UNIVERSITATEA ”DANUBIUS”

GALATI

FACULTATEA DE STIINTE ECONOMICE

SPECIALIZAREA MANAGEMENT FINANCIAR

PUBLIC SI PRIVAT

Disciplina:
DREPT ADMINISTRATIV

COORDONATOR STIINTIFIC
Prof.univ.dr. VASILICA NEGRUŢ

MASTERAND
TANASA(CATANOAIE) TANIA-LACRAMIOARA
ANUL I
 CAPITOLUL I

DEFINITIA DREPTULUI ADMINISTRATIV

1.1. Probleme generale

Potrivit principiilor Statului de drept, toate organele statului şi toţi particularii trebuie
să se supună legii, existând o egalitate de tratament pentru orice subiect de drept în faţa legii.
Şi autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor ce le revin din actele normative cu
putere juridică superioară trebuie să acţioneze legal, nimănui nefiindu-i permis să încalce
legea.

Administraţia trebuie să acţioneze numai conform legii, fiindcă încălcarea legii, a

normelor legale în general, atrage neeficienţa actelor sale care, nu au în acest caz baza legală,
dar şi pentru administraţie poate să atragă angajarea răspunderii juridice sub diferitele ei
forme.

Administraţia publică, având prerogativa acţiunii sale în regim de putere publică,

rezultă că dreptul aplicabil administraţiei este un drept special, derogator de la dreptul comun
aplicabil particularilor, că administraţia trebuie să beneficieze de un cadru legal clar, stabil,
care să dea coerenţă acţiunilor sale, să nu lase loc ambiguităţilor sau arbitrariului.

Acest drept derogator de la dreptul comun care stabileşte egalitatea de poziţie juridică
a părţilor într-un raport juridic, se numeşte drept administrativ sau drept aplicabil
administraţiei.
 1.2.Definiţia dreptului administrativ

Dreptul românesc este un drept unitar. Această unitate rezultând din unicitatea sursei
sale de creaţie se prezintă într-o diversitate a domeniilor de reglementare a relaţiilor sociale.

Normele juridice, în principiu, se grupează în funcţie de specificul relaţiilor pe care le

reglementează. Dacă avem în vedere cele două mari diviziuni ale dreptului, în drept public şi
drept privat, vom înţelege mai repede de ce dreptul administrativ se plasează, ca ramură de
drept, în cadrul dreptului public. Instituţiile juridice nu sunt toate de acelaşi fel, ele se
diferenţiază prin natura lor, prin scopul urmărit, prin mijloacele care li se pun la dispoziţie.

Natura interesului reglementat de fiecare instituţie juridică (privită ca ansamblu de

norme juridice cu obiect de reglementare aproape omogen, în cadrul unei ramuri de drept -
n.a.) au o mare valoare în stabilirea limitelor unei ramuri de drept sau a dreptului public ori a
dreptului privat.

Caracteristica generală a dreptului este aceea că se ocupă de reglementarea intereselor

publice generale.

Dreptul administrativ reglementează activitatea unei puteri a statului, puterea

executivă sau administrativă. Constituţia, legea fundamentală, este cea care reglementează
modul de organizare a puterilor statului.

Comparativ, administraţia se prezintă ca puterea cea mai dinamică a statului, normele

juridice aplicabile administraţiei fiind supuse unui proces necontenit de adaptare.

Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public cuprinde ansamblul de

norme juridice privind crearea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei
publice.

Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfăşurare a activităţii administraţiei,

normele sale conferind administraţiei publice puteri, prerogative care nu există la normele de
drept ce reglementează relaţiile dintre particulari.
 Această caracteristică face din raporturile juridice administrative raporturi de
subordonare, de inegalitate a părţilor, fiindcă dreptul administrativ acţionează în regim de
putere publică, normele sale având caracter imperativ.

Într-o formulare restrânsa, dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramura a

sistemului de drept care cuprinde un ansamblu de norme juridice care reglementeaza
raporturile sociale nascute din activitatea de organizare a executarii legii si de executare a
acesteia 1.
Dreptul administrativ are o serie de trasaturi proprii, cum ar fi: caracterul de disciplina
relativ tânara, în comparatie cu dreptul civil sau penal; reglementeaza o diversitate de
domenii, de la economie la sanatate si de la armata la învatamânt; are un pronuntat caracter de
mobilitate, constând în faptul ca normele de drept administrativ se înlocuiesc ori se modifica
destul de repede dupa adoptare; raporturile de drept administrativ se fundamenteaza pe
principiul inegalitatii partilor, fie ca aceste raporturi se stabilesc între organele administratiei
publice, fie între acestea si particulari.
De asemenea, actele administrative, ca forma principala de activitate a organelor
administratiei publice sunt supuse si controlului autoritatilor care realizeaza, în principal,
sarcinile altei puteri de stat -puterea judecatoreasca.
Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraţiei, poate fi definit ca
ramură a dreptului public formată din normele juridice ce reglementează relaţiile
sociale privind constituirea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei
publice, în regim de putere publică, statutul funcţionarilor publici şi responsabilitatea
administraţiei.
Prin aceste trasaturi, dreptul administrativ, ramura distincta a dreptului public, se
deosebeste de oricare din ramurile dreptului privat, cât si de cele ale dreptului public.
Ramura dreptului administrativ reprezintă obiectul de cercetare al ştiinţei dreptului
administrativ care, cercetează normele juridice aplicabile administraţiei, evoluţia istorică a
ramurii de drept şi aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul
comunitar european.

_______________________________
1
Vasilica Negrut ,Drept administrativ,Editura Fundatiei Academice ,DANUBIUS, GALATI pag 31
 Din definiţia de mai sus, rezultă câteva trăsături caracteristice ale dreptului
administrativ:
a) dreptul administrativ este o ramură a dreptului public român;
b) normele juridice ce constituie ramura dreptului administrativ reglementează modul de
constituire, de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, competenţa
acestora;
c) normele dreptului administrativ au caracter aproape exclusiv imperativ, constituind un
regim derogator al acţiunilor administraţiei publice, un regim de putere publică, de
supraordonare a subiectelor raporturilor juridice, deasupra aflându-se întotdeauna autorităţile
administraţiei;
d) dreptul administrativ cuprinde şi normele juridice care reglementează statutul juridic al
funcţionarilor publici şi pe acela privind responsabilitatea administraţiei. Caracterul imperativ
al normelor juridice nu exclude tragerea la răspundere a administraţiei pentru nesocotirea
interesului general şi al interesului juridic, particular recunoscut ca atare de drept.
Administraţia publică nu acţionează numai în regim de putere publică, ea are nevoie să
încheie şi alte acte decât cele specifice scopului său. Astfel, administraţia încheie acte juridice
civile - contracte, pentru cumpărarea de rechizite de birou, aparatură, combustibil etc.,
contracte cu acei salariaţi care nu au statut de funcţionari publici sau contracte de prestări
servicii (cu Corpul gardienilor publici) etc.
Rezultă că normele juridice aplicabile administraţiei publice nu sunt exclusiv de drept
administrativ, ci pot aparţine şi altor ramuri de drept (civil, al muncii, etc.).

1.3.Evoluţia dreptului administrativ român

Faţă de alte ramuri ale dreptului, dreptul administrativ este de dată relativ recentă, este
un drept tânăr. El a apărut şi s-a dezvoltat începând cu secolul al XIX-lea, după Revoluţia
franceză de la 1789 când a fost abolit regimul absolutist sau poliţienesc, fiind înlocuit cu
regimul legalităţii, care admite concepţia modernă că statul este condus de lege, că totul se
face conform legii, nimeni nu este deasupra legilor.
 Şcoala dreptului administrativ românesc s-a constituit tot în secolul trecut în special
după Unirea Principatelor Române, când se formează atât cadrul legislativ, cât şi cel
instituţional modern românesc.
Importanţa acordată de la început cunoaşterii normelor juridice aplicabile
administraţiei este evidenţiată de faptul că printr-o lege din 25 noiembrie 1864 s-au introdus
cursuri de drept administrativ român, nu numai în învăţământul superior juridic dar şi ca
materie de cultură generală în învăţământul secundar şi în cel elementar.
S-au ţinut cursuri de drept administrativ, integrate în materia "dreptului public", care
cuprindea şi dreptul constituţional.
Primele lucrări de drept administrativ, au fost "Dreptul administrativ român" ce
aparţine lui Giorgie C. Alexandrescu - Urechia, Iaşi, 1895, "Elemente de drept administrativ"
- Bucureşti, 1896, are ca autor pe Cristodul I. Suliatis. Însă cea mai valoroasă lucrare de la
finele secolului al XIX-lea aparţine profesorului Constantin Disescu din 1891.
După anul 1900 au apărut lucrări în materie deosebit de valoroase a căror contribuţie
ştiinţifică a influenţat, alături de jurisprudenţă, reglementările juridice ulterioare, putând cita
în acest sens autori de prestigiu ca: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Constantin
Rarincescu, V. Onişor, Erast Diti Tarangul, etc. care au dus faima şcolii româneşti de drept
public peste graniţele României.
Dintre reglementările apărute după 1900 semnificative ni se par, legea din 1 iulie 1905
şi cea din 17 februarie 1912 de modificare a legii de organizare a Curţii de Casaţie, potrivit
căreia instanţele judecătoreşti sesizate în cauze în care există acte administrative ilegale pot să
desfiinţeze aceste acte, prin aceasta dreptul administrativ dobândind o precizie mai mare.
Potrivit reglementărilor anterioare anului 1905, particularii ale căror drepturi au fost
încălcate printr-un act administrativ, nu puteau solicita anularea actului administrativ ci numai
daune, actul rămânând în vigoare. Ulterior, particularul avea posibilitatea să reformuleze o
cerere în justiţie pentru eventuale daune, fapt ce genera destule neajunsuri, cheltuieli
împovărătoare
În anul 1925 este adoptată legea contenciosului administrativ, după legea privind
statul funcţionarilor publici din 1923, care crease deja un cadru legal pentru activitatea
funcţionarilor publici, ca agenţi ai puterii administrative.
După anul 1948, în condiţiile schimbării formei de guvernământ şi a regimului politic,
toate aceste norme juridice valoroase au fost abrogate,
 Statutul funcţionarilor publici cunoscând un proces de transformare fundamentală,
aceştia devenind angajaţi ai instituţiilor administraţiei de stat, desfăşurând activitate pe bază
contractuală, nu de funcţie; a dispărut responsabilitatea statului şi a organelor sale.

1.4. Caracteristicile tehnice ale dreptului administrativ roman

Urmărind evoluţia dreptului administrativ român în contextul celorlalte ramuri ale

dreptului unitar român pot fi constatate unele caracteristici:

a) dreptul administrativ român este un drept tânăr, el a apărut ca ramură a dreptului şi ca

ştiinţă la sfârşitul secolului XIX, în comparaţie cu dreptul civil;

b) dreptul administrativ are o mobilitate pronunţată faţă de celelalte ramuri ale dreptului.
Această mobilitate ţine de specificul relaţiilor sociale pe care le reglementează, de
dimensiunea transformărilor sociale care, în secolul XX au cunoscut o adevărată revoluţie;

c) dreptul administrativ nu este codificat şi nu poate fi codificat datorită caracterului de

mobilitate enunţat. Realizarea unei codificări nu s-ar putea decât asupra principiilor generale
şi a celor speciale, lucru ce ar fi insuficient pentru pretenţia unei codificări;

d) dreptul administrativ este un drept complex şi foarte divers datorită varietăţii domeniilor în
care este chemată administraţia să acţioneze;

e) dreptul administrativ se află sub influenţa jurisprudenţei şi a doctrinei. Practica

jurisdicţională are o influenţă pronunţată asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice.

Judecătorii au trebuit să construiască reguli de drept pentru a putea soluţiona o serie de

cauze deduse instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ şi nu numai.
 CAPITOLUL II

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului a pus în lumină două

categorii de accepţiuni ale acestei noţiuni :izvor de drept în sens material şi izvor de drept în
sens formal.
Izvoarele materiale ale dreptului ,denumite şi izvoare reale sunt concepute ca
adevărate “dat”-uri ale dreptului,realităţi exterioare acestuia ,care determină acţiunea
legiuitorului sau dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice.
Izvoarele materiale reprezintă condiţiile sociale care determină adoptarea unor norme
juridice.Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie pentru cei cărora li se
adresează ,este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică,prin care voinţa guvernanţilor
să devină voinţă de stat ,obligatorie pentru membrii societăţii ,pentru a putea să intervină în
caz de nevoie forţa de constângere a statului.Aici intervin izvoarele formale ale
dreptului.Acestea reprezintă actele normative adoptate sau emise de autotităţile publice
competente,acte ce contin norme juridice,reguli de conduită obligatorii,imperative.Într-o
formulare succintă ,izvoarele formale reprezintă formele juridice de exprimare a voinţei
guvernanţilor.1
Trebuie făcută distincţie între izvorul de drept obiectiv şi izvorul de drept subiectiv.
a)Izvorul de drept obiectiv este întotdeauna actul normativ care conţine norme
juridice,precum şi alte surse recunoscute ca atare.
b)Izvorul de drept subiectiv îl constituie orice act sai fapt juridic ,adică generator de drepturi
şi obligaţii juridice,de exemplu,o autorizaţie de construcţie ,o diplomă de absolvire a unei
forme de învăţământ ,un contract de vânzare-cumpărare,săvârşirea unei contravenţii etc.2

1
Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag.48;
 Doctrina juridică occidentală,în baza viziunilor metodologice eliberate de
dogmatismul ideologic,a împărţit izvoarele dreptului administrativ în izvoare scrise
(Constituţia,legile,regulamentele,ordonanţele ,tratatele etc.)şi izvoare
nescrise(cutuma,jurisprudenţa,principiile generale şi chiar doctrina).Astfel prin izvor de drept
se înţeleg procedurile prin care se elaborează regulile de drept.3
Autoritatea publică elaborează prima categorie de izvoare ,pe care le finalizează în
norme scrise ,de unde şi denumirea lor de izvoare scrise ,al căror prototip este legea.În cea de-
a doua categorie elaborarea este mai nuanţată ,unele norme elaborate spontan ,fiind
concretizate în reguli cutumiare ,în vreme ce alte norme sunt elaborate de instanţele
judecătoreşti,formând regulile jurisprudenţiale.
Îin doctrina franceză izvoarele de drept reprezintă procedurile prin care se elaborează
regulile de drept.În stabilirea regulilor de drept tehnica juridică constă în elaborarea şi
interpretarea acestor norme juridice.În cadrul tehnicii juridice distingem :tehnica legislativă şi
tehnica interpretării.
Prin tehnica legislativă se stabilesc instituţiile juridice,condiţiile ,modalităţile şi
ordinea elementelor lor componente ,precum si reglementarea activităţilor din cadrul
Statului.Sarcina legiuitorului constă în cunoaşterea exactă a realităţilor sociale ,a principiilor
juridice pentru a realize o adaptare justă între fenomenele sociale ,politice,economice etc. şi
forma juridică în care reglementează aceste manifestări ale vieţii sociale.
După statuarea regulii de drept începe sarcina interpretului nevoit să rezolve
problemele noi apărute in viaţa socială şi pe care legiuitorul nu le-a prevăzut.Astfel apare
tehnica interpretării în care se cuprinde tehnica jurisprudenţială şi cea doctrinară.Cu alte
cuvinte normele juridice sunt cuprinse în acte juridice ,care devin astfel izvoare formale ale
dreptului.
Spre deosebire de celelalte ramuri ale dreptului public care îşi au izvorul în
lege,dreptul administrativ îşi are izvorul şi în alte forme de exprimare a normelor juridice.4
Izvoarele scrise ,în epoca contemporană ,au o determinare constituţională,Constituţia
fiind primul dintre acestea.În general se admite idea ordonării şi ierarhizării izvoarelor de
drept vorbindu-se despre sistemul normativităţii juridice ,care nu trebuie confundat cu
sistemul dreptului ,ierarhizarea făcându-se după forţa juridică .
2
Dumitru Brezoianu ,Drept administrativ-Partea generală,Edit. Universităţii Titu Maiorescu,Bucureşti 2003,pag.
46;
3
Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 128;
4
Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag..49;
 Forţa juridică a unui izvor scris de drept este dată de conţinutul şi caracterul acestuia
determinate de narura şi poziţia autorităţii publice de la care emană.Izvoarele scrise ale
dreptului administrative se ordonează şi ierarhizează astfel:Constituţia,legea organică,legea
ordinară şi ordonanţa ,hotărârea Guvernului ,hotărâri ale administraţiei ministeriale,ordinul
prefectului,hotărârea Consiliului Judeţean , hotărârea Consiliului local,dispoziţia primarului.5
Constituţia este cel mai mare izvor al dreptului administrativ datorită caracterului de
lege fundamentală a statului şi,deci ,forţei juridice superioare a normelor de drept
administrativ pe care le conţine.Este sursă directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de
“administraţie publică”.
Constitutia României -este principalul izvor de drept administrativ pentru urmatoarele
considerente1:
-Constitutia consacra principiile cu caracter general care guverneaza statul român;
-Constitutia reglementeaza principiile si institutiile fundamentale privind administratiapublica
în mod expres (Titlul III, Capitolul III intitulat „Guvernul” si Capitolul V intitulat
„Administratia publica”);
-Constitutia stabileste izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevazându-le sau
trimitând la actul normativ care urmeaza sa le prevada.
Trebuie precizat că nu toate dispoziţiile constituţionale sunt izvoare ale dreptului
administrativ ,ci doar cele care se referă la organizarea şi funcţionarea celor mai importante
autorităţi ale administraţiei publice care privesc drepturile şi îndatoririle fundamentale ale
cetăţenilor a căror realizare revine administraţiei publice ,normele care se referă la raporturile
acesteia cu alte autorităţi publice,precum şi cu cetăţenii.
Asemenea norme constituţionale au deci o dublă natură juridică ,de drept
constituţional şi în subsidiar de drept administrativ.
Legile constituţionale adică legile de revizuire a Constituţiei sunt izvor al dreptului
administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei
ramuri de drept.
Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar în materiile expres prevăzute în
Constituţie şi sunt izvor al dreptului administrativ ,de asemenea,în măsura în care
reglementează raporturi de drept administrative.Exemplificăm cu Legea nr.90/2001 privind
organizarea şi funcţioanarea Guvernului şi a ministerelor ,cu modificările şi completările

5
Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 130;
ulterioare ,Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici , modificările şi
completările ulterioare etc.6
2 Prin lege organica se reglementeaza:
a) sistemul electoral; organizarea si functionarea Autoritatii Electorale Permanente;
b) organizarea, functionarea si finantarea partidelor politice;
c) statutul deputatilor si al senatorilor, stabilirea indemnizatiei sia celorlalte drepturi ale
acestora;
d) organizarea si desfasurarea referendumului;
e) organizarea Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare a Tarii;
f) regimul starii de mobilizare partiala sau totala a fortelor armate si
al starii de razboi;
g) regimul starii de asediu si al starii de urgenta;
h) infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora;
i) acordarea amnistiei sau a gratierii colective;
j) statutul functionarilor publici;
k) contenciosul administrativ;
l) organizarea si functionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instantelor judecatoresti,
a Ministerului Public si a Curtii de Conturi;
m) regimul juridic general al proprietatii si al mostenirii;
n) organizarea generala a învatamântului;
o) organizarea administratiei publice locale, a teritoriului, precum si regimul general privind
autonomia locala; amintite ca legi organice: Legea privind organizarea si functionarea
Guvernului, Legea privind administratia publica locala , Legea contenciosuluiadministrative
În ceea ce priveşte legile ordinare ,ele vor fi izvoare de drept administrative numai în
măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice.De pildă,din
coroborarea art.73 alin.1 se deduce că ministerele se înfiinţează şi se organizează prin lege
ordinară ,putându-se adopta :o lege generală şi legi individuale ;numai o lege generală sau
numai legi speciale.Legiuitorul constituent lasă deschisă oricare din aceste posibilităţi.Legile
care stabilesc contravenţii ,prin eliminare,intră tot în sfera legilor ordinare.7
În sistemul actual legea ordinara e regula, iar legea organica exceptia.

6
Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag.50;
7
Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 134;
c) Hotarârile si Ordonantele Guvernului sunt în marea lor majoritate izvoare de drept
administrativ. Prin aceste acte Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii,
exercita conducerea generala a administratiei publice si organizeaza executarea legilor.
Guvernul emite ordonante numai în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele
si conditiile prevazute de aceasta în domenii care nu fac obiectul legii organice5. Legea
speciala de abilitare stabileste atât domeniul, cât si data pâna la care Guvernul poate emite
ordonante.
p) regimul general privind raporturile de munca, sindicatele, patronatele si protectia sociala;
r) statutul minoritatilor nationale din România;
s) regimul general al cultelor;
t) celelalte domenii pentru care în Constitutie se prevede adoptarea de legi organice (art. 72
alin. (3) din Constitutia României).
Ordonanţele Guvernului ,simple sau de urgenţă ,cu regimul lor specific consacrat de
art.115 din Constituţia României republicată,acte normative cu forţa juridică egală cu a
legii,având o natură juridică specială ,pot fi izvoare ale dreptului administrativ dacă avem în
vedere organul emitent.Însă nu se exclude posibilitatea ca ordonanţele să fie şi izvoare ale
altor ramuri de drept în funcţie de obiectul lor de reglementare
Ordonantele Guvernului sunt acte administrative de sine statatoare. Însa, daca legea
de abilitare o cere, ele se supun obligatoriu aprobarii Parlamentului, conform procedurii
legislative, pâna la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui termen duce la
încetarea efectelor ordonantei.
Pentru emiterea ordonantelor de urgenta, nu mai este necesara o abilitare prealabila
din partea Parlamentului.
Potrivit prevederilor art. 115 alin (4) din Constitutie, ordonantele de urgenta se emit
numai în situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amânata, având obligatia de a
motiva urgenta în cuprinsul acestora.
Hotărârile Guvernului,actele administraţiei ministeriale şi extraministeriale ,ale
autorităţilor administrative centrale autonome,ale autorităţilor administraţiei publice locale şi
ale prefecţilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai în măsura în care au
caracter normativ.Acesta este stabilit după criteriul sferei de cuprindere ,fiind vorba despre
acte administrative care se adresează tuturor.Pot fi adoptate şi acte administrative comune de
două sau mai multe ministere ,care nu vor avea însă o forţă juridică superioară celor adoptate
de o singură autoritate administrativă ,dar pot constitui izvoare ale dreptului administrativ
dacă au caracter normativ.8
Ordinele si instructiunile ministrilor si ale conducatorilor celorlalte organe
aleadministratiei publice centrale de specialitate, cu caracter normativ sau individual sunt
izvoare de drept administrativ nu numai în propriul domeniu de activitate, ci si în alte
domenii, pentru toate
subiectele de drept care intra în raporturile care se nasc, se modifica sau se sting în baza
normelor emise.
Actele juridice emise de conducatorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor
si celorlalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate, organizate în unitatile
administrativ -teritoriale sunt izvoare ale dreptului administrativ când nasc, modifica sau sting
raporturi de drept administrativ.
Ordinele prefectilor sunt izvoare de drept administrativ numai în masura în care au
caracter normativ, cum sunt cele care au ca obiect „asigurarea realizarii intereselor nationale,
aplicarea si respectarea Constitutiei, a legilor, a hotarârilor si ordonantelor Guvernului, a
celorlalte acte normative, precum si a ordinii publice”. Ordinele cu caracter normativ se
comunica de îndata Ministerului Administratiei si Internelor care poate propune Guvernului,
în exercitareacontrolului ierarhic, anularea ordinelor emise de prefect, daca le considera
ilegale sau inoportune (art. 138 din Legea nr. 215/2001). Actele juridice adoptate de
autoritatile administratiei publice judetene si locale. Aceste acte sunt:

• hotarârile consiliilor judetene;

• hotarârile consiliilor locale;
• dispozitiile presedintelui consiliului judetean si cele ale primarului.
Tratatele internationale sunt izvoare de drept administrativ atunci când au devenit
executoriiîn ordinea juridica interna, dând nastere la raporturi de drept administrativ.
Pentru a produce efecte juridice, în conformitate cu prevederile Constitutiei noastre,
tratatele internationale trebuie sa fie ratificate de Parlament. (art. 11 alin. (2).
Potrivit art. 20 alin. (2) din Constitutie, daca exista neconcordanta între pactele si
tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte si legile

8
Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag. 51;
interne, au prioritate reglementarile internationale cu exceptia cazului în care Constitutia sau
legile interne contin dispozitii mai favorabile.
Importanta tratatelor internationale pentru România în etapa actuala este deosebita, ea
aflându-se în faza în care trebuie sa se armonizeze din punct de vedere institutional, legislativ
la valorile consacrate la nivel comunitar.
Principiul fundamental al ordinii juridice a Uniunii Europene îl reprezinta aplicarea
imediata, directasi prioritara a dreptului comunitar.
În acest sens sunt si prevederile art. 148 alin. (2) din Constitutia României: „Ca
urmare a aderarii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte
reglementari comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fata de dispozitiile contrare din
legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare”.
Izvoare de drept administrativ ,cu condiţia să aibă caracter normativ şi să
reglementeze relaţiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ ,sunt şi unele decrete ale
preşedintelui României.Astfel potrivit art. 99 din Constituţie,în exercitarea atribuţiilor
sale,preşedintele emite decrete,unele având caracter normativ fiind astfel izvoare de drept
administrativ.prin aceste decrete preşedintele declară mobilizarea generală sau parţială a
armatei.Deasemenea Preşedintele României tot printr-un decret prezidenţial poate să instituie
starea de asediu ori starea de urgenţă în întreaga ţară sau numai în unele localităţi.9
În ansamblul actelor normative ce pot constitui azvoare ale dreptului administrativ
mai trebuie amintit că mai sunt în vigoare numeroase acte normative anterior Constituţiei din
1991.Este vorba despre legi ale Marii Adunări Naţionale ,decrete ale Consiliului de Stat având
forţă juridică egală cu a legii,decrete prezidenţiale ,hotărâri ale Consiliului de
Miniştrii.Acestea reprezintă izvoare ale dreptului administrative în măsura în care
reglementează în sfera acestuia şi işi păstrează caracterul de acte normative.
În ceea ce priveşte teoria decretului-lege ,potrivit unei poziţii exprimate în doctrina
interbelică este vorba despre două noţiuni care se contrazic ,pentru că ,în timp ce decretul este
actul juridic al puterii executive ,legea este actul juridic al puterii legislative.Nevoia statuluide
a avea legi nu încetează ci se amplifică ;statul are,pe de-o parte nevoie de legi noi ,iar,pe de
altă parte ,are nevoie să modifice legile existente.10

9
Dumitru Brezoianu ,Drept administrativ-Partea generală,Edit. Universităţii Titu Maiorescu,Bucureşti
2003,pag.47;
10
Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag. 52;
 O problemă deosebită cu privire la izvoarele scrise de drept ,în particular de drept
administrative,o constituie tratatele şi convenţiile internaţionale.În literatura noastră de
specialitate ,anterioară lui Decembrie 1989,unii autori au admis includerea tratatului în sfera
izvoarelor formale ale dreptului ,alţii au considerat că izvor pentru dreptul intern nu este
tratatul ,ci legea de ratificare,chiar dacă aceasta conţine un singur articol.
Revenind la primul punct de vedere ,reţinem că un tratat internaţional ,pentru a fi
izvor de drept administrativ ,trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:a)să fie de aplicaţie
directă ,nemijlocită;b)să fie ratificat conform dispoziţiei Constituţiei;c)să cuprindă
reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.11
Ca o consecinţă logică a principiului supremaţiei Constituţiei deoarece ratificarea unui
tratat poate avea loc numai dacă nu conţine prevederi contrare Constituţiei ,situaţie care ar
necesita revizuirea acesteia,pentru a i se asigura supremaţia ,la art.11 s-a adăugat un al treilea
alineat având următorul conţinut:”În cazul în care un tratat la care România urmează să
devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei ,ratificarea lui poate avea loc numai
după revizuirea Constituţiei”.
În plus art.20 din Constituţie recunoaşte supremaţia dreptului internaţional asupra
dreptului intern în material drepturilor fundamentale ale omului.Este consacrat astfel un
principiu de incontestabilă actualitate ,care exprimă într-o viziune modernă corelaţia dintre
dreptul internaţional şi dreptul intern ,cu aplicaţia sa specifică în domeniul drepturilor
constituţionale.
Regula rezultă din faptul că standardele internaţionale sunt în favoarea omului ,astfel
încât nu se justifică să aibă prioritate faţă de o lege internă mai favorabilă ,deoarece dacă s-ar
aplica ar fi în defavoarea lui.
În perspectiva aderării României la Uniunea Europeană în problema surselor
internaţionale ca izvor al dreptului intern va trebui avută în vedere teoria statelor comunitare
existentă în materie.Semnificativă este introducerea titlului 6 în Constituţia României
denumit:”Integrarea euro-atlantică”.

11
Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 135;
 Potrivit doctrinei occidentale ,numai regulamentele sunt direct aplicabile de
administraţia publică şi justiţia statelor membre ale Uniunii ,în timp ce directivele ,fără a fi
direct aplicabile ,impun autorităţilor naţionale obligaţia de a adopta dispoziţii necesare pentru
a le pune în aplicare.12
În ceea ce priveşte izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ,acestea sunt:obiceiul
(cutuma),jurisprudenţa,principiile generale ale dreptului şi doctrina.
Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrative cu respectarea unor condiţii.
Cutuma este o regulă nescrisă ,care a fost apilcată în mod repetat o perioadă
îndelungată de timp şi care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană.Pentru ca
obiceiul să fie izvor de drept,trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită
utilizarea obiceiului în anumite situaţii.În ceea ce priveşte dreptul administrativ ,este puţin
probabilă posibilitatea recurgerii la cutumă,ca izvor de drept. k)
Cutuma (obiceiul juridic) canorma de drept izvorâta dintr-o practica îndelungata are,
în dreptul nostru, o valoare redusa. Ea poate fi întâlnita în dreptul maritim, sub forma de
uzante portuare, precum si în dreptul civil, în materie de servituti si raporturi de vecinatate, de
uzufruct, de executare a contractelor si de interpretare a vointei partilor, de vânzare si de
locatiune.
În literatura de specialitate s-a exprimat opinia conform careia evolutia autonomiei
locale poate conduce la aparitia unor reguli cutumiare, fiind vorba de recunoasterea
caracterului de reguli juridice a unor practici administrative impuse de conditiile geografice,
de ocupatiile locuitorilor, de gradul de dispersie al acestora s.a.
Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în dreptul civil.Astfel potrivit
Constituţiei ,obligaţiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din
obicei.13
Jurisprudenţa ca izvor de drept are o situaţie diferită în funcţie de sistemul de
drept.Prin jurisprudenţă se întelege un ansamblu ,o totalitate de hotărâri judecătoreşti.În
sistemul de drept francez ,ca şi în al ţării noastre,hotărârile instanţelor judecătoresti nu sunt
considerate a fi izvor de drept ,întrucât se porneşte de la ideea că rolul instanţelor
judecătoreşti este de a aplica legea la cazurile concrete,prin soluţionarea de litigii juridice,şi
nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunţă.

12
Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag. 53;
13
Dumitru Brezoianu ,Drept administrativ-Partea generală,Edit. Universităţii Titu Maiorescu,Bucureşti
2003,pag. 52;
 Jurisprudenta sau practica judecatoreasca este alcatuita din totalitatea hotarârilor
judecatoresti pronuntate de instante indiferent de grad. .
În doctrina occidentala, practica judiciara este considerata izvor de drept, fiind vorba
de practica instantelor de contencios administrativ si a celor de contencios constitutional1.
În prezent, în România asistam la o contributie deosebita a instantelor judecatoresti în
consolidarea statului de drept2.
Se are in vedere, în acest sens, una din atributiile Înaltei Curti de Casatie si Justitie
prevazute de art. 126 alin. (3) din Constitutie si anume, asigurarea interpretarii si aplicarii
unitare a legii de catre celelalte instante judecatoresti, potrivit competentei sale.
În consecinta, aceste decizii de interpretare, date în promovarea unui recurs în
interesul legii, au semnificatia unor izvoare de drept.
De asemenea, potrivit art. 147 alin. (4) din Constitutie, „deciziile Curtii
Constitutionalesunt obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica în Monitorul
Oficial al României”.
Pe de alta parte, trebuie analizate si solutiile date de catre instantele de contencios
administrativ împotriva actelor administrative normative, care, potrivit prevederilor art. 23 din
Legea nr. 554/2004 trebuie publicate.
Caracterul obligatoriu atât al deciziilor CurtiiConstitutionale, cât si al hotarârilor
instantelor de contencios administrativ vizeaza toate subiectele de drept.
Art. 23 din Legea nr. 554 are urmatorul continut: „Hotarârile judecatoresti definitive si
irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general
obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica în Monitorul Oficial al României,
Partea I, sau, dupa caz, în monitoarele oficiale ale judetelor ori al Municipiului Bucuresti, la
cererea instantei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate”.
Ca atare, deciziile Curtii Constitutionale (art. 147 din Constitutie), deciziile Înaltei Curti de
Casatie si Justitie (art. 126 alin. (3) din Constitutie) si hotarârile instantelor de contencios
administrativ, prevazute de art. 23 din Legea nr. 554/2004, sunt izvoare de drept.
În alte sisteme de drept (de exemplu în dreptul anglo-saxon ),precedentul judiciar
,adică hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior ,este socotit drept izvor de drept ,făcându-se
apel la asemenea hotărâri pentru soluţionarea unor litigii asemănătoare.
Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei
ramuri de drept.În doctrină a fost susţinută necesitatea de a se face distincţie între acele
principii care sunt prevaăzute în acte normative ,situaţie în care chiar acele acte normative
sunt izvoare ale dreptului administrativ ,după cum s-a menţionat mai sus,şia cele principii care
,fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ ,se degajă prin generalizare,căpătând
valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective.
S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile
izvoare impuse de drept ,care sunt respectate în administraţia activă şi sunt impuse acesteia de
instanţele judecătoreşti,atunci când sunt încălcate.
Regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună paret pe principii de drept
formulate de doctrina juridică şi aplicate în practica instanţelor de contentcios administrativ
care controlează legalitatea administraţiei publice.Spre exemplu,principiul revocării actelor
administrative nu este prevăzut expres în nici un text de lege ,deşi există propuneri în acest
sens ,dar el se deduce din actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea
administraţiei publice.
Privit ca operaţiunea de încetare definitivă a producerii de efecte juridice de un act
administrativ ,acest principiu ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură
administrativă .
În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenţei
bazei legale ,în activitatea administraţiei comunitare ,principiul egalităţii şi nediscriminării
,principiul securităţii juridice şi a protecţiei încrederii legitime,principiul proporţionalităţii –pe
lângă cel al legalităţii şi al libertăţii de decizie a administraţiei.14
Referitor la doctrină părerile sunt împărţite ,uneori i se recunoaşte caracterul de izvor
de drept,alteori nu.
Doctrina juridica este reprezentata de analizele, interpretarile teoretice, pe care
specialistii le emit ca urmare a studiului fenomenului juridic.
În dreptul românesc, doctrina nu este recunoscuta ca izvor de drept. Cu toate acestea,
în literatura de specialitate s-a subliniat rolul pe care îl are doctrina în realizarea administratiei
active. Asa de exemplu, regimul juridic al actelor administrative se sprijina, în mare masura,
pe principii de drept formulate de doctrina juridical .
În ceea ce ne priveşte ,ne situăm de partea autorilor care susţin că ,în sens strict,riguros
tehnic juridic ,doctrina în general,şi doctrina de drept public ,în particular,nu constituie un
izvor de drept ,dar nu e mai puţin adevărat că are o influenţă decisivă asupra jurisprudenţei.În

14
Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag. 53;
toate ţările civilizate un judecător nu-şi poate ingădui să motiveze o soluţie fără să aducă
argumente din doctrină ,fiind peste tot lucrări de drept ,care sunt invocate ratio scripta de
tribunale.
Pe această linie de idei ,Prof. Rodica Narcisa Petrescu subliniază că “doctrina serveşte
ca un îndreptar pentru judecători şi pentru legiuitor ,reprezentând în acelasi timp un semnal de
alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate ,imbunătăţite sau asupra solutiilor de
lege ferenda care trebuie să stea în atenţia legiuitorului.”15

15
Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 140.
 BIBLIOGRAFIE

1.Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti

2005,
2.Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003
3.Dumitru Brezoianu ,Drept administrativ-Partea generală,Edit. Universităţii “Titu
Maiorescu “,Bucureşti 2003,
4.Vasilica Negrut ,Drept administrativ,Editura Fundatiei Academice ,DANUBIUS, GALATI