Sunteți pe pagina 1din 64

DEZVOLTARE REGIONALA si FONDURI STRUCTURALE

SUPORT DE CURS
Semestrul I
2011 2012

Lect. univ. dr. Drago JALIU

I.Istoricul i evoluia dezvoltrii regionale. Cercetarea experienei privind dezvoltarea


regional n rile Uniunii Europene.

I.1. Evoluia politicii de dezvoltare regional


Uniunea European acioneaz pentru a promova dezvoltarea armonioas i intete
n particular reducerea diferenelor care exist ntre diferitele regiuni1.
Politicile europene regionale au crescut n paralel cu integrarea european.
nc de la mijlocul anilor 80 importana politicilor europene de dezvoltare nu a ncetat
s scad, att n termeni legali, ct i bugetari. n termeni legali, problema atingerii Coeziunii
Economice i Sociale n Europa a trecut de la a fi doar o meniune n Preambulul Tratatului
de la Roma, la a deveni Titlul XIV (actual Titlul XVII)2 dup adoptarea Actului Unic
European. La Tratat se adaug Regulamentul Consiliului Nr. 1260/99, prin care sunt stabilite
prevederile generale de funcionare a Fondurilor Structurale (i amendat prin Regulamentul
Nr. 1447/2001). n termeni bugetari, dezvoltarea politicilor a crescut de la stadiul n care
reprezentau aproape 10% din bugetul Comunitilor Europene i 0,09% din PIB-ul UE-15 n
1980, la mai mult de o treime din buget i aproximativ 0,37 din PIB-ul UE, ca o medie a
perioadei 1998-20013. Politicile de dezvoltare au devenit, dup Politica Agricol Comun, a
doua mare politic european, din punct de vedere al dimensiunii zonei de implementare.4
ntr-o prim faz, crearea Pieei Unice a fost precedat de Reforma Fondurilor
Structurale din 1989, reform care presupunea nu doar coordonare celor trei Fonduri
Structurale de atunci (Fondul Social European FSE, Fondul European pentru Orientare i
Garantare Agricol FEOGA i Fondul European de Dezvoltare Regional FEDR), i o
ampl restructurare a principiilor care le guvernau, dar i dublarea banilor alocai dezvoltrii
regionale de la 15,1% din bugetul european n 1988 la 30,2% n 19925. n al doilea rnd,

Scopul politicii de coeziune este definit n Tratatul UE, ca find reducerea disparitilor dintre nivelele de
dezvoltare a diferitelor regiuni i napoierea regiunilor i insulelor cele mai defavorizate, inclusiv a zonelor
rurale. Conform Tratatului, cel mai important obiectiv este de a sprijini regiunile cel mai puin dezvoltate i
Obiectivul de convergen al Statelor Membre, pentru care sunt alocate trei sferturi din resursele financiare
destinate politicii de coeziune.
2
Politica de Coeziune i are baza legal primar n textul Tratatului UE (Titlul XVII -Coeziunea Economic si
Social si Art. 148 despre Fondul Social European).
3
Comisia Europen, Al doilea Raport privind Coeziunea Economic i Social, Bruxelles , 2001.
4
Puigcerver-Pealver, M.C. The Impact of Structural Funds Policy on European Regions Growth. A Theoretical
and Empirical Approach, The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, p. 179-208.
5
Consiliul European de la Bruxelles reformeaz n februarie 1988 modul de funcionare a Fondurilor de
Solidaritate, numite Fonduri Structurale i decide s le aloce 68 miliarde de ECU (la preurile anului 1997).

2
Copyright Drago Jaliu

decizia luat prin Tratatul de la Maastricht de a crea o moned unic europen era n strns
legatur cu decizia de creare a Fondului de Coeziune6.
Modificarea contextului economic i social de la nivelul statelor membre a determinat
Comisia European s adopte linii directoare generale7 pentru a se asigura de valoare
adugat a interveniilor comunitare. Acestea au avut scopul de a stabili o politic general i
cadrul de prioriti crora le pot fi integrate modificrile la Obiectivul 1 (19941999).
Liniile directoare au stabilit o serie de prioriti tematice care s sprijine scopul
principal al interveniilor prin Fondurile Structurale: s ajute la identificarea condiiilor care
favorizeaz dezvoltarea economic sustenabil, creterea i competitivitatea i prin acestea,
indirect, ocuparea forei de munc. Acest obiectiv general a fost fixat prin intermediul
urmtoarelor prioriti specifice: infrastructura primar, mediu productiv (toate tipurile de
msuri pentru a mbunti creterea i complexitatea mediului de afaceri i a industriei),
dezvoltarea cercetrii i a tehnologiei, mediu i dezvoltare sustenabil, dezvoltarea resurselor
umane i anse egale.
Dup reforma de la Maastricht, mai mult de dou treimi din alocarea Fondurilor
Structurale a fost concentrat n aa numitele regiuni aflate sub Obiectivul 1. Este vorba de
regiunile al cror PIB pe cap de locuitor, calculat dup standardele puterii de cumprare, este
mai mic de 75% din media european.
Concentrarea politicii regionale a fost crescut ulterior prin reducerea numrului de
obiective de la 7 (perioada de programare 19941999) la 3 obiective (perioada de programare
2000 - 2006)8.

Obiectivul 1 - promoveaz dezvoltarea i ajustarea structural a regiunilor a cror


dezvoltare a rmas n urm;

Obiectivul 2 - contribuind la conversia economic i social a regiunilor n dificulti


structurale, altele dect cele eligibile pentru Obiectivul 1 nou;

Obiectivul 3 - servete ca un cadru de referin pentru toate msurile de promovare a


resurselor umane n statele membre. Se ine cont de Titlu privind ocuparea forei de

Tratatul asupra Uniunii Europene, intrat n vigoare n 1993, consider coeziunea ca fiind unul dintre obiectivele
eseniale ale Uniunii, n paralel cu Uniunea Economic i Monetar i cu Piaa Unic. Tratatul prevede i crearea
unui Fond de Coeziune menit s sprijine proiecte favorabile mediului nconjurtor, precum i transporturile n
statele membre mai puin prospere.
7
Prioriti pentru completarea programelor Fondurilor Structurale la sfritul anului 1999- Ghidul Comisiei,
mai 1997. Formularea liniilor directoare a fost susinut de Statele Membre n cadrul unei ntlniri informale a
minitrilor responsabili de politica regional, 14-15 nov. 1996. n mod official, Statele Membre au cerut
Comisiei s formuleze liniile directoare ale politicii regionale n acord cu principiul subsidiaritii.
8
Regulamentul Consiliului (CE) Nr. 1260/99 din 21 iunie 1999.

3
Copyright Drago Jaliu

munc n Tratatul de la Amsterdam9 i noua Strategie european pentru ocuparea


forei de munc ce promoveaz o politic de dezvoltare a sistemelor de educaie,
formare i ocupare a forei de munc.
De la intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht privind Uniunea European n
noiembrie 1993, consolidarea coeziunii economice si sociale a devenit, din punct de vedere
oficial, unul dintre obiectivele Uniunii Europene, pe lng nfiinarea pietei interne i a
Uniunii Economice i Monetare. De-a lungul istoriei integrrii europene postbelice s-a
acordat tot mai mult importan coeziunii. ns, pe msur ce Uniunea se extindea, realizarea
coeziunii economice i sociale a devenit mai dificil, deoarece statele membre deveneau tot
mai eterogene.10 Politicile Structurale au fost create plecnd de la trei mari prezumii: exist
dispariti ntre regiunile Uniunii, politicile structurale sunt capabile s reduc aceste
dispariti, i creterea regional i convergena duc la coeziune. De aceea, CE a realizat
evaluarea impactului Fondurilor Structurale n sprijinul

elaborrii viitoarelor politici i

maximizrii impactului asupra dezvoltrii economice.11

I.2. Scurt istoric al fondurilor structurale i de coeziune


Fondurile structurale au contribuit, nc de la nfiinarea Comunitii Oelului i a
Crbunelui, la realizarea politicilor europene n domeniul economic i social.
1957. nc de la redactarea Tratului de la Roma, documentul care a pus bazele viitoarei
Comuniti Europene, s-au fcut referiri precise la nevoia de eliminare a disparitilor
economice dintre regiuni.
1958. S-au nfiinat Fondul Social European i Fondul European pentru Orientare i Garantare
n Agricultur.
1975. Dup intrarea n Comunitate a Danemarcei, Irlandei i a Marii Britanii s-a creat Fondul
European de Dezvoltare Regional. Este pentru prima dat cnd a aprut conceptul de
redistribuire ntre zonele bogate i srace ale Comunitii.
1986-1987. S-a introdus n Tratat conceptul de Coeziune social i economic, care a urmrit
s ajute ultimele state intrate (Spania i Portugalia) pentru a face fa provocrilor pieei
unice.
9

O dat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, 1999, ocuparea forei de munc a fost consacrat
drept unul dintre obiectivele Comunitii, creia i-au fost conferite noi competene pentru ca, mpreun cu Statele
Membre, s elaboreze o strategie coordonat de ocupare a forei de munc.
10
Fondurile Structurale ale UE dincolo de Agenda 2000: Reforma i implicaiile pentru actualele i viitoarele
state membre, Institutul European de Administraie Public, Maastricht, Olanda.
11
Puigcerver-Pealver, M.C. The Impact of Structural Funds Policy on European Regions Growth. A
Theoretical and Empirical Approach, The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, nr. 2, p. 179208.

4
Copyright Drago Jaliu

1988. La iniiativa lui Jacques Delors, preedintele Comisiei Europene, s-au dublat resursele
financiare pentru fondurile structurale pe urmtorii ani. Astfel, rile srace au primit n nou
ani aproximativ 154 mld Ecu.
1989. S-a revoluionat sistemul de acordare a fondurilor structurale, prin introducerea
principiului programrii multi-anuale, stabilirea obiectivelor prioritare i punerea la punct a
sistemului de parteneriate ntre statele membre.
1992. efii de stat au hotrt dublarea bugetelor pentru regiunile dezavantajate.
1993. Coeziunea a devenit obiectiv prioritar pentru Uniune.
1995. Prin accederea Suediei i Finlandei, regiunile puin populate au nceput s primeasc
fonduri.
1999. efii de state i de guvern au hotrt la Berlin cea de-a doua reform a fondurilor
structurale, punnd accent pe ajutorarea grupurilor sociale i a regiunilor dezavantajate.

I.3. Reforma politicii de dezvoltare regional pentru 2007-2013


De la ase membri n 1950 la douzeci i cinci n 2004 i la douzeci i apte n 2007,
Uniunea European se poate prezenta acum, pe bun dreptate, ca un continent. ntinzndu-se
de la Oceanul Atlantic pn la Marea Neagr, ea reunete Europa Occidental i Europa
Oriental pentru prima dat de la separarea lor de ctre Rzboiul Rece, n urm cu 60 de ani.
Nu toi europenii celor 27 de state al Uniunii Europene se bucur de aceleai avantaje
n termeni socio-economici. Exist dispariti accentuate ntre statele membre i ntre regiuni.
Cele mai dinamice 10 regiuni din UE au PIB-ul pe cap de locuitor de cinci ori mai mare dect
cele mai puin prospere regiuni din UE. 12
Extinderea Uniunii Europene la 27 de state membre a generat provocri din punct de vedere
al competitivitii sale i a coeziunii interne. Decalajele existente ntre statele membre i
regiunile din acestea s-au accentuat. Aceste decalaje provin din deficientele structurale n
factorii-cheie ai competitivitii, i anume dotarea inadecvat cu capital fizic i uman (cu
infrastructuri i for de munc), insuficiena capacitii de inovare, a sprijinului
ntreprinderilor i a nivelului sczut de capital de mediu (un mediu natural i/sau urban
poluat). Implementarea politicii de coeziune la nivelul Uniunii Europene presupune reducerea
decalajelor existente ntre regiuni n termeni de producie, productivitate i ocupare. O
cretere economic puternic n special n noile State Membre, cele 10 care au aderat n mai

12

Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013.

5
Copyright Drago Jaliu

2004 plus Romnia si Bulgaria, poate fi un impuls semnificativ pentru restul economiei
Uniunii Europene lrgite.13
Aadar, politica de coeziune are drept scop reducerea decalajelor existente ntre
regiunile din Uniunea European.14 Pentru atingerea elului politicii de coeziune, statele
membre i regiunile au nevoie de ajutor financiar important n vederea solutionrii diverselor
probleme

structurale

rspndite

realizrii

potenialului

lor

de

cretere.

Exist dispariti semnificative ntre statele membre ale UE i regiunile sale, acestea n afara
diferenelor Produsului Naional Brut (PNB) fiind date de:

dotrile cu infrastructura,

calitatea mediului,

omaj i aptitudinile forei de munc necesare pentru dezvoltarea viitoare,

mrimea i diversitatea mediului de afaceri,

diferene n ceea ce privete utilizarea noilor tehnologii.


Politica de coeziune economic i social a Uniunii Europene este, nainte de toate, o

politic a solidaritii. Scopul acesteia este s promoveze un nalt nivel de competitivitate i


de ocupare a forei de munc, oferind ajutor regiunilor mai puin dezvoltate i celor care se
confrunt cu probleme structurale. Se asigur astfel o dezvoltare stabil i durabil a UE i o
funcionare optim a Pieei Interne. Politica regional se bazeaz n principal pe solidaritate
financiar, adic pe redistribuirea unei pri din bugetul comunitar realizat prin contribuia
Statelor Membre ctre regiunile i grupurile sociale mai puin prospere.
n acelai timp Uniunea se confrunt ca ansamblu cu provocarea rezultat n urma
potenialei accelerri a restructurrii economice n urma globalizrii, deschiderii pieelor,
revoluiei tehnologice, dezvoltrii economiei i societii bazate pe cunoatere, mbtrnirii
populaiei i creterii nivelului emigrrilor.
Pentru ndeplinirea obiectivelor stipulate n tratatul privind constituirea UE, aciunile
care vor fi finanate din bugetul UE alocat politicii de coeziune trebuie s contribuie la
promovarea creterii sustenabile15, competitivitii i a gradului de ocupare. 16
Politica de coeziune are un puternic caracter instrumental, iar prin fondurile sale de
solidaritate contribuie la ndeplinirea obiectivelor altor politici sectoriale ale UE cum ar fi
politica agricol comun, politica social, politica de protecie a mediului. n plus, politica de
dezvoltare regional este corelat i cu politica de extindere a UE, prin crearea fondurilor de
13

14

ibidem

Tratatul privind UE, art.158.


Strategia de la Goteborg, 2001.
16
Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013.
15

6
Copyright Drago Jaliu

pre-aderare Phare, ISPA i SAPARD, la care au acces rile n curs de aderare i prin care este
sprijinit tranziia acestora la standardele UE.
Prin reducerea decalajelor existente ntre regiuni, politica de coeziune urmrete
mbuntirea funcionrii Pieei Unice Europene, precum i oferirea de oportuniti
economice menite s ajute persoanele s-i foloseasc cunotinele n scopul consolidrii
potenialului de cretere economic a UE spre beneficiul tuturor. Acest lucru va genera o
cretere a bunstrii cu avantaje asupra ntregii economii europene.

I.4. Baza legal a politicii de dezvoltare regional


Baza legal a politicii comunitare de dezvoltare regional este stabilit prin Titlul XVll
al Tratatului Uniunii Europene ce definete obiectivul politicii regionale: reducerea
disparitilor existente ntre nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni i a rmnerii n urm
a regiunilor mai puin dezvoltate sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale. Acesteia li se
adaug:

Regulamentul nr. 1080/2006 privind Fondul European pentru Dezvoltare Regional

Regulamentul nr. 1081/2006 privind Fondul Social European

Regulamentul nr. 1082/2006 privind cooperarea teritorial european

Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European


pentru Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune

Regulamentul nr. 1084/2006 privind Fondul de Coeziune

I.5. Obiectivele politicii de coeziune pentru perioada financiar 2007-2013


Politica de coeziune este finanat din bugetul UE prin 3 instrumente structurale:
Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul
de Coeziune (FC). Cele trei instrumente financiare finaneaz urmtoarele obiective:17
Obiectivul 1. Obiectivul de convergen.
Vizeaz regiunile NUTS II cu un PIB/Capita mai mic dect 75% din media
comunitar. Alocarea financiar pentru acest obiectiv a crescut la aproximativ 81,54%,

17

COUNCIL REGULATION (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the
European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund.

7
Copyright Drago Jaliu

251,163 mld. euro din alocarea pentru politica de coeziune.18 De asemenea sunt eligibile a fi
finanate sub acest obiectiv din Fondul de Coeziune, statele membre ale cror PNB/capita este
mai mic dect 90% din media comunitar. Obiectivul urmrete accelerarea dezvoltrii
economice n regiuni mai puin dezvoltate prin investiii n infrastructur, capitalul uman,
inovare i dezvoltarea societii bazate pe cunoatere, protejarea mediului.
Obiectivul 2. Competitivitate regional i ocuparea forei de munc.
Regiunile care pot beneficia de finanri sub acest obiectiv sunt acelea care nu sunt
eligibile pentru a primi fonduri sub obiectivul de convergen. Acest obiectiv este finanat
doar din fondurile structurale, adic din FEDR i FSE. Alocarea financiar este de 15,95% din
bugetul politicii de coeziune i nsumeaz 49,127 mld. euro pentru perioada financiar 20072013. Aciunile care pot fi finanate sub acest obiectiv sunt acelea care privesc dezvoltarea
regiunilor competitive, ocuparea forei de munc prin anticiparea schimbrilor economice i
sociale, prin creterea i mbuntirea calitii investiiilor n capitalul uman, inovare i
promovarea societii informaionale.19
Obiectivul 3. Cooperare teritorial european.
Acest obiectiv urmrete creterea cooperrii ntre regiuni pe trei niveluri: cooperare
interregional ncurajarea schimbului de experien ntre zone din UE, cooperare
transfrontalier programe comune derulate de regiuni aflate la granie i cooperare
transnaional. Alocarea financiar pentru acest obiectiv este de 7,75 mld. Euro, reprezentnd
2,52% din fondurile pentru politica de coeziune i este finanat integral din FEDR.
Pentru perioada financiar 2007-2013, cadrul politicii este strns legat de ndeplinirea
obiectivelor nscrise n Agenda de la Lisabona20, dar i de Agenda de la Gteborg.21
Figura nr. 3.6. Regiuni eligibilie 2007-2013 politica de coeziune

18

ibidem
ibidem
20
Politica de Coeziune economic i social a Uniunii Europene trebuie vazut ca parte integrant a Strategiei de
la Lisabona (2000), care si propunea s transforme Europa pna n anul 2010, n cea mai dinamic i mai
competitiv economie bazat pe cunoastere. Strategia de la Lisabona a fost completat n anul 2001, n cadrul
Consiliului European de la Gotheburg cu noi obiective, printre care cel mai important este asigurarea dezvoltrii
durabile. Comisia european a prezentat la 2 februarie 2005 o strategie revizuit pentru UE n scopul stimulrii
creterii i crerii de locuri de munc. Aceasta strategie are ca scop revitalizarea agendei Lisabona agenda
reformei economice a UE n 2000. n alte cuvinte, politica de coeziune trebuie s cuprind obiectivele de la
Lisabona i de la Goteburg i s devin un vector important al realizrii acestora prin programele de dezvoltare
regional i naional.
21
Potrivit declaratiei de la Lisabona, economia european trebuie s devin pn n 2010 cea mai competitiv
economie din lume. Agenda de la Goteborg adaug obiective legate de promovarea proteciei mediului
nconjurtor i dezvoltarea durabil.
19

8
Copyright Drago Jaliu

Regiuni eligibile sub obiectivul de convergen

Regiuni eligibile sub obiectivul de


competitivitate regional

Sursa: Comisia European, 2006.


Alocare financiar Fonduri Structurale i de Coeziune pe obiective prioritare
Repartizarea acestei sume pe cele trei obiective ale politicii reformate este urmtoarea:


81, 54 % pentru obiectivul Convergen, din care 24,5% sunt destinate Fondului de
Coeziune;

15,95% pentru obiectivul competitivitate regional i ocuparea forei de munc;

2,52% pentru obiectivul cooperare teritorial european.

Fonduri Structurale i de

Zone eligibile

Alocri financiare

Coeziune
Obiectiv Convergen
FEDER

81,54%

251,16 Mld. Euro

Regiuni cu PIB/loc<75% din

57,04%

PIB/loc UE 25

189,6 Mld Euro

FSE
FC

State membre cu VNB <90% 24,5%


din VNB/loc UE 25

61,55 Mld Euro

Obiectiv Competitivitate i ocuparea forei de munc 15,95%

49,13 Mld. Euro


9

Copyright Drago Jaliu

FEDER

Statele membre propun o list 15,95%


de regiuni NUTS I sau NUTS 49,13 Mld. Euro
II

FSE

Obiectiv Cooperare teritorial european 2,52 %


FEDER

7,75 Mld Euro

Regiuni de grani i regiuni

2,52 %

de cooperare transnaional

7,75 Mld Euro

I.6. Instrumentele financiare ale politicii regionale


Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR)
FEDR contribute la finantarea interventiei care urmrete consolidarea coeziunii
economice i sociale, redresnd principalele dezechilibre regionale prin intermediul unei
susineri pentru dezvoltarea i ajustarea structurala a economiilor regionale,

inclusiv

reconversia regiunilor industriale in declin i a regiunilor mai putin dezvoltate i susinnd


cooperarea transfrontalier, transnationala i interregionala.22 Baza legala:

Regulamentul 1083/2006 care stabileste normele generale de reglementare a Fondului

European de Dezvoltare Regionala (FEDR), a Fondului Social European (FSE), precum si a


Fondului de Coeziune;

Regulamentul (CE) NR. 1080/2006 al Parlamentului European i al Consiliului din 5 iulie

2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regional si de abrogare a Regulamentului


(CE) nr. 1783/1999.
FEDR a fost creat n 1975, devenind cea mai important component a sprijinului
structural. Decizia crerii acestui fond a fost luat n contextul aderrii la 1 ianuarie 1973 a
Danemarcei, Irlandei i Regatului Unit. n urma acestei extinderi s-a simit acut nevoia unui
instrument de sprijin pentru dezvoltarea regional. FEDR este cel mai important fond
structural n termeni de resurse, deoarece acord ajutoare financiare substaniale zonelor
defavorizate, reducnd astfel disparitile existente la nivelul UE. FEDR asigur ajutor
financiar n urmtoarele domenii23:

22

(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a Regulamentului (CE)
nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 2, alin.a.
23
RegulamentuI(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a
Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 3, alin.b.

10
Copyright Drago Jaliu

investiiilor productive care contribuie la crearea i mentinerea locurilor de munc, acest

lucru realizndu-se n special prin intermediul unor ajutoare directe pentru investiiile
efectuate n IMM-uri;

investiii n infrastructur;

dezvoltare regional i local, prin acordarea de asisten i servicii pentru ntreprinderi, n


special pentru IMM-uri, crearea i dezvoltarea instrumentelor de finanare precum capitalul de
risc, fondurile de mprumut i de garanie, fondurile de dezvoltare local, subveniile la
doband, conectarea la reea, cooperarea i schimbul de experien ntre regiuni, orae i
factorii sociali, economici i de mediu relevani;
asistenei tehnic.
n cazul n care un program operaional susinut de FEDER vizeaz operaiuni care pot
beneficia de o finanare prin intermediul unui alt instrument de susinere comunitar, statele
membre stabilesc, n fiecare program operaional, criteriile care permit delimitarea
operaiunilor susinute de FEDR i a celor finanate de alte instrumente.24

Fondul Social European (FSE)


FSE contribuie la prioritile Comunitii n ceea ce privete intensificarea coeziunii
economice i sociale prin imbuntirea ocuprii forei de munc i a posibilitilor de
angajare, prin ncurajarea unui nivel ridicat de ocupare a fortei de munc i o mbuntire
cantitativ i calitativ a ocuprii forei de munc. Baza legal:

Regulamentul 1083/2006 care stabilete normele generale de reglementare a Fondului

European de Dezvoltare Regional (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum i a


Fondului de Coeziune.

Regulamentul nr. 1081/2006 al Parlamentului European i al Consiliului, din 5 iulie 2006,

conine prevederile referitoare la Fondul Social European (FSE) i abrog Regulamentul nr.
1784/1999.
Fondul Social European este principalul instrument al politicii sociale i a fost creat n
anul 1960 cu scopul de a preveni i combate omajul prin promovarea unor msuri care s
faciliteze accesul pe piaa muncii, s asigure egalitatea de anse ntre femei i brbai.
Totodat, FSE susine calificarea i dezvoltarea profesional, prin sprijinirea aciunilor de
formare25. FSE are ca sarcin mbuntirea oportunitilor de angajare pentru omeri i
24

Regulamentul(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala i de abrogare a


Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 9.
25

Profiroiu, M. Politici Europene, Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 317.

11
Copyright Drago Jaliu

muncitori n Piaa Unic, prin creterea mobilitii lor i prin facilitarea adaptrii la
schimbrile industriale, n particular prin instruire vocaional i reinstruire, precum i prin
sistemele de recrutare.
n cadrul obiectivelor ,,Convergen" i ,,Competitivitate regional i ocuparea forei
de munc, FSE va sprijini aciuni26 legate de:

Creterea adaptabilitii lucrtorilor, a ntreprinderilor i antreprenorilor n vederea

anticiprii i aplicrii unui management al schimbrii economice;

mbuntirea accesului la angajare i incluziune sustenabil pe piaa muncii a persoanelor

inactive, prevenirea omajului n rndul tinerilor, ncurajarea mbtrnirii active i prelungirea


vieii active i creterea participrii pe piaa muncii;

ntrirea incluziunii sociale a categoriilor dezavantajate, n vederea integrrii lor durabile

pe piaa locurilor de munc i combaterea tuturor formelor de discriminare pe piaa muncii;

Consolidarea capitalului uman, prin ncurajarea aplicrii unor reforme ale sistemelor de

educaie i de formare profesional i prin crearea unor activiti de conectare n reea a


unitilor de nvmnt superior, a centrelor de cercetare i de tehnologie i a ntreprinderilor,
n vederea eficientizrii sistemului de invmnt;

Promovarea parteneriatelor, pactelor i iniiativelor prin intermediul sistemului de reea, cu

scopul realizrii unei mobilizri n favoarea reformelor din domeniul ocuprii forei de munc
i asimilarii pe piaa muncii.
Domenii de finantare:27
Promovarea includerii sociale i a anselor egale pentru toi;
Dezvoltarea educaiei i a formrii continue;
Promovarea unei fore de munc adaptabile i calificate, sprijinirea inovaiei n organizarea
muncii;
Sprijinirea ntreprinztorilor i a crerii de locuri de munc;
Susinerea potenialului uman n cercetare, tiin i tehnologie;
mbuntirea participrii femeilor pe piaa muncii.

26

Regulamentul (CE) nr. 1081/2006 al Parlamentului European i al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul
Social European i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1784/1999, J.O. nr. 210/12/31.07.2006, art.3, alin.l.
27
ibidem

12
Copyright Drago Jaliu

Fondul de Coeziune (FC)


Se institute un Fond de coeziune (denumit n continuare Fondul'') n scopul
intensificrii coeziunii economice i sociale n cadrul Comunitii, n perspectiva promovrii
unei dezvoltri durabile28. Baza legal:

Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 care stabilete normele generale de reglementare a

Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDER), a Fondului Social European (FSE),


precum i a Fondului de Coeziune. Regulamentul definete cadrul legal n care se nscrie
politica de coeziune, inclusiv metoda de stabilire a liniilor directoare strategice ale
Comunitii pentru coeziune, a cadrului strategic naional i a procesului de examinare la
nivelul Comunitii.
Regulamentul (CE) nr. 1084/2006 al Consiliului, din 11 iulie 2006, de instituire a Fondului
de coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1164/94.
Fondul de coeziune ofer sprijin financiar n urmtoarele domenii29:

reelele transeuropene de transport, n special proiectele prioritare de interes comun ce

urmeaz s fie realizate pn n anul 2010. n Decizia nr. 1692/96/CE30 sunt enumerate
modurile de transport vizate: reelele rutiere, feroviare i de ci navigabile interioare,
,,autostrzile mari, porturi maritime i porturi fluviale interioare, aeroporturi i alte puncte de
legtur ntre reelele modale, precum i sistemele de gestionare a traficului i de navigare.

protecia mediului, sprijinind proiecte care sutin dezvoltarea durabil, precum i

eficacitatea energetic i energiile regenerabile.


Totodat, FC susine proiecte din domeniul transportului care nu au legatur cu
reelele transeuropene, transportul feroviar, transportul pe cile navigabile interne, transportul
maritim, sistemele de transport intermodal i interoperabilitatea lor, gestiunea traficului rutier,
maritim i aerian, transporturile urbane specifice i transporturile publice.
Spre deosebire de Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune nu cofinaneaz
programe, ci furnizeaz finanare direct pentru proiecte individuale, care sunt clar
identificate de la inceput. Decizia de a finana un proiect este luat de Comisie, n acord cu
Statul Membru beneficiar, n timp ce proiectele sunt administrate de autoriti naionale i

28

(CE) nr. 1084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de Coeziune i de abrogare a
Regulamentului (CE) nr.l 164/94, J. O. nr. 210/79/31.07.2006, art. 1, alin.a.
29
Regulamentul (CE) nr.l084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de Coeziune i de
abrogare a Regulamentului (CE) nr.l 164/94, J. O. nr. 210/79/31.07.2006, art. 2.
30
Decizia nr. 1692/96/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 23 iulie 1996 privind orient arile
comunitare pentru dezvoltarea retelei transeuropene de transport, J.O L 228, 09.09.1996.

13
Copyright Drago Jaliu

supervizate de un Comitet de Monitorizare. Fondul de coeziune este instrurnentul financiar


care sprijin investiiile n domeniul infrastructurii de transport, energiei i mediului.
Fondurile structurale i de coeziune contribuie la realizarea obiectivelor politicii de
coeziune dup cum urmeaz:

obiectivul de convergen: FEDR, FSE i Fondul de Coeziune;

obiectivul de competitivitate regional i locuri de munc: FEDR i FSE;

obiectivul de cooperare teritorial european: FEDR.

Aciunile complementare ale instrumentelor structurale


Fondul European pentru Agricultura i Dezvoltare Rural (FEADR)
FEADR contribuie la promovarea

unei dezvoltri rurale durabile n intreaga

Comunitate, venind n completarea politicilor de pia i de susinere a veniturilor aplicate n


cadrul politicii agricole comune, al politicii de coeziune i al politicii comune n domeniul
pescuitului. Baza legal:

Regulamentul (CE) NR. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul

pentru dezvoltare rural acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala
(FEADR);

Regulamentul (CE) NR. 1944/2006 al Consiliului din 19 decembrie 2006 de modificare a

Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rural acordat din
Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural (FEADR).
Fondul

European

pentru

Agricultur

Dezvoltare

Rural

este

aciunea

complementar destinat politicii agricole comune a Uniunii Europene. Acest fond este
corespondentul Fondului SAPARD, accesibil ns statelor membre ale UE. Are ca obiective31
susinerea pieei produselor agricole i promovarea restructurrii agriculturii comunitare. n
art. 4, alin. 132 sunt enunate obiectivele cheie ale FEADR. Acestea sunt:

mbuntirea competitivitii agriculturii i silviculturii prin sprijinirea restructurrii,

dezvoltrii i inovaiei;
mbuntirea mediului i a spaiului rural, prin sprijinirea gestionrii terenurilor;

mbuntirea calitii vieii n mediul rural i promovarea diversificrii activitilor

economice.
Ajutorul acordat prin FEADR este pus n aplicare n cadrul unui parteneriat ntre Comisie i
statul membru n cauz, precum i cu autoritile i organismele desemnate de acest stat
31
32

Regulamentul (CE) NR. 1944/2006, J.O. nr. L 367, 22.12.2006, art. 1, alin. A.
Idem, art. 4, alin. 1.

14
Copyright Drago Jaliu

membru. Astfel, statul membru desemneaz partenerii cei mai reprezentativi la nivel naional,
regional i local i din domeniul economic, social, ecologic sau din alte domenii. n acest fel
sunt create condiiile necesare pentru o participare larg i eficient a tuturor organismelor
care doresc s se implice. Toate activitile se realizeaz respectnd normele i practicile
naionale, i au ca obiectiv promovarea egalitii, dezvoltarea durabil, protecia mediului.33
Parteneriatul are ca obiect elaborarea i monitorizarea planului strategic naional,
precum i ntocmirea, punerea n aplicare, monitorizarea i evaluarea programelor de
dezvoltare rural. Statele membre implic fiecare dintre partenerii n cauz n diverse faze ale
programrii, innd seama n mod adecvat de termenul stabilit pentru fiecare etap.34
Aciunile35 care vor fi finanate prin FEADR sunt numeroase i sunt centrate pe cteva
msuri, i anume:

msuri pentru diseminarea cunostinelor i mbuntirea potenialului uman, prin

sprijinirea tinerilor fermieri, instruire profesional, sprijin pentru scheme de pensionare


anticipate, utilizarea serviciilor de consiliere de ctre fermieri i deintorii de pdure,
instituirea unor servicii de administrare, sprijin i consiliere a fermelor i a sectorului
forestier;

msuri de restructurare i dezvoltare a capitalului fizic, precum i de promovare a

inovaiei, prin modernizarea exploataiilor agricole, mbuntirea valorii economice a


pdurilor, cooperarea pentru modernizarea i crearea unor noi produse i tehnologii,
dezvoltarea infrastructurii necesare evoluiei i adaptrii sectoarelor agricol i forestier i
constituirea unor aciuni de prevenire a catastrofelor.

msuri pentru mbuntirea calitii produciei i a produselor agricole prin sprijinirea

fermierilor in vederea adaptrii la standardele europene, ncurajarea fermierilor s


mbunteasca standardele de calitate ale produselor.
Fondul European pentru Pescuit (FEP)
Fondul European pentru Pescuit (FEP) este aciunea financiar complementar
destinat politicii comunitare din domeniul pescuitului, care sprijin msuri pentru creterea
competitivitii sectorului piscicol, n condiiile asigurrii unui echilibru durabil ntre resurse
i capacitatea de exploatare. Baza legal:

Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului din 27 iulie 2006 privind Fondul

European pentru Pescuit.36


33

Idem, art. 6, alin. 1.


Idem, art. 6, alin. 3.
35
Regulamentul (CE) NR. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare
rurala acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR), J.O.,.art. 20, alin. a, b, c.
34

15
Copyright Drago Jaliu

Obiectivele FEP, conform art. 4, din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului, sunt
urmtoarele:

susinerea Politicii Comune n domeniul Pescuitului prin asigurarea dezvoltrii durabile a

resurselor piscicole i a activitilor de pescuit;

promoveaz echilibrarea balanei dintre capacitatea flotei comunitare i resursele marine

disponibile;
susine ntrirea competitivitii ntreprinderilor viabile economic din sectorul de pescuit i
dezvoltarea unor structuri competitive de exploatare a resurselor;
favorizarea conservrii i proteciei mediului i resurselor marine;
susinerea dezvoltrii durabile n zonele costiere, maritime i lacustre unde se desfoar
activiti de pescuit i acvacultur i mbuntirea condiiilor de munc n aceste zone;

Valorificarea resurselor umane i promovarea egalitii ntre brbai i femei, care i

desfoar activitatea n sectorul de pescuit.


I.7. Principiile de programare ale fondurilor structurale37
Comisia i statele membre asigur coerena interveniilor Fondurilor mpreun cu
msurile, politicile i prioritile Comunitii i complementaritatea cu celelalte instrumente
financiare comunitare. Coerena i complementaritatea respective reies n special din liniile
directoare strategice ale Comunitii pentru coeziune, n cadrul strategic naional de referin
i n programele operaionale.
Complementaritate: aciunile comunitare trebuie s fie complementare cu cele
naionale corespondente.
Parteneriat: aciunile comunitare trebuie realizate printr-o strns consultare ntre
Comisie i Statele Membre, mpreun cu autoriti i organisme numite de Statele Membre,
cum ar fi autoriti regionale i locale, parteneri economici i sociali. Parteneriatul trebuie s
acopere pregtirea, finanarea, monitorizarea i evaluarea asistenei financiare. Statele
Membre trebuie s asigure asocierea partenerilor relevani la diferite stadii ale programrii.
Subsidiaritate: Fondurile Structurale nu sunt direct alocate proiectelor alese de
Comisie. Principalele prioriti ale programului de dezvoltare sunt definite de autoriti
naionale/regionale n cooperare cu Comisia, dar alegerea proiectelor i managementul lor
sunt sub responsabilitatea exclusiv a autoritilor naionale i regionale.
36

COUNCIL REGULATION (EC) No 1198/200 of 27 July 2006 on the European Fisheries Fund, J.O. L 223/115.8.2006.
37

Ministerul Economiei i Finanelor , http://anaf.mfinante.ro/wps/portal.

16
Copyright Drago Jaliu

Adiionalitate: Ajutorul Comunitar nu poate nlocui cheltuieli structurale publice sau


altele echivalente ale Statelor Membre. Bugetul programelor pot include att fonduri UE ct i
fonduri naionale din surse publice sau private.
Compatibilitate: Operaiunile finanate de Fonduri Structurale trebuie s fie n
conformitate cu prevederile Tratatului UE, precum i cu politicile i aciunile UE, inclusiv
regulile privind concurena, achiziiile publice, protecia mediului, eliminarea inegalitilor,
promovarea egalitii ntre brbai i femei.
Multianualitate: aciunea comun a Comunitii i Statelor Membre trebuie s fie
implementat pe o baz multianual printr-un proces de organizare, luare de decizii i
finanare bazat pe formularea de strategii integrate i coerente multi-anuale i definirea de
obiective concrete.
Concentrare: Fondurile Structurale sunt concentrate pe cteva obiective prioritare; de
fapt, o mare parte a acestora acoper un numr limitat de zone, care au nevoie de sprijin
pentru dezvoltarea lor, iar resursele rmase sunt dedicate anumitor grupuri sociale care se
confrunt cu dificulti n toat Uniunea European, fr a satisface criterii geografice
speciale.
Documente de programare la nivel comunitar
Liniile strategice comunitare privind coeziunea reprezint
Liniile strategice la nivel comunitar n domeniul economic, social i al cooperrii
teritoriale
Cadrul de intervenie a fondurilor structurale
Modalitatea de transpunere a prioritilor CE n vederea promovrii unei dezvoltri
echilibrate, armonioase i durabile.
Diversitatea de structuri i abordri pentru managementul fondurilor structurale
existente n statele membre arat c acestea i-au stabilit instituiile i instrumentele de lucru
necesare potrivit cu propria cultura organizaional.

II.Cercetri privind experiena statelor membre ale UE.


Abordm aceast seciune pornind de la unul dintre cele mai importante principii ale
politicii de coeziune, principiul programrii. Conform acestui principiu, evideniat n cadrul
legislativ comunitar38, politica de coeziune trebuie s fie implementat pe o baz multianual
38

Regulamentul 1083/2006 care stabileste normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare
Regionala (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum i a Fondului de Coeziune

17
Copyright Drago Jaliu

printr-un proces de organizare, luare de decizii i finanare bazat pe formularea de strategii


integrate i coerente multi-anuale i definirea de obiective concrete. Aplicarea acestui
principiu vizeaz o nou abordare n planificare de ctre statele membre. n decursul ultimilor
perioade financiare calitatea administraiei publice a influenat n mod esenial aplicarea
acestui principiu.
De aceea, considerm relevant pentru demersul nostru tiinific o sumar trecere n
revist a experienelor ctorva dintre statele membre ale UE, insistnd asupra perioadelor
financiare 2000-2006, dar aruncnd o privire i asupra principalelor schimbri din punct de
vedere instituional ce au avut loc n perioada 1994-1999, mai ales n vechile state membre.
n aceast trecere n revist, vom pune accent i pe modul n care au fost respectate
dou dintre principiile cheie ale instrumentelor structurale, i anume: principiul parteneriatului
i cel al disponibilitii informaiei. De asemenea, cteva cuvinte se impun cu privire la
greelile frecvente identificate n gestionarea fondurilor structurale la nivelul Spaniei,
Poloniei, Cehiei, Ungariei i Italiei, precum i leciile nvate din povestea de succes a
Irlandei.
Perioada dintre 2000 i 2013 include dou perioade de programe, prima ncepnd din
2000 pn n 2006, iar a doua din 2007 pn n 2013 (cu posibilitatea de a se extinde pn n
2015 n baza regulii n+239).
Pentru perioada 2000 2006, peste 250 miliarde euro au fost alocai pentru Politici
Structurale i, n mare parte, cheltuii n aceast perioad de ctre cele 15 State Membre i
pentru interveniile structurale n Noile State Membre care au aderat la Uniune n 200440. n
plus, o parte dintre cei 250 miliarde euro au fost folosii n etapa de pre-integrare. Principalii
beneficiari pentru ntreaga perioad au fost Spania, Portugalia, Italia i Grecia, urmate de
Germania de Est i Irlanda. ncepnd din 2004, noile State Membre au fost ajutate prin
includerea n regiunile Obiectivului 1. Principalii beneficiari din punct de vedere al alocrilor
financiare au fost Polonia, urmat de Ungaria i Rebublica Ceh. Pn n 2006, cifrele anuale
indic plile efective, iar pentru 2007 2008, sumele necheltuite au fost distribuite n mod
egal.
39

Angajamentul Comisiei susine alocarea anual a unei pri din resursele bugetare ale Comunitii. Aceast
alocare are loc n anul N i n fiecare an urmtor, care, n baza regulii N+2, va deveni urmtorul an N. La data de
31 decembrie a anului N+2 angajamentul de plat va fi ntrerupt. Aceasta nseamn c Statul Membru care
nainteaz cererile de plat pentru sume mai mici dect alocarea anual din bugetul Comunitii va pierde n mod
irevocabil diferena de sum. ntreruperea afecteaz numai sumele de bani pentru care nu au fost naintate cereri
de plat. Exist cteva excepii de la aceast regul, cnd decizia de ntrerupere poate fi retras. n perioada
2007-2010 se aplic regula N+3, iar n perioada 2011-2013 regula N+2.
40
Bradley, J. / Untiedt, G. /Mitze; T. Analysis of the Impact of Cohesion Policy. A note explaining the HERMINbased simulations, Project-No. 2006 CE.16.0.AT.035, Muenster and Dublin, May 14 th, 2007.

18
Copyright Drago Jaliu

n momentul n care s-a introdus programarea fondurilor structurale, Marea Britanie,


rile Scandinave, Olanda erau deja obinuite cu acest mod de planificare, avnd experiena
structurilor guvernamentale n aceast abordare. Aceast procedur inovativ dezvoltat peste
ocean, ajuta la nceput autoritile locale s-i defineasc prioritile de dezvoltare, pe o baz
strategic. Extinderea modelului de planificare strategic la utilizarea fondurilor structurale sa fcut cu unele dificulti, generate mai ales de suprapunerile i necoordonrile dintre
programele de dezvoltare regional i alte politici i programe locale precum Planurile locale
de aciune pentru mediu, Agenda Local 21, Strategiile de dezvoltare rural, etc.41

II.1. Experiena statelor vechi ale Uniunii Europene. Italia. Lansarea politicilor de
dezvoltare la nivel local.
n cazul Italiei mare parte a finanrii a fost alocat pentru Sud Mezzogiorno, aflat
n urm din punct de vedere socio-economic.42 Regiunea se confrunta cu bariere consistente
n dezvoltarea mediului de afaceri cauzate de factori socio-culturali i dispunea de un sector
productiv slab, dependent de transferurile directe venite din Nord.
n aceast zon, politicile structurale au vizat n special investiii n infrastructura de
baz.
Programele, au facut totui subiectul unor ntrzieri considerabile, cauzate n parte de
ineficiena administrativ i constrngerile instituionale,43 fondurile care fuseser alocate
programelor operaionale regionale, i care nsumau jumtate din totalul fondurilor, trebuind
s fie redirecionate ctre programele naionale, regiunile dovedindu-se incapabile s utilizeze
aceste resurse. Aceste date artau c actorii locali desemnai pentru a implementa fondurile
destinate dezvoltrii regionale nu au fcut fa cerinelor impuse de procesul de implementare.
44

Situaia s-a schimbat n bine dup nfiinarea, n 1997, a DPS Departamentul pentru
politica de dezvoltare i coeziune, care a direcionat procesele administrative spre o cultur
organizaional nou, bazat pe performan i care a preluat pregtirea i programarea celor
22 de miliarde de euro din fondurile structurale alocate pentru perioada de programare 2000-2006.
41

Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007.


Reunificarea Germaniei n 1989 a adus 5 land-uri din fosta RDG i Berlinul de Est n cadrul Obiectivului 1
pentru prima perioad de programare.
43
Barca, F. Regional Policy Experience in Southern Italy, European Integration, Regional Policy and Growth,
The World Bank, 2003, p. 129.
44
idem

42

19
Copyright Drago Jaliu

Strategia de dezvoltare a sudului, cu mari probleme economice comparativ cu Nordul


dezvoltat, realizat de DPS a relevat faptul c polii de cretere trebuiesc identificai la nivel
local i lsai s fie dezvoltai de ctre actorii locali, implicndu-se astfel guvernele locale i
regionale prin dezvoltaterea pacturilor teritoriale.
Scopul pacturilor teritoriale a fost s susin i s coordoneze proiectele de
dezvoltare economic dintr-o zon particular (o provincie, ora sau vecintate larg, de
exemplu) i s le pun ntr-un cadru integrat, bazat pe negociere. ntr-un pact teritorial,
partenerii sociali relevani definesc un set de obiective de dezvoltare pentru zona n cauz,
selecteaz proiecte conform acestor obiective i convin asupra msurilor care pot facilita i
susine realizarea lor.
Pactul teritorial s-a remarcat ca un mijloc de a aduna mpreun toate resursele prezente
la nivel local i de a le direciona ctre realizarea obiectivelor de dezvoltare. Fiecrui membru
al pactului i revenea o anumit sarcin n cadrul proiectului pe care l vor realiza n comun.
De exemplu, administraia va avea sarcina s dezvolte procedurile necesare i cadrul de
reglementare necesar, ntreprinderile vor asigura know-how, fora de munc necesar i alte
input-uri specifice, sindicatele vor asigura interfaa pentru relaiile de munc, iar bncile vor
facilita obinerea creditelor necesare. Pn n 2001 fuseser ncheiate 130 de Pactele care au
implicat 2000 de autoriti municipale, acoperind 40% din teritoriul italian i o treime din
populaia rii.45
Sunt doi factori principali care au fcut posibil reforma politicilor de dezvoltare n
Italia. Primul se refer la receptivitatea fa de inovaiile introduse de politica de coeziune
european, respectiv introducerea procesului de programare a fondurilor structurale,
concentrarea pe dezvoltarea endogen, introducerea Pactelor Teritoriale, bunele practici
privind iniiativele locale46

II.2. Spania i Irlanda 2 poveti de succes


Spania este unul dintre marii beneficiari ai asistenei financiare acordat de UE prin
fondurile structurale i de coeziune. O lucrare de referin47 privind impactul asistenei
structurale asupra dezvoltrii economico-sociale a Spaniei afirm c politicile structurale i-au
atins obiectivele pe care spaniolii i le-au propus:dezvoltare i cretere n cele mai srace zece
45
46

*** Fondurile Structurale- Ghidul actorilor regionali, 2003.

47

Angel de la Fuente. The Effect of Structural Funds pending on the Spanish Regions: an Assessment of the 1994
- 99 Objective1 CSF, Instituto de Analisis Economico, April 2003.

20
Copyright Drago Jaliu

regiuni ale Spaniei i la reducerea disparitilor regionale.


Totui au existat i critici ale modului n care Spania a pus accent n implementarea
proiectelor pe respectarea criteriului eficienei, multe voci afirmnd c a existat o risip n
utilizarea fondurilor structurale, cauzat mai ales de o abordare defectuoas a analizelor
economice care fundamenteaz proiectele. Experii spanioli consider c dac li s-ar fi acordat
mai mult greutate considerentelor privind eficiena, impactul general al asistenei comunitare
ar fi fost considerabil mai mare i ar fi fcut mai rapid convergena Spaniei fa de media
UE. 48
Dup 20 de ani de dependen fa de asistena comunitar, Irlanda a ajuns s se
situeze pe locul cinci n lume din punct de vedere al venitului pe cap de locuitor, bunstarea
fiind evident i fiind generat i de o judicioas prioritizare a interveniilor structurale n
domenii ca telecomunicaii i resurse umane.
O analiz49 despre experiena irlandez prezint factorii cheie care explic ratele mari
de absorbie a fondurilor structurale i de coeziune i efectul de antrenare foarte ridicat
rezultat din utilizarea acestei asistene. Astfel, conform studiului publicat de Institutul
European din Romnia50 urmtorii factori au fost determinani n succesul gestionrii
fondurilor structurale n Irlanda:

Asistena structural a fost gestionat de o administraie capabil, calificat,


antrenat n exerciiul planificrii i obinuit cu rigorile utilizrii banilor
publici n realizarea de investiii publice;

Managementul i implementarea fondurilor au fost realizate ntr-o manier


inovativ. Fondurile structurale nu au venit s umple un gol, ci au fost dirijate
pentru a susine diferitele planuri deja existente de investiii publice.
Programarea fondurilor structurale, care a impus elaborarea PND i a celorlalte
programe operaionale, a avut meritul s uneasc toate planurile sub o logic
comun i s instituie un sistem de stabilire a prioritilor pentru investiii, care
erau deficitare.

Capacitatea instituional a beneficiarilor de fonduri structurale era destul de


bine dezvoltat, prin comparaie cu celelalte ri beneficiare ale fondurilor
structurale i de coeziune.

48

Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007.


McClements, C. The Irish Experience in Structural Funds, ADEPT Training (Ecorys), Rotterdam, 2006.
50
Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007.
49

21
Copyright Drago Jaliu

Instituiile irlandeze nsrcinate s asigure implementarea programelor, n


majoritate agenii guvernamentale sau organizaii publice, au avut reele de
birouri i puncte de acces pe tot cuprinsul rii, cu personal stabil i cu o
experien practic n gestionarea de programe, acordarea de granturi i
furnizarea de asisten.

Efortul suplimentar generat de o cretere a resurselor financiare a fost preluat


prin angajarea mai multor persoane i prin subcontractare. Personalul cu
experien a rmas ns s poarte responsabilitatea evalurii i seleciei
proiectelor ce urmau s fie finanate.

Departamentul finanelor, a ndeplinit rolul de coordonator general pentru


fondurile structurale i pe cel de autoritate de pli.

n Irlanda nu a existat niciodat o administraie paralel care s se ocupe numai


de fondurile structurale i de coeziune. Funciile respective au fost preluate ct
mai mult posibil de ctre structurile existente i numai acolo unde
responsabilitile cereau o autorizare special, au fost create departamentele
speciale n ministere.

Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Irlanda.


Instituia responsabil pentru publicitatea alocrilor structurale este Ministerul
Finanelor prin unitatea de gestionare a instrumentelor structurale. Sursele relevante de
obinere a informaiei sunt Planul Naional de Dezvoltare, Cadrul Strategic Comunitar i
programele operaionale. Informaiile se gsesc i online pe paginile de internet dedicate:
www.ndp.ie. Conform unui studiu, modul n care informaia este diseminat ctre potenialii
beneficiari este unul foarte bun51
II.3. Experiene ale dezvoltrii regionale n statele penultimului val de aderare. Polonia,
Ungaria i Cehia.
n perioada de programare 2004-2006, Polonia i Cehia au renunat la realizarea unor
programe operaionale regionale propriu-zise, ncorporndu-le n alte programe sectoriale sau
ntr-un singur program naional (exemplu JROP Joint Regional Operational Programme n

51

Harvey, B. EAPN manual on the management of the EU Structural Funds, 2006, p. 24.

22
Copyright Drago Jaliu

Republica Ceh)52.

II.3.1. Polonia i politica de coeziune


Polonia, care este a asea ar a Uniunii Europene din punct de vedere a mrimii,
avnd o populaie care ajunge la 8,5% din totalul acesteia i va juca un rol dominant in
configurarea viitoarelor politici europene.
Conform specialitilor, abordarea Poloniei fa de politica regional ar trebui s se
concentreze pe53:

dezvoltarea capitalului uman, pentru a ajuta Polonia s evolueze ctre o


economie bazat pe cunoatere prin iniiative legate de cercetare i dezvoltare,
pe sprijinul pentru mbuntirea standardelor de mediu i a implementarii
reformelor instituionale.

descentralizarea finanelor publice care poate avea efecte importante asupra


eficienei politicii i aciunilor de politic regional.

Acordarea unei mai mari importane programrii orizontale, mai mult dect
celei sectoriale, i competentele crescute ale administraiilor locale n
programarea dezvoltrii regionale.

Specialitii sunt de prere c Planului Naional de Dezvoltare i lipsete o viziune


transparent asupra perspectivelor de dezvoltare ale Poloniei. PND nu conine o definire a
prioritilor naionale, ntre care construcia unei economii bazate pe cunoastere ar trebui s
fie scopul strategic principal pentru urmtorii ani.
Spre deosebire de Spania, Polonia a susinut ideea c politica de coeziune trebuie s
rmn politica fundamental a UE, aa cum a fost definit prin tratate. Pentru Polonia, ca i
pentru alte ri unde acest domeniu are o mare importan, se vor ivi probleme n coordonarea
activitilor finanate prin fonduri europene n contextul a dou politici separate, fiecare avnd
instrumente financiare distincte54. Astfel, apare pericolul ca dou politici diferite de
dezvoltare regional vor fi implementate n Polonia n actuala perioad de programare una
general, adresat zonelor urbane i alta legat de agricultur i dezvoltare rural.
52
Baleanu, A. Impactul fondurilor structurale. Aspecte calitative. Colecia de studii I.E.R. nr. 20, Bucureti
2007.
53
idem
54
Este vorba despre politica de coeziune (FEDR, FSE,FC) i politica agricol comun (FEADR, FEP).

23
Copyright Drago Jaliu

Principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor structurale n Polonia


nceputul experienei Poloniei n gestionarea fondurilor structurale a fost marcat de
cteva disfuncionaliti:

Stafful implicat n managementul fondurilor nu avea experien i exista

fluctuaie continu a personalului din cauza salariilor mici

Structurile administrative (autoritile publice, beneficiarii finanrilor europene)


nu erau orientate pe proiecte (obiective, rezultate, evaluarea efectelor etc.)

Sistemul finanelor publice nu era pregtit pentru a se ocupa de operaiile


financiare ale fondurilor structurale

Sistemul de management i implementare era supra-reglementat, cernd prea


multe informaii detaliate

Numrul staffului nu era adecvat volumului de munc produs de procedurile


stabilite (locale).

Aceste dificulti au generat probleme serioase:


-

Au fost elaborate multe proiecte mici, detaliate, s-au acordat foarte muli bani, dar pe
parcursul implementrii au fost semnate multe anexe de contract i schimbri n
proiecte, doar pentru c proiectele erau prea detaliate

sistemul financiar era sofisticat i ntrzia plile au trecut pn la 6 luni de la plata


facturii la rambursare fr ca beneficiarul s fi anexat copii ale facturilor la cererea
plii

procedurile erau prea detaliate i inconsistente pe plan intern

exist o Lege sau un Regulament pentru aproape orice

monitorizarea excesiv i raportarea activitilor aplicate asupra beneficiarilor au


cauzat ca beneficiarii i Autoritile de Management s pregateasc rapoarte sau s le
verifice n permanen.
La nceputul lui 2006, pregtindu-se de noua perioad financiar, 2007-2013, Polonia

a simplificat sistemul de gestionare a fondurilor structurale, astfel:


Regulamentele redundante au fost anulate, procedurile modificate i simplificate,
raportul de monitorizare a devenit mai scurt, i pregtit doar de 2 ori pe an. Sistemul a devenit
mai puin restrictiv, mai puin rigid i mult mai prietenos pentru beneficiari.
24
Copyright Drago Jaliu

ncet, dar inevitabil, beneficiarilor li s-a acordat mai mult ncredere, de vreme ce, la
urma urmei, ei sunt responsabilii pentru tot ceea ce se ntmpl n timpul implementrii
proiectului.
Au fost ncurajai beneficiarii s pregateasc proiecte mai mari, generale,
implementate pe perioade mai lungi de timp. De asemenea s-a acordat flexibilitate
beneficiarilor s defineasc componentele proiectului ntr-un mod mai puin detaliat. Acest
fapt, nlesnete unele aciuni n timpul proiectului, aciuni pe care beneficiarii nu le puteau
prognoza n planificarea proiectului.
Dup aceste msuri, nivelul de absorbie al Poloniei n urmtoarele 15 luni a crescut
considerabil i a fost determinat de:

O structura mult mai bun a proiectelor, aproape toate proiectele vechi au fost
terminate si noile proiecte sunt mai usor de implementat.

Procedurile sunt mai simple, a crescut i gradul de expertiz la nivelul instituiilor


care gestioneaz banii europeni, dar i la nivelul beneficiarilor. Fluctuaia
personalului este, n acest moment mult redus.

Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Polonia.


n Polonia, instituiile responsabile cu diseminarea informaiilor despre fondurile
structurale i de coeziune sunt ministerele i organismele intermediare. Beneficiarii se
bazeaz pe informaiile publicate pe site-urile oficiale (www.funduszestrukturalne.gov.pl).
Mai mult, sectorul organizaiilor nonprofit ncearc s se substituie n acest proces de
diseminare instituiilor publice (www.ngo.pl).55

II.3.2. Ungaria i experiena 2004-2006.


Din cauza lipsei de tradiie i de capacitate administrativ la nivelul regiunilor de tip
NUTS2, Ungaria a elaborat Programele Operationale pentru 2004-2006, la nivel naional n
loc de regional.
Au fost astfel evitate problemele pe care Comisia European le-ar fi avut dac ar fi trebuit s
lucreze cu zeci de regiuni noi i neexperimentate, i n plus, se dorea un succes rapid n
absorbia resurselor disponibile n primii ani, care erau i cei mai critici, dup aderare.

55

Harvey, B. op.cit., p.24

25
Copyright Drago Jaliu

Consideraii privind principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor


structurale n Ungaria.
n primul rnd, capacitatea intern de absorbie a Ungariei are nevoie de mbuntiri
constante n administraia public, prin accelerarea procesului de solicitare de fonduri,
evaluare i plat, mbuntirea funciilor de monitorizare i control, creterea transparenei i
eliberarea funcionarilor publici de teama de a fi implicai n scandaluri artificial create i de a
fi acuzai de utilizarea neadecvat a banilor.
De asemenea, este necesar o nou cultur politic, bazat pe cooperare i nu pe
conflicte, pe transparen i nu pe suspiciuni, pe stabilitatea instituiilor i funcionarilor
publici i nu pe teama concedierii la nceputul fiecare perioade electorale.
Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Ungaria.
Autoritile publice responsabile cu gestionarea fondurilor structurale n Ungaria au
depus eforturi de a face cunoscute oportunitile de finanare n rndul beneficiarilor.
Informaiile despre fonduri i programele operaionale sunt disponibile i n englez
(www.nfh.hu/angol/index2.htm). Totui exist probleme la nivelul beneficiarilor din mediul
rural al cror acces la informaia online este limitat.56

II.3.3. Lecii nvate din experiena Cehiei


ntr-o lucrare despre influena fondurilor structurale asupra programelor de investiii
publice din Cehia57, se afirm faptul c programele 2004-2006 reprezint mai mult gndirea
unor birocrai i nu sunt expresia nevoilor reale din regiuni. Abordarea strategic a dezvoltrii
a fost sacrificat pentru imperativul de a trage ct mai mult din fondurile alocate, fapt care a
condus la neglijarea efortului de identificare a nevoile reale de la nivel local i regional.
Consideraii privind principalele dificulti ntlnite n managementul fondurilor structurale n
Cehia.
Experiena Cehiei n perioada 2004-2006 a relevat urmtoarele probleme58:

numr sczut de proiecte pregtite pentru finanare. Datorit acestui fapt,


proiectele mari au demarat n general n al doilea an, primul an fiind folosit pentru
elaborarea proiectelor i pregtirea implementrii. Estimrile pentru perioada de

56

Idem, p.25.
Potluka, O. / umpkov, M. Structural funds programming cycle as a factor of change of the Czech public
expenditure programmes.
58
Bleanu, A. op. cit.
57

26
Copyright Drago Jaliu

programare 2007-2013 indic o distribuie similar a cheltuirii fondurilor, cu o


cretere mai pronunat din anul 2009 i un maxim n perioada 2012-2013.

birocraia excesiv i prin complicarea accesului la fonduri, mult peste cerinele


impuse de Comisia European. Calitatea procedurilor are o contribuie important,
pe lng managementul financiar, la ratele de absorpie a fondurilor.

Criteriile de selecie a proiectelor au fost vagi, interpretabile i uneori irelevante, n


circa jumtate din programele operaionale. Evaluatorii externi angajai pentru
evaluarea i selecia proiectelor au provenit din medii eterogene, avnd experiene
profesionale inegale, fapt care a condus n multe cazuri la adoptarea de decizii
contradictorii ale comisiilor de evaluare a proiectelor. Evaluatorii interni, mai
omogeni i mai bine instruii, au fost uneori suspectai de lips de obiectivitate.

Managementul personalului a fost afectat de dificultile create prin reorganizarea


frecvent a structurilor i modificarea cadrelor de competen profesional,
precum i prin lipsa unui sistem coerent i rezonabil de stimulare a personalului
angajat.

Dificulti n managementul financiar al fondurilor structurale, n condiiile n care


au fost aplicate n paralel procedurile a dou sisteme financiare diferite, cel
european i cel naional.

Avnd n vedere disfuncionalitile identificate, coordonatorul asistenei structurale


din Cehia care este Ministerul Dezvoltrii Regionale, s-a angajat s simplifice circuitele
financiare pentru programarea 2007-2013, astfel nct s se evite blocaje in desfurarea
programelor.
Cehia a confirmat tendin general constatat n noile state membre, referitoare la
dificultile privind gestionarea asistenei din domeniul resurselor umane.
Au mai fost identificate i alte probleme legate de implementarea programelor
operaionale:

Perioada de evaluare i selecie a proiectelor a durat mult mai mult dect se


previzionase (pentru unele proiecte aceasta a fost de 8-10 luni, fa de 3 luni
preconizate);

Probleme legate de respectarea procedurilor privind achiziiile publice. Muli


dintre beneficiarii fondurilor structurale nu au tiut c trebuie respectat
legislaia naional privind achiziiile publice. Mai mult dect att, n unele
cazuri aceast procedur a fost ngreunat de cerinele solicitate de autoritile
27

Copyright Drago Jaliu

de management care se adugau prevederilor generale.

Pentru buna funcionare a sistemului de gestionare a fondurilor structurale au


fost fcute multe angajri. Personalul nou venit n sistem a beneficiat de
instruire prin programele de preaderare, totui experiena acestora a fost
redus. Mai mult dect att, s-a observat o lips a comunicrii ntre cei nou
venii i stafful vechi.

Au fost ns i aspecte pozitive n managementul fondurilor structurale n Cehia.


Principiul parteneriatului s-a considerat c a fost aplicat cu succes n mare parte dintre cazuri.
Ministerul Dezvoltrii Regionale care a fost coordonatorul naional al asistenei
nerambursabile acordat Cehiei n perioada 2004-2006, a ncurajat aplicarea acestui principiu
la nivel naional, regional i local. Foarte muli actori relevani ai dezvoltrii regionale nu au
ntmpinat probleme n a deveni parteneri ai instituiilor regionale sau locale. Procedura n
schimb, deseori, a fost nesistematic sau haotic. Pentru perioada 2007-2013, partenerii au
fost implicai mult mai activ n elaborarea programelor operaionale i a Cadrului Strategic
Naional de Referin prin mese rotunde, conferine, buletine electronice.
Un alt aspect important care a ajutat absorbia fondurilor structurale n Cehia este
implicarea sectorului de consultan. n Cehia sectorul consultanei este foarte bine dezvoltat,
firmele lucrnd doar cu succes fee.
Diseminarea informaiilor despre fondurile structurale n Cehia
n Cehia, exist un singur portal de informare pe care se regsesc toate documentele
relevante i informaiile utile pentru beneficiarii fondurilor structurale: www.strukturalnifondy.cz. Programele operaionale sunt disponibile de asemenea pe site-urile ministerelor de
profil, cu competen n domeniu59 Din punct de vedere al transmiterii informaiilor ctre
beneficiari au existat dou abordri. Prima a constat n informarea beneficiarilor de-a lungul
procesului de elaborare a procedurilor. Cea de-a doua abordare a fost una mai tcut,
procedurile fiind stabilite de ctre instituiile responsabile fiind doar apoi transmise ctre
beneficiari.

59

Harvey, B. op.cit., p.23

28
Copyright Drago Jaliu

II.4. Consideraii cu privire la gestionarea fondurilor structurale n statele membre.


Lecii nvate.
Cteva consideraii se impun n acest moment analiznd experiena statelor membre n
gestionarea fondurilor structurale i modul n care politica de coeziune a influenat
managementul strategic la nivelul statelor membre.
Dup deciderea alocrii resurselor ntre statele membre, guvernele naionale sunt
responsabile de hotrrea distribuirii ntre programele naionale i regionale i ntre regiuni
(cu excepia Fondului de Coeziune, care se aloc pe baza planului naional), innd cont de
alocrile indicative propuse de Comisie60. Prin urmare, n perioada financiar 2007-2013,
peste 100 miliarde euro din fondurile structurale vor fi direcionate nu spre programele
regionale, ci spre cele sectoriale, concepute i gestionate la nivel naional.61 Totui,
distribuirea programelor naionale i regionale variaz semnificativ ntre state, n majoritatea
noilor state membre, ct i n Grecia i Portugalia, care aloc cea mai mare parte din resurse,
programelor naionale.62
Numrul de programe operaionale elaborate de fiecare stat membru difer de la o ar
63

la alta . Polonia are 21 de programe operaionale, dintre care 16 sunt regionale i 5 sunt
tematice sau sectoriale cu acoperire naional. Cehia i-a dezvoltat 17 programe operaionale
sub obiectivul Convergent i dou sub obiectivul Competitivitate regional i Ocupare.
Slovacia are 11 PO dintre care unul este PO Regional. rile mici au 2-3 programe
operaionale.
n majoritatea statelor membre s-a dovedit dificil de eliminat total ineria sistemului
pentru a adapta alocarea fondurilor n funcie de schimbrile survenite la nivelul nevoilor.
Abordarea de jos n sus. Implicarea partenerilor.
Respectarea principiului parteneriatului reprezint o provocare permanent pentru
programele europene. Statele din penultimul val de aderare s-au confruntat cu probleme n
coordonarea programelor i n gestionarea parteneriatelor. Aspectele cele mai importante se
refer la reticena ministerelor sectoriale de a colabora ntre ele i datorit confuziilor n
60

Regulamentul Consiliului nr. 1083-2006 din 11 iulie 2006, trasnd prevederile generale asupra Fondului
European de Dezvoltare Regional, Fondului Social European i Fondului de Coeziune.
61
Bleanu, A. Impactul Fondurilor Structurale - aspecte calitative, Institutul European din Romnia, Bucureti,
2007.
62
Comisia Europen, Al Patrulea Raport privind Coeziunea Politic i Social, Bruxelles, mai 2007.
63
Bleanu, A. op. cit.

29
Copyright Drago Jaliu

atribuirea responsabilitilor. Apariia acestor probleme nu surprinde deoarece exist slabe


legturi ntre nivelul naional i cel regional i local n aceste ri.
O bun practic n aplicarea acestui principiu ne este demonstrat de Italia.
Rspndirea pactelor teritoriale64 poate conduce la declinul politicilor de dezvoltare
centralizate astfel ca politicile de dezvoltare s poat fi lsate, la nivel local, n
responsabilitatea partenerilor sociali. n acest mod, se pot utiliza mai bine resursele prezente
la nivel local, evitnd astfel risipa exagerat din trecut. Abordarea de jos n sus a pactului
teritorial a stimulat toate prile instituionale, sociale i economice implicate pentru
identificarea de strategii inovative i integrate de promovare a dezvoltrii locale prin
exploatarea resurselor locale, i a condus la mbuntirea atractivitii i competitivitii
zonei.
Tabelul 3.1. Actori ai ciclului de programare al Fondurilor Structurale 2005 200665
Faz
Programare

Plan de dezvoltare/Cadrul
de Sprijin Comunitar
Documentul unic de
programare
Programul operaional
Programul complement

Management/
Implementare

Rolul partenerilor
Consultativ

Autoriti la nivel naional


regional i altul, numite de ctre
statele membre
Comisia, statele membre
Statele membre sau Autoritatea
de Management, Comitetul de
Monitorizare, parteneri

Consultativ

Statele membre, autoriti de


nivel regional i local, organizaii
publice i private, numite de ctre
statul membru
Statele membre, autoriti de
nivel regional i local, organizaii
publice i private, numite de ctre
statul membru. Actori acionnd
n principal prin Comitetului de
Monitorizare

Monitorizare

Evaluare

Actori
Comisia, statele membre

Evaluare ex-ante

Statele membre sau Autoritatea


de Management, Comitetul de
Monitorizare, parteneri

Evaluare intermediar

Evaluator independent sub


supravegherea Autoritii de
Management, n cooperare cu

Consultativ
Rol consultativ sau
acionnd prin
intermediul Autoritii
de Management sau a
Comitetului de
Monitorizare
Rol consultativ sau
acionnd prin
intermediul Autoritii
de Management
Participarea n cadrul
Comitetelor de
Monitorizare, dar n
funcie de ar , avnd
putere diferit de
legitimitate. Rol de la
consultare la drept de
vot egal.
Rol consultativ sau
acionnd prin
intermediul Autoritii
de Management sau a
Comitetului de
Monitorizare
Rol consultativ sau
acionnd prin
intermediul Autoritii

64

Vezi cazul Italiei.


Partnership in the 2000-2006 programming period, Analysis of the implementation of the partnership
principle, discussion paper of DG Regio, november 2005.
65

30
Copyright Drago Jaliu

statele membre i Comisie


Evaluare ex-post

Evaluator independent sub


supravegherea Comisiei, n
cooperare cu statele membre i
Autoritatea de Management

de Management sau a
Comitetului de
Monitorizare
Rol consultativ sau
acionnd prin
intermediul Autoritii
de Management

Prioritizarea investiiilor. Nevoia de infrastructur.


n Spania, proiectele de infrastructur au fost dintre cele mai profitabile datorit ratelor
nalte de recuperare a investiiilor, fapt care a indicat i nevoia prioritar pentru acest tip de
intervenii pn cnd s-a constituit stocul necesar de infrastructur. Investiiile n
infrastructura de transport au urmrit mai ales ntrirea infrastructurii regionale interne,
aceasta pentru a pregti regiunile mai srace nainte. n Spania, fondurile comunitare au fost
cheltuite pe trei domenii majore: infrastructur, cu o medie pe regiuni de 45% din totalul
fondurilor alocate, pentru dezvoltarea capitalului uman, cu o medie pe regiuni de 34% i
pentru sprijinirea afacerilor,cu o medie pe regiuni de 21%.
Capacitate administrativ i alegerea celui mai bun sistem de management.
Dac n vechile state membre, crearea i adaptarea structurilor administrative necesare,
a instrumentelor i a procedurilor pentru utilizarea fondurilor structurale s-a realizat treptat, n
cazul celor zece state membre care au aderat la UE n 2004, crearea premizelor instituionale
i operaionale a trebuit s se fac toate ntr-un singur pas.
Sistemul irlandez este opusul soluiilor aplicate n toate noile state membre, unde
structurile necesare pentru managementul i implementarea asistenei structurale formeaz
practic mini-administraii paralele, cu reguli i proceduri diferite de cele naionale.
Consecinele au fost legate de apariia incompatibilitilor, a necorelrilor i ntrzierilor, cel
mai notabil n managementul financiar. Sistemul paralel este i mai costisitor, datorit
numrului destul de important de funcionari publici angajai n plus.66
Prezentm n continuare caracteristicile principale ale diferitelor sisteme (4) de
gestionare a fondurilor structurale n statele membre ale UE.
-

modelul centralizat integrat luarea deciziei este centralizat, programele operaionale


acoper ntregul teritoriu al statului membru; acest sistem de administrare este
caracterizat de o birocratizare suplimentar centralizat;

66

Bleanu, A. op.cit.

31
Copyright Drago Jaliu

modelul centralizat non-integrat programele operaionale sunt centralizate dar s-au


nfiinat noi structuri administrative pentru administrarea lor. Gestionarea centralizat
poate reduce viteza de absorbie a fondurilor, fapt pe care l atest i ratele modeste de
absorbie realizate. n toamna anului 2006, la doi ani dup lansarea programelor,
fusese cheltuit n medie doar o treime din fondurile alocate fostelor tari comuniste. 67

Rata de absorbie mai 2004 septembrie 2006


(pli totale efectuate, % din alocrile naionale)

ara

rata de absorbie (%)

Republica Ceh

26,0

Estonia

29,0

Ungaria

32,5

Letonia

25,0

Lituania

25,5

Polonia

24,5

Slovacia

27,5

Slovenia

34,0

modelul descentralizat integrat aspecte ale implementrii programelor operaionale


sunt descentralizate, ca de exemplu (pri din) asistena fondurilor structurale europene
este

gestionat

prin

programele

de

aciune

regional

i/sau

anumite

atribuii/responsabiliti sunt delegate instituiilor regionale existente;


-

modelul descentralizat non-integrat atunci cnd programele operaionale ale


fondurilor structurale europene sunt descentralizate n timp ce instituiile sunt
nfiinate pentru administrarea acestor programe.

Modele de management ale fondurilor structurale europene n statele membre UE n perioada


2000 2006
Centralizat integrat

Centralizat non-integrat

Irlanda (pentru programul aciunilor pe infrastructur Portugalia, majoritatea noilor state


economic i social)

membre

Descentralizat integrat

Descentralizat non-integrat

Spania, n anumite state germane, Austria, Irlanda Olanda, Suedia, Marea Britanie i
(programe regionale)
67

Belgia

www.europa.eu/ DG Regio.

32
Copyright Drago Jaliu

* exist anumite state membre care au primit asisten din fondurile structurale pentru a
administra programe individuale de fonduri structurale europene i care aplic modele
administrative diferite (de exemplu, Finlanda, Italia i Frana).
Delegarea accentuat a sarcinilor de implementare de ctre Autoritile de
management i Autoritatea de plat ctre organismele de implementare este o alt
caracteristic a sistemului irlandez. Autoritatea de management, care se afl la nivelul de sus
al lanului de implementare, poate avea un personal minim, de doar cteva persoane. n
schimb, la cellalt capt al lanului de implementare, unde se afl beneficiarii fondurilor, sunt
delegate cele mai multe dintre sarcini.
Un exemplu de schem tipic irlandez de delegare a reponsabilitilor este n
programul operaional de dezvoltare a resurselor umane. Agenia de ocupare a forei de
munc i formare profesional, care desfoar activiti finanate prin FSE, numr cteva
sute de angajai, dintre care muli sunt traineri care susin chiar ei cursurile de formare
programate, utiliznd infrastructura creat prin peste 20 de centre de formare din ar.68
Mecanism al finanrii continue69
Departamentul de finane, coordonatorul asistenei structurale n Irlanda, i-a propus s
utilizeze la nivelul maxim posibil fondurile europene i s diminueze corespunztor presiunea
asupra finanrilor naionale. Pentru aceasta, a fost adoptat un principiu, potrivit cruia nici o
cheltuial public eligibil pentru fondurile structurale i de coeziune nu putea s fie finanat
exclusiv din surse naionale. Departamentele guvernamentale care desfurau proiecte de
investiii posibil de a fi finanate din fondurile europene au fost obligate s ia n considerare
componena de co-finanare.
Regula a fost relativ uor de impus, pentru c n caz contrar, Departamentul de finane
avea dreptul s blocheze realizarea programelor n cauz. Principiul a funcionat pn n 2002,
cnd finanele publice irlandeze au devenit suficient de puternice pentru a putea prelua
singure o parte din povara financiar pentru unele investiii publice. Aplicarea principiului a
fost facilitat, pe de o parte, de ncorporarea sistemului de implementare a fondurilor
structurale n sistemul naional de gestiune al fondurilor publice aa cum am artat mai
devreme, iar pe de alt parte, de o alt decizie cu mare impact privind managementul
financiar. Toate proiectele irlandeze au fost finanate, n prim instan, direct sau indirect din
68
69

Bleanu, A. op.cit.
idem

33
Copyright Drago Jaliu

sursele naionale, urmnd ca ulterior, pe msura certificrii cheltuielilor eligibile pentru


sistemul fondurilor structurale, sumele cuvenite s fie recuperate de la Comisia European.
Mecanismul de finanare din fonduri europene al proiectelor a fost simplu. Proiectele
au fost finanate dintr-un singur surs naional, documentele de plat au fost transmise
departamentelor speciale din ministerele respective, iar dup certificare i n funcie de
aceasta, fondurile eligibile pentru asisten structural au fost recuperate de la Comisia
European. Cheltuielile care nu au fost declarate eligibile pentru fondurile europene, au rmas
s fie suportate pn la sfrit din sursele naionale de finanare.
Oficialitile irlandeze au considerat c merit s fie asumat riscul pe care l reprezint
necertificarea i deci nerambursarea de la Bruxelles a unora dintre cheltuieli, pentru c
beneficiul adus de mecanismul finanrii continue i stabile va fi mult mai mare. Graie
acestei decizii, administraia irlandez a reuit s realizeze implementarea programelor fr
ntrzieri sau blocaje, cu rate foarte nalte de absorbie a fondurilor europene.
Guvernul irlandez a neles i a tratat fondurile structurale i de coeziune ca o surs de
investiii, mai degrab dect o surs de finanare a unui numr de proiecte i programe.
Investiiile mari de tipul construciilor de drumuri naionale, staiilor de tratare a apei,
programelor de formare profesional certificate, sau al altor investiii sau alte proiecte publice
cu o natur repetitiv, au fost incluse de la nceput ca scheme de finanare pre-definite n
programele operaionale respective. Prin aceasta s-au scurtat sau eliminat unele etape legate
de organizarea apelurilor la propuneri de proiecte, iar executarea proiectelor nu a mai fcut
obiectul unor apeluri la propuneri, iar proiectele au intrat direct n execuie dup verificarea
calitii acestora n raport cu un set de criterii prestabilite. n plus, faptul c activitile legate
de certificarea cheltuielilor efectuate n proiecte i raportrile de proiect au fost ncredinate
departamentelor speciale din ministerele sectoriale respective i autoritii de plat, au
simplificat la maximum structurile de implementare, au clarificat responsabilitile i au
eficientizat n plus timpii de execuie ai proiectelor.
Autoritile publice locale irlandeze au deinut n mare msur competenele interne
pentru ntocmirea i managementul proiectelor clasice de infrastructur staii de tratare a apei,
drumuri naionale, protecia mediului. Ele au mai posedat i expertiza necesar pentru
organizarea licitaiilor publice, astfel c acolo unde au existat competenele necesare, o parte
din lucrri au fost executate n regie proprie.
Planificarea strategic
Au existat dificulti n cazul noilor state membre de a alege direcii de dezvoltare
34
Copyright Drago Jaliu

strategic, de a identifica inte clare i a elabora obiective pe termen lung. O mai mare
prioritate a fost acordat obiectivelor pe termen scurt i mediu, n faa obiectivelor pe termen
lung i s-au preferat tipurile de intervenii simple i directe, n locul interveniilor complexe,
care s combine simultan mai multe obiective. De asemenea, au fost preferate interveniile la
scar naional n detrimentul celor regionale care s stimuleze dezvoltarea local i regional.
Acest fapt a fost determinat, n cazul noilor state membre de administraii regionale/locale
mai puin performante din punct de vedere al capacitii instituionale.
Informare proactiv
Situaia disponibilitii informaiei cu privire la finanrile europene s-a mbuntit
considerabil n ultima perioad. n timpul perioadelor anterioare de programare, beneficiarii
gseau foarte anevoios informaiile relevante. Documentele nu erau cunoscute, senzaia fiind
de lips intenionat de transparen din partea instituiilor responsabile. Situaia s-a ameliorat,
documente ca Planul Naional de Dezvoltare, Programele Operaionale sau Cadrul Strategic
Naional de Referin fiind acum la dispoziia tuturor celor interesai s le parcurg. Sistemul
de informare nu este axat doar pe utilizarea surselor electronice, foarte multe instituii
diseminnd informaia prin intermediul brourilor sau ghidurilor.
Totui, dei informaia este disponibil, foarte puine state membre au o abordare
proactiv. Informaia este ntr-adevr disponibil, dar accesul nu poate fi unitar din partea
tutror beneficiarilor. Exist state member care utilizeaz i alte forme de diseminare a
informaiei precum: conferine, spoturi TV i radio, mese rotunde, caravane.

III. Instrumente financiare ale dezvoltrii locale i regionale adresate autoritilor


locale. Experiena Romniei.

III.1. Politica de dezvoltare regional n Romnia


n Romnia, politica de dezvoltare regional exist de la mijlocul anului 1998. Pn n
acel moment, pot fi identificate doar anumite activiti n domeniul planificrii teritoriale
legate de identificarea unor zone prioritare, precum litoralul Mrii Negre sau zona Canalului
Dunre - Marea Neagr70.

70

Pascariu, G. (coord.) Impactul politicii de coeziune social asupra dezvoltrii economico-sociale la nivel
regional n Romnia, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2002.

35
Copyright Drago Jaliu

Dezvoltarea regional a devenit unul dintre cele patru programe prioritare incluse n
Programul Naional Indicativ Phare 1994-1997 aprobat, att de Guvernul Romniei, ct i de
Comisia European. n 1996, Guvernul Romniei dedica, pentru prima dat, politicii de
dezvoltare regional i local un capitol din programul su: "programele i fondurile pentru
finanarea proiectelor de dezvoltare regional i local vor fi constituite cnd principiile
descentralizrii i subsidiaritii vor fi aplicate, caz n care autoritile publice locale vor
deveni partenerul de dialog privilegiat. Programele naionale de restructurare vor fi corelate
cu proiectele de dezvoltare regional i local adoptarea variantelor regionale i locale va
fi stimulat"71. Pn la sfritul guvernrii ncepute n 1996, o serie de programe speciale de
investiii au fost promovate pentru zone sau judee cu probleme, precum: Botoani, Vaslui,
Giurgiu, Tulcea sau Munii Apuseni.
Cu sprijinul Uniunii Europene i n baza legii 151/1998 privind dezvoltarea regional
n Romnia, la sfritul anului 1998, s-au constituit, prin asocierea liber consimit a judeelor
i a Municipiului Bucureti, 8 regiuni de dezvoltare, care funcioneaz ca instrumente de
promovare a dezvoltrii economice i sociale, i care au devenit automat 8 regiuni statistice
afiliate la Comisia European pentru Servicii Statistice (EUROSTAT)72. Aceste regiuni
reprezint nivelul statistic NUTS II i au constituit subiectul analizelor statistice ncepnd cu
anul 2000. Cu toate c aceste regiuni nu se suprapun perfect regiunilor istorice, ele continu,
ntr-o anumit msur, modelul tradiional al distribuiei policentrice a centrelor provinciale.
Compoziia celor 8 regiuni a urmat ndeaproape recomandrile Cartei Verzi privind
dezvoltarea regional elaborat n 1997. Structura lor se bazeaz pe principiile similaritii i
complementaritii, n raport cu caracteristicile economice i sociale.
Regiunile de dezvoltare ale Romniei nu sunt regiuni administrative i nu au un statut
juridic. Ele sunt privite ca regiuni funcionale i de programare pentru implementarea politicii
de dezvoltare regional la nivel teritorial.73.
Cele 8 regiuni de dezvoltare (a se vedea figura nr. 1) care au fost create ntre
septembrie 1998 i octombrie 1999 i-au dezvoltat propriile structuri instituionale, n
concordan cu prevederile legale i au captat o anumit experien, ncepnd cu anul 2000.

71

Din Programul Guvernului Romniei publicat n decembrie 1996.


Oltean, I. Politica Regional n Romnia: Implicaii pentru procesul de aderare la Uniunea European,
Dezvoltare Euroregional, Programe de Cooperare n Europa Central i de Est, Friedrich Ebert Stiftung,
Romania Office, Bucureti, 2004.
73
Regiunile de dezvoltare din Romnia se situeaz la nivelul statistic NUTS II, fiind similare cu alte niveluri
regionale ale rilor din UE. Judeele din Romnia se situeaz la nivelul NUTS III, iar comunele i oraele
corespund nivelului NUTS V.

72

36
Copyright Drago Jaliu

Figura 4.1. Regiunile economice de dezvoltare ale Romniei


Regiunile de dezvoltare nu sunt uniti administrativ-teritoriale i nu au personalitate
juridic. Ele sunt concepute s constituie un cadru de implementare a politicilor de dezvoltare
regional, o structur care s ajute comuniti extinse n rezolvarea unor probleme care
depesc posibilitile i sfera de interes ale unui singur jude. Regiunile de dezvoltare
constituie cadrul de elaborare, implementare i evaluare a politicilor de dezvoltare regional,
precum i de culegere a datelor statistice specifice, n conformitate cu reglementrile
europene emise de EUROSTAT74 pentru nivelul al doilea de clasificare teritorial NUTS II,
existent n Uniunea European75.

III.2. Consideraii privind disparitile regionale n Romnia


n Romnia, disparitile regionale nu au fost msurate oficial, dect dup 2000. Carta
Verde asupra Politicii de Dezvoltare Regional elaborat n 1997 de ctre Guvernul
Romniei, a fost pregtit pe baza unei analize preliminare a nivelului disparitilor n
Romnia. Perioada urmtoare - 1998-2000 - a fost, de asemenea, caracterizat de analiza
aprofundat a zonelor rurale, care a scos la iveal dispariti semnificative

76

. Toate aceste

studii au demonstrat existena unor diferene semnificative ntre nivelurile de dezvoltare


economic i social ntre regiuni i judee i n cadrul judeelor.
Existena dezechilibrelor regionale n Romnia reprezint o motenire a perioadei
interbelice cnd, n contextul unei dezvoltrii economice generale reduse, activitatea
74

EUROSTAT Oficiul European de Statistic.


Legea 315 din 28 iunie 2004, privind dezvoltarea regional n Romnia, publicat n Monitorul Oficial nr.
577/29.06.2004, capitolul II, art.5, paragraf 2.
76
Carta verde a Dezvoltrii Rurale din 1998 i Studiile BM i PNUD asupra srciei rurale.
75

37
Copyright Drago Jaliu

industrial a fost concentrat ntr-un numr mic de zone, dependente de accesul la resursele
minerale i energetice, cu o localizare favorabil din perspectiva cilor importante de
transport (Bucureti, Valea Prahovei, Braov, Hunedoara, Valea Jiului, Reia, Brila, Galai,
Constana)77.
Din momentul crerii regiunilor, n 1998, exist un numr mare de indicatori care
msoar disparitile la acest nivel i care au devenit compatibili cu sistemul EUROSTAT.
Deoarece cele 8 regiuni grupeaz judee i arii cu niveluri de dezvoltare mai sczute sau mai
ridicate, nivelul inter-regional al disparitilor e mai mic dect acela dintre judee sau dintre
comune sau dect cel dintre zonele urbane i cele rurale. Aceasta conduce la opinia general
conform creia, nivelul disparitilor n Romnia nu este unul prea ridicat i c, mai mult sau
mai puin, ntreaga ar poate fi considerat drept subdezvoltat, comparativ cu nivelul mediu
de dezvoltare al UE. O asemenea atitudine poate conduce la o abordare greit n structurarea
unei politici de coeziune social i economic i a unei politici regionale raionale i
eficiente78.
Datele privind PIB, calculate pentru intervalul 1993-199879 indicau o tendin de
lrgire a decalajului dintre regiunile cele mai dezvoltate i cele mai puin dezvoltate, o
confirmare a prerii, aproape unanime, conform creia implementarea reformelor politice i
adaptarea structurilor economice i sociale la economia de piaa conduc la mrirea
disparitilor. Mai mult, tranziia a scos la iveal slbiciunile economice ale zonelor mai puin
dezvoltate, precum puternica dependen de o singura industrie (zonele mono-industriale),
slaba dezvoltare a procesului de planificare spaial, slaba atractivitate a localitilor, utiliti
insuficiente i infrastructur slab dezvoltat, o structur demografic fragil i neadecvat
etc80.
Chiar n cazul unui mediu economic slab dezvoltat, concurena dintre regiuni exist i
poate fi msurat. Dac regiunile din prima poziie (Bucureti-Ilfov) i ultima poziie (Nordest) au ramas neschimbate, toate celelalte ase regiuni i-au modificat poziia ierarhic n

77

Pascariu, G. (coord.), Impactul politicii de coeziune social asupra dezvoltrii economico-sociale la nivel
regional n Romnia, Institutul European din Romnia, Bucureti, 2002
78
Politica de coeziune actual este una compensatorie pentru a asigura coeziunea economic i social, dar
trebuie s vizeze i promovarea capacitii de dezvoltare endogen a regiunilor. Aceast reorientare este impus
de accentuarea disparitilor regionale de dezvoltare, ca urmare a evoluiei procesului de integrare european.
Regiunile cu deficit de dezvoltare tind s aib dezavantaje competitive, ceea ce nu le va permite s beneficieze
pe termen lung de acumularea de capital, de tehnologii performante i de externaliti pozitive generate de
aglomerarea activitilor economice.
79
Ciupagea, C. / Turla, G. / Marina., L Evaluarea costurilor i beneficiilor aderrii Romniei la UE, Editura
IER, Bucureti, 2004.
80
Jinaru, A. / Caragea, A. / Turlea, G. Promovarea dezvoltrii noii economii n Romnia n contextul aderrii la
UE, Studiu nr. 14, IER, Bucureti, 2001.

38
Copyright Drago Jaliu

intervalul de 5 ani msurat: regiunile Centru si Vest i-au schimbat de patru ori poziia ntre
ele, plasndu-se pe locurile doi i trei; regiunea Sud a czut constant, de pe locul 4 pe locul 7,
n timp ce regiunea de Sud-Vest, dup ce a ocupat locurile 5, respectiv 6 n 1993 i 1994, i-a
dobndit i pstrat constant poziia a patra pn n 1998. Celelalte doua regiuni, Nord-Vest i
Sud-Vest au avut o evoluie oscilatorie (posibil datorit schimbrilor semnificative din
industria minier) i i-au schimbat locul de mai multe ori n timpul acestui interval, ajungnd
n cele din urma pe poziiile 5 i 6.
Cu toate c disparitile n Romnia sunt considerate de dimensiuni reduse, ele nu sunt
nici mai mici, nici mai mari dect cele din statele membre ale UE sau din celelalte ri
candidate. La nivel de ar ns, diferena dintre Romnia n general i celelalte ri membre
ale UE, precum i ntre regiunile Romniei i cele ale UE este semnificativ.
Din punct de vedere al PIB pe cap de locuitor, cele patru regiuni ale Romniei cel mai
slab dezvoltate erau n 2004 i ultimele patru n ierarhia regiunilor din rile central i est
europene. Cu toate c Romnia pare a fi cel mai puin dezvoltat dintre noile state membre,
PIB-ul singur nu este suficient pentru a caracteriza nivelul de dezvoltare economic i social.
Romnia are cea mai nalt rat a populaiei agricole (45,2%) i cel mai sczut nivel de
dezvoltare al sectorului teriar (29%). Cu toate acestea, Romnia are nc un nivel sczut al
omajului, situndu-se imediat dupa Slovenia, Ungaria, Malta i Cipru.
Conform datelor statistice publicate de Comisia European, n ultimii ani, Romnia a
nregistrat o mbuntire notabil a convergenei reale n termeni de produs intern brut pe
locuitor, exprimat la standardul puterii de cumprare, ajungnd s reprezinte, n anul 2004,
28,8% din media UE-15 i 31,1% din media UE-25, fa de 23% i respectiv 25,2% n 2000.
Cu toate acestea, Romnia continu s se plaseze n urma tuturor noilor State Membre,
decalajul pe care trebuie s-l recupereze fiind semnificativ.
Romnia este caracterizat de o cretere a disparitailor de dezvoltare ntre Regiunea
Bucureti Ilfov i celelalte regiuni, de o dezvoltare neechilibrat ntre Estul i Vestul rii,
respectiv ntre Regiunile Nord Est, Sud Est, Sud, Sud Vest i Regiunile Vest, Nord
Vest, Centru. Subdezvoltarea cronic este concentrat n regiunea Nord Est, la grania cu
Moldova i n Regiunea Sud, de-a lungul Dunrii. Oraele mici i mijlocii, n special cele
monoindustriale, sunt n declin datorit restructurrii industriale. Pe de alt parte, diferenele
de dezvoltare din interiorul unei regiuni pot fi mai ridicate dect cele dintre regiuni.
n momentul de fa, n conformitate cu datele statistice disponibile, la nivelul anului
2006, dintre ultimele 15 regiuni ale Uniunii Europene, 7 sunt din Romnia, penultima regiune
din punct de vedere al PIB/locuitor fiind regiunea Nord-Est (figura.2)
39
Copyright Drago Jaliu

Figura 4.2. Decalaje de dezvoltare regiuni din Romnia fa de media UE-27


Ultimele 15 regiuni din UE dpdv al PIB/locuitor:
1

Nord-Est (RO)

24 %

Severozapaden (BG)

26

Yuzhen tsentralen (BG)

26

Severen tsentralen (BG)

26

Sud-Muntenia (RO)

28

Sud-Vest Oltenia (RO)

29

Severoiztochen (BG)

29

Yugoiztochen (BG)

30

Sud-Est (RO)

31

10

Nord-Vest (RO)

33

11

Lubelskie (PL)

35

12

Podkarpackie (PL)

35

13

Centru (RO)

35

14

Podlaskie (PL)

38

15

Vest (RO)

39

III.3. Gestionarea instrumentelor structurale n Romnia. Cadrul programatic i


instituional elaborat de Romania pentru gestionarea fondurilor structurale si de
coeziune
III.3.1. Documentele strategice de implementare a fondurilor structurale si de
coeziune in Romania
Aceste documente sunt urmtoarele:
Planul Naional de Dezvoltare 2007-2013
 Cadrul Strategic Naional de Referin 2007-2013
 Programele Operaionale 2007-2013
 Documentele Cadru de Implementare 2007-2013
 Ghidurile Solicitantului

40
Copyright Drago Jaliu

Cadrul Naional Strategic de Referin i Programele Operaionale sunt, conform


legislaiei comnitare n domeniu, documentele obligatorii pentru statele membre, ele fiind
aprobate de Comisia Europeana la nceputul perioadei financiare.81
Planul Naional de Dezvoltare82 a Romniei, pentru perioada financiar 2007-2013,
reprezint documentul de planificare strategic i programare financiar multianual, aprobat
de Guvern i elaborat ntr-un larg parteneriat, care va orienta dezvoltarea socio-economic a
Romniei, n conformitate cu Politica de Coeziune a Uniunii Europene.
PND reprezint documentul pe baza cruia au fost elaborate Cadrul Strategic Naional
de Referin 2007-2013 (CSNR), reprezentnd strategia convenit cu Comisia European
pentru utilizarea instrumentelor structurale, precum i Programele Operaionale prin care se
vor implementa aceste fonduri.
Strategia de dezvoltare a PND 2007-2013 este o reflectare a nevoilor de dezvoltare a
Romniei, n vederea reducerii, ct mai rapide, a decalajelor existente fata de UE. Strategia
PND 2007-2013 se axeaz, att pe orientrile strategice comunitare privind coeziunea, ct i
pe prioritile Agendei Lisabona i obiectivele de la Gteborg.
PND-ul Romniei pentru perioada 2007-2013 prevede ase prioriti naionale de
dezvoltare pentru perioada 2007-2013: 83
1.

Creterea competitivitii economice i dezvoltarea economiei bazate pe cunoatere

2.

Dezvoltarea i modernizarea infrastructurii de transport

3.

Protejarea i mbuntirea calitii mediului

4.

Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocuprii i incluziunii sociale i ntrirea


capacitii administrative

5.

Dezvoltarea economiei rurale i creterea productivitii n sectorul agricol

6.

Diminuarea disparitilor de dezvoltare ntre regiunile rii


Planul National de Dezvoltare a Romniei 2007-2013 reprezint:

Instrument pentru eficientizarea prioritizrii investiiilor publice pentru dezvoltare;

Creeaz condiiile pentru mbuntirea managementului cheltuielilor bugetare pe


termen mediu, cadru de investiii stabil, vizibil i predictibil;

Fundamenteaz necesitile strategice de finanare a cror acoperire se va realiza cu


sprijinul UE;

Instrument util pentru coordonarea donatorilor (UE, IFI).

81

Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare
Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune
82
http://www.fonduri-ue.ro/upload/118951881348.pdf
83
idem

41
Copyright Drago Jaliu

Cadrul Strategic Naional de Referin 2007-201384


Cadrului Strategic Naional de Referin (CSNR) este documentul strategic de
referin pentru programarea Fondurilor Structurale i de Coeziune n Romnia. Acest tip de
document este elaborat de fiecare stat membru al UE, conform noului acquis privind Politica
de Coeziune.
Prin acest document se explic modul n care vor fi implementate Instrumentele
Structurale n Romnia, n perioada 2007-2013.
Scopul principal al CSNR este de a consolida obiectivul strategic al politicilor
economice, de coeziune social i regionale ale Romniei, precum i de a stabili legturile
potrivite i corecte cu politicile Comisiei Europene, mai ales cu Strategia de la Lisabona, care
st la baza elaborrii politicilor de dezvoltare economic i de creare a noi locuri de munc.
CSNR a fost elaborat pe baza Planului Naional de Dezvoltare (PND) 2007-2013.
CSNR se implementeaz prin Programele Operaionale.
Programele Operationale
Programul operaional85 este un document prezentat de un stat membru i adoptat de
Comisie, care definete o strategie de dezvoltare, n conformitate cu un ansamblu coerent de
prioriti, pentru a crui realizare se face apel la un Fond sau n cadrul obiectivului de
convergen, la Fondul de Coeziune i la FEDR
Cele 19,7 miliarde euro care vor fi alocate Romniei prin instrumentele structurale, n
perioada 2007-2013, vor fi implementate prin apte programe operaionale sectoriale i
regionale, la care se adaug opt programe de cooperare teritorial cu alte state.
Programele operaionale (PO) sunt instrumentele de management, prin care se
realizeaz obiectivele CSNR 2007-2013, prin intermediul unor intervenii specifice.
Sub obiectivul de convergen, Romnia are elaborate 7 programe operaionale86:
1. Programul operaional sectorial dezvoltarea resurselor umane
2. Programul operaional sectorial cresterea competitivitii economice
3. Programul operaional sectorial de transport
4. Programul operaional sectorial de mediu
5. Programul operaional dezvoltarea capacitii administrative
6. Programul operaional regional

84

http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=172
http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=190
86
http://fonduri-structurale.ro/
85

42
Copyright Drago Jaliu

7. Programul operaional asisten tehnic


Fiecare program operaional este finanat dintr-un singur instrument, excepia
constituind-o programele operaionale sectoriale pe mediu i transport, care sunt finanate din
FEDR i FC.
PO

Instrument

Competitivitate

FEDR

Dezvoltarea Resurselor Umane

FSE

Infrastructur Transport

FEDR+FC

Protecia mediului

FEDR+FC

Dezvoltare regional

FEDR

Asisten tehnic

FEDR

Dezvoltarea capacitii administrative

FSE

Programele operaionale sub obiectivul FEDR


Cooperare teritorial european
Figura 3.1. Sursele de finanare pentru programele operaionale

Un program operaional are urmtoarea structur87:


 Analiza puncte forte/puncte slabe a situaiei curente;
 Strategia n domeniu;
 Ilustrarea prioritilor identificate n raport cu cele comunitare;
 inte, indicatori;
 Plan financiar;
 Prevederi referitoare la implementare;
 Lista indicativ a proiectelor.
Proiecte Majore88
FEDR i Fondul de Coeziune pot s finaneze, n cadrul unui program operaional,
cheltuieli legate de o operaiune care include un ansamblu de lucrri, activiti sau servicii
destinate s ndeplineasc, prin ea nsi, o funcie indivizibil cu caracter economic sau

87

Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare
Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune.
88
idem

43
Copyright Drago Jaliu

tehnic clar, care urmrete obiective identificate clar i al crei cost total depete 25 de
milioane EUR pentru mediul nconjurtor i 50 de milioane EUR pentru alte domenii.
Sub obiectivul de cooperare teritorial european, Romnia a elaborat urmtoarele
programe de cooperare89:
1. Programul de Cooperare Transfrontalier Ungaria - Romnia
2. Programul de Cooperare Transfrontalier Romnia - Bulgaria
3. Programul de Cooperare Transfrontalier Romnia - Serbia
4. Programul de Cooperare Transfrontalier Romnia - Ucraina - Moldova
5. Programul de Cooperare Transfrontalier Ungaria - Slovacia - Romnia - Ucraina
6. Programul Operaional Comun de Cooperare n Bazinul Mrii Negre
7. Programul de Cooperare Transnaional n Sud-Estul Europei
8. Programele de Cooperare interregional:

INTERREG IV C

URBACT II

INTEARCT 2007-2013

ESPON 2013

Documentele Cadru de Implementare


Fiecare Program Operaional este completat de un Document Cadru de Implementare,
documente ce nu sunt supuse aprobrii Comisiei Europene, dar care detaliaz programele
operaionale cu elemente practice privind proiectele i cheltuielile eligibile, potenialii
beneficiari, modurile de decontare, rolul autoritilor .a.m.d.
Document Cadru de Implementare este documentul elaborat pentru implementarea
strategiei i a axelor prioritare ale Programului Operaional. DCI conine elemente detaliate
ale Programului Operaional, la nivel de domeniu major de intervenie i sunt elaborate de
Statele Membre i revizuite, unde este cazul, de Comitetele de Monitorizare, potrivit
propunerii din partea AM.
Document Cadru de Implementare reprezint documentul elaborat de Autoritatea de
Management pentru detalierea implementrii domeniilor majore de intervenie ale
Programului Operaional Sectorial sau Regional.90
89

www.fonduri-ue.ro, portalul de informaie al Autoritii pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale


Conform art. 2, alin. 7 din H.G. nr. 497 din 1 aprilie 2004 cu modificrile ulterioare, privind stabilirea
cadrului instituional pentru coordonarea, implementarea i gestionarea instrumentelor structurale.
90

44
Copyright Drago Jaliu

Documentul Cadru de Implementare (DCI) este trimis la Comisia European (CE)


pentru informare.
Pentru a urgenta procedurile, DCI poate fi naintat, n acelai timp, cu proiectul de
Program Operaional. Indiferent de situaie, Autoritatea de Management trebuie s adopte
DCI, cel mai trziu la trei luni, dup decizia CE de aprobare a unui P.O.
Structura DCI
I.

Introducere. Prima seciune evideniaz rolul i importana Instrumentelor Structurale


n susinerea dezvoltrii Romniei n perioada 2007-2013, prin intermediul
Programului Operaional respectiv.

II.

Scurt descriere/trecere n revist a Programului Operaional. Reprezint o analiz


succint a Programului Operaional respectiv (dispariti de dezvoltare, puncte slabe i
potenial de dezvoltare).

III.

Evaluarea ex-ante a Documentului Cadru de Implementare.


Evaluarea ex-ante reprezint un proces interactive, care ofer puncte de vedere i

recomandri ale experilor privind DCI, separat de cele ale specialitilor implicai n
planificare. Obiectivul este de a mbunti i consolida calitatea final a Documentului Cadru
de Implementare aflat n elaborare. Evaluarea ex-ante constituie un element-cheie n vederea
nelegerii strategiei i alocrii resurselor finale, artnd clar motivaia i scopul care au stat la
baza alegerilor.
IV.

Descrierea detaliat a domeniilor majore de intervenie.


Aceasta seciune cuprinde:
Descriere (un acccent deosebit se pune pe relaia cu obiectivele generale ale
Programului Operaional, relaia cu obiectivele specifice ale Programului Operaional
i relaia cu prioritile Cadrului Strategic Naional de Referin);
Operaiuni orientative (tipuri de proiecte, tipuri de scheme de grant unde este cazul);
Durata operaiunilor;
Clasificarea interveniilor include: tema prioritar, forma de finanare i dimensiune
teritorial;
Folosirea finanrii comune FEDR/FSE (regul specific fondurilor structurale,
detaliat ulterior);
Valoarea finanrii nerambursabile;

45
Copyright Drago Jaliu

Valoarea eligibil a proiectului (EURO)


Valoarea maxim a finanrii nerambursabile din costurile
eligibile totale
Contribuia minim a solicitantului/beneficiarului
Contribuia

comunitii/Uniunii

Europene

la

finanarea

nerambursabil
Contribuia public naional la finanare
Criteriile de eligibilitate i selecie a proiectelor;
Organismele Intermediare:sunt indicate Organismele Intermediare aferente i sunt
detaliate responsabilitile acestora i legturile lor cu celelalte structuri instituionale;
Autoritatea de Plat competent; Se indic Autoritatea de Plat competent i se
detaliaz responsabilitile acesteia n legtur cu Programul Operaional respectiv i
cu celelalte structuri instituionale;
Beneficiarii;
Destinatari finali/Aplicani; Acolo unde este cazul, doar pentru schemele de grant, se
detaliaz potenialii destinatari finali/aplicani;
Planul financiar;
Buget total (EURO)
Contribuia Comunitii/Uniunii Europene
(FEDR/FSE/FC) EURO
Contribuie naional - EURO
-

Public

Privat

Indicatori de monitorizare i evaluare;


Teme orizontale;
Ajutorul de stat. Se detaliaz, acolo unde va fi cazul, n ce msur finanarea
european a potenialelor operaiuni respect reglementrile comunitare i naionale n
domeniul ajutorului de stat.
V.

Programare financiar; alocrile financiare ale Programului Operaional n general, pe


fiecare Ax Prioritar i pe fiecare domeniu major de intervenie (DMI).
46

Copyright Drago Jaliu

VI.

Sistem de implementare. Aceasta seciune cuprinde:


Managementul;
Principii de aplicare, selecie i evaluare a proiectelor;
Mecanisme de asigurare a cofinanrii;
Indicatori (sinteza indicatorilor de monitorizare i evaluare de la nivelul fiecrui
DMI);
Plan de promovare;
Proceduri de modificare a DCI.

VII.

Anexe. Vor include tabele, indicatori, profiluri, analize SWOT, glosare de termeni,
msuri referitoare la ajutorul de stat, scheme de implementare, hri etc.

III.3.2. Cadrul instituional al gestionrii instrumentelor structurale n Romnia


Responsabilitatea principal pentru coordonarea, implementarea i controlul
interveniilor, conform principiilor subsidiaritii i proporionalitii revine statului membru,
adic Romniei.91
Ministerului Afacerilor Europene (MAEur), prin Autoritatea pentru Coordonarea
Instrumentelor Structurale (ACIS), ndeplinete rolul de coordonator naional al asistenei n
relaia cu UE. n calitate de coordonator naional al asistenei nerambursabile acordate de
Uniunea European, ACIS are atribuii i responsabiliti, att n ceea ce privete asistena
financiar de pre-aderare, ct i n ceea ce privete coordonarea gestionrii fondurilor
structurale i de coeziune.
n acest sens, ACIS coordoneaz pregtirea i funcionarea cadrului legislativ,
instituional i procedural pentru gestionarea instrumentelor structurale, iar pe de alt
parte programeaz, coordoneaz, monitorizeaz i evalueaz utilizarea asistenei financiare
nerambursabile.
Directia din cadrul MAEur, ACIS, coordoneaz:
 Asistena nerambursabil acordat Romniei de Uniunea European prin Programul Phare;
 Asistena nerambursabil acordat Romniei, pe baz bilateral, de ctre Statele Membre
UE;

91

Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la Fondul European pentru
Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul de Coeziune (FC).

47
Copyright Drago Jaliu

 Elaborarea i implementarea Planului Naional de Dezvoltare, document strategic ce


fundamenteaz accesul Romniei la Fondurile Structurale;


Elaborarea, monitorizarea i evaluarea cadrului strategic naional de referin, a

programelor operaionale i a documentelor cadru de implementare corespunztoare;


 Dezvoltarea capacitii administrative, elaborarea i actualizarea procedurilor structurilor
implicate

gestionarea

instrumentelor

structurale

 Activitatea de informare i comunicare n domeniul instrumentelor structurale




Programul de asisten tehnic JASPERS (Asisten comun pentru promovarea

proiectelor n regiunile europene).


ACIS a fost constituit n martie 2004, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, sub
denumirea de Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar (AMCSC) n
baza Hotrrii de Guvern nr. 403/2004 pentru modificarea Hotrrii de Guvern nr. 1574/2003
privind reorganizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice i a Ageniei Naionale
pentru Administraia Fiscal.
n urma reorganizrii Guvernului n martie 2007, AMCSC a devenit Autoritatea
pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS), n baza Hotrrii de Guvern nr.
386/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice.
Conform HG nr. 386/2007, ACIS a fost organizat la nivel de direcie general, n
cadrul Ministerului Finanelor Publice, n componena creia funcioneaz patru direcii i un
serviciu:

Direcia de Analiz i Programare

Direcia Coordonare de Sistem

Direcia Monitorizare

Direcia Asisten Tehnic (ndeplinete i rolul de Autoritate de Management


pentru Programul Operaional Asisten Tehnic)

Unitatea Central de Evaluare.

Conform Ordonanei de urgen nr. 26/2011 Autoritatea pentru Coordonarea


Instrumentelor Structurale se organizeaz ca departament fr personalitate juridic n cadrul
Aparatului de lucru al Guvernului i n subordinea prim-ministrului.
In septembrie 2011 a fost infiintat Ministerul Afacerilor Europene, prin HG nr.
967/2011 i Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale iese din subordinea
prim-ministrului i se organizeaz ca structur a Ministerului Afacerilor Europene. Astfel,
MAEur, prin Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale, indepliniste atribuii
n domeniul coordonrii i gestionrii fondurilor europene i n domeniul afacerilor europene.
48
Copyright Drago Jaliu

Guvernul Romniei a optat pentru un proces de descentralizare n tranziia de la


fondurile de preaderare la cele de post-aderare. Se prevede c un mecanism mai flexibil, cu
roluri i responsabiliti clare ale factorilor cheie implicai, cu meninerea unei expertize
corespunztoare, la fiecare nivel de competen, va conduce la o utilizare mai eficient a
fondurilor europene.92
Sistemul de implementare al programelor operaionale n Romnia, cuprinde urmtorii
actori:
-

Comitetul de Monitorizare al PO

Autoritatea de Management

Organisme Intermediare

Autoritatea de Certificare i Plat

Autoritatea de Audit

Cadrul instituional al gestionrii instrumentelor structurale n Romnia se prezint, dup


cum urmeaz93:

93

http://fonduri-structurale.ro/Document_Files//CSNR/00000052/afcaj_Rezumat_CSNR_final_RO.pdf

49
Copyright Drago Jaliu

Autoritatea de
Audit
Ministerul Afacerilor Europene
Autoritatea pentru Coordonarea
Instrumentelor Structurale

Min. Economiei

Min. Transp. i
Infrastructurii

Autorit. de
Management POS
Cresterea
competitivitii
economice

Autorit. de
Management POS
Transport

Organisme intermediare:
Min. Comunicaiilor i
Societii Informaionale;
Min. Economiei (Energie);
Min. pt. IMM., Comerului,
i Mediului de Afaceri(s-a
desfiintat, gestionarea
primei axe prioritare a
POSCCE va fi facuta de
catre Min Economiei);
ANCS - Min. Educaiei,
Cercetrii Tineretului si
Sportului -

Copyright Drago Jaliu

Min. Mediului
si Padurilor

Autorit. de
Management
POS Mediu

Organisme
Intermediare
8 OI Regionale

Ministerul Finanelor Publice


Autoritatea de Certificare si
Plata

Min. Dezv.
Regionale i
Turismului

Min. Muncii,
Familiei i
Proteciei Sociale

Min.
Administraiei i
Internelor

Min.
Finanelor
Publice

Autorit. de
Management PO
Regional

Autorit. de
Management
POS
Dezv resurselor
umane

Autorit. de
Management PO
Dezvoltarea
capacitii
administrative

Autorit. de
Management
PO
Asisten
tehnic

Organisme Intermediare
8 Agenii de Dezvoltare
Regional;
Min. pt. IMM.,
Comerului, i Mediului
de Afaceri (Turism)
gestionarea axei 5 din
POR va fi realizata de
catre MDRT

BENEFICIARI

Organisme
Intermediare
Min. Muncii, Familiei
i Proteciei Sociale;
ANOFM Min.
Educaiei, Cercetrii
Tineretului si
Sportului; Centrul Na
de Dezv. a nv. Prof i
Tehnic

50

Instituii implicate n implementarea programelor operaionale

Comisia
European
European
Commissio
n

Comitetul
de monitorizare a
Programme
Monitoring
programului operaional
Committee
Autoritatea
Managing de
Management
Authorit
y
Autoritatea
de Audit

Organisme
Intermediate
Intermediare
Bodie
s

Autoritatea
Certifying
Authorit i
Certificare
y Plat
Plile ctretobeneficiari pot fi
Payments
may be de
viactre
a
Fcute
un organism
competent difer
desemnat
, fc de PO
on the
Programme

Beneficiarie
Beneficiari
s

Proiect
Project
s

Scheme
Scheme de grant
s

Figura 3.2. Sistemul de implementare a programelor operaionale

Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaionale


Comitetele de Monitorizare a Programelor (CMP) sunt nfiinate n termen de trei luni
de la hotrrea de aprobare a Programelor Operaionale. CMP-urile sunt nfiinate de statul
membru, de comun acord cu Autoritile de Management, dup consultarea partenerilor. CMP
au responsabilitatea de a superviza ntreaga coordonare a programelor operaionale.94
Autoritile de Management sunt responsabile cu asigurarea unui management i a
unei implementri eficiente i corecte a programelor finanate din Fondurile Structurale.
n conformitate cu prevederile articolului 60 din Regulamentul Consiliului nr.
1083/2006, fiecare Autoritate de Management este responsabil pentru managementul i
implementarea eficient, eficace i corect a Programului Operaional.
Autoritatea de Management are urmtoarele atribuii principale95:

94

Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la Fondul European pentru
Dezvoltare Regional (FEDR), Fondul Social European (FSE) i Fondul de Coeziune (FC).
95
H.G. nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituional pentru coordonarea, implementarea i gestionarea
instrumentelor structurale (MO nr. 346/20.04.2004)

51
Copyright Drago Jaliu

coordoneaz

armonizarea

cadrului

instituional

dezvoltarea

capacitii

administrative i urmrete consolidarea i extinderea parteneriatelor n procesul de


planificare, precum i n toate fazele de implementare a Cadrului de Sprijin
Comunitar;

sunt responsabile pentru utilizarea eficient, efectiv i transparent a fondurilor din


Programele Operaionale, precum i pentru ndeplinirea sarcinilor delegate
Organismelor Intermediare;

dezvoltarea i promoveaz parteneriatele la nivel central, precum i ntre nivelurile


central, regional i local, inclusiv parteneriatul public privat;

asigur informarea cetatenilor i mass media cu privire la rolul Uniunii Europene n


derularea programelor si contientizarea potenialilor beneficiari si a organizaiilor
profesionale cu privire la oportunitile generate de implementarea programelor;

Organismele Intermediare
Atribuiile OI-urilor sunt stabilie pe baze contractuale i sunt delegate de ctre
Autoritile de Management i/sau Autoritile de Plat, Organismelor Intermediare, n baza
unui acord de delegare. Autoritile de Management i/sau Autoritile de Plat sunt
responsabile pentru ndeplinirea corespunztoare a sarcinilor delegate i pentru efectivitatea i
eficiena operaiunilor finanate din fondurile structurale.
n principiu, Organismele Intermediare au ca atribuie principal gestionarea
prioritilor i domeniilor de interventie din Programele Operaionale. Delegarea de atribuii
de la Autoritile de Management i/ sau de Plat la Organismele Intermediare va lua n
considerare caracterul regional de implementare al programului respectiv, capacitatea efectiv
i experiena Organismelor Intermediare.96

Autoritatea de Audit
n calitate de Autoritate de Audit pentru toate Programele Operaionale a fost
desemnat un organism asociat Curii de Conturi, n conformitate cu cerinele articolului 59 al
Regulamentului nr. 1083/2006.

96

http://anaf.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_structural/fonduri_structurale/cadrul_institutional/
cadru_institutional.htm.

52
Copyright Drago Jaliu

Autoritatea de Audit este independent, din punct de vedere operaional, fa de


Autoritile de Management, Autoritatea de Certificare i Autoritatea de Pli.
Conform legislaiei, aceasta are urmtoarele atribuii principale:


audit de sistem, verificarea pe baz de eantion i audit final;

verificri i audit extern asupra fondurilor structurale de care va beneficia


Romnia ncepnd cu anul 2007;

verificarea cheltuielilor eligibile declarate, pe baza de eantion reprezentativ;

verificarea existenei i corectitudinii elementului de cofinanare.

Autoritatea de Certificare i Plat


Ministerul Finanelor Publice a fost desemnat s ndeplineasc rolul de Autoritate de
Certificare i Plat pentru toate Programele Operaionale. Autoritate de Certificare i Plat
este responsabil cu:
- certificarea declaraiilor de cheltuieli i a cererilor de plat, nainte de transmiterea
acestora la Comisie, n conformitate cu prevederile articolului 61 din Regulamentul nr.
1083/2006 privind prevederile generale referitoare la Fondul European pentru Dezvoltare
Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune;
- primirea tuturor plilor de la Comisia European aferente FEDR, FSE i Fondului
de Coeziune, pentru toate Programele Operaionale, precum i cu efectuarea plilor din
resursele comunitare ctre Beneficiari (pli directe) sau ctre Unitile de Plat din cadrul
ministerelor avnd rol de Autoriti de Management (pli indirecte).97

III.3.3. Fluxul financiar n cazul fondurilor structurale


Autoritatea de Certificare i Plat va efectua pli direct ctre Beneficiari, pentru POS
Transport i POS Mediu (figura 3.3.). Pentru celelalte Programe Operaionale, va fi utilizat
sistemul de pli indirecte, prin delegarea efecturii plilor de la Ministerul Finanelor
Publice ctre Unitile de Plat, din cadrul ministerelor, (figura 3.4.) avnd rol de Autoriti
de Management. Acest sistem este descris n fiecare Program Operaional.

97

Cadrul Strategic Naional de Referin, octombrie 2006.

53
Copyright Drago Jaliu

Comisia
European

Autoritatea de Certificare i Plat

Autoritatea de
Management

Pre-finanare
Co-finanare

OI

mprumuturi
FEDR, FSE, FC

Beneficiari

- - - - - - - Pre-finanare
Rec final

cereri de plat i documente justificative

-- -- -- -- rambursare a cheltuielilor certificate

Figura 3.3. Pli directe ctre beneficiari n cazul proiectelor

CE

AM

ACP
Pre-finanare

Unitate de plat

Co-finanare
mprumuturi

OI

FEDR,FSE,FC

Beneficiar final
- - - - - - - Pre-finanare
cereri de plat i documente justificative
Recipient final

Figura 3.4. Pli indirecte ctre beneficiari

54
Copyright Drago Jaliu

CE Comisia European
ACP Autoritatea de Certificare i Plat
OI Organism Intermediar
Procesul de certificare
Exist patru niveluri de certificare n cazul fondurilor structurale.

Comisia European
Autoritatea de
Audit
Autoritatea de Certificare si Plat

nivel 4 de certificare

Autoritatea de management

nivel 3 de certificare
Orgnisme Intermediare

nivel 2 de certificare
nivel 1 de certificare

Beneficiar

Figura 3.5. Cele 4 niveluri ale certificrii, n cazul fondurilor structurale i de coeziune

Primul nivel este asigurat de beneficiar, care verific acurateea, corectitudinea i


eligibilitatea cheltuielilor (evaluarea ex-ante). Beneficiarul depune apoi solicitarea de plat la
AM/OI, dup caz, mpreun cu documentele justificative de plat i raportul progresului
proiectului.
Al doilea nivel al certificrii este realizat la nivelul Organismelor Intermediare.
Cel de-al treilea nivel este asigurat de Autoritatea de Management.
Ultimul nivel de certificare cade n responsabilitatea Autoritii de Certificare i Plat
din cadrul Ministerului Finanelor Publice, care depune ctre Comisia European solicitrile
55
Copyright Drago Jaliu

de plat intermediare i certificarea acestora de trei ori pe an, precum i solicitarea de plat
final.

III.3.4. Reguli specifice fondurilor structurale i de coeziune


Regula n+3/n+2. Este aplicabil tuturor celor 3 instrumente: FEDR, FSE i FC.
Angajamentul (alocarea financiar) pentru anul N trebuie s fie cheltuit i certificat de ctre
statele membre pn n anul N+3(N+2), inclusiv. Sumele necheltuite se pierd. Regula se
aplic la nivelul PO, nu al proiectelor i necesit o monitorizare atent a cheltuielilor din
partea AM i AC pentru a se preveni pierderea banilor.
Aplicarea regulii este difer pentru statele membre. Cele 10 state care au aderat n
2004, mpreun cu Romnia i Bulgaria, beneficiaz de N+3, n perioada 2007-2010 i N+2,
n perioada 2011-2013, n vreme ce celelalte state membre sunt constrnse de regula n+2.
Regula flexibilitii. Acolo unde este posibil este permis o finanare comun
FEDR/FSE, de pn la 10%, la nivel de Program Operaional.
Regula rambursrii. Este una dintre cele mai importante reguli ale finanrilor
structurale. Beneficiarul cheltuie, apoi solicit rambursarea cheltuielilor (diferit fa de
PHARE, ISPA).
Criteriile pentru alocarea pre-finanrii ctre beneficiari sunt stabilite de AM i MEF.
Regula prefinanrii. Comisia European acord o prefinanare statelor membre, la
nceputul perioadei de programare. Nivelul prefinanrii difer n cazul statelor membre,
astfel:
7% din FEDR i FSE, respectiv 10.5% din FC, pentru cele 10 state care au aderat n
2004 + Bulgaria i Romnia. In 2009, ca parte a planului de redresare economica a UE,
prefinantarea Romaniei a fost marita cu inca aproximativ 384 de milioane de euro.
5% din FEDR i FSE, respectiv 7,5% din FC, pentru restul statelor membre.
Prefinanarea se acord la nivelul programelor operaionale, astfel: pentru POR,
finanat integral din FEDR, prefinanarea va reprezenta 8% din alocarea financiar pentru
POR pe perioada 2007-2013, mprit pe primii trei ani, dup cum urmeaz: 2% n 2007, 3%
n 2008 i 3 % n 2009.
Romnia intenioneaz s foloseasc o parte a fondurilor de prefinanare pentru a
prefinana anumite operaiuni, avnd ca beneficiari, autoriti publice centrale i locale i
56
Copyright Drago Jaliu

ONG-uri. n cazul n care, prefinanarea UE nu va fi de ajuns pentru a acoperi necesarul de


prefinanare ntr-un anumit an, vor fi alocate resurse suplimentare de la bugetul de stat.
n ceea ce privete rata de schimb, Comisia European gestionnd fondurile
structurale i de coeziune n euro, alocrile pe programe operaionale ctre Romnia se vor
face tot n euro. Romnia a decis c, contractele cu beneficiarii s fie ncheiate n RON, iar
plile s fie efectuate tot n RON.
Fondurile structurale i de coeziune primite de la Comisia European vor fi pstrate n
conturi, din cadrul unor bnci comerciale. Resursele naionale publice pentru cofinanare vor
fi inute la nivel central, permind plata cofinanrii o dat cu plata aferent fondurile UE.
Autoritile locale vor asigura cofinanarea direct.
n concluzie, considerm c rolul fondurilor structurale este acela de a acorda sprijin
financiar unde, cnd, i ct este nevoie de acesta, dar, pentru a putea beneficia de acest sprijin,
solicitanii trebuie s respectate Regula Jocului, adica s trateze cu seriozitate toate etapele
acestui proces, ncepnd cu ideea de proiect i pn la semnarea contractului de finnaare i s
respecte ntocmai toate procedurile impuse de UE.
Totui, beneficiarii finanrilor din fonduri structurale nu trebuie s considere
obinerea contractului de finanare drept un scop n sine, ci, cum scopul acestor finanri este
acela de a ne ajuta n ndeplinirea obiectivelor strategice, acesta trebuie vzut doar ca o etap
necesar, dar nu i suficient. Din multe puncte de vedere, etapele urmtoare ale vieii
proiectului, implementarea sa, conducerea sa cu succes pna la momentul absolut final, fiind
cu mult mai dificile dect cele anterioare.
Fondurile Structurale sunt, n primul rnd, fonduri cu caracter regional, specifice
nevoilor locale. Acestea reprezint instrumente financiare n vederea restructurrii economice
i sociale, n spaiul comunitar.
n urmtorul subcapitol, ne propunem s realizm o analiz comparativ a schemelor
de finaare, n cazul celor dou tipuri de finanri europene, fondurile de pre-aderare i
fondurile post-aderare, pentru a scoate n eviden similitudinile, dar i deosebirile, n ceea ce
privete gestionarea acestora.

IV. O analiz comparativ a schemelor de finanare n cazul fondurilor de preaderare i


postaderare.
Principalele asemnri i deosebiri ntre fondurile de pre-aderare i cele post-aderare
57
Copyright Drago Jaliu

Asistena financiar nerambursabil primit de catre ara noastr, pentru perioada de


programare 2007-2013, este evideniat n Programe Operaionale, care, la rndul lor, sunt
finanate cu ajutorul instrumentelor structurale.
Astfel, fondurile de pre-aderare, PHARE, ISPA i SAPARD sunt nlocuite, dup cum
urmeaz:
Tabel nr. 4.1. privind analiza comparativ fonduri de pre-aderare fonduri post aderare

Pre-aderare

Post- aderare

Phare Coeziune Economic i

Fondul European de Dezvoltare

Social

Regional
Fondul Social European

Phare Cooperare transfrontalier

Obiectivul Cooperare teritorial


european
Fondul European pentru Dezvoltare
Regional

ISPA

Fondul de Coeziune
Fondul European pentru Agricultur i Dezvoltare

SAPARD

Rural

Analiz comparativ a celor dou tipuri de fonduri (pre-aderare i post-aderare):


 Din punct de vedere al obiectivelor urmrite n acordarea fondurilor de pre-aderare i a
celor post-aderare de ctre Uniunea European, putem spune c cele dou categorii de fonduri
urmresc, n principal, dezvoltarea socio-economic a rii beneficiare de astfel de ajutoare
nerambursabile, doar c aceste fonduri sunt acordate n momente diferite de timp. Aadar:


principalul obiectiv al fondurilor de pre-aderare este acela de ajuta un stat

candidat s devin un stat membru al Uniunii Europene, prin acordarea de ajutoare financiare
nerambursabile, pentru a se dezvolta din punct de vedere economic, pentru a-i ntri
capacitatea instituional, pentru a instrui personalul din administraia public central i
local, pentru a facilita accesul la tehnologii performante i pentru a acorda consultan
firmelor, n vederea certificrii, pentru a reduce numrul omerilor etc. Toate aceste aciuni
sunt realizate de ctre un stat candidat pentru a se alinia la cerinele Uniunii Europene, pentru
a armoniza legislaia rii cu legislaia Uniunii Europene. Pe de alt parte:

58
Copyright Drago Jaliu

fondurile structurale ale Uniunii Europene au ca obiectiv global reducerea, ct

mai rapid, a disparitilor de dezvoltare socio-economic ntre Romnia i statele membre ale
Uniunii Europene. Aceste fonduri au ca destinaie finanarea msurilor de ajutor structural la
nivel comunitar, n scopul promovrii regiunilor cu ntrzieri n dezvoltare, reconversia
zonelor afectate de declin industrial, combaterea omajului de lung durat, inseria
profesional a tinerilor sau promovarea dezvoltrii rurale.
 n ceea ce privete acordarea finanrilor de pre-aderare ct i a celor structurale,
principiul cheie este cel al programrii acestor fonduri.
Exist totusi diferene n procesul de programare al acestor dou forme de asisten
financiar. De exemplu, n cazul:


Programului PHARE, pn la sfritul anului 2003 (inclusiv) programarea

fondurilor s-a facut pe o baz anual. Pentru perioada 2004-2006, s-a decis ca programarea
fondurilor s devin n linii mari multi-anual. Opt sectoare prioritare au fost identificate
pentru programarea multi-anual: reforma administraiei publice, finane, agricultur, mediu,
justiie, administrarea frontierelor, minoriti i coeziune economic i sociala. Pentru
celelalte sectoare, programarea a continuat s se fac anual.


Spre deosebire de fondurile de pre-aderare, Fondurile Structurale i de

Coeziune nu finaneaz proiecte individuale, ci programe de dezvoltare multianuale trasate


mpreun de regiuni, State Membre i Comisie, pe baza orientrii propuse de Comisie pentru
ntreaga Uniune European. Alocarea lor se face pe baza principiului programrii, ce implic
diagnosticarea situaiei existente, formularea unei strategii multianuale integrate i coerente i
definirea de obiective concrete care s fie atinse. n concluzie, alocarea se realizeaz prin
programe multianuale (7 ani). Astfel, dac pentru perioada anterioar de programare, Planul
Naional de Dezvoltare a fost elaborat pentru perioada 2004-2006, pentru aceasta perioad de
programare, acelai document a fost ntocmit pentru perioada 2007-2013.
 Din punct de vedere al managementului descentralizat al alocrilor financiare, adic
managementul naional subliniem urmtoarele aspecte:


n cazul fondurilor de pre-aderare, aceast abordare a managementului

descentralizat, poate fi remarcat doar pentru programul SAPARD, unde ntreaga


responsabilitate n ceea ce privete gestionarea proiectelor de investiii, ncepnd cu etapa de
selectare i pn la efectuarea plilor a revenit rii noastre. Referitor la celelalte tipuri de
fonduri de pre-aderare (PHARE i ISPA), Delegaia Comisiei Europene n Romnia a
supravegheat ntreg procesul de management al programului.
59
Copyright Drago Jaliu

Responsabilitatea managementului Fondurilor Structurale i de Coeziune

aparine statelor membre, Comisia asigurnd doar controlul ex-post. Avem, astfel, de-a face
cu un management descentralizat al acestor fonduri. Mai mult, n timp ce prioritile
principale ale unui program de dezvoltare sunt definite n cooperare cu Comisia, selecia i
managementul proiectelor sunt n responsabilitatea autoritilor naionale i regionale.
Responsabilitatea elaborrii i gestionrii Programelor Operaionale aparine instituiilor
desemnate ca Autoriti de Management, chiar dac o parte din atribuiile lor pot fi delegate
Organismelor Intermediare.


n cazul fondurilor de post-aderare, Comisia stabilete prin Regulamente, doar

regulile generale de alocare a fondurilor, iar ara noastr a construit cadrul instituional, care
este cu mult mai complex, dect n cazul fondurilor de pre-aderare i pe cel procedural i a
armonizat legislaia cu Regulamentele Europene.
 Din punctul de vedere al bugetelor prevzute de cele dou categorii de fonduri, putem
spune c, sumele ce vor fi primite de Romnia, n calitatea sa de stat membru al Uniunii
Europene, vor fi semnificativ mai mari (de peste 4 ori).
O consecin a acestui fapt este aceea c, sumele alocate de Guvernul Romniei pentru
co-finanarea fondurilor post-aderare este mai mare, dect n cazul celor de pre-aderare.
Fondurile Structurale i de Coeziune de care beneficiaz ara noastr sunt menite s
completeze i nu s nlocuiasc efortul naional.


Referitor la principiul rambursrii, putem spune c acesta este un atribut al fondurilor

post-aderare, ntruct:


n cazul fondurilor PHARE i ISPA, beneficiarii proiectelor primeau un avans

(aproximativ 80% din totalul finanrii nerambursabile), cu ajutorul cruia puteau s realizeze
activitile prevzute n proiect.


n cadrul Fondurilor Structurale i de Coeziune, Beneficiarii proiectelor

efectueaz plata furnizorilor de lucrri sau servicii din fonduri proprii, iar ulterior, pe baza
facturilor pltite i a ordinelor de plat, n baza crora s-a fcut plata, se solicit rambursarea
cheltuielilor efectuate. Dup acelasi principiu al rambursrii s-a derulat n ara noastr i
programul SAPARD.


Fondurile post-aderare opereaz dup regula n+3 / n+2, unde N este anul

angajamentului, n+3 este anul pn la sfritul cruia fondurile angajate n anul n trebuie
cheltuite. Sumele necheltuite n intervalul menionat se pierd. n perioada 2007-2010 se aplic
regula n+3, astfel, sumele contractate n anul 2007 pot fi cheltuite pn n anul 2010, iar n
perioada 2011-2013 se va aplica regula n+2.
60
Copyright Drago Jaliu

Parteneriatul joac un rol fundamental n implementarea Fondurilor Structurale.

Conform Regulamentului General privind FEDR, FSE i FC, Statele Membre i Comisia
trebuie s traseze aciunile comunitare n strns consultare, iar n timpul tuturor fazelor
(programare, monitorizare, evaluare) trebuie s implice cele mai reprezentative organisme la
nivel naional, regional, local. Acestea trebuie s includ parteneri economici, sociali,
sectoriali, teritoriali, inclusiv ONG-uri i trebuie s ia n considerare principiul promovrii
anselor egale ntre brbai i femei i dezvoltarea durabil prin integrarea proteciei mediului.
Conform Comisiei Europene, parteneriatul a generat proiecte mai bune si mai inovatoare,
mbuntirea monitorizrii i a evalurii performanei, precum i o mai bun diseminare a
informaiei legate de rezultatele proiectelor98. Principiul Parteneriatului a fost respectat i
aplicat de regiunile europene, de-a lungul timpului, n mod variat i cu grade de intensitate
diferite, n funcie de nivelul de contientizare al actorilor asupra importanei acionrii n
comun i de motivaia acestora de a beneficia de un suport financiar mai mare sau mai mic.
Pentru Romnia, un exerciiu n acest sens l-a constituit implementarea programelor
de pre-aderare, unde aplicanii erau stimulai s promoveze parteneriatul n vederea derulrii
cu succes a activitilor specifice prevzute n proiect, primind un punctaj mai mare n timpul
evalurii proiectelor, acele propuneri care iniiau colaborri cu diverse instituii naionale sau
internaionale.
Gestiunea instrumentelor de pre-aderare este diferit de cea a fondurilor structurale.
Dup cum s-a putut observa, n cazul fondurilor structurale i de coeziune avem de-a face cu
un management descentralizat al acestor programe, iar n cazul fondurilor de pre-aderare, doar
managementul programului SAPARD este mai apropiat de gestiunea fondurilor structurale.
Implementarea programelor PHARE i ISPA mai ales, difer substanial de programarea
instrumentelor structurale. Din cadrul programului PHARE, poate doar componenta Coeziune
economic i social se aproprie de managementul fondurilor de post aderare.
Dei dimensiunea anunat a suportului financiar comunitar pentru Romnia, prin
intermediul fondurilor structurale i de coeziune este una foarte mare, totui, acest fapt nu
reprezint totodat i garania beneficierii efective a rii noastre de acest sprijin. Exist o
serie de ali factori interni, care concur la capacitatea actorilor (publici i privai) din
Romnia, de a mobiliza i valorifica o astfel de dimensiune generoas de resurse financiare,
factori care, n cea mai mare parte din cazuri reclam eforturi susinute i o schimbare de
atitudine i mentaliti a tuturor celor implicai.
98

Comisia European, Al Treilea Raport de Coeziune: Un nou parteneriat pentru coeziune, (EC: Brussels, 2004).

61
Copyright Drago Jaliu

V. Principalele modificri privind implementarea Instrumentelor Structurale n


perioada financiar 2014 - 2020

a) Obiective
2007 - 2013
OBIECTIV
- Convergen
- Competitivitate

INSTRUMENT
FEDR, FSE, FC
FEDR, FSE

- Cooperare

FEDR

2014 2020
OBIECTIV
- Investiii pentru
dezvoltare i locuri de
munc
- Cooperare

INSTRUMENT
FEDR, FSE, FC
FEDR

b) Regiuni
n perioada 2007 2013 regiunile NUTS 2 ale Uniunii Europene sunt difereniate
formal n funcie de obiectivul n care se ncadreaz. Propunerea Comisiei Europene pentru
urmtoarea perioad financiar vizeaz mprirea regiunilor strict n funcie de indicatorul
PIB/capita, dup cum urmeaz:

2007 - 2013
REGIUNI
Convergen

2014 - 2020

LIMITE ECONOMICE
PIB/capita<75% media
UE27
PIB/capita<75% media
UE15
PIB/capita<75% media
UE15(2000-2006)
PIB/capita>75% media
UE15(2007-2013)
Toate regiunile care nu
se ncadreaz n
celelalte categorii

Phasing-out
Phasing-in

Competitivitate

REGIUNI
LIMITE ECONOMICE
Regiuni mai puin PIB/capita<75% media
dezvoltate
UE27
Regiuni de
tranziie

PIB/capita intre 75%90% media UE27

Regiuni
dezvoltate

PIB/capita>90% media
UE27

c) Alocarea financiar

2007 - 2013
BUGET POLITIC
REGIONAL
- Convergen
- Competitivitate

347,4 mld euro


81,54%
15,95%

- Cooperare

2,52%

2014 - 2020
BUGET POLITIC
REGIONAL
- Investiii pentru
dezvoltare i locuri de
munc
- Cooperare

376 mld. Euro


96,52%
3,48%
62

Copyright Drago Jaliu

Toate regiunile care au avut PIB/capita <75% din media UE25 n 2007-2013 i care vor avea
PIB/capita mai mult de 75% din media UE27, vor primi o finanare de cel puin 2/3 din
finanarea primit ntre 2007-2013
Bugetul propus pentru 2014-2020
Regiuni mai slab dezvoltate
Regiuni de tranziie
Regiuni dezvoltate
Cooperare teritorial
Fondul de coeziune
Regiuni ultraperiferice
Facilitatea Connecting Europe pentru transport, energie
i sisteme de tehnologia informaiilor
d) Documente strategice

Miliarde euro
162,6
38,9
53,1
11,7
68,7
0,926
40

La 3 luni dup adoptarea noului Regulament care va reglementa cadrul general de


implementare a Instrumentelor Structurale, Comisia va prezenta un Cadru Strategic Comun
un document care transform obiectivele tematice ale politicii regionale n ci de aciune
pentru Instrumentele Structurale. O noutate este faptul c la 3 luni dup prezentarea
Cadrului Strategic Comun, fiecare stat va comunica Comisiei Europene Contractul de
Parteneriat (elaborat mpreun cu partenerii naionali) document ce conine rezultatele
evalurilor ex ante ale PO, analize privind disparitile existente, metode de atingere a
obiectivelor, mecanisme care asigura implementarea IS, etc. Practic, Contractul de Parteneriat
va nlocui Cadrul Strategic Naional de Referin, oferind astfel un control mai eficient din
partea Comisiei asupra cheltuirii banilor.

e) Noi msuri de simplificare i eficientizare a accesului la Instrumentele Structurale


Printre aciunile propuse de Comisia European n favoarea facilitrii accederii la
fondurile europene se numr:
-

Implementarea unui sistem electronic funcional de transmitere a documentelor de


ctre beneficiari pn n 2014;

Organizarea unor ntlniri anuale CE-SM pentru a monitoriza progresele i pentru a


face recomandri ncepnd cu 2016;

Punerea la dispoziia statelor membre a modelelor de mecanisme eficiente bazate pe


termeni i condiii proprii ai CE;

Armonizarea normelor de eligibilitate ntre diferitele Instrumente Structurale;

Copyright Drago Jaliu

63

Utilizarea mai larg a costurilor simplificate (ex:utilizarea ratelor forfetare pentru a


calcula unele categorii de costuri)

f) Nouti FSE
Pentru perioada 2014 2020, Comisia European a propus o cretere a bugetului
alocat Fondului Social European de la 10% din bugetul UE ct este n prezent la 25%. n
urmtoarea perioad financiar, FSE va sprijini n mod deosebit ONG-urile, IMM-urile,
precum i alte categorii de beneficiari mici se vor aloca mai multe resurse pentru aceti
poteniali beneficiari i, n acelai timp, se vor lua msuri pentru simplificarea procedurilor de
rambursare. n acord cu Strategia 2020, FSE va finana aciuni care promoveaz incluziunea
social i combaterea srciei(pn la 20% din resursele fondului vor fi direcionate ctre
aceste scopuri). O alt noutate este faptul c echipamentele legate de investiia n capitalul
social i uman vor fi eligibile pentru sprijinul acordat de FSE

64
Copyright Drago Jaliu