Managementul integritii n instituiile publice

cod SMIS 22242

Proiect cofinanat din Fondul Social European prin Programul

Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative 2007-2013

SUMAR

03. Managementul
integritii n instituiile publice

Managementul
integritii n instituiile publice

06. Criterii impuse de actele

normative n vigoare
08. Criterii recomandate
ca bune practici
11. Elemente cheie ale unei politici
interne de prevenire a corupiei

ncurajarea integritii i prevenirii corupiei este una

dintre funciile managementului, att n sectorul public,
ct i n sectorul privat. n cazul instituiilor publice din
Romnia aceast funcie este subliniat prin Hotrrea
Guvernului nr. 215/2012 privind aprobarea Strategiei
naionale anticorupie (SNA) pe perioada 2012-2015,
a Inventarului msurilor preventive anticorupie i
a indicatorilor de evaluare, precum i a Planului
naional de aciune pentru implementarea Strategiei
naionale anticorupie 2012-2015. Astfel, SNA 20122015 pleac de la presupoziia c orice nou dosar
al Ageniei Naionale de Integritate (ANI), Direciei
Naionale Anticorupie sau sanciune disciplinar pentru
nerespectarea codului de conduit constituie un eec al
managementului instituiei de a preveni incidentele de
integritate, n cel mai larg sens al noiunii.
Conform SNA, soluia nu poate fi dect asumarea de
ctre conductorii instituiilor publice a problematicii
integritii la nivelul organizaiei. Aceast atitudine
trebuie s depeasc nivelul asumrii declarative a
principiului toleranei zero i s se manifeste prin

msuri concrete de descurajare a actelor de corupie.

Prin exercitarea acestei funcii de management se
urmrete crearea sau consolidarea unei culturi a
integritii. La rndul ei, aceasta presupune un set de
proceduri interne (inclusiv audituri interne i externe),
norme interne mprtite, comportamente i practici,
valori i obiective comun acceptate, care ghideaz
modul n care personalul instituiei publice acioneaz n
interior sau n relaiile cu terii.
Elaborarea i adoptarea de standarde i proceduri
interne clare de prevenire a corupiei trebuie nsoit
de atitudini i comportamente adecvate n procesul
punerii acestora n practic, n activitatea de zi cu
zi. Astfel, accentul cade pe idealuri, scopuri i valori
dezirabile, exemple de corectitudine, exemplul personal,
angajament fa de serviciul public i interesul public,
responsabilitate individual.
Cazurile de corupie, conflicte de interese,
incompatibilitate sau de nclcare a codului de conduit
trebuie s determine ajustri la nivel organizaional
3

pentru a nu mai permite apariia unor cazuri similare n

viitor. Astfel de cazuri nu reprezint probleme individuale,
izolate, ale unei anumite persoane, ci probleme de
management.
Managementul prevenirii corupiei nu este un scop
n sine, ci are rolul de a asigura buna funcionare a
instituiei publice, ndeplinirea mandatului su, creterea
calitii serviciilor publice i creterea ncrederii
beneficiarilor serviciilor publice n instituia public.
Viziunea de management trebuie legat de realitatea
administrativ. Personalul din instituiile i autoritile
publice se confrunt zilnic cu un numr vast de cereri
din partea beneficiarilor, reglementri, metodologii,
proceduri, reguli, formulare ce trebuie avute n vedere
i poate avea tendina de a trata msurile de prevenire
a corupiei drept un set sumplimentar de acte ce
trebuie realizate. Modalitatea n care regulile se aplic
situaiilor reale trebuie s reconfirme obiectivele comune
i s confere credibilitate demersurilor de prevenire a
corupiei. Trebuie s existe o disponibilitate intern de
dialog i consiliere n problemele etice.
Un pericol permanent al funciei de management
al integritii l reprezint procedurile-stereotip sau
formalismul n adoptarea unor proceduri, pentru
eschivare. Se ntreine astfel o disonan ntre valorile
declarate i cele practicate, ceea ce conduce la
incidente de integritate, ce vor fi descoperite mai
devreme sau mai trziu.
4

Exist multiple bariere n a discuta despre problemele

interne de integritate, de aceea managementul trebuie
s identifice riscurile i vulnerabilitile la corupie
printr-un proces participativ, n care se identific tipare i
eecuri sistemice, nu se incrimineaz persoane.
Managementul integritii ntr-o instituie public
depinde n mare msur i de mediul extern, de valorile
promovate n societate sau de ctre diverse grupuri
sociale, de valorile la care personalul angajat ader
n afara orelor de program. Diferene exist ntre ceea
ce este acceptabil i inacceptabil, ntre ceea ce este
considerat corupie i ceea ce nu este considerat
corupie, ntre elementele care ncurajeaz i care
descurajeaz onestitatea. O catalogare a situaiilor
n alb i negru tinde s ascund percepiile diferite,
complexitatea conflictului ntre valori, responsabilitile
comune i s acutizeze problemele de integritate sau de
eficacitate a instituiei publice.
Asigurarea integritii depinde i de implicarea mediului
extern organizaiei, factorii interesai beneficiarii
serviciilor publice, companii private, ONGuri, sindicate,
alte instituii publice i construirea unei platforme
comune de dialog.
Impactul deciziilor instituiei sau autoritii publice
asupra beneficiarilor serviciilor publice, cetenilor,
mediului de afaceri i asupra dezvoltrii locale sau
regionale poate fi semnificativ, desctund energii sau,
dimpotriv, fiind o frn n calea diverselor iniiative. Nu
exist un tipar aplicabil tuturor situaiilor. De exemplu,

proiectele de investiii pot avea un impact negativ asupra

mediului, pot genera ngrijorri i opoziie din partea
comunitii locale, pot avea costuri de oportunitate
mari sau pot fi nesustenabile pe termen lung. Chiar n
contextul suprareglementrii i al abordrii legalistice a
administraiei publice din Romnia, ceea ce este legal
i corect este, de multe ori, neclar i interpretabil;
n cazul diferitelor decizii dou sau mai multe valori
pozitive se pot afla n conflict mai mult transparen/
consultare sau mai mult eficien; dezvoltarea
profesional a angajailor instituiei sau meninerea unui
control strict a altor activiti ale angajailor; gestionarea
conflictelor de interese sau asumarea rspunderii;
independen i obiectivitate sau cooperare i negociere
etc.
Cteodat a face doar ceea ce este legal este injust
sau pgubos i trebuie identificate soluii alternative de
rezolvare a situaiilor; de exemplu, refuzarea accesului
unei persoane dintr-un grup vulnerabil la un serviciu
public pentru c nu are buletin. n alte cazuri, dei spea
are toate atributele legalitii, n fapt este rezultatul unei
nelegeri de tip clientelar. ntr-un alt caz posibil, dei
deciziile au fost luate legal i cu bun-credin, anumite
aspecte procedurale au fost omise din eroare. Astfel se
nasc duble standarde, conflicte ntre prioriti, probleme,
ntrebri, dileme care pot fi incluse ntr-o strategie de
management a integritii.
n absena unei strategii de management a integritii
pot aprea acuzaii din partea factorilor interesai (de
clientelism, conflicte de interese etc) care necesit timp

i efort de clarificare i de prezentare a motivaiilor

deciziilor, de aprare a reputaiei.
Alternativa prevenirii interne a corupiei este gestionarea
de incidente de integritate constatate de autoritile
anticorupie i de aplicare a legii, cu eventuale
sanciuni penale sau financiare, pierderea credibilitii
i ncrederii publice. Numai n anul 2012, conform
Raportului anual privind stadiul implementrii Strategiei
naionale anticorupie 2012 2015, 35 de instituii
sau autoriti publice s-au confruntat cu cazuri de
corupie intern la nivel nalt, finalizate prin condamnri
definitive i 110 instituii sau autoriti publice s-au
confruntat cu cazuri de incompatibiliti, conflicte de
interese, averi nejustiticate constatate de Agenia
Naional de Integritate, iar aceste cifre sunt n cretere,
conform raportului anual 2013 al Ageniei Naionale de
Integritate.
Conductorii instituiilor i autoritilor publice pot
alege s fie proactivi, s anticipeze problemele i s
previn incidentele de integritate sau pot alege s fie
reactivi i s gestioneze situaiile critice, cu pierderi
semnificative financiare, reputaionale i de credibilitate.
Pentru oamenii politici care conduc instituii i autoriti
publice a aciona reactiv se poate traduce n costuri
politice semnificative, pierderea funciei, pierderea
ncrederii i a inteniei de vot, dar pot exista i costuri
n termeni de pedepse penale, costuri cu avocaii i
expertizele, interdicii de a exercita o funcie publice i/
sau confiscarea averii.
5

n acest brour prezentm o serie de criterii prin care

se poate evalua dac managementul integritii ntr-o
instituie public respect standardele legale sau dac
este un management proactiv, prin care sunt incorporate
bune practici i msuri suplimentare. Aceste criterii
sunt, n acelai timp, i sugestii de aciuni/activiti pe
care persoanele cu funcii de conducere din instituiile
i autoritile publice le pot desfura pentru a crete
integritatea.

Criterii impuse de actele

normative n vigoare
Declaraiile de avere i de interese (Legea nr.
176/2010 privind integritatea n exercitarea funciilor i
demnitilor publice, pentru modificarea i completarea
Legii nr. 144/2007 privind nfiinarea, organizarea i
funcionarea Ageniei Naionale de Integritate, precum i
pentru modificarea i completarea altor acte normative);
Standardele de control intern managerial structur
cu atribuii n implementarea i dezvoltarea sistemului
de control intern/managerial i program de dezvoltare
a sistemului de control intern/managerial (Ordinul
ministrului Finanelor publice nr. 946 din 4 iulie 2005
pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial,
cuprinznd standardele de control intern/managerial
la entitile publice i pentru dezvoltarea sistemelor de
6

control intern/managerial, republicat i actualizat);

Elaborarea declaraiei de aderare, analizei riscurilor i
vulnerabilitilor la corupie i a msurilor de remediere,
a planului sectorial, elaborarea semestrial a Inventarului
msurilor preventive, raportarea progreselor nregistrate
(Hotrrea Guvernului nr. 215/2012 privind aprobarea
Strategiei naionale anticorupie (SNA) pe perioada
2012-2015, a Inventarului msurilor preventive
anticorupie i a indicatorilor de evaluare, precum i
a Planului naional de aciune pentru implementarea
Strategiei naionale anticorupie 2012-2015;
Metodologia de monitorizare a implementrii Strategiei
Naionale Anticorupie 2012-2015, aprobat prin
procedur tacit, n noiembrie 2012, de ctre Comisia
de Monitorizare a Progreselor nregistrate de Romnia n
cadrul Mecanismului de Cooperare i Verificare);
Gestionarea conflictelor de interese, incompatibilitilor,
interdiciilor privind mobilitatea ntre sectorul public i
sectorul privat (pantouflage) i averii nejustificate (Legea
nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i
sancionarea corupiei; Legea nr. 393 din 28 septembrie
2004 privind Statutul aleilor locali; Legea nr. 115 din
16 octombrie 1996 pentru declararea i controlul averii
demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de
conducere i de control i a funcionarilor publici);
Protecia avertizorilor de integritate (Legea nr.
571/2004 privind protecia personalului din autoritile

publice, instituiile publice i din alte uniti care

semnaleaz ncalcri ale legii);
Declararea cadourilor (Legea nr. 251 din 16 iunie
2004 privind unele msuri referitoare la bunurile primite
cu titlu gratuit cu prilejul unor aciuni de protocol n
exercitarea mandatului sau a funciei);
Cod de conduit i consilierea etic (Legea nr. 7/2004
privind Codul de conduit a funcionarilor publici
republicat i Ordinul Preedintelui ANFP nr. 1200/2013
privind privind monitorizarea respectrii normelor de
conduit de ctre funcionarii publici i a implementrii
procedurilor disciplinare; Legea nr. 477/2004 privind
Codul de conduit a personalului contractual din
autoritile i instituiile publice);
Transparena procesului decizional (Legea nr. 52/2003
privind transparena decizional n administraia public);
Accesul liber la informaiile de interes public (Legea nr.
544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes
public);
Proceduri disciplinare (Hotrrea Guvernului nr.
1.344/2007 privind normele de organizare i funcionare
a comisiilor de disciplin, cu modificrile i completrile
ulterioare);
Formarea profesional continu (Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare; HG nr. 1066/2008

pentru aprobarea normelor privind formarea profesional

a funcionarilor publici i HG nr. 611/2008 pentru
aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea
carierei funcionarilor publici; Codul Muncii; OG nr.
129/2000 privind formarea profesional a adulilor);
Achiziii publice (OUG nr. 34 din 19 aprilie 2006
privind atribuirea contractelor de achiziie public,
a contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii; HG nr. 925 din
19 iulie 2006 pentru aprobarea normelor de aplicare
a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de
achiziie public din Ordonana de urgen a Guvernului
nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii; Ordonana
de urgen a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea,
constatarea i sancionarea neregulilor aprute n
obinerea i utilizarea fondurilor europene i/sau a
fondurilor publice naionale aferente acestora);
Soluionarea petiiilor (Ordonana Guvernului nr. 27
din 30 ianuarie 2002 privind reglementarea activitii
de soluionare a petiiilor, cu modificrile i completrile
ulterioare);
Combaterea birocraiei n activitatea de relaii
cu publicul (Hotrrea Guvernului nr. 1.723 din 14
octombrie 2004 privind aprobarea Programului de
msuri pentru combaterea birocraiei n activitatea de
relaii cu publicul);
7

 Auditul intern (Legea nr. 672/2002 privind auditul

public intern republicat).

Criterii recomandate ca
bune practici:
a) Tonul de la vrf; Conducerea instituiei publice sprijin
puternic, explicit i vizibil strategia intern de prevenire
a corupiei i reprezint un model de conduit pentru
angajai.
b) Atribuia implementrii i supravegherii politicii i
procedurilor de prevenire a corupiei este delegat
unei persoane cu funcie de conducere, care s
aib obligativitatea de a raporta direct incidentele de
integritate/vulnerabilitile conductorului instituiei
sau instituiei ierarhic superioare, n subordonarea/
coordonarea creia se afl, auditului intern sau organelor
n drept. Persoana respectiv trebuie s beneficieze de
autonomie i resurse suficiente.

e) ntrirea verigii mai slabe integritatea unei instituii

publice este egal cu rezistena la corupie a celei mai
vulnerabile atribuii la corupie. Este suficient ca o mic
parte din angajai s fie corupi pentru ca reputaia
instituiei s aib de suferit. Aceast vulnerabilitate
la corupie poate fi pus n eviden de organele
judiciare, de control sau de ctre mass-media cu
consecine negative pentru conducerea instituiei
respective. Prevenirea acestor situaii se poate realiza
prin identificarea verigii/atribuiei vulnerabile i luarea de
msuri de reducere a vulnerabilitilor.

bunuri nejustificate) i a lua msuri de prevenire la nivel

instituional fr a mai fi nevoie de intervenia ANI i de
o hotrre judectoreasc definitiv care s constate c
un incident de integritate a avut loc. Aceast verificare,
propus ca bun practic, nu are n vedere un proces
de evaluare specific ANI ci doar o verificare din punct de
vedere al riscurilor i vulnerabilitilor interne
(Raport de evaluare tematic privind implementarea
strategiei naionale anticorupie 2012 2015
Departamentul de lupta antifraud, DLAF, 27 mai 2013).

f) Proceduri interne care s reglementeze: cadourile,

activitatea politic, manifestarea convingerilor politice,
activitatea de lobby etc

Implementarea de msuri pentru identificarea timpurie

a incidentelor de integritate; aceasta va putea implica o
valorificare eficient a datelor i informaiilor gestionate
de conducerea instituiei prin mecanismele de control
managerial intern (n special registrul funciilor sensibile),
ct i cele rezultate din analiza sesizrilor primite
(inclusiv cele cu invocarea proteciei avertizorilor de
integritate) i a recomandrilor/constatrilor rezultate
n urma misiunii de audit a Curii de Conturi a Romniei
[]. Verificarea de ctre responsabilul desemnat
inclusiv a coninutului declaraiilor de avere i de
interese pentru a semnala din timp conducerii Grzii
Financiare a eventualelor probleme (poteniale conflicte
de interese, incompatibiliti, bunuri nejustificate)
i aceasta s poat lua msuri de prevenire la nivel
instituional fr intervenia ANI sau a instanelor de
judecat. Aceast verificare propus nu are n vedere
nlocuirea evalurii specifice ANI, ci doar o verificare din
punct de vedere al riscurilor i vulnerabilitilor interne
pe domeniul corupiei

g) Concursuri de angajare corecte, transparente, iar

citeriile de angajare s permit selectarea de persoane
cu valori personale corelate cu valorile instituiei publice.
h) Cod intern de conduit vizibil i clar n care se explic
ce este i ce nu este permis.

c) Dezvoltarea i aplicarea periodic a unei analize a

riscurilor i vulnerabilitilor la corupie i aplicarea unor
proceduri difereniate n funcie de nivelul de risc;

i) Proceduri preventive anticorupie recomandate prin

rapoartele tematice din cadrul Strategiei Naionale
Anticorupie 2012-2015; de exemplu, verificarea
coninutului declaraiilor de avere i de interese:

d) Managementul reputaiei anticiparea i luarea

n considerare a ateptrilor sau criticilor factorilor
interesai pentru a minimiza riscul unor luri de poziie
publice negative la adresa instituiei.

Comisia de evaluare a considerat util, ca bun

practic, verificarea inclusiv pe coninut a acestor
declaraii pentru a semnala din timp eventuale probleme
(poteniale conflicte de interese, incompatibiliti,

(Raport de evaluare tematic privind implementarea

strategiei naionale anticorupie 2012-2015 Ministerul
finanelor publice).
Implementarea de msuri pentru identificarea timpurie
a incidentelor de integritate; aceasta va putea implica o
valorificare eficient a datelor i informaiilor gestionate
de conducerea instituiei prin mecansimele de control
managerial intern (n special registrul funciilor sensibile)
ct i cele rezultate din analiza sesizrilor primite,
inclusiv cele cu invocare a proteciei avertizorilor de
integritate
(Raport de evaluare tematic privind implementarea
strategiei naionale anticorupie 2012-2015 Ministerul
afacerilor interne, 10-14 iunie 2013).
Echipa de evaluare a considerat util verificarea inclusiv
pe coninut a acestor declaraii pentru a semnala
din timp eventuale probleme (poteniale conflicte de
interese, incompatibiliti, bunuri nejustificate) i a lua
msuri de prevenire la nivel instituional
(Raport de evaluare tematic privind implementarea
strategiei naionale anticorupie 2012-2015 Consiliul
naional de soluionare a contestaiilor (CNSC), 18 iunie
2013).
j) Audit intern i controale interne inopinate;
k) Asigurarea formrii profesionale continue pentru
9

angajaii instituiei n privina eticii, conduitei i prevenirii

corupiei standardele i procedurile sunt comunicate
efectiv personalului;
l) Consilierea etic este disponibil inclusiv pentru
urgene, avertizarea de interes public intern anonim
este luat n considerare, sunt luate rapid msuri pentru
remedierea problemelor identificate, semnalele din
exteriorul instituiei sunt tratate cu maxim seriozitate.
m) Sistemul disciplinar este funcional: sunt luate msuri
pentru remedierea situaiei i repararea pagubei, sunt
prevenite viitoarele nclcri, sunt modificate politicile i
procedurile n urma cazurilor identificate.
n) Sunt aplicate proceduri de verificare prealabil
(due diligence) n relaii cu colaboratorii, partenerii i
subcontractorii.
o) Contractele instituiei cu tere pri prevd clauze
anticorupie (de exemplu, dreptul de a solicita audit
extern atunci cnd exist suspiciuni de corupie n
derularea unui contract).
p) Raportarea incidentelor de integritate autoritilor
competente ale statului, atunci cnd sunt constatate;
q) Sunt publicate anual date publice n format deschis
- baze de date (open data), mai ales n ceea ce privete
bugetul i execuia bugetar.
r) Reutilizarea creanelor din infraciuni, a despgubirilor
10

acordate de ctre instane, n proiecte de cretere

a integritii personalului (de exemplu, n programe
de formare) sau de reducere a vulnerabilitilor (de
exemplu, dezvoltarea de programe informatice integrate,
linii verzi anticorupie etc);
s) Rapoarte anuale de activitate n care s se sublinieze
indicatori de prevenire a corupiei;
t) Respectarea termenelor i a angajamentelor
asumate. Evaluarea anual a msurilor de prevenire a
corupiei. Dezvoltarea de indicatori interni de msurare
a standardelor de conduit, chestionare pentru
beneficiarii serviciilor publice, adaptarea de sisteme de
management al calitii, management al riscurilor ISO,
CAF, i evaluarea performanei manageriale de ctre un
auditor extern independent. Un exemplu n acest sens l
constituie auditul extern al managementului ANI ce este
realizat anual n conformitate cu cerina prevzut de art.
32 alin. (1) din Legea nr. 144/ 2007 privind nfiinarea,
organizarea i funcionarea ANI cu completrile i
modificrile ulterioare .
u) Revizuirea anual a standardelor i procedurilor de
prevenire a corupiei avnd n vedere noile dezvoltri de
la nivel naional sau internaional.

Aceste criterii pot fi sumarizate

n 5 elemente cheie ale unei politici
interne de prevenire a corupiei:
1. Definirea valorilor, normelor i procedurilor interne (f,
h, o), la care se adaug procedurile impuse de actele
normative n vigoare;
2. Formarea profesional n domeniul eticii i prevenirii
corupiei ca parte a dezvoltrii profesionale (k);
3. Dezvoltarea de structuri interne cu rol n prevenirea
corupiei i monitorizarea respectrii conformitii cu

valorile, normele i procedurile declarate (b);

4. Practicarea eticii i prevenirii corupiei de ctre
conducerea instituiei i de ctre personal (a, c, d, e, g, i,
j, l, m, n, p, q, r);
5. Evaluarea periodic a managementului integritii
n cadrul instituiei publice i comunicarea public a
rezultatelor (s, t, u).
11

Inovaie n administraie!
Titlul proiectului: Formare i dezvoltare pentru asigurarea
eticii i integritii in administraia public
Proiect cofinanat din Fondul Social European
Editor: Centrul de Resurse Juridice
Data publicrii: Iulie 2014
Coninutul acestui material nu reprezint n mod obligatoriu
poziia Uniunii Europene sau a Guvernului Romniei.
www.fonduriadministraie.ro

Str. Arcului nr. 19, Sector 2, cod 021032, Bucureti

Tel.: (+40) 21-212.06.90
(+40) 21-212.05.20
Fax: (+40) 21-212.05.19
E-mail: office @ crj . ro
Web: www.crj.ro | www.crj.ro/blog
Facebook: www.facebook.com/crjro

12