
Includerea problemelor diverse pe agenda conjunctural reprezint un proces extrem de complex
care pune fa n fa grupuri cu profil i resurse diverse; promovarea acestor probleme se poate face de
categorii diferite de actori ai spaiului public: sociali, politici i administrativi.
Actorii sociali. Mobilizarea grupurilor sociale pentru apararea sau promovarea anumitor cereri
apare dintr-un mecanism de interactiune. Initiativa apartine celor care au solicitat statului sa inoveze si sa
preia noi probleme: aceasta cerere de schimbare suscita o mobilizare mai mult sau mai putin puternica a
altor grupuri pentru a sustine aceasta initiativa, a o modifica sau a i se opune. Aceste presiuni
contradictorii nu se anuleaza in masura in care fortele in cauz nu au o greutate identica. Cererile sociale
nu sunt comparabile nici prin continutul lor, nici prin formulare; odata ce se prezinta in fata sistemului
politico-administrativ, ele sunt deja pozitionate, clasate, ierarhizate, iar aceasta structurare prealabila va
avea un efect puternic asupra tratrii lor.
Capacitatea de mobilizare a grupurilor sociale este variabila n funcie de gradul de implicare
i de natura problemelor care ar trebui s fie luate n considerare de ctre administraie. Astfel putem
identifica:
-

participanii propriu-zii mobilizai social i politic (cei mai activi in grupe de

identificare, cei mai putin activi in grupe de atentie).

-

publicul sau spectatorii, cei mai activi fiind publicul interesat, iar cei indiferenti,

fiind publicul general.

59

participanii politici se mobilizeaz pentru nscrierea unor probleme pe agenda

administrativ in functie de consideratii variate: fie interese personale, fie un profit indirect, fie interesul
public. Din punctul de vedere al aciunii acestor participani politici putem identifica dou categorii
distincte:
-

elitele sociale, cu un rol permanent, care se folosesc de resursele de influenta

interpersonala pentru a face sa prevaleze opiniile lor;

-

miscarile sociale, a caror actiune este punctuala si episodica si care suplinesc

deficitul lor de notorietate sau relatii prin activism si mobilizare colectiva. Aceasta este actiunea specifica
a acelor care au permis incepand cu sfarsitul anilor 60 promovarea unor teme precum protectia mediului,
protectia consumatorului, locul femeii in politica, etc. Mobilizati in jurul bunurilor colective si actionand
pentru interesul public, aceste miscari au dus aceste revendicari in campul politic si au sfarsit prin a fi
luate in considerare de autoritatile publice.
Cererile sociale se afla intr-o situatie eminamente concurential: ele se angajeaza intr-o
competitie puternica atat pentru ca statul are capacitati limitate si nu poate satisface toate exigentele care
ii sunt adresate, cat si pentru ca interesele generale sunt contradictorii si antagoniste; astfel tratamentul
cererilor se face prin mecanisme de excludere/selectie.
Puterea in aceasta competitie este inegal: includerea pe agenda administraiei depinde in
buna masura de resursele detinute de fortele sociale in cauza, iar aceste resurse variaza in functie de
pozitia ocupata in ierarhia sociala. Grupurile dominante dispun de cele mai bune atuuri pentru a se face
auzite: zonele de importanta strategica pe care le controleaza nu le dau doar o influenta directa asupra
procesului decizional, dar le si permit sa se impuna ca parteneri indispensabili. Atata timp cat ele dein
mijloacele economice, birocratice, culturale de blocare a aplicarii unei politici ce nu le convine, decidentii
sunt obligati sa conserve interesele lor fundamentale si sa le solicite concursul. Pe de alt parte grupurile
ce nu dein decat resurse limitate si dificil de mobilizat se bazeaz n principal pe capaciti de actiune
negativa. Ceea ce ele reclama sunt doar interventii corective si compensatorii.
Ierarhia cererilor nu tine doar de inegalitatea resurselor pe care diferite grupuri sociale le pot
mobiliza: cererile sociale apar ca fiind bine fondate si admisibile daca ele coincid cu valorile
fundamentale ale identitatii colective. Pozitia acestor cereri rezulta din conformitatea lor cu codul social.
Acest cod nu este neutru; el este legat de pozitia grupurilor care sunt capabile sa impuna parerea lor si
altora, s formuleze cereri bine fondate.
Actorii politici. Partidele politice constituie un mijloc privilegiat de preluare a problemelor si de
transformare a acestora in elemente importante, pe care administraia nu are dreptul de a le neglija. Rolul
lor nu se limiteaza ns la o transmitere pasiva a cererilor. Ele vor pune n practic de fapt:

60

o munca de filtrare, ce conduce la retinerea unor cereri si respingerea altora;

un efort de codare, destinat a face cererile compatibile cu logica politica si admisibile

pentru decidenti;
-

un efort de agregare, prin care cererile sunt armonizate, ierarhizate si sintetizate in

jurul marilor optiuni (sintetizate de obicei n programe politice).

Pe de alta parte partidele politice apar si ca agenti de socializare, ce preiau cererile sociale n
mediul politic, le interpreteaz i le difuzeaz apoi la nivelul ntregii societi. Printr-un proces de durat
aderenii partidului politic sunt supui unei aciuni de asimilare a unor valori i comportamente specifice
i dorite de ctre cei aflai la putere. Aceasta analiza poate parea paradoxala pentru partidele de opozitie
sau mai mult pentru partidele ce refuz s recunoasc regulile jocului politic i pretind sa se situeze
dincolo de sistem. Totui existena acestora este important odat ce ea permite exprimarea cererilor
grupurilor sociale minoritare si integrarea lor in calculele politice: decidentii sunt capabili sa pastreze mai
bine echilibrele sociale si sa reduca presiunea periferica, prin realizarea unor concesii necesare. Cu timpul
partidele de acest fel sfarsesc prin a interioriza constrangerile de ordine instituite si limiteaza duritatea
discursului propriu. Pe de alta parte, asigurand reprezentarea politica a grupurilor sociale periferizate
aceste partide le dau posibilitatea sa fie aparate i auzite, lucru ce permite evitarea comportamentelor de
retragere si pasivitate; chiar daca nu reusesc ntotdeauna s influenteze centrul decizional, aceste partide
asuma cel putin o functie de reprezentare, de exprimare a problemelor grupurilor minoritare, asigurand
integrarea lor progresiva.
Reteaua de partide este dublata de reteaua paralela a grupurilor de presiune (organizatii sociale,
asociatii, etc), orientate spre apararea interesului comun si unite printr-o solidaritate specific. Aceste
grupuri reprezint, pentru sistemul politic, o modalitate de diversificare a surselor de informare si de
vizualizare a potenialelor zone de tensiune. Acest fenomen este vizibil in cazul sindicatelor, care joaca un
rol politic important: revendicarile sindicale fac parte integranta din datele pe care decidentii politici
trebuie sa le ia in considerare n alctuirea agendei adminitrative.
In fine, nu trebuie neglijat rolul tot mai important jucat de mass-media in constructia agendei:
dand o vizibilitate particulara anumitor aspecte ea poate antrena reordonarea prioritatilor actiunii
administrative.
Actorii administrativi. Cererile sociale sunt promovate i de diverse administratii locale care
asuma o functie reprezentativa exprimand si aparand interesele nucleului in interiorul sistemului politicoadministrativ. Aceasta mediere administrativa contribuie la ordonarea cererilor:

61

- Pe de o parte administratiile nu se multumesc sa transmita pasiv cererile lor: acestea sunt

supuse unui tratament intensiv in ideea reducerii diversitatii proprii; medierea administrativa permite
punerea lor in ordine, definind prioritatile, reformulandu-le in termeni compatibili cu codul politic.
- Pe de alta parte resursele inegale de care dispun administratiile dau cererilor pe care le preiau
greutati diferite: in functie de vehicularea lor catre mediatori administrativi puternici sau slabi, cererile
acced in conditii mai mult sau mai putin favorabile la sistemul politic. Cum aceasta stratificare
administrativa este, in mod larg, reflectarea stratificarii sociale, grupurile sociale dominante dispun prin
intermediul segmentelor administrative pe care le controleaza de avantaje suplimentare.
Aceasta dimensiune reprezentativa este mai mult sau mai putin bine asumata de la administratie
la administratie. Astfel, existena unei relaii armonioase de integrare a administraiei publice n
comunitatea local ofer resurse crescute pentru a asigura apararea intereselor proprii. O integrare slab
duce, n mod contrar, la fenomene de distorsiune, blocaje si scurt-circuite in transmiterea cererilor sociale
prin aparatul birocratic.
Aceasta interventie a administratiei in exprimarea cererii sociale dovedeste ca actiunea
administrativa nu este total predeterminata: transmiind cererea social, administratia public o
modeleaza, o orienteaza in anumite directii.
Actiunea administrativa nu este comandata doar de impulsuri externe. Administratia este in fapt
o organizatie structurata, formata din indivizi si grupuri ce cauta sa orienteze actiunea lor intr-un sens care
le va fi favorabil: toate deciziile au efecte asupra echilibrelor de putere din interior. Datorita acestui lucru
finalitatile oficiale vor fi in permanenta parazitate de alte consideratii, de ordin intern: peste obiectivele
oficiale apar cererile latente ale membrilor sai care isi folosesc toata influenta pentru a-si apara
privilegiile i obine noi avantaje. Aciunea administrativ va fi influenat la fel de puternic de ambele
tipuri de impulsuri. Aceasta deplasare a scopurilor nu semnifica, pe de alta parte, ca interesele publicului
vor fi sistematic ignorate. Satisfacerea cererilor interne are deseori un impact pozitiv pentru public:
considerarea aspiratiilor personale, amortizarea conflictelor interne sunt de natura a mari eficacitatea
sociala a actiunii administrative; de asemenea, cresterea in importanta a unor servicii este benefica pentru
clienti, contribuind la imbunatatirea cantitatii si calitatii prestatiilor oferite.
Existenta cererilor interne este mascata de ideologia care sustine functionarea administratiei:
deschis servirii exclusive a publicului, functionarul nu va avea interese proprii de valorificat. Sarcina sa
va fi de a realiza cat mai fidel misiunile care i-au fost incredintate. Aceasta construcie de imagine a unui
functionar neutru, fara nevoi si dorinte este in mod evident o iluzie: administratia este formata din indivizi
care au aspiratii de satisfacut, revendicari de formulat si care cauta sa-si imbunatateasca pozitia pe care o
ocupa in organizatie si societate. Administratia nu poate ignora ceea ce constituie pentru ea o resursa
esentiala si o conditie a reusitei sale (este de retinut aici c o mare parte din actiunea administrativa este

62

legata de fapt de solutionarea problemelor interne: organizarea muncii, statutul funcionarilor,

coordonarea intern, controlul managerial, etc). Aceste cereri interne nu formeaza totusi un ansamblu
omogen si coerent odat ce interesele funcionarilor nu sunt neaprat identice; ele variaza in functie de
rolul ocupat in interiorul aparatului administrativ si de rangul ierarhic.
Actiunea administrativ este conditionata de strategii conduse de corpuri si servicii ce urmaresc
pastrarea pozitiilor si extinderea influentei. Aceste strategii sunt in primul rand de ordin defensiv, dar nu
se limiteaz aici. Serviciile publice ncearc s se menin n activitate chiar i dup dispariia obiectului
lor de munc, a misiunii ce le-a fost ncredinat. Instituiile administrative dein aceast capacitate unic,
dat de poziia lor monopolist, de existen i activitate n afara obiectivelor. Supravietuirea serviciului
de care apartin reprezint o exigenta esenial pentru toti functionarii: identificarea cu serviciul crete
imediat ce existenta acestuia este amenintata si antreneaza o intensa mobilizare colectiva pentru
asigurarea apararii acesteia. Toate organizatiile tind sa se perpetueze, fixandu-se pe ideea apariiei de noi
obiective pentru a-si justifica propria existenta (succesiunea scopurilor). Viata administrativa ofera
multiple exemple comparabile de aparare organizationala si succesiune a scopurilor. Odata ce o
administratie este pusa in functie este practic imposibil sa dispara pentru c ea isi va gsi dupa
ndeplinirea obiectivelor iniiale, responsabilitati noi capabile s i justifice mentinerea. Administratia este
deci formata din sedimente organice si cvasiindestructibile, in cadrul carora competentele sunt imbogatite
i diversificate de-a lungul anilor independent de toate referirile la cererea sociala.
Strategiile instituiilor administrative sunt totodata i de tip ofensiv: orice noua politica public
iniiat de ctre stat reprezinta o posibilitate de cretere a puterii i influenei proprii. Scopul urmrit
vizeaz mai putin imbunatatirea eficacitatii sociale a acestei politici ci mai ales creterea puterii proprii i
promovarea colectiva a funcionarilor prin succese obtinute in detrimentul altor parteneri administrativi:
interesele sociale trec in planul secund, in urma celor particulare ale serviciilor administrative. Altfel
spus administraia se transform din mijloc de realizare a nevoilor cetenilor scop n sine, urmrind n
mod esenial propriile interese instituionale.
Actiunea administrativa devine ocazia si pretextul unei confruntari in care reusita nu e legata
neaprat de valoarea punctelor de vedere ci de calitatea diferitelor resurse pe care fiecare le poate
mobiliza in sprijinul argumentelor proprii. Ea cristalizeaza ierarhia de puterea existent la un moment dat
in administratie. Dincolo de apararea propriilor interese, n cadrul multor societi administratia
actioneaza frecvent ca un reprezentant al societii, ocupandu-se de apararea intereselor colective.
Este important s nelegem complexitatea presiunilor la care administraia este supus din
exterior i interior, diversitatea actorilor implicai i multitudinea mecanismelor de selecie a cererii
sociale pentru a nelege efortul de formare a agendei administrative la un nivel real.

63

Chestionar de autoevaluare
-

care sunt diferenele existente ntre agenda instituional i cea conjunctural?

ce tipuri de actori se implic n promovarea unor probleme specifice pe agenda administrativ?

ce semnific fieliera invers n administraie?

64

ANEXA 1
DEFINIREA CADRULUI SI SCOPULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE

Politica noastra trebuie sa reprezinte piatra de temelie a oricarei teorii. Principiile de baza ale
administratiei publice in America trebuie sa fie principiile a caror esenta o constituie insasi politica
democratica.
Woodrow Wilson
Introducere
O definire a parametrilor unui domeniu de studiu cum ar fi frontierele si teritoriul prin care se
distinge de alte discipline stiintifice si umaniste este considerata, in mod normal, un punct de plecare
potrivit in abordarea oricarui subiect academic. Din pacate nimeni nu a dat inca o definitie simpla
administratiei publice, cel putin una care sa fie acceptata de majoritatea practicienilor si teoreticienilor.
Incercind sa defineasca valorile centrale ale secolului XX, administratia publica alimenteaza dezbateri vii
si chiar dezacorduri profunde intre specialistii in domeniu.
Dificultatea majora in gasirea unei definitii universal acceptate se datoreste in parte dezvoltarii
rapide pe care a cunoscut-o administratia publica in secolul XX ajungind in prezent un domeniu
atotcuprinzator. Functionarii publici sunt prinsi in detalii tehnice, desi nu neaparat banale: pregatirea
bugetelor pentru administratia locala, clasificarea posturilor in cadrul unui oficiu postal, asigurarea
repararii drumurilor si livrarii corespondentei sau evaluarea performantelor centrelor de dezintoxicare
dintr-un oras. Ei se implica, de asemenea, in obiectivele majore ale societatii si in dezvoltarea resurselor
pentru realizarea acestora in contextul unui cadru politic in continua schimbare. Daca, de exemplu,
inginerii dintr-o institutie de stat propun construirea unei sosele, aceasta hotarire pare la prima privire o
activitate pur administrativa. Ea presupune, totusi, o gama larga de valori sociale impuse de probleme
presante cum sunt modalitatile de administrare a terenurilor comunitatii, consumul de energie, controlul
poluarii si planificarea transportului public. Relatiile inter-rasiale, situatia economica generala a
comunitatii si alocarea resurselor fizice si umane deficitare afecteaza pina si cele mai simple decizii
administrative privind construirea unei sosele.
Administratia publica nu opereaza in gol ci in corelatie cu toate problemele majore cu care se
confrunta societatea. Intrebarea care se pune atunci este cum poate un teoretician defini rezonabil si
concis un domeniu atit de interdependent de intreaga societate?
Cresterea numarului de activitati care presupun administratie publica si extinderea cadrului in
care acestea se desfasoara au condus teoreticienii la dezvoltarea unei definitii. In continuare vom prezenta
zece dintre acestea date in ultimii zece ani de catre cunoscuti autori de specialitate.

65

Administratia publica inseamna producerea de bunuri si servicii care sa satisfaca nevoile

cetatenilor consumatori.
Marshall Dimock, Gladys Dimock and Douglas Fox, Public Administration (Editia a V-a, 1983)
Sugeram un nou cadru conceptual care scoate in relief perceperea administratiei publice ca si model, cu
accent inerent pe participarea la luarea si aflarea deciziei, pe scop si actiune, inovatie, imaginatie si
creativitate, interactiune sociala si coproductie.
Jong S. Jun, Public Administration (1986)

In uzanta curenta, administratia publica este expresia generica care desemneaza intregul grup de
activitati cu rol in stabilirea si implementarea politicilor publice.
Cole Blease Graham, Jr. and Steven W. Hays, Managing the Public Organization (1986)

In mod traditional, administratia publica este considerata ca fiind partea operativa a statului. Ea
trebuie sa includa toate activitatile cu rol in materializarea politicilor functionarilor alesi si unele
activitati de dezvoltare a acestor politici. Administratia publica este tot ceea ce urmeaza ultimei
promisiuni electorale si aclamatiilor din noaptea alegerii.
Grover Starling, Managing the Public Sector (Editia a III-a, 1986)
Administratia publica:

1. reprezinta un efort de grup intr-un cadru public;

2. acopera toate ramurile - executiva, legislativa si juridica- precum si relatiile dintre ele;
3. are un rol important in formularea politicii publice facind astfel parte din procesul politic;
4. se deosebeste in mod semnificativ de administratia privata;
5. este strins legata de numeroase grupuri private si indivizi care presteaza servicii comunitatii.
Felix A. Nigro si Lloyd G. Nigro, Modern Public Administration (Editia a II, 1989)

Administratia publica consta in utilizarea teoriilor si proceselor manageriale, politice si legale

pentru indeplinirea mandatelor legislative, executive si juridice de asigurare a functiilor de
reglementare si de deservire a intregii societati sau a unor segmente ale ei.
David H. Rosenbloom si Deborah D. Goldman, Public Administration Understanding Management,
Politics, and Law in the Public Sector (Editia a II-a, 1989)

66

Administratia publica se ocupa, in primul rind, de organizarea politicilor si programelor statului

precum si de comportamentul functionarilor (de obicei nealesi care raspund in mod formal de
conduita lor.
Charles H. Leine Public Administration Challenges, Choices, Consequences (1990)

Practicarea administratiei publice presupune reconcilierea dinamica a diferitelor forte in

eforturile statului de administrare a politicilor si programelor publice
Melin J. Dubnick and Barbara S. Romzek Public Administration Challenges, Choices, Consequences
(1990)

Administratia publica se ocupa de programele publice.

Robert B. Denhardt Public Administration: An Action Orientation (1995)

Administratia publica poate fi definita ca fiind toate procesele, organizatiile si indivizii (ultimii
actionind in functie de pozitiile si rolurile lor sociale) asociate cu aplicarea legilor si a altor
regulamente adoptate sau emise de ramurile legislativa, executiva si juridica.
George J. Gordon and Michael E. Milakoich, Public Administration in America (1995)
Aceste incercari de definire a administratiei publice par sa o identifice, in general, cu urmatoarele
aspecte: 1. ramura executiva a administratiei (avind legaturi importante cu ramurile legislativa si
juridical); 2. formularea si implementarea politicilor publice; 3. implicarea intr-o varietate de probleme
privind comportamentul uman si efortul uman de cooperare; 4. un domeniu care se diferentiaza in multe
privinte de administratia privata; 5. producerea de bunuri si servicii publice; 6. cu radacini bine infipte in
jurisprudenta si cu rol in aplicarea legilor.
Incercarea de a prezenta administratia publica in detalii mai specifice pare sa fie, totusi, fara
rezultat, dupa parerea unor specialisti printre care si Harold Stein. Urmatoarele variabile si complexitati
ale administratiei publice transforma aproape fiecare situatie administrativa intr-un eveniment unic,
eludind orice clasificare foarte sistematica. Dupa cum noteaza Harold Stein Administratia publica este
un domeniu in care fiecare persoana se auto-codifica si auto-clasifica iar categoriile adoptate trebuie
considerate ca fiind relativ efemere.
Pentru unii scriitori ca Frederick C. Mosher, caracterul imperceptibil al esentei disciplinare in
cazul administratiei publice da subiectului forta si fascinatie, cercetatorii trebuind sa se inspire din multe
domenii si discipline precum si din propriile lor resurse pentru a putea rezolva o problema administrativa

67

speciala. Asa cum scrie Mosher: Poate e cel mai bine ca administratia publica sa nu fie definita. Este mai
mult un domeniu de interes decit o disciplina, mai mult un punct central decit o stiinta separata. Are in
mod imperios un caracter interdisciplinar. Frontierele suprapuse sau vagi ar trebui considerate ca fiind o
solutie, desi ii deranjeaza pe cei cu mintea ordonata.
Dar pentru altii, printre care si Robert S. Parker, frustrarile pe care le ai ocupindu-te de o
disciplina atit de haotica dispar in fata unui domeniu de studiu dezvoltat si plin de satisfactii. Nu exista
nici un alt subiect ca administratia publica, scrie Parker. Nici o stiinta sau arta nu poate fi identificata
sub acest nume, dar si mai putin vreo competenta sau disciplina intelectuala coerenta. Termenul nu are
nici o legatura cu lumea gindirii sistematice El nu ofera in sine nici o oportunitate promitatoare pentru
largirea si clasificarea oricarui aspect al cunoasterii stiintifice.
In ciuda evaluarii pesimiste a statutului prezent si viitor al administratiei publice prezentate de
Parker, multi specialisti continua cautarea unei definitii a domeniului unanim acceptate atit in aplicatiile
sale academice cit si in cele profesionale.
Definirea administratiei publice - frontierele, cadrul si scopul ei - a devenit intr-adevar in ultimele
decenii o preocupare si o dificultate cu care se confrunta teoreticienii in domeniu. Criza de identitate a
domeniului, cum a etichetat odata Dwight Waldo aceasta dilema, s-a agravat acum datorita nenumaratelor
modele, abordari si teorii care au ca scop definirea administratiei publice.
Explicatia rationala a crearii acestui domeniu, asa cum o da in eseul sau din 1887 Woodrow
Wilson, tinar teoretician politic la vremea aceea, ne poate ajuta sa intelegem astazi administratia publica.
Wilson (1856-1924) este bine cunoscut ca cel de-al 28-lea presedinte al Statelor Unite (1913-1921),
parinte al Ligii Natiunilor, comandant suprem al armatei in primul razboi mondial si autor al unei bune
parti din legislatia progresiva pentru reforma Noua Libertate. Wilson este recunoscut de specialisti ca
autor al primului eseu de administratie publica in Statele Unite si considerat, prin urmare, ca fiind
fondatorul sau american. Eseul sau scurt dar remarcabil Studiul Administratiei Publice a fost publicat la
un secol dupa nasterea Constitutiei americane. Wilson era abia la inceputul carierei sale academice,
predind stiinte politice la Colegiul Bryn Mawr din Pennsylania, dupa obtinerea titlului de doctor la
Universitatea Johns Hopkins. Editorul unui ziar nou (Political Science Quaterly) i-a cerut lui Wilson sa
scrie un eseu pe aceasta tema in curs de dezvoltare. La acea vreme, administratia publica era deja o
disciplina cu traditie in Europa dar in mare parte necunoscuta in America.
Izolarea geografica, independenta agricola, absenta amenintarilor la adresa securitatii nationale si
cererile limitate de servicii publice, printre altele, au permis Statelor Unite sa se descurce destul de bine in
primul secol de existenta fara studierea constienta a administratiei publice. Multe evenimente ii fortau
totusi, pe americani sa ia cunostiinta de necesitatea administratiei publice. Inovatiile tehnologice cum sunt
automobilul, telefonul si becul, precum si implicarea internationala tot mai mare in razboiul americano-

68

spaniol combinate cu participarea tot mai larga a publicului la guvernarea democratica au condus la
aparitia, la sfirsitul secolului al XIX-lea, a nevoilor urgente de servicii administrative extinse si eficiente.
Se impunea si crearea unui domeniu consacrat al studiului administratiei. Wilson si-a scris eseul in
perioada in care reforma in serviciile publice fusese instituita deja la nivelul guvernului federal (Legea
Serviciului Public sau Legea Pendleton dupa numele legislatorului care a initiat-o fusese aprobata in
1883). Eseul centenar al lui Wilson era in mare parte o pledoarie pentru recunoasterea importantei
centrale a mecanismului administrativ, in special a unui serviciu public profesionist, bazat mai curind pe
merit decit pe afiliere politica, in conducerea administratiei democratice moderne.
La fel cum in urma cu un secol Documentele federaliste avindu-i ca autori pe James Madison,
Alexander Hamilton si John Jay, pledau in favoarea aprobarii Constitutiei SUA, Wilson cerea in 1887 sa
se creeze un nou domeniu care sa administreze o constitutie in cel de-al doilea secol al existentei sale.
Eseul sau incerca sa incurajeze dezvoltarea administratiei publice si sa sublinieze importanta
administratiei eficiente pentru supravietuirea constitutiei in viitor.
Dar cum puteau oare americanii sa introduca administratia publica in Constitutia lor care nu
mentionase acest subiect? Pentru Wilson si cercetatorii contemporani in domeniu acest subiect era unul
hotaritor. Principala dificultate pentru Wilson in dezvoltarea administratiei publice - atit din punct de
vedere practic cit si academic - era sa puna de acord notiunile de democratie constitutionala cu
preocuparile inerente pentru control popular si participarea cu teoriile pentru o administratie eficienta si
profesionista, si accentul pe care-l pun pe regulile sistematice si procedurile interne ca distincte de
supravegherea si influenta lor democratica. Pentru Wilson acest conflict inevitabil putea fi reglat prin
impartirea statului in doua sfere - una politica in care majoritatea alcatuita din reprezentanti alesi
stabileste sarcinile statului si administratia care serveste la indeplinirea ordinelor populatiei prin
proceduri eficiente relativ fara amestec politic.
Desi cercetatorii in domeniul administratiei publice resping, in general, posibilitatea sau
oportunitatea de a face o diferentiere stricta intre politica si administratie, sau ceea ce majoritatea numesc
dicotomia politica-administratie, problemele ridicate de Wilson exista in continuare si sunt importante.
Cititi eseul si vedeti care este opinia voastra despre validitatea argumentelor lui Wilson.
Cum a definit Wilson administratia publica si de ce a crezut ca era atit de importanta pentru
viitorul Statelor Unite? Sunt agumentele lui inca valabile?
De ce a facut Wilson o distinctie intre politica si administratie, ca termeni importanti pentru
crearea administratiei publice? Credeti ca o astfel de dihotomie politica-administratie este practica si ca
functioneaza? Care sunt avantajele si dezavantajele utilizari unei astfel de dicotomii in prezent ca si mod
de dezvoltare a acestui domeniu de studiu?

69

Din ce surse ar trebui sa se inspire Statele Unite in dezvoltarea acestui domeniu nou de studiu? Si
ce surse ar trebui sa evite americanii in modelarea propriei lor structuri administrative? Si de ce?Ce
subiecte si provocari aduce Wilson pentru studiul si practica administrativa? Continua acestea sa
reprezinte niste prioritati si astazi?

70

Studiul administratiei publice

WoodrowWilson
Presupun ca nici o stiinta practica nu e studiata vreodata acolo unde nu se impune cunoasterea ei.
Faptul in sine, ca stiinta eminanmente practica a administratiei isi gaseste locul in cursurile de colegiu din
aceasta tara dovedeste ca aceasta tara trebuie sa stie mai multe despre administratie, daca s-ar cere o astfel
de dovada. Nu e nevoie sa mai spunem, totusi, ca nu cautam in specializarile colegiilor dovada acestei
realitati. Se intelege aproape de la sine ca miscarea actuala de reforma in serviciul public trebuie, odata
scopul ei atins, sa-si extinda eforturile de perfectionare nu doar a personalului ci si a organizarii si
metodelor din institutiile noastre de stat, deoarece este clar ca organizarea si metodele trebuie
imbunatatite doar ca intr-o masura mai mica decit perfectionarea personalului. Obiectul studiului
administrativ este tocmai acela de a descoperi, mai intii, ce actiuni poate intreprinde statul cu succes iar in
al doilea rind cum poate actiona ca sa aiba maximum de eficienta si costuri minime, fie financiare fie de
energie. La ambele puncte e nevoie sa facem multa lumina si doar studiul atent ne poate lamuri.
Inainte de a incepe acest studiu, totusi, trebuie:

I. sa tinem cont de ceea ce au facut altii in acest domeniu, si anume de istoricul studiului;
II. sa stabilim care este subiectul-problema;
III. sa determinam care sunt cele mai bune metode prin care il putem dezvolta si conceptiile politice
cele mai clare pe care sa le aducem in acest studiu.
Daca nu cunoastem si nu reglam aceste lucruri vom incepe treaba fara instrumentele de lucru.
I.

Stiinta administratiei publice este cel mai nou produs al acelui studiu al stiintelor politice care a

inceput in urma cu vreo 2200 de ani. Este o creatie a secolului nostru, chiar a generatiei noastre am putea
spune.
De ce a aparut atit de tirziu? De ce a asteptat pina in secolul acesta al nostru atit de incarcat pentru
a cere sa i se acorde atentie? Administratia este partea cea mai evidenta a statului; este statul in actiune;
este executivul, partea cea mai activa si cea mai vizibila a statului si e, bineinteles, la fel de veche ca si
acesta. Este statul in actiune si ne-am putea astepta, pe buna dreptate, sa descoperim ca statul in actiune a
retinut atentia scriitorilor de literatura politica si ca a determinat cercetarea atenta de catre acestia inca de
la inceputurile istoriei gindirii sistematice. Dar nu a fost cazul aici. Nimeni nu a scris in mod sistematic
despre administratie ca despre o ramura a stiintei guvernarii dupa prima parte a secolului nostru cind au
inceput sa apara primele rezultate ale cunoasterii sistematice. Pina astazi toti scriitorii politici pe care-i
citim acum au argumentat si dogmatizat doar pe marginea unor subiecte ca: constitutia statului, natura

71

statului, esenta si scaunul puterii, puterea populara si prerogativele monarhiei, cele mai importante
semnificatii care se afla in centrul guvernarii, marile teluri stabilite inaintea celor ale statului de catre
natura si scopurile omului.
Punctul central al controversei era acel domeniu vast al teoriei in care monarhia ataca violent
democratia, oligarhia si-ar fi ridicat citadele de privilegii, iar tirania urmarea ocazia de a-si supune toti
competitorii. In mijlocul acestui razboi intens al principiilor administratia nu putea ordona nici o pauza
pentru a fi luata in considerare. Problema a fost intotdeauna aceiasi: Cine va face legea si care va fi ea?
Cealalta intrebare, in legatura cu modul in care legea trebuia sa fie aplicata -cu intelepciune, dreptate,
rapiditate si fara frictiuni - a fost lasata la o parte ca si detaliu practic pe care functionarii il puteau
aranja dupa ce doctorii ar fi cazut de acord asupra principiilor. Faptul ca filosofia politica a urmat aceasta
directie nu a fost un accident, nici o preferinta a soartei sau un capriciu pervers al filosofilor politici.
Filosofia din toate timpurile nu a fost, dupa cum spune Hegel, decit spiritul acelor vremuri exprimat in
gindire abstracta; iar filosofia politica, ca si orice alta filosofie, s-a rezumat doar la problemele
contemporane. La inceput problema a fost constitutia statului si, prin urmare, ea monopoliza toate ideile
oamenilor. Functiile statului erau simple deoarece viata in sine era simpla. Statul era stapinul si
constringea oamenii fara nici o intentie de a tine seama de dorintele lor. Nu exista un sistem complex de
venituri si datorii publice care sa puna in incurcatura oamenii de finante. Nu erau, prin urmare, oameni de
finante care sa fie pusi in incurcatura. Nimeni din cei care aveau puterea nu erau pusi in situatia de a nu
stii cum s-o foloseasca. Singura si marea problema era cine s-o posede. Populatiile erau intr-un numar
usor de condus; proprietatea avea caracteristici simple. Existau multe ferme dar nu se gaseau actiuni si
obligatiuni; erau mai multe bovine decit interesul pentru ele. Cu greu putem gasi o singura sarcina a
statului care sa fi fost odata simpla iar acum sa nu fie complexa; statul avea odata doar o mina de stapini;
acum are zeci de sefi. Majoritatile pe vremuri se supuneau statului; acum il conduc. Acolo unde un stat ar
fi urmat odata capriciile unei curti acum trebuie sa asculte opiniile unei natiuni.
Si acele opinii asimileaza continuu noi conceptii despre datoria statului, astfel incit pe masura ce
functiile statului devin pe zi ce trece tot mai complexe si mai dificile ele se si multiplica ca numar.
Administratia asuma peste tot noi sarcini. Utilitatea, rentabilitatea si succesul serviciului de posta al
statului, de exemplu, e o dovada a stabilirii timpurii a controlului statului asupra sistemului telegrafic. Ori,
chiar daca statul nu urmeaza statele europene in cumpararea sau construirea liniilor telegrafice sau a
cailor ferate, nimeni nu se indoieste ca intr-un fel el trebuie sa se faca stapinul corporatiilor de baza.
Crearea posturilor de comisari nationali pentru cai ferate pe linga vechile comisii de state presupune o
extindere importanta si delicata a functiilor administrative. Indiferent de autoritatea pe care o vor exercita
administratiile de stat sau federale asupra corporatiilor trebuie sa-si asume niste responsabilitati si
probleme care vor necesita nu putina intelepciune, cunoastere si experienta. Astfel de lucruri trebuie

72

studiate pentru a fi bine realizate. Si acestea sunt, dupa cum am mai spus, doar citea din usile care se
deschid la institutiile de stat. Ideea de stat si idealul implicit al misiunii sale trec printr-un proces de
schimbare, iar ideea de stat este constiinta administratiei. Vazind in fiecare zi lucruri noi pe care statul
ar trebui sa le faca, urmatorul pas este sa vedem clar cum ar trebui sa le faca.
De aceea e nevoie de o stiinta a administratiei care sa incerce sa indrepte cararile statului, sa-i
faca afacerile sa fie afaceri, sa-i intareasca si purifice organizarea, iar sarcinile sa implice responsabilitate.
Acesta este un motiv pentru care exista o astfel de stiinta.
Dar unde s-a maturizat aceasta stiinta? In nici un caz de aceasta parte a occeanului. Nu se poate
distinge in practicile noastre administrative o metoda stiintifica prea impartiala. Atmosfera nefasta din
administratia locala, secretele necinstite ale administratiei de stat, confuzia, sinecurismul si coruptia
descoperita in birourile din Washington ne impiedica sa credem ca orice conceptie clara despre ceea
reprezinta o administratie eficienta este totusi foarte raspindita in Statele Unite. Scriitorii americani nu au
jucat un rol important in progresul acestei stiinte care si-a gasit doctorii in Europa. Ea nu este creatia
noastra; este o stiinta straina care foloseste foarte putin limbajul principiului englez sau american.
Foloseste doar limbi straine; dar nu exprima decit idei care sunt straine mintilor noastre. Scopurile sale,
exemplele sale, conditiile sale se bazeaza aproape in exclusivitate pe istoriile raselor straine, pe lectiile
revolutiilor straine. A fost dezvoltata de catre profesorii francezi si germani si toate partile sale sunt
adaptate, prin urmare, nevoilor unui stat compact si facute sa se potriveasca formelor statale foarte
centralizate in timp ce pentru scopurile noastre trebuie s-o adaptam nu la un stat simplu si compact ci la
unul complex si multiform pentru a se potrivi formelor statale foarte descentralizate. Daca am folosi-o, ar
trebui sa o americanizam si nu formal, doar prin limbaj, ci radical in gindire, principii si scop. Trebuie sa
invete constitutia noastra pe de rost; trebuie sa fie patrunsa de febra americana; trebuie sa inhaleze cit mai
mult aer american liber.
Daca ar fi sa cautam o explicatie de ce unei stiinte, susceptibila de a fi utila tuturor statelor
deopotriva, ar trebui sa i se acorde atentie mai curind in Europa unde statul detine monopolul de mult
timp decit in Anglia sau Statele Unite unde statul este de mult timp o concesiune comuna, motivul ar fi
fara indoiala dublu: mai intii, in Europa, tocmai pentru ca statul nu depindea de consimtamintul popular el
trebuia sa fie mult mai implicat in administratie; iar in al doilea rind, dorinta de a pastra monopolul de stat
a trezit interesul monopolistilor pentru descoperirea mijloacelor de guvernare cel mai putin iritante. Erau,
de altfel, destul de putine pentru a adopta promp mijloacele. Rasa engleza.. a studiat timp indelungat si cu
succes arta reducerii puterii executive la constanta neglijare a artei perfectionarii metodelor executive. Sa perfectionat mai mult in controlul decat in energizarea statului. S-a ocupat mai mult de crearea unui stat
drept si moderat decat a unuia simplu, bine organizat si eficient. Istoria politica engleza si americana a
fost o istorie nu a dezvoltarii administratative ci a supravegherii legislative, nu a progresului in

73

organizarea guvernamentala ci a dezvoltarii criticismului politic si a procesului legislativ. Am ajuns intrun moment, prin urmare, cind studiul si creatia administrativa sunt imperios necesare pentru bunastarea
statelor noastre prinse mult timp in procesul de creare a constitutiei. Aceasta perioada a luat practic sfirsit,
in ceea ce priveste stabilirea principiilor de baza, dar nu putem scapa de atmosfera ei. Continuam sa
criticam cind ar trebui sa cream. Am ajuns in a treia perioada pe care am mentionat-o si anume cea in care
oamenii trebuie sa dezvolte administratia in conformitate cu constitutiile pe care si le-au dobindit intr-o
perioada anterioara de lupta cu puterea absoluta, dar nu suntem pregatiti pentru sarcinile noii etape.
O astfel de explicatie pare sa ofere singura posibilitate de a scapa de surpinderea totala in fata
faptului ca, in ciuda avantajelor noastre imense din punct de vedere al competentei si inteligentei politice,
atit de multe natiuni se afla inaintea noastra prin organizare si competenta administrativa. De ce, de
exemplu, am inceput doar acum sa curatam un serviciu public care a fost complet putred cu 50 de ani in
urma? Daca spunem ca sclavia a fost obstacolul nu facem decit sa repetam ceea ce am spus deja, si anume
ca fisurile din Constitutia noastra ne-au intirziat.
Orice preferinta rezonabila s-ar declara bineinteles pentru acest curs american sau englezesc al
politicii decit pentru cel al oricarei tari europene. Nu ar trebui sa dorim sa avem istoria Prusiei doar de
dragul competentei administratiei prusace; iar sistemul de administratie tipic prusac ne-ar sufoca. Este de
preferat sa nu ai pregatire si sa fii liber decit sa fii servil si organizat. Dar nu se poate nega ca ar fi mai
bine totusi sa fii liber spritual si cu experienta practica in acelasi timp. Aceasta preferinta chiar mai
rezonabila

este cea care ne indeamna sa descoperim ceea ce ne poate impiedeca sau intirzia sa

naturalizam aceasta mult dorita stiinta a administratiei.

Ce ne impiedica atunci s-o facem?
Ei bine, in principiu, suveranitatea poporului. Este mai greu pentru o democratie sa organizeze
administratia decit pentru monarhie. Desavirsirea insasi a succeselor noastre politice cele mai apreciate
din trecut ne stinjeneste. Am intronat opinia publica si ne este interzis sa speram in timpul domniei ei vreo
perfectionare rapida a statului suveran in probleme administratie sau familiarizarea lui cu conditiile
asigurarii unui echilibru functional in stat. Simplul fapt ca am reusit ca puterea sa fie in intregime in
miinile poporului ne ingreuneaza si mai mult sarcina organizarii acestei puteri. Pentru a realiza cit de cit
un progres trebuie sa instruim si convinge un monarh foarte numeros care este opinia publica - o sarcina
cu mult mai putine sanse de realizare decit influentarea unui singur monarh numit rege. Un suveran
individual va adopta un plan simplu si-l va realiza imediat. Dar celalalt suveran, poporul, va avea
douazeci de opinii diferite. Ei nu pot ajunge la nici o intelegere simpla: se poate avansa prin compromis,
prin punerea la punct a unor planuri si suprimarea principiilor prea directe. Vor fi o serie de hotariri de-a
lungul anilor, o avalansa de ordine trecind printr-o varietate de modificari.

74

In stat ca si in virtute lucrul cel mai greu dintre lucrurile grele este sa progresezi. Motivul altadata
era ca persoana care domnea era in general fie egoista, ignoranta, timida sau un nebun - desi se mai gasea
din cind in cind unul care era intelept. Astazi motivul este ca multimea, poporul, care domneste nu are o
singura ureche careia sa i te adresezi, este egoist, ignorant, timid, incapatinat sau ridicol prin egoismul,
ignoranta, incapatinarea, timiditatile si nebuniile a sute de persoane desi sute dintre ei sunt destepti.
Avantajul reformatorului era odata ca mintea suveranului era una si putea fi, prin urmare, influentata; desi
era dezavantajat ca acea minte invata doar in sila sau in cantitati mici sau se afla sub influenta unuia careo lasa sa invete doar lucruri rele. Acum, din contra, reformatorul este uluit de faptul ca mintea suveranului
nu este bine definita si ca se afla in mai multe milioane de capete care reprezinta majoritatea participanta
la vot si stinjenit ca ea este, de asemenea, sub influenta favoritilor care sunt favoriti intr-un sens bun dar
vechi deoarece nu e vorba de persoane ci de prejudecati care nu trebuie sa fie discutate, ele nefiind
produsul ratiunii.
De fiecare data cind considerarea opiniei publice este principiul de baza al guvernarii, reforma
practica trebuie sa aiba un ritm lent si sa fie in intregime plina de compromisuri. Deoarece ori de cite ori
exista opinie publica ea trebuie sa conduca. Aceasta axioma e valabila in prezent in peste jumatate din
lume si va fi valabila in curind chiar si in Rusia. Oricine va opera vreo schimbare intr-un stat modern
constitutional trebuie sa-si educe mai intii co-cetatenii sa doreasca o schimbare. Odata realizat acest lucru
trebuie sa-i convinga sa doreasca acelasi lucru ca si reformatorul. Trebuie mai intii sa convinga opinia
publica sa asculte si sa se asigure ca asculta ceea ce trebuie. Trebuie s-o indemne sa caute o opinie iar
apoi sa incerce s-o ofere pe cea mai buna.
Primul pas nu este mai putin dificil decit cel de-al doilea. Cind e vorba de opinii este aproape
imposibil sa le schimbi. Institutiile pe care o generatie le considera doar provizorii pentru realizarea
principiului, urmatoarea generatie le onoreaza ca cea mai apropiata forma posibila a principiului iar
urmatoarea le venereaza ca si principiu in sine. E nevoie in mare de trei generatii pentru a ajunge la
modelul perfect. Nepotul accepta experimentul nesigur al bunicului ca si parte integrala din structura data
a naturii.
Chiar daca am avea o intelegere clara a trecutului politic si am pune cap la cap citeva maxime de
guvernare constante, sigure si avizate produse de citea minti perfect instruite si in care orice doctrina
politica sanatoasa ar fi in final rezolvata ar tine tara seama de ele? Aceasta e intrebarea. Majoritatea
omenirii nu este rationala in sens strict iar astazi aceasta majoritate voteaza. Un adevar trebuie sa fie nu
doar clar ci si obisnuit inainte sa fie constientizat de oamenii care merg dimineata foarte devreme la lucru;
a nu actiona asupra lui va conduce la neplaceri mari si usturatoare inainte ca aceiasi oameni sa se
hotareasca sa actioneze asupra lor.

75

Si unde este aceasta multime umana nerationala mai diversificata decit in Statele Unite? Pentru a
cunoaste ce gindeste opinia publica din aceasta tara ar trebui sa cunoastem nu doar spiritul americanilor
de vita mai veche ci si cel al irlandezilor, al germanilor, al negrilor. Pentru a pune baza unei doctrine noi
trebuie sa influentam spiritele specifice fiecarei rase, spirite ce mostenesc fiecare tendinta a mediului,
denaturate de istoriile unor natiuni diferite, incalzite sau racite, ingradite sau dezvoltate de catre aproape
orice climat de pe glob.
II.

Domeniul administratiei este un domeniu de afaceri. El se afla la oarecare distanta de agitatia si

lupta politica si chiar si de argumentul discutabil al studiului constitutional. Face parte din viata politica
doar in aceiasi masura in care metodele contabilitatii fac parte din viata societatii iar utilajul din cea a
produsului finit. Dar este, in acelasi timp, cu mult deasupra nivelului neinteresant al detaliului tehnic
datorita faptului ca este conectat direct prin principiile sale mai importante de maximele trainice ale
intelepciunii politice, de adevarurile permanente ale progresului politic.
Obiectul studiului administrativ este salvarea metodelor executive de la confuzia si costul
experimentului empiric si fixarea lor pe fundatiile sapate adinc in principiul stabil.
Din aceasta cauza trebuie sa consideram reforma serviciului public in etapele actuale ca fiind doar
preludiul unei reforme administrative mai ample. Corectam in prezent metodele de numire (intr-un postI;
trebuie sa continuam prin adaptarea functiilor executive si prescrierea unor metode mai eficiente de
organizare si actiune a executivului. Reforma serviciului public nu este, prin urmare, decit o pregatire
morala a ceea ce urmeaza. Ea purifica atmosfera morala a vietii oficiale prin stabilirea caracterului sacru
al serviciului public si, prin crearea unui serviciu nepartizan, deschide calea spre un servicu sub forma
unei afaceri. Prezentindu-si intr-o lumina mai favorabila motivele reforma reuseste sa amelioreze
metodele de lucru.
Cu permisiunea dumneavoastra voi prezenta mai pe larg ceea ce am spus despre domeniul
administratiei. Aspectul cel mai important care trebuie remarcat este adevarul pe care au insistat atit de
mult si cu atita succes reformatorii serviciului public, si anume ca administratia se situeaza in afara sferei
politicului. Problemele administrative nu sunt probleme politice. Desi politicul stabileste sarcinile
administratiei nu ar trebui acceptata manipularea sa.
Aceasta este o distinctie de mare importanta; scriitori germani proeminenti insista asupra acestui
aspect, ca de exemplu Bluntschli, care ne propune o administratie separata de politic si de legislativ.
Politicul, spune el, este activitatea statului in probleme majore si universale in timp ce administratia
este activitatea statului in probleme individuale si de importanta minora. Politicul este astfel domeniul
special al omului de stat, al administratiei functionarului tehnic. Politica nu face nimic fara ajutorul
administratiei; dar administratie nu este totusi politica. Dar nu avem nevoie de autoritatea germana in

76

materie pentru aceasta pozitie; aceasta discriminare intre administratie si politica este, din fericire, acum
prea evidenta pentru a necesita comentarii suplimentare.
Mai exista o alta distinctie care trebuie inclusa in toate concluziile noastre si care, desi este o alta
fateta a celei intre administratie si politica, e cu greu retinuta; si ma refer aici la distinctia intre problemele
constitutionale si cele administrative, intre acele adaptari guvernamentale care sunt esentiale pentru
principiul constitutional si cele care sunt importante doar pentru posibele scopurile de schimbare ale unui
interes de adaptare chibzuita.
Nu se poate clarifica pentru fiecare in parte in ce consta administratia din fiecare departament ale
oricarui guvern accesibil fara sa dai de particularitati atit de numeroase sau de distinctii atit de minutioase
care sa creeze confuzie. Nici o linie de demarcatie, in afara celei intre functiile administrative si
neadministrative, nu se poate trage intre un departament sau altul al administratiei de stat fara sa se treaca
peste inaltimile ametitoare ale distinctiei si prin jungla de legiferari statutare, incoace si incolo in jurul lui
ale, si dar, cind si totusi pina dispar cu totul pentru ochiul de profan neobisnuit cu acest tip de
studiu si nici cu teodolitul discernamintului logic. O mare parte a administratiei este incognito pentru
marea parte a lumii fiind confundata acum cu managementul politic si, din nou, cu principiul
constitutional.
Poate aceasta confuzie e in masura sa explice astfel de afirmatii cum e cea a lui Niebuhr:
Libertatea, spune el, depinde incomparabil mai mult de administratie decit de constitutie. La prima
privire acest lucru pare sa fie adevarat. Aparenta facilitate in exercitarea actuala a libertatii nu depinde
mai mult de aranjamentele administrative decit de garantiile constitutionale, desi doar garantiile asigura
existenta libertatii. Dar - gindindu-ne mai bine - este oare acest lucru adevarat? Libertatea nu mai consta
intr-o miscare usoara de functionare cum inteligenta nu mai consta in usurinta si vigoarea cu care se
misca membrele unui om puternic. Principiile care guverneaza in interiorul unei persoane sau al unei
constitutii sunt surse vitale de libertate sau servitute. Faptul ca dependenta si supunerea sunt fara lanturi,
ca sunt facilitate de statul prudent si protector acest lucru nu le transforma in libertate. Libertatea nu poate
exista in afara principiului constitutional si orice administratie, oricit de perfecte si de liberale ar fi
metodele ei, nu poate oferi altceva decit o falsa libertate daca se bazeaza pe principii de guvernare
neliberale.
O opinie clara a diferentei dintre domeniul dreptului constitutional si cel al functiei administrative
nu trebuie sa lase loc neintelegerilor si putem defini citeva criterii care se pot lua in considerare in acest
sens. Adminsitratia publica reprezinta executarea detaliata si sistematica a legii publice. Orice aplicare
particulara a legii generale este un act de adminstratie. Fixarea si colectarea taxelor, de exemplu,
spinzurarea unui criminal, transportul si livrarea corespondentei, echiparea si dotarea armatei si a marinei,
etc. sunt toate in mod evident acte de administratiei; dar legile generale care directioneaza executarea

77

acestor lucruri se afla in afara si de asupra administratiei. Planurile generale de actiune ale statului nu sunt
administrative; executarea detaliata a acestor planuri este administrativa. Constitutiile, prin urmare, se
ocupa doar de acele instrumente ale statului care trebuie sa controleze legea generala. Constitutia noastra
federala respecta acest principiu nementionind nimic nici macar despre partea executiva cea mai
importanta, si amintind doar acel Presedinte al Uniunii care urma sa asume functiile legilsativa si
executiva ale guvernului, doar acei judecatori reprezentind cea mai inalta jurisdictie care urmau sa
interpreteze si sa vegheze la respectarea principiilor sale si nu pe acei care urmau sa le faca.
Aceasta nu e tocmai distinctia intre vointa si fapta deoarece administratorul ar trebui sa aiba si are
o vointa proprie in alegerea mijloacelor de realizare a sarcinilor sale. El nu este si nu trebuie sa fie un
simplu instrument pasiv. Distinctia este intre planurile generale si mijloacele speciale.
Exista, intr-adevar, un punct in care studiile administrative se afla pe tarim constitutional - sau cel
putin pe ceea ce pare a fi domeniul constitutional. Studiul administratiei din punct de vedere filosofic este
apropiat de studiul repartizarii corecte a autoritatii constitutionale. Pentru o mai buna eficienta trebuie
gasite cele mai simple masuri prin care responsabilitatea poate fi fixata fara eroare in cazul fiecaruii
functionar; aceasta este cea mai buna metoda de repartizare a autoritatii fara a o limita si a
responsabilitatii fara a o complica si mai mult. Iar aceasta problema a repartizarii autoritatii atunci cind e
vorba de functiile initiale, mai inalte ale statului este in mod evident o problema centrala constitutionala.
Daca studiul administrativ poate descoperi cele mai bune principii pe care sa se bazeze aceste repartizari
va face studiului constitutional un imens serviciu. Montesquieu, sunt convins, nu ne-a spus absolut tot ce
gindea.
Pentru a descoperi cel mai bun principiu de repartizare a autoritatii este de mai mare importanta
majora intr-un sistem democratic unde functionarii raspund de mai multe probleme decit intr-unul unde ei
raspund doar de citeva. Toti suveranii sunt suspiciosi cu privire la servitori iar poporul suveran nu face
exceptie de la regula. Dar cum poate fi suspiciunea diminuata de catre cunoastere? Daca suspiciunea s-ar
putea transforma in vigilenta prudenta ar fi binevenita; daca vigilenta ar putea fi dublata de plasarea
corecta a responsabilitatii ar fi benefica. Suspiciunea in sine nu este niciodata utila nici in mintea
individuala nici in cea publica. Forta sta in incredere, in toate relatiile din viata; si cum este de datoria
reformatorului constitutional sa creeze conditii de incredere la fel este de datoria organizatorului
administrativ sa adapteze administratia la conditiile de repartizare clara a responsabilitatii, lucru care va
asigura increderea.
Si permiteti-mi sa adaug ca puterile considerabile si discretia nestinjenita mi se par a fi conditiile
indispensabile pentru responsabilitate. Atentia publica trebuie sa fie orientata cu usurinta in fiecare caz de
administratie buna sau proasta spre persoana care merita lauda sau acuzarea. Nu exista nici un pericol in
putere decit daca este iresponsabila. Daca ea este repartizata la mai multi este obscura; iar daca este

78

obscura este iresponsabila. Dar daca este centrata in miinile celor care conduc serviciul sau
departamnetele serviciului este usor de supravegheat si trasa la raspundere. Daca pentru pastrarea postului
o persoana trebuie sa obtina succes in mod deschis si cinstit, iar daca in acelasi timp el simte ca i se
acorda deplina libertate si discretie, cu cit va fi puterea mai mare cu atit e mai putin probabil ca va abuza
de ea, si cu atit se va simti mai stimulat si inaltat de ea. Cu cit mai slaba e puterea pe care o are cu atit
mai obscura si neobservata i se va parea pozitia lui si cu atit va fi mai tentat sa revina la nepasare.
Iar acum ajungem tocmai la problema majora a relatiilor dintre opinia publica si administratie.
Cui sa i se arate incredere oficiala si cine va rasplati aceasta incredere? Sa acorde functionarul
atentie publicului sau sefului sau ierarhic in vederea obtinerii de laude sau promovarii? Vor fi oare
oamenii chemati sa abordeze disciplina administrativa asa cum sunt chemati sa stabileasca prinmcipiile
constitutionale? Aceste intrebari isi au originea in ceea ce reprezinta problema majora acestui studiu, si
anume: Ce rol trebuie sa joace opinia publica in conduita administratiei?
Raspunsul corect pare sa fie acela de critic cu autoritate.
Dar care este metoda prin care se exercita aceasta autoritate de a spune? Dificultatea noastra tipic
americana in organizarea administratiei este nu pericolul pierderii libertatii ci pericolul de a nu fi capabili
sau doritori de a separa problemele esentiale de cele intimplatoare. Succesul nostru consta, fara indoiala,
in acea eroare chinuitoare de a incerca sa facem prea mult prin vot. Autonomia nu consta in detinerea
controlului peste orice asa cum gospodaria casei nu inseamna neaparat sa pregatesti masa cu propriile
miini. Gatitului trebuie sa i se acorde o discretie totala in controlul asupra focului si cuptorului.
In acele tari in care opinia publica trebuie instruita cu privire la privilegiile de care se bucura si
obisnuita sa-si gaseasca propriul drum aceasta problema a opiniei publice are mai multe sanse sa fie
rezolvata decit in acesta tara unde opinia publica este constienta si hotarita sa aiba oricum propriul sau
drum. Este patetic sa vezi o carte scrisa de un profesor german de stiinte politice pentru a spune cocetatenilor sai Va rugam sa incercati sa aveti o opinie despre problemele nationale; dar de la un public
care este atit de modest se poate cel putin astepta sa fie docil si de acord cu invatarea unor lucruri despre
care nu are dreptul sa gindeasca sau vorbeasca in mod autoritar. El poate fi lenez dar nu bagacios. Se va
oferi sa invete inainte sa incerce sa o faca. Educatia sa politica va exista inaintea practicii politice.
Incercind sa ne educam opinia publica avem de a face cu un elev care poate sa gindeasca singur suficient
inca inainte de instructie.
Problema este sa facem ca opinia publica sa fie eficienta fara a fi bagacioasa. Exersata direct in
supravegherea detaliilor zilnice si in alegerea zilnica a mijloacelor de guvernare, critca publica este
evident o belea, o manevrare grosolana a mecanismului sensibil. Dar ca si supraveghetor al fortelor mai
mari ale politicii formative atit in politica cit si in administratie, critica publica ofera siguranta si este

79

binefacatoare, chiar indispensabila. Sa lasam prin urmare administratia publica sa gaseasca cele mai bune
mijloace prin care sa ofere controlul criticii publice si sa o opreasca de la orice alta interventie.
Dar se termina oare sarcina studiului administratiei odata ce a invatat oamenii ce tip de
administratie sa isi doreasca si sa ceara, si cum sa obtina ceea ce cer? Nu ar trebui oare sa caute candidatii
pentru serviciul public?
Exista o miscare remarcabila de universalizare a educatiei politice care este acum in plina
activitate in aceasta tara. Va veni in curind vremea ca orice colegiu care se respecta sa aiba si un
departament de stinte politice. Dar educatia astfel realizata va parcurge doar o anumita ruta. Va multiplica
numarul criticilor inteligenti ai statului dar nu va crea un organism competent administratori. Va pregati
calea pentru dezvoltarea intelegerii principiilor de guvernare dar nu va dezvolta neaparat calitatile de
conducator. Este o educatie care va pregati parlamentari poate dar nu functionari executivi. Daca vrem sa
imbunatatim opinia publica trebuie sa ne pregatim functionari mai performanti pentru aparatul de stat.
Daca vrem sa instalam noi cazane si sa reparam focurile care pun in miscare masina de stat nu trebuie sa
lasam vechile roti, supape si curele sa zdrangane in asteptarea noii forte. Trebuie sa punem noi piese de
schimb oriunde lipseste forta sau adaptarea. Va trebui sa organizam democratia trimitind la concursurile
pentru posturile in serviciul public persoane pregatite sa faca fata testelor din punct de vedere al
cunostiintelor tehnice. Un serviciu public pregatit este indispensabil.
Stiu ca functionarii publici pregatiti printr-un program special si plasati intr-o organizatie
perfecta, cu o ierarhie adecvata si disciplina caracteristica, par pentru multi persoane ale caror trasaturi
combinate ar duce la crearea unei clase ofensive -un organism distinct, semi-corporativ cu simpatii
diferite de cele ale persoanelor cu un spirit liber, progresist, si cu inimi patrunse de micimea unui
oficialism intolerant. Cu siguranta o astfel de clasa ar fi urita si daunatoare in Statele Unite. Orice masuri
de crearea a ei ar putea fi pentru noi masuri de reactie si de nebunie.
Dar a ne teme de crearea unui oficialism dominator, neliberal ca rezultat al studiilor pe care le
propun inseamna sa renuntam tocmai la principiul pe care as vrea sa insist. Acest principiu presupune ca
administratia din Statele Unite trebuie sa fie sensibila in toate punctele fata de opinia publica. Trebuie sa
avem in orice caz o echipa de functionari bine pregatiti ceea ce e pur si simplu o necesitate. Dar teama ca
o astfel de echipa nu ar fi ceva american se risipeste in momentul in care apare intrebarea Ce inseamna
comportament adecvat? Deoarece acesta intrebare contine si raspunsul. Constant, loialitate sincera fata
politica administratiei pe care il servesc reprezinta un comportament adecvat. Acea politica nu are nici o
urma de oficialism. El nu va fi creatia unor functionari permanenti ci a unor oameni de stat a caror
responsabilitate fata de opinia publica va fi directa si inevitabila. Birocratia poate exista doar acolo unde
unde intregul serviciu al statului este scos din viata politica obisnuita a oamneilor, la fel si sefii si
specialistii. Motivele sale, obiectivele, standardele trebuie sa fie birocratice. Ar fi dificil sa oferim

80

exemple de exclusivitate si arbitraj nerusinat din partea functionarilor care se afla sub conducerea unui sef
de departament care au servit cu adevarat oamenii asa cum toti sefii nostri de departament trebuie s-o
faca.
Idealul pentru noi il reprezinta un serviciu public autonom si destul de educat pentru a actiona cu
judecata si vigoare si care sa fie totusi atit de strins legat de modul de gindire popular prin mijloace ca
alegerile si sfatul constant al publicului incit sa excluda orice caracter arbitrar sau spirit de clasa.
III. Dupa ce am trecut astfel in revista tema si obiectul studiului administratiei ce trebuie sa concluzionam
despre metodele cele mai adecvate pentru el - punctele de vedere cele mai avantajoase pentru el?
Administratia e atit de aproape de noi, ca si un lucru familiar din viata noastra de zi cu zi, incit ne
vine greu sa consideram necesar orice studiu filosofic al sau sau sensul unui astfel de studiu daca ar fi
intreprins. Suntem pe picioarele noastre de prea multa vreme pentru a invata acum cum sa mergem.
Suntem un popor practic, atit de capabil si pentru autonomie dupa secole de experimentare incit suntem
cu greu capabili sa observam ciudatenia sistemului particular pe care il folosim, tocmai datorita faptului
ca folosim cu atita usurinta orice sistem. Noi nu studiem arta guvernarii; noi guvernam. Dar un geniu
pentru afaceri fara pregatire nu ne poate salva de tristele erori din administratie. Desi democrati prin
mostenirea de lunga durata si prin alegere repetata suntem totusi niste democrati incepatori. Veche la fel
ca si democratia, organizarea sa pe baza ideilor si conditiilor moderne este inca inca in lucru. Statul
democratic trebuie totusi dotat pentru realizarea acelor imense sarcini ale administratiei care in aceasta
perioada industriala si comerciala se diversifica intr-atit. Fara studii administrative comparative nu ptem
scapa de opinia gresita ca administratia are o baza diferita intr-un stat democratic de cea a unui stat
nedemocratic.
Dupa un astfel de studiu puteam acorda democratiei destula onoare prin determinarea in ultima
instanta a tuturor problemelor care afecteaza bunastarea publica, prin asezarea tuturor structurilor politice
pe o baza a vointei majoritare; dar nu am fi aflat decit o singura regula pentru o buna administratie pentru
toate guvernele deopotriva. Pina in prezent, in ceea ce priveste functiile administrative, toate
administratiile au o puternica asemanare structurala; mai mult, daca trebuie sa fie utile si eficiente in mod
uniform ele trebuie sa aiba o puternica asemanare structurala. Un om liber are aceleasi organe, aceleasi
parti ale corpului ca si un sclav si cu toate acestea motivele, serviciile, energiile sale pot fi diferite.
Monarhiile si democratiile, oricit de diferite sunt din alte puncte de vedere, au in realitate aceleasi
obligatii.
Nu implica nici risc accentul pus pe aceasta asemanare a tuturor administratiilor deoarece traim
intr-o perioada in care abuzul de putere este usor de reperat si sanctionat, in tari ca a noastra, de o minte
publica indrazneata, vioaie, iscoditoare si detectiva si de o independenta populara hotarita cum nu a mai

81

existat inainte. Suntem mai inceti in aprecierea acestui lucru dar este usor de recunoscut. Incercati sa va
imaginati o administratie personala in Statele Unite. Este ca si cum am incerca sa ne imaginam o venerare
la nivel national a lui Zeus. Imaginatiile noastre sunt prea moderne pentru asa ceva.
Dar, in afara de siguranta, trebuie sa remarcam ca pentru toate administratiile deopotriva
scopurile legitime ale administratiei sunt aceleasi, pentru a nu fi speriati de ideea de cautare de
instructiuni si sugestii in sistemele straine; pentru a scapa de teama de a imprumuta ceva ce ar fi
incompatibil cu principiile noastre. Persoana care denunta incercarile de transplantare a a sistemelor
straine in aceasta tara nu face decit sa rataceasca ca orbii. Este imposibil; ele pur si simplu nu ar putea
creste aici. Dar de ce n-am folosi acele parti ale mecanismelor pe care le dorim daca ar fi utile? Nu riscam
nimic folosindu-le intr-un fel strain. Am imprumutat orez dar nu il consumam cu betisoarele. Ne-am
imprumutat limbajul politic de la englezi dar am renuntat la cuvintele rege si lorzi. Ce altceva am
creat noi in afara de actiunea guvernului federal asupra indivizilor si de functiile curtii supreme federeale?
Putem imprumuta stiinta administratiei cu folos si fara nici un risc

doar daca stim toate

diferentele fundamentale de principii. Nu trebuie decit sa o trecem prin filtrul constitutiilor noastre, sa o
supunem unui foc domol al criticismului si sa inlaturam gazele straine.
Sa notam ca ca tocmai distinctia mai sus mentionata intre administratie si politic este cea care
face metoda comparativa atit de sigura in domeniul administrativ. Cind studiem sistemele administrative
din Franta si Germania, stiind ca nu suntem in cautarea unor principii politice, nu trebuie sa ne preocupe
ratiunile constitutionale sau politice pe care ni le prezinta francezii sau germanii pentru practicile lor
atunci cind ni le explica. Daca vad un criminal ascutindu-si ingenios cutitul, pot copia modul de ascutire
fara sa imprumut posibila lui intentie de comitere a unei crime; si la fel, daca vad un monarhist conducind
perfect un birou public pot invata metodele lui fara a schimba punctele mele de vedere republicane. El isi
poate servi regele iar eu voi continua sa-mi servesc poporul, dorind probabil sa-l servesc la fel de bine ca
si el. Avind aceasta distinctie in minte - si anume, studiind administratia ca si mijloc de aplicare a propriei
noastre politici in practica, de realizare a tot ceea ce este democratic - vom fi pe un teren sigur si putem
invata fara greseli ceea ce trebuie de la sistemele straine. In acest mod dam greutate metodei noastre
comparative de studiu, putem examina minutios anatomia administratiilor straine fara teama de a ne
molipsi de una din bolile lor si putem diseca sistemele straine fara teama de infectare.
Politica noastra trebuie sa reprezinte piatra de temelie a oricaror teorii. Principiile de baza ale
administratiei publice in America trebuie sa fie principiile a caror esenta o constituie insasi politica
democratica. Si pentru a fi in consens cu mentalitatea americana toate teoriile generale ramin modest ca si
teorii pe ultimul plan nu doar in discutiile deschise ci si in mintea noastra - Instrumentele doctrinare
trebuie sa fie lasate pentru practicile verificate. Aranjamentele nu doar verificate prin experienta
convingatoare din alte parti ci chiar apropiate mentalitatii americane trebuie sa fie preferate fara ezitare

82

perfectiunii teoretice. Intr-un cuvint, o conducere solida, practica trebuie sa aiba intiietate iar doctrinele
teoretice trebuie sa vina pe locul secundar. Problema cosmopolita ce sa faci trebuie sa fie intotdeauna
dominata de acel cum sa faci american.
Datoria noastra este de a oferi cele mai bune conditii unei organizatii federale, sistemelor din
cadrul unor sisteme, de a crea administratii locale, de stat si federale puternice si la fel de sanatoase avind
pentru fiecare problema un coordonator dar pastrind totul intr-o relatie de interdependenta si cooperare,
combinind independenta cu ajutorul reciproc. Sarcina este destul de importanta pentru a atrage cele mai
ascutite minti.
Aceasta intrepatrundere a autonomiei locale cu autonomia federala este o conceptie foarte
moderna. Ea nu se prezinta sub forma modelelor federatiei imperiale din Germania. Acolo autonomia
locala nu este tocmai autonomie locala. Birocratul este peste tot ocupat. Eficienta lui izvoraste din acel
esprit de corps, din tendinta de lingusire a superiorului sau, cel mai bine, dintr-o constiinta sensibila. El
serveste nu publicul ci un ministru iresponsabil. Problema care se pune pentru noi este cum trebuie sa fie
conduse seriile noastre de administratii astfel incit functionarul public sa fie interesat sa-si serveasca nu
doar superiorul ci si comunitatea depunind toate eforturile, folosindu-si toate talentele si oferind serviciul
cel mai sobru? Cum poate fi oferit acest serviciu in interesul cel mai comun contribuind la sprijinirea
functionarului public, a interesului cel mai aprope de sufletul lui incurajindu-i ambitia, promovindu-l si
stabilindu-i rolul? Si cum se poate realiza acest lucru atit la nivel local cit si la nivel national?
Daca rezolvam aceasta problema vom conduce din nou lumea. Exista o tendinta - nu-i asa? - care
e toutsi atit de vaga dar deja atit de impulsiva si destinata in mod clar sa se raspindeasca mai intii in
confederatia partilor de imperii ca cel britanic si in final in alianta marilor state. In locul centralizarii
puterii trebuie sa existe o uniune mare cu diviziuni tolerate de prerogative. Aceasta este tendinta spre
tipul american - de administratii legate de administratii in vederea realizarii scopurilor comune in conditii
de egalitate si subordonare corecta. Principii similare de libertate civila promoveaza peste tot metode
similare de guvernare; iar daca studiile comparative a metodelor si mijloacelor de guvernare trebuie sa ne
permita sa oferim sugestii care vor combina practic deschiderea si eficacitatea in administratie a unor
astfel de guverne gata sa asculte orice critica publica bine argumentata ele se vor dovedi demne de a face
parte din departamentele cele mai prolifice si mai importante ale studiului politic. Si sper cu incredere ca
ele vor duce la astfel de sugestii.

83

ANEXA 2

STRUCTURA FORMAL: CONCEPTUL DE BIROCRAIE

In conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este intotdeauna dominanta.
'Conductorul politic' se gseste n pozitia unui 'diletant' fat n fata cu 'expertul'
Max Weber
Introducere
Pentru cei mai multi dintre americani, birocratia este un cuvnt controversat. Putine lucruri sunt
mai neagreate ca birocratia, putine profesii au un prestigiu social mai mic dect aceea de birocrat. Att
birocratia ct si birocratii sunt tinta criticilor repetate din presa si sunt constant atacate de catre oratorii
politici si cetatenii de rnd. Ineficienta, birocratism, prostie, secretomanie, ingimfare,
agresivitate si interes personal sunt doar cteva din cuvintele pline de ncarcatura emotionala folosite
pentru a critica aspru birocratii.
Poate ca exista suficient adevar n viziunea noastra vaga asupra birocratilor. Poate ca e pe deplin
justificata reolta noastra ocazionala impotria aspectelor deranjante ale birocratiei de care ne lovim
aproape zilnic - putem chiar experimenta o purificare sanatoasa n acest proces. Dar aceasta perspectiva
susceptibila in mod justificat nu ar trebui sa ne mpiedice sa ntelegem importanta si sensul fenomenului
birocratiei.
Din punctul de vedere al administratiei publice si al literaturii stiintelor sociale, birocratia
nseamna mult mai mult decat caracteristicile plictisitoare ale organizatiilor moderne. n literatura
serioasa despre administratie, termenul denota elementele structurale generale si formale ale unui tip de
organizatie umana, n special a unei organizatii guvernamentale. Birocratia are, in acest sens, att
caracteristici pozitive ct si negative fiind mai degraba un termen neutru dect unul care reflecta aspectele
negative ale organizatiilor. Birocratia este o lentila prin care putem vedea obiectiv ceea ce Carl Friderich
numea "centrul guvernarii moderne".
Sociologului german Max Weber (1864-1920) i este recunoscuta formularea clasica cea mai
cuprinzatoare a caracteristicilor birocratiei. El nu numai ca a emis idei noi despre birocratie ci a acoperit
un ntreg spectru de gndire istorica, politica, economica si sociala.
Asa cum observa Reinhard Bendix, Weber a fost ca un om al Renasterii care considera ntreaga
umanitate de competenta sa . Studiind religia hindusa,Vechiul Testament, cadastrul in Imperiul roman,
politica prusaca, companiile comerciale medievale sau administratia publica chineza, el a cautat sa
analizeze obiectiv natura institutiilor umane si sa arate legatura dintre idei si evolutia sistemelor politice,

84

economice si sociale.

Una dintre cele mai bune lucrari ale sale, Etica protestanta si spiritul

capitalismului, stabileste legaturile intelectuale si critice dintre aparitia protestantismului si capitalism in

secolul al XVI-lea si al XVII-lea. Weber a cautat constant raspunsuri la probleme extrem de complexe.
Care este interactiunea dintre idei si institutii? Prin ce se disting cultura occidentala si ideile ei? De ce o
anume societate evolueaza ntr-un anumit mod?
Nu putem rezuma aici numeroasele idei formulate de spiritul creator al lui Max Weber, dar vom
examina cteva aspecte ale gndirii sale cu impact direct asupra conceptiei sale despre birocratie. Weber
credea ca civilizatia a evoluat de la primitiv si mistic la rational si complex. El considera ca natura umana
a progresat treptat de la religii si mitologii primitive la o experienta din ce in ce mai teoretica si tehnica.
Evolutia lumii se prezenta, in conceptia lui Weber n secolul al 19-lea, ca o strada cu sens unic: el
preconiza o demistificare progresiva a umanitatii si a ideilor acesteia despre mediul nconjurator.
n concordanta cu aceasta teorie a progresului prin demistificare, Weber descrie trei tipuri
ideale de autoritate care explica de ce indivizii s-au supus conducatorilor de-a lungul istoriei. Unul din
cele mai vechi tipuri de autoritate, tipul traditional al societatii primitive, se baza pe credinta n caracterul
sacru al traditiei. Daca o familie de conducatori a condus dintotdeauna, oamenii o considera legitima si i
asculta pe membrii ei. Timpul, precedentul si traditia i legitimeaza pe conducatori n ochii supusilor.
Al doilea tip ideal de autoritate, dupa Weber, este autoritatea carismatica, bazata pe calitatile
personale si atractivitatea liderilor. Liderii carismatici sunt lideri auto-alesi care insufla incredere datorita
calitatilor lor extraordinare, aproape supraumane. Conducatorii militari, sefii luptatorilor, presedintii
partidelor populare, fondatorii religiilor sunt exemple de persoane ale caror fapte eroice sau miraculoase
atrag adepti.
Weber a postulat un al treilea tip ideal de autoritate care sta la baza civilizatiilor moderne si
anume autoritatea legal-rationala. Aceasta se bazeaza pe ncrederea n legitimitatea modelului de
reguli normative si a drepturilor celor investiti cu autoritate n cadrul acestor reguli n scopul de da
dispozitii. Ascultarea este datorata mai degraba unui set impersonal de legi stabilite n mod legal, dect
unui conducator. Autoritatea legal-rationala investeste putere mai mult n functie dect n persoana care
ocupa functia; astfel oricine poate conduce atta timp ct ajunge n functie conform regulilor.
Acest tip de autoritate se afla la baza conceptului de birocratie n doctrina lui Weber. Dupa
Weber, birocratia este manifestarea autoritatii legal-rationale n forma institutionala; ea are un rol esential
n reglarea si controlul societatilor moderne. Este, spune Weber, superioara oricarei alte forme de
autoritate prin precizie, stabilitate, rigoarea disciplinei si siguranta. Astfel, birocratia permite calcularea la
un nivel deosebit de ridicat a rezultatelor sefilor de organizatii si a celor care interactioneaza cu ea.
Birocratia este, in cele din urma, superioara prin eficienta ei operationala si formal, capabila sa rezolve
toate tipurile de sarcini administrative. Pentru Weber, birocratia este indispensabila mentinerii

85

civilizatiei n societatea moderna. n viziunea sa, oricti oameni s-ar plnge de raul creat de birocratie, ar
fi o pura iluzie sa credem pentru o clipa ca activitatea administrativa continua ar putea fi realizata n orice
domeniu altfel dect prin munca de birou a functionarilor.
O mare parte din analiza efectuata de Weber se ocupa cu evolutia istorica a birocratiei. El
considera ca birocratia moderna a aparut n Occident in Evul Mediu, cnd extinderea domeniilor regale a
necesitat functionari care sa controleze aceste domenii. Printii au fost obligati sa gaseasca tehnici
administrative rationale pentru a-si extinde autoritatea, mprumutind frecvent idei din organizarea
bisericii, ale carei domenii se ntindeau n toata Europa. Conditia ideala pentru birocratizarea
administrativa a fost ntotdeauna dezvoltarea sarcinilor administrative, scrie Weber. Birocratia s-a
dezvoltat pentru ca societatea avea nevoie sa faca diverse lucruri: sa construiasca strazi, sa educe tineri, sa
incaseze taxe, sa lupte n batalii, sa mparta dreptate. Munca a fost divizata si specializata pentru a atinge
scopurile societatii.
Weber a identificat, de asemenea, economiile monetare ca fiind un ingredient important pentru
dezvoltarea birocratiei. Birocratia ca structura permanenta presupune un venit constant pentru
ntretinere... Existenta unui sistem stabil de impozitare este conditia prealabila pentru existenta
permanenta a administratiei birocratice. Alti factori culturali care contribuie la aparitia birocratiilor cu
nivel de structurare ridicat sunt dezvoltarea educatiei, a religiilor superioare, aparitia stiintei si
rationalitatii.
Weber a enumerat amanuntit elementele cele mai importante ale structurii formale a birocratiei.
n conceptia sa, trei dintre cele mai importante caracteristici ale birocratiei sunt diviziunea muncii,
ordinea ierarhica si regulile impersonale - pietre de temelie ale oricarei birocratii functionale. Diviziunea
muncii presupune impartirea rationala a muncii n unitati care pot fi asumate de indivizi sau grupuri de
indivizi cu competenta n rezolvarea sarcinilor respective. Spre deosebire de conducatorii traditionali, n
birocratie angajatii nu sunt proprietarii birourilor ci ocupa o functie datorita capacitatii lor de a presta
munca desemnata. In al doilea rind, ordinea ierarhica a birocratiei separa superiorii de subordonati; pe
baza acestei ierarhii este remunerata munca, este recunoscuta autoritatea, se acorda privilegiile sI
promovarile. n sfrsit, regulile impersonale sunt forta motrice a lumii birocratice. Birocratii nu pot
actiona asa cum doresc, remarca Weber, pentru ca alegerile lor se limiteaza la scheme precise de
comportament impuse de legi. n contrast cu autoritatea traditionala sau cea carismatica, regulile
birocratice actioneaza n sensul controlului subordonatilor de catre superiori, limitnd astfel posibilitatea
manifestarii arbitrarului si a favoritismului personal.
Weber a afirmat ca singurul mod n care o societate moderna poate functiona eficient este prin
formarea si perfectionarea specialistilor n cadrul unei birocratii. Desi Max Weber considera birocratia

86

drept permanenta si indispensabila lumii moderne, era ingrozit de ceea ce credea a fi o tendinta catre
pierderea demnitatii si libertatii umane:
Este ingrozitoare ideea ca lumea ar putea fi ntr-o zi plina de slujbasi marunti, oameni
neinsemnati agatati de slujbe marunte si luptnd pentru unele mai importante -o situatie care joaca din
nou, ca n arhivele egiptene, un rol din ce n ce mai mare n spiritul sistemului nostru administrativ si, in
special, al odraslelor sale, studentii. Aceasta pasiune pentru birocratieeste suficienta pentru a te aduce
la disperare.2
Si desi era exasperat de tendinta accentuata spre birocratizare n lumea moderna, Weber a
observat totusi efectul egalizator sau de democratizare al birocratiei asupra societatii. Reinhard Bendix s-a
exprimat n felul urmator despre conceptia lui Weber: "Dezvoltarea birocratiei inlatura privilegiile
plutocratice, nlocuind administrarea neplatita, facuta din pasiune de catre persoane de seama cu cea
platita, cu norma intreaga a profesionistilor indiferent de pozitia lor economica si sociala. Autoritatea
se exercita conform regulilor, si toti cetatenii supusi autoritatii respective au acelasi statut legal".3
n ultimii cincizeci de ani, anumite elemente din conceptia despre birocratie a lui Weber au
alimentat dezbateri academice si critici erudite.4 Exista sociologi care critica formularea weberiana a
"tipurilor ideale" ca fiind amagitoare. Ei sustin ca aceasta teorie nu descrie nici o stare dezirabila, nici o
realitate empirica. Altii sugereaza ca Weber pune un accent prea mare pe elementele formale ale
birocratiei -de exemplu specializarea, ierarhia, regulile, diviziunea muncii, etc.- si nu apreciaza
dimensiunea informala -relatiile umane, conducerea, retelele de comunicare, etc.- ca fiind la fel, daca nu
mai mai importanta prin influenta asupra performantei si eficientei birocratice. Totusi, unii sustin ca
Weber neglijeaza defectele birocratiilor de mari dimensiuni, care pot ncuraja nstrainarea muncitorilor si
a celorlalti cetateni, n contrast cu stimularea creativitatii de catre retele mici si mobile de specialisti.
Conceptul weberian, considera unii specialisti, are o legatura temporala si culturala cu mostenirea
stiintifica germana a secolului al XIX si nceputului de secol XX. Ei sustin ca Weber a idealizat statul
birocratic german care domina la acea data. Lista criticilor sociologice ar putea continua, si toate sunt pina
la un punct elocvente.
2

DupReinhardBendix,MaxWeber:AnIntellectualPortrait(NewYork:DoubledayandCo,1960),p.464

Ibid.,p.429

PentruoprezentareexcelentacriticismuluiacademicgeneraliarevizuiriiideilorluiWeber,asecitifieAlfred
Diamant, The Bureaucratic Model: Max Weeber Rejected n Ferrel Heady i Sybil L. Stokes, Papers in
ComparativePublicAdministration(AnnArbor,Mich.:InstituteofPublicAdministration,1962),sauPeterM.Blaui
Marshall W. Meyer, Bureaucracy in Modern Society (New York, Random House, 1971). Pentru o interpretare
recentindrzneaaluiWeber,asevedeaeseuldespreWeberalluiRobertLeivesley,AdrianCarriAlexander
Kauzmin,nAliFarazmand,ed.,HandbookofBureaucracy(NewYork:MarcelDekker,1994).

87

Si totusi, linia generala a formularii clasice weberiene este acceptata, in general, drept adevarata
si semnificativa. Pentru cei ce studiaza administratia publica, conceptul sau este esential n ntelegerea
structurii institutionale formale a administratiei publice.
n timp ce cititi aceasta selectie, retineti urmatoarele ntrebari:
In ce organizatii cunoscute se pot observa marturii ale conceptului de birocratie weberian?
n ce masura nu reuseste descrierea birocratiei ca "tip ideal" a lui Weber sa descrie realitatea
practica? n ce mod are aceasta n vedere?
In ce masura este modelul lui Weber relevant pentru cazul precedent, "Explozia din Centralia
Nr.5"? Pe baza acelui caz, ca si pe baza propriilor voastre observatii, puteti descrie cteva trasaturi
pozitive si cteva negative ale birocratiei moderne?

88

Birocratia, Max Weber

1. Caracteristicile birocratiei
Birocratia moderna functioneaza ntr-un mod specific:
I. Exista arii jurisdictionale fixe si oficiale, care sunt n general stabilite prin reguli, adica prin
legi sau reglementari administrative.
1. Activitatile obisnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic sunt distribuite ntr-un mod fix
ca sarcini oficiale.
2. Autoritatea de a da dispozitii pentru indeplinirea acestor ndatoriri e distribuita ntr-un mod stabil si
strict delimitata de regulile privind mijloacele coercitive de natura fizica, sacerdotala, etc. care sunt la
dispozitia functionarilor.
3. Se iau masuri pentru ndeplinirea constanta si ritmica a acestor ndatoriri si pentru beneficierea de
drepturile aferente; sunt angajate doar persoane calificate pentru a servi intr-un anumit post.
Intr-o guvernare publica de drept aceste trei elemente reprezinta autoritatea birocratica. n cazul
in care domina economia privata aceste elemente formeaza managementul birocratic. Birocratia
nteleasa astfel s-a dezvoltat complet doar n comunitatile politice si ecleziastice ale statelor moderne, iar
n economia privata doar n cadrul celor mai avansate institutii ale capitalismului. Autoritatea permanenta
a institutiilor publice cu jurisdictie fixa este exceptia si nu regula istorica. Aceasta afirmatie se verifica
chiar si n structurile politice ample cum ar fi cele ale Orientului antic, ale imperiilor german si mongol
sau ale multor alte structuri statale feudale. n toate aceste cazuri, conducatorul implementeaza cele mai
importante masuri prin intermediul unor oameni de ncredere, prieteni sau servitori. Sarcinile si
autoritatea lor nu sunt precis delimitate si se stabilesc temporar pentru fiecare caz n parte.
II. Principiile ierarhiei institutionale si a nivelelor de autoritate presupun existenta unui sistem
bine ordonat de supra- si subordonare n care institutiile superioare le supravegheaza pe cele inferioare.
Un asemenea sistem ofera celor guernati posibilitatea de a face recurs la o institutie superioara celei care a
dat o anumita decizie, ntr-o maniera strict reglementata. Odata cu dezvoltarea completa a tipului
birocratic, ierarhia institutionala este organizata n mod monocratic. Principiul autoritatii institutionale
ierarhice se ntlneste n toate structurile birocratice: att in structuri statale si religioase, ct si n
organizatiile de partid si n ntreprinderile private. Caracterul birocratiei este acelasi, indiferent daca e
vorba de autoritatea publica sau cea privata.
Atunci cnd principiul competentei jurisdictionale este respectat ntocmai - cel putin n
institutiile publice - subordonarea ierarhica nu nseamna ca autoritatea superioara are dreptul sa preia

89

sarcina celei inferioare. Regula se prezinta exact invers. Odata un post creat si sarcina indeplinita, acesta
continua sa existe fiind ocupat de un alt functionar.
III. Conducerea institutiilor moderne se bazeaza pe documente scrise (dosare), care sunt
pastrate n forma originala sau prescurtata, ceea ce necesita existenta unui personal format din diversi
functionari. Totalitatea functionarilor angajati n mod activ ntr-o institutie publica, alaturi de dotarea
materiala si dosare, formeaza un departament. ntr-o ntreprindere privata, departamentul este deseori
numit functiune.
n principiu, organizarea moderna a serviciului public separa biroul de domiciliul privat al
functionarului; birocratia, in general, face o distinctie neta ntre activitatea oficiala si sfera vietii private.
Banii publici sunt separati de proprietatea personala a functionarului. Aceasa situatie este pretutindeni
produsul unei evolutii de lunga durata. n perioada actuala, este valabila att pentru ntreprinderile
publice,ct si pentru cele private; n cazul celor din urma, principiul este valabil si pentru directorul
firmei. De regula, exista o separatie intre birou si camin, corespondenta de afaceri si privata, intre
bunurile firmei si averea personala. Cu ct managementul afacerii este mai modern, cu att aceste
distinctii sunt mai nete. Inceputurile acestui proces pot fi regasite n Evul Mediu.
Intreprinzatorul modern se distinge faptul ca se comporta ca primul angajat al firmei, tot asa
cum presedintele unui stat birocratic modern se autoproclama primul slujitor al statului. Ideea ca
activitatea birocratica a statului difera in sine de managementul ntreprinderilor private este europeana si
complet straina abordarii americane.
IV. Conducerea institutiilor, cel putin cea performanta -si un asemenea management are un
caracter modern clar- presupune, de obicei, o pregatire aprofundata, de specialitate. Aceasta conditie e
valabila n aceiasi masura pentru directorul si angajatii firmelor moderne cum e pentru un functionar de
stat.
V. Atunci cnd institutia este complet dezvoltata, activitatea ei solicita intreaga capacitate de
munca a functionarului indiferent daca programul sau de lucru e strict delimitat. n mod normal, aceasta
este rezultatul unei evolutii ndelungate a institutiilor publice si private. n trecut, situatia era inversa:
activitatea institutionala era considerata ca o activitate secundara.
VI. Managementul institutional respecta anumite reguli generale, mai mult sau mai putin fixe,
mai mult sau mai putin exhaustive si care pot fi nvatate. Cunoasterea acestor reguli se realizeaza prin

90

tehnici speciale de nvatare pe care le poseda functionarii, aceasta implicind jurisprudenta sau
management administrativ sau al afacerilor.
Reducerea managementului institutional modern la reguli este ntiparita n nsasi natura acestuia.
Teoria administratiei publice moderne, de exemplu, presupune ca autoritatea de a da decrete - acordata
prin lege autoritatilor publice- nu da institutiei dreptul sa reglementeze o problema prin dispozitii date n
fiecare caz n parte ci n mod abstract. Aceasta contrasteaza profund cu reglarea tuturor relatiilor prin
acordarea unor privilegii individuale si a unor faoruri care domina n patrimonialism, cel putin n cazul
relatiilor care nu sunt stabilite prin traditia sacra.
2. Pozitia Functionarului
Cele prezentate mai sus conduc la urmatoarele caracteristici ale pozitiei interne si externe a
functionarului:
I. Ocuparea unei pozitii presupune vocatie. Aceasta rezulta, n primul rnd, din cerinta de a
urma un curs obligatoriu de pregatire care solicita ntreaga capacitate de munca pe o perioada lunga de
timp si, n al doilea rnd, din examinarile speciale si cele prescrise in general n vederea angajarii. Mai
mult, pozitia functionarului e reflectata de insasi natura unei sarcini. Aceasta determina structura interna a
relatiilor sale, n felul urmator: din punct de vedere legal, detinerea unei functii nu e considerata sursa de
rente sau profituri, asa cum era considerata din Evul Mediu pna n pragul epocii moderne si nici un
schimb obisnuit de servicii echivalente, ca n cazul contractelor de munca ale muncitorilor nesindicalisti.
Obtinerea unei functii, inclusiv a uneia in sectorul privat, e considerata drept acceptare a obligatiei de a
practica un management fidel institutiei in schimbul garantarii unei existente sigure. Loialitatea moderna
fata de o institutie are drept caracteristica decisiva nu stabilirea unei relatii personale de tipul fidelitatii
vasalului sau discipolului n relatiile feudale sau patrimoniale de autoritate, ci realizarea scopurilor
impersonale si functionale. In spatele scopurilor functionale stau, bineinteles, ideile de valori culturale.
Acestea sunt surogate pentru stapnul personal pamntesc sau suprapamntesc: idei ca stat, biserica,
comunitate, partid, ntreprindere sunt considerate realizabile doar n comunitate; ele ofera o aura
ideologica unui conducator.
Functionarul politic -cel putin n statul modern complet dezvoltat- nu e considerat servitorul
personal al unui conducator. Azi episcopul, preotul, predicatorul nu mai sunt, ca n perioadele
crestinismului timpuriu, posesorii unei carisme pur personale. Valorile sacre si supralumesti pe care ei le
ofera sunt mpartasite fiecaruia care merita si care le solicita. In trecut, asemenea lideri actionau la ordinul
conducatorului lor; n principiu, ei erau responsabili doar n fata acestuia. n zilele noastre, n ciuda
supravietuirii partiale a vechii teorii, asemenea lideri religiosi sunt functionari n serviciul unui scop
functional care, in biserica de acum, s-a banalizat si a primit, in schimb, o aura ideologica.

91

II. Pozitia personala a functionarului este structurata n felul urmator:

1. Fie ca e ntr-o institutie publica sau ntr-un birou privat, functionarul modern se straduieste si
de obicei reuseste sa obtina un prestigiu social distinct de al celor condusi. Pozitia sa sociala este
garantata de reguli prescriptive de rang social iar pentru functionarul politic, de definitii speciale ale
codului penal mpotriva insultarii functionarilor si a dispretului fata de autoritatea statala si
bisericeasca.
Birocratul beneficiaza de o nalta pozitie sociala acolo unde -ca n vechile tari civilizatepredomina urmatorii factori: o nevoie acuta de experti n administratie; o diferentiere sociala puternica si
stabila, n care functionarul provine n special din straturi privilegiate din punct de vedere social si
economic datorita distributiei sociale a puterii; sau n care costul pregatirii cerute i

revin lui.

Functionarul poseda de obicei att diplome de absolvire a unor studii -subiect n alta parte- ct si
calificarea pentru munca de birou. Asemenea diplome ntaresc, bineinteles, factorul statut n pozitia
sociala a functionarului. n cazuri individuale, acest factor statut este recunoscut in mod explicit si
impasibil, de exemplu, n recomandarea ca acceptarea sau respingerea unui candidat la o cariera
birocratica sa depinda de consensul (alegerea) membrilor institutiei. Acesta e cazul corpului de ofiteri
din armata german. Cazuri similare, care promoveaza o birocratie inchisa tip breasla, sunt caracteristice
birocratiei patrimoniale si mai ales celei canonice din trecut. Dorinta de a face sa renasca asemenea
fenomene sub alta forma nu e deloc ocazionala n rndul birocratilor zilelor noastre. Ele au jucat, de
exemplu, un rol important n cererile manifestate n timpul revolutiei ruse de proletari si functionarii
specialisti (elementul tretyj).
n general, prestigiul social al birocratului ca atare este mai redus acolo unde cererea pentru
administratie experta si dominatia conventiilor privind statul functionarului este mai mica- de exemplu n
Statele Unite sau deseori n asezari noi datorita posibilitatii mari de obtinere a profitului si a instabilitatii
stratificarii sociale.
2. Tipul pur de functionar este numit de o autoritate superioara. Un functionar ales de cei
guvernati nu e o figura birocratica pura. Binenteles, existenta formala a alegerii nu nseamna ca nu a avut
loc o investire secreta n spatele alegerii - n aparatul de stat, in special, investirea de catre sefii partidelor.
Daca se ntmpla sau nu asa, aceasta nu depinde de regulamentele legale ci de modul n care functioneaza
mecanismul partidelor. Odata organizate, partidele pot transforma o alegere libera din punct de vedere
oficial ntr-o simpla aprobare a candidatului desemnat de seful de partid. Ca regula, totusi, alegerile libere
din punct de vedere formal se transforma ntr-o lupta, condusa de reguli precise, pentru obtinerea de
voturi n favoarea unuia sau altuia dintre candidatii desemnati.

92

n oricare dintre cazuri, numirea functionarilor prin intermediul alegerii din rndul celor guvernati
modifica strictetea subordonarii ierarhice. n principiu, un birocrat care este asfel ales are o pozitie
autonoma, n contrast cu functionarul numit de o autoritate superioara. Functionarul ales nu si-a obtinut
pozitia de sus, ci de jos, sau cel putin nu de la o autoritate superioara n ierarhia institutionala, ci de la
membrii cu influenta ai partidului (sefii), care i influenteaza si cariera viitoare. Cariera birocratului ales
nu este -sau nu n mod esential- dependenta de superiorul sau din administratie. Functionarul care nu este
ales ci numit de un sef actioneaza mult mai exact din punct de vedere tehnic, deoarece e mult mai
probabil ca selectia si cariera lui sa fie influentate de aspectele pur functionale ale aprecierii si de calitatile
sale, toate celelalte conditii fiind egale. Ca nespecialisti, cei guvernati pot lua cunostinta de gradul n care
un candidat este calificat pentru munca de birou doar prin intermediul experientei, deci doar dupa ce e
angajat. Mai mult, n orice selectie a finctionarilor prin alegeri, partidele dau o importanta decisiva nu
calitatilor de expert, ci serviciilor pe care un sustinator le poate aduce sefului de partid. Acest lucru este
valabil n obtinerea oricarui post birocratic prin alegeri, pentru desemnarea de catre sefii de partid - cnd
acestia fac lista de candidati - a functionarilor alesi n mod formal, sau pentru numirea libera de catre un
sef care a fost el nsusi ales. Cazul contrar este totusi relativ: conditii similare se ntlnesc atunci cnd
monarhii legitimi si subordonatii lor numesc functionarii, cu exceptia faptului ca influenta sustinatorilor
lor este mai putin controlabila.
Daca cererea de experti pregatiti n domeniul administratiei este considerabila, iar sustinatorii
partidelor sunt obligati sa recunoasca o opinie publica educata, libera, dezvoltata din punct de vedere
intelectual, numirea unor birocrati necalificati dauneaza partidului la putere la urmatoarele alegeri.
Desigur, aceasta se poate ntmpla mai ales cnd functionarii sunt numiti de sef. n SUA exista nevoia
unor functionari pregatiti, dar n orasele mari, unde voturile imigrantilor sunt ngradite, nu exista,
desigur, o opinie publica educata. De aceea, alegerile populare ale sefului administratiei si a functionarilor
subordonati pun n pericol calificarea de expert a functionarului, functionarea precisa a mecanismului
birocratic si slabeste dependenta birocratilor de ierarhie. Acest lucru e valabil cel putin pentru sistemele
birocratice mari a caror supravevhere e dificila. Integritatea si calificarea superioara a judecatorilor
federali, numiti de presedinte, fata de cea a judecatorilor alesi n SUA este recunoscuta desi functionarii
din ambele categorii au fost selectati initial din considerente de partid. Impresionantele schimbari din
administratia metropolelor americane, cerute de reformisti, au au pornit de la primarii alesi care lucrau cu
un aparat format din birocrati numiti de ei. Aceste reforme s-au realizat, astfel, ntr-o maniera de Cezar.
Din punct de vedere tehnic, eficienta Cezarismului -care se dezvolta adesea din democratie- este
datorata pozitiei cezarului ca administrator liber al maselor (al armatei sau al cetatenilor), care nu e
ncatusat de traditie. Cezarul e astfel stapnul absolut al unui corp de ofiteri calificati si de birocrati pe
care i selecteaza personal, n mod liber, fara a tine cont de traditie sau alte considerente. Acesta lege a

93

geniului personal intra, totusi, n contradictie cu principiul democratic formal al birocratiei alese n
mod universal.
3. In mod normal, birocratul detine o pozitie pe viata, cel putin n birocratia publica; acest lucru
este din ce n ce mai valabil pentru toate structurile similare. Ca regula factuala, detinerea functiei pe viata
este presupusa, chiar si acolo unde se ntlnesc practicarea preavizului si a renumirilor periodice. n
contrast cu angajatul unei ntreprinderi private, functionarul public se bucura de obicei de mentinerea n
post. Detinerea legala sau reala a slujbei pe viata nu e, totusi, recunoscuta ca drept al functionarului de a
poseda o functie, asa cum a fost cazul mai demult cu multe structuri ale autoritatii. n cazul n care apar
garantii legale mpotriva concedierii sau transferului arbitrar, acestea servesc doar la garantarea unei
concedieri neinfluentate de considerente personale. n Germania, o asemenea garantie exista pentru toti
functionarii din domeniul juridic si tot mai mult pentru cei din administratie.
De aceea, n interiorul birocratiei, masura independentei, garantate legal de ocuparea unui post,
nu inseamna ntotdeauna un statut mai nalt al functionarului a carui pozitie e asfel asigurata. ntr-adevar,
de multe ori e valabil contrariul, n special n culturile vechi si n comunitatile foarte diferentiate. n
asemenea comunitati, cu ct subordonarea fata de regulile arbitrare ale conducatorului este mai stricta, cu
att garanteaza mai mult functionarului mentinerea stilului de viata aristocratic conventional. Datorita
absentei acestor garantii legale a postului, prestigiul conventional al fuctionarului ar putea creste la fel
cum, n timpul Evului Mediu, prestigiul nobilimii birocratice a crescut n detrimentul prestigiului
cetatenilor, asa cum judecatorul regelui era superior judecatorului poporului. n Germania, ofiterii sau
functionarii pot fi nlocuiti n orice moment, sau cel putin mult mai usor dect judecatorii independenti
care nu-si pierd slujba nici daca aduc mari ofense codului onoarei sau conventiilor sociale ale castei.
Datorita acestui fapt, n conditii constante, n ochii paturii sociale care conduce judecatorul este considerat
mai putin calificat pentru relatii sociale dect ofiterii si functionarii din administratie a caror dependenta
considerabila de conducatori e o garantie solida a conformarii lor la conventiile privind statutul lor social.
Desigur, functionarul mediu lupta sa obtina o lege a functionarului public, care i-ar asigura veniturile la
pensie si garantii sporite mpotriva inlaturarii din post. Aceasta lupta are totusi limitele ei. O dezvoltare
foarte puternica a dreptului la functie face mult mai dificila ncadrarea lor dupa eficienta tehnica,
deoarece reduce sansele candidatilor ambitiosi de a face cariera in administratia publica. Si aceasta
datorita faptului ca birocratii - n totalitate - nu se simt dependenti de cei aflati n vrful ierarhiei. Totusi,
lipsa sentimentului de dependenta se bazeaza, n primul rnd, pe tendinta de a se baza mai degraba pe un
egal dect pe o categorie sociala inferioara si guvernata. Miscarea conservatoare actuala printre clericii de
Badenia, declansata de teama unei presupuse separari a bisericii si statului, a fost determinata, n mod
expres, de dorinta de a nu fi transformati din stapni ai parohiei n sclavii ei.

94

4. Functionarul primeste n mod regulat o compensatie baneasca sub forma unui salariu fix, iar la
batrnete i se asigura o pensie. Salariul nu se acorda dupa munca prestata, ci dupa statut, adica dupa
functie (rang) si n plus dupa vechime. Securitatea relativ mare a venitului birocratilor, ca si beneficiul
prestigiului social fac munca de birou apreciata, n special n tari care nu mai ofera oportunitati pentru
profituri coloniale. n asemenea tari, salariile functionarilor sunt relativ mici.
Birocratul are n fata o cariera n cadrul ordinii ierarhice a serviciului public. El avanseaza de la
o pozitie inferioara, putin importanta si slab platita, la pozitii superioare. Functionarul mediu si doreste o
fixare mecanica a conditiilor de promovare: daca nu a functiei, cel putin a treptelor de salarizare. El
doreste stabilirea acestor conditii n functie de vechime sau conform gradatiilor obtinute ntr-un sistem
dezvoltat de examinari. Uneori, asemenea examinari au un caracter de neuitat si efecte de-a lungul ntregii
cariere a functionarului. La aceasta se adauga dorinta de a califica persoana potrivita pe un post precum si
tendinta crescnda catre nchegarea apartenentei la grup si securitate economica, ceea ce duce la tendinta
de a considera functiile drept prebende ale celor care poseda diplome de studii. Necesitatea luarii n
considerare a aptitudinilor personale, cu caracter general si intelectual, independent de caracterul adesea
inferior al diplomelor de studii, a condus la o situatie n care functiile politice superioare -n special cele
de ministrii - sunt ocupate fara a tine cont de astfel de diplome. (pp. 202-204)
6. Avantajele tehnice ale organizarii birocratice
Motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizatia birocratica a fost ntotdeauna superioritatea
ei pur tehnica fata de oricare forma de organizare. Mecanismul birocratic complet dezvoltat se poate
compara cu alte forme de organizare tot astfel cum se poate compara masina cu alte forme nemecanice de
productie. Precizie, viteza, lipsa de ambiguitate, cunoasterea dosarelor, continuitate, discretie, unitate,
subordonare stricta, reducerea nentelegerilor si a costurilor materiale si de personal - toate acestea ating
punctul optim n administratia strict birocratica, mai ales n forma sa monocratica. Comparata cu
administratia universitara, onorifica si cea din pasiune, birocratia profesionista este superioara prin
punctele enumerate mai sus. Iar n ceea ce priveste sarcinile complexe, munca birocratica platita este nu
numai mai precisa, ci, n ultima instanta, este adesea mai putin costisitoare chiar dect serviciile onorifice
neremunerate formal.
Aranjamentele onorifice fac din munca administrativa o preocupare si, doar din acest motiv,
serviciul onorific functioneaza mai lent, fiind mai putin legat de un program si mai putin structurat. Este,
prin urmare, mai putin precis si unitar dect munca birocratica deoarece depinde mai putin de superiori,
iar formarea si utilizarea aparatului de functionari subordonati si servicii adiacente sunt inevitabil mai
putin economice. Serviciul onorific este mai putin continuu dect cel birocratic si, frecvent, foarte scump,
daca luam in considerare nu doar ct costa pentru trezoreria publica -costuri pe care administratia

95

birocratica, n comparatie cu administratia de catre personalitati, le mareste considerabil- ci si pierderile

economice frecvente ale guvernatilor datorate ntrzierilor si lipsei de precizie. Posibilitatea administratiei
prin notabilitati exista permanent doar acolo unde managementul institutiilor poate fi realizat n mod
satisfacator ca o preocupare. Odata cu cresterea calitativa a sarcinilor carora trebuie sa le faca fata
administratia, implicarea notabilitatilor n administratie si dovedeste limitele -azi chiar si n Anglia.
Organizarea activitatii de catre administratii academice duce la frictiuni si ntrzieri si necesita
compromisuri ntre interese si opini divergente. Din aceasta cauza, administratia functioneaza imprecis si
este mai independenta de superiori; ca urmare, este mai putin unita si mai nceata. Progresul organizarii
administratiei prusace s-a datorat si se va datora principiului birocratic, mai precis monocratic.
n prezent, in special in economia capitalista de piata se cere n primul rnd ca activitatea
administrativa sa se desfasoare precis, rapid, fara ambiguitate, continuu. n mod normal, ntreprinderile
capitaliste mari sunt ele nsele modele neegalate de organizare birocratica. Managementul afacerilor se
bazeaza pe o precizie si stabilitate tot mai mari si, mai presus de toate, pe viteza operatiilor; aceasta, in
schimb, este determinata de natura speciala a mijloacelor moderne de comunicare, incluznd, printre
altele, serviciul de informare al presei. Extraordinara crestere a vitezei cu care sunt transmise anunturi de
interes public, precum si evenimentele politice si economice, exercita o presiune continua si puternica n
directia cresterii tempoului reactiei administratiei fata de diverse situatii. Timpul de reactie optim este
atins, n mod normal, doar de o organizatie pur birocratica.
Birocratizarea ofera mai presus de toate posibilitatea optima de a duce la ndeplinire principiul
specializarii functiilor administrative conform unor consideratii pur obiective. Performantele individuale
sunt atribuite celor care au o pregatire specializata si care acumuleaza tot mai multe cunostiinte pe masura
practicarii meseriei. Indeplinirea sarcinilor nseamna, n primul rnd, indeplinirea lor conform unor reguli
calculabile si 'ignorind persoanele.
Ignorarea persoanelor este, de asemenea, cuvntul de ordine al pietei si, n general, al tuturor
intereselor economice pure. O exercitare consistenta a dominatiei birocratice nseamna ierarhizarea
statutului onoare. Asadar, daca principiul pietei libere nu este n acelasi timp restrictionat, conduce la
dominatia universala a situatiei de clasa. Daca aceasta consecinta a dominatiei birocratice nu s-a
manifestat pretutindeni, paralel cu extinderea birocratizarii, este datorita diferentelor ntre principiile
posibile prin care statele si indeplinesc sarcinile.
Al doilea element mentionat, regulile calculabile, este de asemenea de o importanta vitala
pentru birocratia moderna. Specificitatea culturii moderne, mai ales a bazei sale tehnice si economice,
cere aceasta calculabilitate a rezultatelor. Atunci cnd este complet dezvoltata, birocratia se afla, ntr-o
acceptiune specifica, sub influenta principiului sine ira ac studio. Natura sa specifica, care este agreata de

96

capitalism, se dezvolta cu att mai mult cu ct birocratia este dezumanizata, cu ct izbuteste mai bine sa
elimine din activitatile oficiale iubirea, ura si toate elementele pur personale, irationale, emotionale care
scapa calculului. Aceasta este natura specifica a birocratiei si este evaluata drept virtutea sa principala. Cu
ct cultura moderna devine mai complicata si mai specializata, cu att aparatul extern ce o sustine
necesita experti detasati si foarte obiectivi, n locul conducatorului vechilor structuri sociale, care era
influentat de simpatii si favoruri personale, de multumiri si recunostinta. Birocratia ofera atitudinile cerute
de aparatul extern al culturii moderne n cea mai favorabila combinatie. De regula, birocratia a fost
singura care a stabilit bazele unei legi rationale pentru administratia sistematizata conceptual pe baza
unor legi de tipul celor create in perioada Imperiului roman trziu si care ating un nivel tehnic performant.
n Evul Mediu aceasta lege a fost receptata de expertul pregatit si specializat, odata cu birocratizarea
administratiei legale, adica odata cu nlocuirea vechii proceduri de judecata, care tinea de traditie sau de
presupuneri irationale... (pp. 214-216)
10. Caracterul permanent al aparatului birocratic
Odata creata, birocratia este una din structurile sociale cele mai greu de distrus. Birocratia
reprezinta acele mijloace de trasnpunere a actiunii comunitatii in actiune societala organizata
rational.
Ca instrument de societalizare a relatiilor de putere, birocratia a fost si este, prin urmare, un
instrument al puterii de prim rang -pentru cel ce controleaza aparatul birocratic.
n conditii egale, o actiune societala, orgqnizata si condusa metodic, este superioara oricarei
rezistente de masa sau chiar a actiunii obstesti. Iar cnd birocratizarea administratiei a fost ndeplinita
complet, se stabileste o forma de putere care este practic de neclintit.
Birocratul nu poate actiona n afara aparatului la care este nhamat. Spre deosebire de
notabilitatile onorifice sau prin vocatie, birocratul profesionist este legat de activitatea sa prin ntreaga
sa existenta ideala si materiala. In marea majoritate a cazurilor, el este doar o rotita ntr-un mecanism n
perpetua miscare care ii impune un drum fix pe care sa nainteze. Functionarul are sarcini specializate si
n mod normal nu poate pune n miscare sau opri mecanismul dect de foarte de sus. Birocratul este,
astfel, prins n comunitatea functionarilor angrenati n mecanism. Interesul lor comun e ca mecanismul si
autoritatea societala sa continue sa functioneze. Cei guvernati, pe de alta parte, nu se pot dispensa sau
nlocui aparatul birocratic al autoritatii odata ce acesta exista, pentru ca aceasta birocratie se bazeaza pe
pregatire de specialitate, specializare functionala a muncii si un set de atitudini fata de stapnirea
obisnuita si de virtuoz a unor functii individuale dar integrate din punct de vedere metodic.

97

Daca functionarul nceteaza lucrul, sau daca munca sa este ntrerupta n mod fortat rezultatul este
haosul, iar dintre cei guvernati este dificil de improvizat substituenti potriviti sa-l stapneasca. Acest lucru
este valabil pentru administratia publica, dar si pentru managementul in sectorul privat. Soarta materiala a
maselor depinde din ce n ce mai mult de functionarea corecta si constanta a organizatiilor tot mai
birocratice ale capitalismului privat iar ideea de a elimina aceste organizatii este din ce n mai utopica.
Disciplina birocratiei se refera la setul de atitudini a functionarului fata de supunerea stricta n
cadrul activitatii sale obisnuite, atit n organizatiile publice cit si in cele private. Aceasta disciplina devine
din ce n ce mai mult baza oricarui sistem, orict de mare ar fi importanta practica a administrarii pe baza
de documente scrise. Ideea naiva a bakuninismului de a distruge drepturile dobndite si dominatia
distrugnd documentele publice ignora tendinta omului de a respecta regulile si reglementarile obisnuite
care continua sa existe independent de documente. Orice reorganizare a trupelor nvinse sau dizolvate, ca
si restaurarea ordinii administrative distruse de revolta, panica sau alte catastrofe, se realizeaza apelnd la
tendinta dobndita de ascultare a unor asemenea ordine. Aceasta ascultare a fost indusa functionarilor, pe
de o parte, si guerenatilor, pe de alta parte. Daca un asemenea apel reuseste, pune din nou mecanismul n
functiune, asa cum era inainte.
Indispensabilitatea obiectiva a unui aparat odata functional, cu caracterul sau specific,
impersonal, presupune ca acel mecanism -n opozitie cu ordinele feudale bazate pe respectul personaleste astfel construit nct sa functioneze pentru oricine stie cum sa-l controleze. Un sistem de birocrati
organizat rational continua sa functioneze usor dupa ce inamicul a ocupat teritoriul; singurul lucru pe care
trebuie sa-l faca e sa schimbe conducatorii. Acest corp de birocrati continua sa functioneze pentru ca este
in interesul vital al tuturor, inclusiv al dusmanului.
n decursul lungii perioade la putere, Bismark si-a adus colegii de minister ntr-o dependenta
birocratica neconditionata, eliminnd toti politicienii independenti. Dupa retragerea sa, a constatat cu
uimire ca ei continuau sa fie n functie fara sa se procupe sau sa se teama, ca si cnd nu el ar fi fost
stapnul si creatorul acestor personaje, ci o figura care a fost schimbata cu o alta n aparatul birocratic. In
ciuda attor schimbari de conducatori n Franta din timpul Primului Imperiu, masina puterii a ramas n
esenta aceiasi. Aceasta masina face revolutie, n sensul crearii fortate a unor forme complet noi de
autoritate, din ce n ce mai imposibila din punct de vedere tehnic, n special atunci cnd aparatul
controleaza mijloacele moderne de comunicatie (telegraf, etc) si, de asemenea, datorita structurii sale
interne rationalizate. ntr-o maniera clasica, Franta a aratat cum acest proces a substituit lovitura de stat
revolutiei: toate transformarile reusite din Franta au dus la lovituri de stat.
11. Consecintele economice si sociale ale birocratiei

98

Este clar ca organizarea birocratica a unei structuri sociale, n special a uneia politice, poate avea,
si de obicei are, consecinte economice de anvergura. Dar ce fel de consecinte? Desigur, consecintele
depind n fiecare caz de distributia puterii economice si sociale, mai ales de sfera care este ocupata de
aparatul birocratic emergent. Consecintele birocratiei depind, prin urmare, de directia pe care le-o confera
puterile care utilizeaza aparatul respectiv. Si foarte frecvent rezultatul este o distributie cripto-plutocratica
a puterii.
n Anglia, dar n special n SUA, n spatele organizatiilor birocratice de partid stau sustinatorii
financiari ai partidului. Ei finanteaza aceste partide si sunt capabili sa le influenteze ntr-o mare masura.
Fabricile de bere din Anglia, asa numita industrie grea si n Germania Liga Hanseatica sunt bine
cunoscute ca donatori politici ai partidelor. n timpurile moderne, birocratizarea si ierarhizarea sociala n
interiorul organizarii politice si mai ales statale, alaturi de disparitia privilegiilor locale si feudale, au
slujit frecvent intereselor capitalismului. Birocratizarea a fost, deseori, realizata n legatura directa cu
interesele capitaliste, de exemplu marea alianta istorica a puterii printului absolutist cu interesele
capitalismului. n general, o ierarhizare legala si o distrugere a structurilor locale solide conduse de
notabilitati a reprezentat un spectru mai larg pentru activitatile capitaliste. Totusi, ne-am putea astepta ca
unul din efectele birocratizarii sa fie o politica ce satisface interesele marunte ale burgheziei ndreptate
catre o subzistenta traditionala sigura sau chiar o politica de stat socialista care sa restrnga
oportunitatile pentru profitul privat. Aceasta s-a ntmplat n istorie de mai multe ori si cu consecinte
importante, mai ales n antichitate; si fara ndoiala fenomenul se va repeta, poate chiar n Germania.
Efectele diferite ale organizatiilor politice care au fost, cel putin n principiu, foarte asemanatoare
-n Egipt n timpul faraonilor, la eleni si n timpul romanilor- arata semnificatiile economice diferite ale
birocratizarii, posibile sub influenta altor factori. Simpla organizare birocratica nu ne certifica fara
ambiguitate sensul efectelor sale economice, ntotdeauna prezente ntr-un anume sens. Cel putin nu att
de mult cit s-ar putea mentiona despre efectul de ierarhizare sociala relativa. n acest sens, trebuie sa ne
amintim ca birocratia n sine este un instrument de precizie care se poate pune la dispozitia unor interese
dominatoare foarte variate -pur politice sau pur economice, sau orice alt tip. De aceea, paralelismul sau cu
democratizarea nu trebuie exagerat, orict de tipic ar fi. n anumite conditii, si categoriile lorzilor feudali
au folosit birocratia. Exista, de asemenea, posibilitatea -si deseori a fost cazul, de exemplu n principatul
roman si n unele structuri statale absolutiste- ca birocratizarea administratiei sa fie asociata deliberat cu
formarea claselor sociale sau sa fie legata de ele prin forta grupurilor de putere sociala existente.
Rezervarea expresa a functiilor pentru anumite grupuri este foarte frecventa, iar rezervarile reale sunt
chiar mai frecvente. Democratizarea societatii n totalitatea ei si n sensul modern al cuvntului, chiar
daca reala sau pur formala, este o baza extrem de favorabila pentru birocratizare, dar nicidecum singura
posibila. La urma urmei, birocratia lupta pentru a uniformiza acele puteri care ii stau n cale si n sectoare

99

pe care vrea sa le ocupe. Trebuie sa ne aducem aminte de acest lucru -pe care l-am ntlnit de mai multe
ori si pe care l vom discuta n mod repetat: si anume ca democratia n sine este opusa dominatiei
birocratiei, n ciuda si poate datorita promovarii de neevitat, desi neintentionata, a birocratiei. n asemenea
conditii, democratia creeaza rupturi si blocaje evidente n organizarea birocratica. Deci, n fiecare caz
istoric n parte, trebuie sa observam n ce directie specifica s-a dezvoltat birocratia.
12. Puterea birocratica
Oriunde in lume statul modern se birocratizeaza. Dar daca puterea birocratiei n interiorul statului
creste la scara universala ramne o ntrebare deschisa.
Faptul ca organizatia birocratica este, din punct de vedere tehnic cel mai dezvoltat mijloc de
putere n minile celui ce o controleaza nu influenteaza ponderea pe care birocratia n sine poate sa o
detina ntr-o anume structura sociala. Indispensabilitatea tot mai mare a birocratiei, de ordinul
milioanelor, nu este mai importanta in aceasta problema dect opinia anumitor reprezentanti ai miscarii
proletare ca indispensabilitatea economica a proletarilor e decisiva pentru masurarea puterii lor politice si
sociale. Daca indispensabilitatea ar fi decisiva, atunci acolo unde predomina munca sclavilor si unde
oamenii liberi priveau munca ca dezonoranta, sclavii indispensabili ar fi trebuit sa detina puterea, caci
ei erau cel putin la fel de indispensabili cum sunt functionarii si proletarii astazi. Nu se poate decide a
priori, din aceste motive, daca puterea birocratiei n sine creste sau nu. Atragerea grupurilor de interes
economic sau a altor experti ne-birocrati, sau atragerea reprezentantilor nespecialistilor, crearea unor
autoritati reprezentative locale, inter-locale sau parlamentare, sau a asociatiilor profesionale - toate
acestea par sa se opuna tendintei birocratice. Ct de adevarata este aceasta aparenta trebuie discutat ntrun alt capitol, nu n aceasta abordare pur formala si tipologica. In general, putem spune aici doar
urmatoarele:
n conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este ntotdeauna dominanta.
"Conducatorul politic" se gaseste n situatia diletantului, fata n fata cu expertul si cu functionarul
profesionist din managementul administrativ. Aceasta se ntmpla fie ca stapnul' pe care l serveste
birocratia este un popor dotat cu mijloacele initiativei legislative, referendumului si dreptul de a
schimba birocratii, fie un parlament ales mai mult aristocratic sau mai mult democratic si avind dreptul
sau autoritatea reala de a vota lipsa de ncredere. Acest lucru e valabil att atunci cnd conducatorul este o
administratie academica, aristocratica bazata in mod legal pe auto-recrutare, ct si atunci cnd este un
presedinte ales de popor sau un monarh ereditar si absolut sau unul constitutional(pp. 228-233)

TERMENI CHEIE
modele ideale

experti obiectivi

100

autoritate traditionala

conduceri birocratice

autoritate carismatica

economie financiara

autoritate legal-rationalaputere birocratica

ierarhie birocratica

secret birocratic

detinerea postului

101

BIBLIOGRAFIE
1.

Bariali, A., La modernisation de l administration, Librarie Generale de Droit et de Jurisprudence,

Paris, 1994

2.

Barzelay,M,BreakingThroughBureaucracy:AnewVisionforManaginginGovernment,University
OfCaliforniaPress,Berkeley,1992

3.

Beetham, D., Bureaucracy, Open University Press, 1987

4.

Bernard Rosen, Holding Government Bureaucracies Accountable, Praeger Publishers, 1989

5.

Carl E. Lutrin, American Public Administration, Concept and Cases, Prentice Hall, 1992

6.

Chevallier, J. i Loschak, D., Rationalite Juridique et Rationalite Manageriale dans lAdministration

Francaise, n La Revue Francaise d Administration Publique, nr. 24, Oct.- Dec, 1982

7.

David Bender, Politicians and Ethics, Greenhaven Press, Inc, 1996

8.

Downs, A., Inside Bureaucracy, Little Brown, Boston, 1967

9.

Dunleavy, P, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Economic Explanations in Political

Science,Wheatsheaf,Harvester,1991

10. Dunshire,A,Administration:TheWorldandtheScience,MartinRobertson,Londra,1973
11. Gabriel Almond, Sidney Verba, Cultura Civica, Ed. Du Style, Bucuresti, 1995
12. Ioan Alexandru, Structuri, Mecanisme si Institutii Administrative, Editura Sylvi, 1996
13. Jacques Chevallier: Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994
14. James Q. Wilson, Bureaucracy, Basic Books, 1989
15. Jon Pierre, Bureaucracy in the Modern State - An Inntroduction to Comparative Public
Administration, Hartnolls Limited, Bodmin, Cornwall, 1995
16. Judith E. Gruber, Controlling Bureaucracies, University of California Press, 1987
17. Kerry Tucker, Doris Dorelian, Donna Rouner, Public Relations Writing, Prentice Hall,1997
18. Pierce, W.S., Bureaucratic Failure and Public Expenditure, Academic Press, Harcourt Brace
Jovanovich Publishers, New York, 1981
19. Richard J. Stillman, Public Administration, Houghton Mifflin Company, 1996
20. Rosenbloom D., Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public
Sector, Ransom House, 1986
21. Shafriz,M,J,Hyde,A,C,ClassicsofPublicAdministration,HarcourtBraceCollegePublishers,1997)
22. Simon, H., Administrative Behavior: a study of decision making processes in administrative
organization, Macmillan, New York , 1947
23. Terry L. Cooper, Handbook of Administrative Ethics, Marcel Dekker, Inc., 1994
24. Waldo, D.,. The Enterprise of Public Administration, Chandler&Sharp Publishers Novato,Ca, 1980

102

25. Wilson W., The Study of Public Administration, Political Science Quarterly, II,1 (June), Reproduced
in Shafriz J.M.and.Hyde A.C, eds, Classics of Public Administration, the Dorsey Press, 1987

103