Presentacin

El presente manual es de caracter orientativo y contiene

las materias desarrolladas del temario correspondiente a la
OPE de la XXIV Promocin de la ERTZAINTZA. Ha sido
compilado por la seccion sindical de ELA-Ertzaintza de
Gizalan/Servicios Pblicos, con el objetivo de facilitar a los
opositores la preparacin y estudio de los contenidos del
temario.

Aurkezpena

Eskuliburu honek gutxi gorabeherako izaera dauka eta

Ertzaintzako XXIV. promozioko oposaketarako gai
zerrendetako gaiak dauzka garaturik. ELA sindikatuko
Gizalan arloko ELA-Ertzaintzako taldeak konpilatuta izan da
ERTZAINTZAko XXIV. promozioko hautaketa prozesuan
dauden lagunei errazago prestatu eta ikasi ahal izan
dezaten.

Euskal Herria, a 9 de abril de 2014

I. DERECHOS DE LA CIUDADANA

1-Derechos Humanos: aspectos generales de los Derechos Humanos. Declaracin Universal

de Derechos Humanos. Derechos fundamentales y libertades pblicas en la Constitucin.
Sistema europeo de proteccin de los Derechos Humanos.

2.-Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Hombres y Mujeres: objeto y fin

de la norma. Principios generales. Medidas para promover la igualdad en la normativa y
actividad administrativa.

3.-La proteccin de datos personales: conceptos o definiciones. Principios de la proteccin

de datos. Derechos de las personas (acceso, rectificacin, cancelacin y oposicin). Deber de
secreto y la comunicacin de datos.

4. Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas: derechos

generales de la ciudadana en sus relaciones con la administracin. Los registros
administrativos.

II. ORGANIZACIN POLTICO ADMINISTRATIVA

5. El espacio europeo: historia de la construccin europea. Instituciones europeas y sus

competencias.

6. La organizacin territorial del Estado en la Constitucin: la administracin local. La

provincia. El municipio. Las comunidades autnomas.

7. Organizacin poltica y administrativa de la CAPV: antecedentes y gnesis del

Estatuto del Pas Vasco. Ttulo Preliminar del Estatuto del Pas Vasco. Los poderes del Pas
Vasco. Competencias asumidas en el Estatuto de Autonoma del Pas Vasco. Aspectos generales
de la distribucin de competencias entre las instituciones comunes de la CAPV y las
instituciones forales de los territorios histricos.

8. Los rganos administrativos: la estructura organizativa de las administraciones

pblicas. La potestad de autoorganizacin. El rgimen jurdico bsico de los rganos
administrativos.

III. FUENTES DEL DERECHO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

9. Fuentes del derecho administrativo: la Ley: concepto y clases. El reglamento:

titularidad de la potestad reglamentaria y sus lmites. La jerarqua normativa. El principio de
legalidad en la administracin pblica.

10. El acto administrativo: aspectos generales. La presuncin de legitimidad. La eficacia.

Nulidad de pleno derecho, anulabilidad y revocacin. El silencio administrativo.

11. El procedimiento administrativo: principios generales. Interesados. Abstencin y

recusacin. Fases del procedimiento administrativo. Revisin de los actos administrativos.
Responsabilidad de las administraciones pblicas, de sus autoridades y dems personal a su
servicio.
IV. PREVENCIN DE RIESGOS

12. Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales: objeto.

mbito de aplicacin. Derechos y obligaciones.

13. Evacuacin de edificios: introduccin a los planes de autoproteccin. Respuesta al

incidente. Pautas mnimas de conducta. Edificios de gran ocupacin. El plan de emergencia.

14. Primeros auxilios: valoracin primaria y secundaria de las lesiones. Reanimacin

cardiopulmonar. Obstruccin de las vas areas. Hemorragias. Atencin general a las
quemaduras.

V. HISTORIA, MEDIO NATURAL Y REALIDAD SOCIOLINGSTICA DEL PAS

VASCO

15. Historia del Pas Vasco del siglo XIX: periodo constitucional y restauracin
absolutista. Guerras Carlistas: antecedentes, bandos, desarrollo y consecuencias. La abolicin
foral. Nacionalismo vasco: nacimiento y desarrollo.

16. Historia del Pas Vasco del siglo XX: crisis monrquica. II Repblica. Guerra Civil,
Estatuto de Autonoma y Primer Gobierno Vasco. Franquismo: represin, exilio y resistencia.
Transicin democrtica.

17. Medio natural de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco: configuracin del relieve,
unidades morfoestructurales. El clima. La red hidrogrfica. El litoral y las aguas marinas. El
paisaje vegetal y los tipos de suelo.

18. La realidad sociolingstica en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, V

encuesta sociolingstica 2011: competencia lingstica de la poblacin CAV, 2011 (%).
Competencia lingstica por territorios de la CAV, 2011 (%). Competencia lingstica por
capitales de la CAV, 2011 (%). Evolucin de la poblacin bilinge de la CAV 1991-2011.
Competencia lingstica por grupos de edad. CAV, 2011 (%).

VI. ERTZAINTZA: POLICA DE SERVICIO A LA CIUDADANA

19. Origen y desarrollo de la polica del Pas Vasco: origen histrico de la Ertzaintza. Los
artculos 17 y 36 del Estatuto de Gernika. Ley 4/1992 de 17 de julio, de Polica del Pas Vasco:
Ttulo preliminar (artculos 1 al 4). De la polica del Pas Vasco, Disposiciones generales
(artculos 24 al 27). De la polica del Pas Vasco, Cdigo Deontolgico (artculos 28 al 38). De
los funcionarios de la Ertzaintza (artculos 105 al 115). De las policas locales (artculos 116 al
118).

20. El uso correcto del lenguaje: la comunicacin: esquema bsico, factores que la
distorsionan e influencia de las variables personales. La comunicacin accesible. Pautas para
una mejor redaccin de los documentos administrativos. Tipos de documentos administrativos.
Estructura bsica de los documentos administrativos. Lenguaje respetuoso y no sexista.

21. Sistemas de gestin de calidad: introduccin. Conceptos bsicos de gestin de

calidad. Ciclo PDCA. Modelo EFQM de Excelencia. Norma ISO 9.000. Cartas de servicio.
Metodologas 5S.
-INDICE-

Tema 1........................................................................................................................001

Tema 2........................................................................................................................016

Tema 3........................................................................................................................022

Tema 4........................................................................................................................034

Tema 5........................................................................................................................041

Tema 6........................................................................................................................047

Tema 7........................................................................................................................056

Tema 8........................................................................................................................068

Tema 9........................................................................................................................077

Tema 10......................................................................................................................088

Tema 11......................................................................................................................104

Tema 12......................................................................................................................136

Tema 13......................................................................................................................152

Tema 14......................................................................................................................161

Tema 15......................................................................................................................170

Tema 16......................................................................................................................178

Tema 17......................................................................................................................190

Tema 18......................................................................................................................201

Tema 19......................................................................................................................204

Tema 20......................................................................................................................214

Tema 21......................................................................................................................224
Tema 1.- DERECHOS HUMANOS

SUMARIO

1.1. Aspectos generales

1.2. Declaracin universal de los derechos humanos

1.3. Derechos fundamentales y libertades publicas en la Constitucin

1.4. Sistema europeo de proteccin de los derechos humanos

1.1. ASPECTOS GENERALES DE LOS DERECHOS HUMANOS

Los Derechos Humanos son aquellas facultades y libertades que cualquier ser humano posee
por el mero hecho de serlo. Los Derechos Humanos se caracterizan por ser:

Universales, porque corresponden a todos los seres humanos en cualquier lugar.

Igualitarios, incompatibles con los sistemas basados en la superioridad de una casta,

sexo, etnia o nacionalidad.

Innatos, y por lo tanto inalienables (intrasmisibles e irrenunciables).

Inviolables, ya que ninguna persona o autoridad puede legtimamente actuar contra

ellos.

Imprescriptibles e irrevocables, una vez que sean reconocidos.

Indivisibles e interdependientes. Indivisibles, porque todos los derechos son igual

de valiosos y exigibles. No existe jerarqua de valores. Interdependientes, significa que
los derechos estn entrelazados y que slo se puede gozar de unos derechos si se
realizan los dems. No sera posible la plena realizacin de los derechos civiles y
polticos si se carece de los derechos sociales, econmicos y culturales.

Progresivos, porque con el transcurso del tiempo se producen nuevos reconocimientos

de derechos.

Los Derechos Humanos tienen su fundamento en las nociones de dignidad y de limitacin de

poder del Estado. Son una idea de gran fuerza moral y con un respaldo creciente. Legalmente,
se reconocen en el derecho interno de numerosos Estados y en tratados internacionales.

Segn la evolucin histrica en que se produce su reivindicacin, los Derechos Humanos

pueden clasificarse generacionalmente en:

a) Derechos Humanos de Primera Generacin. Vinculados al principio de libertad,

son aquellos derechos civiles y libertades pblicas, tales como los derechos a la

-1-
 seguridad y a la integridad fsica y moral de la persona, as como los derechos polticos
en el sentido amplio del trmino, tales como el derecho a la ciudadana y el derecho a la
participacin democrtica en la vida poltica del Estado. Estos Derechos nacieron de la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano aprobada en
Francia en 1789.

b)Derechos Humanos de Segunda Generacin. Vinculados al principio de igualdad,

en este grupo se incluyen los derechos econmicos, sociales y culturales, entre los que
se encuentran el derecho a la propiedad, el acceso a los bienes materiales, los derechos
familiares, la salud, la educacin, la cultura y los derechos laborales.

Estos derechos surgen tras la II Guerra Mundial y se recogen tanto en la Declaracin

Americana de los Derechos y Deberes del Hombre aprobada en 1948, como en la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos proclamada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en 1948.

c)Derechos Humanos de Tercera Generacin. Vinculados con la solidaridad, estos

derechos surgen de la doctrina de los aos 1980 y se refieren a mbitos tales como: el
consumo, el medio ambiente y el patrimonio de la humanidad, entre otros. Se incluyen
en este grupo el derecho a la paz, el derecho a la calidad de los bienes, productos, y
servicios comerciales, el derecho a gozar de un ambiente sano, el derecho al espacio
pblico, derecho a la asistencia humanitaria, etc.

A continuacin, haremos una breve introduccin para entender el alcance de lo que ha

supuesto la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Tras la II Guerra Mundial, se
celebr en 1945 La Conferencia de SanFrancisco en la que cerca de 50 Estados firmaron la
Carta de las Naciones Unidas, que dio lugar a la creacin de la Organizacin de las Naciones
Unidas (O.N.U.),entre cuyas finalidades se encuentran, entre otras, el mantenimiento de la paz
y la seguridad internacional, la tutela de los derechos y libertades fundamentales de los
hombres en el mbito universal y el respeto al principio de igualdad de derechos y libre
determinacin de los pueblos.

Con la Carta de las Naciones Unidas se produce un proceso de internacionalizacin de los

Derechos Humanos que puede atribuirse, en parte, a la reaccin de la Comunidad
Internacional frente a los horrores y atrocidades ocurridas en la era de la Alemania nazi y, al
convencimiento de que muchas de aquellas violaciones a los derechos humanos y a la dignidad
humana podran haberse evitado con un sistema efectivo de proteccin de los derechos
humanos.

En diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) aprob y proclam
la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Tiene como finalidad principal esta
declaracin, promover el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales y
asegurar su reconocimiento y aplicacin universal y efectiva, mediante medidas progresivas
para su reconocimiento a nivel nacional e internacional. Dicha declaracin proclama los
derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales.

El gran problema con que se encuentra la Declaracin Universal es que fue adoptada por
resolucin de la Asamblea General de la ONU, resoluciones que solo tienen el valor de meras
recomendaciones para los Estados, pero no obligaciones jurdicas vinculantes. Por ello, era
necesario aprobar unos documentos sobre derechos humanos de carcter jurdico que
obligaran a los Estados que los ratificaran. En diciembre de 1966 se aprobaron dos Pactos
Internacionales de Derechos Humanos: uno, referido a los derechos civiles y polticos y otro,
de derechos econmicos, sociales y culturales.

As pues, existen tres textos legales bsicos de las Naciones Unidas en la esfera de los
Derechos Humanos: La Declaracin Universal y los dos Pactos antes citados, que constituyen la
llamada Carta Internacional de los Derechos Humanos. Adems de estos tres cuerpos legales

-2-
la ONU ha aprobado otros instrumentos en distintas reas como los derechos de la infancia, la
discriminacin de la mujer, la lucha contra la tortura, etc.

1.1.- DECLARACIN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.

El 10 de Diciembre de 1.948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob y proclam

la Declaracin Universal de Derechos Humanos, cuyo texto completo figura en las pginas
siguientes. Tras este acto histrico, la Asamblea pidi a todos los pases miembros que
publicaran el texto de la Declaracin y dispusieran que fuera distribuido, expuesto, ledo y
comentado en las escuelas y otros establecimientos de enseanza, sin distincin fundada en la
condicin poltica de los pases o de los territorios.

Prembulo

Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el

reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los
miembros de la familia humana; Considerando que el desconocimiento y el menosprecio de los
derechos humanos han originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la
humanidad, y que se ha proclamado, como la aspiracin ms elevada del hombre, el
advenimiento de un mundo en que los seres humanos, liberados del temor y de la miseria,
disfruten de la libertad de palabra y de la libertad de creencias; Considerando esencial que los
derechos humanos sean protegidos por un rgimen de Derecho, a fin de que el hombre no se
vea compelido al supremo recurso de la rebelin contra la tirana y la opresin; Considerando
tambin esencial promover el desarrollo de relaciones amistosas entre las naciones;
Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los
derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la
igualdad de derechos de hombres y mujeres, y se han declarado resueltos a promover el
progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de la libertad;
Considerando que los Estados Miembros se han comprometido a asegurar, en cooperacin con
la Organizacin de las Naciones Unidas, el respeto universal y efectivo a los derechos y
libertades fundamentales del hombre, y Considerando que una concepcin comn de estos
derechos y libertades es de la mayor importancia para el pleno cumplimiento de dicho
compromiso;

La Asamblea General proclama la presente DECLARACIN UNIVERSAL DE DERECHOS

HUMANOS como ideal comn por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin
de que tanto los individuos como las instituciones, inspirndose constantemente en ella,
promuevan, mediante la enseanza y la educacin, el respeto a estos derechos y libertades, y
aseguren, por medidas progresivas de carcter nacional e internacional, su reconocimiento y
aplicacin universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre
los de los territorios colocados bajo su jurisdiccin.

Artculo 1.
Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como estn
de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.

Artculo 2.
Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin, sin
distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de cualquier otra
ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin.

Adems, no se har distincin alguna fundada en la condicin poltica, jurdica o internacional

-3-
del pas o territorio de cuya jurisdiccin dependa una persona, tanto si se trata de un pas
independiente, como de un territorio bajo administracin fiduciaria, no autnomo o sometido a
cualquier otra limitacin de soberana.

Artculo 3.
Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.

Artculo 4.
Nadie estar sometido a esclavitud ni a servidumbre, la esclavitud y la trata de esclavos estn
prohibidas en todas sus formas.

Artculo 5.
Nadie ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes.

Artculo 6.
Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad
jurdica.

Artculo 7.
Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distincin, derecho a igual proteccin de la ley.
Todos tienen derecho a igual proteccin contra toda discriminacin que infrinja esta
Declaracin y contra toda provocacin a tal discriminacin.

Artculo 8.
Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes,
que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la
constitucin o por la ley. Artculo 9.Nadie podr ser arbitrariamente detenido, preso ni
desterrado.

Artculo 9.
Nadie podr ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado.

Artculo 10.
Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oda pblicamente y con
justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinacin de sus derechos y
obligaciones o para el examen de cualquier acusacin contra ella en materia penal.

Artculo 11.
1. Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se
pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio pblico en el que se le hayan asegurado
todas las garantas necesarias para su defensa.

2. Nadie ser condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueron
delictivos segn el Derecho nacional o internacional. Tampoco se impondr pena ms grave
que la aplicable en el momento de la comisin del delito.

Artculo 12.
Nadie ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su
correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputacin. Toda persona tiene derecho a la
proteccin de la ley contra tales injerencias o ataques.

Artculo 13.
1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de
un Estado.

2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier pas, incluso del propio, y a regresar a su
pas.

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Artculo 14.
1. En caso de persecucin, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de l, en
cualquier pas.

2. Este derecho no podr ser invocado contra una accin judicial realmente originada por
delitos comunes o por actos opuestos a los propsitos y principios de las Naciones Unidas.

Artculo 15.
1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.

2. A nadie se privar arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de

nacionalidad.

Artculo 16.
1. Los hombres y las mujeres, a partir de la edad nbil, tienen derecho, sin restriccin alguna
por motivos de raza, nacionalidad o religin, a casarse y fundar una familia, y disfrutarn de
iguales derechos en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolucin del
matrimonio.

2. Slo mediante libre y pleno consentimiento de los futuros esposos podr contraerse el
matrimonio.

3. La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la

proteccin de la sociedad y del Estado.

Artculo 17.
1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente.

2. Nadie ser privado arbitrariamente de su propiedad.

Artculo 18.
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religin; este
derecho incluye la libertad de cambiar de religin o de creencia, as como la libertad de
manifestar su religin o su creencia, individual y colectivamente, tanto en pblico como en
privado, por la enseanza, la prctica, el culto y la observancia.

Artculo 19.
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de
no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y
opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.

Artculo 20.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin pacficas.

2. Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin.

Artculo 21.
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio
de representantes libremente escogidos.

2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones

pblicas de su pas.

3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se
expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por
sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la
libertad del voto.

-5-
Artculo 22.
Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperacin internacional, habida cuenta de la organizacin
y los recursos de cada Estado, la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y
culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

Artculo 23.
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre eleccin de su trabajo, a condiciones
equitativas y satisfactorias de trabajo y a la proteccin contra el desempleo.

2. Toda persona tiene derecho, sin discriminacin alguna, a igual salario por trabajo igual.

3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneracin equitativa y satisfactoria, que
le asegure, as como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que ser
completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de proteccin social.

4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus
intereses.

Artculo 24.
Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitacin razonable
de la duracin del trabajo y a vacaciones peridicas pagadas.

Artculo 25.
1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su
familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la
asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en
caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus
medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.

2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los

nios, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual proteccin social.

Artculo 26.
1. Toda persona tiene derecho a la educacin. La educacin debe ser gratuita, al menos en lo
concerniente a la instruccin elemental y fundamental. La instruccin elemental ser
obligatoria. La instruccin tcnica y profesional habr de ser generalizada; el acceso a los
estudios superiores ser igual para todos, en funcin de los mritos respectivos.

2. La educacin tendr por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el

fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales;
favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los
grupos tnicos o religiosos, y promover el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas
para el mantenimiento de la paz.

3. Los padres tendrn derecho preferente a escoger el tipo de educacin que habr de darse a
sus hijos.

Artculo 27.
1. Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a
gozar de las artes y a participar en el progreso cientfico y en los beneficios que de l resulten.

2. Toda persona tiene derecho a la proteccin de los intereses morales y materiales que le
correspondan por razn de las producciones cientficas, literarias o artsticas de que sea
autora.

Artculo 28.
Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los
derechos y libertades proclamados en esta Declaracin se hagan plenamente efectivos.

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Artculo 29.
1. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que slo en ella puede
desarrollar libre y plenamente su personalidad.

2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estar

solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el nico fin de asegurar el
reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los dems, y de satisfacer las
justas exigencias de la moral, del orden pblico y del bienestar general en una sociedad
democrtica.

3. Estos derechos y libertades no podrn, en ningn caso, ser ejercidos en oposicin a los
propsitos y principios de las Naciones Unidas.

Artculo 30.
Nada en esta Declaracin podr interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno al
Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar actos
tendientes a la supresin de cualquiera de los derechos y libertades proclamados en esta
Declaracin.

1.3. DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PUBLICAS EN LA

CONSTITUCIN

La regulacin de un catlogo general de derechos y deberes de los ciudadanos es uno de los

elementos que configuran, en esencia, la existencia de un rgimen constitucional. En efecto, el
reconocimiento de la libertad del individuo, como ncleo de todos esos derechos
fundamentales, es el soporte de un Estado que se precie de ser polticamente democrtico.

Sin libertad y sin libre ejercicio de los derechos individuales y sociales, no puede haber
verdadera democracia, y es ste el motivo principal que ha llevado a la Constitucin Espaola
de 1978 a ocuparse de forma prioritaria de establecer, no slo un listado de derechos,
libertades y deberes ciudadanos, sino, lo que es ms importante, un sistema de garantas
jurdicas que aseguren y protejan el ejercicio efectivo de tales derechos fundamentales.
Ciertamente, sin la regulacin de estas garantas no existir un orden social justo, por la
imposibilidad de ejercer esos derechos con total libertad y autonoma.

Los siguientes artculos de la Constitucin vienen recogidos en la seccin 1 del Capitulo II,
Derechos y Libertades.

Artculo 15.
Todos tienen derecho a la vida y a la integridad fsica y moral, sin que, en ningn caso, puedan
ser sometidos a tortura ni a penas o a tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena
de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra.

Artculo 16.
1. Se garantiza la libertad ideolgica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades
sin ms limitacin, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden
pblico protegido por la ley.
2. Nadie podr ser obligado a declarar sobre su ideologa, religin o creencias.
3. Ninguna confesin tendr carcter estatal. Los poderes pblicos tendrn en cuenta las
creencias religiosas de la sociedad espaola y mantendrn las consiguientes relaciones de
cooperacin con la Iglesia Catlica y las dems confesiones.

-7-
Artculo 17.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su
libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artculo y en los casos y en la forma
previstos en la ley.

2. La detencin preventiva no podr durar ms del tiempo estrictamente necesario para la

realizacin de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso,
en el plazo mximo de setenta y dos horas, el detenido deber ser puesto en libertad o a
disposicin de la autoridad judicial.

3. Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea
comprensible, de sus derechos y de las razones de su detencin, no pudiendo ser obligada a
declarar. Se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y
judiciales, en los trminos que la ley establezca.

4. La ley regular un procedimiento de "habeas corpus" para producir la inmediata puesta a

disposicin judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por ley se determinar el
plazo mximo de duracin de la prisin provisional.

Artculo 18.
1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
2. El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podr hacerse en l sin consentimiento
del titular o resolucin judicial, salvo en caso de flagrante delito.
3. Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegrficas y
telefnicas, salvo resolucin judicial.
4. La ley limitar el uso de la informtica para garantizar el honor y la intimidad personal y
familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.

Artculo 19.
Los espaoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio
nacional. Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de Espaa en los trminos que
la ley establezca. Este derecho no podr ser limitado por motivos polticos o ideolgicos.

Artculo 20.
1. Se reconocen y protegen los derechos:
a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la
palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproduccin.

b) A la produccin y creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica.

c) A la libertad de ctedra.

d) A comunicar o recibir libremente informacin veraz por cualquier medio de difusin.

La ley regular el derecho a la clusula de conciencia y al secreto profesional en el
ejercicio de estas libertades.

2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningn tipo de censura previa.
3. La ley regular la organizacin y el control parlamentario de los medios de comunicacin
social dependientes del Estado o de cualquier ente pblico y garantizar el acceso a dichos
medios de los grupos sociales y polticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad

-8-
y de las diversas lenguas de Espaa.
4. Estas libertades tienen su lmite en el respeto a los derechos reconocidos en este Ttulo, en
los preceptos de las leyes que lo desarrollan y, especialmente, en el derecho al honor, a la
intimidad, a la propia imagen y a la proteccin de la juventud y de la infancia.
5. Slo podr acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de
informacin en virtud de resolucin judicial.

Artculo 21.
1. Se reconoce el derecho de reunin pacfica y sin armas. El ejercicio de este derecho no
necesitar autorizacin previa.

2. En los casos de reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones se dar

comunicacin previa a la autoridad, que slo podr prohibirlas cuando existan razones
fundadas de alteracin del orden pblico, con peligro para personas o bienes.

Artculo 22.
1. Se reconoce el derecho de asociacin.
2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delitos son ilegales.
3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artculo debern inscribirse en un registro a
los solos efectos de publicidad.
4. Las asociaciones slo podrn ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de
resolucin judicial motivada.
5. Se prohben las asociaciones secretas y las de carcter paramilitar.

Artculo 23.
1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por
medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal.
2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos
pblicos, con los requisitos que sealen las leyes.

Artculo 24.
1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en
el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse
indefensin.
2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a
la asistencia de letrado, a ser informados de la acusacin formulada contra ellos, a un proceso
pblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantas, a utilizar los medios de prueba
pertinentes para su defensa, a no declarar contra s mismos, a no confesarse culpables y a la
presuncin de inocencia.
La ley regular los casos en que, por razn de parentesco o de secreto profesional, no se
estar obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

Artculo 25.
1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente
en aquel momento.

-9-
2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarn orientadas hacia la
reeducacin y reinsercin social y no podrn consistir en trabajos forzados. El condenado a
pena de prisin que estuviere cumpliendo la misma gozar de los derechos fundamentales de
este Captulo, a excepcin de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo
condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendr derecho a un
trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, as como al
acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.
3. La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privacin de libertad.

Artculo 26.
Se prohben los Tribunales de Honor en el mbito de la Administracin civil y de las
organizaciones profesionales.

Artculo 27.
1. Todos tienen el derecho a la educacin. Se reconoce la libertad de enseanza.

2. La educacin tendr por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto

a los principios democrticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.

3. Los poderes pblicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos
reciban la formacin religiosa y moral que est de acuerdo con sus propias convicciones.

4. La enseanza bsica es obligatoria y gratuita.

5. Los poderes pblicos garantizan el derecho de todos a la educacin, mediante una

programacin general de la enseanza, con participacin efectiva de todos los sectores
afectados y la creacin de centros docentes.

6. Se reconoce a las personas fsicas y jurdicas la libertad de creacin de centros docentes,

dentro del respeto a los principios constitucionales.

7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrn en el control y gestin de
todos los centros sostenidos por la Administracin con fondos pblicos, en los trminos que la
ley establezca.

8. Los poderes pblicos inspeccionarn y homologarn el sistema educativo para garantizar el

cumplimiento de las leyes.

9. Los poderes pblicos ayudarn a los centros docentes que renan los requisitos que la ley
establezca.

10. Se reconoce la autonoma de las Universidades, en los trminos que la ley establezca.

Artculo 28.
1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podr limitar o exceptuar el ejercicio de
este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los dems Cuerpos sometidos a disciplina
militar y regular las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios pblicos. La libertad
sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su eleccin, as como el

- 10 -
derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales
internacionales o afiliarse a las mismas. Nadie podr ser obligado a afiliarse a un sindicato.
2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La
ley que regule el ejercicio de este derecho establecer las garantas precisas para asegurar el
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

Artculo 29.
1. Todos los espaoles tendrn el derecho de peticin individual y colectiva, por escrito, en la
forma y con los efectos que determine la ley.
2. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina
militar podrn ejercer este derecho slo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su
legislacin especfica.

1.4.- SISTEMA EUROPEO DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS

HUMANOS.

El Consejo de Europa es una organizacin supranacional del mbito europeo, fundada en

1.949, para conseguir una mayor grado de cooperacin entre los Estados miembros y
promover valores fundamentales como la Democracia, los Derechos Humanos y la Tolerancia.
Actualmente est integrado por 47 pases. En el mbito del Consejo de Europa, dos son los
instrumentos legales fundamentales para la proteccin de los Derechos Humanos:

El Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales

(en lo sucesivo se aludir a l como Convenio Europeo de los Derechos Humanos) destinado a
proteger los derechos: civiles y polticos, aprobado en 1950.

La Carta Social Europea que garantiza los derechos econmicos, sociales y culturales,
adoptada en 1961. En cuanto al Convenio Europeo de Derechos Humanos, es de inters
destacar como hasta 1.998 existan bsicamente dos rganos de control para su cumplimiento:

La Comisin Europea de Derechos Humanos y El Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En

1.998, con la entrada en vigor del Protocolo n 11 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos, se prev la supresin de la Comisin como filtro de las demandas y se instituye al
Tribunal Europeo de Derechos Humanos como rgano jurisdiccional de carcter permanente y
de jurisdiccin obligatoria, con lo que todas las demandas se plantean ante el referido Tribunal.

1. Convenio europeo para la proteccin de los derechos humanos y de las

libertades fundamentales.

Con la aprobacin del Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950), el sistema europeo
inici su andadura para la proteccin de los derechos humanos.

Inspirado por la Declaracin Universal de los Derechos Humanos aprobada por la O.N.U. en
diciembre de 1948, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, como expone su Prembulo,
reafirma su profunda adhesin a estas libertades fundamentales que constituyen las bases

- 11 -
mismas de la justicia y de la paz en el mundo, y cuyo mantenimiento reposa inicialmente, de
una parte, en un rgimen poltico verdaderamente democrtico y, de otra, en una concepcin y
un respeto comunes de los Derechos Humanos por ellos invocados.

Del indicado Prembulo se desprenden los aspectos ms caractersticos y distintivos del

Convenio Europeo de Derechos Humanos: la instauracin de un mecanismo de control para
asegurar la garanta colectiva de alguno de los derechos enunciados en la Declaracin
Universal y, como el Convenio no fue elaborado con vocacin de ser un cuerpo legal definitivo,
sino como el primer paso para alcanzar su finalidad de proteccin, desarrollo y reconocimiento
progresivo de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.

Los Derechos y Libertades incluidos en el Titulo I del Convenio son los siguientes:

Derecho a la vida.

Derecho a no ser sometido a tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes.

Derecho a no ser sometido a esclavitud, servidumbre o trabajos forzados.

Derecho a la libertad y a la seguridad y los derechos del detenido.

Derecho a un proceso equitativo y a la presuncin de inocencia.

Derecho a no ser condenado por una accin u omisin que, en el momento en

que haya sido cometida, no constituya delito segn el Derecho Nacional o
Derecho Internacional, y el derecho a que la ley penal no tenga efectos
retroactivos.

Derecho al respeto de la vida privada y familiar.

Libertad de pensamiento, conciencia y religin, de expresin e informacin, de

reunin pacfica, de asociacin y de sindicacin.

Derecho a contraer matrimonio y fundar una familia.

Derecho de toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en el Convenio

hayan sido violados a un recurso efectivo ante una instancia nacional, incluso
cuando la violacin haya sido cometida por personas que acten en el
ejercicio de sus funciones oficiales.

Derecho al disfrute de los derechos y libertades antes enunciados sin

discriminacin alguna por razn de sexo, raza, color, lengua, religin, opiniones
polticas u otras, origen nacional o social, pertenencia a una minora nacional,
fortuna, nacimiento o cualquier otra situacin.

Desde su entrada en vigor, el Convenio se ha complementado con 13 Protocolos que, de un

lado amplan el catlogo de derechos reconocidos en 1950 y de otro, modifican los
mecanismos de garanta inicialmente instituidos. Tras la aprobacin de estos Protocolos, el
Convenio Europeo de Derechos Humanos consta de cincuenta y nueve artculos contenidos en
tres Ttulos.

El Ttulo Primero, al que antes hemos aludido, define los derechos y libertades reconocidos; el
Ttulo Segundo regula la composicin, competencias y funcionamiento del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos; y el Ttulo Tercero incluye disposiciones diversas reguladoras de una serie

- 12 -
de materias.

Por lo que se refiere al alcance del Sistema Europeo de Proteccin de los Derechos Humanos,
cabe sealar que no constituye un conjunto homogneo para los Estados miembros del
Consejo de Europa, pues si bien, estos Estados estn vinculados u obligados por el Convenio
Europeo de Derechos Humanos, no lo estn por los distintos Protocolos adicionales que han
ampliado el catlogo de derechos y libertades reconocidos en dicho Convenio, ya que los
Estados miembros pueden formular reservas y declaraciones interpretativas respecto a su
contenido Por ltimo, sealar que el Convenio protege fundamentalmente derechos civiles y
polticos, aunque alguno de ellos tenga una dimensin social y econmica, como por ejemplo,
el derecho de asociacin o sindicacin.

2. El tribunal europeo de derechos humanos.

El Ttulo II del Convenio Europeo de Derechos Humanos regula la composicin, competencias y

funcionamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, instituido con el fin de asegurar el
respeto de los compromisos que resultan para los Estados signatarios del Convenio y sus
Protocolos.

El Tribunal est compuesto por un juez de cada uno de los pases signatarios y tiene su sede
en Estrasburgo. La competencia del Tribunal se extiende a todas las cuestiones relativas a la
interpretacin y la aplicacin del Convenio y de sus Protocolos.

El Tribunal podr conocer, tanto de asuntos presentados por cualquier Estado miembro (por
incumplimiento del Convenio y Protocolos por parte de otro Estado), como de cualquier
demanda presentada por cualquier persona fsica, ONG, o grupo de particulares que se
considere vctima de una violacin, por parte de cualquier Estado miembro, de los derechos
reconocidos en el Convenio o sus Protocolos.

La fuerza obligatoria y la ejecucin de las sentencias definitivas del Tribunal tienen gran
importancia, ya que gracias a la jurisprudencia del Tribunal de Derechos Humanos se han
reconocidos derechos no expresamente recogidos en el Convenio.

Asimismo podr emitir opiniones consultivas a solicitud del Comit de Ministros, acerca de
cuestiones relativas a la interpretacin del Convenio y de sus Protocolos.

3. Carta social europea.

La Carta Social Europea adoptada en 1961, con entrada en vigor en 1965, recoge los derechos
econmicos, sociales y culturales como el derecho a la vivienda, a la salud, a la educacin, al
trabajo, a la seguridad social, al movimiento de personas y a la no discriminacin.

Entre los derechos de segunda generacin contenidos en la Carta Social Europea destacamos,
entre otros, el derecho a:

el trabajo.

organizarse para la defensa de los intereses econmicos y sociales.

la negociacin colectiva.

la seguridad social.

- 13 -
 la asistencia social y mdica.

la proteccin social, jurdica y econmica de la familia, y

la proteccin y asistencia por parte de los trabajadores migrantes y sus familias.

A fin de tener en cuenta los cambios sociales fundamentales que se han producido desde la
aprobacin del texto, la Carta ha sido revisada en 1996, con entrada en vigor en 1999,
conteniendo los derechos garantizados por la Carta en su versin modificada, los derechos
garantizados por el Protocolo adicional de 1998 y para aadir nuevos derechos, entre los
cuales citamos los siguientes:

a la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupacin, sin

discriminacin por razn de sexo.

a la proteccin social de las personas de edad.

a la proteccin de los crditos de los trabajadores en caso de insolvencia del

empresario.

a la dignidad en el trabajo.

a la igualdad de oportunidades e igualdad de trato de trabajadores con

responsabilidades familiares.

a la informacin y consulta en los procedimientos de despido colectivo.

a la proteccin contra la pobreza y la exclusin social.

En cuanto a los mecanismos de control, la Carta no establece un sistema judicial de proteccin

del cumplimiento de sus disposiciones (a diferencia del sistema establecido para la proteccin
de los derechos civiles y polticos recogidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos).

El nico sistema de control establecido en ella, es un sistema de informes que presentan los
Estados al Comit Europeo de Derechos Sociales para que estudie la efectiva aplicacin de las
disposiciones de la Carta, las revise y presente sus
conclusiones ante el Parlamento y el Comit de Ministros del Consejo de Europa, quien
formular las recomendaciones oportunas a cada Estado parte.

Con la entrada en vigor de un Protocolo adicional de la Carta en 1998, se introduce un

segundo mecanismo de control, al permitir que grupos de trabajadores y las ONGs puedan
acoger quejas colectivas por violacin de las disposiciones de la Carta. El Comit Europeo de
Derechos Sociales las examina y puede publicar recomendaciones.

4. Carta de los derechos fundamentales de la unin europea

La Carta Europea de los Derechos Fundamentales, elaborada por una convencin compuesta
por las Instituciones Europeas, representantes de los parlamentos nacionales, juristas y otros
representantes de la sociedad civil, fue adoptada por el Consejo Europeo de Niza en diciembre
de 2002, y recoge los derechos civiles, polticos, econmicos y sociales de los ciudadanos y de
todas las personas que viven en el territorio de la Unin Europea (UE). Es un texto
complementario del Convenio Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa.Esta
Carta de los Derechos Fundamentales tiene fuerza vinculante para lospases miembros de la
UE.

- 14 -
El prembulo de la Carta expone que la Unin est fundada sobre valores indivisibles y
universales de la dignidad humana, la libertad, igualdad y solidaridad, y se basa en los
principios de la democracia y del Estado de Derecho. Al instituir la ciudadana de la Unin y
crear un espacio de libertad, seguridad, y justicia, sita a la persona en el centro de su
actuacin.

La Carta clasifica los derechos, libertades y principios reconocidos por la UE en seis Captulos:

Captulo I. Dignidad
Dignidad humana; Derecho a la vida; Derecho a la integridad de las personas; Prohibicin de
la tortura y de las penas o los malos tratos inhumanos o degradantes; Prohibicin de la
esclavitud y del trabajo forzado.

Captulo II. Libertades

Derecho a la libertad y a la seguridad; Respeto a la vida privada y familiar; Proteccin de datos
de carcter personal; Derecho a contraer matrimonio y derecho a fundar una familia; Libertad
de pensamiento, de conciencia y de religin; Libertad de expresin y de informacin; Libertad
de reunin y de asociacin; Libertad de las artes y de las ciencias; Derecho a la educacin;
Libertad profesional y derecho a trabajar; Libertad de la empresa; Derecho a la propiedad;
Derecho de asilo; Proteccin en caso de devolucin, expulsin y extradicin.

Captulo III. Igualdad

Igualdad ante la ley; No discriminacin; Diversidad cultural, religiosa y lingstica; Igualdad
entre hombres y mujeres; Derechos del menor; Derechos de las personas mayores;
Integracin de las personas discapacitadas.

Captulo IV. Solidaridad

Derecho a la informacin y consulta de los trabajadores en la empresa; Derecho de
negociacin y de accin activa; Derecho de acceso a los servicios de colocacin; Proteccin en
caso de despido injustificado; Condiciones de trabajo justas y equitativas; Prohibicin del
trabajo infantil y proteccin de jvenes en el trabajo; Vida familiar y vida profesional;
Seguridad Social y ayuda social; Proteccin de la salud; Acceso a los servicios de inters
econmico general; Proteccin del medio ambiente; Proteccin de los consumidores.

Captulo V. Ciudadana
Derecho a ser elector y elegible en las elecciones del Parlamento Europeo y en las elecciones
municipales; Derecho a una buena administracin; Derecho de acceso a los documentos; El
Defensor del Pueblo; Derecho de Peticin; Libertad de circulacin y de residencia; Proteccin
diplomtica y consular.

Captulo VI. Justicia

Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial; Presuncin de inocencia y derechos
de defensa; Principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas; Derecho a
no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito.

- 15 -
TEMA 2: LEY 4/2005, DE 18 DE FEBRERO, PARA LA
IGUALDAD DE MUJERES Y HOMBRES

SUMARIO

2.1. Introduccin

2.2. Objeto y fin de la norma

2.3. Principios generales

2.4. Medidas para promover la igualdad en la normativa y actividad

administrativa.

2.1. INTRODUCCIN

En el presente tema vamos a tratar los aspectos ms relevantes de la Ley del Pas Vasco
4/2005 de 18 de febrero denominada Ley de Igualdad de Mujeres y Hombres. Tal y como viene
establecido en la Exposicin de Motivos de la Ley, el papel que tradicionalmente han
desempeado mujeres y hombres en la sociedad est experimentando una importante
transformacin. La mayor participacin de las mujeres en el mbito laboral, en todos los
niveles educativos, su mayor acceso a la formacin y la cultura, en menor medida a la toma de
decisiones, estn impulsando elavance hacia la igualdad de mujeres y hombres.

Sin embargo todava hoy en da la relacin entre mujeres y hombres est muy jerarquizada.
De este modo a las mujeres se les asigna las responsabilidades en el mbito domstico y a los
hombres en el mbito pblico con una muy desigual valoracin y reconocimiento econmico y
social.

Es por ello que con la presente Ley se pretende garantizar la aplicacin del derecho a la
igualdad de mujeres y hombres ya reconocido en los textos legales.

2.2. OBJETO Y FIN DE LA NORMA

El artculo 1

Establece como objetivo de la misma: lograr una sociedad en la que todas las personas sean
libres, tanto en el mbito pblico como en el privado, para desarrollar sus capacidades
personales y tomar decisiones sin las limitaciones impuestas por los roles del sexo y en la que
se tengan en cuenta por igual las aspiraciones y necesidades de mujeres y hombres.

Antes de pasar a analizarlos vamos a pararnos en el artculo 2 de la norma donde queda

recogido a quin va dirigida o lo que es lo mismo, cul es el mbito de aplicacin de la ley.

- 16 -
Respecto al ambito de aplicacin de la presente Ley:

a) Las administraciones pblicas vascas, entendindose como tal a los efectos de esta
Ley: la administracin de la comunidad autnoma, la administracin foral y la
administracin local, as como sus rganos autnomos y los entes pblicos
dependientes o vinculados a ellos.

b) Las entidades privadas que se relacionen o colaboren con los poderes pblicos o se
beneficien de ayudas o subvenciones pblicas.

c) Las universidades vascas y el sector privado en los trminos que se establezca.

2.3. PRINCIPIOS GENERALES

1. Igualdad de trato.
Se prohbe toda discriminacin basada en el sexo de las personas, tanto directa como indirecta
y cualquiera que sea la forma utilizada para ello. A los efectos de esta ley:

a) Existir discriminacin directa cuando una persona sea, haya sido o pudiera ser tratada de
manera menos favorable que otra en situacin anloga por razn de su sexo o de
circunstancias directamente relacionadas con el sexo, como el embarazo o la maternidad. Sin
perjuicio de su tipificacin como delito, el acoso sexista en el trabajo tiene la consideracin de
discriminacin directa por razn de sexo.

b) Existir discriminacin indirecta cuando un acto jurdico, criterio o prctica aparentemente

neutra perjudique a una proporcin sustancialmente mayor de miembros de un mismo sexo,
salvo que dicho acto jurdico, criterio o prctica resulte adecuada y necesaria y pueda
justificarse con criterios objetivos que no estn relacionados con el sexo.

c) No se considerarn constitutivas de discriminacin por razn de sexo las medidas que,

aunque planteen un tratamiento diferente para las mujeres y los hombres, tienen una
justificacin objetiva y razonable, entre las que se incluyen aquellas que se fundamentan en la
accin positiva para las mujeres, en la necesidad de una proteccin especial de los sexos por
motivos biolgicos, o en la promocin de la incorporacin de los hombres al trabajo domstico
y de cuidado de las personas.

Los poderes pblicos vascos no podrn conceder ningn tipo de ayuda o subvencin a ninguna
actividad que sea discriminatoria por razn de sexo, ni tampoco a aquellas personas fsicas y
jurdicas que hayan sido sancionadas administrativa o penalmente por incurrir en
discriminacin por razn de sexo, durante el perodo impuesto en la correspondiente sancin.

Los poderes pblicos vascos garantizarn el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales
de aquellas mujeres o grupos de mujeres que sufran una mltiple discriminacin por concurrir
en ellas otros factores que puedan dar lugar a situaciones de discriminacin, como la raza,
color, origen tnico, lengua, religin, opiniones polticas o de otro tipo, pertenencia a una
minora nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad, orientacin sexual o cualquier
otra condicin o circunstancia personal o social.

2. Igualdad de oportunidades.
Los poderes pblicos vascos deben adoptar las medidas oportunas para garantizar el ejercicio
efectivo por parte de mujeres y hombres, en condiciones de igualdad, de los derechos
polticos, civiles, econmicos, sociales y culturales y del resto de derechos fundamentales que
puedan ser reconocidos en las normas, incluido el control y acceso al poder y a los recursos y

- 17 -
beneficios econmicos y sociales. A efectos de esta ley, la igualdad de oportunidades se ha de
entender referida no slo a las condiciones de partida o inicio en el acceso al poder y a los
recursos y beneficios, sino tambin a las condiciones para el ejercicio y control efectivo de
aqullos.

Asimismo, los poderes pblicos vascos garantizarn que el ejercicio efectivo de los derechos y
el acceso a los recursos regulados en esta ley no se vea obstaculizado o impedido por la
existencia de barreras cuya eliminacin se contemple en la Ley 20/1997, de 4 de diciembre,
para la Promocin de la Accesibilidad.

3. Respeto a la diversidad y a la diferencia.

Los poderes pblicos han de poner los medios necesarios para que el proceso hacia la igualdad
de sexos se realice respetando tanto la diversidad y las diferencias existentes entre mujeres y
hombres en cuanto a su biologa, condiciones de vida, aspiraciones y necesidades, como la
diversidad y diferencias existentes dentro de los propios colectivos de mujeres y de hombres.

4. Integracin de la perspectiva de gnero.

Los poderes pblicos vascos han de incorporar la perspectiva de gnero en todas sus polticas
y acciones, de modo que establezcan en todas ellas el objetivo general de eliminar las
desigualdades y promover la igualdad de mujeres y hombres.

A efectos de esta ley, se entiende por integracin de la perspectiva de gnero la consideracin

sistemtica de las diferentes situaciones, condiciones, aspiraciones y necesidades de mujeres y
hombres, incorporando objetivos y actuaciones especficas dirigidas a eliminar las
desigualdades y promover la igualdad en todas las polticas y acciones, a todos los niveles y en
todas sus fases de planificacin, ejecucin y evaluacin.

5. Accin positiva.
Para promover la consecucin de la igualdad real y efectiva de mujeres y hombres, los poderes
pblicos deben adoptar medidas especficas y temporales destinadas a eliminar o reducir las
desigualdades de hecho por razn de sexo existentes en los diferentes mbitos de la vida.

6. Eliminacin de roles y estereotipos en funcin del sexo.

Los poderes pblicos vascos deben promover la eliminacin de los roles sociales y estereotipos
en funcin del sexo sobre los que se asienta la desigualdad entre mujeres y hombres y segn
los cuales se asigna a las mujeres la responsabilidad del mbito de lo domstico y a los
hombres la del mbito pblico, con una muy desigual valoracin y reconocimiento econmico y
social.

7. Representacin equilibrada.
Los poderes pblicos vascos han de adoptar las medidas oportunas para lograr una presencia
equilibrada de mujeres y hombres en los distintos mbitos de toma de decisiones. A los efectos
de esta ley, se considera que existe una representacin equilibrada en los rganos
administrativos pluripersonales cuando los dos sexos estn representados al menos al 40%.

8. Colaboracin y coordinacin.
Los poderes pblicos vascos tienen la obligacin de colaborar y coordinar sus actuaciones en
materia de igualdad de mujeres y hombres para que sus intervenciones sean ms eficaces y
acordes con una utilizacin racional de los recursos.

Asimismo, han de promover la colaboracin y el trabajo en comn con otras instituciones y

entidades de Euskal Herria y de fuera de ella con el fin de garantizar a toda la ciudadana
vasca la igualdad de mujeres y hombres

- 18 -
2.4. MEDIDAS PARA PROMOVER LA IGUALDAD EN LA NORMATIVA Y
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

Artculo 18. Disposiciones generales.

1. Los poderes pblicos vascos han de tener en cuenta de manera activa el objetivo de la
igualdad de mujeres y hombres en la elaboracin y aplicacin de las normas, as como de los
planes, programas y otros instrumentos de formulacin de polticas pblicas, de los programas
subvencionales y de los actos administrativos.

2. Para el cumplimiento de lo dispuesto en el apartado primero de este artculo, los

departamentos, organismos autnomos y entes pblicos dependientes de las administraciones
publicas vascas o vinculados a ellas han de ajustarse a lo establecido en los artculos 19 a 22
de esta ley, sin perjuicio de la adecuacin a las necesidades organizativas y funcionales que las
instituciones forales y locales realicen en el ejercicio de sus competencias y de las
especificidades formales y materiales que caracterizan a sus normas.

3. En la realizacin de la evaluacin previa de impacto en funcin del gnero y la introduccin

de medidas para eliminar desigualdades y promover la igualdad que se prevn en los
artculos19 a 20 de esta ley, se ha de tener en cuenta la influencia que, en las diferencias entre
mujeres y hombres.

4. Los poderes pblicos vascos deben hacer un uso no sexista de todo tipo de lenguaje en los
documentos y soportes que produzcan directamente o a travs de terceras personas o
entidades.

Artculo 19. Evaluacin previa del impacto en funcin del gnero.

1. Antes de acometer la elaboracin de una norma o acto administrativo, el rgano
administrativo que lo promueva ha de evaluar el impacto potencial de la propuesta en la
situacin de las mujeres y en los hombres como colectivo. Para ello, ha de analizar si la
actividad proyectada en la norma o acto administrativo puede tener repercusiones positivas o
adversas en el objetivo global de eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres y
promover su igualdad.

2. El Gobierno Vasco ha de aprobar, a propuesta de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer,

normas o directrices en las que se indiquen las pautas que se debern seguir para la
realizacin de la evaluacin previa del impacto en funcin del gnero referida en el prrafo
anterior, as como las normas o actos administrativos que quedan excluidos de la necesidad de
hacer la evaluacin y el resto de los trmites previstos en los artculos siguientes.

Artculo 20. Medidas para eliminar desigualdades y promover la igualdad.

1. En funcin de la evaluacin de impacto realizada, en el proyecto de norma o acto
administrativo se han de incluir medidas dirigidas a neutralizar su posible impacto negativo en
la situacin de las mujeres y hombres considerados como colectivo, as como a reducir o
eliminar las desigualdades detectadas y a promover la igualdad de sexos.

2. Sin perjuicio de otras medidas que se consideren oportunas, las administraciones pblicas
vascas, en la normativa que regula las subvenciones y en los supuestos en que as lo permita
la legislacin de contratos, incluirn entre los criterios de adjudicacin uno que valore la
integracin de la perspectiva de gnero en la oferta presentada y en el proyecto o actividad
subvencionada. En los mismos supuestos, entre los criterios de valoracin de la capacidad
tcnica de los candidatos o licitadores y, en su caso, entre los requisitos que debern reunir los
beneficiarios de subvenciones, valorarn la trayectoria de los mismos en el desarrollo de
polticas o actuaciones dirigidas a la igualdad de mujeres y hombres.

Asimismo, con sujecin a la legislacin de contratos y a lo previsto en el apartado siguiente, se

- 19 -
contemplar, como condicin de ejecucin del contrato, la obligacin del adjudicatario de
aplicar, al realizar la prestacin, medidas tendentes a promover la igualdad de hombres y
mujeres.

3. El Consejo de Gobierno, en la Administracin general de la Comunidad Autnoma, as como

los rganos equivalentes del resto de las administraciones pblicas, y en su defecto, para el
caso de los expedientes contractuales, los rganos de contratacin, establecern los tipos o
caractersticas de las contrataciones y subvenciones en los que corresponda aplicar las
medidas contempladas en el apartado anterior, teniendo en cuenta la normativa aplicable, los
diferentes objetos contractuales y la convivencia o compatibilidad y coordinacin con la
aplicacin de otras polticas pblicas en el mbito contractual y subvencional. El Gobierno
Vasco establecer reglamentariamente indicadores para facilitar la valoracin del cumplimiento
del criterio o clusula referida en el apartado anterior, entre los que se han de incluir el de
elaborar y ejecutar planes o programas para la igualdad de mujeres y hombres y disponer del
reconocimiento como entidad colaboradora en igualdad de mujeres y hombres previsto en el
artculo 41.

4. Sin perjuicio de otras medidas que se consideren oportunas, las normas que regulen los
procesos selectivos de acceso, provisin y promocin en el empleo pblico deben incluir:

a) Una clusula por la que, en caso de existir igualdad de capacitacin, se d prioridad a

las mujeres en aquellos cuerpos, escalas, niveles y categoras de la Administracin en
los que la representacin de stas sea inferior al 40%, salvo que concurran en el otro
candidato motivos que, no siendo discriminatorios por razn de sexo, justifiquen la no
aplicacin de la medida, como la pertenencia a otros colectivos con especiales
dificultades para el acceso y promocin en el empleo. Los rganos competentes en
materia de funcin pblica de las correspondientes administraciones pblicas han de
disponer de estadsticas adecuadas y actualizadas que posibiliten la aplicacin de lo
dispuesto en el apartado a).

b) Una clusula por la que se garantice en los tribunales de seleccin una

representacin equilibrada de mujeres y hombres con capacitacin, competencia y
preparacin adecuada.

5. Sin perjuicio de otras medidas que se consideren oportunas, las normas que vayan a regular
los jurados creados para la concesin de cualquier tipo de premio promovido o subvencionado
por la Administracin, as como las que regulen rganos afines habilitados para la adquisicin
de fondos culturales y/o artsticos, deben incluir una clusula por la que se garantice en los
tribunales de seleccin una representacin equilibrada de mujeres y hombres con capacitacin,
competencia y preparacin adecuada.

6. A los efectos de lo sealado en los dos prrafos anteriores, se considera que existe una
representacin equilibrada cuando en los tribunales, jurados u rganos afines de ms de
cuatro miembros cada sexo est representado al menos al 40%. En el resto, cuando los dos
sexos estn representados.

7. El rgano administrativo que promueva la norma o disposicin administrativa habr de

establecer indicadores que permitan realizar la evaluacin del grado de cumplimiento y de la
efectividad de las medidas referidas en los prrafos anteriores, de cara a la consecucin del
objetivo de eliminar las desigualdades y promover la igualdad de mujeres y hombres.

8. Slo excepcionalmente, y mediante informe motivado y aprobado por el rgano

competente, puede justificarse el no cumplimiento de lo dispuesto en los prrafos 2, 4 y 5.

Artculo 21. Informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer.

Los proyectos de normas que se elaboren en el mbito de la Administracin de la Comunidad
Autnoma han de ser informados por Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer, a efectos de

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verificar la correcta aplicacin de lo dispuesto en los artculos 19 a 20 de la ley y, en su caso,
para realizar propuestas de mejora en tal sentido.

Artculo 22. Memoria explicativa y aprobacin de la norma o acto

1. El proyecto de norma o disposicin habr de ir acompaado de una memoria que explique
detalladamente los trmites realizados en relacin con los artculos 19 a 21 de esta ley y los
resultados de la misma.

2. La aprobacin o suscripcin de la norma o acto administrativo de que se trate dejar

constancia, al menos sucintamente, de la realizacin de los trmites referidos en el prrafo
anterior.

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TEMA 3: LA PROTECCIN DE DATOS PERSONALES

SUMARIO

3.1. Introduccin

3.2. Aspectos bsicos de la proteccin de datos personales

3.3. Derechos de las personas

3.4. Aspectos relativos al deber de secreto y a la comunicacin de datos

3.1. INTRODUCCIN

La proteccin de datos de carcter personal es un derecho fundamental que garantiza la

Constitucin Espaola en su artculo 18.4.

La Constitucin establece en su artculo 18.4 que La Ley limitar el uso de la informtica para
garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de
sus derechos.
En cumplimiento de este mandato constitucional y, a la vez, transponiendo la Directiva 95/46,
se dict la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter
Personal (LOPD) que es la que en la actualidad contiene los principios, derechos y obligaciones
que se derivan de ese artculo de la Constitucin.

De la misma manera, la LOPD ha sido objeto de desarrollo a travs del Real Decreto
1720/2007, de 21 de diciembre.

En el mbito de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, se dict la Ley 2/2004, de 25 de

febrero, de Ficheros de Datos de Carcter Personal de Titularidad Pblica y de Creacin de la
Agencia Vasca de Proteccin de Datos.

3.2. ASPECTOS BSICOS DE LA PROTECCIN DE DATOS PERSONALES

1. Conceptos

Los principales conceptos o definiciones que deben tenerse en cuenta se recogen en el

artculo 3 de la LOPD y tambin en el Real Decreto 1720/2007. Nos limitaremos a los
contenidos en la LOPD.

DATO DE CARCTER PERSONAL

Cualquier informacin concerniente a persona fsica identificada o identificable (artculo 3.a
LOPD).Esa informacin puede encontrarse o recogerse de diferente manera: numrica (DNI),
grfica (video), fotogrfica (foto), acstica (audio).

Lo importante para determinar que se trata de un dato de carcter personal es que esa
informacin, recogida en cualquiera de los soportes anteriores, permita conocer datos de una

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persona con-creta identificada (por ejemplo porque en la foto o en el video se reconoce a esa
persona) o identificable (que no se conoce directamente pero que es razonablemente fcil
conocer (por ejemplo la matrcula de un vehculo por s mismo no permite identificar al titular
del mismo, pero su identificacin a travs del Registro de Vehculos no exige procedimientos ni
plazos desproporcionados). Debe tenerse en cuenta tambin que un dato de carcter personal
no tiene por qu ser ntimo o reservado, el nombre y apellidos, que no afectan a la intimidad
de la persona ni son secretos, (lo contrario, se utilizan habitualmente para identificarte ante el
resto de personas) son datos de carcter personal y nicamente pueden tratarse con el
consentimiento de su titular o en los casos en los que la Ley lo permita.

FICHERO

Todo conjunto organizado de datos de carcter personal, cualquiera que fuere la forma o
modalidad de creacin, almacenamiento, organizacin y acceso (artculo 3.b LOPD).

La LOPD se aplica no slo a los datos almacenados en soportes electrnicos o informticos sino
tambin a los recogidos en papel siempre y cuando la informacin se encuentre estructurada
de acuerdo con criterios relativos a personas identificadas o identificables.

Puede distinguirse por lo tanto entre ficheros informatizados, ficheros no informatizados (o

ficheros manuales en formato papel) y ficheros parcialmente automatizados (parte
informatizados, parte no informatizados).

Por ejemplo, cuando las instancias (en formato papel) presentadas por los interesados
para participar en una oposicin se almacenan por orden alfabtico, por DNI o nmero de
opositora u opositor criterios relativos a personas estaremos ante un tratamiento de datos
personales sometido a la aplicacin de la legislacin sobre proteccin de datos, por tratarse de
un conjunto de informacin estructurado por un criterio relativo a las personas que permite
acceder fcilmente a los datos de un interesado concreto. (Ser un fichero manual o no
automatizado, pero fichero, y por lo tanto sometido a la LOPD). Otro ejemplo tpico es el de un
grupo de expedientes acadmicos en papel (por ejemplo de alumnado de un instituto)
ordenado por nombre y apellidos de dicho alumnado. Ese grupo de expedientes es un fichero.

Si esas mismas instancias o los expedientes se almacenan por orden cronolgico de entrada y
a cada uno se le asigna un nmero correlativo de recepcin no nos encontramos ante un
fichero porque el orden cronolgico y un nmero no da informacin sobre la persona que ha
presentado la instancia por lo que no ser de aplicacin la LOPD.

Cuando se recogen datos personales y se almacenan utilizando alguna herramienta informtica

(base de datos, Excel, Access) estaremos ante un fichero automatizado, siempre sometido a la
LOPD. Cuando se recogen mediante documentacin en papel y posteriormente se almacenan
informticamente, estamos ante un fichero mixto, porque parte de los datos estn en formato
papel y otra parte se ha almacenado informticamente.

TRATAMIENTO DE DATOS
Operaciones y procedimientos tcnicos de carcter automatizado o no, que permiten la
recogida, grabacin, conservacin, elaboracin, modificacin, bloqueo y cancelacin, as como
las cesiones de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y
transferencias (artculo 3.c LOPD).

El tratamiento de datos es, en definitiva, cualquier clase de operacin que suponga recoger
datos (por ejemplo recogida de impresos donde hay datos de carcter personal), la
modificacin (p. ej. se entra en una base de datos y se modifican, se suprimen o se cancelan
datos), la cesin (se comunican datos a una persona distinta del titular de los mismos), etc.

El fichero es el elemento fsico donde se encuentran los datos (programa informtico, conjunto
de expedientes, etc.), el tratamiento es el conjunto de operaciones que se realizan con los

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datos.

RESPONSABLE DEL FICHERO O TRATAMIENTO

Persona fsica o jurdica, de naturaleza pblica o privada, u rgano administrativo que decide
sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento (artculo 3.d LOPD).

En definitiva es la persona, institucin, empresa, rgano administrativo que toma las

decisiones sobre lo que se vaya a hacer con los datos que se encuentran en el fichero, desde la
propia creacin del fichero y el tipo, nmero, etc. de datos que se van a incluir en el mismo,
hasta su supresin, pasando por todos los usos o tratamientos que se hagan de los mismos.
Ser tambin quien, en principio, junto con el encargado del tratamiento, en su caso, responda
ante las Agencias de Proteccin de Datos por cualquier incidencia que tenga lugar con los
mismos.

Por ejemplo, en el mbito de la Administracin General de la Comunidad Autnoma del Pas

Vasco (persona jurdica pblica) la Direccin de Funcin Pblica es el rgano responsable del
fichero Gestin integrada de personal que contiene datos de carcter personal necesarios
para la gestin de los actos que afectan a la vida administrativa del personal al servicio de
dicha Administracin General. Pues bien, dicho rgano, la Direccin de Funcin Pblica: decide
crear el fichero, determina qu datos son necesarios para la gestin, utiliza (trata) los datos
para realizar su funcin, los modifica cuando es necesario, los suprime, decide cederlos cuando
es necesario, etc. Es en definitiva el responsable del fichero, y cualquier actuacin con tales
datos que sea contraria a la LOPD le ser imputable a dicha Direccin.

AFECTADO O INTERESADO
Persona fsica titular de los datos que sean objeto del tratamiento (artculo 3.e LOPD). Por
titular ha de entenderse la persona sobre la que versa la informacin y es su nica propietaria.

Si una Administracin, una empresa o una persona, recoge mis datos de carcter personal (mi
nombre y apellidos por ejemplo) el nico afectado o interesado soy yo, titular nico de dichos
datos. La Administracin, la empresa o la persona que los recoge podr tenerlos y usarlos si
doy mi consentimiento o lo autoriza una Ley, pero no es su propietario, titular, afectado o
interesado. Siguen siendo nicamente mos, aunque otros los puedan tratar.

Slo las personas fsicas pueden ser titulares de datos de carcter personal, y por lo tanto
afectados o interesados. Las personas jurdicas (empresas, administraciones, asociaciones, etc.
) no son titulares de datos de carcter personal.

Tampoco pueden ser titulares de datos de carcter personal las personas fallecidas, no pueden
ser titulares del derecho fundamental a la proteccin de datos.

En algunos casos (menores de 14 aos, personas con discapacidades mentales, intelectuales o

psquicas) an siendo titulares de los datos, cuando el tratamiento de sus datos requiera de su
consentimiento, ste ser prestado por las madres, padres, tutores o representantes legales.

PROCEDIMIENTO DE DISOCIACIN
Todo tratamiento de datos personales de modo que la informacin que se obtenga no pueda
asociarse a persona identificada o identificable.

Se trata de operar sobre el dato de tal manera que el resultado no ofrezca informacin sobre
una persona. Un ejemplo muy claro puede ser el de sustituir el nombre y apellidos de una
persona que aparece en un documento por varias letras (por ejemplo X.Y.Z, difuminar una
imagen que aparece en un video o una foto, o distorsionar la voz de una persona en un audio).

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ENCARGADO DEL TRATAMIENTO
La persona fsica o jurdica, autoridad pblica, servicio o cualquier otro organismo que, slo o
conjuntamente con otros, trate datos personales por cuenta del responsable del fichero.

Si antes hemos dicho que el responsable del fichero es el que decide sobre los usos, finalidad y
contenido del fichero, una de esas decisiones puede ser que sea una persona distinta del
propio responsable y su personal quien realice determinadas operaciones con los datos para
cumplir el objetivo marcado por el responsable. Esa tercera persona, que acta por encargo o
mandato del responsable es el encargado del tratamiento

Un ejemplo tpico de encargado de tratamiento lo constituyen empresas informticas que

son contratadas por el responsable del fichero para el mantenimiento y apoyo tcnico
de los equipos informticos que son utilizados por el responsable y el personal bajo su
dependencia. Estas empresas contratadas, tienen acceso a los datos que obran en ficheros de
los que no son responsables y pueden tratarlos, usarlos, para hacer su trabajo, siempre en
las condiciones y con los requisitos que marque el responsable y que deben figurar en el
contrato escrito que al efecto se firme. Otro ejemplo puede ser el de las empresas o personas
que, sin depender directamente del responsable del fichero, son contratadas por ste para que
graben en ficheros informticos datos de carcter personal. En ambos casos, las empresas o
personas contratadas a tal efecto por el responsable son encargados de tratamiento siendo
sus responsabilidades las establecidas en el artculo 12 LOPD.

CONSENTIMIENTO DEL INTERESADO

Toda manifestacin de voluntad, libre, inequvoca, especfica e informada, mediante la que el
interesado consiente el tratamiento de datos personales que le conciernen (artculo 3.h
LOPD).

El supuesto tpico en el que es absolutamente y sin excepciones necesario el consentimiento

del titular de los datos para su tratamiento es el del tratamiento de datos que hagan referencia
a la ideologa, afiliacin sindical, religin y creencias. Este tipo de datos no pueden recogerse,
usarse o cederse sin el consentimiento expreso y por escrito del titular.

Para el supuesto de tratamiento de datos que hagan referencia al origen racial, a la salud y a
la vida sexual, ser necesario el consentimiento expreso (no necesariamente por escrito) del
titular, salvo que exista una Ley que expresamente permita la recogida, uso o cesin de los
mismos sin dicho consentimiento expreso del titular.

CESIN O COMUNICACIN DE DATOS

Toda revelacin de datos realizada a una persona distinta del interesado (artculo 3.i
LOPD).

FUENTES ACCESIBLES AL PBLICO

Aquellos ficheros cuya consulta puede ser realizada por cualquier persona, no impedida por
una norma limitativa o sin ms exigencia que en su caso una contraprestacin (artculo 3.j
LOPD).

En la actualidad, de acuerdo con la doctrina de las Agencias de Proteccin de Datos y los

Tribunales de Justicia, nicamente tienen la consideracin de fuentes accesibles al pblico el
censo promocional, (que es una lista formada por el nombre, apellidos y direccin que constan
en el censo electoral, elaborada por el Instituto Nacional de Estadstica y que la pueden
solicitar quienes se dediquen a la actividad de recopilacin de direcciones, reparto de
documentos, publicidad, venta a distancia, prospeccin comercial u otras actividades anlogas.

En la actualidad dicha lista no ha sido elaborada por el Instituto Nacional de Estadstica), los
repertorios telefnicos (guas telefnicas), las listas de personas pertenecientes a grupos de
profesionales que contengan nicamente los datos de nombre, ttulo, profesin, actividad,

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grado acadmico, direccin e indicacin de su pertenencia al grupo (por ejemplo el listado de
abogadas y abogados o mdicas y mdicos que se han colegiado que suele ser editado y
publicado por el Colegio Profesional correspondiente), los Diarios y Boletines Oficiales (BOE,
BOPV, Boletn del Territorio Histrico,) y los medios de comunicacin social.

La particularidad de los datos que se contienen en dichas fuentes es que pueden ser tratados
sin el consentimiento de sus titulares. De acuerdo con lo dicho no todo lo que est en Internet
es una fuente de acceso pblico, s lo sern las pginas Web de las fuentes citadas
anteriormente (por ejemplo, las ediciones electrnicas de los Boletines oficiales o de los diarios
escritos, o los medios de comunicacin a travs de Internet, peridicos digitales).

2.2. Principios de la proteccin de datos

Los Principios de la proteccin de datos se contienen en el Ttulo II de la LOPD (artculos 4 a
12) y son expresin de las reglas bsicas que deben ser tenidas en cuenta por quienes tratan
datos de carcter personal. Son de cumplimiento absolutamente obligatorio y su inobservancia
puede suponer la declaracin de una infraccin y, en su caso, de la correspondiente sancin en
cuanto dicha inobservancia supondr que se ha vulnerado el derecho fundamental.

1. PRINCIPIO DE CALIDAD DE LOS DATOS (artculo 4 LOPD)

Este principio viene bsicamente a exigir que sean recogidos y tratados el menor nmero
posible de datos de carcter personal, o lo que es lo mismo, que no se recojan ni utilicen ms
datos que los estrictamente necesarios para el cumplimiento de la funcin que el responsable
del fichero tiene asignada. Dentro del principio de calidad, se pueden distinguir varias
expresiones.

Este principio exige el cumplimiento de varios requisitos:

Proporcionalidad (artculo 4.1 LOPD)

Slo se pueden recoger para su tratamiento as como someterlos a dicho tratamiento
aquellos datos que sean adecuados, pertinentes y no excesivos para la finalidad para la
que se procede a su recogida.

Ej. Si se necesita recoger datos para dar una subvencin en la que no se valora el
estado de salud de las y los solicitantes, recoger el dato de discapacidad de una
persona solicitante sera desproporcionado e incumplira el principio de calidad. Por el
contrario, si la subvencin va dirigida a personas con discapacidad, recoger dicho dato
sera proporcionado y no infringira tal principio.

Finalidad (artculo 4.2 LOPD)

Los datos personales que se han recogido slo pueden utilizarse para el fin que motiv
su recogida sin que puedan utilizarse para una finalidad distinta sin el consentimiento
de su titular o sin que lo autorice una Ley. S se puede utilizar para una finalidad
distinta cuando sta sea estadstica, histrica o cientfica.

En la segunda parte del ejemplo anterior, el dato de la discapacidad que se ha recogido

se podr utilizar para valorar si se otorga o no la subvencin solicitada pero no se puede
utilizar, sin su consentimiento, para enviar al titular una tarjeta de aparcamiento para
personas con discapacidad. S se podr utilizar para elaborar una estadstica.

Exactitud y veracidad del dato (artculo 4.3 y 4.4 LOPD)

Los datos de carcter personal deben ser exactos y puestos al da de tal manera que
respondan con veracidad a la situacin de su titular. Si los datos registrados resultan ser
inexactos o incompletos debern ser cancelados y sustituidos de oficio por los datos
rectificados o completados.

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 Cancelacin (artculo 4.5 LOPD)
Los datos de carcter personal debern ser cancelados cuando no sean necesarios o
pertinentes para la finalidad para la cual se recogieron.

Siguiendo con el ejemplo anterior, una vez que se ha otorgado o denegado la

subvencin y han transcurridos los plazos legales para interponer los correspondientes
recursos o interpuestos existe sentencia judicial firme, los datos debieran ser
cancelados.

Recogida fraudulenta de datos (artculo 4.7 LOPD)

Los datos no pueden ser recogidos a travs de medios fraudulentos, desleales o ilcitos.

2. PRINCIPIO DE INFORMACIN (artculo 5 LOPD)

De acuerdo con dicho artculo, las personas de las que se recogen datos de carcter personal
deben ser informadas por el responsable del fichero de los siguientes extremos:

a) De la existencia del fichero donde sern guardados, de la finalidad del fichero y de

los destinatarios de la informacin.
b) Del carcter obligatorio o voluntario de las respuestas a las preguntas que se les
planteen.
c) De las consecuencias de la obtencin de los datos o de su negativa a hacerlo.
d) De la posibilidad de ejercer los derechos de acceso, rectificacin, cancelacin y
oposicin.
e) De la identidad y direccin del responsable del fichero.

La informacin que se ofrezca debe ser expresa, precisa e inequvoca no siendo conforme a la
Ley una informacin genrica o confusa que no permita conocer, por ejemplo, quin es el
responsable o qu direccin tiene para ejercer los derechos de acceso, rectificacin,
cancelacin y oposicin. La informacin se puede ofrecer por diferentes canales (escrito,
carteles, oral) que depender en gran medida de cual sea el canal a travs del cual se recojan
(por ej. Si es video vigilancia basta con un cartel informativo, si es a travs de una pgina Web
debiera constar en la propia pgina).

Para el supuesto de que los datos se recojan a travs o con motivo de la cumplimentacin de
impresos, la informacin debe constar en los mismos.

3.PRINCIPIO DE CONSENTIMIENTO (artculo 6 LOPD)

Con carcter general el artculo 6 LOPD en su apartado 1 exige el consentimiento del titular de
los datos para su tratamiento. Como se vio en la definicin de consentimiento (artculo 3 h)
dicho consentimiento debe ser libre, inequvoco, especfico e informado. Adems el artculo 6
exige que sea previo (al tratamiento). Corresponde al responsable del fichero probar la
existencia del consentimiento.

El apartado 2 de dicho artculo 6 de la LOPD prev una serie de supuestos en los que no es
necesario el consentimiento del interesado.

a) Cuando los datos se recojan por las Administraciones Pblicas para el ejercicio de
sus competencias. Por ejemplo cuando una o un agente realiza una denuncia de trfico
recoge los datos de quien conduce o del vehculo sin necesidad del consentimiento de
dicha persona conductora o de quien sea titular del vehculo.

b) Cuando se refieran a las partes de un contrato o precontrato de una relacin

negocial, laboral o administrativa y los datos personales son necesarios para el

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 mantenimiento o cumplimiento de sta. Por ejemplo cuando los datos de una persona
empleada son utilizados para pagar la nmina (nombre y apellidos, puesto, cuenta
bancaria, cantidad a percibir) o para elaborar una tarjeta para fichar. En ambos
supuestos se utilizan los datos para cumplir derechos y obligaciones de ambas partes
en una relacin entablada entre empresa (o Administracin) y la persona trabajadora o
empleada pblica.

c) Cuando el tratamiento sea necesario para la prevencin o el diagnstico mdico, la

prestacin de asistencia sanitaria o tratamientos mdicos o la gestin de
servicios sanitarios, siempre que dicho tratamiento de datos se realice por profesional
sanitario sujeto al secreto profesional o por persona sujeta asimismo a una obligacin
equivalente de secreto.

d) Cuando los datos figuren en fuentes accesibles al pblico. Cabe recordar el carcter
tasado de las fuentes accesibles al pblico, slo las que enumera el artculo 3.j.

e) Cuando una Ley as lo disponga.

El apartado 3 del artculo 6 establece que el consentimiento (cuando sea necesario darlo, no en
los casos del apartado 2) puede ser revocado por el titular. Se obliga adems a los
responsables de los ficheros que pongan a disposicin de los titulares de los datos un medio
sencillo y gratuito (por ejemplo un nmero de telfono, oficina de atencin, etc.) y en ningn
caso la revocacin puede suponer un ingreso dinerario para el responsable del fichero. En
ningn caso puede exigir el responsable del fichero que la revocacin haya de hacerse por
correo certificado o a travs de telfonos con tarifacin adicional.

4. DATOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (artculo 7 LOPD)

La LOPD distingue dos clases de datos protegidos en los apartados 2 y 3 del artculo 7. As por
una parte se encuentran los datos que revelan ideologa, afiliacin sindical, religin y creencias
(art. 7.2) y los que hacen referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual (art.7.3).

Respecto a los del primer grupo, slo con el consentimiento expreso y por escrito de su titular
podrn ser recogidos y tratados. El motivo de tal proteccin deriva de que el artculo 16 de la
Constitucin establece que nadie est obligado a declarar sobre su ideologa, religin y
creencias, (aunque la afiliacin sindical no se encuentra en tal artculo, el Tribunal
Constitucional la ha equiparado a efectos de proteccin a la ideologa).

En relacin a los datos del segundo grupo su tratamiento nicamente es posible con el
consentimiento expreso (no necesariamente por escrito) de su titular, o cuando una Ley as lo
disponga.

Dentro de este grupo debe ser objeto de atencin especial los datos relativos a la salud. Por
tales deben entenderse las informaciones sobre la salud pasada, presente o futura, fsica o
mental de una persona. As, por ejemplo, el dato de la discapacidad de una persona, aunque
slo sea el porcentaje, sin necesidad de saber cul es exactamente, ya se considera un dato
relativo a la salud. Tambin la informacin gentica de una persona es un dato relativo a la
salud.

La LOPD prev una excepcin a la regla general: cuando el tratamiento de los datos sea
necesario para la prevencin o para el diagnstico mdico, la prestacin de asistencia sanitaria
o tratamientos mdicos o la gestin de servicios sanitarios, siempre que dicho tratamiento se
realice por profesionales sanitarios sujetos al secreto profesional o por otra persona sujeta
asimismo a una obligacin equivalente de secreto, o cuando sea necesario para salvaguardar
un inters vital del interesado o de otra persona en el caso de que el afectado est fsica o
jurdicamente incapacitado para dar su consentimiento.

Por ltimo, la LOPD permite el tratamiento de los datos de salud por parte de las instituciones
y centros sanitarios, pblicos y privados, y por las y los profesionales respecto de las personas

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que a ellos acudan o que deben ser tratados remitindose para ello a lo dispuesto en la
legislacin sanitaria.

5. PRINCIPIO DE SEGURIDAD DE LOS DATOS (artculo 9 LOPD)

El artculo 9 establece que el responsable del fichero y, en su caso el encargado del
tratamiento, debern adoptar las medidas tcnicas y organizativas necesarias para garantizar
la seguridad de los datos personales, evitando su alteracin, prdida, tratamiento o acceso no
autorizado.

Las medidas de seguridad se adoptarn tomando en consideracin el estado de la tecnologa,

la naturaleza de los datos almacenados y los riesgos a que estn expuestos, ya provengan de
la accin humana o del medio fsico o natural.

Las medidas de seguridad de los ficheros se clasifican en atencin al tipo de datos que
contengan dichos ficheros, cuanto ms sensibles son los datos, ms alto es el nivel de
seguridad. As pueden distinguirse los siguientes niveles de seguridad:

Bsico: todos los ficheros y tratamientos deben adoptar medidas de seguridad de nivel
bsico (documento de seguridad, registro de incidencias, control de accesos).

Medio: aplicable a ficheros que contengan datos relativos a comisin de infracciones,

ficheros de insolvencia, los que son responsabilidad de las Administraciones Tributarias
(responsable de seguridad, auditora, control de acceso fsico).

Alto: aplicable a ficheros que contengan datos especialmente protegidos (los del artculo 7
antes citado) (gestin y distribucin de soportes, copias de respaldo y recuperacin, registro
de accesos).

6. DEBER DE SECRETO (artculo 10)

Tanto el responsable del fichero, como cualquiera que intervenga en el tratamiento de los
datos de carcter personal estn obligados a guardar secreto respecto de las informaciones
que conozcan en el ejercicio de sus funciones. Dicha obligacin se mantiene an cuando haya
acabado la relacin que permiti su conocimiento. Desarrollaremos ms adelante este
principio.

7. PRINCIPIO DE COMUNICACIN DE DATOS (artculos 11 y 21 LOPD)

De acuerdo con la definicin ofrecida ms arriba, la comunicacin de datos supone revelrselos
a una persona distinta de su titular.

Con carcter general para la comunicacin de datos a un tercero es necesario contar con el
consentimiento del titular (artculo 11.1 LOPD). Este principio lo desarrollaremos tambin ms
adelante, por lo que nos limitamos ahora a enunciarlo.

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3.3. DERECHOS DE LAS PERSONAS

Estos derechos deben ser ejercidos por los titulares de los datos, sus representantes legales en
el caso de que sean menores o se encuentren en situacin de incapacidad, o por
representantes voluntarios, en cuyo caso debe acreditarse suficientemente dicha
representacin, en otro caso se inadmitir el ejercicio del derecho solicitado.

Los derechos son independientes entre s por lo que no es requisito ejercer uno para luego
ejercer otro (de todas formas lo normal suele ser primero ejercer el derecho de acceso para
conocer exactamente cules son los datos que se tienen de la persona y luego solicitar que los
cancelen o los rectifiquen, pero si ya se sabe cules son los que obran en el fichero se puede
ejercer directamente el de cancelacin, oposicin o rectificacin).

El ejercicio de los derechos no puede suponer un ingreso adicional para el responsable del
fichero y para los casos en los que el responsable tenga servicios de atencin al pblico o de
quejas en relacin con el servicio que presta habitualmente debe permitir el ejercicio de estos
derechos a travs de los mismos.

Cuando se ejerza alguno de estos derechos, el responsable del fichero o su personal ante el
que se ejerza tienen la obligacin de contestar en todo caso, an cuando no tengan datos del
solicitante, en cuyo caso as se lo harn saber.

1. DERECHO DE ACCESO
Es el derecho que todo titular de datos tiene a solicitar y obtener gratuitamente informacin de
sus datos sometidos a tratamiento, el origen de dichos datos, as como de las cesiones
realizadas o que prevn realizarse. Es independiente y distinto del derecho de acceso a
archivos y registros contemplado en el artculo 37 de la Ley 30/1992. Cuando ejerza el
derecho puede optar por varias formas para tener conocimiento de los datos: visualizacin en
pantalla, escrito, copia o fotocopia de los mismos, correo electrnico u otro sistema de
comunicacin electrnica o cualquier otro que sea compatible con la configuracin del fichero.

El responsable del fichero debe resolver sobre el acceso solicitado en el plazo de un mes
transcurrido el cual, el titular de los datos puede solicitar la tutela de la Agencia de Proteccin
de Datos competente. Se puede denegar el acceso cuando el titular haya ejercido el mismo
derecho en el plazo de los doce meses anteriores, salvo que el titular acredite un inters
legtimo en volver a ejercerlo. Todo tipo de denegacin debe estar motivada y se debe advertir
al titular sobre la posibilidad de acudir a la Agencia de Proteccin de Datos correspondiente.

2. DERECHO DE RECTIFICACIN
El derecho de rectificacin es el derecho del titular de los datos a que se modifiquen los datos
que resulten ser inexactos o incompletos.

La solicitud de rectificacin deber indicar a qu datos se refiere y la correccin que haya de

realizarse y debe ir acompaada de la documentacin que lo justifique.

El responsable deber resolver la solicitud en el plazo de diez das, si no lo hace el titular podr
solicitar la tutela ante la Agencia de Proteccin de Datos competente. Si los datos rectificados
hubieran sido cedidos previamente el responsable del fichero deber comunicar la rectificacin
al cesionario en el plazo de diez das para que ste tambin los rectifique.

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3. DERECHO DE CANCELACIN
El derecho de cancelacin es el derecho del titular a que sus datos sean suprimidos cuando
resulten inadecuados o excesivos o no sirvan ya a la finalidad para la que fueron recogidos.

En la solicitud de cancelacin, el titular deber indicar a qu datos se refiere, aportando al

efecto la documentacin que lo justifique. Por ejemplo una persona que quiere cancelar un
antecedente policial deber aportar la sentencia que pone fin al proceso al que ha dado lugar.
Tiene que aportar la sentencia porque la polica no tiene acceso a ella al no ser parte en tal
proceso.

El responsable deber resolver la solicitud en el plazo de diez das, si no lo hace el titular podr
solicitar la tutela ante la Agencia de Proteccin de Datos competente.

La cancelacin no supone, directamente la supresin de los mismos. Hay un paso previo que
es el bloqueo de dichos datos. El bloqueo consiste bsicamente en identificar los datos
objeto de tal y reservarlos impidiendo su tratamiento excepto para ponerlos a disposicin de
las Administraciones Pblicas, juezas y jueces y tribunales para atender las responsabilidades
que hayan podido surgir por su tratamiento, y slo durante el tiempo de prescripcin de dichas
responsabilidades. Pasado este tiempo s deben suprimirse fsicamente.

4. DERECHO DE OPOSICIN
Es el derecho del titular a que no se lleve a cabo el tratamiento de sus datos siempre que
medie justa causa para ello. Es decir, de aceptarse la peticin, el responsable no suprime los
datos, pero no hace ningn tratamiento con ellos.

Los supuestos en los que puede ejercitarse este derecho son los siguientes:

Cuando los datos han sido recogidos sin su consentimiento (porque no era necesario) y
tiene un motivo legtimo fundado referido a su concreta situacin personal que lo
justifique. Por ejemplo una vctima de violencia domstica que solicita (se opone) a que
sus datos se publiquen en un Boletn Oficial.
Cuando se trata de datos que se encuentran en ficheros destinados a publicidad.

3.4. ASPECTOS RELATIVOS AL DEBER DE SECRETO Y A LA

COMUNICACIN DE DATOS

1. El deber de secreto
Para comprender la importancia del deber de secreto, es necesario advertir que la
confidencialidad, con carcter general ha sido objeto de atencin por el legislador, no slo en el
mbito de la proteccin de datos de carcter personal, sino tambin en la normativa sobre
personal empleado pblico y en el cdigo penal.

Ya hemos sealado que el deber de secreto es uno de los principios bsicos del derecho
fundamental a la proteccin de datos, que se regula en el artculo 10 de la Ley Orgnica:

El responsable del fichero y quienes intervengan en cualquier fase del tratamiento de los
datos de carcter personal estn obligados al secreto profesional respecto de los mismos y al
deber de guardarlos, obligaciones que subsistirn aun despus de finalizar sus relaciones con
el titular del fichero o, en su caso, con el responsable del mismo.

Por otra parte, la Ley 7/2007 de 12 de abril del Estatuto Bsico del Empleado Pblico en su
artculo 53.12, dentro de los deberes de los empleados pblicos y ms concretamente, dentro
de los principios ticos, en el apartado 12 seala lo siguiente:

- 31 -
 Guardarn secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusin est prohibida
legalmente, y mantendrn la debida discrecin sobre aquellos asuntos que conozcan
por razn de su cargo, sin que puedan hacer uso de la informacin obtenida para
beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del inters pblico.

Pero adems, el Cdigo Penal hace referencia a la violacin del deber de secreto en su artculo
197, interesando destacar el punto 2 del mismo, cuando seala una pena de prisin de uno a
cuatro aos y multa de doce a veinticuatro meses:

al que, sin estar autorizado, se apodere, utilice o modifique, en perjuicio de tercero,

datos reservados de carcter personal o familiar de otro que se hallen registrados en
ficheros o soportes informticos, electrnicos o telemticos, o en cualquier otro tipo de
archivo o registro pblico o privado. Iguales penas se impondrn a quien, sin
estar autorizado, acceda por cualquier medio a los mismos y a quien los altere o utilice
en perjuicio del titular de los datos o de un tercero.

2. La comunicacin de datos
La cesin de datos se define en el artculo 3 de la LOPD como toda revelacin de datos
realizada a una persona distinta del interesado. A la vista de esta definicin se nos puede
plantear la duda de cundo una conducta supone una cesin de datos sin consentimiento o una
infraccin del deber de secreto.

Infraccin del deber de secreto y cesin o comunicacin de datos sin

consentimiento, dos conductas diferentes
La Audiencia Nacional, en Sentencia de 9 de noviembre de 2005, consider que la
cesin de datos implica, adems de desvelar datos secretos, que se haya querido y
previsto por el responsable del tratamiento que la informacin que se comunica pueda
ser utilizada por tercero o terceros para un fin concreto. En la infraccin del deber de
secreto no existe esa voluntad de que los datos sirvan para ser tratados por el
destinatario.

Por este motivo, la cesin no consentida de datos se sanciona siempre como infraccin
muy grave. As, el artculo 44.4.b) de la LOPD considera infraccin muy grave:

La comunicacin o cesin de datos de carcter personal fuera de los casos en que

estn permitidas. Como vemos, en la cesin sin consentimiento, a diferencia de lo que
ocurra con el deber de secreto no se tiene en cuenta la naturaleza de los datos para
graduar la sancin, sino que, precisamente por esa voluntad de la que hablbamos
antes, se considera infraccin muy grave.

Regla general y excepciones

En el artculo 11.1 de la LOPD se recoge la regla general en materia de comunicacin de
datos:
Los datos de carcter personal objeto del tratamiento slo podrn ser comunicados
a un tercero para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las funciones
legtimas del cedente y del cesionario con el previo consentimiento del interesado.
La regla general exige por tanto, el consentimiento del interesado; no obstante, en el
11.2 se recogen las seis excepciones a la regla general.

a) Cuando una Ley lo autorice.

b) Cuando se trate de datos recogidos de fuente a accesible al pblico.

(Repertorios telefnicos, boletines oficiales, medios de comunicacin)

- 32 -
c) Cuando el tratamiento responda a la libre y legtima aceptacin de una
relacin jurdica cuyo desarrollo, cumplimiento y control implique
necesariamente la conexin de dicho tratamiento con ficheros de terceros. Por
ejemplo la cesin de los datos de un empleado pblico, realizada por el rgano
en el que trabajaba a otro rgano de la Administracin en el que ocupar otro
puesto.

d) Cuando la comunicacin tenga por destinatarios al Defensor del Pueblo, al

Ministerio Fiscal o los Jueces o Tribunales o el Tribunal de Cuentas en el ejercicio
de las funciones que tiene atribuidas. Igualmente a Instituciones autonmicas
con funciones anlogas al Defensor del Pueblo o al Tribunal de Cuentas (Ararteko
y Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas en el mbito de la Comunidad Autnoma
del Pas Vasco).

e) Cuando la cesin sea entre Administraciones Pblicas. La excepcin no

ampara cualquier comunicacin de datos. Debe tener por objeto el tratamiento
posterior de los datos para una finalidad histrica, estadstica o cientfica.

f) Cuando se trate de datos relativos a la salud y su comunicacin sea necesaria

para solucionar una urgencia; tambin respecto al mismo tipo de datos cuando
la finalidad sea realizar estudios epidemiolgicos.

- 33 -
Tema 4: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn

SUMARIO
4.1. Introduccin
4.2. Titulo III: De los interesados
4.3. Titulo IV: De la actividad de las Administraciones Publicas

4.1. INTRODUCCIN

Toda persona jurdico-privada que mantiene una relacin jurdico-administrativa con la

Administracin pblica.

Para que la relacin sea jurdico-administrativa deber reunir los siguientes requisitos:

A. Presencia de la Administracin como uno de los sujetos de la relacin (normalmente

ser el sujeto activo)
B. Actuacin de la Administracin como tal, es decir, al servicio de los intereses generales
y con sometimiento a derecho administrativo.

Por otra parte, se distingue en la doctrina 2 tipos de administrado:

- Administrado simple: aquel que se encuentra respecto de la Administracin en un

estado de sujecin general y tratado por la norma de una forma impersonal y sin
especialidad alguna.
- Administrado cualificado: aquel que se encuentra respecto de la Administracin en
un estado de sujecin especial, es decir, especialmente vinculado a ella en virtud de un
tipo de relacin concreta que le une a la Administracin de una manera especfica (por
ejemplo: un funcionario)

4.2. TITULO III: DE LOS INTERESADOS

Artculo 30. Capacidad de obrar.

Tendrn capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas, adems de las personas que la
ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de
aquellos de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento
jurdico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la
incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

Artculo 31. Concepto de interesado.

- 34 -
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
A) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o
colectivos.
B) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
C) Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por
la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales, sern
titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin jurdica transmisible, el
derecho habiente suceder en tal condicin cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Artculo 32. Representacin.

1. Los interesados con capacidad de obrar podrn actuar por medio de representante,
entendindose con ste las actuaciones administrativas, salvo manifestacin expresa en contra
del interesado.
2. Cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las
Administraciones Pblicas.
3. Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en
nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin por cualquier medio vlido en
derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaracin en comparecencia personal del
interesado. Para los actos y gestiones de mero trmite se presumir aquella representacin.
4. La falta o insuficiente acreditacin de la representacin no impedir que se tenga por
realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aqulla o se subsane el defecto dentro
del plazo de diez das que deber conceder al efecto el rgano administrativo, o de un plazo
superior cuando las circunstancias del caso as lo requieran.

Artculo 33. Pluralidad de interesados.

Cuando en una solicitud, escrito o comunicacin figuren varios interesados, las actuaciones a
que den lugar se efectuarn con el representante o el interesado que expresamente hayan
sealado, y, en su defecto, con el que figure en primer trmino.

Artculo 34. Identificacin de interesados.

Si durante la instruccin de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se
advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legtimos y
directos cuya identificacin resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la
resolucin que se dicte, se comunicar a dichas personas la tramitacin del procedimiento.

TITULO IV: DE LA ACITIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Capitulo I: Normas Generales

- 35 -
Artculo 35. Derechos de los ciudadanos.

Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen los siguientes
derechos:

A) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los

que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.

B) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo

cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

C) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con los
originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el
procedimiento.

D) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma, de acuerdo con lo

previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurdico.

E) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior

al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al
redactar la propuesta de resolucin.

F) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que

se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante.

G) A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan
realizar.

H) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en los trminos

previstos en la Constitucin y en sta u otras Leyes.

I) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrn de
facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

J) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su servicio,

cuando as corresponda legalmente.

K) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las Leyes.

Artculo 36. Lengua de los procedimientos.

1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administracin General del Estado ser el
castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los rganos de la
Administracin General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autnoma
podrn utilizar tambin la lengua que sea cooficial en ella.

En este caso, el procedimiento se tramitar en la lengua elegida por el interesado. Si

concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la
lengua, el procedimiento se tramitar en castellano, si bien los documentos o testimonios que
requieran los interesados se expedirn en la lengua elegida por los mismos.

2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autnomas y

de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustar a lo previsto en la legislacin
autonmica correspondiente.

3. La Administracin pblica instructora deber traducir al castellano los documentos,

expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la
Comunidad Autnoma y los documentos dirigidos a los interesados que as lo soliciten
expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autnoma donde
sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no ser precisa su traduccin.

- 36 -
Artculo 37. Derecho de acceso a Archivos y Registros.

1. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando
parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de
expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre
que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.

2. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas
estar reservado a stas, que, en el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos
o inexactos, podrn exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en
expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los plazos mximos que
determinen los diferentes procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo
alguno.

3. El acceso a los documentos de carcter nominativo que sin incluir otros datos
pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de aplicacin del
derecho, salvo los de carcter sancionador o disciplinario, y que, en consideracin a su
contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podr ser
ejercido, adems de por sus titulares, por terceros que acrediten un inters legtimo y directo.

4. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podr ser denegado
cuando prevalezcan razones de inters pblico, por intereses de terceros ms dignos de
proteccin o cuando as lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el rgano competente
dictar resolucin motivada.

5. El derecho de acceso no podr ser ejercido respecto a los siguientes expedientes:

A) Los que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las
Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a
Derecho Administrativo.

B) Los que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado.

C) Los tramitados para la investigacin de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la
proteccin de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones
que se estn realizando.

D) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial.

E) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria.

6. Se regirn por sus disposiciones especficas:

A) El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas.

B) El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios personales de los

pacientes.

C) Los archivos regulados por la legislacin del rgimen electoral.

D) Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadsticos dentro del mbito de la funcin
estadstica pblica.

E) El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de carcter

pblico cuyo uso est regulado por una Ley.

- 37 -
F) El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Pblicas por
parte de las personas que ostenten la condicin de Diputado de las Cortes Generales, Senador,
miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad Autnoma o de una Corporacin Local.

G) La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Histricos.

7. El derecho de acceso ser ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la
eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos debindose, a tal fin, formular peticin
individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su
consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica sobre una materia o
conjunto de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten
un inters histrico, cientfico o cultural relevante, se podr autorizar el acceso directo de
aqullos a la consulta de los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la
intimidad de las personas.

8. El derecho de acceso conllevar el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo

examen sea autorizado por la Administracin, previo pago, en su caso, de las exacciones que
se hallen legalmente establecidas.

9. Ser objeto de peridica publicacin la relacin de los documentos obrantes en poder de las
Administraciones Pblicas sujetos a un rgimen de especial publicidad por afectar a la
colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los particulares.

10. Sern objeto de publicacin regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas
por los particulares u otros rganos administrativos que comporten una interpretacin del
derecho positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por
los particulares en sus relaciones con la Administracin.

Artculo 38. Registros.

1. Los rganos administrativos llevarn un registro general en el que se har el

correspondiente asiento de todo escrito o comunicacin que sea presentado o que se reciba en
cualquier unidad administrativa propia. Tambin se anotarn en el mismo, la salida de los
escritos y comunicaciones oficiales dirigidas a otros rganos o particulares.

2. Los rganos administrativos podrn crear en las unidades administrativas correspondientes

de su propia organizacin otros registros con el fin de facilitar la presentacin de escritos y
comunicaciones. Dichos registros sern auxiliares del registro general, al que comunicarn
toda anotacin que efecten.

Los asientos se anotarn respetando el orden temporal de recepcin o salida de los escritos y
comunicaciones, e indicarn la fecha del da de la recepcin o salida.

Concluido el trmite de registro, los escritos y comunicaciones sern cursados sin dilacin a
sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que
hubieran sido recibidas.

3. Los registros generales, as como todos los registros que las Administraciones pblicas
establezcan para la recepcin de escritos y comunicaciones de los particulares o de rganos
administrativos, debern instalarse en soporte informtico.

El sistema garantizar la constancia, en cada asiento que se practique, de un nmero, epgrafe

expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentacin, identificacin
del interesado, rgano administrativo remitente, si procede, y persona u rgano administrativo
al que se enva, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o comunicacin que se
registra.

Asimismo, el sistema garantizar la integracin informtica en el registro general de las

- 38 -
anotaciones efectuadas en los restantes registros del rgano administrativo.

4. Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las
Administraciones pblicas podrn presentarse:

a. En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.

b. En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la

Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las
Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las entidades que integran la
Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.

c. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

d. En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero.

e. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Mediante convenios de colaboracin suscritos entre las Administraciones pblicas se

establecern sistemas de intercomunicacin y coordinacin de registros que garanticen su
compatibilidad informtica, as como la transmisin telemtica de los asientos registrales y de
las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los
registros.

5. Para la eficacia de los derechos reconocidos en el artculo 35.c) de esta Ley a los
ciudadanos, stos podrn acompaar una copia de los documentos que presenten junto con
sus solicitudes, escritos y comunicaciones.

Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los registros a que se refieren los
puntos a) y b) del apartado 4 de este artculo, ser remitida al rgano destinatario
devolvindose el original al ciudadano. Cuando el original deba obrar en el procedimiento, se
entregar al ciudadano la copia del mismo, una vez sellada por los registros mencionados y
previa comprobacin de su identidad con el original.

6. Cada Administracin pblica establecer los das y el horario en que deban permanecer
abiertos sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentacin de
documentos previsto en el artculo 35.

7. Podrn hacerse efectivas adems de por otros medios, mediante giro postal o telegrfico, o
mediante transferencia dirigida a la oficina pblica correspondiente, cualesquiera tributos que
haya que satisfacer en el momento de la presentacin de solicitudes y escritos a las
Administraciones pblicas.

8. Las Administraciones pblicas debern hacer pblica y mantener actualizada una relacin de
las oficinas de registro propias o concertadas, sus sistemas de acceso y comunicacin, as
como los horarios de funcionamiento.

Artculo 39. Colaboracin de los ciudadanos.

1. Los ciudadanos estn obligados a facilitar a la Administracin informes, inspecciones y otros

actos de investigacin slo en los casos previstos por la Ley.

2. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros
interesados que no hayan comparecido en l tienen el deber de proporcionrselos a la
Administracin actuante.

- 39 -
Artculo 40. Comparecencia de los ciudadanos.

1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas pblicas slo ser obligatoria cuando
as est previsto en una norma con rango de ley.

2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citacin har constar

expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, as como los efectos de no
atenderla.

3. Las Administraciones Pblicas, a solicitud del interesado, le entregarn certificacin

haciendo constar la comparecencia.

Artculo 79. Alegaciones.

1. Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de

audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros
sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de
resolucin.

2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial,
los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin
de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto. Dichas
alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente
responsabilidad disciplinaria.

- 40 -
TEMA 5: EL ESPACIO EUROPEO

SUMARIO

5.1. Historia de la construccin europea

5.2. Organizacin politico administrativa:

- Introduccion

- Instituciones de la UE

5.1. HISTORIA DE LA CONSTRUCCIN EUROPEA

Tras finalizar la II Guerra Mundial en 1945, surgi entre diversos pases una iniciativa de
cooperacin interna con el fin de que se reprodujeran nuevos conflictos y guerras. Otro de los
objetivos de esta cooperacin era la recuperacin econmica de Europa tras los estragos de la
guerra.

La 1 unin estable entre pases europeos fue la Convencin del Benelux entre Blgica,
Pases Bajos y Luxemburgo. Es el primer antecedente de la unin aduanera europea y nos
sita en 1948.

La 2 unin se produjo en 1951 con el Tratado de Pars y por el cual se creaba un nico
mercado comn europeo para dos materias importantsimas para el sector industrial: el carbn
y el acero. As se materializ la creacin de la CECA (Comunidad Econmica del Carbn y del
Acero). A los ya mencionados miembros del Benelux se sumaron en esta unin Alemania
Federal, Italia y Francia.

En 1955 los ministros de Asuntos Exteriores de los Seis (as llamados el grupo de los seis
pases anteriores) se reunieron en la Conferencia de Messina. En base a los acuerdos que se
alcanzaron en esta Conferencia, ya en 1957 en el Tratado de Roma, se creaban la
Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energa Atmica
(EURATOM), con estos seis pases como fundadores.

EURATOM naci con le objetivo de crear las condiciones para el ptimo desarrollo de la pujante
industria atmica de estos aos. Tuvo mucha menos importancia y de hecho cuando hablamos
del Tratado de Roma, se asocia casi en exclusiva a la creacin de la CEE.

La CEE naci con un claro carcter poltico y ya en su prembulo se deca que los pases
firmantes estn "determinados a establecer los fundamentos de una unin sin fisuras ms
estrecha entre los pases europeos".

La realidad demostr que lo que se cre, ms que una unin poltica, fue una unin aduanera y
de hecho coloquialmente se conoca a esta comunidad como Mercado Comn. El xito
econmico que supuso la mayor agilidad en los intercambios econmicos, trajo consigo que se
suprimieran todos los aranceles internos entre los pases integrantes. Este libre movimiento
afectaba slo a los bienes.

Habr que esperar a que el Acta nica, aprobada en 1986 y con entrada en vigor desde

- 41 -
1987, impulsara definidamente el libre movimiento de personas, servicios y capitales y as se
estableciera ya para 1992 un nico mercado unificado. Podemos decir que le Tratado de Roma
sirvi para iniciar un proceso que, basndose en la integracin econmica, acabara a largo
plazo en una integracin poltica.

Esta CEE ha ido incrementndose en base a sucesivas ampliaciones. As vemos en 1973 el

ingreso de Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaa, pases democrticos con un nivel de vida
similar a los ya pertenecientes. La Europa de los Seis, paso a ser la Europa de los Nueve.

La CEE va a protagonizar una crecimiento econmico espectacular desde su fundacin hasta la

crisis del petrleo de 1973. A partir de estas fechas vimos aumentar la inflacin, la tasa de
paro, la crisis en la industria tradicional, etc. Pero a pesar de esta coyuntura negativa, la CEE
sigui avanzando. Como ejemplo, pondremos: el ao 1975 en el que se form el Consejo
Europeo, en el que se tomaban las grandes decisiones, y el ao 1979, ao en el que se
produjeron las primeras
elecciones al Parlamento Europeo.

Las siguientes ampliaciones se produjeron en funcin de los procesos democratizadores de

diversos pases. As en el ao 1981 se incorpor Grecia y en 1986 lo hicieron Espaa y
Portugal. Ya en 1995 vemos la incorporacin de Finlandia, Austria y Suecia. En 2004 lo harn
la Repblica Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta y
Polonia y ya en 2007, Rumania y Bulgaria.

Aunque ya la hemos mencionado, vamos a analizar brevemente las innovaciones que introdujo
en 1986 el Acta nica Europea. En ella, institucionalmente, se reconocen tanto el Consejo de
Europa como el Parlamento Europeo.

Econmicamente se fija el compromiso de adoptar las medidas necesarias para que en 1992
exista un nico mercado para personas, bienes, servicios y capitales. Asimismo se establecen
medidas que permitan posteriormente la existencia de una moneda nica.

Se aprueban medidas encaminadas a la integracin social de sus miembros en materias de

derechos humanos, sanidad, medio ambiente, investigacin y tecnologa. Tambin se crean los
Fondos Estructurales, fondos que buscan el apoyar financieramente a los pases que lo
necesiten en base a la solidaridad. El siguiente gran paso en la construccin europea lo
debemos situar en el Tratado de la Unin Europea o Tratado de Maastricht (1992) , por
haber sido firmado en dicha localidad holandesa. Completa el Tratado de Paris, el Tratado de
Roma y el Acta nica Europea de 1986. Da al proceso de unin europea un claro sentidos
poltico y de hecho en el queda olvidado el trmino CEE y aparece el de Unin Europea.

En l, entre otras cuestiones, se reconoce la ciudadana europea que implica iguales derechos
en todos los pases. Se establece la creacin de una moneda nica, el euro (en circulacin
desde enero de 2002). Las instituciones europeas (Consejo de la Unin Europea y Parlamento)
aumentan poderes por la cesin paulatina de los gobiernos integrantes. Se establece una
Poltica Exterior y de Seguridad comn a todo el territorio. Se crea Europol, embrin de una
futura polica europea.

Posteriormente nos encontramos con el Tratado de msterdam, aprobado por el Consejo

Europeo en 1997 y con entrada en vigor en 1999. Este tratado se basa en la libertad y en el
respeto de los derechos humanos. En este sentido, por ejemplo, prev la posibilidad de que un
Estado miembro viole los derechos fundamentales y se regula los pasos y medidas que puede
adoptar la Unin contra este estado. Asimismo la UE puede intervenir en la salud y en la
seguridad de los trabajadores, sus condiciones, la igualdad de trato entre hombres y mujeres.
Se establece el principio de no discriminacin y de igualdad de oportunidades. Se refuerzan las
garantas de proteccin de los datos personales. Se apela a la cooperacin policial y judicial.

La Unin Europea, basndose en que la integracin en la misma y el logro de sus objetivos

debe hacerse respetando la identidad de cada uno de los Estados miembros, deber ahora
dirigir su trabajo para la admisin de pases que as lo han solicitado, como por ejemplo,

- 42 -
Turqua, Croacia, Macedonia , Albania, Islandia, etc.

5.2. ORGANIZACION POLITICO ADMINISTRATIVA: INSTITUCIONES Y

COMPETENCIAS

1. Introduccin.

Las Instituciones de la Unin Europea son los organismos polticos e instituciones en los que
los Estados miembros delegan parte de sus poderes y soberana. Con ello se busca que
determinadas decisiones y actuaciones institucionales provengan de rganos de carcter
supranacional cuya voluntad se aplica en el conjunto de los Estados miembros, desapoderando
as a los rganos nacionales de cada pas.

Como cualquier Estado, la Unin Europea dispone de un Parlamento, un Ejecutivo y un Poder

Judicial independiente, que estn respaldados y complementados por otras instituciones.

Los poderes y responsabilidades de las instituciones que vamos a analizar se establecen en los
Tratados en los que se basan todas las actividades de la UE, as como las normas y los
procedimientos que las instituciones deben seguir. Los Tratados son negociados por el Consejo
Europeo y acordados por los Presidentes y/o Primeros Ministros de todos los pases de la Unin
Europea para finalmente ser ratificados por sus respectivos parlamentos.

Los que definen, hoy en da, la estructura institucional de la Unin Europea son el Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), que se basa en los contenidos del Tratado de
Roma, por el que se cre la Comunidad Econmica Europea (CEE) en 1958, y el Tratado de la
Unin Europea (TUE) firmado en Maastricht en 1992, aunque posteriormente ha sido
modificado por el Tratado de msterdam (1997) y el Tratado de Niza (2000).

Tras el fracasado Tratado Constitucional (firmado en 2004 con la intencin de reemplazar a

todos los anteriores tratados, pero fallido a causa del NO en los refrendos de Francia y los
Pases Bajos en 2005), en 2007 se firm el Tratado de Lisboa, actualmente en proceso de
ratificacin, y que de nuevo modifica tanto el Tratado de la Unin Europea (TUE) como el
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE).

2. Instituciones de la unin europea.

a) EL PARLAMENTO EUROPEO

El Parlamento Europeo es elegido cada cinco aos por los ciudadanos de la Unin en las
elecciones europeas. Actualmente ostenta, junto al Consejo, el poder legislativo de la Unin. El
Parlamento Europeo tiene tres lugares de trabajo: Bruselas (Blgica), Luxemburgo y
Estrasburgo (Francia).

El Parlamento tiene tres funciones principales:

Aprobar la legislacin europea.

El Parlamento aprueba la legislacin europea conjuntamente con el Consejo en muchos
mbitos. El procedimiento ms comn para aprobar la legislacin de la Unin Europea
es la codecisin. Este procedimiento sita al Parlamento Europeo y al Consejo en un
plano de igualdad en determinados mbitos.

- 43 -
 Ejercer el control democrtico de todas las instituciones de la UE y en especial de la
Comisin. Tiene potestad para aprobar o rechazar el nombramiento de los Comisarios y
para controlar, supervisar y/o en su caso, censurar a la Comisin en su conjunto. El
Parlamento ejerce el control examinando regularmente los informes que le enva la
Comisin. Tambin supervisa el trabajo del Consejo. El Parlamento examina las
peticiones de los ciudadanos creando comisiones de investigacin.

El poder del dinero. El Parlamento comparte con el Consejo la autoridad presupuestaria

de la Unin Europea, por lo que el presupuesto anual de la Unin es decidido
conjuntamente por ambas instituciones.

b) EL CONSEJO DE LA UNIN EUROPEA

Conocido comnmente como Consejo de Ministros, representa a los Estados miembros y es la

principal instancia decisoria de la Unin Europea. Al igual que el Parlamento, fue creado por los
tratados constitutivos en los aos 50. Junto al Parlamento Europeo, ejerce el poder legislativo.

Detenta importantes potestades ejecutivas cuyo ejercicio delega automticamente a la

Comisin. A sus reuniones asiste un ministro de cada uno de los gobiernos nacionales de la
Unin Europea.

Los ministros cambian en funcin de los temas del orden del da. Por ejemplo, si el Consejo
aborda asuntos medioambientales, a la reunin asisten los ministros de medio ambiente de
cada pas de la Unin Europea, y se denomina Consejo de Medio Ambiente.

Las relaciones de la Unin Europea con el resto del mundo son tratados por el Consejo de
Asuntos Generales y Relaciones Exteriores.

En total, hay nueve configuraciones distintas del Consejo:

Asuntos generales y relaciones exteriores.

Asuntos econmicos y financieros (ECOFIN).
Justicia e interior.
Empleo, poltica social, salud y consumidores.
Competitividad.
Transporte, telecomunicaciones y energa.
Agricultura y pesca.
Medioambiente.
Educacin, juventud y cultura.

Cada ministro participante puede comprometer a su gobierno, es decir, que su firma es la

firma de todo el gobierno, y tambin es responsable ante su parlamento nacional y sus
ciudadanos. Esto garantiza la legitimidad democrtica de las decisiones del Consejo.

Hasta cuatro veces al ao, los Presidentes y/o primeros ministros de los Estados miembros, as
como el Presidente de la Comisin Europea, se renen en el Consejo Europeo. En estas
Cumbres se establece la poltica global de la UE y se analizan las grandes cuestiones
europeas y se da a la Unin los impulsos necesarios, as mismo se definen sus prioridades y se
orientan sus polticas generales.

Carece de toda potestad legislativa, ejecutiva o judicial, al menos formalmente, pero su

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influencia es grande y tiende a ser creciente. El Tratado de Lisboa prev la transformacin de
esta peculiar estructura intergubernamental, en una de las que sern las siete Instituciones
constitucionales; a saber, en este orden: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo,
Comisin Europea, Tribunal de Justicia de la Unin Europea, Tribunal de Cuentas y Banco
Central Europeo.

El Consejo de la Unin Europea tiene seis responsabilidades bsicas:

1.- Aprobar leyes europeas. En muchos mbitos ya hemos sealado que legisla en
comn con el Parlamento Europeo.

2.- Coordinar las polticas generales de los Estados miembros.

3.- Concluir acuerdos internacionales entre la UE y otros pases u organizaciones

internacionales.

4.- Aprobar el presupuesto de la Unin Europea, junto con el Parlamento.

5.- Desarrollar la Poltica Exterior y de Seguridad comn de la Unin Europea,

basndose en las directrices decididas por el Consejo Europeo.

6.- Coordinar la cooperacin entre los tribunales nacionales y la polica en materia

penal.

c) LA COMISIN EUROPEA

La Comisin es independiente de los gobiernos nacionales. Su funcin es representar y

defender los intereses de la Unin Europea en su conjunto. En realidad es el gobierno europeo
(ostenta el poder ejecutivo), y est formada por un Presidente y sus Ministros (los
Comisarios). Se encarga de la administracin de la UE, de cumplir los tratados y de tomar
iniciativas relativas a la marcha de la Unin. Al igual que el Parlamento y el Consejo, la
Comisin Europea se cre en los aos 50, al amparo de los Tratados constitutivos de la
Comunidad Europea. La Comisin asiste a todas las sesiones del Parlamento Europeo para
aclarar y justificar sus polticas. Tambin contesta regularmente a las preguntas escritas y
orales planteadas por los diputados.

La Comisin Europea tiene cuatro funciones principales:

1.- Proponer legislacin al Parlamento y al Consejo.

2.- Gestionar y aplicar las polticas de la UE y el presupuesto.

3.- Hacer cumplir la legislacin europea (junto al Tribunal de Justicia).

4.- Representar a la UE en los foros internacionales, por ejemplo, negociando

acuerdos entre la UE y otros pases.

d) EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas fue creado en 1952 en virtud del Tratado
CECA. Tiene su sede en Luxemburgo. Su misin es velar por el cumplimiento de la legislacin
de la UE, es decir, que se interprete y se aplique del mismo modo en todos los pases de la UE,
a fin de que la ley sea igual para todos. El Tribunal tambin garantiza que los Estados
miembros y las instituciones de la UE cumplan la ley. El Tribunal tiene poder para resolver
conflictos legales entre Estados miembros, instituciones de la UE, empresas y particulares. El
Tribunal est integrado por un juez de cada Estado miembro, con el fin de que estn

- 45 -
representados los ordenamientos jurdicos nacionales de la Unin Europea.

e) EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO.

Creado en 1975 y con sede en Luxemburgo, su principal funcin es comprobar que el

presupuesto de la Unin Europea se ejecute correctamente, es decir controla la financiacin de
las actividades de la UE comprobando que sus fondos, que proceden de los contribuyentes, se
recauden adecuadamente y se emplean de forma legal, econmica y para el propsito
previsto.

El Tribunal est compuesto por un miembro de cada pas de la UE, designado por el Consejo
por un periodo renovable de seis aos. Los miembros eligen a uno de ellos como Presidente
por tres aos. Para realizar eficazmente su trabajo, el Tribunal de Cuentas debe ser totalmente
independiente de las otras instituciones, pero al mismo tiempo debe estar en contacto
permanente con ellas. Una de las funciones clave es asistir al Parlamento Europeo y al
Consejo, presentndoles cada ao un informe sobre el ejercicio presupuestario anterior.

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TEMA 6: ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO EN
LA CONSTITUCIN

SUMARIO

6.1. Capitulo 1: Principios generales

6.2. Capitulo 2: De la administracin Local

6.3. Capitulo 3: De las Comunidades Autnomas

6.1. CAPITULO 1: PRINCIPIOS GENERALES

Artculo 137.

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades

Autnomas que se constituyan.

Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.

Artculo 138.

1. El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el

artculo 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico,
adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a
las circunstancias del hecho insular.

2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn
implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales.

Artculo 139.

1. Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del
territorio del Estado.

2. Ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la

libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes en todo
el territorio espaol.

6.1. CAPITULO 2: DE LA ADMINISTRACIN LOCAL

Artculo 140.

La Constitucin garantiza la autonoma de los municipios.

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Estos gozarn de personalidad jurdica plena. Su gobierno y administracin corresponde a sus
respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern
elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y
secreto, en la forma establecida por la Ley. Los Alcaldes sern elegidos por los Concejales o
por los vecinos. La Ley regular las condiciones en las que proceda el rgimen del concejo
abierto.

Artculo 141.

1. La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la
agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado. Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes
Generales mediante ley orgnica.

2. El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a

Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.

3. Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

4. En los archipilagos, las islas tendrn adems su administracin propia en forma de

Cabildos o Consejos.

Artculo 142.

Las Haciendas locales debern disponer de los medios suficientes para el desempeo de las
funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirn fundamentalmente
de tributos propios y de participacin en los del Estado y de las Comunidades Autnomas.

6.1. CAPITULO 3: DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

Artculo 143.

1. En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocido en el artculo 2 de la Constitucin, las

provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los
territorios insulares y las provincias con entidad regional histrica podrn acceder a su
autogobierno y constituirse en Comunidades Autnomas con arreglo a lo previsto en este
Ttulo y en los respectivos Estatutos.

2. La iniciativa del proceso Autonmico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al

rgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya
poblacin represente, al menos, la mayora del censo electoral de cada provincia o isla. Estos
requisitos debern ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado
al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.

3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podr reiterarse pasados cinco aos.

Artculo 144.

Las Cortes Generales, mediante Ley Orgnica, podrn, por motivos de inters nacional:

a. Autorizar la constitucin de una Comunidad Autnoma cuando su mbito territorial no

supere el de una provincia y no rena las condiciones del apartado 1 del artculo 143.

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 b. Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonoma para territorios que no
estn integrados en la organizacin provincial.

c. Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del

artculo 143.

Artculo 145.

1. En ningn caso se admitir la federacin de Comunidades Autnomas.

2. Los Estatutos podrn prever los supuestos, requisitos y trminos en que las Comunidades
Autnomas podrn celebrar convenios entre s para la gestin y prestacin de servicios propios
de las mismas, as como el carcter y efectos de la correspondiente comunicacin a las Cortes
Generales. En los dems supuestos, los acuerdos de cooperacin entre las Comunidades
Autnomas necesitarn la autorizacin de las Cortes Generales.

Artculo 146.

El proyecto de Estatuto ser elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la
Diputacin u rgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores
elegidos en ellas y ser elevado a las Cortes Generales para su tramitacin como Ley.

Artculo 147.

1. Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los Estatutos sern la norma

institucional bsica de cada Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y amparar como
parte integrante de su ordenamiento jurdico.

2. Los Estatutos de autonoma debern contener:

a. La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica.

b. La delimitacin de su territorio.

c. La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias.

d. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las

bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

3. La reforma de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido en los mismos y

requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales, mediante Ley orgnica.

Artculo 148.

1. Las comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias:

1. Organizacin de sus instituciones de autogobierno.

2. Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en

general, las funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las
Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen
Local.

3. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.

4. Las obras pblicas de inters de la Comunidad Autnoma en su propio territorio.

- 49 -
 5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle ntegramente en el
territorio de la Comunidad Autnoma y, en los mismos trminos, el transporte
desarrollado por estos medios o por cable.

6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no
desarrollen actividades comerciales.

7. La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.

8. Los montes y aprovechamiento forestales.

9. La gestin en materia de proteccin del medio ambiente.

10. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos,

canales y regados de inters de la Comunidad Autnoma; las aguas minerales y
termales.

11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.

12. Ferias interiores.

13. El fomento del desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los

objetivos marcados por la poltica econmica nacional.

14. La artesana.

15. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters para la Comunidad

Autnoma.

16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma.

17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de la

lengua de la Comunidad Autnoma.

18. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial.

19. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio.

20. Asistencia social.

21. Sanidad e higiene.

22. La vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La coordinacin y dems

facultades en relacin con las policas locales en los trminos que establezca una ley
orgnica.

2. Transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades

Autnomas podrn ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en
el artculo 149.

Artculo 149.

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias.

1. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los

espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.

2. Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo.

3. Relaciones internacionales.

- 50 -
4. Defensa y Fuerzas Armadas.

5. Administracin de Justicia.

6. Legislacin mercantil, penal y penitenciaria; legislacin procesal, sin perjuicio de las

necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del
derecho sustantivo de las Comunidades Autnomas.

7. Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las Comunidades
Autnomas.

8. Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo por las

Comunidades Autnomas de los derechos civiles, forales o especiales, all donde
existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicacin y eficacia de las normas
jurdicas, relaciones jurdico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenacin
de los registros e instrumentos pblicos, bases de las obligaciones contractuales,
normas para resolver los conflictos de leyes y determinacin de las fuentes del
Derecho, con respecto, en este ltimo caso, a las normas de derecho foral o especial.

9. Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial.

10. Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenacin del

crdito, banca y seguros.

12. Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora oficial.

13. Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica.

14. Hacienda general y Deuda del Estado.

15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica.

16. Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad. Legislacin sobre

productos farmacuticos.

17. Legislacin Bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la

ejecucin de sus servicios por las Comunidades Autnomas.

18. Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados
un tratamiento comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las
Comunidades Autnomas; legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica
sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de
todas las Administraciones pblicas.

19. Pesca martima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenacin del sector se
atribuyan a las Comunidades Autnomas.

20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminacin de costas y seales

martimas; puertos de inters general; aeropuertos de inters general; control del
espacio areo, trnsito y transporte areo, servicio meteorolgico y matriculacin de
aeronaves.

21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de una

Comunidad Autnoma; rgimen general de comunicaciones; trfico y circulacin de
vehculos a motor; correos y telecomunicaciones; cables areos, submarinos y
radiocomunicacin.

22. La legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos

cuando las aguas discurran por ms de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin

- 51 -
 de las instalaciones elctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o
el transporte de energa salga de su mbito territorial.

23. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las
facultades de las Comunidades Autnomas de establecer normas adicionales de
proteccin. La legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas
pecuarias.

24. Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad
Autnoma.

25. Bases del rgimen minero y energtico.

26. Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27. Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general, de todos los
medios de comunicacin social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecucin correspondan a las Comunidades Autnomas.

28. Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin
y la expoliacin; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de
su gestin por parte de las Comunidades Autnomas.

29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las
Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos
en el marco de lo que disponga una ley orgnica.

30. Regulacin de las condiciones de obtencin, expedicin y homologacin de ttulos

acadmicos y profesionales y normas bsicas para el desarrollo del artculo 27 de la
Constitucin a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes
pblicos en esta materia.

30. Estadstica para fines estatales.

31. Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va de referndum.

2. Sin perjuicio de las competencias que podrn asumir las Comunidades Autnomas, el Estado
considerar el servicio de la cultura como deber y atribucin esencial y facilitar la
comunicacin cultural entre las Comunidades Autnomas, de acuerdo con ellas.

3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn

corresponder a las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La
competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonoma
corresponder al Estado cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas.
El derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autnomas.

Artculo 150.

1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a

alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin
perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecer la modalidad
del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autnomas.

2. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante Ley

Orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La Ley prever en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se

- 52 -
reserve el Estado.

3. El Estado podr dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias
atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las
Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad.

Artculo 151.

1. No ser preciso dejar transcurrir el plazo de cinco aos a que se refiere el apartado 2 del
artculo 148 cuando la iniciativa del proceso autonmico sea acordada dentro del plazo del
artculo 143,2, adems de por las Diputaciones o los rganos interinsulares correspondientes,
por las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que
representen, al menos, la mayora del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa
sea ratificada mediante referndum por el voto afirmativo de la mayora absoluta de los
electores de cada provincia, en los trminos que establezca una Ley Orgnica.

2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboracin del

Estatuto ser el siguiente:

1. El Gobierno convocar a todos los Diputados y Senadores elegidos en las

circunscripciones comprendidas en el mbito territorial que pretenda acceder al
autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el
correspondiente proyecto de Estatuto de autonoma, mediante el acuerdo de la
mayora absoluta de sus miembros.

2. Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitir a la

Comisin Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo
examinar con el concurso y asistencia de una delegacin de la Asamblea proponente
para determinar de comn acuerdo su formulacin definitiva.

3. Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante ser sometido a referndum del

cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el mbito territorial del
proyectado Estatuto.

4. Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayora de los votos

vlidamente emitidos, ser elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas
Cmaras decidirn sobre el texto mediante un voto de ratificacin. Aprobado el
Estatuto, el Rey lo sancionar y lo promulgar como Ley.

5. De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2 de este nmero, el

proyecto de Estatuto ser tramitado como proyecto de Ley ante las Cortes Generales.
El texto aprobado por stas ser sometido a referndum del cuerpo electoral de las
provincias comprendidas en el mbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de
ser aprobado por la mayora de los votos vlidamente emitidos en cada provincia,
proceder su promulgacin en los trminos del prrafo anterior.

3. En los casos de los prrafos 4 y 5 del apartado anterior, la no aprobacin del proyecto de
Estatuto por una o varias provincias no impedir la Constitucin entre las restantes de la
Comunidad Autnoma proyectada, en la forma que establezca la Ley Orgnica prevista en el
apartado 1 de este artculo.

Artculo 152.

1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artculo anterior, la

organizacin institucional autonmica se basar en una Asamblea Legislativa elegida por
sufragio universal con arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure,
adems, la representacin de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con

- 53 -
funciones ejecutivas y administrativas, y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la
suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aqulla. El
Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno sern polticamente responsables ante la
Asamblea.

Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al Tribunal

Supremo, culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de la Comunidad
Autnoma. En los Estatutos de las Comunidades Autnomas podrn establecerse los supuestos
y las formas de participacin de aqullas en la organizacin de las demarcaciones judiciales del
territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la Ley Orgnica del Poder Judicial y
dentro de la unidad e independencia de ste.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso,
se agotarn ante rganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad
Autnoma en que est el rgano competente en primera instancia.

2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrn ser
modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referndum entre los
electores inscritos en los censos correspondientes.

3. Mediante la agrupacin de municipios limtrofes, los Estatutos podrn establecer

circunscripciones territoriales propias que gozarn de plena personalidad jurdica.

Artculo 153.

El control de la actividad de los rganos de las Comunidades Autnomas se ejercer:

a. Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones

normativas con fuerza de Ley.

b. Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artculo 150.

c. Por la jurisdiccin contencioso-administrativa, el de la administracin autnoma y sus

normas reglamentarias.

d. Por el Tribunal de Cuentas, el econmico y presupuestario.

Artculo 154.

Un delegado nombrado por el Gobierno dirigir la Administracin del Estado en el territorio de

la Comunidad Autnoma y la coordinar, cuando proceda, con la Administracin propia de la
Comunidad.

Artculo 155.

1. Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que la Constitucin u otras Leyes
le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al inters general de Espaa, el
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y, en el caso de no
ser atendido, con la aprobacin por mayora absoluta del Senado, podr adoptar las medidas
necesarias para obligar a aqulla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la
proteccin del mencionado inters general.

2. Para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podr dar
instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autnomas.

- 54 -
Artculo 156.

1. Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin

de sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de
solidaridad entre todos los espaoles.

2. Las Comunidades Autnomas podrn actuar como delegados o colaboradores del Estado
para la recaudacin, la gestin y la liquidacin de los recursos tributarios de aqul, de acuerdo
con las Leyes y los Estatutos.

Artculo 157.

1. Los recursos de las Comunidades Autnomas estarn constituidos por:

a. Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos

estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

b. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

c. Transferencias de un fondo de compensacin interterritorial y otras asignaciones con

cargo a los presupuestos Generales del Estado.

d. Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

e. El producto de las operaciones de crdito.

2. Las Comunidades Autnomas no podrn en ningn caso adoptar medidas tributarias sobre
bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstculo para la libre circulacin de
mercancas o servicios.

3. Mediante Ley Orgnica podr regularse el ejercicio de las competencias financieras

enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran
surgir y las posibles formas de colaboracin financiera entre las Comunidades Autnomas y el
Estado.

Artculo 158.

1. En los Presupuestos Generales del Estado podr establecerse una asignacin a las
Comunidades Autnomas en funcin del volumen de los servicios y actividades estatales que
hayan asumido y de la garanta de un nivel mnimo en la prestacin de los servicios pblicos
fundamentales en todo el territorio espaol.

2. Con el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el principio

de solidaridad, se constituir un Fondo de Compensacin con destino a gastos de inversin,
cuyos recursos sern distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas
y provincias, en su caso.

- 55 -
TEMA 7: ORGANIZACIN POLITICA Y ADMINISTRATIVA DE
LA CAPV.

SUMARIO
7.1.Antecedentes y gnesis del Estatuto de Autonoma del Pas Vasco.
7.2. Titulo preliminar
7.3. Titulo I: De las competencias del Pas Vasco
7.4. Titulo II: De los poderes del Pas Vasco

7.1. ANTECEDENTES Y GENESIS DEL ESTATUTO

El Pas Vasco disfrut en el pasado a travs de los fueros de un alto grado de autogobierno en
el seno de la monarqua en la que se encontraba integrado. En realidad, los tres territorios
vascos que conforman actualmente la Comunidad Autnoma vasca no formaron una unidad
poltica, si bien los contenidos y las instituciones de su rgimen particular durante ese perodo
eran similares entre s.
El rgimen foral de autogobierno entr en crisis en el siglo XIX, con el desarrollo del Estado li-
beral y uniformizador, hasta que es totalmente suprimido en el ao 1876. A partir de la
abolicin foral, se estableci un rgimen de Concierto Econmico que propici una reducida
autonoma admministrativa, basada en el peculiar sistema financiero y tributario establecido.
Los deseos de autogobierno tomaron cuerpo con la promulgacin del Estatuto de Autonoma de
1936, durante la Segunda Repblica, en plena Guerra Civil, surgiendo una autonoma comn
para los territorios vascos. Esta experiencia fue truncada por la victoria de las tropas
franquistas.
Con la desaparicin del rgimen franquista resurgieron con fuerza las esperanzas de re-
cuperar la autonoma. Durante el perodo constituyente, como adelanto, se establecieron las
preautonomas. En el caso vasco, la preautonoma qued constituida por el Decreto Ley de 4
de enero de 1978, que estableci el Consejo General del Pas Vasco, a la espera de la promul-
gacin de la Constitucin que iba a disear el modelo definitivo de descentralizacin territo-
rial y poltica.
Para acceder a la autonoma la Constitucin estableci varias frmulas, una de las cuales se
basaba en la Disposicin Transitoria Segunda. Al cumplir el Pas Vasco los tres requisitos que
ah se mencionaban, su proyecto de Estatuto fue elaborado de acuerdo con la va establecida
en el art. 151.2 de la Constitucin.
El proceso culmin con el referndum de 25 de octubre de 1979 y, tras la aprobacin por las
Cortes Generales, la promulgacin de la Ley Orgnica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto
de Autonoma para el Pas Vasco.

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7.2. TITULO PRELIMINAR

Artculo 1.
El Pueblo Vasco o Euskal-Herria, como expresin de su nacionalidad, y para acceder a su
autogobierno, se constituye en Comunidad Autnoma dentro del Estado Espaol bajo la
denominacin de Euskadi o Pas Vasco, de acuerdo con la Constitucin y con el presente
Estatuto, que es su norma institucional bsica.

Artculo 2.
1. lava, Guipzcoa y Vizcaya, as como Navarra tienen derecho a formar parte de la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco.
2. El territorio de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco quedar integrado por los Territorios
Histricos que coinciden con las provincias, en sus actuales lmites, de lava, Guipzcoa y
Vizcaya, as como la de Navarra, en el supuesto de que esta ltima decida su incorporacin de
acuerdo con el procedimiento establecido en la disposicin transitoria cuarta de la Constitucin.

Artculo 3.
Cada uno de los Territorios Histricos que integran el Pas Vasco podrn, en el seno del mismo,
conservar o, en su caso, restablecer y actualizar su organizacin e instituciones privativas de
autogobierno.

Artculo 4.
La designacin de la sede de las instituciones comunes de la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco se har mediante Ley del Parlamento Vasco y dentro del territorio de la Comunidad
Autnoma.

Artculo 5.
1. La bandera del Pas Vasco es la bicrucfera, compuesta de aspa verde, cruz blanca
superpuesta y fondo rojo.
2. Asimismo, se reconocen las banderas y enseas propias de los Territorios Histricos que
integran la Comunidad Autnoma.

Artculo 6.
1. El euskera, lengua propia del Pueblo Vasco, tendr como el castellano, carcter de lengua
oficial en Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a conocer y usar ambas lenguas.
2. Las instituciones comunes de la Comunidad Autnoma, teniendo en cuenta la diversidad
socio-lingstica del Pas Vasco, garantizarn el uso de ambas lenguas, regulando su carcter
oficial, y arbitrarn y regularn las medidas y medios necesarios para asegurar su
conocimiento.
3. Nadie podr ser discriminado por razn de la lengua.
4. La Real Academia de la Lengua Vasca-Euskaltzaindia es institucin consultiva oficial en lo
referente al euskera.
5. Por ser el euskera patrimonio de otros territorios vascos y comunidades, adems de los
vnculos y correspondencia que mantengan las instituciones acadmicas y culturales, la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco podr solicitar del Gobierno espaol que celebre y
presente, en su caso, a las Cortes Generales, para su autorizacin, los Tratados o convenios
que permitan el establecimiento de relaciones culturales con los Estados donde se integran o

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residan aquellos territorios y comunidades, a fin de salvaguardar y fomentar el euskera.

Artculo 7.
1. A los efectos del presente Estatuto tendrn la condicin poltica de vascos quienes tengan la
vecindad administrativa, de acuerdo con las Leyes Generales del Estado, en cualquiera de los
municipios integrados en el territorio de la Comunidad Autnoma.
2. Los residentes en el extranjero, as como sus descendientes, si as lo solicitaren, gozarn de
idnticos derechos polticos que los residentes en el Pas Vasco, si hubieran tenido su ltima
vecindad administrativa en Euskadi, siempre que conserven la nacionalidad espaola.

Artculo 8.
Podrn agregarse a la Comunidad Autnoma del Pas Vasco otros territorios o municipios que
estuvieran enclavados en su totalidad dentro del territorio de la misma, mediante el
cumplimiento de los requisitos siguientes:
a. Que soliciten la incorporacin el Ayuntamiento o la mayora de los Ayuntamientos
interesados, y que se oiga a la Comunidad o provincia a la que pertenezcan los
Territorios o Municipios a agregar.
b. Que lo acuerden los habitantes de dicho Municipio o Territorio mediante referndum
expresamente convocado, previa la autorizacin competente al efecto y aprobado por
mayora de los votos vlidos emitidos.
c. Que los aprueben el Parlamento del Pas Vasco y posteriormente, las Cortes Generales
del Estado, mediante Ley Orgnica.

Artculo 9.
1. Los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos del Pas Vasco son los establecidos
en la Constitucin.
2. Los poderes pblicos vascos, en el mbito de su competencia:

a. Velarn y garantizarn el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales

de los ciudadanos.
b. Impulsarn particularmente una poltica tendente a la mejora de las condiciones de vida
y trabajo.
c. Adoptarn aquellas medidas que tiendan a fomentar el incremento del empleo y la
estabilidad econmica.
d. Adoptarn aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y a remover los
obstculos para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean efectivas y reales.
e. Facilitarn la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica,
cultural y social del Pas Vasco.

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7.3. TITULO I: DE LAS COMPETENCIAS DEL PAIS VASCO

Artculo 10.
La Comunidad Autnoma del Pas Vasco tiene competencia exclusiva en las siguientes
materias:
1. Demarcaciones territoriales municipales, sin perjuicio de las facultades
correspondientes a los Territorios Histricos, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo
37 de este Estatuto.
2. Organizacin, rgimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de
las normas del presente Estatuto.
3. Legislacin electoral interior que afecte al Parlamento Vasco, Juntas Generales y
Diputaciones Forales, en los trminos previstos por el presente Estatuto y sin perjuicio
de las facultades correspondientes a los Territorios Histricos, de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 37 del mismo.
4. Rgimen Local y Estatuto de los Funcionarios del Pas Vasco y de su Administracin
Local, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 149.1.18. de la Constitucin.
5. Conservacin, modificacin y desarrollo del Derecho Civil Foral y especial, escrito o
consuetudinario propio de los Territorios Histricos que integran el Pas Vasco y la
fijacin del mbito territorial de su vigencia.
6. Normas procesales y de procedimientos administrativos y econmico-administrativos
que se deriven de las especialidades del derecho sustantivo y de la organizacin propia
del Pas Vasco.
7. Bienes de dominio pblico y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad
Autnoma, as como las servidumbres pblicas en materias de sus competencias.
8. Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vas pecuarias y pastos, sin perjuicio
de lo dispuesto en el artculo 149.1.23. de la Constitucin.
9. Agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.
10. Pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, caza y pesca fluvial y lacustre.
11. Aprovechamientos hidrulicos, canales y regados cuando las aguas discurran
ntegramente dentro del Pas Vasco; instalaciones de produccin, distribucin y
transporte de energa, cuando este transporte no salga de su territorio y su
aprovechamiento no afecte a otra provincia o Comunidad Autnoma; aguas minerales,
termales y subterrneas. Todo ello sin perjuicio de lo establecido en el artculo
149.1.25. de la Constitucin.
12. Asistencia social.
13. Fundaciones y Asociaciones de caracteres docentes, culturales, artsticos, benficos,
asistenciales y similares, en tanto desarrollen principalmente sus funciones en el Pas
Vasco.
14. Organizacin, rgimen y funcionamiento de las Instituciones y establecimientos de
proteccin y tutela de menores, penitenciarios y de reinsercin social, conforme a la
legislacin general en materia civil, penal y penitenciaria.
15. Ordenacin farmacutica de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 149.1.16. de la
Constitucin, e higiene, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artculo 18 de este
Estatuto.
16. Investigacin cientfica y tcnica en coordinacin con el Estado.
17. Cultura sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 149.2 de la Constitucin.

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18. Instituciones relacionadas con el fomento y enseanza de las Bellas Artes. Artesana
19. Patrimonio histrico, artstico, monumental, arqueolgico y cientfico, asumiendo la
Comunidad Autnoma el cumplimiento de las normas y obligaciones que establezca el
Estado para la defensa de dicho patrimonio contra la exportacin y la expoliacin.
20. Archivos, Bibliotecas y Museos que no sean de titularidad estatal.
21. Cmara Agraria, de la Propiedad, Cofradas de Pescadores, Cmaras de Comercio,
Industria y Navegacin, sin perjuicio de la competencia del Estado en materia de
comercio exterior.
22. Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo
dispuesto en los artculos 36 y 139 de la Constitucin. Nombramiento de Notarios de
acuerdo con las Leyes del Estado.
23. Cooperativas, Mutualidades no integradas en la Seguridad Social y Positos conforme a
la legislacin general en materia mercantil.
24. Sector pblico propio del Pas Vasco en cuanto no est afectado por otras normas de
este Estatuto.
25. Promocin, desarrollo econmico y planificacin de la actividad econmica del Pas
Vasco de acuerdo con la ordenanza general de la economa.
26. Instituciones de crdito corporativo, pblico y territorial y Cajas de Ahorro en el marco
de las bases que sobre ordenacin del crdito y la banca dicte el Estado y de la poltica
monetaria general.
27. Comercio interior, sin perjuicio de la poltica general de precios, la libre circulacin de
bienes en el territorio del Estado y de la legislacin sobre defensa de la competencia.
Ferias y mercados interiores. Denominaciones de origen y publicidad en colaboracin
con el Estado.
28. Defensa del consumidor y del usuario en los trminos del apartado anterior.
29. Establecimiento y regulacin de Bolsas de Comercio y dems centros de contratacin de
mercancas y de valores conforme a la legislacin mercantil.
30. Industria, con exclusin de la instalacin, ampliacin y traslado de industrias sujetas a
normas especiales por razones de seguridad, inters militar y sanitario y aquellas que
precisen de legislacin especfica para estas funciones, y las que requieran de contratos
previos de transferencia de tecnologa extranjera. En la reestructuracin de sectores
industriales, corresponde al Pas Vasco el desarrollo y ejecucin de los planes
establecidos por el Estado.
31. Ordenacin del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.
32. Ferrocarriles, transportes terrestres, martimos, fluviales y por cable, puertos,
helipuertos, aeropuertos y Servicio Meteorolgico del Pas Vasco, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artculo 149.1.20. de la Constitucin. Centros de contratacin y
terminales de carga en materia de transportes.
33. Obras pblicas que no tengan la calificacin legal de inters general o cuya realizacin
no afecte a otros territorios.
34. En materia de carreteras y caminos, adems de las competencias contenidas en el
apartado 5, nmero 1, del artculo 148 de la Constitucin, las Diputaciones Forales de
los Territorios Histricos conservarn ntegramente el rgimen jurdico y competencias
que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del artculo 3 de este
Estatuto.
35. Casinos, juegos y apuestas, con excepcin de las Apuestas Mutuas Deportivas
Benficas.
36. Turismo y deporte. Ocio y esparcimiento.
37. Estadstica del Pas Vasco para sus propios fines y competencias.

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 38. Espectculos.
39. Desarrollo comunitario. Condicin femenina. Poltica infantil, juvenil y de la tercera
edad.

Artculo 11.
1. Es de competencia de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco el desarrollo legislativo y la
ejecucin dentro de su territorio de la legislacin bsica del Estado en las siguientes materias:
a. Medio ambiente y ecologa.
b. Expropiacin forzosa, contratos y concesiones administrativas, en el mbito de sus
competencias y sistema de responsabilidad de la Administracin del Pas Vasco.
c. Ordenacin del sector pesquero del Pas Vasco.
2. Es tambin de competencia de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco el desarrollo
legislativo y la ejecucin dentro de su territorio, de las bases, en los trminos que las mismas
sealen en las siguientes materias:
a. Ordenacin del crdito, banca y seguros.
b. Reserva al sector pblico de recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio, e intervencin de Empresas cuando lo exija el inters general.
c. Rgimen minero y energtico. Recursos geotrmicos.

Artculo 12.
Corresponde a la Comunidad Autnoma del Pas Vasco la ejecucin de la legislacin del Estado
en las materias siguientes:
1. Legislacin penitenciaria.
2. Legislacin laboral, asumiendo las facultades y competencias que en este terreno
ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales; tambin la facultad
de organizar, dirigir y tutelar, con la alta inspeccin del Estado, los servicios de ste
para la ejecucin de la legislacin laboral, procurando que las condiciones de trabajo se
adecuen al nivel del desarrollo y progreso social, promoviendo la cualificacin de los
trabajadores y su formacin integral.
3. Nombramiento de Registradores de la Propiedad, Agentes de Cambio y Bolsa y
Corredores de Comercio, Intervencin en la fijacin de las demarcaciones
correspondientes en su caso.
4. Propiedad intelectual e industrial.
5. Pesas y medidas; contraste de metales.
6. Ferias internacionales celebradas en el Pas Vasco.
7. Sector pblico estatal en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma, la que tendr
participacin en los casos y actividades que proceda.
8. Puertos y aeropuertos con calificacin de inters general, cuando el Estado no se
reserve su gestin directa.
9. Ordenacin del transporte de mercancas y viajeros que tengan su origen y destino
dentro del territorio de la Comunidad Autnoma, aunque discurran sobre las
infraestructuras de titularidad estatal a que hace referencia el nmero 21 del apartado
1 del artculo 149 de la Constitucin, sin perjuicio de la ejecucin directa que se reserve
el Estado.
10. Salvamento martimo y vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales
del Estado correspondientes al litoral vasco.

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Artculo 13.
1. En relacin con la Administracin de Justicia, exceptuada la jurisdiccin militar, la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco ejercer, en su territorio, las facultades que las Leyes
Orgnicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder Judicial (esta ltima Ley fue
derogada expresamente por la disposicin derogatoria de la Ley Orgnica del Poder Judicial)
reconozcan, reserven o atribuyan al Gobierno.
2. Corresponde ntegramente al Estado, de conformidad con las Leyes Generales, el derecho de
gracia y la organizacin y el funcionamiento del Ministerio Fiscal.

Artculo 14.
1. La competencia de los rganos jurisdiccionales en el Pas Vasco se extiende:
a. En el orden civil, a todas las instancias y grados, incluidos los recursos de casacin y de
revisin en las materias del Derecho Civil Foral propio del Pas Vasco.
b. En el orden penal y social, a todas las instancias y grados, con excepcin de los
recursos de casacin y de revisin.
c. En el orden contencioso-administrativo, a todas las instancias y grados cuando se trate
de actos dictados por la Administracin del Pas Vasco en las materias cuya legislacin
exclusiva corresponde a la Comunidad Autnoma, y, en primera instancia, cuando se
trate de actos dictados por la Administracin del Estado.
d. A las cuestiones de competencia entre rganos judiciales del Pas Vasco.
e. A los recursos sobre calificacin de documentos referentes al Derecho privativo vasco
que deban tener acceso a los Registros de la Propiedad.

2. En las restantes materias se podrn interponer ante el Tribunal Supremo los recursos que,
segn las Leyes, procedan. El Tribunal Supremo resolver tambin los conflictos de
competencia y de jurisdiccin entre los rganos judiciales del Pas Vasco y los dems del
Estado.

Artculo 15.
Corresponde al Pas Vasco la creacin y organizacin, mediante Ley, de su Parlamento, y con
respeto a la Institucin establecida por el artculo 54 de la Constitucin, de un rgano similar
que en coordinacin con aqulla ejerza las funciones a las que se refiere el mencionado
artculo y cualesquiera otras que el Parlamento Vasco pueda encomendarle.

Artculo 16.
En aplicacin de lo dispuesto en la disposicin adicional primera de la Constitucin, es de la
competencia de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco la enseanza en toda su extensin,
niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio del artculo 27 de la Constitucin
y Leyes Orgnicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artculo
149.1.30 de la misma y de alta inspeccin necesaria para su cumplimiento y garanta.

Artculo 17.
1. Mediante el proceso de actualizacin del rgimen foral previsto en la disposicin adicional
primera de la Constitucin, corresponder a las Instituciones del Pas Vasco, en la forma que se
determina en este Estatuto, el rgimen de la Polica Autnoma para la proteccin de las
personas y bienes y el mantenimiento del orden pblico dentro del territorio autnomo,
quedando reservados en todo caso a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los
servicios policiales de carcter extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia de
puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida en territorio

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nacional de espaoles y extranjeros, rgimen general de extranjera, extradicin y expulsin,
emigracin e inmigracin, pasaportes y documento nacional de identidad, armas y explosivos,
resguardo fiscal del Estado, contrabando y fraude fiscal al Estado.
2. El mando supremo de la Polica Autnoma Vasca corresponde al Gobierno del Pas Vasco, sin
perjuicio de las competencias que pueden tener las Diputaciones Forales y Corporaciones
Locales.
3. La Polica Judicial y Cuerpos que acten en estas funciones se organizarn al servicio y bajo
la vigilancia de la Administracin de Justicia en los trminos que dispongan las Leyes
procesales.
4. Para la coordinacin entre la Polica Autnoma y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado existir una Junta de Seguridad formada en nmero igual por representantes del
Estado y de la Comunidad Autnoma.
5. Inicialmente, las Policas Autnomas del Pas Vasco estarn constituidas por:
a. El Cuerpo de Miones de la Diputacin Foral de lava, existente en la actualidad.
b. Los Cuerpos de Miones y Miqueletes dependientes de las Diputaciones de Vizcaya y
Guipzcoa que se restablecen mediante este precepto.
Posteriormente, las Instituciones del Pas Vasco podrn acordar refundir en un solo Cuerpo los
mencionados en los apartados anteriores, o proceder a la reorganizacin precisa para el
cumplimiento de las competencias asumidas.
Todo ello sin perjuicio de la subsistencia, a los efectos de representacin y tradicionales, de los
Cuerpos de Miones y Miqueletes.
6. No obstante lo dispuesto en los nmeros anteriores, los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado podrn intervenir en el mantenimiento del orden pblico en la Comunidad Autnoma en
los siguientes casos:
a. A requerimiento del Gobierno del Pas Vasco, cesando la intervencin a instancias del
mismo.
b. Por propia iniciativa, cuando estimen que el inters general del Estado est gravemente
comprometido, siendo necesaria la aprobacin de la Junta de Seguridad a que hace
referencia el nmero 4 de este artculo. En supuestos de especial urgencia y para
cumplir las funciones que directamente les encomienda la Constitucin, los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad del Estado podrn intervenir bajo la responsabilidad exclusiva del
Gobierno, dando ste cuenta a las Cortes Generales. Las Cortes Generales, a travs de
los procedimientos constitucionales, podrn ejercitar las competencias que les
corresponda.
7. En los casos de declaracin del estado de alarma, excepcin o sitio, todas las fuerzas
policiales del Pas Vasco quedarn a las rdenes directas de la autoridad civil o militar que en
su caso corresponda, de acuerdo con la legislacin que regule estas materias.

Artculo 18.
1. Corresponde al Pas Vasco el desarrollo legislativo y la ejecucin de la legislacin bsica del
Estado en materia de sanidad interior.
2. En materia de Seguridad Social corresponder al Pas Vasco:
a. El desarrollo legislativo y la ejecucin de la legislacin bsica del Estado, salvo las
normas que configuran el rgimen econmico de la misma.
b. La gestin del rgimen econmico de la Seguridad Social.

3. Corresponder tambin al Pas Vasco la ejecucin de la legislacin del Estado sobre

productos farmacuticos.

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4. La Comunidad Autnoma podr organizar y administrar a tales fines, y dentro de su
territorio, todos los servicios relacionados con las materias antes expresadas y ejercer la
tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de Sanidad y de Seguridad
Social, reservndose el Estado la alta inspeccin conducente al cumplimiento de las funciones
y competencias contenidas en este artculo.
5. Los poderes pblicos vascos ajustarn el ejercicio de las competencias que asuman en
materia de Sanidad y de Seguridad Social a criterios de participacin democrtica de todos los
interesados, as como de los Sindicatos de Trabajadores y Asociaciones empresariales en los
trminos que la Ley establezca.

Artculo 19.
1. Corresponde al Pas Vasco el desarrollo legislativo de las normas bsicas del Estado en
materia de medios de comunicacin social, respetando en todo caso lo que dispone el artculo
20 de la Constitucin.
2. La ejecucin en las materias a que se refiere el prrafo anterior se coordinar con la del
Estado, con respeto a la reglamentacin especfica aplicable a los medios de titularidad estatal.
3. De acuerdo con lo dispuesto en el prrafo primero de este artculo, el Pas Vasco podr
regular, crear y mantener su propia televisin, radio y prensa, y, en general, todos los medios
de comunicacin social para el cumplimiento de sus fines.

Artculo 20.
1. El Pas Vasco tendr competencias legislativas y de ejecucin en las dems materias que por
la Ley Orgnica le transfiera o delegue el Estado segn la Constitucin, a peticin del
Parlamento Vasco.
2. La Comunidad Autnoma del Pas Vasco podr dictar la correspondiente legislacin en los
trminos del artculo 150.1 de la Constitucin, cuando las Cortes Generales aprueben las Leyes
marco a que se refiere dicho precepto.
3. El Pas Vasco ejecutar los Tratados y convenios en todo lo que afecte a las materias
atribuidas a su competencia en este Estatuto. Ningn Tratado o convenio podr afectar a las
atribuciones y competencias del Pas Vasco si no es mediante el procedimiento del artculo
152.2 de la Constitucin, salvo lo previsto en el artculo 93 de la misma.
4. Las funciones de ejecucin que este Estatuto atribuye a la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco en aquellas materias que no sean de su competencia exclusiva comprende la potestad
de administracin, as como, en su caso, la de dictar reglamentos internos de organizacin de
los servicios correspondientes.
5. El Gobierno Vasco ser informado en la elaboracin de los Tratados y convenios, as como de
los proyectos de legislacin aduanera, en cuanto afecten materias de especfico inters para el
Pas Vasco.
6. Salvo disposicin expresa en contrario, todas las competencias mencionadas en los artculos
anteriores y otros del presente Estatuto se entienden referidas al mbito territorial del Pas
Vasco.

Artculo 21.
El Derecho emanado del Pas Vasco en las materias de su competencia exclusiva es el aplicable
con preferencia a cualquier otro y slo en su defecto ser de aplicacin supletoria el Derecho
del Estado.

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Artculo 22.
1. La Comunidad Autnoma podr celebrar convenios con otras Comunidades Autnomas para
la gestin y prestacin de servicios propios de la exclusiva competencia de las mismas. La
celebracin de los citados convenios, antes de su entrada en vigor, deber ser comunicada a
las Cortes Generales. Si las Cortes Generales, o alguna de las Cmaras, manifestaran reparos
en el plazo de treinta das, a partir de la recepcin de la comunicacin, el convenio deber
seguir el trmite previsto en el prrafo tercero de este artculo. Si transcurrido dicho plazo no
se hubiesen manifestado reparos al convenio, entrar en vigor.
2. La Comunidad Autnoma podr celebrar convenios con otro Territorio Histrico foral para la
gestin y prestacin de servicios propios correspondientes a las materias de su competencia,
siendo necesaria su comunicacin a las Cortes Generales. A los veinte das de haberse
efectuado esta comunicacin, los convenios entrarn en vigor.
3. La Comunidad Autnoma podr establecer tambin acuerdos de cooperacin con otras
Comunidades Autnomas previa autorizacin de las Cortes Generales.

Artculo 23.
1. La Administracin Civil del Estado en el territorio Vasco se adecuar al mbito geogrfico de
la Comunidad Autnoma.
2. De conformidad con el artculo 154 de la Constitucin, un Delegado nombrado por el
Gobierno la dirigir y la coordinar, cuando proceda, con la Administracin propia de la
Comunidad Autnoma.

7.4. TITULO II: DE LOS PODERES DEL PAIS VASCO

CAPTULO PRELIMINAR

Artculo 24.
1. Los poderes del Pas Vasco se ejercern a travs del Parlamento, del Gobierno y de su
Presidente o Lehendakari.
2. Los Territorios Histricos conservarn y organizarn sus Instituciones forales de conformidad
a lo dispuesto en el artculo 3 del presente Estatuto.

CAPTULO I. DEL PARLAMENTO VASCO

Artculo 25.
1. El Parlamento Vasco ejerce la potestad legislativa, aprueba sus presupuestos e impulsa y
controla la accin del Gobierno Vasco, todo ello sin perjuicio de las competencias de las
Instituciones a que se refiere el artculo 37 del presente Estatuto.
2. El Parlamento Vasco es inviolable.

Artculo 26.
1. El Parlamento Vasco estar integrado por un nmero igual de representantes de cada
Territorio Histrico elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto.

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2. La circunscripcin electoral es el Territorio Histrico.
3. La eleccin se verificar en cada Territorio Histrico atendiendo a criterios de representacin
proporcional.
4. El Parlamento Vasco ser elegido por un perodo de cuatro aos.
5. Una Ley Electoral del Parlamento Vasco regular la eleccin de sus miembros y fijar las
causas de inelegibilidad e incompatibilidad que afecten a los puestos o cargos que se
desempeen dentro de su mbito territorial.
6. Los miembros del Parlamento Vasco sern inviolables por los votos y opiniones que emitan
en el ejercicio de su cargo.
Durante su mandato, por los actos delictivos cometidos en el mbito territorial de la
Comunidad Autnoma, no podrn ser detenidos ni retenidos sino en caso de flagrante delito,
correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su inculpacin, prisin, procesamiento y juicio al
Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco. Fuera del mbito territorial del Pas Vasco, la
irresponsabilidad penal ser exigible en los mismos trminos ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo.

Artculo 27.
1. El Parlamento elegir de entre sus miembros un Presidente, una Mesa y una Diputacin
Permanente; funcionar en Pleno y Comisiones.
El Parlamento fijar su Reglamento interno, que deber ser aprobado por la mayora absoluta
de sus miembros.
El Parlamento aprobar su presupuesto y el Estatuto de su personal.
2. Los perodos ordinarios de sesiones durarn como mnimo ocho meses al ao.
3. La Cmara podr reunirse en sesin extraordinaria a peticin del Gobierno, de la Diputacin
Permanente o de la tercera parte de sus miembros.
Las sesiones extraordinarias debern convocarse con un orden del da determinado y sern
clausuradas una vez que ste haya sido agotado.
4. La iniciativa legislativa corresponde a los miembros del Parlamento, al Gobierno y a las
Instituciones representativas a que se refiere el artculo 37 de este Estatuto, en los trminos
establecidos por la Ley. Los miembros del Parlamento podrn, tanto en Pleno como en
Comisiones formular ruegos, preguntas, interpelaciones y mociones en los trminos que
reglamentariamente se establezcan. La iniciativa popular para la presentacin de proposiciones
de Ley, que hayan de ser tramitadas por el Parlamento Vasco, se regular por ste mediante
Ley, de acuerdo con lo que establezca la Ley Orgnica prevista en el artculo 87.3 de la
Constitucin.
5. Las Leyes del Parlamento sern promulgadas por el Presidente del Gobierno Vasco, el cual
ordenar la publicacin de las mismas en el Boletn Oficial del Pas Vasco en el plazo de quince
das de su aprobacin y en el Boletn Oficial del Estado. A efectos de su vigencia regir la fecha
de publicacin en el Boletn Oficial del Pas Vasco.

Artculo 28.
Corresponde, adems, al Parlamento Vasco:
a. Designar los Senadores que han de representar al Pas Vasco, segn lo previsto en el
artculo 69.5 de la Constitucin, mediante el procedimiento que al efecto se seale en
una Ley del propio Parlamento Vasco que asegurar la adecuada representacin
proporcional.
b. Solicitar del Gobierno del Estado la adopcin de un proyecto de Ley o remitir a la Mesa
del Congreso una proposicin de Ley, delegando ante dicha Cmara a los miembros del
Parlamento Vasco encargados de su defensa.

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 c. Interponer el recurso de inconstitucionalidad.

CAPTULO II. DEL GOBIERNO VASCO Y DEL PRESIDENTE O LEHENDAKARI

Artculo 29.
El Gobierno Vasco es el rgano colegiado que ostenta las funciones ejecutivas y administrativas
del Pas Vasco.

Artculo 30.
Las atribuciones del Gobierno y su organizacin, basada en un Presidente y Consejeros, as
como el Estatuto de sus miembros, sern regulados por el Parlamento.

Artculo 31.
1. El Gobierno Vasco cesa tras la celebracin de elecciones del Parlamento, en el caso de
prdida de la confianza parlamentaria o por dimisin o fallecimiento de su Presidente.
2. El Gobierno cesante continuar en funciones hasta la toma de posesin del nuevo Gobierno.

Artculo 32.
1. El Gobierno responde polticamente de sus actos, de forma solidaria, ante el Parlamento
Vasco, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada miembro por su gestin respectiva.
2. El Presidente del Gobierno y sus miembros, durante su mandato y por los actos delictivos
cometidos en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma, no podrn ser detenidos ni
retenidos, sino en caso de flagrante delito, correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su
inculpacin, prisin, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco.
Fuera del mbito territorial del Pas Vasco, la responsabilidad penal ser exigible en los mismos
trminos ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

Artculo 33.
1. El Presidente del Gobierno ser designado de entre sus miembros por el Parlamento Vasco y
nombrado por el Rey.
2. El Presidente designa y separa los Consejeros del Gobierno, dirige su accin, ostentando a la
vez la ms alta representacin del Pas Vasco y la ordinaria del Estado en este territorio.
3. El Parlamento Vasco determinar por Ley la forma de eleccin del Presidente y sus
atribuciones, as como las relaciones del Gobierno con el Parlamento.

- 67 -
TEMA 8: LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS

SUMARIO

8.1. Introduccin.

8.2. La estructura organizativa de las administraciones pblicas.

8.3. La potestad de autoorganizacin

8.4. El regimen jurdico bsico de los organos administrativos

8.1. INTRODUCCIN

La organizacin es una exigencia racional de reparto del trabajo. En cualquier colectivo

humano,all donde exista un conjunto de medios puestos al servicio de un fin, la organizacin
asigna las funciones entre los componentes del colectivo. sta es una dimensin interna de la
organizacinque se impone conceptualmente al Derecho. Pero, de cara al exterior, es decir,
cuandohay que explicar las relaciones entre los diversos rganos para preservar la unidad del
conjunto y, sobre todo, cuando hay que explicar la vinculacin del conjunto a las decisiones
adoptadas por sus miembros, las reglas jurdicas devienen indispensables.

En torno a esta dimensin externa de la organizacin surge, precisamente, y superando

experiencias anteriores, la teora del rgano. Al parecer, fue el Derecho Cannico el que
primero advirti la necesidad de distinguir entre el rgano y la persona que lo ocupa. En la
actualidad, el rgano se entiende como centro permanente de decisin con independencia de
las personas fsicas que lo puedan ocupar en cada momento.

Pues bien; aunque slo fuera por las razones materiales que acabamos de exponer, no cabe
pensar en una actividad administrativa desorganizada. La caracterizacin constitucional de las
Administraciones Pblicas, y en particular, los principios de eficacia, jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin del artculo 103.1 de la Constitucin
Espaola de 1978 (en adelante, CE) presuponen su condicin de estructuras organizadas.

Conviene aclarar que descentralizacin y desconcentracin no son sinnimos:

La descentralizacin presupone reordenacin de funciones entre distintas

Administraciones Pblicas. Si se produce entre el Estado y las Comunidades Autnomas
o Provincias y Municipios, se habla de descentralizacin territorial. Pero tambin es
posible una descentralizacin funcional que explica la aparicin de entes instrumentales
con personalidad jurdica propia que conforman la denominada Administracin
institucional.

Por el contrario, se habla de desconcentracin cuando dentro de una misma

Administracin Pblica se reordenan funciones a favor de rganos inferiores o
perifricos.

Cabe aadir ahora que, adems, el artculo 103.2 CE dice lo siguiente: los rganos de la
Administracin del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley. En este
tema vamos a analizar, precisamente, el desarrollo de esta previsin llevado a cabo por el

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Ttulo II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las Administraciones
Pblicas y del procedimiento administrativo comn (LPC en adelante).

Para ello hay que tener en cuenta que la organizacin de cada Administracin Pblica puede
venir establecida con mayor o menor detalle en leyes especficas: sta es la razn por la que
se hace una descripcin de la estructura actual de las principales Administraciones territoriales.
Estas ltimas no son inamovibles: el Derecho de la organizacin es esencialmente un derecho
dinmico y por eso se dota a cada una de las Administraciones Pblicas de la potestad de
autoorganizacin.

8.2. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LAS ADMINISTRACIONES

PBLICAS

1. La organizacin de la Administracin General del Estado

En la Administracin del Estado se aplica la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organizacin y

funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). Conforme al criterio
tradicional, viene distinguiendo entre rganos centrales y perifricos. A su vez, dentro de los
rganos centrales, que son los que tienen su sede en Madrid, se distingue entre rganos
superiores y rganos directivos.

Son rganos superiores de la Administracin central del Estado los Ministros y los Secretarios
de Estado. Hay rganos directivos que tienen a su cargo los denominados servicios comunes
dentro de cada Ministerio: son los Subsecretarios y los Secretarios Generales Tcnicos.
Adems hay rganos directivos que se ocupan de la actividad sectorial: son los Secretarios
Generales, los Directores Generales y los Subdirectores Generales.

La Administracin Perifrica del Estado se compone primordialmente por los Delegados del
Gobierno y por los Subdelegados del Gobierno en las provincias. Esto es as desde que la
LOFAGE suprimi la figura de los Gobernadores Civiles que fueron sustituidos por los
Subdelegados del Gobierno en las provincias.

Inicialmente esta figura no poda existir en las Comunidades Autnomas uniprovinciales

como Navarra, por ejemplo. Sin embargo, la nueva redaccin dada al artculo 29 LOFAGE
por el artculo 77 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, posibilita la creacin de
Subdelegaciones del Gobierno tambin en ellas. Hasta el momento esta posibilidad slo se ha
utilizado para la Comunidad de Madrid.

2. La Administracin autonmica

En principio, y a partir de las previsiones de carcter institucional contempladas tanto en la

Constitucin como en sus respectivos Estatutos de Autonoma, cada Comunidad Autnoma
tiene competencias para regular su propia Administracin. La estructura organizativa actual de
la Comunidad Autnoma del Pas Vasco se elabora a partir de la Ley 7/1981, de 30 de junio, de
Gobierno; y del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de principios ordenadores de la hacienda general del Pas Vasco.
Consejeros, Viceconsejeros y Directores son los rganos principales.

Ocasionalmente hay Oficinas Territoriales que actan como rganos perifricos. En la

actualidad ha de tenerse en cuenta el Decreto 4/2009, de 8 de mayo, del Lehendakari, de
creacin, supresin y modificacin de los Departamentos de la Administracin de la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco y de determinacin de funciones y reas de actuacin de los mismos,
as como los Decretos de estructura de cada una de las Consejeras existentes.

- 69 -
3. La organizacin de la Administracin local

Cada una de las Administraciones locales existentes ha de tener una organizacin que
responda a las previsiones de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del
rgimen local.

Diputaciones
La organizacin de las Diputaciones provinciales de rgimen comn se regula en los artculos
32 a 35 LBRL. En la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, sin embargo, esta regulacin no
interesa porque los Territorios Histricos tienen su normativa propia constituida por las
respectivas Normas Forales de organizacin institucional de los Territorios Histricos de lava,
Guipuzkoa y Bizkaia. Integradas por representantes electos, las Juntas Generales de cada
Territorio Histrico eligen a un Diputado General y ste nombra a los Diputados Forales que
componen el Consejo de Gobierno de cada Diputacin.

Ayuntamientos
La organizacin de los Ayuntamientos se ha visto alterada por la Ley 57/2003, de 16 de
diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local:

-De un lado, ha introducido en la LBRL un nuevo Ttulo X dedicado al rgimen de

organizacin de los municipios de gran poblacin (artculos 121 y ss. LBRL).

-De otro, mantiene la estructura tradicional para el resto de municipios. De

conformidad con ello, son rganos necesarios el Alcalde, los Tenientes de
Alcalde y el Pleno. En determinados Ayuntamientos deben existir adems una
Junta de Gobierno Local (nuevo nombre de la antigua Comisin de Gobierno)
y Comisiones informativas.

A partir de ah, se posibilita la creacin de otros rganos complementarios bien mediante

legislacin autonmica bien mediante ejercicio por el municipio de su potestad de
autoorganizacin.

En relacin con esto, debe saberse que existe un reglamento estatal sobre organizacin,
funcionamiento y rgimen jurdico de las Entidades locales (ROF). Sin embargo, este ROF es
una norma transitoria y meramente supletoria en muchos de sus aspectos. Concretamente, en
materia organizativa, slo ser de aplicacin mientras no exista un Reglamento orgnico propio
del municipio. Si ste existe, prevalece frente al ROF.

Otros entes locales

La organizacin de las dems entidades locales es cuestin que la LBRL no agota. En principio,
ser la legislacin autonmica la que determine los rganos de gobierno y administracin de
comarcas y reas metropolitanas (artculos 42 y 43 LBRL). Para las mancomunidadesson sus
propios Estatutos quienes han de establecerlo (artculo 44 LBRL). Finalmente, los entes locales
menores pueden funcionar en rgimen de concejo abierto (artculo 45 LBRL).

8.3. LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACIN

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A partir del marco legal que acaba de quedar expuesto, cada Administracin Pblica puede
disear libremente su propia estructura organizativa. A esto es a lo que se llama potestad de
autoorganizacin que implica tanto la facultad de crear como de modificar y suprimir rganos
administrativos.

Las reglas bsicas para el ejercicio de esta potestad aparecen en el artculo 11 LPC. De este
precepto se deducen algunos requisitos mnimos tanto de forma como de fondo.

En cuanto a la forma, y por si hubiera alguna duda, el Tribunal Constitucional tiene dicho que
las medidas organizativas constituyen normas jurdicas. Ahora bien, en la actualidad basta por
lo general con que dichas normas tengan rango meramente reglamentario.

En cuanto al fondo, las medidas organizativas deben inspirarse en los principios de

competencia, jerarqua y eficacia. Aunque a veces aparecen interrelacionados, veremos a
continuacin en qu sentido acta cada uno de ellos por separado.

1. El principio de competencia

Requisito previo para la creacin de cualquier rgano administrativo es la delimitacin previa

de sus funciones y competencias (artculo 11.2.b LPC). En consecuencia, nunca podran existir
dos rganos con las mismas atribuciones (artculo 11.3 LPC). Interesa distinguir entre
titularidad y ejercicio de las competencias.

Titularidad de la competencia
Cada Administracin Pblica puede redistribuir internamente sus competencias propias en la
forma que estime conveniente. A esto es a lo que, segn vimos, se llama desconcentracin.
Para saber cules son las competencias de cada rgano habr que estar a lo que diga la
correspondiente norma de atribucin. Los criterios de atribucin que suelen combinarse son de
tres tipos: material, territorial y funcional.

Competencia material. Se da cuando la atribucin de competencia a un rgano

determinado se basa en un criterio material. Por ejemplo, la Comunidad Autnoma del
Pas Vasco puede redistribuir sus competencias en materia de medio ambiente a favor
de rganos diversificados en funcin de submaterias: proteccin de las aguas, para
uno, proteccin del aire, para otro, lucha contra los residuos, etc.

Competencia territorial. Se da cuando la atribucin de competencia a un rgano

determinado se basa en un criterio territorial. Siguiendo con el ejemplo anterior, el
rgano competente en materia de residuos podra ser uno para los expedientes que se
tramitasen en Guipuzkoa, otro para los de Bizkaia y otro para los de lava.

Competencia funcional. Se da cuando la atribucin de competencia a un rgano

determinado se basa en un criterio funcional. Esto es lo que sucede cuando un rgano
tiene competencia para tramitar un expediente, otro para resolverlo, otro para conocer
de los recursos que pudieran plantearse, etc. Pero, en ocasiones, puede suceder que la
norma de atribucin no especifique en detalle. En tal caso, se entiende que la facultad
de instruir y resolver los expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes
por razn de la materia y del territorio. De existir varios de stos, el rgano competente
ser el superior jerrquico comn.

Ejercicio de la competencia
La competencia es irrenunciable. Esto significa que los rganos que la tienen atribuida estn

- 71 -
obligados a ejercerla. Y significa tambin que, salvo casos excepcionales, slo ellos pueden
ejercerla. Esta regla tiene gran trascendencia prctica porque, si se incumple, surge un vicio
de incompetencia. Como se ver en su momento, los vicios de incompetencia pueden
determinar la ilegalidad de la actuacin administrativa. De hecho, son nulos de pleno derecho
los actos administrativos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la
materia o del territorio.

2. El principio de jerarqua

Tambin es requisito previo a la creacin de rganos administrativos la determinacin de la

forma de integracin en la Administracin Pblica de que se trate y su dependencia jerrquica
[artculo 11.2.a) LPC). La jerarquizacin de la Administracin Pblica posibilita una ordenacin
vertical de las competencias. De este modo, se consigue una subordinacin de unos rganos
respecto de otros con arreglo a una escala de mayor a menor poder.

A su vez, la jerarqua implica un deber de obediencia que ofrece numerosas manifestaciones.

Entre otras que se irn viendo, interesa ahora comentar las instrucciones y rdenes de servicio
a que se refiere el artculo 21.1 LPC.

Instrucciones y ordenes de servicio

Normalmente, estas instrucciones y rdenes de servicio adoptan la forma de circulares
internas.

Pese a su apariencia, conviene advertir que, en rigor, no son normas jurdicas. En efecto,
incluso aunque en ocasiones llegaran a publicarse oficialmente (cosa que por lo general no se
exige) estas instrucciones no pueden vincular a la ciudadana. Esto se comprender mejor
cuando se estudien los lmites de la potestad reglamentaria de la Administracin.

De momento, debe retenerse que slo vinculan internamente y adems, slo a aqullos que
estn sometidos en virtud del principio de jerarqua. Su finalidad no es innovar el
ordenamiento jurdico sino dirigir la actividad administrativa. Sus destinatarios, por tanto, son
los propios subordinados; fundamentalmente, el personal al servicio de la Administracin. De
hecho, su incumplimiento puede determinar la exigencia de responsabilidades disciplinarias y,
sin embargo, no afectar a la validez de las actuaciones (artculo 21.2 LPC).

3. El principio de eficacia

Puede decirse que el principio de eficacia est presente en materia organizativa al menos en
un doble sentido:

-Por una parte, en la obligacin de dotar a los rganos administrativos de los crditos
necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento; remitiendo as a
consideraciones de ahorro presupuestario en la creacin de rganos administrativos
(artculo 11.2.c LPC).

-Por otra, en la exigencia de racionalizacin que impone la prohibicin de duplicacin de

rganos, a la que ya hemos hecho referencia desde la perspectiva competencial (artcu
lo 11.3 LPC).

Relaciones interorgnicas
Desde un plano estrictamente jurdico, cabe conectar tambin la eficacia con las relaciones

- 72 -
interorgnicas. Al igual que las relaciones interadministrativas, las relaciones entre rganos de
una misma Administracin tambin quedan sometidas a las exigencias del principio de lealtad
institucional, con sus derivaciones en cuanto a colaboracin, cooperacin y coordinacin
(artculo 18.1 LPC). Si acaso, cabe resear que, como es lgico, se agiliza la prctica de las
comunicaciones entre los rganos de una misma Administracin (artculo 19 LPC).

Conflictos interorgnicos
En la misma lnea, tambin se simplifica la resolucin de los conflictos interorgnicos (artculo
20 LPC). Por cierto, en el planteamiento de los denominados conflictos de atribuciones tambin
pueden participar los interesados.

Y pueden hacerlo requiriendo directamente al rgano que conoce del asunto para que decline
su competencia o al rgano que estimen competente para que requiera de inhibicin al que
est conociendo del asunto (artculo 20.2 LPC). Por lo general, los conflictos de atribuciones los
resuelve siempre el superior jerrquico comn.

8.4. EL RGIMEN JURDICO BSICO DE LOS RGANOS

ADMINISTRATIVOS

El resto del Ttulo II LPC puede resumirse en torno a tres cuestiones principales: la previsin
de excepciones al principio de irrenunciabilidad en el ejercicio de las competencias propias, la
regulacin de los rganos colegiados y las garantas de la imparcialidad de los rganos
administrativos.

1. Reglas especiales de ejercicio de competencias

Como modulaciones del principio de irrenunciabilidad de las competencias, la LPC contempla
una serie de figuras ms o menos afines que se denominan delegacin, avocacin, encomienda
de gestin, delegacin de firma y suplencia.

La delegacin de competencias
La regulacin ms detallada corresponde a la delegacin, que se rodea de numerosos lmites
formales y materiales. As:

-Hay competencias indelegables y tambin est prohibida la subdelegacin.

-Formalmente, el acuerdo de delegacin puede requerir mayoras especiales y ha de ser

publicado oficialmente.

-Las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin indicarn

expresamente esta circunstancia y se considerarn dictadas por el rgano delegante
(artculo 13.4 LPC). Esta regla tiene evidente trascendencia prctica, por ejemplo, en
materia de recursos.

-Por lo dems, la delegacin es revocable en cualquier momento, si bien dicha

revocacin tambin ha de ser publicada en el Boletn Oficial correspondiente (artculo
13.3 y 6 LPC).

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En resumen, puede decirse que la delegacin es una tcnica de transmisin del ejercicio de
competencias caracterizada por la nota de provisionalidad. En rigor, el rgano delegante
conserva en todo momento la titularidad de la competencia aunque su ejercicio se haya
atribuido a otro rgano distinto.

Por otra parte, al posibilitar la delegacin a favor de entidades de derecho pblico, y aunque
son dos supuestos tericamente distintos, el art. 13 LPC ha venido a unificar el rgimen de la
delegacin orgnica y la delegacin intersubjetiva.

Otras figuras afines

Avocacin: Tcnica que, en virtud del principio de jerarqua, permite a los rganos
superiores el ejercicio para un caso concreto de una competencia atribuida a algn
rgano inferior. Tambin es posible la avocacin de competencias delegadas.
Formalmente, la avocacin requiere un simple acuerdo motivado en circunstancias de
ndole tcnica, econmica, social, jurdica o territorial. No es necesario publicar este
acuerdo aunque s notificarlo a los interesados en el expediente de que se trate. Contra
dicho acuerdo no cabe recurso (art. 14 LPC).

Encomienda de gestin: En cierto modo es una tcnica de cooperacin interorgnica e

incluso interadministrativa. Con ella se posibilita la realizacin de actividades de
carcter material, tcnico o de servicios por rganos administrativos distintos de los
realmente competentes. Ejemplo: Supongamos que en un expediente sancionador en
materia de vertidos resulta imprescindible el anlisis de muestras del agua
contaminada. El rgano competente podra recurrir a laboratorios privados, para lo cual
debera seguir la regulacin de los contratos administrativos. Pero tambin podra
recurrir a laboratorios pblicos de la misma o de distinta Administracin.

Delegacin de firma: Tcnica puramente domstica que, en principio, no afecta ni a la

titularidadni al ejercicio de las competencias atribuidas a cada rgano. A los lmites
comunes del artculo 13 LPC se aade la prohibicin de delegacin de firma en las
resoluciones de carcter sancionador y la innecesariedad de su publicacin.

Suplencia: Es una tcnica que permite que un rgano administrativo siga funcionando
pese a vacante, ausencia o enfermedad de su titular.

2. La regulacin de los rganos colegiados.

El legislador estatal consider oportuno incluir en la LPC un Captulo especfico para establecer
el rgimen jurdico comn de los rganos colegiados; es decir, rganos cuya titularidad, a
diferencia de los rganos unipersonales, corresponde a un conjunto de personas fsicas . En tal
sentido, se regulaba el estatuto jurdico del presidente , de sus miembros y del secretario.
Tambin se regulaba la convocatoria y sesiones (artculo 26 LPC) y las actas (artculo 27 LPC).

Algunas Comunidades Autnomas estimaron que esta regulacin era excesivamente detallista
ya que que no dejaba margen para el desarrollo normativo autonmico, e interpusieron los
correspondientes recursos ante el Tribunal Constitucional. Tras la STC 50/1999, de 6 de abril,
lo que queda del Captulo dedicado a los rganos colegiados con carcter bsico se reduce a lo
siguiente:

- Los rganos colegiados tendrn un secretario que podr ser alguien del propio rgano
o una persona al servicio de la Administracin Pblica correspondiente (artculo 25.1
LPC). Al secretario corresponde levantar acta de las sesiones (artculo 27.1 LPC) y
expedir las certificaciones de acuerdos que se le soliciten (artculo 26.5 LPC).

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 - Para la vlida constitucin del rgano se requiere un qurum mnimo que incluye la
presencia del presidente, secretario y la mitad al menos de sus miembros (artculo 26.1
LPC). En sus normas de funcionamiento, los rganos colegiados pueden prever reglas
especficas para una segunda convocatoria con un qurum menos exigente (artculo
26.2 LPC).

- Para la vlida adopcin de acuerdos se requiere que el asunto est previamente

incluido en el orden del da o se incluya por procedimiento de urgencia (artculo 26.3
LPC). Los acuerdos se adoptan por mayora de votos (artculo 26.4 LPC). Quienes voten
en contra o se abstengan quedarn exentos de la responsabilidad que pudiera derivarse
del acuerdo (artculo 27.4 LPC).

- Esta regulacin se aplica, en principio, a los que podran denominarse rganos

colegiados de gestin (un tribunal de oposiciones, por ejemplo). Junto a ellos cabe
identificar una subtipologa integrada por rganos colegiados de representacin (el
Consejo Asesor de Medio Ambiente, por ejemplo).

Finalmente, debe tenerse en cuenta la Disposicin Adicional Primera LPC. En su virtud, las
reglas que se acaban de exponer no se aplican a los rganos colegiados de gobierno sean
centrales, autonmicos o locales. Estos cuentan con sus propias reglas de composicin y
funcionamiento que se encuentran en los artculos 17-19 de la Ley 50/1997, 27 de noviembre,
del Gobierno (LG), en las leyes autonmicas aplicables y en los preceptos correspondientes de
la LBRL, respectivamente.

3. El principio de imparcialidad de los rganos administrativos.

Ya vimos que, de conformidad con la Constitucin, las Administraciones Pblicas sirven con
objetividad los intereses generales. Esa objetividad exige, entre otras cosas, la imparcialidad
de los rganos administrativos. Para garantizar en cada expediente concreto la imparcialidad
de las personas que integran los rganos de la Administracin se prevn las tcnicas de
abstencin y recusacin.

Causas
La imparcialidad de las personas que integran los rganos administrativos queda en entredicho
si, en relacin con un expediente concreto, incurren en alguna de las circunstancias que
enumera:

Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera
influir la de aqul.

Ser administrador de sociedad o entidad interesada en el expediente.

Tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.

Tener determinado grado de parentesco con los interesados o con sus representantes.

Compartir despacho profesional o estar asociado con alguna de esas personas.

Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de esas personas.

Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento de que se trate.

Tener o haber tenido en los dos ltimos aos cualquier relacin de servicio con algn

- 75 -
 interesado.

Como puede verse, hay causas que se pueden apreciar objetivamente (parentesco, por
ejemplo) y otras que presentan una mayor o menor carga de subjetividad (amistad ntima, por
ejemplo). En cualquier caso, hay dos formas diferentes de hacer valer estas causas. Vamos a
verlo a continuacin.

El deber de abstencin
Las autoridades y empleados pblicos que incurran en alguna de las citadas causas estn
obligadas a abstenerse de intervenir en ese concreto procedimiento. En este supuesto es el
propio afectado el que aprecia la concurrencia de la causa de abstencin y quien lo comunica a
su superior inmediato.

Puede decirse, en consecuencia, que existe un deber de abstencin para las autoridades y
empleados pblicos. De hecho, el incumplimiento de este deber, aunque no implique
necesariamente la invalidez de las actuaciones, dar lugar a responsabilidad (artculo 28.3 y 5
LPC). Por lo dems, la Ley deja cierto margen de apreciacin al superior jerrquico para
resolver lo procedente; es decir, sustituir al afectado o ratificarle en su puesto.

El derecho de recusacin
Las circunstancias del artculo 28.2 LPC tambin pueden hacerse valer por los interesados en el
concreto procedimiento mediante el denominado escrito de recusacin. As, puede decirse que
la recusacin de autoridades y empleados pblicos es un derecho de los interesados. Este
derecho, adems, puede ejercitarse en cualquier momento, mientras dure la tramitacin del
procedimiento (artculo 29.1 LPC). Sin embargo, y como es lgico, no basta con la mera
invocacin de alguna de estas causas; se requiere tambin acreditar su existencia, lo cual
conlleva normalmente problemas de prueba que pueden superarse por cualquiera de los
medios admitidos en Derecho.

Si se plantea recusacin surge una cuestin incidental que, contra lo que es habitual, s
suspende la tramitacin del expediente (artculo 77 LPC). La regla es lgica porque al estar en
cuestin su imparcialidad, hay que evitar nuevas actuaciones de la persona recusada. Por lo
dems, la cuestin de recusacin ha de resolverse rapidsimamente. El recusado dispone de un
da para manifestarse. Si asume la recusacin, el superior podr acordar su sustitucin acto
seguido (artculo 29.3 LPC). Si la rechaza, el superior podr recabar los informes y practicar las
comprobaciones que estime oportunas, pero tendr que resolver en un sentido u otro en el
plazo de tres das Dicha resolucin no es susceptible de recurso

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TEMA 9: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

SUMARIO

9.1. La Ley: concepto y clases

9.2. El Reglamento: titularidad de la potestad reglamentaria y sus lmites

9.3. La jerarquia normativa

9.4. El principio de legalidad en la administracin pblica.

9.1. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES

1.Concepto

La Ley es, junto con la Constitucin (CE), la nica norma del ordenamiento que goza de directa
legitimidad democrtica, ya que es producto de la actividad normativa de la representacin del
pueblo, es decir, de las Cortes Generales, y por tanto, constituye la expresin de la voluntad de
ste. A travs de la Constitucin y la Ley quedan legitimadas el resto de las instituciones y
rganos del Estado que no son elegidos por el pueblo.

La Ley es la categora normativa inmediatamente subordinada a la Constitucin. El contenido

material de sta constituye un lmite a la actividad del legislador, que no puede contradecir lo
que aqulla dispone. Ello no significa que dicha actividad se convierta en un mero desarrollo de
los preceptos constitucionales. La Constitucin, ms que recoger unos mandatos polticos
detallados a desarrollar por la Ley lo que hace es establecer un marco dentro del cual el
legislador goza de libertad para elegir entre diversas polticas legislativas. Esta libertad de
accin poltica del legislador, constituir una manifestacin del pluralismo poltico, valor
reconocido en el art. 1 CE. No hay que olvidar que la Constitucin tambin recoge los valores y
principios que debern inspirar toda la obra del legislador, sea de la naturaleza que sea.

Desde un punto de vista formal, entenderemos por Ley aquella norma elaborada como tal por
el Parlamento. Sin embargo, como veremos, aunque puede seguir considerndose una
categora normativa nica, en la actualidad la misma encuentra expresin mediante formas
diversas, todas ellas con la misma fuerza y rango y subordinadas nicamente a la Constitucin.

2. Reserva de Ley

Se conoce con esta expresin a la reserva que hace la Constitucin de determinadas materias
para ser reguladas obligatoriamente por Ley. Constituye una garanta constitucional destinada
a asegurar la regulacin de ciertas materias de especial importancia por el rgano que
representa la soberana popular y titular ordinario del poder legislativo, es decir, las
Cortes Generales, o, cuando menos, por normas de igual rango y fuerza (aun cuando
dictadas por el Ejecutivo: Decretos-Leyes y Decretos Legislativos).

Esta reserva de Ley podr ser, a su vez, ms o menos intensa segn sea mayor o menor la
presencia que se permita al reglamento en la regulacin de la materia en cuestin. En todo
caso, se Fuentes del Derecho Administrativo excluye una reserva reglamentaria, es decir, la
existencia de materias que deban ser obligatoriamente reguladas por reglamento. Ello hubiera

- 77 -
otorgado al Gobierno, titular de la potestad reglamentaria, hegemona en un mbito de
materias del que quedara excluido el Parlamento, rgano representante de la soberana
popular.

3. Leyes del Estado y Leyes de las Comunidades Autnomas

La funcin legislativa se puede definir como aqulla cuyo objeto es la elaboracin de normas,
expresin de la voluntad popular, y cuya fuerza prevalece sobre cualquier otra fuente
jurdica, quedando slo sometida a la Constitucin. Esta funcin es ejercida de manera
ordinaria por el rgano del Estado de carcter representativo (Parlamento), y,
extraordinariamente, por otros rganos (normalmente el Gobierno) que pueden dictar, dentro
de ciertos lmites, normas dotadas de igual fuerza que las leyes.

La CE atribuye a las Cortes la potestad legislativa del Estado. Ahora bien, la estructura terri-
torial del Estado, con la existencia de Comunidades Autnomas dotadas de autonoma
poltica y Parlamentos propios, hace que se entienda que la CE tambin atribuye potestad
legislativa a los Parlamentos de las CC.AA. Las Leyes del Estado y las de las CC.AA. tendrn el
mismo rango y fuerza, si bien, unas y otras se desplegarn dentro del mbito material que
viene determinado por el bloque de la constitucionalidad (conjunto de normas integrado por
la Constitucin, los Estatutos de Autonoma y ciertas Leyes estatales distributivas de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas). Ese bloque o conjunto
normativo determina en qu materias acta o es competente (principio de competencia) cada
legislador (estatal o autonmico).

4. Leyes ordinarias y Leyes orgnicas

Son Leyes orgnicas exclusivamente aqullas que tratan sobre determinadas materias
prefijadas por la Constitucin, que tienen un procedimiento especial de aprobacin tambin
previsto expresamente por la norma constitucional (slo el legislador estatal puede dictar
Leyes orgnicas). Leyes ordinarias (o simplemente, leyes) sern todas las restantes, tanto del
Estado como de las Comunidades Autnomas.

Las Leyes orgnicas se hallan reguladas en el art. 81 CE. En el primer apartado se sealan
cules son las materias que deben regularse por Ley Orgnica: las relativas al desarrollo de
los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de
Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la Constitucin. La lista es
cerrada. No podrn regularse con rango de Ley Orgnica otras materias distintas de las
constitucionalmente reservadas a este tipo de Ley.

La jurisprudencia del TC ha considerado, sin embargo, la necesidad de una interpretacin

restrictiva de estas materias. De lo contrario, el procedimiento agravado que se exige para la
aprobacin de este tipo de Leyes (mayora cualificada) conducira a una excesiva rigidez del
ordenamiento jurdico. As, ha entendido, en concreto, que la reserva de Ley Orgnica slo se
refiere a los derechos y libertades de la Seccin 1. del Captulo II del Ttulo I, excluyendo a
los dems derechos recogidos en el Ttulo I. Adems, y con carcter general, no todo lo que
afecta a estas materias ha de estar regulado por Ley Orgnica, sino solamente sus aspectos
esenciales.

Desde un punto de vista formal, la Ley Orgnica posee un procedimiento especfico de apro-
bacin. El apartado 2 del art. 81 CE establece que la aprobacin, modificacin o derogacin
de las Leyes orgnicas exigir mayora absoluta del Congreso en una votacin final sobre el
conjunto del proyecto. En la prctica resulta frecuente que se aprueben leyes en las que slo
una parte se define como Ley Orgnica. En este caso, slo estos preceptos, que deben ser
indicados de forma expresa, debern someterse al procedimiento agravado de aprobacin.

Leyes orgnicas y Leyes ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de Ley. Aunque la cuestin

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no est unnimemente admitida, parece que la relacin entre ambas vendra dada por los
distintos mbitos materiales en los que actan, y no tanto en virtud de un principio de
jerarqua.

As, una Ley ordinaria no puede modificar lo establecido por una Ley Orgnica, de la misma
forma que una Ley Orgnica no puede entrar a regular una materia distinta de las
taxativamente sealadas en la Constitucin.

La CE contempla, adems, tanto respecto a las Leyes orgnicas como a las ordinarias, proce-
dimientos especiales que dan lugar a Leyes especficas. As, los Estatutos de Autonoma son
leyes orgnicas sometidas a un procedimiento especfico de aprobacin, que poseen adems
una relevancia institucional propia y ocupan una posicin relevante en el ordenamiento
jurdico. Dentro de las leyes ordinarias, la Ley de Presupuestos posee tambin un
procedimiento de elaboracin especfico constitucionalmente previsto.

5. Otras normas con rango de Ley

La Constitucin contempla la existencia de otras normas que, sin ser Leyes y sin proceder de
las Cortes, tienen su mismo rango y fuerza. Nos referimos a normas dictadas por el Gobierno
en virtud de potestades que integran tambin la funcin legislativa del Estado y que le son
atribuidas para ejercerlas en los supuestos tasados por la propia Constitucin y bajo estricto
control parlamentario. La razn de este control se debe a que la atribucin de estas potestades
se hace a un rgano constitucional el Gobierno que no es titular de la funcin legislativa
(su potestad normativa ordinaria es la potestad reglamentaria, que le habilita para dictar
nicamente normas de rango inferior a la Ley). Con el control parlamentario se pretende evitar
que el Parlamento, titular ordinario de la funcin legislativa, pierda su posicin preeminente en
el ejercicio de sta.

5.1. Los decretos legislativos

Se trata de normas con fuerza de Ley dictadas por el Gobierno en virtud de una
autorizacin expresa de las Cortes denominada delegacin legislativa. El art. 82 CE
permite a las Cortes atribuir al Gobierno, mediante una Ley de delegacin, la potestad
de dictar una norma con fuerza de Ley, denominada Decreto Legislativo, en los
trminos previstos en la propia Ley de delegacin y dentro de los lmites y requisitos
constitucionalmente contemplados.

Caractersticas generales:
La Constitucin prohbe efectuar una subdelegacin en autoridades distintas del
propio Gobierno.
Queda excluida la posibilidad de delegaciones implcitas. La delegacin debe ser
expresa.
Ha de hacerse para una materia concreta y ha de fijar un plazo para su ejercicio,
transcurrido el cual decae la habilitacin contenida en la delegacin.
La delegacin se otorga para su ejercicio por una sola vez: una vez ejercitada, se
agota (el Gobierno no puede producir sucesivos Decretos Legislativos sobre esa
materia, aunque el plazo de la delegacin no haya vencido).
La CE prohbe que la delegacin legislativa verse sobre materias reservadas a la Ley
Orgnica.

Control de la potestad legislativa delegada. De la Constitucin y de la naturaleza de esta

institucin se pueden deducir tres tipos de control:
El control del Tribunal Constitucional, por cuanto slo a ste corresponde el control
de constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley.
El control de los tribunales ordinarios (la CE se refiere a la competencia propia de
los tribunales). El alcance de la competencia de estos tribunales es, sin embargo,
cuestin debatida.

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 El control del propio Parlamento, si as se prev en la propia Ley de delegacin.
Estas frmulas adicionales de control podrn ser previas o posteriores a la
promulgacin del Decreto Legislativo.

5.2. Los Decretos-Leyes

El art. 86 CE contempla la posibilidad de que el Gobierno dicte normas con fuerza de
Ley en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Estas disposiciones, que tienen
un carcter provisional, adoptan la forma de Decretos-Leyes. A diferencia del caso
anterior, aqu el Gobierno tiene atribuida la potestad de dictar Decretos-Leyes
directamente por la Constitucin, sin necesidad de una intervencin previa del
Parlamento. La extraordinaria y urgente necesidad ha sido interpretada por el TC no
como una circunstancia de excepcin sino como una situacin imprevista, ms o menos
grave, que requiere una intervencin de urgencia, sin la dilacin que supondra la
intervencin del legislativo.

Materias excluidas de su regulacin por Decreto-Ley

La CE prohbe expresamente que los Decretos-Leyes entren a regular materias que

afecten:
Al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado (aqullas previstas en la
Constitucin y que requieren Ley de desarrollo).
A los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I.
Al rgimen de las Comunidades Autnomas (el TC ha entendido que se refiere al
contenido en la Constitucin, los Estatutos y las leyes competenciales).
Al Derecho electoral general.

Control de los Decretos-Leyes

El Congreso lleva a cabo un control a posteriori de los Decretos-Leyes, como
manifestacin de la primaca parlamentaria en el ejercicio de la funcin legislativa. El
Decreto-Ley entra en vigor tras su promulgacin y consiguiente publicacin. En un plazo
mximo de 30 das desde su promulgacin deber ser sometido a debate y votacin de
totalidad en el Congreso. Dentro de este plazo deber ser convalidado o derogado. En
caso de convalidacin el Decreto-Ley sigue en vigor, ya sin carcter provisional. En este
supuesto, y dentro del plazo de 30 das, las Cortes podrn tramitarlo como Proyecto de
Ley por el procedimiento de urgencia.

Como toda norma con fuerza de Ley, el control jurisdiccional de los Decretos-Leyes
corresponder al Tribunal Constitucional.

9.2. REGLAMENTO: TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Y SUS LMITES

1. Concepto y titularidad

La potestad reglamentaria se define, con carcter general, como la capacidad atribuida al

poder ejecutivo de dictar normas de rango inferior a las leyes, normalmente en desarrollo o
aplicacin de stas. La CE (art. 97) confiere esta potestad reglamentaria expresamente al
Gobierno, cabeza del poder ejecutivo, que la ejercer de acuerdo con la Constitucin y las
leyes.

La misma comprende:
Los llamados reglamentos ejecutivos: se dictan en virtud de remisiones

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 normativas de la Ley en favor del Reglamento. Responden a la necesidad de completar
y desarrollar la Ley en que se apoyan.
Los llamados reglamentos independientes: no derivan de mandatos legales. nicamente
caben en el mbito de las materias organizativas. La propia Constitucin recoge algunas
reglas de organizacin administrativa, e incluso reserva a la Ley la formulacin de unos
principios bsicos sobre los rganos de la Administracin del Estado. Pero dentro de
este marco constitucional y legal la Administracin tiene la facultad de disponer
sobre s misma sin necesidad de una Ley previa que le habilite.

Esta potestad reglamentaria se encuentra estrechamente unida a la funcin ejecutiva del Go-
bierno, ya que, a travs de los reglamentos, el Gobierno garantiza el cumplimiento del ordena-
miento jurdico, ya sea, como hemos sealado, a travs de reglamentos de ejecucin
(precisando y detallando las disposiciones legales) o de reglamentos de organizacin interna
(regulando y organizando los instrumentos necesarios para la actuacin administrativa).

Diferencias entre la Ley y el Reglamento:

Los reglamentos, en virtud de los principios de legalidad y jerarqua normativa, se
sitan en una posicin inferior a las leyes: no pueden por ello contravenir lo dispuesto
en ellas y, a la inversa, pueden ser modificados por leyes posteriores. La primaca de la
Ley es absoluta.
El reglamento no puede entrar en el mbito de materias reservadas a la Ley, ya sea
orgnica u ordinaria. No existe, por el contrario, una reserva reglamentaria.
Los reglamentos, a diferencias de las leyes, s pueden ser objeto de control por los
jueces y tribunales ordinarios. Las leyes y dems normas con rango de Ley son
controladas por el Tribunal Constitucional.

2. Lmites de la potestad reglamentaria

2.1. LMITES EXTERNOS O FORMALES

Competencia para emanar reglamentos

La CE atribuye nicamente al Gobierno la potestad reglamentaria. Ahora bien, el Gobierno
acta mediante diversos rganos. As, la potestad reglamentaria atribuida de acuerdo
con la Constitucin y las leyes puede ser ejercida bien por el Gobierno en pleno
(Consejo de Ministros), o bien por otros rganos gubernamentales (Presidente,
Vicepresidente, ministros). La Ley del Gobierno 50/1997 atribuye al Consejo de Ministros la
competencia de aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecucin de las leyes, previo
dictamen del Consejo de Estado, competencia que ejercer mediante Reales Decretos; y a los
ministros, la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento, que
ejercern mediante rdenes ministeriales. Tambin reconoce esta potestad reglamentaria
al Presidente del Gobierno

Los reglamentos del Gobierno (Reales Decretos del Presidente y del Consejo de Ministros, y
rdenes ministeriales) constituyen un cuerpo normativo jerarquizado. Slo estos reglamentos
estn directamente comprendidos en el art. 97 CE. Las dems disposiciones reglamentarias
emanadas de rganos administrativos inferiores requerirn de una habilitacin legislativa o de
los propios reglamentos dictados por el Gobierno o sus ministros para que puedan considerarse
incluidas dentro de las normas reglamentarias del art. 97. Fuera de estos casos, se tratar
nicamente de meras instrucciones o directrices internas dirigidas a la organizacin del trabajo
administrativo (Circulares, Instrucciones, Resoluciones), rdenes jerrquicas que no
constituyen Derecho objetivo afectante a la ciudadana.

La Constitucin tambin reconoce la autonoma de los municipios, provincias y

Comunidades Autnomas para la gestin de sus respectivos intereses. Con ello estara
reconociendo a estas entidades territoriales, como contenido de dicha autonoma, una potestad
normativa que incluira, como mnimo (en el caso de la Administracin local tambin como

- 81 -
mximo), la potestad reglamentaria. Entodo caso, la potestad reglamentaria de los ejecutivos
de las Comunidades Autnomas exigir de leyes subconstitucionales que organicen estos entes
territoriales y definan sus competencias.

Adems de esta potestad reglamentaria atribuida al poder ejecutivo, hay que mencionar las
potestades reglamentarias internas de otros rganos del Estado dotados de autonoma
reglamentaria, que dan lugar a los reglamentos de organizacin y funcionamiento de dichos
rganos. En todo caso se trata de reglamentos que proyectan sus efectos tan slo al interior de
dichos rganos, sin que sean de aplicacin a los ciudadanos ajenos al mismo. As, entre otros,
poseen autonoma reglamentaria interna las Cmaras legislativas, el Tribunal Constitucional y
el Consejo General del Poder Judicial.

Hay que sealar que los reglamentos de las Cmaras encuentran su fundamento directamente
en la Constitucin, sin necesidad de ninguna habilitacin legal. No estn subordinados a
ninguna Ley, sino que, como ha indicado el TC, su posicin sera anloga a la de las leyes y
sometido al mismo control de constitucionalidad que stas.

El procedimiento para la elaboracin de reglamentos

La normativa legal relativa a la Administracin del Estado regula los procedimientos para la
elaboracin de disposiciones de carcter general, exigiendo que la misma se inicie con los
estudios e informes previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad, que los
proyectos sean sometidos a informe de diversos rganos administrativos y, en su caso, a
informacin pblica. En concreto, los decretos de desarrollo y ejecucin de una Ley han de ser
sometidos preceptivamente a un dictamen del Consejo de Estado.

El procedimiento constituye un lmite importante al ejercicio de la potestad reglamentaria

desde el momento en que un defectuoso cumplimiento del mismo supondra la nulidad de la
disposicin en cuestin.

Los Reglamentos estatales deben ser publicados en el Boletn Oficial del Estado como condicin
para la produccin de efectos jurdicos. El mismo mandato se dirige a las Administraciones
autonmicas (en el Diario Oficial que corresponda en cada caso). Por su parte, la Ley de Bases
del Rgimen Local establece un procedimiento de elaboracin de Ordenanzas municipales, que
incluye un trmite de informacin pblica e informe de interesados, y exige su publicacin en
el Boletn Oficial de la Provincia.

2.2. LMITES SUSTANCIALES

Respeto a los principios generales del derecho. Prohibicin de la arbitrariedad

Un Reglamento, aunque respete los lmites antes mencionados, incluyendo la Ley, no ser
vlido si se opone de alguna manera a los principios generales del Derecho. El sometimiento
pleno de la Administracin a la Ley y al Derecho, debe entenderse tambin como
sometimiento a los principios generales del Derecho, en cuanto ideas sustanciales que inspiran
el ordenamiento en su conjunto

En concreto, cuando la Constitucin afirma la prohibicin de la arbitrariedad de los poderes

pblicos, est remitiendo, para una valoracin concreta de esta arbitrariedad, a criterios de
justicia material que slo pueden buscarse en los principios generales del Derecho. As, por
ejemplo, no sern vlidos los Reglamentos que impongan medidas desproporcionadas o
incongruentes con la finalidad que persigan, que aboquen a resultados manifiestamente
injustos, que sean contrarios a la buena fe, a la confianza legtima de la ciudadana... etc.

Las tcnicas de control de la discrecionalidad

La potestad reglamentaria, en su ejercicio concreto, es en muchas ocasiones una potestad
discrecional. Pero esta discrecionalidad, en cuanto que es una potestad as atribuida
por el ordenamiento, slo puede producirse legtimamente cuando respeta los elementos
reglados de dicha atribucin. El cumplimiento de estos podr ser controlado por los Tribunales.
Adems, esta discrecionalidad de la Administracin tambin puede ser controlada a travs de

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los principios generales del Derecho (respeto al principio de buena fe, principio de igualdad,
proporcionalidad entre la infraccin y la sancin impuesta, prohibicin de la arbitrariedad, ...).

Irretroactividad
El Reglamento no puede, de acuerdo con el art. 9.3 CE, establecer normas que afecten a los
administrados ms que para el futuro.

La materia reglamentaria
El Reglamento, como producto de la Administracin que es, actuar en principio dentro del
campo de funciones que la Administracin tiene atribuidas. Pero dentro de estas materias
administrativas debemos distinguir entre aqullas que pertenecen al mbito interno o
domstico de la Administracin, y aquellas otras que adems afectan a los derechos y deberes
de la ciudadana. En el primer caso, el mbito organizativo propiamente dicho ser el campo
por excelencia de ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administracin. En el segundo,
cuando, aun tratndose de materias administrativas, su regulacin implica la imposicin de
obligaciones y deberes o la limitacin de los derechos de la ciudadana, entonces el
Reglamento deber limitarse a actuar como complementario de la Ley. En este ltimo
supuesto, adems de la potestad reglamentaria, la Administracin necesitar una habilitacin
legal especfica que la Ley haya hecho al Reglamento. Esta habilitacin legal no ser necesaria
cuando el Reglamento acte sobre el mbito organizativo interno de la Administracin.

9.3. JERARQUA NORMATIVA

El principio de jerarqua normativa, con carcter general, significa la existencia de diversas

categoras de normas jurdicas, cada una con un rango determinado, que se relacionan
jerrquicamente entre s, de manera que las de rango superior prevalecen, en caso de
conflicto, sobre las de rango inferior, las cuales no pueden en ningn caso contradecir a
aqullas.

El respeto al principio de jerarqua es decisivo para determinar la validez de una norma. Una
norma que contradiga a otra superior, no slo no tiene fuerza para derogar a sta, sino que
presenta un vicio de validez desde su origen. Ser una norma contraria a Derecho, que no
podr incorporarse al ordenamiento jurdico. Esta invalidez, no obstante, deber ser declarada
por los rganos jurdicos aplicadores del Derecho (los tribunales competentes y, en ciertos
supuestos, la propia Administracin), permaneciendo hasta ese momento dentro del
ordenamiento.

La aparicin histrica del principio de jerarqua se halla ligada a la del Estado liberal, en
consonancia con la jerarquizacin que se opera entonces entre los diferentes poderes pblicos
con capacidad normativa. As, se establece la superioridad de la Ley sobre el Reglamento, al
emanar la primera del rgano que encarna la voluntad popular, esto es, el poder legislativo (el
Parlamento), frente al cual el Ejecutivo se encontrar en una posicin subordinada.

1. Contenido material del principio de jerarqua normativa

Consecuencias positivas: este principio supone la atribucin a cada norma, en

funcin de su colocacin en un determinado nivel de la escala jerrquica, de un cierto
grado de capacidad innovadora, activa y pasiva, frente a las restantes normas del
sistema. Activa, porque una norma puede modificar o derogar todas las que se
encuentren en niveles inferiores (salvo que se hallen protegidas por los principios de

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 competencia o de procedimiento); y pasiva, porque dicha norma slo podr ser
vlidamente modificada o derogada por las del mismo o superior nivel, pero no por las
de nivel jerrquico inferior.

Consecuencias negativas: la aplicacin de este principio conlleva la nulidad de la

norma inferior que contraviene los preceptos de la superior, nulidad que podr ser
declarada con efectos erga omnes (frente a todos) por el Tribunal competente en cada
caso. En muchos casos la nulidad no se predicar de la norma en su totalidad, sino slo
de aquella parte de ella que especficamente produce la contradiccin.

2. mbito de actuacin

El principio de jerarqua en nuestro ordenamiento reviste cierta complejidad, pues no todas las
normas se relacionan entre s por vnculos de jerarqua. En principio, la jerarqua posee un
mbito de actuacin intrasistema, es decir, opera dentro del sistema normativo del Estado o
dentro de cada subsistema autonmico o dentro de otros ordenamientos supranacionales de
aplicacin en el Estado, pero no funciona en las relaciones entre normas de diferentes
sistemas. As, por ejemplo, una Ley del Estado no ser ni superior ni inferior a una Ley del
Parlamento vasco ni a un reglamento del Gobierno Vasco.

La funcin central del principio de jerarqua se ha visto matizada por otros principios, entre
ellos, el de competencia. Este principio de competencia explica que dentro de un mismo nivel
jerrquico (p. e. el de la Ley) existan diversas categoras de normas (leyes del Estado, leyes de
las Comunidades Autnomas, leyes ordinarias, leyes orgnicas, ...), todas con igual rango y
fuerza, operando cada una dentro de un mbito material de competencia. Segn este principio
de competencia, son normas vlidas:

Las procedentes de los rganos de un ente territorial (Comunidades Autnomas)

cuando se han dictado dentro de la competencia de dicho ente.
Las emanadas por los rganos que tienen reconocida la potestad normativa para ello,
esto es, los rganos competentes (p.e. la potestad del Congreso y el Senado para
dictar sus Reglamentos organizativos).
Las dictadas dentro del mbito material prefijado por la Constitucin, al cual queda
limitada su competencia (p. e. las leyes orgnicas, que slo podrn regular las materias
que la Constitucin determina).

3. Jerarqua normativa en el ordenamiento espaol

La nica norma que guarda un vnculo jerrquico con todas las restantes es la Constitucin,
superior a todas ellas, cualquiera que sea su tipo, contenido o naturaleza. A ella estarn
sometidas todas las dems normas (sean estatales, autonmicas o locales). Este carcter de
norma superior de la Constitucin resulta de:

Su proteccin frente a posibles intentos de reforma del legislador ordinario.

Su defensa frente a cualquier norma que vulnere sus contenidos.

Por otro lado, la subordinacin de las disposiciones de carcter general, de naturaleza

reglamentaria, a las leyes, aparece recogida en diferentes leyes administrativas
generales. As, el art. 62.2 LRJPAC 1 establece que sern nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, ..... Igualmente, la Ley del Gobierno de 1997 seala que
los reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con
dicho rango.....

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Por lo que respecta a la jerarquizacin de los reglamentos entre s, la Ley del Gobierno
establece las siguientes normas de competencia y jerarqua a las que habrn de ajustarse
los reglamentos: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente de Gobierno o
del Consejo de Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Y finalmente
aade que ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior.

As, mientras las leyes, cualquiera que sea su tipo o denominacin (siempre dentro de un
mismo sistema normativo), son jerrquicamente iguales entre s, los reglamentos no
constituyen un nivel jerrquico unitario, sino que resultan jerarquizados entre s en funcin del
nivel del rgano del que emanan (todos los Decretos del Gobierno son iguales entre s, pero
jerrquicamente superiores a cualquier Orden ministerial).

9.4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

1. El principio de legalidad en la constitucin

El principio de legalidad constituye una manifestacin esencial del Estado de Derecho. La CE

insiste en l de manera reiterada. Ya en su Prembulo reconoce como uno de sus objetivos el
de consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la Ley como expresin de la
voluntad popular; el art. 9.3 proclama expresamente que la Constitucin garantiza el
principio de legalidad; y, en concreto, recuerda que el Gobierno deber ejercer sus funciones
de acuerdo con la Constitucin y las leyes (art. 97), y que la Administracin Pblica actuar
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1).

El principio de legalidad supone una manifestacin singular del principio de obligatoriedad

general de las normas jurdicas: todos los sujetos, no slo los ciudadanos, sino tambin todos
y cada uno de los poderes pblicos, tienen la obligacin de obedecer la totalidad de las normas
vigentes en el ordenamiento jurdico. Dentro de este contexto ms general, el principio de
legalidad supone el especfico sometimiento de la Administracin a las normas emanadas por
el poder legislativo.

Como hemos sealado, su actuacin deber llevarse a cabo con sometimiento pleno a la Ley
y al Derecho. En resumen, este mandato constitucional se entiende:

Como reiteracin de la regla de sometimiento a la totalidad del sistema

normativo (no slo a las leyes del Parlamento, sino tambin a las restantes normas del
ordenamiento jurdico).

La sujecin plena se refiere a la completa juridicidad de la accin administrativa:

toda su actuacin se realizar teniendo presentes las normas del ordenamiento jurdico,
sin espacios libres, y podr ser valorada en base a estas normas (ya sean escritas, o,
donde stas no existan, en base a los principios generales del Derecho).

2. La vinculacin a la ley en sentido formal

Se refiere a la forma especfica en que la Administracin se encuentra sometida a las normas

con rango de Ley. Conviene recordar que la sujecin a la norma puede ser de dos tipos:

Sujecin positiva: la norma se erige en fundamento previo y necesario de una

determinada accin. Sin dicha habilitacin normativa, la accin debe considerarse como
prohibida (lo que no est permitido, se considera prohibido).

Sujecin negativa: la norma constituye un mero lmite externo a la accin del sujeto,

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 que puede actuar libremente sin necesidad de previa habilitacin siempre que no
contradiga los mandatos o prohibiciones contenidos en las normas (todo lo que no est
prohibido por la norma se entiende que est permitido).

Cul de estos dos modelos es el que rige en el caso del sometimiento de la Administracin a
la Ley?
Aunque la CE no dice nada la respecto, la doctrina ha entendido que la necesidad de habilita-
cin previa existir en todas aquellas actuaciones de la Administracin que afectan a las
situaciones jurdicas de los sujetos de manera extintiva o limitativa. La libertad de la
ciudadana no puede verse limitada en estos casos por la Administracin si no existe una Ley
previa que lo autorice. Las actuaciones de la Administracin que no tengan este efecto
limitativo se regiran, en principio, por la regla de la vinculacin negativa. As, se entiende que
no tendra sentido limitar la libertad de iniciativa de la Administracin en el mbito, por
ejemplo, prestacional o de fomento.

Segn otra doctrina, en la actualidad se impondra el principio de vinculacin positiva de la Ad-

ministracin. De acuerdo con ste, no habra ningn espacio libre de Ley en que la
Administracin pudiera actuar con un poder ajurdico y libre. Todos los actos y disposiciones de
la Administracin han de ser conformes a Derecho. El principio de legalidad supone la
cobertura legal de toda actuacin administrativa. Slo cuando cuenta con esta cobertura legal
previa la actuacin de la Administracin ser legtima. La legalidad atribuye potestades a la
Administracin; sin esta atribucin la Administracin, simplemente, no podra actuar.

Esta atribucin de potestades debe de ser expresa y especfica (el poder atribuido debe ser
concreto y determinado, con un mbito de ejercicio lcito, fuera del cual no existira esa
potestad).

Adems, esta atribucin expresa y especfica puede realizarse de dos modos:

La Ley puede determinar de forma exhaustiva todas las condiciones para el ejercicio de
la potestad. En estos casos (potestades regladas) la Administracin se limita a
constatar que se da el supuesto de hecho legalmente definido y, de ser as, a aplicar lo
que la Ley tambin ha previsto para el supuesto en cuestin.

La Ley puede establecer algunas de las condiciones de ejercicio de la potestad, dejando

a la estimacin subjetiva de la Administracin el resto de ellas. Destacar que tambin
en estos supuestos (potestades discrecionales de la Administracin) las
facultades discrecionales de la Administracin encuentran su fundamento en una Ley
que expresamente las permite. Slo cabe discrecionalidad en virtud de la Ley y en la
medida que la Ley haya dispuesto. La discrecionalidad supone la existencia de una
pluralidad de soluciones entre las cuales la Administracin puede elegir lbremente,
todas ellas igualmente aceptables, en principio.

3. La vinculacin a las normas reglamentarias

Las normas de rango inferior a la Ley, desde el momento en que entran a formar parte del
ordenamiento, obligan tambin a la propia Administracin que las dict. Esta sujecin a las
propias normas reglamentarias se manifiesta en dos principios:

I. El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos:

Son nulas las resoluciones administrativas de carcter particular o singular que vulneren
lo establecido en un Reglamento, aunque aqullas hayan sido dictadas por un rgano de
igual o superior jerarqua a aqul que dict el reglamento. La Administracin no puede
excepcionar para un caso concreto la aplicacin del Reglamento. Tampoco puede
dispensar a terceros del cumplimiento de sus propios reglamentos, salvo que estos
mismos lo prevean para casos concretos y justificados (lo contrario vulnerara el
principio de igualdad en la aplicacin de las normas).

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II. El principio de reglamentacin previa de la actuacin administrativa:
La emisin de actos administrativos formales por la Administracin exige una norma
previa (del rango que en cada caso sea necesario) que establezca el rgano
competente, el procedimiento y el contenido que pueden tener.

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TEMA 10: EL ACTO ADMINISTRATIVO

SUMARIO

10.1. Aspectos generales del acto administrativo

10.2. La presuncin de legitimidad de los actos administrativos

10.3. La eficacia del acto administrativo

10.4. Nulidad de pleno derecho, anulabilidad y revocacin

10.5. El silencio administrativo

10.1. ASPECTOS GENERALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto

El acto administrativo es una de las instituciones centrales del Derecho Administrativo. Se

define como la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria. De este concepto de acto administrativo se deducen varios elementos
caractersticos:

1. Es una declaracin procedente de la Administracin Pblica. Las actuaciones que

realizan los particulares en el seno de un procedimiento administrativo (solicitudes,
alegaciones, reclamaciones, recursos, etc.) no tienen el carcter de actos administrativos.

2. Es una declaracin unilateral de la Administracin. Se diferencia as de las

figuras de contratos, pactos o convenios administrativos, que tienen un carcter bilateral o
negociado entre la Administracin y los particulares. Sin embargo, algunos actos
administrativos unilaterales exigen la aceptacin del destinatario para ser plenamente eficaces
(por ejemplo, el nombramiento de un funcionario o funcionaria solo producir efectos desde la
toma de posesin).

3. Dicha declaracin de la Administracin puede ser de voluntad (por ejemplo, la

denegacin de una licencia de obras), de deseo (una propuesta de resolucin sancionadora),
de conocimiento (la expedicin de un certificado de empadronamiento) o de juicio (un informe
jurdico del Secretario o Secretaria del Ayuntamiento). En cualquier caso, lo caracterstico de
dicha declaracin con independencia de su contenido concreto es que produce efectos
jurdicos, no tratndose simplemente de una actuacin meramente material (por ejemplo, la
reparacin de una acera por los servicios municipales es una mera actuacin material,
mientras que la aprobacin de un proyecto municipal de obras es un acto administrativo).

4. La declaracin surge como consecuencia de que la Administracin ejercita una

potestad administrativa, potestad que ha de ser distinta de la reglamentaria (en cuyo caso la
Administracin Pblica estara dictando un Reglamento que es un tipo de norma jurdica,
no un acto administrativo). La potestad administrativa (autorizatoria, sancionadora,
expropiatoria, etc.) que permite a la Administracin dictar actos administrativos viene atribuida
por el ordenamiento jurdico, en virtud del principio de legalidad de la Administracin.

5. Al tratarse, en fin, del ejercicio de una potestad administrativa concreta, el acto

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administrativo est sujeto al Derecho Administrativo. Ello le diferencia de otro tipo de
actuaciones de la Administracin Pblica que estn sujetas a otras ramas del Derecho. Por
ejemplo, el despido de un contratado o contratada laboral (sometido al Derecho Laboral) o la
aceptacin de una herencia (sometida al Derecho Civil).

2. Produccin

Segn la Ley, los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio
o a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al
procedimiento establecido (art. 53.1 LRJPAC). Ello obliga a analizar por separado estos dos
elementos que integran la figura del acto administrativo.

2.1.Organo administrativo competente para dictar el acto

El acto administrativo ha de ser dictado por la Administracin Pblica competente (la estatal, la
autonmica, la foral o la municipal) y, dentro de la misma, por el rgano administrativo que
tenga atribuida la competencia para dictarlo. Suele afirmarse que la competencia es la medida
de la potestad que corresponde a cada rgano administrativo. Son las normas quienes
determinan la competencia concreta de cada rgano administrativo. Si atribuyeran la
competencia a una Administracin Pblica sin especificar el rgano que debe ejercerla, se
entender que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los rganos
inferiores competentes por razn de la materia y del territorio, y, de existir varios, al superior
jerrquico comn.

El rgano administrativo ha de ser competente desde los tres criterios tradicionales de

atribucin de competencias: el material, el territorial y el temporal. Cuando se dicta un acto
incumpliendo alguno de esos criterios se incurre en un vicio de incompetencia que puede
afectar a la validez del acto. Por eso, por ejemplo, no es conforme a Derecho que el
Departamento de Sanidad dicte actos en materias propias del Departamento de Interior
(incompetencia material), ni que la Delegacin de Bizkaia del Departamento de Educacin
haga lo propio con asuntos que han de corresponder a la Delegacin de Gipuzkoa
(incompetencia territorial), ni que -existiendo delegacin de competencias- el rgano
delegante dicte actos en competencias delegadas sin revocar previamente la delegacin
efectuada (incompetencia temporal).

Tambin se considera necesario que la persona titular del rgano actuante haya sido
legtimamente investida en sus funciones, no debiendo incurrir la misma en causa de
abstencin (por ejemplo, amistad ntima con el interesado), ni actuar con su voluntad viciada
(por error, dolo, violencia o intimidacin). Aunque, la presencia de estos elementos no
necesariamente produce la invalidez del acto, pues todo depende de si el contenido del mismo
viniese condicionado por la circunstancia referida.

As, un acto administrativo dictado por un funcionario o funcionaria que afecte a un interesado
con quien le une una amistad ntima, puede ser perfectamente ajustado a derecho, si
objetivamente, su contenido no se viera alterado por esa circunstancia (por ejemplo,
reconocindole una prestacin econmica a la que, segn el ordenamiento, tena derecho).
Cosa diferente es que pueda exigirse responsabilidad disciplinaria al funcionario o funcionaria
que, por ejemplo, no se ha abstenido existiendo causa para hacerlo.

2.2. Acto administrativo y procedimiento

Por regla general, los actos administrativos han de producirse con arreglo a un procedimiento
establecido, si bien el ordenamiento tambin permite la existencia de actos administrativos
dictados directamente en base a lo que prev una norma, sin necesidad de un procedimiento
formalizado previo (por ejemplo, una orden del alcalde ordenando el apuntalamiento y
desalojo de un edificio en ruina inminente, o la decisin de una autoridad policial cerrando una
calle al trfico por aviso de bomba).

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Desde el punto de vista procedimental, pueden distinguirse con claridad dos tipos de actos ad-
ministrativos: los actos definitivos y los actos de trmite.

Los actos definitivos, tambin llamados resoluciones o actos resolutorios, son los que ponen
fin a un procedimiento administrativo, decidiendo sobre todas las cuestiones planteadas por los
interesados y sobre otras derivadas del mismo procedimiento (art. 89.1 LRJPAC). Dentro de los
actos definitivos podemos distinguir, a efectos de un posible recurso contra los mismos, dos
categoras:

Actos que agotan la va administrativa. Estos actos pueden ser impugnados

directamente ante los rganos judiciales de lo contencioso-administrativo, si bien se
admite, potestativamente (esto es, sin que tenga un carcter obligatorio) un previo
recurso administrativo de reposicin ante el mismo rgano administrativo que lo
hubiera dictado. Qu actos agotan la va administrativa? Con carcter general la Ley
establece los siguientes:

a) los que resuelvan los recursos de alzada,

b) las resoluciones de los procedimientos de impugnacin que pudieran sustituir

legalmente al recurso de alzada (previstos en el art. 107.2 LRJPAC),

c) las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de

superior jerrquico

d) las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin

legal o reglamentaria as lo establezca,

e) los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de

finalizadores del procedimiento.

Actos que no agotan la va administrativa. Antes de su posible impugnacin ante los

rganos judiciales de lo contencioso-administrativo, ha de interponerse
obligatoriamente un recurso administrativo de alzada (u otro que legalmente lo
sustituya) ante el rgano superior jerrquico del rgano que los dict. No hay una
definicin legal de este tipo de actos, teniendo un carcter residual respecto de los
anteriores (son todos aquellos actos definitivos diferentes de los que agotan la va
administrativa).

Los actos de trmite, por su parte, son aquellos que se dictan, con carcter instrumental, en
el seno de un procedimiento administrativo (bien en la fase de iniciacin, bien durante
suinstruccin), distintos de la resolucin final definitiva sobre el fondo del asunto. En principio,
los actos de trmite son inimpugnables de manera autnoma y directa. La ilegalidad de un
acto de trmite solo puede hacerse valer al impugnar la resolucin definitiva dictada en el
procedimiento, aunque la Ley establece excepciones cuando los actos de trmite:

a) deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,

b) determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
c) producen indefensin,
d) producen perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.

Concurriendo alguna de estas circunstancias el acto de trmite s puede ser objeto de

impugnacin separada y autnomamente.

Hay que considerar tambin la existencia de los llamados actos firmes. Son aquellos que no
son susceptibles de recurso (ni administrativo, ni judicial), salvo de un posible recurso
extraordinario de revisin, bien porque el particular ha dejado pasar los plazos de interposicin
del recurso oportuno, bien porque su contenido ha sido confirmado por una decisin judicial

- 90 -
firme (esto es, no recurrible). Si la Administracin dicta un acto con el mismo contenido (en
cuanto a sujetos, pretensiones y fundamento) que un acto firme, se habla entonces de un acto
confirmatorio. La Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa
(art. 28), establece que no pueden recurrirse ante los jueces o juezas aquellos actos que sean
reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes, ni los confirmatorios de actos consentidos
por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

Hay otra clasificacin de los actos que tambin tiene importancia desde un punto de
vista procedimental (tanto en relacin a la intervencin de los interesados en el procedimiento,
como al rgimen de notificacin y publicacin de los actos). Es la distincin entre actos
singulares y actos plrimos (o generales). Los primeros se dirigen a un interesado concreto o a
interesados concretos y determinados, mientras que los actos plrimos tienen un destinatario
plural o indeterminado (la convocatoria de un premio de investigacin abierta a todos quienes
deseen presentar trabajos sobre un determinado tema, por ejemplo).

3. Contenido

La Ley establece que el contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento
jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de aquellos.Al ser todo acto administrativo
ejercicio de una potestad, el contenido de los actos depender bsicamente del tipo de
potestad que se acte. Al existir, en lo fundamental, dos tipos depotestades (las regladas y las
discrecionales), en el contenido concreto de los actos se podrn incluir tantob elementos
reglados como discrecionales, en los trminos que fijen las normas que regulan esas
potestades. Pero un acto no puede tener un contenido totalmente discrecional, pues
determinados elementos del mismo siempre tienen carcter reglado (el presupuesto de hecho
que motiva el acto, la competencia del rgano que lo dicta, el fin para el que se dicta el
mismo). Es ms, en ocasiones los actos son en su totalidad reglados, sin que aparezca en su
contenido ningn elemento discrecional (por ejemplo, el reconocimiento de trienios al
funcionariado tiene un carcter reglado: la Administracin solo ha de constatar el dato de que
ha transcurrido un perodo de tres aos en el desempeo de la funcin, no ha de hacer
ninguna valoracin de otros posibles elementos concurrentes: productividad, dedicacin, etc.).

Cuando determinados contenidos del acto se incluyen en el mismo como consecuencia del
ejercicio de una potestad discrecional, aparece la necesidad de motivacin del acto para
garantizar su adecuacin a derecho. La falta de motivacin de un acto con contenido
discrecional hara incurrir a la Administracin en arbitrariedad, algo que est
constitucionalmente prohibido (art. 9.3 Constitucin).

Los actos administrativos han de ser ajustados a lo dispuesto en el ordenamiento

jurdico. Por regla general son las normas administrativas propias de cada sector del
ordenamiento (polica, medio ambiente, urbanismo, sanidad, bienes pblicos, etc.) las que
suelen fijar el contenido de los actos administrativos que se dictan en ese mbito.

Cuando la Ley establece que el contenido de los actos ha de ser adecuado a los fines de aque-
llos (art. 53.2 LRJPAC) quiere decir lo siguiente. Dictar un acto administrativo, como hemos
sealado, es ejercer una potestad normativamente atribuida a la Administracin. Y cuando las
normas atribuyen potestades a la Administracin lo hacen para conseguir ciertos fines (por
ejemplo, la expropiacin slo puede llevarse a cabo por fines de utilidad pblica o inters
social, o los poderes que se atribuyen a la polica tienen como fin proteger la seguridad
ciudadana). De esta forma, los actos administrativos que se dicten en el ejercicio de esas
potestades tienen que orientarse al fin que la norma fija para cada especfica potestad. Por
ejemplo, no se pueden dictar actos expropiatorios para fines que no sean de utilidad pblica o
inters social. Si el acto administrativo se dicta con una finalidad diferente de la prevista en el
ordenamiento se incurre en la llamada desviacin de poder, que es un motivo de ilegalidad del
acto.

El contenido de los actos administrativos ha de ser tambin determinado (art. 53.1 LRJPAC) y

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posible (art. 62.1 LRJPAC). Un acto de iniciacin de un expediente sancionador en el que no se
mencione la infraccin por la que se ordena su apertura (por ejemplo, con una referencia
genrica a que se ha vulnerado la Ley), sera un ejemplo de acto indeterminado y, por lo tanto,
no conforme a Derecho. La declaracin como bien de inters cultural de una obra de arte que
ha sido destruida hace aos por un incendio (un cuadro, por ejemplo) podra entenderse como
un acto cuyo contenido es imposible.

Por el contenido de los actos podemos distinguir entre actos favorables, aquellos que entraan
ese tipo de efectos para sus destinatarios (autorizaciones, concesiones, dispensas, ayudas,
subvenciones, etc.) y actos de gravamen o desfavorables, que limitan o reducen los derechos,
intereses o situaciones jurdicas del particular afectado (sanciones, expropiaciones, rdenes,
etc.). Esta distincin resulta tremendamente importante, tanto a los efectos de necesidad de
motivar el acto (puesto que los actos desfavorables requieren necesariamente una
motivacin), como a efectos de una posible revocacin de los mismos por la propia
Administracin.

4. Motivacin

4.1. Actos de obligada motivacin

La motivacin de los actos administrativos no es una exigencia meramente formal, sino una
manifestacin del principio de transparencia administrativa. La ciudadana tiene derecho a
conocer las razones de las decisiones administrativas que les afectan. De esta forma pueden
contrastarlas jurdicamente y, en su caso, plantear los recursos oportunos contra las mismas.

Legalmente no se exige motivar todos los actos administrativos, sino solamente algunas
categoras de actos, pero los supuestos reflejados son sumamente amplios. Segn la Ley, han
de ser motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los siguientes
actos administrativos:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y
procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen
de rganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as
como la adopcin de medidas provisionales en el procedimiento administrativo (incluido
en el sancionador).
e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que
deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.

4.2. Requisitos de la motivacin

La motivacin obliga a expresar, de manera racional y suficiente, las razones por las que se
dicta el acto. Pero la extensin y el tipo de motivacin exigible vara mucho segn la clase de
acto administrativo de que se trate. En actos administrativos que se dicten en ejercicio de una
potestad discrecional la motivacin habr de ser ms rigurosa y profunda que en un acto
dictado en ejercicio de una potestad reglada, sobre todo cuando se trate de actos sumamente
estandarizados (las sanciones de trfico, por ejemplo).

La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva (por ejemplo, un contrato administrativo o una seleccin de funcionarios mediante
oposicin) se realizar de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolucin que se adopte. Por eso, en estos casos, ms que una motivacin
individualizada hay una fijacin de los criterios que usa el rgano de seleccin (la mesa de
contratacin o el tribunal administrativo calificador) a la hora de valorar los mritos y las

- 92 -
pruebas, y el resultado de su aplicacin individualizada a los y las aspirantes.

5. Forma

5.1. Forma de manifestacin externa

La forma externa habitual de manifestacin de los actos administrativos es la escrita. La Ley
seala que los actos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra
forma ms adecuada de expresin y constancia (art. 55.1 LRJPAC). El requisito de la escritura
ha de entenderse en un sentido amplio. Incluira no slo el soporte documental de papel sino
el posible uso de soportes documentales electrnicos, informticos o telemticos.

Tambin puede manifestarse por escrito un acto administrativo, aunque sea parcialmente, a
travs no de palabras sino de planos, mapas, diagramas, etc. (as, un deslinde de un bien de
dominio pblico como una playa, incorporar habitualmente este tipo de formas de
manifestacin).

En los casos en los que los rganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal
(por ejemplo, una orden del superior jerrquico), la constancia escrita del acto, cuando sea
necesaria, se efectuar y firmar por el titular del rgano inferior o funcionario o funcionaria
que la reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la autoridad de la que
procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar una
relacin de las que haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido (art. 55.2
LRJPAC). En el caso de actos dictados por rganos colegiados, en los que las decisiones o
acuerdos suelen adoptarse verbalmente, en muchas ocasiones previa deliberacin y votacin,
los acuerdos han de ser reflejados en la correspondiente acta escrita que se levanta de la
sesin.

Pero habr supuestos en los que la constancia escrita del acto dictado verbalmente resulte
innecesaria. Puede pensarse, por ejemplo, en la seal de trfico que hace un o una agente de
polica prohibiendo una determinada maniobra. Ese acto (que, en un sentido amplio, podemos
catalogar como acto administrativo) se trata de una orden que, por su inmediatez, no exige
necesariamente una posterior constancia por escrito.

5.2. Estructura interna

Los actos administrativos escritos habitualmente suelen disponer de una determinada
estructura interna, estructura que depende del tipo de acto de que se trate (no tienen la
misma estructura formal una sancin de trfico y el acta de calificacin de unos exmenes
universitarios, siendo ambos actos administrativos). Ello es fruto de una prctica
administrativa reiterada, pues la Ley no fija una estructura obligatoria, rigiendo en este sentido
el principio de libertad de forma. Parece lgico pensar que han de incorporar siempre la
decisin adoptada, el rgano que la dicta y la fecha en la que se dicta. Lo que s exige la Ley (y
lo hace al regular la notificacin y publicacin de los actos) son determinados contenidos
mnimos del acto dictado: la constancia de su texto ntegro y la indicacin de los recursos
pertinentes contra el mismo (y rgano y plazo de interposicin de los mismos).

Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el
rgano competente, que especificar las personas u otras circunstancias que individualicen los
efectos del acto para cada interesado.

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10.2. LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS

1. Presuncin de validez de los actos administrativos

Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirn

vlidos (art. 57.1 LRJPAC). Esta presuncin se deriva de la potestad de autotutela declarativa
de la Administracin. Pero se trata de lo que, en el mundo del Derecho, se conoce como una
presun-cin iuris tantum, esto es, una presuncin legal que admite prueba en contrario. Dicha
prueba se efectuar bien a travs de un procedimiento de recurso (administrativo o judicial)
interpuesto por el particular interesado contra el acto administrativo, bien a travs de los
procedimientos establecidos para que la Administracin pueda revocar sus propio actos. En
tanto en cuanto ninguno de esos procedimientos se activen, el acto desplegar su eficacia y
deber ser ejecutado, al partirse del presupuesto legal de su conformidad a Derecho.

2. Ejecutoriedad de los actos administrativos

Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern ejecutivos
con arreglo a lo dispuesto en esta Ley (art. 56.1). Este privilegio de la Administracin (que
significa que la Administracin no necesita acudir a los tribunales para ejecutar sus propios
actos) se deriva de la llamada potestad de autotutela ejecutiva de la Administracin. El
fundamento de esta previsin legal se halla en el propio concepto de acto administrativo como
decisin de un poder pblico (la Administracin) que debe ser cumplida por todas las personas,
por la ciudadana y por la propia Administracin. Esta ejecutoriedad ser inmediata salvo:

Cuando se suspenda el acto por la interposicin de un recurso administrativo (aunque la

suspensin, como veremos, no se produce automticamente por la mera presentacin
del recurso, ha de ser adoptada por el rgano que conoce del mismo).
En aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin
o autorizacin superior.

10.3. LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Eficacia temporal

Los actos de las Administraciones Pblicas producen efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 57.1 LRJPAC). La eficacia quedar
demorada cuando as lo exija el contenido del acto (por ejemplo, cuando fije una fecha
posterior para producir los efectos: se concede una beca que se gozar a partir del mes
siguiente al que se dicta el acto) o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin
superior.

2. Retroactividad de los actos administrativos

La regla general es que los actos administrativos no tienen eficacia retroactiva, esto es, no
pueden producir efectos antes de la fecha en la que se dictan. Pero excepcionalmente, puede
otorgarse eficacia retroactiva a los actos :

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 a) cuando se dicten en sustitucin de actos anulados y,
b) cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de
hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta
no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.

3. Suspensin de los actos administrativos

Las normas jurdicas prevn, en bastantes ocasiones, la posibilidad de que la

Administracin, en virtud de determinadas circunstancias, suspenda (esto es, interrumpa
provisionalmente) la eficacia de un acto administrativo (por ejemplo, la Administracin puede
suspender una concesin otorgada a un particular para la explotacin de un acufero en una
situacin de sequa extraordinaria).

Pero el caso ms habitual de suspensin se produce con ocasin del planteamiento de un

recurso administrativo o judicial contra el acto impugnado (o en la tramitacin de un
procedimiento de revisin de oficio del acto dictado). La suspensin es una medida cautelar
que el rgano que tramita el recurso (o el procedimiento de revisin) puede adoptar. Pese a
que la regla general es la no suspensin del acto impugnado, el rgano a quien
competa resolver el recurso, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el
perjuicio que causara la suspensin al inters pblico o a terceros y el perjuicio que se causa
al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender,
de recurrente oficio o a solicitud del recurrente, la ejecucin del acto impugnado, cuando
concurran algunas de las siguientes circunstancias:

a) que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin;

b) que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas.

Por otra parte, la ejecucin del acto impugnado se entender automticamente suspendida si
transcurren treinta das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro
del rgano competente para decidir sobre la misma y ste no ha dictado resolucin expresa al
respecto.

4. Notificacin de los actos administrativos

4.1. Sistema ordinario de notificacin

A los interesados se han de notificar las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus
derechos e intereses. Toda notificacin debe ser cursada dentro del plazo de diez das a partir
de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deber contener:
el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitiva en la va
administrativa,
la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse
y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su
caso, cualquier otro que estimen procedente.

Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de
la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, la identidad
y el contenido del acto notificado. La acreditacin de la notificacin efectuada se
incorporar al expediente. La forma habitual de notificacin es el correo certificado, aunque el
interesado puede, en el escrito de iniciacin del procedimiento, elegir otro medio de
notificacin.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se practicar en el

lugar que ste haya sealado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en
cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a las exigencias sealadas.

- 95 -
Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente ste
en el momento de entregarse la notificacin podr hacerse cargo de la misma cualquier
persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse
cargo de la notificacin, se har constar esta circunstancia en el expediente, junto con el da y
la hora en que se intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora
distinta dentro de los tres das siguientes.

4.2. Notificaciones anmalas

En el caso de rechazo de la notificacin por el interesado o su representante, se har constar
dicho rechazo en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de notificacin y
se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento.

Si los interesados en un procedimiento son desconocidos, si se ignora el lugar de la notificacin

o el medio por el que la misma ha de practicarse, o bien, si intentada la notificacin, no se
hubiese podido practicar, en todos esos casos la notificacin se har por medio de anuncios en
el tabln de edictos del Ayuntamiento en su ltimo domicilio, en el Boletn Oficial del Estado,
de la Comunidad Autnoma o de la Provincia, segn cual sea la Administracin de la que
proceda el acto a notificar, y el mbito territorial del rgano que lo dict. En el caso de que el
ltimo domicilio conocido radicara en un pas extranjero, la notificacin se efectuar mediante
su publicacin en el tabln de anuncios del Consulado o Seccin Consular de la Embajada
correspondiente. Pero si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de
anuncios de un acto lesiona derechos o intereses legtimos, se limitar a publicar en el diario
oficial que corresponda una somera indicacin del contenido del acto y del lugar donde los
interesados podrn comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del
contenido ntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

Las notificaciones que, conteniendo el texto ntegro del acto, omitiesen alguno de los requisitos
ordinarios de la notificacin surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o acto
objeto de la notificacin o resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda (art. 58.3
LRJPAC). Sin perjuicio de lo sealado, y a los solos efectos de entender cumplida la obligacin
de notificar dentro del plazo mximo de duracin de los procedimientos, ser suficiente la
notificacin que contenga cuando menos el texto ntegro de la resolucin, as como el intento
de notificacin debidamente acreditado.

5. Publicacin de los actos administrativos

Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan las normas
reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de inters pblico
apreciadas por el rgano competente (art. 60.1 LRJPAC). La publicacin de un acto debe
contener los mismos elementos que se exigen a las notificaciones. En el caso de que omitiesen
alguno de ellos, siempre que contuviese el texto ntegro del acto, la publicacin incompleta
surtir efectos en los mismos casos que la notificacin incompleta.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrn

publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificndose solamente los
aspectos individuales de cada acto (art. 60.2 LRJPAC). Por ejemplo, en la publicacin del
otorgamiento de unas subvenciones a empresas, se publican los elementos comunes del acto
(los derechos y obligaciones que surgen como consecuencia de la concesin de la subvencin)
y, por separado los nombres de las empresas adjudicatarias, la cuanta de la subvencin y , en
su caso, el destino concreto de la misma.

La publicacin, efectuada en los trminos sealados, sustituir a la notificacin, surtiendo sus

mismos efectos, en los siguientes casos:

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 a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas
(actos plrimos) o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un
solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este
ltimo caso, adicional a la notificacin efectuada.
b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios de comunicacin donde se
efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo
en lugares distintos.

Si el rgano competente apreciase que la publicacin de un acto lesiona derechos o intereses

legtimos, se limitar a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del
contenido del acto y del lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo que se
establezca, para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y constancia de tal
conocimiento.

6. Ejecucin forzosa de los actos administrativos

Los actos han de ser cumplidos, en principio, de modo voluntario por sus destinatarios. Pero en
muchas ocasiones los particulares muestran resistencia a dicho cumplimiento. Por eso la Ley
prev que las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso,
pueden proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos,
salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la Ley, o cuando la
Constitucin o la Ley exijan la intervencin de los Tribunales (por ejemplo, para entrar en el
domicilio de un ciudadano o ciudadana en contra de su voluntad, en un desalojo de una
vivienda por ruina inminente del edificio).

La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar respetando siempre el prin-
cipio de proporcionalidad, por los siguientes medios :

a) Apremio sobre el patrimonio. Si en virtud del acto administrativo hubiera de

satisfacerse cantidad lquida se seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras
del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva (art. 97.1 LRJPAC). Ello acarrear, en
ocasiones, un posible embargo de sus bienes y su venta en pblica subasta, con destino a
satisfacer el pago de aquella cantidad. Nunca puede imponerse a los administrados una
obligacin pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma con rango de Ley.

b) Ejecucin subsidiaria. Habr lugar a la misma cuando se trate de actos que por no
ser personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado (art. 98.1 LRJPAC).
Por ejemplo, el derribo de una construccin levantada sin licencia. En este caso, las
Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s mismas o a travs de las personas que
determinen, debiendo el obligado costear dicha actuacin (art. 98.2 LRJPAC). El importe de los
gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto en relacin al apremio sobre el
patrimonio (art. 98.3 LRJPAC). Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse
antes de la ejecucin, a reserva de la liquidacin definitiva.

c) Multa coercitiva. Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas
determinen, las Administraciones Pblicas pueden, para la ejecucin de determinados actos,
imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir
lo ordenado, en los siguientes supuestos: 1) Actos personalsimos en que no proceda la com-
pulsin directa sobre la persona del obligado. 2) Actos en que, procediendo la compulsin, la
Administracin no la estimara conveniente. 3) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar
a otras personas (art. 99.1 LRJPAC). La multa coercitiva es independiente de las sanciones que
puedan imponerse con tal carcter y compatible con ella (art. 99.2 LRJPAC).

d) Compulsin sobre las personas. Los actos administrativos que impongan una
obligacin personalsima de no hacer o soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa
sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice (por ejemplo, el

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desalojo de un edificio pblico ilegalmente ocupado), y dentro siempre del respeto debido a su
dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin (art. 100.1 LRJPAC). Si, tratndose de
obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obligado deber resarcir
los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.

10.4. NULIDAD, DE PLENO DERECHO, ANULABILIDAD Y REVOCACIN

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. La invalidez de los actos administrativos

Los actos administrativos dictados pueden no resultar conformes a Derecho. La Ley fija
entonces las consecuencias de esa disconformidad. En algunos casos, la disconformidad no
lleva a considerar que el acto dictado sea invlido. Se habla entonces de irregularidades no
invalidantes. En otros casos la disconformidad lleva aparejada la destruccin de la presuncin
de validez de un acto (tras el oportuno recurso o procedimiento de revisin de oficio). Se habla
entonces de actos invlidos, existiendo dentro de los mismos dos categoras: los actos nulos
de pleno derecho y los actos anulables.

Existen algunas reglas generales que afectan a todos los actos invlidos (sean nulos o
anulables) y que son manifestaciones de un principio general de conservacin de los actos
administrativos. La nulidad de pleno derecho o anulabilidad de un acto no implica la de los
sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero (art. 64.1 LRJPAC), ni
tampoco la de las partes del mismo independientes de aqulla, salvo que la parte viciada sea
de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro
distinto producirn los efectos de ste.

El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de
aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido
la infraccin.

El hecho de que la Administracin tenga el privilegio de poder ejecutar forzosamente sus actos,
plantea muchos problemas a la ciudadana en el caso de que sta considere que los actos
dictados son invlidos. En primer lugar, tendr que recurrir el acto (aunque alegue su
invalidez) y adems en plazos de tiempo muy breves (para evitar que el acto devengue firme y
consentido, al no haberlo recurrido en plazo). Por otra parte, la mera interposicin de un
recurso administrativo o, en su caso, judicial contra un acto que se estima invlido no lleva
aparejada la suspensin automtica de la ejecucin del acto recurrido, aunque el rgano
(administrativo o judicial) competente para resolver el recurso as puede disponerlo.

2. Actos nulos de pleno derecho: supuestos legales y regulacin

Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes :

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional

(que son los derechos y libertades que menciona la Constitucin entre sus artculos 14 y
30).

b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o

- 98 -
 del territorio. En consecuencia la incompetencia de un rgano por razones meramente
jerrquicas (un Viceconsejero dicta un acto que segn el ordenamiento corresponde al
Consejero) no produce la nulidad del acto.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infraccin penal. Por ejemplo, porque se trata de un
delito de prevaricacin (dictar a sabiendas una resolucin injusta), o de malversacin de
caudales pblicos o se dicten como consecuencia de una infraccin penal (amenazas,
coacciones, etc.).

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la
voluntad de los rganos colegiados. Estas reglas son las que se han mencionado
anteriormente sobre el qurum de constitucin, la convocatoria y su antelacin, la
fijacin del orden del da y la adopcin de acuerdos por mayora. En el caso de que se
haya prescindido del procedimiento, ha de observarse que para que ello acarree la
nulidad del acto ha de haberse efectuado ello de manera total y absoluta.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por el que se

adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisicin.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.

3. Actos anulables: supuestos legales y regulacin

Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder (art. 63.1 LRJPAC). Se entiende por
desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados
en el ordenamiento jurdico. Pero hay un rgimen especial para dos supuestos especficos:

a) El defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los

requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los
interesados.

b) La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas

slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o
plazo.

La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan (art. 67.1 LRJPAC). El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo
lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos (art. 67.2
LRJPAC). Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin
podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto
viciado (art. 67.3 LRJPAC). Si el vicio consistiera en la falta de alguna autorizacin, podr ser
convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.

4. Irregularidades no invalidantes

Como hemos visto, hay al menos en la Ley dos tipos de infracciones del ordenamiento jurdico
que no llevan aparejada necesariamente la invalidez del acto:

a) Los defectos de forma, siempre que el acto as dictado no carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin, ni d lugar a indefensin de los
interesados.

- 99 -
 b) La realizacin de actuaciones administrativas fuera de plazo, si la naturaleza del
mismo no implica su anulabilidad en caso de incumplimiento. Por ello muchas de las
resoluciones administrativas que se dictan incumpliendo los plazos legalmente
establecidos no tienen como consecuencia la invalidez del acto dictado, aunque
entonces el problema que se plantea es la relacin entre ese acto expreso dictado
tardamente y el acto presunto derivado del silencio administrativo.

5. Revocacin de los actos administrativos

La Administracin puede proceder a extinguir la eficacia de los actos dictados por ella misma.
As sucede en los casos de revocacin de los actos administrativos que se llevar a cabo de
manera diferente en base a si los actos son nulos de pleno derecho o anulables, a si se trata
de actos favorables para los interesados o por el contrario de actos de gravamen y, por ltimo,
a si la revocacin se produce por motivos de legalidad o por motivos de oportunidad.

10.5. SILENCIO ADMINISTRATIVO

1. La obligacin de resolver y notificar en plazo

La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a

notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin.

El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Ha de observarse que la Ley alude al plazo para
realizar la notificacin y no para dictar la resolucin. Este plazo no podr exceder de seis
meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la
normativa comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen
el plazo mximo para recibir la notificacin, ste ser de tres meses, plazo, por lo tanto, que
se configura con un carcter supletorio.

Cmo se computan estos plazos segn el art. 42.3 LRJPAC?:

En los procedimientos que se inicien de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin
(no desde su notificacin del mismo al interesado).
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin.

El cmputo del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolucin se
puede suspender en los siguientes casos:

a) Cuando se requiera a cualquier interesado para la subsanacin de deficiencias y la

aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo
que medie entre la notificacin del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el
destinatario (o, en su defecto, el transcurso del plazo que se le hubiese concedido para
realizar dicha subsanacin).

b) Cuando se trate de un procedimiento en el que deba obtenerse un pronunciamiento

previo y preceptivo de un rgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que
medie entre la peticin, que habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin
del pronunciamiento a la Administracin instructora, que tambin deber serles
comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del

contenido de la resolucin a un rgano de la misma o distinta Administracin, por el

- 100 -
 tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y la
recepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a los mismos. Este plazo
no podr exceder en ningn caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes

propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporacin de los
resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio

que sirva para la terminacin convencional o pactada del procedimiento, desde la
declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso, de las
referidas negociaciones (que se constatar mediante declaracin formulada por la
Administracin o los interesados).

En determinados casos los plazos pueden ser ampliados. Cuando el nmero de las solicitudes
formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo mximo de
resolucin, el rgano competente para resolver, a propuesta razonada del rgano instructor, o
el superior jerrquico del rgano competente para resolver, a propuesta de ste, podrn
habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Ante tal posibilidad de saturacin en la tramitacin, excepcionalmente podr acordarse la
ampliacin del plazo mximo de resolucin y notificacin mediante motivacin clara de las
circunstancias concurrentes y slo una vez agotados todos los medios a disposicin
posibles. De acordarse, finalmente, la ampliacin del plazo mximo, ste no podr ser
superior al establecido para la tramitacin del procedimiento (el cual, por lo tanto, puede como
mximo duplicarse). Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliacin de plazos, que deber
ser notificado a los interesados, no cabe recurso alguno.

2. La falta de resolucin y notificacin en plazo: clases, efectos y naturaleza

del silencio administrativo

Las Administraciones Pblicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos,

las relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos mximos de duracin de los
mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, han de informar a los interesados del plazo mximo normativamente establecido
para la resolucin y notificacin de los procedimientos, as como de los efectos que pueda
producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mencin en la notificacin o publicacin del
acuerdo de iniciacin de oficio, o en comunicacin que se les dirigir al efecto dentro de los
das siguientes a la recepcin de la solicitud en el registro del rgano competente para su
tramitacin. En este ltimo caso, la comunicacin indicar adems la fecha en que la solicitud
ha sido recibida por el rgano competente.

2.1. En procedimientos iniciados a solicitud del interesado

En estos procedimientos la regla general es el silencio administrativo positivo. Se
establece que, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar en la forma
prevista para las resoluciones expresas tardas, el vencimiento del plazo mximo sin haberse
notificado resolucin expresa legtima al interesado o interesados que hubieran deducido la
solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo.

Esta regla general tiene varias excepciones, en las que hay que entender que el silencio
administrativo es negativo (o, lo que es lo mismo, produce efectos desestimatorios):

a) En los supuestos en los que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de
inters general o una norma de Derecho comunitario establezcan el silencio negativo
b) En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere
el artculo 29 de la Constitucin
c) En aquellos procedimientos cuya estimacin tuviera como consecuencia que le

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 transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico (por
ejemplo, una ocupacin temporal de una va pblica) o al servicio pblico
d) En los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. No obstante, en este
ltimo caso hay una excepcin. Cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra
la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo,
se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano
administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo (art. 43.1
LRJPAC). Esto quiere decir que si se presenta una solicitud, y no se contesta en plazo, y
posteriormente se plantea un recurso de alzada contra esa falta de contestacin, la no
resolucin del recurso de alzada en plazo acarrea efectos estimatorios de la solicitud
planteada en su momento.

La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto
administrativo finalizador del procedimiento. Se trata entonces de un acto administrativo
presunto. La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposicin del recurso administrativo que resulte procedente. La obligacin de
dictar resolucin expresa se sujetar al siguiente rgimen:

En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a

la produccin del acto presunto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo.

En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa

posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin
alguna al sentido del silencio.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto
ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Los
mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe dictarse y
notificarse la resolucin expresa sin que sta se haya producido, y su existencia puede ser
acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho. A estos efectos, se incluye el
posible el certificado acreditativo del silencio producido que puede solicitarse del rgano
competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de
quince das. Pero el certificado es un mero medio de prueba. La existencia del certificado no es
necesaria para que los efectos del silencio administrativo se produzcan.

2.2. En procedimientos iniciados de oficio

En los procedimientos que se inicien de oficio el vencimiento del plazo mximo establecido sin
que se haya dictado y notificado resolucin expresa tampoco exime a la Administracin del
cumplimiento de la obligacin legal de resolver. Transcurrido el plazo sin que se produzca dicha
resolucin y notificacin, aparecen los siguientes efectos:

1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su

caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los
interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones
por silencio administrativo. El sentido del silencio sera, por lo tanto, negativo.

2. En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o,

en general, de intervencin, susceptible de producir efectos desfavorables o de
gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la
caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artculo
92. Este precepto establece que la caducidad no producir por s sola la prescripcin de
las acciones del particular o de la Administracin (por lo que podra de nuevo intentarse
abrir, por ejemplo, un nuevo procedimiento sancionador -aunque el anterior haya
caducado por no haber sido resuelto y notificado en plazo- si la infraccin no ha
prescrito), pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de la
prescripcin. Lo que significa, por ejemplo, que si la infraccin tiene un plazo de
prescripcin de un ao y el procedimiento sancionador caducado ha durado seis meses,
durante esos seis meses sigue corriendo el plazo de prescripcin de la infraccin.

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En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin.

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TEMA 11: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SUMARIO

11.1. Principios generales

11.2. Interesados

11.3. Abstencin y recusacin

11.4. Fases del procedimiento administrativo

11.5. Revisin de los actos administrativos

11.6. Responsabilidad de las administraciones pblicas

11.1. PRINCIPIOS GENERALES

1. Significado y finalidad del procedimiento administrativo

La Administracin acta normalmente siguiendo un determinado procedimiento compuesto por

una serie de trmites. La actuacin administrativa es, por tanto, formal, ya que se
desenvuelve conforme al procedimiento que en cada caso establezca la normativa aplicable.
Cualquier decisin adoptada por la Administracin, ya sea dictar una resolucin (sancin,
autorizacin, etc.), la aprobacin de un reglamento o la firma de un contrato, ha de seguir el
cauce previsto para ello, aunque en este tema slo se va a estudiar el procedimiento para
dictar actos administrativos. El cauce conforme al cual se dictan estos actos es lo que se
denomina procedimiento administrativo.

Como tal, normalmente, reviste forma escrita. De ah que cada actuacin d lugar a una serie
de documentos, el conjunto de los cuales integra el expediente administrativo. As, podra
definirse el expediente administrativo como la materializacin por escrito del procedimiento
administrativo.

El sometimiento de la actuacin administrativa al procedimiento correspondiente presenta una

triple garanta:

1) Asegurar el acierto de la decisin tomada por la Administracin, esto es, que se trata
de una decisin correcta desde el punto de vista jurdico y que es la ms acertada para
el inters general.

2) Garantizar los derechos y libertades de los interesados, en la medida en que les

ofrece posibilidades de informacin y participacin, as como la transparencia de la
actuacin administrativa (art. 3.5 de la Ley 30/92). La Ley 30/92 recoge distintos
ejemplos que responden a esta garanta, as, la notificacin de la iniciacin del
procedimiento, la notificacin de la propuesta de resolucin, el derecho de los
interesados a presentar alegaciones y a que stas sean tenidas en cuenta por el rgano
competente, etc. De todas formas, el ejemplo ms evidente a este respecto se constata
en la exigencia constitucional de garantizar en el procedimiento administrativo el
trmite de audiencia cuando proceda. Esta puntualizacin denota que dicho trmite
no tiene la misma trascendencia en todo tipo de procedimientos ad-ministrativos. As,
por ejemplo, ser un trmite ineludible en los procedimientos que puedan culminar con

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 la imposicin de una sancin, mientras que no ser necesario en un procedi-miento
competitivo en el que se trata de seleccionar a personal funcionario.

3) Posibilitar el control de legalidad, sobre todo judicial, de la actuacin administrativa.

2. Previsiones constitucionales sobre el procedimiento administrativo

La Constitucin se refiere al procedimiento administrativo en dos de sus artculos:

Art. 105 de la Constitucin

Este artculo seala que la Ley regular, entre otras cuestiones, el procedimiento a travs del
cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia
del interesado. En consecuencia, es necesaria la aprobacin de una Ley que especifique cul es
el procedimiento que ha de seguir la Administracin para dictar un acto administrativo.

Art. 149.1.18 de la Constitucin

Este artculo enumera, entre las competencias exclusivas del Estado, la regulacin del
procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organizacin propia de las Comunidades Autnomas. La primera precisin que se ha de realizar
a este respecto es que no existe un procedimiento administrativo homogneo y general, sino
una pluralidad de procedimientos que presentan aspectos comunes. En este sentido, el
procedimiento comn no es una regulacin concreta y detallada del cauce a seguir por las
Administraciones en la adopcin de decisiones, sino que una serie de garantas
procedimentales mnimas que configuran todo procedimiento administrativo y que han de ser
observadas por todas las Administraciones. Es la regulacin de estas garantas lo que
corresponde a la Ley estatal.

En segundo lugar, la Ley procedimental estatal tendr la consideracin de bsica, en el sentido

de que se aplicar a los procedimientos tramitados por todas las Administraciones, y
no slo por la estatal. Pero la Constitucin tambin atribuye a las Comunidades Autnomas
competencia para regular las especialidades procedimentales derivadas de su
organizacin propia.

Esto significa que cuando una Comunidad Autnoma tiene competencia legislativa sobre
una materia determinada, tambin podr dictar las normas procedimentales necesarias para
su aplicacin, pero siempre respetando la regulacin bsica y comn contenida en la Ley
dictada por el Estado. Esta previsin responde a la imposibilidad de disociar la norma
sustantiva de la procedimental. De esta manera, si corresponde a las Comunidades Autnomas
la competencia sobre la materia industria, podrn regular a travs de sus normas el
procedimiento administrativo concreto que se tenga que seguir para la obtencin de una
autorizacin industrial, pero sin contradecir la Ley estatal.

3. Regulacin del procedimiento administrativo

En la actualidad, la regulacin del procedimiento administrativo se contiene en la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento
administrativo comn (modificada sustancialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero).
Adems, resulta inevitable la referencia a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos. Esta Ley, adems de modificar
determinados artculos de la Ley 30/92, tiene por objeto la implantacin progresiva de la
Administracin electrnica, por lo cual, se ha de considerar un complemento indispensable
de la Ley 30/92.

- 105 -
4. mbito de aplicacin de la Ley 30/92

Ambito subjetivo
La Ley 30/92 se aplica a todas las Administraciones Pblicas. En consecuencia, conviene deter-
minar qu es lo que se ha de entender por Administracin Pblica. En cuanto al mbito de
aplicacin subjetivo, se diferencian dos tipos de Administraciones Pblicas: por una parte, las
Administraciones territoriales y, por otra, las entidades de Derecho pblico. Las primeras (la
Administracin general del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las
entidades que integran la Administracin local, art. 2.1 de la Ley 30/92) estn plenamente
sometidas a la Ley 30/92. A las entidades de Derecho pblico, por el contrario, slo se les
aplicar esta Ley cuando ejerzan potestades administrativas, quedando el resto de su actividad
a lo que dispongan sus normas de creacin (art. 2.2 de la Ley 30/92). En definitiva,
determinadas actividades de los organismos autnomos, de las entidades pblicas
empresariales y de las agencias estatales se someten a la Ley 30/92, mientras que las
sociedades mercantiles de capital pblico y las fundaciones pblicas, en cuanto que adoptan
formas de Derecho privado, quedan fuera de su mbito de aplicacin. Por ltimo, est la
denominada Administracin corporativa compuesta por entidades representativas de intereses
econmicos y profesionales (colegios profesionales, cmaras oficiales, federaciones deportivas,
etc.) que ajustar su actuacin a su legislacin especfica. La disposicin transitoria 1. de la
Ley 30/92 admite su aplicacin transitoria a estas corporaciones mientras no se complete su
legislacin propia, pero slo en lo que proceda.

Ambito objetivo
Las Administraciones Pblicas mencionadas en el apartado anterior estn vinculadas a
la Ley 30/92 en relacin con determinados mbitos materiales. La alusin al procedimiento
administrativo se refiere a las formalidades que ha de seguir la Administracin para la
aprobacin de actos administrativos (solicitud, prueba, audiencia, resolucin, silencio
administrativo, etc.). De ah que otras actuaciones administrativas no queden sometidas a la
Ley 30/92. As, por ejemplo, la elaboracin de reglamentos tiene una normativa especfica que
no se recoge en la Ley 30/92. De la misma manera, existe una Ley que regula la forma de
celebracin de contratos por parte de la Administracin (Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
contratos del sector pblico), en cuyo caso sta tampoco estar sometida a la Ley 30/92, etc.
Pero an en el mbito de produccin de los actos administrativos, existe una serie de
procedimientos administrativos que estn excluidos del mbito de aplicacin de la Ley 30/92:

1) Procedimientos administrativos en materia tributaria (Disposicin Adicional quinta),

que se rigen por la Ley general tributaria.
2) Actos de seguridad social y desempleo (Disposicin Adicional sexta), que se
someten, en cuanto a su impugnacin, a la Ley de procedimiento laboral.
3) Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para
la extensin de actas de liquidacin de cuotas de la seguridad social (Disposicin
Adicional sptima), que se rige por la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden
social. La Ley 30/92 se aplica con carcter supletorio.
4) Procedimientos disciplinarios (Disposicin Adicional octava), sometidos a su
regulacin especfica.
5) Procedimientos administrativos instados por personas extranjeras ante misiones
diplomticas y oficinas consulares (Disposicin Adicional undcima). Su regulacin
compete a la normativa especfica y, en materia de visados, a los Convenios de
Schengen y disposiciones que los desarrollen. La Ley 30/92 se aplica con carcter
supletorio.
6) Procedimientos administrativos regulados en la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de
enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social.

- 106 -
11.2 INTERESADOS

1. Capacidad jurdica y capacidad de obrar

La capacidad jurdica es la aptitud de una persona para desenvolverse en el mundo del

Derecho, esto es, de ser titular de derechos y obligaciones. Esta cualidad se determina
conforme a las normas constitucionales y civiles. Por su parte, la capacidad de obrar es la
aptitud de actuar personalmente ante la Administracin ejercitando los derechos propios, y su
determinacin se regula en la Ley 30/92. En concreto, su art. 30 establece que: Tendrn
capacidad de obrar ante las Administraciones Pblicas, adems de las personas que la ostenten
con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aqullos
de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la
incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

En primer lugar, la capacidad de obrar corresponde a aquellas personas que la ostenten con
arreglo a las normas civiles, es decir, a las mayores de edad. Sin embargo, tambin se han de
tener en cuenta las previsiones del Cdigo civil relativas a la incapacitacin, en cuyo caso, aun
siendo mayores de edad, estas personas careceran de capacidad de obrar, siempre que se
hubiera dictado una sentencia judicial al efecto, por padecer dichas personas enfermedades o
deficiencias de carcter fsico o psquico que les impidiesen gobernarse por s mismas.

En segundo lugar, la Ley 30/92 tambin reconoce en determinadas circunstancias capacidad de

obrar a quienes sean menores de edad, aunque respecto de ellos, dicha capacidad se limita al
ejercicio y defensa de derechos e intereses para los que no se requiera la participacin de las
personas que ostentan su representacin legal, es decir, progenitores, tutores, etc. Un ejemplo
se recoge en la Ley Orgnica de extranjera que, al regular la situacin de los menores
extranjeros no acompaados, seala que si son mayores de diecisis aos se les reconocer
capacidad para actuar en el procedimiento de repatriacin. Otros mbitos en los que se
encuentran ejemplos similares son el educativo, transportes pblicos, determinados servicios
sociales, deporte escolar, etc. En definitiva, el reconocimiento o no de la capacidad de obrar a
favor de las personas menores depender de las previsiones de la correspondiente legislacin
sectorial. No obstante, esta previsin presenta una clara limitacin, ya que no podr
reconocerse capacidad de obrar a aquellas personas menores que estn incapacitadas y dicha
incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate.

Circunstancias modificativas de la capacidad de obrar

Como regla general, toda persona mayor de edad tiene capacidad de obrar ante la
Administracin. Sin embargo, la concurrencia de determinadas circunstancias puede alterar el
reconocimiento genrico de dicha capacidad. Las ms habituales son las siguientes:

a) Nacionalidad
La referencia a la nacionalidad requiere diferenciar entre personas extranjeras y
aquellas otras nacionales de un Estado miembro de la Unin Europea. Respecto
de las primeras, el reconocimiento de derechos a su favor se remite por el art. 13.1
de la Constitucin a los tratados internacionales y a las leyes, entre las que adquiere
particular relevancia la Ley Orgnica 4/2000, de extranjera. Los derechos que
corresponden a las personas ciudadanas de la Unin, por su parte, se rigen por el
Derecho comunitario.

Un ejemplo claro de la nacionalidad como causa modificativa de la capacidad de obrar

se encuentra en la regulacin relativa al acceso a la funcin pblica. El art. 13.2 de la
Constitucin establece, con carcter general, que slo los espaoles son titulares de los
derechos recogidos en el art. 23 del propio texto constitucional (derecho a participar en
los asuntos pblicos y derecho a acceder a las funciones y cargos pblicos). El

- 107 -
desarrollo de esta previsin se contiene en la Ley 17/2007, del estatuto bsico del
empleado pblico. En concreto, su art. 57, en relacin con quienes tengan la ciudadana
de la Unin, seala que podrn acceder como personal funcionario a los empleos
pblicos en igualdad de condiciones que los espaoles, con excepcin de aquellos
empleos que impliquen una participacin en el ejercicio del poder pblico o en las
funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las
Administraciones Pblicas (judicatura, diplomacia, polica, etc.). Por el contrario, se
admitira el acceso a mbitos tales como la docencia, la sanidad, la investigacin, etc.
Con respecto a las personas extranjeras residentes, por su parte, se determina que
podrn acceder a las Administraciones Pblicas como personal laboral, en igualdad de
condiciones que las personas espaolas. Es as que se admite que los ciudadanos de la
Unin puedan llegar a ser funcionarias y funcionarios, aunque con limitaciones,
mientras que se excluye a las personas extranjeras del acceso a la funcin pblica como
funcionarios de carrera, aunque no como personal laboral

b) Vecindad administrativa: el domicilio

El empadronamiento en un municipio supone que la persona empadronada es vecina de
dicho municipio. Conforme a la Ley reguladora de las bases del rgimen local, dicha
condicin otorga una serie de derechos y obligaciones (ser elector y elegible, participar
en la gestin municipal, utilizar los servicios pblicos, contribuir mediante prestaciones
econmicas y personales, etc.) que no se reconocen a quienes no sean vecinos. En
relacin con las personas extranjeras, su empadronamiento en un municipio tiene como
consecuencia el reconocimiento de derechos que la Ley Orgnica de Extranjera vincula
al empadronamiento, sin que constituya prueba de su residencia legal en Espaa.

El domicilio en un municipio perteneciente a una Comunidad Autnoma determina,

adems de la vecindad administrativa, el reconocimiento de la condicin de miembro
polticamente activo de dicha Comunidad Autnoma. En la Comunidad Autnoma Vasca,
el art. 7 del Estatuto de Autonoma seala que tendrn la condicin poltica de vascos
quienes tengan la vecindad administrativa, de acuerdo con las Leyes Generales del
Estado, en cualquiera de los municipios integrados en el territorio de la Comunidad
Autnoma. Los residentes en el extranjero, as como sus descendientes, si as lo
solicitaren, gozarn de idnticos derechos polticos que los residentes en el Pas Vasco,
si hubieran tenido su ltima vecindad administrativa en Euskadi, siempre que conserven
la nacionalidad espaola.

c) Antecedentes penales
La regulacin de los antecedentes penales se encuentra en el art. 136 del Cdigo Penal,
segn el cual los condenados que hayan extinguido su responsabilidad penal tienen
derecho a obtener del Ministerio de Justicia, de oficio o a instancia de parte, la
cancelacin de sus antecedentes penales, previo informe del juez o tribunal
sentenciador. Para el reconocimiento de este derecho sern requisitos indispensables:

Tener satisfechas las responsabilidades civiles provenientes de la infraccin.

Haber transcurrido sin delinquir de nuevo, seis meses para las penas leves, dos
aos para las penas que no excedan de doce meses, tres aos para las
restantes penas menos graves y cinco aos para las penas graves.

Mientras no se hayan cancelado los antecedentes penales, las personas que los tengan
estarn limitadas en su capacidad de obrar ante la Administracin en determinados
mbitos. As, por ejemplo, en el caso de la licencia de caza, ya que la concesin de las
licencias de armas tiene carcter restrictivo. Lo mismo en el mbito de la extranjera,
en el que se exige carecer de antecedentes penales para obtener una autorizacin de
residencia.

d) Edad
La edad es un factor importante en relacin con el reconocimiento de determinados
derechos y obligaciones. Normalmente, la capacidad de obrar se vincula a la

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 mayora de edad, que el art. 12 de la Constitucin establece en dieciocho aos. Una
vez que se cumple dicha edad la persona adquiere la plenitud de sus derechos polticos.
Sin embargo, tal y como ya se ha sealado, tambin cabe reconocer capacidad de
obrar en determinadas circunstancias a quienes todava sean menores de edad. Por
su parte, existen derechos y obligaciones que no se vinculan a la mayora de edad. As,
toda persona est obligada a obtener el DNI a partir de los catorce aos, para acceder a
la funcin pblica se requiere tener cumplidos los diecisis y no exceder de la edad
mxima de jubilacin forzosa, etc.

e) Enfermedad y condiciones fsicas

La enfermedad y las condiciones fsicas son una causa modificativa de la capacidad que
se pueden analizar desde dos perspectivas. Por una parte, el ordenamiento jurdico
brinda una proteccin especial a las personas con discapacidad. En este sentido, en las
ofertas de empleo pblico se reservar un cupo no inferior al cinco por ciento de las
vacantes para ser cubiertas entre personas con discapacidad, siempre que superen los
procesos selectivos y acrediten su discapacidad y la compatibilidad con el desempeo
de las tareas. Por otra parte, el padecimiento de enfermedades o discapacidades fsicas
puede resultar un impedimento para el acceso a determinados puestos de trabajo en la
Administracin, en aquellos casos en que la legislacin exija que el ciudadano o la
ciudadana renan determinadas condiciones fsicas.

f) Otras circunstancias modificativas de la capacidad de obrar

Distintas normas administrativas hacen referencia a circunstancias que pueden
modificar la inicial capacidad de obrar ante la Administracin. ste es el caso de la Ley
de contratos del sector pblico, que impide la celebracin de contratos con la
Administracin a aquellas personas que hayan sido condenadas por la comisin de
determinados delitos (asociacin ilcita, corrupcin en transacciones econmicas
internacionales, trfico de influencias, cohecho, fraudes y exacciones ilegales,
delitos contra la hacienda pblica y la seguridad social, delitos contra los derechos de
trabajadoras y trabajadores, malversacin y receptacin y conductas afines, delitos
relativos a la proteccin del medio ambiente, pena de inhabilitacin especial para el
ejercicio de profesin, oficio, industria o comercio); que hayan solicitado la declaracin
de concurso, hayan sido declaradas insolventes o estn sujetas a intervencin judicial;
que hayan sido sancionadas por la comisin de determinadas infracciones
administrativas (disciplina de mercado, materia profesional o de integracin laboral y de
igualdad de oportunidades y no discriminacin, en materia social), etc.

El gnero tradicionalmente se ha considerado tambin como causa modificativa de la

capacidad de obrar, por ejemplo, para el servicio militar, aunque en la actualidad ha
perdido toda su importancia, salvo cuando concurren circunstancias biolgicas, por
ejemplo, las licencias de maternidad (aunque en la actualidad tambin los padres las
pueden solicitar). La propia Constitucin, en el art. 14, prohbe cualquier discriminacin
por razn de sexo. Asimismo, la profesin de una determinada religin no puede afectar
a la capacidad de obrar de las personas.

2. Posiciones jurdicas de los administrados frente a la Administracin

Cuando se alude a las posiciones jurdicas de los administrados frente a la Administracin, se

hace referencia a las situaciones en las que pueden encontrarse. Estas situaciones son dos:
activas y pasivas. En las activas, el ciudadano, por ser titular de un derecho, puede exigir a la
Administracin una determinada conducta (prestacin de un servicio pblico). En las pasivas
es la propia ciudadana quien tiene que soportar la accin de la Administracin (obligacin de
pagar una multa, deber de reparar los daos ocasionados a bienes de dominio pblico, etc.).
Junto con estas dos situaciones generales, tambin se han de mencionar las situaciones
mixtas, que combinan elementos de las situaciones activas y de las pasivas.

- 109 -
2.1. SITUACIONES ACTIVAS
Dentro de las situaciones activas se distinguen distintos grados de vinculacin con la Adminis-
tracin.

Derechos subjetivos
Ser titular de un derecho significa que se tiene una posicin de poder frente a otro
sujeto, incluida la Administracin, para exigir su cumplimiento. Los ejemplos tpicos de
derechos son los recogidos en la Constitucin (secreto de las comunicaciones, derecho
de reunin y manifestacin, derechos de la personalidad, etc.), que, por ser
fundamentales, gozan de una proteccin reforzada. Junto con stos tambin existen
otros derechos, algunos de carcter patrimonial (surgidos de la celebracin de un
contrato), otros de naturaleza real (una concesin de explotacin de minas), o los
derivados de un acto administrativo (una subvencin).

Intereses legtimos
El inters legtimo se concibe como aqul que corresponde a algunas personas que, por
la concurrencia de determinadas circunstancias, son titulares de un inters propio,
distinto del inters de la ciudadana en general. De esta forma, si consideraran que una
concreta actuacin administrativa incide en el mbito de sus intereses propios, podran
reaccionar frente a la misma, mediante recursos, solicitando su anulacin. No se est
actuando en defensa de la legalidad en abstracto, sino que en defensa de los intereses
propios (un vecino que interpone un recurso contra la licencia de apertura de un bar en
los bajos del edificio en el que reside porque no se han adoptado las medidas
correctoras necesarias para insonorizar el local).

Intereses simples
Se trata de un concepto ms difuso que el de inters legtimo. El inters simple
corresponde a toda la ciudadana, ya que se refiere al inters de que la
Administracinacte de acuerdo con la legalidad, esto es, a que se cumpla la Ley. Sin
embargo, el ordenamiento no recoge un recurso en defensa de la legalidad en
abstracto. Se requiere un incumplimiento concreto para que se pueda reaccionar frente
a l. De ah que la ciudadana en general no pueda de manera genrica, sin referirse a
un supuesto concreto que le afecte directamente, exigir a la Administracin que acte
de una determinada manera.

2.2. SITUACIONES PASIVAS

Las denominadas situaciones pasivas hacen referencia a las posiciones en las que el
ciudadano queda sujeto a la actuacin de la Administracin. Tradicionalmente se vienen
distinguiendo dos figuras:

Deberes:
Tienen su origen en una norma. La Constitucin recoge distintos ejemplos. As, se
establece que la Ley fijar las obligaciones militares de los espaoles, el
establecimiento de un servicio civil o los deberes en caso de grave riesgo, catstrofe o
calamidad pblica (art. 30), o que todos contribuirn al sostenimiento de los gastos
pblicos mediante un sistema tributario. La caracterstica principal de los deberes es
que se imponen a las personas en beneficio de la colectividad o del inters general.

Obligaciones:
A diferencia de los deberes, las obligaciones surgen como consecuencia de relaciones
jurdicas concretas. De esta forma, existe un sujeto pasivo obligado a su cumplimiento
y un sujeto activo que tiene derecho a exigirlo. Los ejemplos ms claros de
obligaciones provienen de los denominados actos de gravamen (sanciones,
prohibiciones, rdenes, etc.).

2.3. SITUACIONES MIXTAS

Las situaciones mixtas combinan elementos de las situaciones activas y de las pasivas. El
ejemplo ms evidente son las cargas. En estos casos, a una determinada obligacin se asocia

- 110 -
la obtencin de un beneficio. As, para poder disfrutar de los derechos que la normativa de
rgimen local reconoce a los vecinos (servicios pblicos, etc.), se requiere, con carcter previo,
el empadronamiento en el correspondiente municipio. Tambin tienen la consideracin de
carga la interposicin de recursos, el pago del justiprecio en una expropiacin forzosa, etc.

3. Concepto de interesado

El art. 31.1 de la Ley 30/92 reconoce la condicin de interesado en un procedimiento admi-

nistrativo a:

1) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales

o colectivos.

2) Quienes, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisin que en el mismo se adopte.

3) Aquellas personas cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan

resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recado resolucin definitiva.

En relacin con el primer supuesto, el hecho de iniciar el procedimiento, por ejemplo,

presentando una solicitud, convierte a quien la presenta en interesado, con independencia de
que sea titular de un derecho o de un inters legtimo.

En el segundo caso, la titularidad de un derecho que pueda resultar afectado por la decisin
que adopte la Administracin en el correspondiente procedimiento, implica el reconocimiento
automtico de la condicin de interesado a favor de esas personas (tras la celebracin de unas
oposiciones en que se atribuye una plaza a una persona, otra presenta un recurso contra la
decisin.

Si el recurso prosperase, la persona que ha obtenido la plaza la perdera, por lo que afectara a
su derecho a dicha plaza). En cambio, en el caso de titulares de intereses legtimos, adems de
que puedan resultar afectados por la decisin administrativa, se requiere que dichas personas
se personen en el procedimiento, es decir, que hagan saber a la Administracin que quieren
participar en l.

Los intereses legtimos pueden ser individuales o colectivos. En el primer caso, ser cada
individuo el que actuar con el propsito del restablecimiento de la legalidad. En el segundo,
adems de la posibilidad de que una nica persona acte en defensa de intereses colectivos
(STC 214/1991, en el que una persona juda presenta un recurso contra determinado artculo
periodstico en el que se ofenda a todo el pueblo judo), se reconoce la posibilidad de que sean
asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales quienes
acten en nombre y defensa de una colectividad (asociaciones de consumidores y usuarios, de
vecinos, etc.).

Si durante la instruccin de un procedimiento se advirtiera la existencia de personas titulares

de derechos o intereses legtimos cuya identificacin resulte del expediente y que pudieran
resultar afectadas por la resolucin que se dicte, se les comunicar la tramitacin del
procedimiento para que acten en consecuencia (art. 34 de la Ley 30/92). La importancia de
esta previsin radica en el hecho de que quien no ha iniciado el procedimiento no tiene por qu
tener conocimiento de que se est tramitando.

3.1. LA ACCIN PBLICA

La Ley 30/92 no reconoce en ningn caso la condicin de interesado a los titulares de intere-
ses simples. No obstante, esta previsin se modifica cuando el ordenamiento reconoce la
accin pblica. Conforme a sta, cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular, podra

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reaccionar frente a las decisiones administrativas sin necesidad de que tuviera que acreditar un
derecho o inters legtimo propio; basta con que invoque un mero inters simple. La accin
pblica se reconoce cada vez en ms sectores, as, urbanismo, costas, patrimonio histrico-
artstico, medio ambiente, etc., en los que cualquier ciudadano, por el simple hecho de serlo,
puede actuar frente a la Administracin.

4. Derechos de los interesados

El reconocimiento de la condicin de interesado en un procedimiento administrativo

supone la participacin activa de dichas personas en su desenvolvimiento. A estos efectos, el
art. 35 de la Ley 30/92, bajo la rbrica derechos de los ciudadanos, recoge un listado de
derechos que, principalmente, corresponden a las personas que tienen la condicin de
interesadas en un procedimiento concreto. Este listado se ha de complementar con otros
derechos que aparecen a lo largo del articulado de la Ley 30/92 (derecho a recusar a las
personas que integran los rganos administrativos), as como con otros reconocidos por la
Constitucin y las leyes.

A pesar de la denominacin del art. 35 de la Ley 30/92, en realidad, son pocos los derechos
ah mencionados que se refieran a la ciudadana en general. En concreto, el derecho a utilizar
las lenguas oficiales en el territorio de la Comunidad Autnoma y el derecho a los registros y
archivos de las Administraciones Pblicas. Para el ejercicio del resto, es imprescindible tener la
condicin previa de interesado en un procedimiento administrativo. Adquirida sta, se tendr
derecho a:

1) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin del procedimiento. Es lo

que se denomina el derecho de acceso.

2) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Pblicas

bajo cuya responsabilidad se est tramitando el procedimiento. Este derecho est
ntimamente relacionado con la posibilidad de que pueda recusarse a dicho personal.

3) Obtener copia sellada de los documentos que presente, aportndola junto con los
originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar
en el procedimiento.

4) Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento

anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano
competente al redactar la propuesta de resolucin.

5) No presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de

que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante.

6) Obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que

las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
proponga realizar.
7) Ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrn
de facilitarle el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

8) Exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su

servicio, cuando as corresponda legalmente. La responsabilidad que se exija puede ser
patrimonial, disciplinaria o penal.

Algunos de estos derechos han sido regulados de manera ms concreta a travs de normas
estatales y autonmicas. Por su parte, la Ley 11/2007 complementa el listado de los derechos
de los interesados. Su art. 6 reconoce el derecho a relacionarse con la Administracin
utilizando medios electrnicos para obtener informaciones, manifestar consentimiento,
entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y

- 112 -
actos administrativos. En concreto, se mencionan los derechos a elegir el canal a travs del
cual relacionarse por medios electrnicos con la Administracin, a conocer por medios
electrnicos el estado de tramitacin de los procedimientos, a obtener copias electrnicas de
los documentos que formen parte del expediente, a obtener los medios de identificacin
electrnica necesarios como el DNI-e, a la garanta de seguridad y confidencialidad, etc.

5. La representacin

En el procedimiento administrativo no es necesario, aunque se admite, que el interesado acte

mediante representante. El art. 32.1 de la Ley 30/92 establece que los administrados podrn
actuar en el procedimiento por s mismos o a travs de un representante. En este ltimo caso
se en tendern con el representante las actuaciones (por ejemplo, la notificacin), salvo
manifestacin expresa en contra del interesado. Para poder actuar en representacin de otra
persona en un procedimiento administrativo no se requiere titulacin especfica, siendo
suficiente con que quien vaya a ser representante tenga capacidad de obrar. El art. 33 de la
Ley 30/92 configura un supuesto de representacin legal. Y es que cuando en una solicitud,
escrito o comunicacin figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se
efectuarn con aquel interesado que lo suscriba en primer lugar, salvo que se haya sealado
representante o un interesado concreto.

La forma de acreditar la representacin vara dependiendo de la actuacin concreta que se

tenga que realizar. Para formular solicitudes, interponer recursos, desistir de acciones y
renunciaR a derechos en nombre de otra persona, debe acreditarse la representacin por
cualquier medio vlido en Derecho que deje constancia fidedigna (declaracin escrita del
interesado, poder notarial, etc.), o mediante declaracin en comparecencia personal del
interesado. Sin embargo, el hecho de que no conste la representacin no impide que se tenga
por realizada la actuacin correspondiente, siempre que se aporte la acreditacin en un plazo
de diez das. En cambio, cuando se realicen actos y gestiones de mero trmite se presume la
representacin. Es decir, si una persona presenta un escrito de alegaciones en nombre de otra,
aunque no conste que aqulla sea su representante, se admitir sin ms trmites.

11.3. ABSTENCIN Y RECUSACIN

De conformidad con la Constitucin, las Administraciones Pblicas sirven con objetividad los
intereses generales. Esa objetividad exige, entre otras cosas, que las decisiones
administrativas se adopten con imparcialidad. Para garantizar en cada expediente concreto la
imparcialidad, la normativa obliga a los titulares de los rganos administrativos a que no
intervengan en el proceso de toma de decisin cuando concurran determinadas causas. El
aseguramiento de esta garanta se materializa a travs de las tcnicas de abstencin y
recusacin.

1. Causas que determinan el deber de abstencin y el derecho de recusacin

El art. 28.2 de la Ley 30/92 enumera usa serie de supuestos en los que la imparcialidad de las
personas que integran los rganos administrativos quedara en entredicho si participaran en un
procedimiento determinado. Tales supuestos son los siguientes:

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 1) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin
pudiera influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener
cuestin litigiosa pendiente con algn interesado.

2) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del
segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o
mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como compartir despacho
profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la representacin o el
mandato.

3) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.

4) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se

trate.

5) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en

el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de
cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

2. El deber de abstencin

Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se d alguna de

las causas sealadas en el punto anterior estn obligadas a abstenerse de intervenir en el
procedimiento y de comunicarlo a su superior inmediato. En estos casos es el propio afectado
el que aprecia la concurrencia de la causa. Asimismo, es posible que sean los cargos superiores
jerrquicos quienes constaten que concurre una causa de abstencin, en cuyo caso obligarn a
las personas afectadas a que se abstengan. Sin embargo, el hecho de que no se abstengan, a
pesar de concurrir causa para ello, no supone, necesariamente, la invalidez de los actos que
hubieran dictado, ya que dicha invalidez se vincula nicamente al incumplimiento del principio
de legalidad. Si de acuerdo con la Ley, la resolucin adoptada por quien no debera haberla
adoptado fuera correcta, no habra motivo para dejarla sin efecto. No obstante, el hecho de
que dicha persona no se haya abstenido cuando proceda dar lugar a la exigencia de
responsabilidad.

3. El derecho de recusacin

Cuando, a pesar de concurrir alguna de las causas previstas en el art. 28.2 de la Ley 30/92, la
persona que integra el rgano administrativo no se abstuviera, la Ley reconoce a los
interesados el derecho a promover su recusacin en cualquier momento de la tramitacin del
procedimiento. La recusacin se presentar por escrito, con indicacin expresa de la causa o
causas en que se funda.

Su planteamiento supone el surgimiento de una cuestin incidental que, contra la regla

general, suspende la tramitacin del procedimiento hasta que sea decidida (art. 77 de la Ley
30/92). En el da siguiente a la presentacin del escrito de recusacin, la persona recusada
manifestar a su cargo superior jerrquico si concurre o no la causa alegada. Si se
admitiera, el cargo superior podr acordar su sustitucin. En cambio, si lo negara, el cargo
superior deber resolver lo pertinente en el plazo de tres das, tras recabar los informes y
realizar las comprobaciones que considere oportunos. Contra esta resolucin no puede
interponerse recurso alguno. Sin embargo, se admite que pueda alegarse la recusacin en caso
de que se interpusiera recurso contra la resolucin por el que finaliza el procedimiento.

- 114 -
11.4. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Intoduccin

Tanto la Administracin como los administrados estn sujetos a una serie de trmites y pasos
durante el desarrollo del procedimiento administrativo. La Ley de Procedimiento
Administrativo (30/1992) prev una serie de fases que no necesariamente deben seguirse en
todos los procedimientos administrativos. Sin embargo, como norma comn y bsica,
reguladora de la actividad administrativa, seala qu fases en concreto podra recoger la
normativa reguladora de cada uno de los procedimientos especficos y su regulacin concreta,
sealando las normas que deben cumplirse cuando se efecte cualquiera de esos trmites.

Por ejemplo, en caso de que un ciudadano solicite una licencia al Ayuntamiento, no podra
abrirse un perodo de prueba, ya que previamente ha entregado a la Administracin la
documentacin indispensable para que decida si puede concederla o no. Sin embargo, si la
autoridad administrativa acusa a un ciudadano de cometer una infraccin administrativa, en
ese procedimiento sancionador s tendra sentido abrir un perodo de prueba, a fin de que
tanto la Administracin como el imputado presenten el material probatorio que estimen
conveniente.

El procedimiento se estructura en tres fases: la iniciacin, la instruccin y la terminacin.

Adems, debe cumplir unos principios y reglas para el impulso y la ordenacin de todos los
trmites.

2. La iniciacin del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo puede iniciarse de dos modos: uno, de oficio por la

Administracin y dos, a instancia del interesado. A continuacin se analizan por separado
ambas formas de iniciacin.

2.1. Iniciacin de oficio por la Administracin

El rgano competente de la Administracin dicta un acuerdo por el que se inicia el
procedimiento administrativo. La iniciacin de oficio del procedimiento administrativo
puede producirse por las siguientes circunstancias:

a) Orden expresa del superior jerrquico.

b) Peticin razonada por parte de otro rgano administrativo.
c) Denuncia de cualquier ciudadano.
d) Iniciativa propia del rgano competente para dictar resolucin en ese procedimiento.

La denuncia presentada por el particular no supone otorgarle la condicin de interesado o

persona interesada en un procedimiento administrativo. En ocasiones, podra suceder que
coincidiesen la persona del interesado y el denunciante, lo que le permitir ejercer los
derechos derivados de la condicin de interesado, como la consulta del expediente y la
presentacin de alegaciones.

En otras ocasiones el o los interesados son personas distintas. En ese caso el denunciante, no
podra ejercer los derechos que le amparan al interesado, como el derecho a recibir
contestacin por las alegaciones expuestas en la denuncia, o a que le notifique la resolucin
del procedimiento. Para ello, adems de denunciante, debera reunir la condicin de
interesado.

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2.2. La iniciacin a instancia de persona interesada

Forma de la solicitud
El interesado debe presentar un escrito de solicitud ante la Administracin, al objeto de que
sta le conteste respecto a aquello que le pide, como la concesin de una licencia, de una
beca, de un permiso, etc. La Ley establece los siguientes contenidos imprescindibles que deben
incluirse en el escrito de solicitud:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, la persona que lo represente, as

como la identificacin del medio preferente o el lugar que se seale para practicar las
notificaciones.
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio.
e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige el escrito.

Tipos: solicitudes colectivas y normalizadas

Si se presentaran solicitudes que contengan idnticas pretensiones acerca del mismo objeto,
pueden recogerse en una sola solicitud, salvo que la norma reguladora del procedimiento
disponga otra cosa.

En otros casos la Administracin est obligada a elaborar modelos normalizados de solicitudes

cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin de un cierto nmero de
procedimientos administrativos del mismo tipo. As sucede en los concursos para la obtencin
de subvenciones o becas e, incluso, en las pruebas de oposicin.

En el momento en que se entreguen las solicitudes, los interesados pueden exigirle a la

Administracin que les estampe el sello en una copia de la solicitud o un recibo de la misma.
En ambos casos es imprescindible que conste la fecha de presentacin del escrito.

Subsanacin y mejora de la solicitud

En el caso de que el escrito no reuniese los requisitos materiales y formales sealados
anteriormente, la Administracin debe requerirle al interesado para que subsane el defecto en
un plazo de diez das. Adems, debe indicarle que, en caso de no atender dicho requerimiento,
se le tendr por desistido en el procedimiento.

Si la Administracin declara la peticin desistida, debe dictar resolucin y notificarla al inte-

resado, haciendo constar que el procedimiento ha concluido por desistimiento. Eso no significa,
como habr oportunidad de sealar en apartados posteriores, que el interesado desistido no
pueda presentar una nueva solicitud, siempre que estuviera en plazo para ello. A veces, el
plazo de subsanacin podra ser ampliado cinco das ms, siempre que no se refiera a
procedimientos de concurrencia competitiva.

El rgano competente para resolver puede pedir al solicitante que mejore la solicitud si lo cree
conveniente en los trminos que seale ese requerimiento. De todo ello se levanta un acta que
se incorpora al procedimiento.

Presentacin de las solicitudes

Una vez recibida la solicitud, el personal al servicio de la Administracin debe
practicar el asiento correspondiente en el registro. De este modo queda acreditada la efectiva
presentacin de la solicitud, el lugar, la fecha, la hora, quin lo ha presentado y cul es el
asunto al que se refiere. Los registros generales deben instalarse en soporte informtico.

Las solicitudes pueden presentarse en los siguientes lugares:

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 a) En los registros sitos en las sedes administrativas de los rganos a los que se dirija
la solicitud.

b) En los registros de cualquier rgano administrativo de la Administracin del Estado o

de las Comunidades Autnomas. Podra entregarse en las dependencias de la
Corporacin Local, siempre que sta hubiese suscrito un convenio con la Administracin
a la que se dirige el escrito.

c) En las oficinas de correos. Las solicitudes, escritos y comunicaciones deben

presentarse en sobre abierto, de modo que en la primera hoja el personal indique en
qu fecha, hora y oficina de correos se ha recibido dicha documentacin. El remitente
podr hacer una copia de la primera hoja, a fin de que pueda ser sellada y fechada por
el personal de correos. Para ello, el empleado de correos debe comprobar que la copia
se corresponde con el original.

d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el

extranjero. Las Administraciones Pblicas tambin pueden tramitar los procedimientos a
travs de medios electrnicos. En ese caso, las solicitudes y otros escritos tambin
pueden presentarse de forma virtual, a travs de Internet, y guardarse en plataformas
informticas que incorporan un registro. Estos registros electrnicos deben permitir la
presentacin de solicitudes y otros escritos todos los das del ao durante veinticuatro
horas y todas las Administraciones Pblicas estn obligadas a crearlos. Estos registros
electrnicos pueden admitir cualquier escrito solicitud, escrito o comunicacin aunque
no sea documento electrnico normalizado.

3. Ordenacin del procedimiento

La ordenacin consiste en una tarea que la Administracin debe realizar durante el tiempo que
dure la tramitacin del procedimiento. Incluso, la ordenacin podra prolongarse ms all de la
terminacin del procedimiento, por ejemplo hasta el archivo del expediente. A la
Administracin se le atribuye la labor de ordenar el expediente. ste puede definirse como el
conjunto de documentos y actuaciones que se refieren a un determinado procedimiento
administrativo, cualquiera que sea el tipo de informacin que contenga. Los actos de
ordenacin del expediente vienen fundamentados en dos principios: la impulsin de oficio y la
celeridad.

3.1. La impulsin de oficio

Le corresponde a la Administracin asumir la responsabilidad de sacar adelante el
procedimiento y de resolverlo en los plazos establecidos al efecto. El interesado no est
obligado a impulsar el procedimiento. Para la Administracin, en cambio, comporta un deber
cuyo incumplimiento podra conducir a la exigencia de responsabilidad patrimonial.

Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones

Pblicas que tuviesen a su cargo la resolucin o el despacho de los asuntos son los
responsables directos de su tramitacin. Deben, por tanto, adoptar todas aquellas medidas que
no impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el
respeto a sus intereses legtimos. Asimismo, pueden acordar lo necesario para evitar y eliminar
toda anormalidad en la tramitacin de los procedimientos

A) Orden del despacho de los asuntos

En la tramitacin de los expedientes la Administracin debe guardar el orden riguroso
de incoacin, siempre que se trate de asuntos de homognea naturaleza. El titular de la
unidad administrativa podra no aplicar esta regla, siempre que se cumplan los
siguientes requisitos:

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 Decisin expresa y recogida en una orden de la que quede constancia.
El titular de la unidad administrativa debe motivar dicho acuerdo.

El personal al servicio de las Administraciones Pblicas que incumpla esta norma podra
incurrir en responsabilidad disciplinaria o sufrir una remocin en el puesto de trabajo,
ya que se ocasionara una discriminacin a los ciudadanos que han presentado sus
solicitudes en momentos anteriores en el tiempo.

B) La regla de acumulacin de procedimientos

El responsable de la ordenacin del expediente puede disponer la acumulacin de
procedimientos distintos para su tramitacin conjunta. Sin embargo, entre esos
procedimientos debe existir una identidad causal o ntima conexin. Contra el
acuerdo por el que se decide acumular los procedimientos no cabe recurso alguno.

3.2. El principio de celeridad

Aplicando este principio no se pretende que la Administracin tome decisiones precipitadas,
sino de aprovechar el tiempo de un modo razonable. Como se abordar posteriormente, tanto
la Administracin como los interesados estn sometidos a unos plazos que tratan de no
retrasar los procedimientos. Su incumplimiento puede producir diferentes efectos en los
interesados y en la Administracin. El principio de celeridad se pone de manifiesto en
diferentes preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo, que a continuacin se analizan
ms pormenorizadamente.

Cuestiones incidentales
Esta es una regla de economa procesal que tiene por finalidad superar los obstculos
que impediran un gil desarrollo del procedimiento. Las cuestiones incidentales
pueden definirse como aquellos asuntos que, no relacionados directamente con el
fondo del asunto, deben ser resueltos por el rgano competente antes de dictar la
resolucin del procedimiento. Por ejemplo, si un interesado solicita la ampliacin del
plazo para proponer una prueba o para realizar cualquier trmite, la Administracin
debe resolver acerca de esa solicitud planteada por el interesado.

Si se plantean tales cuestiones, el procedimiento no se suspende como regla general,

de modo que se desarrolle con la mayor rapidez posible. Se establece una excepcin a
esta regla general.

Impulsin simultnea
Deben acordarse en un solo trmite todos aquellos que, por su naturaleza, puedan
cumplirse al mismo tiempo. Por ejemplo, en un mismo acto puede acordarse la peticin
de informes que deban evacuar otros rganos administrativos. Asimismo, la prctica de
las pruebas que sean de la misma naturaleza debera realizarse en un solo acto.

En ocasiones, las mismas normas impiden una impulsin simultnea, debido a que
establece el momento preciso en el que debe llevarse a cabo un determinado trmite.
As sucede con los informes que deben emitir los rganos consultivos de las
Comunidades Autnomas o el Consejo de Estado.

3.3. Trminos y Plazos

Cada uno de los trmites a cumplimentar por el interesado y la Administracin estn sometidos
a unos plazos fijados en la norma reguladora de cada procedimiento o, en su defecto, en la Ley
de Procedimiento Administrativo. A continuacin se analizan los efectos de la inobservancia de
los plazos tanto para la Administracin como para el interesado, el modo de computar los
plazos y la posibilidad de que sean ampliados.

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Efectos del incumplimiento de trminos y plazos
La obligatoriedad en el cumplimiento de los plazos determina que, en caso de
incumplimiento, se produzcan determinadas consecuencias jurdicas. Con carcter
general, la realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para
ello no supone vicio de nulidad. Puede conllevar la anulabilidad del acto cuando as lo
imponga la naturaleza del trmino o plazo.

Si incumple los plazos la Administracin, se le exigirn responsabilidades. Adems, si no

se notifica la resolucin en el plazo establecido al efecto, se produciran las
consecuencias jurdicas ligadas al silencio administrativo, que se ha abordado en un
apartado precedente. De hecho, podra dar lugar a la caducidad del procedimiento
sancionador, debiendo la Administracin archivar el expediente en tales casos. Si
incumple los plazos el interesado, caben tres hiptesis:

El interesado podra entregar la documentacin antes o el mismo da a aqul en

que la Administracin le notifique la prdida del derecho al trmite.
Si ya se le ha notificado que ha incumplido el plazo para llevar a cabo el trmite,
perder el derecho al mismo. El procedimiento sigue adelante.
Si el trmite resulta indispensable para resolver, una vez transcurrido el plazo, el
procedimiento finalizara por caducidad, producida por causas imputables al
interesado. En ese caso, como se apreciar con posterioridad, la
Administracin debe notificarle al interesado la conclusin del procedimiento y
archivar el expediente.

El cmputo de los plazos

1. Cmputo por das

Cuando se computan por das, la regla general es que slo se tienen en cuenta los das
hbiles. Para poder computar todos los das, incluidos los festivos y los domingos, esta
circunstancia debe estar prevista por una norma con rango de Ley o norma de Derecho
Comunitario. Las Administraciones deben publicar un calendario cada ao, en el que se
sealen los das declarados festivos en los respectivos mbitos territoriales donde se
encuentre la Administracin.

Las disposiciones por las que se implanten registros electrnicos deben indicar la fecha y
hora oficial de apertura y los das declarados como inhbiles. En otras palabras, se ha de
especificar qu calendario oficial rige en el registro en cuestin, si el de las Comunidades
Autnomas o el del Estado. Cuando un da fuese hbil o inhbil en el municipio o
Comunidad Autnoma en que residiese el interesado e inhbil en la sede del rgano
administrativo, se considerar inhbil en todo caso.

2. Fecha de inicio del cmputo

A partir de qu momento comienza a contarse el plazo? Desde el da siguiente a aqul
en que se produzca la notificacin o publicacin del acto de que se trate. Tambin es el
da siguiente a aqul en que surta sus efectos el silencio administrativo.

En el caso de los procedimientos electrnicos, el inicio del cmputo viene determinado

por la fecha y hora de presentacin de tales documentos en el mismo registro. Si no se
trata de documentos electrnicos normalizados, se tendr en cuenta la fecha y la hora de
entrada en el registro del destinatario. La fecha efectiva a partir de la que empiezan a
correr los plazos deber ser notificada al interesado.

3. Fecha de finalizacin del plazo

Cundo termina el plazo?
Cuando se computa por meses, si en el mes de vencimiento no hubiera un da
equivalente, se entiende que finaliza el ltimo da del mes.
En cualquier caso, cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender
prorrogado el primer da hbil siguiente.

- 119 -
La alteracin de los plazos
La Administracin puede ampliar los plazos legales hasta la mitad de su duracin
ordinaria. Sin embargo, esta decisin administrativa debe cumplir una serie de
requisitos:

a) La ampliacin debe realizarse antes del vencimiento del plazo. No pueden resucitarse
plazos que ya han vencido.
b) La ampliacin no puede perjudicar los derechos de terceras personas.
c) La decisin de la Administracin debe justificarse en atencin a las circunstancias del
caso.
d) El acto por el que se ampla el plazo debe ser notificado a los interesados. Contra
dicho acto no puede interponerse ningn recurso.

La Administracin tambin puede proceder a la reduccin de los plazos establecidos por

la norma hasta la mitad de su duracin ordinaria. Sin embargo, los plazos para
presentar solicitudes o recursos nunca pueden ser objeto de reduccin. Aminorar los
plazos comporta la declaracin de urgencia del procedimiento, siempre que as venga
motivado por razones de inters pblico. Contra esa decisin tampoco cabe recurso
alguno.

4. Instruccin del procedimiento

Los actos de instruccin tienen por finalidad la determinacin, el conocimiento y comprobacin

de los datos en que se base la Administracin para dictar la resolucin correspondiente.
Siempre se llevan a cabo por la Administracin, sin perjuicio de que los interesados puedan
proponer actuaciones que requieran la intervencin de aqulla.

Un ejemplo clsico de los actos de instruccin puede encontrarse en los procedimientos

sancionadores. En ellos la Administracin trata de recabar las pruebas necesarias para imponer
una sancin al presunto infractor. ste, por su parte, presentar las alegaciones que crea
convenientes para resultar exculpado. Asimismo, la autoridad administrativa podra recabar
informes de tcnicos especializados o aquellos que deban evacuar otras Administraciones
Pblicas.

4.1. Informacin pblica

El rgano competente est facultado para someter cualquier tipo de proyecto o solicitud a un
trmite de informacin pblica, a fin de que los ciudadanos muestren su parecer respecto a la
posibilidad de que se apruebe esa norma o se dicte una determinada resolucin. Es un trmite
opcional, sin perjuicio de que algunas normas sectoriales lo impongan, en aras de promover la
participacin de la ciudadana en la toma decisiones pblicas. Por ejemplo, es lo que sucede en
los procedimientos para aprobar planes en materia de aguas, costas, montes o solicitudes para
la obtencin de licencias de actividad o autorizaciones ambientales integradas. Se le pide a la
ciudadana su opinin acerca del contenido de esos planes o de si puede permitirse la
implantacin de una actividad.

La informacin pblica se anuncia mediante la publicacin en el Boletn Oficial de la

Administracin que vaya a adoptar una decisin. En ese aviso se concede a cualquier persona
un plazo, que no puede ser inferior a veinte das, para consultar el expediente administrativo y
presentar las alegaciones que crea conveniente.

La posibilidad de que cualquier ciudadano pueda participar en el procedimiento no comporta

- 120 -
otorgarle la condicin de interesado. An as, todos aquellos que hayan presentado alegaciones
tendrn derecho a recibir una respuesta razonada de la Administracin respecto de ellas. Por el
contrario, aquellos interesados que no comparezcan en este trmite conservan todos sus
derechos y facultades para presentar los recursos correspondientes contra la decisin
administrativa.

4.2. Actos de instruccin llevados a cabo por las partes en el procedimiento

ALEGACIONES
En cualquier momento anterior al trmite de audiencia, los interesados pueden presentar
alegaciones y aportar otros documentos o elementos de juicio. En el momento en que el
rgano vaya a dictar resolucin, se tendrn en cuenta dichas alegaciones, dando respuesta
motivada a lo que han planteado los interesados.

Los interesados pueden alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan la
paralizacin o la infraccin de los plazos sealados por la norma. Pueden aducir, adems, la
omisin de trmites subsanables antes de la resolucin definitiva del asunto. Esas alegaciones
pueden comportar la responsabilidad disciplinaria si hubiera motivos para ello.

PRUEBAS
La finalidad de este trmite consiste en acreditar la veracidad de los hechos en los que se base
la resolucin. En el procedimiento administrativo pueden proponerse todas aquellas pruebas
que sean admitidas en Derecho. La decisin, por la que se abre un perodo de prueba
corresponde adoptarla al instructor, cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. Podran intervenir testigos, mostrarse
documentos pblicos o privados o entregar informes periciales.

Una vez que los interesados han propuesto los medios de prueba que creen convenientes, el
rgano instructor examina las solicitudes de prueba, admitindolas o rechazndolas. En este
ltimo caso deber motivar que resultan manifiestamente improcedentes o innecesarias.
En el caso de que admita todas o algunas de las propuestas, el rgano instructor debe
comunicar a los interesados el lugar, el da y la hora para proceder a su prctica. El interesado
puede asistir a dichos actos probatorios con tcnicos que le asistan. Cuando deban practicarse
pruebas cuyos gastos no deba soportar la Administracin, sta puede exigir a los interesados
el anticipo de dichos gastos.

Una vez practicada la prueba, la Administracin liquidar los importes y devolver o, en su

caso, exigir a los interesados la diferencia de las cantidades ya entregadas en concepto de
anticipo.

AUDIENCIA
Mediante este trmite los interesados pueden, por un lado, examinar todas las actuaciones y
documentacin que consten en el expediente y, por otro, presentar las alegaciones que
estimen convenientes y aportar nuevos documentos o justificaciones. Como regla general, este
trmite es obligatorio. Sin embargo, la Ley introduce algunas excepciones:

a) El instructor puede omitirlo cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en

cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas
por el interesado.
b) Se considera realizado cuando el interesado manifieste su renuncia a que se lleve a
cabo.

Al margen de estos dos casos, omitir el trmite de audiencia podra provocar un defecto de
forma, ocasionando indefensin a los interesados. Todo ello comportara la anulabilidad de la
resolucin administrativa final.

El trmite de audiencia debe efectuarse una vez que el procedimiento haya sido instruido y con
anterioridad a dictar la propuesta de resolucin. El plazo no puede ser inferior a diez das ni

- 121 -
superior a quince.

4.3. Informes
Las Administraciones Pblicas afectadas en el procedimiento que se tramite pueden participar
en el expediente manifestando sus puntos de vista u opiniones, a fin de asistir al rgano
competente para resolver en aspectos tcnicos o jurdicos. Con carcter general, queda a
eleccin del rgano competente la peticin de los informes, cuando juzgue que sean necesarios
para emitir la resolucin en el procedimiento que corresponda.

Los informes pueden ser preceptivos o facultativos. Los primeros deben ser solicitados por el
instructor, ya que as lo exige una disposicin legal, mientras que los segundos son opcionales,
y sern solicitados en la medida que el instructor lo estime conveniente.

Los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes. Los primeros obligan al rgano
competente en aquello que hayan indicado. En los segundos, el rgano competente puede
apartarse o no de lo contenido en ellos. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes
son facultativos y no vinculantes.

En cuanto a la tramitacin, el rgano instructor debe realizar una peticin por escrito al rgano
al que solicita evacuar el informe, justificando su necesidad y concretando las cuestiones
acerca de las que debe emitir un juicio. El rgano que informa tiene un plazo de diez das para
hacerlo.

En caso de que no lo hiciera en ese perodo de tiempo, el procedimiento debe proseguir, sin
perjuicio de las responsabilidades disciplinarias del rgano que ha incurrido en el retraso. De
hecho, el informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al dictar la resolucin.
Se exceptan los casos en que el informe sea preceptivo y determinante para emitir la
resolucin, en cuyo caso podr interrumpirse el plazo de los sucesivos trmites.

5. Finalizacin del procedimiento

El procedimiento administrativo puede terminar de forma ordinaria o normal, mediante una

resolucin expresa que se notifica al interesado, o bien concluir por medios anormales que no
deciden acerca del fondo del asunto. As sucede en los supuestos en que el procedimiento
caduca o cuando se produce el desistimiento o la renuncia del interesado.

Por otro lado, la ausencia de notificacin en plazo por la Administracin, en los casos de
silencio positivo, se entiende que la Administracin ha dictado un acto administrativo, por lo
que podra afirmarse que el procedimiento ha finalizado. Cuando se trata de procedimientos
que se inicien de oficio y que produzcan efectos desfavorables al interesado, la falta de una
resolucin en plazo conduce a la caducidad, que tambin es una forma anormal de terminacin
del procedimiento.
El procedimiento podra considerarse terminado por la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas. La resolucin que dicte la Administracin debe motivarse en todo
caso.

5.1. La resolucin

Concepto y clases
La resolucin es la declaracin unilateral de la Administracin que pone fin a un procedimiento
administrativo. A diferencia de los actos de trmite, deciden sobre el fondo del asunto en un
procedimiento administrativo. Por ejemplo, mediante la resolucin, una vez que se ha
tramitado el procedimiento, la Administracin sanciona, concede subvenciones, contrata con
particulares y, en ltimo trmino, reconoce, constituye, extingue derechos y relaciones
jurdicas. Es el instrumento que le permite entrar en contacto con terceros ajenos a la
estructura administrativa.

- 122 -
Se distinguen dos tipos de resoluciones: resoluciones en sentido amplio y resoluciones en
sentido estricto: Las primeras ponen fin al procedimiento administrativo por cualquier causa,
aunque medie imposibilidad material de continuarlo, o se haya producido la caducidad, el
desistimiento o la renuncia. En estos casos se dicta una resolucin en la que se expongan los
hechos que han desembocado en la terminacin del procedimiento, as como las normas
aplicables. Por ejemplo, si se trata de la caducidad del procedimiento, se alegar el artculo 92
de la Ley de Procedimiento Administrativo.Las segundas nicamente hacen referencia a todas
aqullas que deciden sobre el fondo del asunto. La Ley establece la necesidad de cumplir
determinados requisitos para estas ltimas resoluciones, como la obligatoriedad de resolver en
todos los procedimientos.

Reglas aplicables
Las resoluciones administrativas deben ajustarse a unas normas de carcter formal o material,
de modo que la Administracin garantice los principios de seguridad jurdica y, asimismo, evite
la indefensin de los interesados.

a) La Administracin no podr abstenerse de resolver sobre el fondo del asunto, sin que
pueda alegar como justificacin el silencio, la oscuridad o la insuficiencia de los
preceptos legales aplicables al caso.

b) La resolucin debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del procedimiento. Se exige una respuesta congruente por
parte de la Administracin respecto a todo aquello que haya sido alegado por las partes
en el procedimiento.

Supngase que se inicia un procedimiento sancionador por la comisin de infracciones

en materia de seguridad vial. Sin embargo, con posterioridad, la resolucin impone
unas sanciones por la comisin de infracciones diferentes de las que se le haba acusado
al presunto responsable. En este caso, el rgano competente, antes de dictar
resolucin, debe comunicar a los interesados y a la persona inculpada el cambio de
decisin y criterio, a fin de que puedan manifestar lo que sea de su inters y presentar
alegaciones.

c) Si se trata de cuestiones conexas al procedimiento que no hubieran sido planteadas

por las personas interesadas, el rgano competente podr resolverlas, siempre que se
lo haga saber a aqullas, al objeto de que puedan formular las alegaciones que tengan
por conveniente en un plazo no superior a quince das. Adems, pueden proponer los
medios de prueba que estimen necesarios para acreditar sus derechos.

d) La prohibicin de reformatio in peius. La Administracin no puede agravar la

situacin jurdica inicial de la persona interesada.

Cuando se interpone un recurso administrativo, por ejemplo, contra una multa de 1.000
euros, la Administracin no puede, mediante el acto por el que se resuelve el recurso,
incrementar la multa hasta 2.000 euros. Esta regla encuentra su fundamento en
impedir que se genere indefensin. Si la Administracin pudiera empeorar la situacin
de las personas que recurren, buena parte de ellas probablemente no recurrira los
actos administrativos, ante el temor de que empeore su situacin inicial.

Requisitos formales y materiales de la resolucin

La Ley contempla el contenido mnimo de cualquier resolucin administrativa. Al respecto debe
incluir los siguientes elementos:

a) La decisin, que ser motivada en los casos previstos en la Ley de Procedimiento

Administrativo. Pueden servir como motivacin los informes o dictmenes emanados de

- 123 -
 otras Administraciones Pblicas, siempre que se incorporen al texto de la misma.
b) Los recursos que procedan contra esa resolucin.
c) El rgano administrativo o judicial ante el que deben presentarse.
d) Plazo para interponer el recurso.

Los interesados podran interponer cualquier otro recurso, que no hubiera sido sealado en la
resolucin, contra la resolucin administrativa, si as lo estiman oportuno. Estos aspectos
tambin forman parte del contenido de las notificaciones, aadiendo el requisito de que la
Administracin debe indicar si el acto ha agotado o no la va administrativa.

El hecho de recoger todos estos aspectos en la resolucin posee cierta importancia, pues,
gracias a esa informacin que aporta la Administracin, el interesado puede solicitar el amparo
de los jueces y tribunales una vez agotada la va administrativa. Estara otorgndole al
interesado la defensa de sus derechos e intereses legtimos, excluyendo cualquier tipo de
indefensin.

Entre los requisitos de forma, la resolucin debe emitirse por escrito y notificarse
personalmente a las personas interesadas. Algunas resoluciones, o al menos el aviso de su
existencia, deben publicarse en los diferentes boletines oficiales o tablones de anuncios,
siempre que concurran los requisitos establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo
para la publicacin de actos. Para conocer ms detalles de la regulacin en materia de
notificaciones y publicacin de actos, es obligada la remisin al captulo correspondiente del
temario.

5.2. Formas anormales de terminacin del procedimiento

Desistimiento y renuncia
El interesado en un procedimiento administrativo podr presentar un escrito ante el rgano
administrativo competente, por el que desiste de la solicitud planteada. El desistimiento
significa que no quiere continuar el procedimiento en el estado en que se encuentre. Sin
embargo, siempre que cumpla los requisitos legales, tiene derecho a iniciar un nuevo
procedimiento.

As sucede, por ejemplo, cuando se presenta una solicitud para obtener una licencia de
actividad, y el interesado desiste de esa solicitud. Con posterioridad, podr solicitar la licencia
para poder abrir un restaurante o cualquier actividad clasificada.

En la renuncia, en cambio, la persona interesada pierde el derecho que reclamaba en su solici-

tud. Aqulla ya no podr alegar los derechos a los que ha renunciado y que se han extinguido.
La Administracin no podr declarar la renuncia o el desistimiento, si se dan las siguientes cir-
cunstancias:

a) Si se presentan otros interesados y le comunican a la Administracin su intencin de

continuar el procedimiento, el procedimiento no finalizar. Su intencin deben ponerla
en conocimiento de la Administracin en el plazo de diez das desde que fueron
notificados del desistimiento.
b) El asunto tratado en el procedimiento se considera de inters general.
c) Resulta conveniente la tramitacin completa para el esclarecimiento y definicin de
las cuestiones relacionadas con el procedimiento.

No podr renunciarse al derecho, cuando ello suponga un perjuicio a terceras personas, o esa
renuncia est prohibida por el ordenamiento jurdico.

Caducidad
En esta forma anormal de terminacin del procedimiento la Administracin o los interesados

- 124 -
incumplen los plazos establecidos por la norma reguladora del procedimiento para llevar a cabo
trmites indispensables o para notificar la resolucin, respectivamente. La caducidad en ambos
casos es la consecuencia jurdica que se produce en los procedimientos iniciados a instancia
del interesado y en los procedimientos iniciados de oficio.

Procedimientos iniciados a instancia del interesado

La Administracin debe notificar al interesado que dispone de un plazo de tres meses
para cumplimentar un trmite indispensable para dictar la resolucin. En esa
notificacin tambin le comunica que, en caso de no hacerlo, declarar la caducidad del
procedimiento. Si transcurre el plazo mencionado sin que se hubiera llevado a cabo la
actuacin requerida por la Administracin, la Administracin debe dictar resolucin por
la que se da por finalizado el procedimiento y notificrsela al interesado.

El trmite debe ser indispensable para dictar resolucin. Si no se considera un trmite

de estas caractersticas, el interesado simplemente perder su derecho al trmite y
continuar el procedimiento, tal y como ya se analiz en el apartado relativo a la
ordenacin del procedimiento.

La declaracin de caducidad no implica que el interesado no pueda iniciar un nuevo

procedimiento, siempre que cumpla las normas del procedimiento en cuestin, sobre
todo en materia de plazos. Por ejemplo, la solicitud de una licencia de obras, sin el
proyecto firmado por tcnico competente, impide a la Administracin dictar una
resolucin, al tratarse de un trmite indispensable.

Una vez transcurridos tres meses sin que se hubiera presentado el proyecto por el
interesado, la Administracin declarar la caducidad. Eso no significa que pueda solicitar
en otro momento la licencia. En cambio, si la solicitud debiera presentarse en un plazo
determinado y ya hubiera finalizado, el interesado no podra iniciar de nuevo el
procedimiento.

Procedimientos iniciados de oficio

La caducidad o tambin llamada perencin se produce como consecuencia de que la
Administracin no le ha notificado al interesado la resolucin en el plazo establecido por
la norma, siempre que ese procedimiento produzca efectos desfavorables a la persona
interesada. As sucede,por ejemplo, en los procedimientos sancionadores. La caducidad
es el resultado del silencio administrativo en ese tipo de procedimientos.

En este caso la Administracin podra iniciar un nuevo expediente sancionador, slo si la

infraccin o la sancin no hubieran prescrito. Slo puede perseguirse una infraccin si
no ha transcurrido un perodo de tiempo desde su comisin. Por ejemplo, las
infracciones graves prescriben a los dos aos desde que se cometieron.

Efectos y lmites
Las actuaciones deben archivarse, finalizando el procedimiento. Todo ello sin perjuicio
de que la Administracin o el interesado decidan reiniciarlo, tal y como se ha expuesto
anteriormente. La caducidad puede no aplicarse cuando la cuestin suscitada afecte al
inters general, o fuera conveniente tramitarla para su definicin o esclarecimiento.

- 125 -
11.5. REVISIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. Introduccin

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y

del Procedimiento Administrativo Comn (en adelante, LRJPAC), regula en su Ttulo VII la
revisin de los actos en va administrativa. Para ello, divide dicho ttulo en dos captulos: el
Captulo I que contiene la regulacin de la denominada revisin de oficio y el Captulo II
dedicado a los recursos administrativos. Se exponen, a continuacin los aspectos ms
destacables de esta regulacin.

La Administracin puede revisar si se ajustan o no a Derecho sus actos y disposiciones. Esta

revisin interna presenta dos rasgos principales: es provisional y tiene carcter previo.

La provisionalidad significa que la decisin mediante la que la Administracin lleva a cabo la

revisin de un acto o disposicin que ella misma ha dictado, puede ser, a su vez, revisada por
los rganos judiciales, que la conformarn o revocarn.

Se dice que la revisin interna tiene carcter previo porque, salvo excepciones, se considera
un requisito previo y necesario para poder plantear el conflicto ante los Tribunales.

Actualmente existen tres tipos fundamentales de sistemas de control interno de los actos y
disposiciones administrativas:

a) La tcnica de control que puede ejercer la Administracin sobre sus propios actos,
motu propio y que se denomina revisin de oficio.
b) El control ordinario que consiste en las impugnaciones que realizan los sujetos
afectados por los actos y disposiciones de la Administracin. Estas impugnaciones se
presentan como un trmite previo al planteamiento del conflicto ante los Tribunales
contencioso-administrativos y se conocen con el nombre de recursos administrativos.
c) Las reclamaciones previas, que tambin consisten en impugnaciones que se exigen
como requisito previo para poder plantear un conflicto ante los Tribunales civiles o
sociales, en las materias de su competencia.

2. Principios generales

Inicialmente conviene determinar qu actos pueden ser objeto de revisin. Los art. 102.1 y 2
de la LRJPAC exigen, en primer lugar, que la actuacin de la Administracin est afectada de
nulidad de pleno derecho. Es decir, la Administracin puede revisar:

a) Los actos administrativos que incurran en alguno de los supuestos de nulidad recogidos en
el art. 62.1 de la LRJPAC. Segn dicho artculo, los actos de las Administraciones Pblicas son
nulos de pleno derecho en los siguientes casos:

1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

2. Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del
territorio.
3. Los que tengan un contenido imposible.
4. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de

- 126 -
 sta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la
voluntad de los rganos colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisicin.
7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.

b) Los reglamentos, en el caso de que incurran tambin en el mismo vicio de nulidad, regulado
en este caso en el art. 62.2. de la LRJPAC. Recurdese que segn dicho artculo, son nulos de
pleno derecho los reglamentos que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.

Junto a esa primera condicin, el art. 102.1 exige, adems, para el caso de los actos adminis-
trativos que:O bien pongan fin a la va administrativa (es decir, que no puedan ser objeto de
un recurso de alzada; o tengan carcter firme, por no haber sido objeto de recurso interpuesto
en plazo. Este segundo requisito que se exige a los actos administrativos para que puedan ser
reconsiderados por la Administracin, nos muestra que la revisin de oficio tiene un carcter
subsidiario respecto del recurso administrativo. Es decir, slo es viable la revisin en el caso de
que el recurso no proceda (porque el acto pone fin a la va administrativa) o, en el caso de que
proceda, no se hubiera interpuesto en plazo (y el acto sea firme).

Ha quedado expuesto que el primer requisito que se exige a un acto administrativo

para que pueda ser revisado de oficio es que incurra en alguna de las causas de nulidad
tipificadas.
Pero cabe preguntarse si la Administracin puede revisar de oficio los actos anulables, es decir
aquellos que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin
de poder (art. 63 LRJPAC). La respuesta, en este caso, es negativa, es decir, los actos
anulables no pueden ser objeto de una revisin de oficio.
Si la Administracin desea actuar eventualmente contra un acto anulable, slo puede seguir el
camino que le indica el art. 103.1 LRJPAC, que consiste en declarar la lesividad del citado acto
para, posteriormente, proceder a su impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo. Existen dos requisitos imprescindibles que afectan al procedimiento de la
declaracin de lesividad:

a) La declaracin de lesividad debe producirse como consecuencia de un expediente en

el que, como mnimo, se d vista y audiencia a los interesados.

b) La resolucin del expediente que declara la lesividad debe producirse:No ms tarde

de cuatro aos desde la fecha en que se dict el acto.; y no ms tarde de tres meses
desde la iniciacin del procedimiento.

3. Rectificacin de errores materiales

3.1. Regulacin de la correccin de errores materiales o aritmticos

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn, permite en su artculo 105.2 que la Administracin
rectifique, en cualquier momento, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en
sus actos.

- 127 -
Esta rectificacin de errores podr llevarla a cabo la Administracin de oficio o a instancia de
los interesados.

3.2. La rectificacin de errores materiales y su definicin a partir de la distincin del

error jurdico o de concepto
Es preciso ofrecer una interpretacin estricta de lo que ha de entenderse por error material, de
hecho o aritmtico para poder distinguirlo del error jurdico o de concepto. El error material
presenta las siguientes caractersticas:

a) Debe tratarse de una simple equivocacin evidente de nombres, fechas, operaciones

aritmticas o transcripciones de documentos.

b) Ha de ser indiscutible, claro y manifiesto o notorio, sin que sea necesario recurrir a
mayores argumentos, pruebas o demostraciones.

c) Para su valoracin ha de bastar con tener en cuenta exclusivamente los datos del
expediente en que se advierte, sin necesidad de acudir a otra documentacin.

d) Su valoracin o apreciacin no debe conllevar un juicio de valor, ni debe exigir una

calificacin jurdica.

e) No puede producir la anulacin, revocacin o una alteracin fundamental en el

sentido del acto administrativo.

Por lo que se refiere a los aspectos formales, cabe destacar que la rectificacin de errores
materiales o de hecho:
a) Puede llevarse a cabo bien de oficio o a instancia de cualquier interesado.
b) Puede efectuarse en cualquier momento. Es decir, no existe plazo para su
realizacin.

No se requiere observar ningn procedimiento especfico. El nico trmite que la

Administracin debe cumplir inexcusablemente es el de otorgar audiencia al interesado.

4. Revocacin de actos

El art. 105.1 de la LRJPAC contiene la regla de que los actos administrativos no declarativos de
derechos, es decir, aquellos que suponen un gravamen o son desfavorables para su
destinatario, pueden ser revocados por la Administracin libremente y en cualquier momento.
No obstante, la Ley establece dos condiciones para que pueda llevarse a cabo la revocacin.
Concretamente, la LRJPAC exige que la revocacin:

a) no suponga una dispensa o exencin que no est permitida en las leyes.

b) no sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento

jurdico.

5. Recursos administrativos

1. Concepto y finalidad de los recursos administrativos

Una vez que la Administracin ha dictado un acto, el destinatario tiene la posibilidad de impug-
narlo cuando estime que es contrario al Derecho administrativo, es decir, de presentar un
recurso contra el mismo. Existe, sin embargo, una duplicidad de recursos: a) el que puede
presentarse ante la propia Administracin que dict el acto (en este caso se denomina recurso
administrativo), y b) el que se
presenta ante los Tribunales, concretamente, ante la jurisdiccin contencioso-administrativa
(conocido

- 128 -
como recurso jurisdiccional). En este tema nos ocuparemos de los primeros.
Es preciso puntualizar, que contra las disposiciones administrativas de carcter general (regla-
mentos) no se puede interponer recurso administrativo.
Los recursos administrativos tienen como finalidad servir de garanta a los particulares, al
permitirles reaccionar y responder contra los actos que conlleven perjuicios y sean contrarios a
Derecho. Esta garanta que suponen los recursos administrativos, alcanza a todo tipo de actos
que no
pongan fin a la va administrativa pero, sin embargo, tiene un alcance limitado. Los recursos
administrativos se interponen ante la propia Administracin que dict el acto objeto del recurso
y es dicha Administracin quien resuelve el recurso, actuando como juez y parte. No cabe duda
de que
existe una gran distancia entre la posicin de la Administracin cuando procede a resolver un
recurso que se le ha planteado y la posicin que puede adoptar un rgano jurisdiccional.
Por ello, sin restar importancia a la garanta que los recursos administrativos suponen para los
particulares, es preciso matizar que dicha garanta no debe entenderse en trminos absolutos.
Para corroborar lo anterior, se ha de aadir que los recursos administrativos constituyen
tambin un requisito o presupuesto procesal para poder acceder a la tutela judicial. Esto
significa que la va administrativa de recurso tiene carcter obligatorio si se desea acudir a los
Tribunales. Es necesario, por tanto, agotar la va administrativa antes de interponer el recurso
contencioso-administrativo. Este requisito supone un privilegio para la Administracin y una
carga para los particulares que se ven obligados a someter ante ella los conflictos antes de
poder elevarlos a los Tribunales, cuya decisin neutral e independiente queda as aplazada.

2. Principios generales aplicables a la interposicin, tramitacin y resolucin de los

distintos tipos de recursos administrativos

La LRJPAC regula en sus artculos 107 a 113 una serie de aspectos singulares que han de apli-
carse a los procedimientos que tienen como finalidad la resolucin de recursos.

1. Elementos subjetivos
A) La autoridad competente para resolver los recursos
La naturaleza propia de los recursos administrativos hace que estos se planteen ante la
propia Administracin y que sea ella misma quien los resuelva.
Slo cabe aadir que, tal y como precisa el art. 13.2. c) de la LRJPAC, la competencia
para resolver un recurso administrativo no puede delegarse en los rganos
administrativos que hayan dictado el acto objeto de aqul.

B) El recurrente
Los particulares afectados son quienes pueden recurrir un acto administrativo. En este
caso han de aplicarse las reglas generales de legitimacin, que exigen que el recurrente
ostente la condicin de interesado conforme a los artculos 31 de la LRJPAC y 19 y
siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdiccin contencioso-
administrativa (LJ).

La jurisprudencia aade a lo anterior que no se le puede negar al interesado la legitimacin

para recurrir por su eventual ausencia en el procedimiento administrativo previo a la adopcin
del acto que se pretende impugnar, es decir, por no haber comparecido en el expediente
administrativo del que deriva el acto.

Adems de los particulares, tambin las entidades pblicas pueden verse afectadas por actos
dictados por otras Administraciones Pblicas. En estos casos, se ha sustituido el recurso
administrativo por un trmite de requerimiento previo a la Administracin autora del acto que
tiene carcter potestativo. Si sta no atiende dicho requerimiento la Administracin que
present el requerimiento puede acudir a la jurisdiccin contencioso-administrativa (art. 44
LJ).

Esta sustitucin del recurso administrativo por el trmite de requerimiento previo en

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los litigios entre Administraciones Pblicas, deja a salvo lo dispuesto sobre esta
materia en el artculo 63 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Rgimen Local (LBRL). En esta norma se permite impugnar los actos y acuerdos de las
entidades locales que incurran en infraccin del ordenamiento jurdico a los miembros de las
Corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos. La jurisprudencia
extiende esta regla y admite la legitimacin tanto de los concejales para impugnar los actos
del Alcalde, como de las diputadas y los diputados provinciales de rgimen comn para recurrir
los actos de la Presidenta o Presidente de la Diputacin.

2. Elementos objetivos
El objeto de los recursos administrativos se centra en la pretensin dirigida a revocar o
reformar el acto administrativo impugnado. Los reglamentos no son, por tanto,
susceptibles de recurso administrativo.

Se exige, adems, que los actos objeto de un recurso administrativo sean actos
definitivos. Esto significa que, como regla general, los actos de trmite no pueden
recurrirse de forma autnoma.

No obstante, es preciso matizar que s pueden ser objeto de recurso administrativo los
actos de trmite cualificados, que son aquellos que: deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto; determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o;
producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.

3. Elementos formales

A) El principio de libertad de formas

Para la interposicin del recurso administrativo no se requiere otra cosa que un simple
escrito en el que deben constar:
El nombre y apellidos del recurrente, as como su identificacin personal.
El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso, del lugar
que se
seale a efectos de notificaciones.
rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige (art. 110.1 LRJPAC).

B) El carcter preculsivo de los plazos

En materia de plazos de impugnacin, sin embargo, encontramos un extraordinario
rigor legal y jurisprudencial. Si transcurre el plazo de impugnacin que corresponda
segn el tipo de recurso sin que ste se haya interpuesto, el acto se convierte en firme
y consentido, es decir, se pierde la posibilidad de hacerlo en un futuro.

C) La regla del efecto no suspensivo de los recursos

El principal efecto de interponer en plazo un recurso administrativo ordinario es que se
interrumpe el proceso de adquisicin de firmeza del acto recurrido. ste queda as
sometido a revisin o nuevo examen y la Administracin queda obligada a pronunciarse
expresamente sobre su legalidad.

No obstante, la interposicin del recurso no suspende por s misma la eficacia del acto
impugnado, salvo en los concretos supuestos en que una disposicin as lo establezca
expresamente con carcter excepcional (art. 111 LRJPAC).

D) Exigibilidad del trmite de audiencia

La LRJPAC no contiene normas especiales en la tramitacin de los recursos
administrativos, por lo que se aplican ntegramente las disposiciones generales sobre
los procedimientos administrativos, excepto en lo que respecta al trmite de audiencia.
En este aspecto hay que advertir que el legislador no estima necesario repetir un
trmite que ya tuvo lugar en los mismos trminos en el procedimiento de elaboracin

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 de la decisin recurrida, salvo que hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o
documentos no recogidos en el expediente originario. Si se diera este supuesto, los
interesados disponen de un plazo no inferior a diez das ni superior a quince,
para formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que
estimen procedentes.

El trmite de audiencia es tambin una exigencia cuando existan terceros interesados, a

los que se les dar, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo
anteriormente citado aleguen cuanto estimen procedente (art. 112.2 LRJPAC).

Por ltimo, es obligada la realizacin del trmite de audiencia cuando el rgano que
decida el recurso estime necesario pronunciarse sobre cuestiones conexas que no hayan
sido abordadas por la resolucin recurrida, ni planteadas por los interesados.

E) La terminacin del procedimiento en va de recurso

El procedimiento en va de recurso puede terminar de cualquiera de las siguientes
formas previstas en el art. 87 de la LRJPAC: mediante una resolucin, el desistimiento,
la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (siempre que tal renuncia no est
prohibida por el ordenamiento jurdico), la declaracin de caducidad, as como por la
imposibilidad material de continuar el procedimiento debido a causas sobrevenidas.

La resolucin expresa del recurso administrativo puede consistir: En la estimacin total

o parcial del mismo, en su desestimacin, o en su inadmisin. Tambin se contempla la
posibilidad de que la resolucin no estime procedente pronunciarse sobre el fondo y se
limite a declarar la nulidad de las actuaciones y a ordenar la retroaccin del
procedimiento al momento en que el vicio fue cometido.
El rgano que resuelva el recurso est obligado a decidir cuantas cuestiones, tanto de
forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los
interesados. Esta amplia facultad se ve condicionada por una importante limitacin que
consiste en la prohibicin de la reformatio in peius. Con ella se hace referencia a la
imposibilidad de que la resolucin del recurso agrave en ningn caso la situacin inicial
del recurrente (art. 113.3 LRJPAC).

3. Clases de recursos

3.1. Recursos administrativos ordinarios

Se denomina recursos administrativos ordinarios a aquellos que pueden basarse en cualquier
vicio de nulidad o anulabilidad. Pueden interponerse contra cualquier clase de actos y pueden
fundarse en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico. El recurso de alzada y el recurso de
reposicin se encuentran en esta categora.

RECURSO DE ALZADA

1. rgano competente para tramitar y resolver el recurso de alzada

El recurso de alzada consiste en apelar al rgano superior jerrquico de aqul que dict
el acto administrativo objeto del recurso. Esta apelacin, el alzarse ante el superior
jerrquico es el modo normal de agotar la va administrativa. La Administracin Pblica
est compuesta internamente por rganos jerrquicamente ordenados y saber en cada
caso cul es el superior jerrquico ante el que se debe interponer el recurso no debe
plantear problemas. En caso de duda, la propia LRJPAC dispone cul es el criterio a
seguir para determinar el rgano competente. Existen dos situaciones concretas que se
rigen por reglas especficas:

a) Cuando el acto que se desea recurrir en alzada ha sido dictado por Tribunales,
rganos de seleccin de personal y equivalentes, se considera rgano superior
jerrquico al rgano al que estn adscritos o, en su defecto, al rgano al que haya

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nombrado a su presidente.

b) Cuando el acto que se desea recurrir haya sido adoptado por delegacin, se
considerar dictado por el rgano delegante, de modo que el recurso de alzada habr
de interponerse ante el rgano superior jerrquico de ste (art. 13.4 LRJPAC).

No obstante, cualquier problema que surja con la determinacin del superior jerrquico
ante el que interponer el recurso de alzada desaparece desde el momento en que el art.
114.2 de la LRJPAC permite tambin presentar este recurso ante el rgano que dict el
acto impugnado para que sea ste quien lo remita a su superior.

2. Actos que pueden recurrirse en alzada

Para que un acto administrativo pueda ser objeto de un recurso de alzada, se exige que
no ponga fin a la va administrativa, se trate de un acto definitivo o de un acto de
trmite cualificado. Cabe recordar que los actos que ponen fin a la va administrativa
son, a tenor del art. 109 de la LRJPAC:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin,
mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a
instrucciones jerrquicas, que sustituyan al recurso de alzada, porque as lo ha
dispuesto una Ley en supuestos o mbitos determinados y cuando la especificidad de la
materia as lo justifique.
c) La resolucin de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico,
salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de
finalizadores del procedimiento.

3. Plazo de interposicin del recurso de alzada

El plazo para interponer un recurso de alzada vara en funcin de las siguientes
circunstancias:

a) Si el acto que se pretende recurrir es un acto expreso, el plazo de

interposicin es de un mes. Recordar que cuando el plazo se fija en meses, stos
se computarn a partir del da siguiente a aqul en que tenga lugar la
notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el da siguiente a
aqul en que se produzca la estimacin o la desestimacin por silencio
administrativo
b) Si el acto recurrible es un acto presunto, el plazo de interposicin es de tres
meses. El cmputo del plazo se realizar a partir del da siguiente a aqul en
que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzcan los efectos del
silencio administrativo.

Transcurridos estos plazos sin que se haya interpuesto el recurso de alzada, el

acto ser firme a todos los efectos.

4. Tramitacin del recurso de alzada

Si el recurso de alzada se hubiera presentado ante el rgano que dict el acto
impugnado, ste deber remitirlo al competente en el plazo de diez das para su
instruccin y resolucin. Es responsabilidad del titular del rgano que dict el acto
recurrido remitirlo acompaado de un informe y de una copia completa y ordenada del
expediente.

El plazo mximo que tiene la Administracin para resolver un recurso de alzada y

notificar su resolucin a los interesados, es de tres meses. La regla general es que si ha
transcurrido dicho plazo sin que recaiga resolucin, el recurso puede entenderse
desestimado. Es decir, la falta de resolucin expresa se interpreta como silencio

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 negativo, de modo que el interesado entiende que su recurso de alzada ha sido
desestimado y puede acudir ya ante la jurisdiccin contencioso-administrativa debido a
que contra la resolucin del recurso de alzada no cabe ya interponer ningn otro
recurso administrativo .

Esta regla general slo cede en el supuesto de que el recurso se haya interpuesto
contra la desestimacin presunta de una solicitud. En este caso, si transcurren los
citados tres meses sin que recaiga resolucin expresa, se puede entender que el
recurso de alzada ha sido estimado. Se trata de una situacin de doble silencio
administrativo, ya que la Administracin deja sin resolver la solicitud inicial y
posteriormente deja de nuevo sin resolver el recurso de alzada contra la desestimacin
presunta anterior. El segundo silencio se interpreta, por tanto, de forma positiva.

RECURSO DE REPOSICIN

El recurso de reposicin se interpone contra los actos que ponen fin a la va

administrativa y tiene carcter potestativo, es decir, el interesado decide
voluntariamente si utilizarlo o acceder directamente a la jurisdiccin contencioso-
administrativa (art. 116.1 LRJPAC).

Este recurso se interpone ante el mismo rgano que hubiera dictado el acto que es
tambin el encargado de resolverlo. La finalidad del recurso de reposicin es, por tanto,
solicitar al rgano autor del acto que reconsidere su primera decisin. A pesar
de que pueda no ser muy efectivo, la prudencia aconseja mantenerlo, y que
sea el interesado quien discrecionalmente decida su interposicin. Si se decide
interponer el recurso de reposicin, el interesado deber esperar a que se resuelva para
poder acceder a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Adems, contra la resolucin
del recurso de reposicin no puede interponerse de nuevo el mismo recurso.

El rgimen del recurso de reposicin es parecido al del recurso de alzada. El plazo para
su interposicin es tambin de un mes, cuando el acto recurrido es expreso, y de tres
meses cuando se trate de un acto presunto. Por tanto, si han transcurrido estos
plazos sin que se haya inter puesto el recurso de reposicin, nicamente podr
interponerse recurso contencioso-administrativo.

La nica especialidad del recurso de reposicin es la relativa a su rgimen de silencio.

En este caso, el plazo del silencio es slo de un mes, de modo que si ha transcurrido
dicho plazo sin que recaiga resolucin expresa, se entiende que el recurso de reposicin
ha sido desestimado.

3.2. Recursos administrativos extraordinarios: el recurso extraordinario de revisin

1. Naturaleza y motivos de interposicin

Este tipo de recursos slo pueden interponerse cuando concurran determinados motivos
de impugnacin y se encuadra dentro de esta tipologa el recurso de revisin, que se
presenta como un remedio excepcional frente a algunos actos administrativos que han
ganado firmeza en va administrativa, pero que presentan dudas sobre su legalidad
debido a datos o acaecimientos que han sobrevenido con posterioridad al momento en
que fueron dictados.

El recurso extraordinario de revisin se interpone ante el rgano administrativo que

dict el acto, que tambin ser el competente para resolverlo y slo puede interponerse
por los siguientes motivos expresamente tasados por la Ley:

1. Que al dictar el acto administrativo se hubiera incurrido en error de hecho que

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 resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto,
que aunque sean posteriores, pongan en evidencia el error de la misma.
3. Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, ya sea anterior o posterior a la
resolucin que se recurre.
4. Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin,
cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya
declarado as en virtud de sentencia judicial firme.

2. Plazos de interposicin del recurso de revisin

El art. 118.2 de la LRJPAC establece distintos plazos para la interposicin del recurso de
revisin:
Cuando se trate del motivo de impugnacin tasado nmero 1, el recurso de
revisin deber interponerse en el plazo de los cuatro aos siguientes a la fecha
de la notificacin de la resolucin impugnada.
En los dems motivos de impugnacin, el plazo para la interposicin del recurso
de revisin es de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos
o desde que la sentencia judicial adquiri firmeza.

3. Aspectos especficos de su tramitacin

El art. 22. 9 de la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado exige que
la Comisin Permanente del Consejo de Estado sea preceptivamente consultada cuando
se tramite un recurso administrativo de revisin.

4. La resolucin del recurso de revisin

La resolucin y notificacin del recurso de revisin debe realizarse en el plazo mximo
de tres meses, transcurridos los cuales sin que recaiga resolucin el recurso puede
entenderse desestimado (art. 119.3 LRJPAC).

Cuando la resolucin sea expresa, debe contener un pronunciamiento no slo sobre la

procedencia del recurso, sino tambin, sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto
recurrido. En todo caso, la resolucin, expresa o presunta, del recurso de revisin
puede impugnarse ante la jurisdiccin contencioso-administrativa.

3.3. Recursos administrativos especiales

Son aquellos recursos que a pesar de basarse, como sucede con los ordinarios, en
cualquier motivo de impugnacin, el legislador los ha previsto slo para materias
concretas.

Los recursos administrativos especiales no aparecen regulados en la LRJPAC. Sin

embargo, s se encuentran en esta Ley las reclamaciones econmico-administrativas
(art. 107.4) que se presentan como una especialidad en materia tributaria. Asimismo,
la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico incorpora en su art.
37 un nuevo recurso especial en materia de contratacin pblica.

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11.6. RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y DE
SUS AUTORIDADES Y DEMS PERSONAL A SU SERVICIO

La regulacin espaola parte del principio de que, quien responde directamente por los daos
y perjuicios causados a los particulares por las autoridades y el personal al servicio de las
Administraciones Pblicas, es siempre la Administracin, y que los particulares exigirn
directamente a la Administracin Pblica correspondiente la indemnizacin en cuestin (art.
145.1 LRJPAC). Esta regla es una garanta de la ciudadana: por un lado, ste no tiene que
identificar a la persona empleada responsable ni que demostrar que ha obrado
incorrectamente; por otro, tiene la seguridad de que la Administracin tiene recursos
econmicos suficientes para satisfacer la indemnizacin.

Las nicas excepciones son, por un lado, los daos causados fuera del ejercicio de sus
funciones (p. ej., accidente de trfico o daos en el marco de las relaciones de vecindad),
donde lo que falla es la posibilidad de imputar el resultado a la propia Administracin, y, por
otro, la responsabilidad civil derivada del delito, ya que slo las personas fsicas responden
penalmente.

Con posterioridad, cuando la Administracin correspondiente haya indemnizado a los

lesionados, exigir de oficio de sus autoridades y dems personal a su servicio la
responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa grave o negligencia grave, previa
instruccin del procedimiento reglamentariamente establecido (art. 145.2 LRJPAC). Esto no es
una facultad, sino una obligacin de la Administracin. No obstante, mientras la Administracin
responde ante el particular de forma objetiva (por el dao antijurdico causado), las
autoridades y el personal al servicio de las Administraciones responden de forma subjetiva y
adems cualificada: slo por dolo, o culpa o negligencia graves. De ello se extraen dos
consecuencias importantes:

Por un lado, como la culpa o negligencia leves no dan lugar a responsabilidad ante la
Administracin, esto significa un cierta deferencia para con las autoridades y personal
empleado pblico, de forma que no tengan coaccin o intimidacin en el ejercicio de
sus funciones por la posible responsabilidad en que pueden incurrir por sus actos.

Por otro lado, como el fundamento de la responsabilidad patrimonial de la

Administracin frente al particular y el de las autoridades y dems personal frente a la
Administracin son distintos (objetivo versus subjetivo-cualificado), las autoridades y
dems personal no tienen por qu responder ante la Administracin siempre que la
Administracin haya indemnizado previamente a los particulares, ni tampoco por qu
responder en la misma medida y cuanta. A la hora de exigir la responsabilidad a las
autoridades y dems personal al servicio de las Administraciones, se ponderarn, entre
otros, los siguientes criterios: el resultado daoso producido, la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas y su relacin con la produccin del resultado daoso.

A la accin que ejerce la Administracin frente a las autoridades y dems personal a su

servicio para recuperar todo o parte de lo satisfecho como indemnizacin a los particulares se
le denomina accin de regreso. El ejercicio de la accin de regreso requiere la tramitacin de
un procedimiento especfico, regulado en el art. 21 del Real Decreto 429/1993, de 26 de
marzo, en el cual se debe dar audiencia a la propia persona empleada pblica interesada. El
mismo procedimiento se instruir a propsito de los daos causados por las autoridades y
dems personal al servicio de las Administraciones Pblicas en los bienes y derechos de stas,
cuando hubiere concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

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12. LEY 31/1995, DE 8 DE NOVIEMBRE, DE PREVENCIN
DE RIESGOS LABORALES.
SUMARIO

12.1. Exposicin de motivos.

12.2. Captulo I: Objeto, mbito de aplicacin y definiciones

12.3 Capitulo III: Dferechos y Obligaciones .

12.1. EXPOSICIN DE MOTIVOS

- El artculo 40.2 de la Constitucin Espaola encomienda a los poderes pblicos, como uno
de los principios rectores de la poltica social y econmica, velar por la seguridad e higiene en el
trabajo. Este mandato constitucional conlleva la necesidad de desarrollar una poltica de proteccin
de la salud de los trabajadores mediante la prevencin de los riesgos derivados de su trabajo y
encuentra en la presente Ley su pilar fundamental. En la misma se configura el marco general en el
que habrn de desarrollarse las distintas acciones preventivas, en coherencia con las decisiones de la
Unin Europea que ha expresado su ambicin de mejorar progresivamente las condiciones de
trabajo y de conseguir este objetivo de progreso con una armonizacin paulatina de esas
condiciones en los diferentes pases europeos.

De la presencia de Espaa en la Unin Europea se deriva, por consiguiente, la necesidad de

armonizar nuestra poltica con la naciente poltica comunitaria en esta materia, preocupada, cada
vez en mayor medida, por el estudio y tratamiento de la prevencin de los riesgos derivados del
trabajo. Buena prueba de ello fue la modificacin del Tratado constitutivo de la Comunidad
Econmica Europea por la llamada Acta nica, a tenor de cuyo artculo 118 A) los Estados
miembros vienen, desde su entrada en vigor, promoviendo la mejora del medio de trabajo para
conseguir el objetivo antes citado de armonizacin en el progreso de las condiciones de seguridad y
salud de los trabajadores. Este objetivo se ha visto reforzado en el Tratado de la Unin Europea
mediante el procedimiento que en el mismo se contempla para la adopcin, a travs de Directivas,
de disposiciones mnimas que habrn de aplicarse progresivamente

Consecuencia de todo ello ha sido la creacin de un acervo jurdico europeo sobre proteccin de la
salud de los trabajadores en el trabajo. De las Directivas que lo configuran, la ms significativa es,
sin duda, la 89/391/CEE, relativa a la aplicacin de las medidas para promover la mejora de la
seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, que contiene el marco jurdico general en el
que opera la poltica de prevencin comunitaria.

La presente Ley transpone al derecho espaol la citada Directiva, al tiempo que incorpora al que
ser nuestro cuerpo bsico en esta materia disposiciones de otras Directivas cuya materia exige o
aconseja la transposicin en una norma de rango legal, como son las Directivas
92/85/CEE,94/33/CEE y 91/383/CEE relativas a la proteccin de la maternidad y de los jvenes y
al tratamiento de las relaciones de trabajo temporales, de duracin determinada y en empresas de
trabajo temporal.

As pues, el mandato constitucional contenido en el artculo 40.2. de nuestra ley de leyes y la

comunidad jurdica establecida por la Unin Europea en esta materia configuran el soporte bsico

- 136 -
en que se asienta la presente Ley. Junto a ello, nuestros propios compromisos contrados con la
Organizacin Internacional del Trabajo a partir de la ratificacin del Convenio 155, sobre seguridad
y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, enriquecen el contenido del texto legal al
incorporar sus prescripciones y darles el rango legal adecuado dentro de nuestro sistema jurdico.

- Pero no es slo del mandato constitucional y de los compromisos internacionales del

Estado espaol de donde sederiva la exigencia de un nuevo enfoque normativo. Dimana tambin, en
el orden interno, de una doble necesidad: lade poner trmino, en primer lugar, a la falta de una
visin unitaria en la poltica de prevencin de riesgos laboralespropia de la dispersin de la
normativa vigente, fruto de la acumulacin en el tiempo de normas de muy diverso rangoy
orientacin, muchas de ellas anteriores a la propia Constitucin Espaola; y, en segundo lugar, la de
actualizar
regulaciones ya desfasadas y regular situaciones nuevas no contempladas con anterioridad.
Necesidades stas que, sisiempre revisten importancia, adquieren especial trascendencia cuando se
relacionan con la proteccin de la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo, la evolucin
de cuyas condiciones demanda la permanente actualizacin de la normativa y su adaptacin a las
profundas transformaciones experimentadas.

- Por todo ello, la presente Ley tiene por objeto la determinacin del cuerpo bsico de
garantas y responsabilidades preciso para establecer un adecuado nivel de proteccin de la salud de
los trabajadores frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo, y ello en el marco de
una poltica coherente, coordinada y eficaz de prevencin de los riesgos laborales.

A partir del reconocimiento del derecho de los trabajadores en el mbito laboral a la proteccin de
su salud e integridad, la Ley establece las diversas obligaciones que, en el mbito indicado,
garantizarn este derecho, as como las actuaciones de las Administraciones pblicas que puedan
incidir positivamente en la consecucin de dicho objetivo.

Al insertarse esta Ley en el mbito especfico de las relaciones laborales, se configura como una
referencia legal mnima en un doble sentido: el primero, como Ley que establece un marco legal a
partir del cual las normas reglamentarias irn fijando y concretando los aspectos ms tcnicos de las
medidas preventivas; y, el segundo, como soporte bsico a partir del cual la negociacin colectiva
podr desarrollar su funcin especfica. En este aspecto, la Ley y sus normas reglamentarias
constituyen legislacin laboral, conforme al artculo 149.1.7. de la Constitucin.

Pero, al mismo tiempo -y en ello radica una de las principales novedades de la Ley-, esta
norma se aplicar tambin en el mbito de las Administraciones pblicas, razn por la cual la Ley
no solamente posee el carcter de legislacin laboral sino que constituye, en sus aspectos
fundamentales, norma bsica del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, dictada al amparo
de lo dispuesto en el artculo 149.1.18. de la Constitucin. Con ello se confirma tambin la
vocacin de universalidad de la Ley, en cuanto dirigida a abordar, de manera global y coherente, el
conjunto de los problemas derivados de los riesgos relacionados con el trabajo, cualquiera que sea
el mbito en el que el trabajo se preste.

En consecuencia, el mbito de aplicacin de la Ley incluye tanto a los trabajadores vinculados por
una relacin laboral en sentido estricto, como al personal civil con relacin de carcter
administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones pblicas, as como a los socios
trabajadores o de trabajo de los distintos tipos de cooperativas, sin ms exclusiones que las
correspondientes, en el mbito de la funcin pblica, a determinadas actividades de polica,

- 137 -
seguridad, reguardo aduanero, peritaje forense y proteccin civil cuyas particularidades impidan la
aplicacin de la Ley, la cual inspirar, no obstante, la normativa especfica que se dicte para
salvaguardar la seguridad y la saludde los trabajadores en dichas actividades; en sentido similar, la
Ley prev su adaptacin a las caractersticas propias delos centros y establecimientos militares y de
los establecimientos penitenciarios.

- La poltica en materia de prevencin de riesgos laborales, en cuanto conjunto de

actuaciones de los poderes pblicos dirigidas a la promocin de la mejora de las condiciones de
trabajo para elevar el nivel de proteccin de la salud y la seguridad de los trabajadores, se articula
en la Ley en base a los principios de eficacia, coordinacin y participacin, ordenando tanto la
actuacin de las diversas Administraciones pblicas con competencias en materia preventiva, como
la necesaria participacin en dicha actuacin de empresarios y trabajadores, a travs de sus
organizaciones representativas. En este contexto, la Comisin Nacional de Seguridad y Salud en el
Trabajo que se crea se configura como un instrumento privilegiado de participacin en la
formulacin y desarrollo de la poltica en materia preventiva.

- La proteccin del trabajador frente a los riesgos laborales exige una actuacin en la
empresa que desborda el mero cumplimiento formal de un conjunto predeterminado, ms o menos
amplio, de deberes y obligaciones empresariales y, ms an, la simple correccin a posteriori de
situaciones de riesgo ya manifestadas. La planificacin de la prevencin desde el momento mismo
del diseo del proyecto empresarial, la evaluacin inicial de los riesgos inherentes al trabajo y su
actualizacin peridica a medida que se alteren las circunstancias, la ordenacin de un conjunto
coherente y globalizador de medidas de accin preventiva adecuadas a la naturaleza de los riesgos
detectados y el control de la efectividad de dichas medidas constituyen los elementos bsicos del
nuevo enfoque en la prevencin de riesgos laborales que la Ley plantea. Y, junto a ello, claro est, la
informacin y la formacin de los trabajadores dirigidas a un mejor conocimiento tanto del alcance
real de los riesgos derivados del trabajo como de la forma de prevenirlos y evitarlos, de manera
adaptada a las peculiaridades de cada centro de trabajo, a las caractersticas de las personas que en
l desarrollan su prestacin laboral y a la actividad concreta que realizan.

Desde estos principios se articula el captulo III de la Ley, que regula el conjunto de derechos y
obligaciones derivados o correlativos del derecho bsico de los trabajadores a su proteccin, as
como, de manera ms especfica, las actuaciones a desarrollar en situaciones de emergencia o en
caso de riesgo grave e inminente, las garantas y derechos relacionados con la vigilancia de la salud
de los trabajadores, con especial atencin a la proteccin de la confidencialidad y el respeto a la
intimidad en el tratamiento de estas actuaciones, y las medidas particulares a adoptar en relacin
con categoras especficas de trabajadores, tales como los jvenes, las trabajadoras embarazadas o
que han dado a luz recientemente y los trabajadores sujetos a relaciones laborales de carcter
temporal.

Entre las obligaciones empresariales que establece la Ley, adems de las que implcitamente lleva
consigo la garanta de los derechos reconocidos al trabajador, cabe resaltar el deber de coordinacin
que se impone a los empresarios que desarrollen sus actividades en un mismo centro de trabajo, as
como el de aqullos que contraten o subcontraten con otros la realizacin en sus propios centros de
trabajo de obras o servicios correspondientes a su actividad de vigilar el cumplimiento por dichos
contratistas y subcontratistas de la normativa de prevencin.

Instrumento fundamental de la accin preventiva en la empresa es la obligacin regulada en el

captulo IV de estructurar dicha accin a travs de la actuacin de uno o varios trabajadores de la
empresa especficamente designados para ello, de la constitucin de un servicio de prevencin o del

- 138 -
recurso a un servicio de prevencin ajeno a la empresa. De esta manera, la Ley combina la
necesidad de una actuacin ordenada y formalizada de las actividades de prevencin con el
reconocimiento de la diversidad de situaciones a las que la Ley se dirige en cuanto a la magnitud,
complejidad e intensidad de los riesgos inherentes a las mismas, otorgando un conjunto suficiente
de posibilidades, incluida la eventual participacin de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales, para organizar de manera racional y flexible el desarrollo de la accin
preventiva, garantizando en todo caso tanto la suficiencia del modelo de organizacin elegido,
como la independencia y proteccin de los trabajadores que, organizados o no en un servicio de
prevencin, tengan atribuidas dichas funciones.

- El captulo V regula, de forma detallada, los derechos de consulta y participacin de los

trabajadores en relacin con las cuestiones que afectan a la seguridad y salud en el trabajo.
Partiendo del sistema de representacin colectiva vigente en nuestro pas, la Ley atribuye a los
denominados Delegados de Prevencin - elegidos por y entre los representantes del personal en el
mbito de los respectivos rganos de representacin - el ejercicio de las funciones especializadas en
materia de prevencin de riesgos en el trabajo, otorgndoles para ello las competencias, facultades y
garantas necesarias. Junto a ello, el Comit de Seguridad y Salud, continuando la experiencia de
actuacin de una figura arraigada y tradicional de nuestro ordenamiento laboral, se configura como
el rgano de encuentro entre dichos representantes y el empresario para el desarrollo de una
participacin equilibrada en materia de prevencin de riesgos.

Todo ello sin perjuicio de las posibilidades que otorga la Ley a la negociacin colectiva para
articular de manera diferente los instrumentos de participacin de los trabajadores, incluso desde el
establecimiento de mbitos de actuacin distintos a los propios del centro de trabajo, recogiendo
con ello diferentes experiencias positivas de regulacin convencional cuya vigencia, plenamente
compatible con los objetivos de la Ley, se salvaguarda a travs de la disposicin transitoria de sta.

- Tras regularse en el captulo VI las obligaciones bsicas que afectan a los fabricantes,
importadores y suministradores de maquinaria, equipos, productos y tiles de trabajo, que enlazan
con la normativa comunitaria de mercado interior dictada para asegurar la exclusiva
comercializacin de aquellos productos y equipos que ofrezcan los mayores niveles de seguridad
para los usuarios, la Ley aborda en el captulo VII la regulacin de las responsabilidades y
sanciones que deben garantizar su cumplimiento, incluyendo la tipificacin de las infracciones y el
rgimen sancionador correspondiente.

Finalmente, la disposicin adicional quinta viene a ordenar la creacin de una fundacin, bajo el
protectorado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y con participacin, tanto de las
Administraciones pblicas como de las organizaciones representativas de empresarios y
trabajadores, cuyo fin primordial ser la promocin, especialmente en las pequeas y medianas
empresas, de actividades destinadas a la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el
trabajo. Para permitir a la fundacin el desarrollo de sus actividades, se dotar a la misma por parte
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de un patrimonio procedente del exceso de excedentes
de la gestin realizada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. Con
ello se refuerzan, sin duda, los objetivos de responsabilidad, cooperacin y participacin que
inspiran la Ley en su conjunto.

- El proyecto de Ley, cumpliendo las prescripciones legales sobre la materia, ha sido

sometido a la consideracin del Consejo Econmico y Social, del Consejo General del Poder

- 139 -
Judicial y del Consejo de Estado.

12.2. CAPTULO I OBJETO, MBITO DE APLICACIN Y DEFINICIONES

Artculo 1: Normativa sobre prevencin de riesgos laborales

La normativa sobre prevencin de riesgos laborales est constituida por la presente Ley, sus
disposiciones dedesarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales,
contengan prescripciones relativas a la adopcin de medidas preventivas en el mbito laboral o
susceptibles de producirlas en dicho mbito.

Artculo 2: Objeto y carcter de la norma

-La presente Ley tiene por objeto promover la seguridad y la salud de los trabajadores mediante la
aplicacin de medidas y el desarrollo de las actividades necesarias para la prevencin de riesgos
derivados del trabajo. A tales efectos, esta Ley establece los principios generales relativos a la
prevencin de los riesgos profesionales para la proteccin de la seguridad y de la salud, la
eliminacin o disminucin de los riesgos derivados del trabajo, la informacin, la consulta, la
participacin equilibrada y la formacin de los trabajadores en materia preventiva, en los trminos
sealados en la presente disposicin.

Para el cumplimiento de dichos fines, la presente Ley regula las actuaciones a desarrollar por las
Administraciones pblicas, as como por los empresarios, los trabajadores y sus respectivas
organizaciones representativas.

- Las disposiciones de carcter laboral contenidas en esta Ley y en sus normas reglamentarias
tendrn en todo caso el carcter de Derecho necesario mnimo indisponible, pudiendo ser mejoradas
y desarrolladas en los convenios colectivos.

Artculo 3: mbito de aplicacin

- Esta Ley y sus normas de desarrollo sern de aplicacin tanto en el mbito de las relaciones
laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de
las relaciones de carcter administrativo o estatutario del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas, con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente
Ley o en sus normas de desarrollo. Ello sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones
especficas que se establecen para fabricantes, importadores y suministradores, y de los derechos y
obligaciones que puedan derivarse para los trabajadores autnomos. Igualmente sern aplicables a
las sociedades cooperativas, constituidas de acuerdo con la legislacin que les sea de aplicacin, en
las que existan socios cuya actividad consista en la prestacin de un trabajo personal, con las
peculiaridades derivadas de su normativa especfica. Cuando en la presente Ley se haga referencia a
trabajadores y empresarios, se entendern tambin comprendidos en estos trminos,
respectivamente, de una parte, el personal con relacin de carcter administrativo o estatutario y la
Administracin pblica para la que presta servicios, en los trminos expresados en la disposicin

- 140 -
adicional tercera de esta Ley, y, de otra, los socios de las cooperativas a que se refiere el prrafo
anterior y las sociedades cooperativas para las que prestan sus servicios.

-La presente Ley no ser de aplicacin en aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en
el mbito de las funciones pblicas de:

Polica, seguridad y resguardo aduanero.

Servicios operativos de proteccin civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo,
catstrofe y calamidad pblica.

Fuerzas Armadas y actividades militares de la Guardia Civil.

No obstante, esta Ley inspirar la normativa especfica que se dicte para regular la proteccin de la
seguridad y la salud de los trabajadores que prestan sus servicios en las indicadas actividades.En los
centros y establecimientos militares ser de aplicacin lo dispuesto en la presente Ley, con las
particularidades previstas en su normativa especfica.

-En los establecimientos penitenciarios, se adaptarn a la presente Ley aquellas actividades cuyas
caractersticas justifiquen una regulacin especial, lo que se llevar a efecto en los trminos
sealados en la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociacin colectiva y participacin en la
determinacin de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos.

-La presente Ley tampoco ser de aplicacin a la relacin laboral de carcter especial del servicio
del hogar familiar. No obstante lo anterior, el titular del hogar familiar est obligado a cuidar de que
el trabajo de sus empleados.

Artculo 4: Definiciones

A efectos de la presente Ley y de las normas que la desarrollen:

Se entender por "prevencin" el conjunto de actividades o medidas adoptadas o previstas

en todas las fases deactividad de la empresa con el fin de evitar o disminuir los riesgos
derivados del trabajo.

Se entender como "riesgo laboral" la posibilidad de que un trabajador sufra un determinado

dao derivado del trabajo. Para calificar un riesgo desde el punto de vista de su gravedad, se
valorarn conjuntamente la probabilidad de que se produzca el dao y la severidad del
mismo.

Se considerarn como "daos derivados del trabajo" las enfermedades, patologas o lesiones
sufridas con motivo u ocasin del trabajo.

Se entender como "riesgo laboral grave e inminente" aquel que resulte probable
racionalmente que se materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un dao grave
para la salud de los trabajadores. En el caso de exposicin a agentes susceptibles de causar
daos graves a la salud de los trabajadores, se considerar que existe un riesgo grave e
inminente cuando sea probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato una
exposicin a dichos agentes de la que puedan derivarse daos graves para la salud, aun
cuando stos no se manifiesten de forma inmediata.

- 141 -
 Se entendern como procesos, actividades, operaciones, equipos o productos
"potencialmente peligrosos" aquellos que, en ausencia de medidas preventivas especficas,
originen riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores que los desarrollan o
utilizan.

Se entender como "equipo de trabajo" cualquier mquina, aparato, instrumento o

instalacin utilizada en el trabajo.

Se entender como "condicin de trabajo" cualquier caracterstica del mismo que pueda
tener una influencia significativa en la generacin de riesgos para la seguridad y la salud del
trabajador. Quedan especficamente incluidas en esta definicin:

a) Las caractersticas generales de los locales, instalaciones, equipos, productos y

dems tiles existentes en el centro de trabajo.

b) La naturaleza de los agentes fsicos, qumicos y biolgicos presentes en el

ambiente de trabajo y sus correspondientes intensidades, concentraciones o niveles
de presencia.

c)Los procedimientos para la utilizacin de los agentes citados anteriormente que

influyan en la generacin de los riesgos mencionados.

d)Todas aquellas otras caractersticas del trabajo, incluidas las relativas a su

organizacin y ordenacin, que influyan en la magnitud de los riesgos a que est
expuesto el trabajador

Se entender por "equipo de proteccin individual" cualquier equipo destinado a ser llevado
o sujetado por el trabajador para que le proteja de uno o varios riesgos que puedan amenazar
su seguridad o su salud en el trabajo, as como cualquier complemento o accesorio destinado
a tal fin

12.3. CAPTULO III . DERECHOS Y OBLIGACIONES

Artculo 14: Derecho a la proteccin frente a los riesgos laborales

-Los trabajadores tienen derecho a una proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el
trabajo. El citado derecho supone la existencia de un correlativo deber del empresario de proteccin
de los trabajadores frente a los riesgos laborales.

Este deber de proteccin constituye, igualmente, un deber de las Administraciones pblicas

respecto del personal a su servicio.

Los derechos de informacin, consulta y participacin, formacin en materia preventiva,

paralizacin de la actividad en caso de riesgo grave e inminente y vigilancia de su estado de salud,
en los trminos previsto en la presente Ley, forman parte del derecho de los trabajadores a una
proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.

- 142 -
- En cumplimiento del deber de proteccin, el empresario deber garantizar la seguridad y la salud
de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos,
en el marco de sus responsabilidades, el empresario realizar la prevencin de los riesgos laborales
mediante la integracin de la actividad preventiva en la empresa y la adopcin de cuantas medidas
sean necesarias para la proteccin de la seguridad y la salud de los trabajadores, con las
especialidades que se recogen en los artculos siguientes en materia de plan de prevencin de
riesgos laborales, evaluacin de riesgos, informacin, consulta y participacin y formacin de los
trabajadores, actuacin en casos de emergencia y de riesgo grave e inminente, vigilancia de la salud,
y mediante la constitucin de una organizacin y de los medios necesarios en los trminos
establecidos en el captulo IV de esta Ley.

El empresario desarrollar una accin permanente de seguimiento de la actividad preventiva

con el fin de perfeccionar de manera continua las actividades de identificacin, evaluacin y control
de los riesgos que no se hayan podido evitar y los niveles de proteccin existentes y dispondr lo
necesario para la adaptacin de las medidas de prevencin sealadas en el prrafo anterior a las
modificaciones que puedan experimentar las circunstancias que incidan en la realizacin del
trabajo.

-El empresario deber cumplir las obligaciones establecidas en la normativa sobre prevencin de
riesgos laborales.

-Las obligaciones de los trabajadores establecidas en esta Ley, la atribucin de funciones en materia
de proteccin y prevencin a trabajadores o servicios de la empresa y el recurso al concierto con
entidades especializadas para el desarrollo de actividades de prevencin complementarn las
acciones del empresario, sin que por ello le eximan del cumplimiento de su deber en esta materia,
sin perjuicio de las acciones que pueda ejercitar, en su caso, contra cualquier otra persona.

- El coste de las medidas relativas a la seguridad y la salud en el trabajo no deber recaer en modo
alguno sobre los trabajadores.

Artculo 15: Principios de la accin preventiva

-El empresario aplicar las medidas que integran el deber general de prevencin previsto en el
artculo anterior, con arreglo a los siguientes principios generales:

Evitar los riesgos

Evaluar los riesgos que no se puedan evitar

Combatir los riesgos en su origen

Adaptar el trabajo a la persona, en particular en lo que respecta a la concepcin de los

puestos de trabajo, as como a la eleccin de los equipos y los mtodos de trabajo y de
produccin, con miras, en particular, a atenuar el trabajo montono y repetitivo y a reducir
los efectos del mismo en la salud

Tener en cuenta la evolucin de la tcnica

Sustituir lo peligroso por lo que entrae poco o ningn peligro

- 143 -
 Planificar la prevencin, buscando un conjunto coherente que integre en ella la tcnica, la
organizacin del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia de
los factores ambientales en el trabajo

Adoptar medidas que antepongan la proteccin colectiva a la individual

Dar las debidas instrucciones a los trabajadores

-El empresario tomar en consideracin las capacidades profesionales de los trabajadores en materia
de seguridad y de salud en el momento de encomendarles las tareas.

-El empresario adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar que slo los trabajadores que
hayan recibido informacin suficiente y adecuada puedan acceder a las zonas de riesgo grave y
especfico.

-La efectividad de las medidas preventivas deber prever las distracciones o imprudencias no
temerarias que pudiera cometer el trabajador. Para su adopcin se tendrn en cuenta los riesgos
adicionales que pudieran implicar determinadas medidas preventivas, las cuales slo podrn
adoptarse cuando la magnitud de dichos riesgos sea substancialmente inferior a la de los que se
pretende controlar y no existan alternativas ms seguras.

-Podrn concertar operaciones de seguro que tengan como fin garantizar como mbito de cobertura
la previsin de riesgos derivados del trabajo, la empresa respecto de sus trabajadores, los
trabajadores autnomos respecto a ellos mismos y las sociedades cooperativas respecto a sus socios
cuya actividad consista en la prestacin de su trabajo personal.

Artculo 16: Plan de prevencin de riesgos laborales, evaluacin de los riesgos y planificacin
de la actividad preventiva

-La prevencin de riesgos laborales deber integrarse en el sistema general de gestin de la

empresa, tanto en elconjunto de sus actividades como en todos los niveles jerrquicos de sta, a
travs de la implantacin y aplicacin de un plan de prevencin de riesgos laborales a que se refiere
el prrafo siguiente. Este plan de prevencin de riesgos laborales deber incluir la estructura
organizativa, las responsabilidades, las funciones, las prcticas, los procedimientos, los procesos y
los recursos necesarios para realizar la accin de prevencin de riesgos en la empresa, en los
trminos que reglamentariamente se establezcan.

-Los instrumentos esenciales para la gestin y aplicacin del plan de prevencin de riesgos, que
podrn ser llevados a cabo por fases de forma programada, son la evaluacin de riesgos laborales y
la planificacin de la actividad preventiva a que se refieren los prrafos siguientes:

a)El empresario deber realizar una evaluacin inicial de los riesgos para la seguridad y
salud de los trabajadores, teniendo en cuenta, con carcter general, la naturaleza de la
actividad, las caractersticas de los puestos de trabajo existentes y de los trabajadores que
deban desempearlos. Igual evaluacin deber hacerse con ocasin de la eleccin de los
equipos de trabajo, de las sustancias o preparados qumicos y del acondicionamiento de los

- 144 -
 lugares de trabajo. La evaluacin inicial tendr en cuenta aquellas otras actuaciones que
deban desarrollarse de conformidad con lo dispuesto en la normativa sobre proteccin de
riesgos especficos y actividades de especial peligrosidad. La evaluacin ser actualizada
cuando cambien las condicioes de trabajo y, en todo caso, se someter a consideracin y se
revisar, si fuera necesario, con ocasin de los daos para la salud que se hayan producido.

Cuando el resultado de la evaluacin lo hiciera necesario, el empresario realizar controles

peridicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores en la prestacin
de sus servicios, para detectar situaciones potencialmente peligrosas.

b) Si los resultados de la evaluacin prevista en el prrafo a) pusieran de manifiesto

situaciones de riesgo, el empresario realizar aquellas actividades preventivas necesarias
para eliminar o reducir y controlar tales riesgos. Dichas actividades sern objeto de
planificacin por el empresario, incluyendo para cada actividad preventiva el plazo para
llevarla a cabo, la designacin de responsables y los recursos humanos y materiales
necesarios para su ejecucin.

El empresario deber asegurarse de la efectiva ejecucin de las actividades preventivas incluidas en

la planificacin, efectuando para ello un seguimiento continuo de la misma.

Las actividades de prevencin debern ser modificadas cuando se aprecie por el empresario, como
consecuencia de los controles peridicos previstos en el prrafo a) anterior, su inadecuacin a los
fines de proteccin requeridos.

Las empresas, en atencin al nmero de trabajadores y a la naturaleza y peligrosidad de las

actividades realizadas, podrn realizar el plan de prevencin de riesgos laborales, la evaluacin de
riesgos y la planificacin de la actividad preventiva de forma simplificada, siempre que ello no
suponga una reduccin del nivel de proteccin de la seguridad y salud de los trabajadores y en los
trminos que reglamentariamente se determinen.

-Cuando se haya producido un dao para la salud de los trabajadores o cuando, con ocasin de la
vigilancia de la salud prevista en el artculo 22, aparezcan indicios de que las medidas de
prevencin resultan insuficientes, el empresario llevar a cabo una investigacin al respecto, a fin
de detectar las causas de estos hechos.

Artculo 17: Equipos de trabajo y medios de proteccin

-El empresario adoptar las medidas necesarias con el fin de que los equipos de trabajo sean
adecuados para el trabajo que deba realizarse y convenientemente adaptados a tal efecto, de forma
que garanticen la seguridad y la salud de los trabajadores al utilizarlos. Cuando la utilizacin de un
equipo de trabajo pueda presentar un riesgo especfico para la seguridad y la salud de los
trabajadores, el empresario adoptar las medidas necesarias con el fin de que:

La utilizacin del equipo de trabajo quede reservada a los encargados de dicha utilizacin.

Los trabajos de reparacin, transformacin, mantenimiento o conservacin sean realizados

por los trabajadores especficamente capacitados para ello.

-El empresario deber proporcionar a sus trabajadores equipos de proteccin individual

adecuados para el desempeo de sus funciones y velar por el uso efectivo de los mismos cuando,

- 145 -
por la naturaleza de los trabajos realizados, sean necesarios.

Los equipos de proteccin individual debern utilizarse cuando los riesgos no se puedan evitar o no
puedan limitarse suficientemente por medios tcnicos de proteccin colectiva o mediante medidas,
mtodos o procedimientos de organizacin del trabajo.

Artculo 18: Informacin, consulta y participacin de los trabajadores

-A fin de dar cumplimiento al deber de proteccin establecido en la presente Ley, el empresario

adoptar las medidas adecuadas para que los trabajadores reciban todas las informaciones
necesarias en relacin con:

Los riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo, tanto aquellos que
afecten a la empresa en su conjunto como a cada tipo de puesto de trabajo o funcin.

Las medidas y actividades de proteccin y prevencin aplicables a los riesgos sealados en

el apartado anterior.

-Las medidas adoptadas de conformidad con lo dispuesto en el artculo 20 de la presente Ley. En

las empresas que cuenten con representantes de los trabajadores, la informacin a que se refiere el
presente apartado se facilitar por el empresario a los trabajadores a travs de dichos representantes;
no obstante, deber informarse directamente a cada trabajador de los riesgos especficos que afecten
a su puesto de trabajo o funcin y de las medidas de proteccin y prevencin aplicables a dichos
riesgos.

-El empresario deber consultar a los trabajadores, y permitir su participacin, en el marco de todas
las cuestiones que afecten a la seguridad y a la salud en el trabajo, de conformidad con lo dispuesto
en el captulo V de la presente Ley.

Los trabajadores tendrn derecho a efectuar propuestas al empresario, as como a los rganos de
participacin y presentacin previstos en el captulo V de esta Ley, dirigidas a la mejora de los
niveles de proteccin de la seguridad y la salud en la empresa

Artculo 19: Formacin de los trabajadores

-En cumplimiento del deber de proteccin, el empresario deber garantizar que cada trabajador
reciba una formacin terica y prctica, suficiente y adecuada, en materia preventiva, tanto en el
momento de su contratacin

-La formacin a que se refiere el apartado anterior deber impartirse, siempre que sea posible,
dentro de la jornada de trabajo o, en su defecto, en otras horas pero con el descuento en aqulla del
tiempo invertido en la misma. La formacin se podr impartir por la empresa mediante medios
propios o concertndola con servicios ajenos, y su coste no recaer en ningn caso sobre los
trabajadores.

- 146 -
Artculo 20: Medidas de emergencia

El empresario, teniendo en cuenta el tamao y la actividad de la empresa, as como la posible

presencia de personasajenas a la misma, deber analizar las posibles situaciones de emergencia y
adoptar las medidas necesarias en materia de primeros auxilios, lucha contra incendios y evacuacin
de los trabajadores, designando para ello al personal encargado de poner en prctica estas medidas y
comprobando peridicamente, en su caso, su correcto funcionamiento. El citado personal deber
poseer la formacin necesaria, ser suficiente en nmero y disponer del material adecuado, en
funcin de las circunstancias antes sealadas.

Para la aplicacin de las medidas adoptadas, el empresario deber organizar las relaciones que sean
necesarias con serviciosexternos a la empresa, en particular en materia de primeros auxilios,
asistencia mdica de urgencia, salvamento y lucha contra incendios, de forma que quede
garantizada la rapidez y eficacia de las mismas.

Artculo 21: Riesgo grave e inminente

-Cuando los trabajadores estn o puedan estar expuestos a un riesgo grave e inminente con ocasin
de su trabajo, el empresario estar obligado a:

a) Informar lo antes posible a todos los trabajadores afectados acerca de la existencia de

dicho riesgo y de las medidas adoptadas o que, en su caso, deban adoptarse en materia de
proteccin.

b) Adoptar las medidas y dar las instrucciones necesarias para que, en caso de peligro grave,
inminente e inevitable, los trabajadores puedan interrumpir su actividad y, si fuera necesario,
abandonar de inmediato el lugar de trabajo. En este supuesto no podr exigirse a los
trabajadores que reanuden su actividad mientras persista el peligro, salvo excepcin
debidamente justificada por razones de seguridad y determinada reglamentariamente.

c) Disponer lo necesario para que el trabajador que no pudiera ponerse en contacto con su
superior jerrquico, ante una situacin de peligro grave e inminente para su seguridad, la de
otros trabajadores o la de terceros a la empresa, est en condiciones, habida cuenta de sus
conocimientos y de los medios tcnicos puestos a su disposicin, de adoptar las medidas
necesarias para evitar las consecuencias de dicho peligro.

-De acuerdo con lo previsto en el apartado 1 del artculo 14 de la presente Ley, el trabajador tendr
derecho a interrumpir su actividad y abandonar el lugar de trabajo, en caso necesario, cuando
considere que dicha actividad entraa un riesgo grave e inminente para su vida o su salud.

-Cuando en el caso a que se refiere el apartado 1 de este artculo el empresario no adopte o no

permita la adopcin de las medidas necesarias para garantizar la seguridad y la salud de los
trabajadores, los representantes legales de stos podrn acordar, por mayora de sus miembros, la
paralizacin de la actividad de los trabajadores afectados por dicho riesgo. Tal acuerdo ser
comunicado de inmediato a la empresa y a la autoridad laboral, la cual, en el plazo deveinticuatro
horas, anular o ratificar la paralizacin acordada.

- 147 -
El acuerdo a que se refiere el prrafo anterior podr ser adoptado por decisin mayoritaria de los
Delegados de Prevencin cuando no resulte posible reunir con la urgencia requerida al rgano de
representacin del personal.

-Los trabajadores o sus representantes no podrn sufrir perjuicio alguno derivado de la adopcin de
las medidas a que se refieren los apartados anteriores, a menos que hubieran obrado de mala fe o
cometido negligencia grave.

Artculo 22: Vigilancia de la salud

-El empresario garantizar a los trabajadores a su servicio la vigilancia peridica de su estado de

salud en funcin de los riesgos inherentes al trabajo.

Esta vigilancia slo podr llevarse a cabo cuando el trabajador preste su consentimiento. De este
carcter voluntario slo se exceptuarn, previo informe de los representantes de los trabajadores, los
supuestos en los que la realizacin de los reconocimientos sea imprescindible para evaluar los
efectos de las condiciones de trabajo sobre la salud de los trabajadores o para verificar si el estado
de salud del trabajador puede constituir un peligro para el mismo, para los dems trabajadores o
para otras personas relacionadas con la empresa o cuando as est establecido en una disposicin
legal en relacin con la proteccin de riesgos especficos y actividades de especial peligrosidad.

En todo caso se deber optar por la realizacin de aquellos reconocimientos o pruebas que causen
las menores molestias al trabajador y que sean proporcionales al riesgo.

-Las medidas de vigilancia y control de la salud de los trabajadores se llevarn a cabo respetando
siempre el derecho a la intimidad y a la dignidad de la persona del trabajador y la confidencialidad
de toda la informacin relacionada con su estado de salud.

-Los resultados de la vigilancia a que se refiere el apartado anterior sern comunicados a los
trabajadores afectados.

-Los datos relativos a la vigilancia de la salud de los trabajadores no podrn ser usados con fines
discriminatorios ni en perjuicio del trabajador. El acceso a la informacin mdica de carcter
personal se limitar al personal mdico y a las autoridades sanitarias que lleven a cabo la vigilancia
de la salud de los trabajadores, sin que pueda facilitarse al empresario o a otras personas sin
consentimiento expreso del trabajador. No obstante lo anterior, el empresario y las personas u
rganos con responsabilidades en materia de prevencin sern informados de las conclusiones que
se deriven de los reconocimientos efectuados en relacin con la aptitud del trabajador para el
desempeo del puesto de trabajo o con la necesidad de introducir o mejorar las medidas de
proteccin y prevencin, a fin de que puedan desarrollar correctamente su funciones en materia
preventiva.

-En los supuestos en que la naturaleza de los riesgos inherentes al trabajo lo haga necesario, el
derecho de los trabajadores a la vigilancia peridica de su estado de salud deber ser prolongado
ms all de la finalizacin de la relacin laboral, en los trminos que reglamentariamente se
determinen.

-Las medidas de vigilancia y control de la salud de los trabajadores se llevarn a cabo por personal
sanitario con competencia tcnica, formacin y capacidad acreditada.

- 148 -
Artculo 26: Proteccin de la maternidad

- La evaluacin de los riesgos a que se refiere el artculo 16 de la presente Ley deber comprender
la determinacin de la naturaleza, el grado y la duracin de la exposicin de las trabajadoras en
situacin de embarazo o parto reciente a agentes, procedimientos o condiciones de trabajo que
puedan influir negativamente en la salud de las trabajadoras o del feto, en cualquier actividad
susceptible de presentar un riesgo especfico. Si los resultados de la evaluacin revelasen un riesgo
para la seguridad y la salud o una posible repercusin sobre el embarazo o la lactancia de las citadas
trabajadoras, el empresario adoptar las medidas necesarias para evitar la exposicin a dicho riesgo,
a travs de un adaptacin de las condiciones o del tiempo de trabajo de la trabajadora afectada.
Dichas medidas incluirn, cuando resulte necesario, la no realizacin de trabajo nocturno o de
trabajo a turnos.

-Cuando la adaptacin de las condiciones o el tiempo de trabajo no resultase posible, o a pesar de

tal adaptacin, las condiciones de un puesto de trabajo pudieran influir negativamente en la salud de
la trabajadora embarazada o del feto, y as lo certifiquen los Servicios Mdicos del Instituto
Nacional de la Seguridad Social o de las Mutuas, en funcin de la Entidad con la que la empresa
tenga concertada la cobertura de los riesgos profesionales, con el informe del mdico del Servicio
Nacional de Salud que asista facultativamente a la trabajadora, sta deber desempear un puesto de
trabajo o funcin diferente y compatible con su estado. El empresario deber determinar, previa
consulta con los representantes de los trabajadores, la relacin de los puestos de trabajo exentos de
riesgos a estos efectos.

El cambio de puesto o funcin se llevar a cabo de conformidad con las reglas y criterios que se
apliquen en los supuestos de movilidad funcional y tendr efectos hasta el momento en que el
estado de salud de la trabajadora permita su reincorporacin al anterior puesto.

En el supuesto de que, aun aplicando las reglas sealadas en el prrafo anterior, no existiese puesto
de trabajo o funcin compatible, la trabajadora podr ser destinada a un puesto no correspondiente a
su grupo o categora equivalente, si bien conservar el derecho al conjunto de retribuciones de su
puesto de origen.

-Si dicho cambio de puesto no resultara tcnica u objetivamente posible, o no pueda

razonablemente exigirse por motivos justificados, podr declararse el paso de la trabajadora
afectada a la situacin de suspensin del contrato por riesgo durante el embarazo, contemplada en
elartculo 45.1.d) del Estatuto de los Trabajadores, durante el perodo necesario para la proteccin
de su seguridad o de su salud y mientras persista la imposibilidad de reincorporarse a su puesto
anterior o a otro puesto compatible con su estado.

-Lo dispuesto en los nmeros 1 y 2 de este artculo ser tambin de aplicacin durante el perodo de
lactancia natural, si las condiciones de trabajo pudieran influir negativamente en la salud de la
mujer o del hijo y as lo certifiquen los Servicios Mdicos del Instituto Nacional de la Seguridad
Social o de las Mutuas, en funcin de la Entidad con la que la empresa tenga concertada la
cobertura de los riesgos profesionales, con el informe del mdico del Servicio Nacional de Salud
que asista facultativamente a la trabajadora o a su hijo. Podr, asimismo, declararse el pase de la
trabajadora afectada a la situacin de suspensin del contrato por riesgo durante la lactancia natural

- 149 -
de hijos menores de nueves meses contemplada en elartculo 45.1.d) del Estatuto de los
Trabajadores, si se dan las circunstancias previstas en el nmero 3 de este artculo.

-Las trabajadoras embarazadas tendrn derecho a ausentarse del trabajo, con derecho a
remuneracin, para la realizacin de exmenes prenatales y tcnicas de preparacin al parto, previo
aviso al empresario y justificacin de la necesidad de su realizacin dentro de la jornada de trabajo.

Artculo 29: Obligaciones de los trabajadores en materia de prevencin de riesgos

-Corresponde a cada trabajador velar, segn sus posibilidades y mediante el cumplimiento de las
medidas de prevencin que en cada caso sean adoptadas, por su propia seguridad y salud en el
trabajo y por la de aquellas otras personas a las que pueda afectar su actividad profesional, a causa
de sus actos y omisiones en el trabajo, de conformidad con su formacin y las instrucciones del
empresario.

-Los trabajadores, con arreglo a su formacin y siguiendo las instrucciones del empresario, debern
en particular:

Usar adecuadamente, de acuerdo con su naturaleza y los riesgos previsibles, las mquinas,
aparatos, herramientas, sustancias peligrosas, equipos de transporte y, en general,
cualesquiera otros medios con los que desarrollen su actividad.

Utilizar correctamente los medios y equipos de proteccin facilitados por el empresario, de

acuerdo con las instrucciones recibidas de ste.

No poner fuera de funcionamiento y utilizar correctamente los dispositivos de seguridad

existentes o que se instalen en los medios relacionados con su actividad o en los lugares de
trabajo en los que sta tenga lugar.

Informar de inmediato a su superior jerrquico directo, y a los trabajadores designados para

realizar actividades de proteccin y de prevencin o, en su caso, al servicio de prevencin,
acerca de cualquier situacin que, a su juicio, entrae, por motivos razonables, un riesgo
para la seguridad y la salud de los trabajadores.

Contribuir al cumplimiento de las obligaciones establecidas por la autoridad competente con

el fin de proteger la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo.

Cooperar con el empresario para que ste pueda garantizar unas condiciones de trabajo que
sean seguras y no entraen riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores.

-El incumplimiento por los trabajadores de las obligaciones en materia de prevencin de riesgos a
que se refieren los apartados anteriores tendr la consideracin de incumplimiento laboral a los
efectos previstos en el artculo 58.1 del Estatuto de los Trabajadores o de falta, en su caso, conforme
a lo establecido en la correspondiente normativa sobre rgimen disciplinario de los funcionarios
pblicos o del personal estatutario al servicio de las Administraciones pblicas. Lo dispuesto en este
apartado ser igualmente aplicable a los socios de las cooperativas cuya actividad consista en la
prestacin de su trabajo, con las precisiones que se establezcan en sus Reglamentos de Rgimen
Interno.

- 150 -
- 151 -
TEMA 13: EVACUACIN DE EDIFICIOS

SUMARIO

13.1. Introduccin a los planes de autoproteccin

13.2. Evacuacin de edificios

13.3. El plan de emergencia

13.1. INTRODUCCIN A LOS PLANES DE AUTOPROTECCIN

1. DISPOSICIONES GENERALES

La obligacin de los poderes pblicos de garantizar el derecho a la vida y a la integridad

fsica,como el ms importante de todos los derechos fundamentales, incluido en el artculo 15
de la Constitucin Espaola, debe plantearse no slo de forma que la ciudadana alcance la
proteccin a travs de las Administraciones Pblicas, sino que se ha de procurar la adopcin de
medidas destinadas a la prevencin y control de riesgos en su origen, as como a la actuacin
inicial en las situacionesde emergencia que pudieran presentarse.

As, tanto la Ley 1/1996, de 3 de abril, de gestin de emergencias, como la Ley 2/1985, de 21
de enero, sobre Proteccin Civil, contemplan los aspectos relativos a la autoproteccin,
determinando en sus artculos 5 y 6 la obligacin del Gobierno de establecer un catlogo de las
actividades de todo orden que puedan dar origen a una situacin de emergencia y la obligacin
de las personas titulares de los centros, establecimientos y dependencias o medios anlogos
donde se realicen dichas actividades, de disponer de un sistema de autoproteccin, dotado con
sus propios recursos, para acciones de prevencin de riesgos, alarma, evacuacin y socorro.
Asimismo el propio artculo 6 determina que el Gobierno, a propuesta del Ministerio del
Interior, previo informe de la Comisin Nacional de Proteccin Civil, establecer las directrices
bsicas para regular la autoproteccin.

La Norma Bsica de Autoproteccin, define y desarrolla la autoproteccin y establece los

mecanismos de control por parte de las Administraciones Pblicas. Contempla una gradacin
de las obligaciones de la autoproteccin y respeta la normativa sectorial especfica de aquellas
actividades que, por su potencial peligrosidad, importancia y posibles efectos perjudiciales
sobre la poblacin, el medio ambiente y los bienes, deben tener un tratamiento singular. La
Norma Bsica de Autoproteccin establece la obligacin de elaborar, implantar materialmente y
mantener operativos los Planes de Autoproteccin y determina el contenido mnimo que deben
incorporar estos planes en aquellas actividades, centros, establecimientos, espacios,
instalaciones y dependencias que, potencialmente, pueden generar o resultar afectadas por
situaciones de emergencia. Incide no slo en las actuaciones ante dichas situaciones, sino
tambin y con carcter previo, en el anlisis y evaluacin de los riesgos, en la adopcin de
medidas preventivas y de control de los riesgos, as como en la integracin de las actuaciones
en emergencia, en los correspondientesPlanes de Emergencia de Proteccin Civil.

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2. PLAN DE AUTOPROTECCIN

El Plan de Autoproteccin es el documento que establece el marco orgnico funcional previsto

para un centro, establecimiento, espacio, instalacin o dependencia, con el objeto de prevenir
y controlar los riesgos sobre las personas y los bienes y dar respuesta adecuada a las posibles
situaciones de emergencia, en la zona bajo responsabilidad de la persona titular de la
actividad, garantizando la integracin de estas actuaciones con el sistema pblico de
proteccin civil.

El Plan de Autoproteccin aborda la identificacin y evaluacin de los riesgos, las acciones y

medidas necesarias para la prevencin y control de riesgos, as como las medidas de
proteccin y otras actuaciones a adoptar en caso de emergencia.

2.1. Contenido
El Plan de Autoproteccin se recoger en un documento nico. Este u otros documentos de
naturaleza anloga que deban realizar las personas titulares en virtud de la normativa sectorial
aplicable, podrn fusionarse en un documento nico a estos efectos, cuando dicha unin
permita evitar duplicaciones innecesarias de la informacin y la repeticin de los trabajos
realizados por la persona titular o la autoridad competente, siempre que se cumplan todos los
requisitos esenciales de la presente norma.
El documento del Plan de Autoproteccin incluir todos los procedimientos y protocolos
necesarios para reflejar las actuaciones preventivas y de respuesta a la emergencia.

2.2. Criterios para la implantacin del Plan de Autoproteccin

La implantacin del Plan de Autoproteccin comprender, al menos, la formacin y
capacitacindel personal, el establecimiento de mecanismos de informacin al pblico y la
provisin de los medios y recursos precisa para la aplicabilidad del plan.

A tal fin el Plan de Autoproteccin atender a los siguientes criterios:

Informacin previa. Se establecern mecanismos de informacin de los riesgos de la

actividad para el personal y el pblico, as como del Plan de Autoproteccin para el
personal de la actividad.
Formacin terica y prctica del personal asignado al Plan de Autoproteccin,
estableciendo un adecuado programa de actividades formativas.
Definicin, provisin y gestin de los medios y recursos econmicos necesarios.

De dicha implantacin se emitir una certificacin en la forma y contenido que establezcan los
rganos competentes de las Administraciones Pblicas.

13.2. EVACUACION DE EDIFICIOS

1. MEDIDAS PREVENTIVAS

Los estudios y anlisis de incidentes en siniestros desarrollados en edificios indican que la

mejoraen la respuesta de autoproteccin (tcnica y humana) es la clave para conseguir que el
nivelde riesgo sea considerado como aceptable dentro de los parmetros de seguridad
europea.

En el aspecto tcnico, cada edificio debe de estar diseado antes de su construccin con los

- 153 -
avances constructivos tecnolgicos y de diseo, que por normativa le corresponda, en el
momento de su construccin (atendiendo a los posibles riesgos naturales que pudieran darse
en su entorno).

Y si el edificio es antiguo, tendr que ir adecuando las mejoras tecnolgicas (principalmente en

el rea de proteccin pasiva de incendios) y de realizacin del Plan de Autoproteccin del
Edificio, adecuando tanto las zonas de evacuacin, como las zonas de riesgo.

En el aspecto humano, los empleados/as pblicos/as, deben conocer e implementar el Plan de

Autoproteccin del Edificio, que implica el conocimiento del Plan, cmo realizar la alarma y
cmo realizar la evacuacin segura del Edificio. Se deben conocer las pautas y medidas de
actuacin ante incendios y de evacuacin.

Se debe planificar la actuacin ante un incendio en el edificio (pautas de intervencin) y

conocimiento y utilizacin de los medios operativos (extintores, bocas de incendio equipadas,
central de alarmas de fuego) designando en el Plan de Autoproteccin del Edificio quin debe
realizar las acciones y cmo las tiene que realizar, capacitando (formacin terica y practica) a
las personas encargadas de dichas acciones. Asimismo se deben realizar simulacros peridicos,
con carcter de evacuacin sectorial, parcial o total del edificio con una frecuencia mnima
anual. Siendo siempre evaluados esos simulacros, para determinar las acciones a implementar
en la seguridad del edificio y en la formacin de los trabajadores y trabajadoras y/o personas
usuarias del edificio, adecuando y modificando, con una nueva revisin, el Plan de
Autoproteccin del Edificio.

Ante un emergencia declarada en un edificio, el abandono o desalojo del edificio se debe

realizar siempre por las escaleras, nunca utilizar los ascensores debido a que su construccin
puede permitir que se usen como chimeneas, transportando humo, gases txicos y calor, por lo
cual al utilizar el ascensor, se corre el riesgo de morir, ya sea por asfixia o por los efectos de
las altas temperaturas generadas en el incendio. Las escaleras deben ser seguras y estar
sujetas a la normativa en vigor, con pasamanos y con alumbrado de emergencia, as como las
puertas deben ser resistentes al fuego (normativa rf), para delimitar los diferentes sectores
constructivos del edificio.

2. Respuesta al incidente

Avisar inmediatamente al 112 SOS DEIAK e indicar:

Qu ocurre.
Dnde ha sucedido.
Cundo ha sucedido.
Cmo ha sucedido.
Nmero de personas accidentadas (personas afectadas).
Quin llama.
Nmero del telfono desde donde llama.

4.3. Pautas mininas de conducta ante un incidente en un edificio

No actuar individualmente, pedir ayuda.
Evitar correr riesgos personales.
Recibir y atender a los servicios de emergencias (bomberos y bomberas, polica,
personal sanitario) y seguir sus indicaciones.
Mantener el orden y la calma.
Comprobar que puertas y ventanas queden cerradas.

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 Salir en orden y sin correr.
Evitar empujar y crear aglomeraciones.
Neutralizar el pnico y la histeria
No regresar nunca, por ningn motivo, al puesto de trabajo ni al edificio.
Al entrar en un edificio pblico, local comercial, hotel, etc., procurar fijarse en los
itinerarios y en salidas de emergencia y seales de evacuacin.
Nunca hay que tratar de evacuar el edificio por ventanas con medios de rescate no
homologados. Se deben de seguir las pautas de evacuacin de los servicios de rescate.
No utilizar ascensores, montacargas o escaleras mecnicas. Hay que bajar las escaleras
con paso ligero, sin correr ni gritar.
Siempre se debe ayudar en la evacuacin a las personas de movilidad reducida (p.m.r),
conformando los equipos humanos necesarios para esa evacuacin sea rpida, segura y
eficaz.
En caso de humo, cerrar las puertas, ventanas y colocar trapos hmedos en las puertas
y procurar con pauelos mojados gatear e ir en direccin contraria al desarrollo del
fuego.
En caso de prenderse la ropa, tumbarse en el suelo y rodar o cubrirse con una manta,
hasta que se elimine el fuego.

4.4. Edificios de gran ocupacin

1. Qu hacemos en caso de tener que evacuar un edificio por una emergencia

Mantener el orden y la calma en la evacuacin (evitar situaciones de pnico, evitar
correr, evitar gritar).
Seguir las indicaciones del personal de seguridad, las personas responsables de planta,
los y las responsables de evacuacin
Colaborar en la evacuacin de nios y nias, personas mayores y personas de movilidad
reducida.
Seguir los itinerarios indicados por las seales de evacuacin.
No utilizar ascensores, montacargas ni escaleras mecnicas.
En los pasillos y escaleras ir andando pegado a la pared (dejando el centro libre).
Dirigirse a las salidas de emergencia.
No obstaculizar las vas de salida.
No regresar nunca al edificio ni al puesto de trabajo por ningn motivo, hasta que sea
autorizado por los servicios de emergencia o por la persona responsable de seguridad
del edificio.
Cerrar puertas y ventanas.

2. Qu hacemos en caso de una situacin de emergencia

Transmitir la alarma al descubrir el incidente, llamar al 112 SOS DEIAK.
Seguir las indicaciones del personal responsable del rea-sector-planta-piso en donde
se encuentra.
Fijarse y seguir la sealizacin de evacuacin.
Colaborar activamente en la evacuacin.
Ayudar a los nios y nias, personas mayores y personas de movilidad reducida.
No utilizar ascensores, ni montacargas, ni escaleras mecnicas.
En los pasillos y escaleras ir pegado a la pared (dejando el centro libre).
Evitar empujar, correr, gritar y formar aglomeraciones.
Ir al punto de encuentro exterior y permanecer en l hasta que las personas
responsables de los servicios de emergencia o la persona responsable de seguridad del
edificio lo autoricen.
No regresar nunca al lugar del trabajo bajo ningn motivo.
Si una puerta est muy caliente, no la abra.
Si queda atrapado o atrapada por el fuego, cerrar las puertas y colocar trapos hmedos

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 en las rendijas, hacerse notar desde las ventanas, balcones y terrazas para que sean
vistos/as y rescatados/as por los servicios de emergencia.

3. Instrucciones de evacuacin de un edificio

Mantener la calma.
Comenzar la evacuacin cuando se d la seal de Emergencia.
Obedecer las instrucciones e indicaciones del Equipo de Alarma y Evacuacin y de los y
las Coordinadoras.
Evacuar la zona en orden.
Realizar la evacuacin en silencio.
Si la va de evacuacin est inundada de humo, sellar el acceso y esperar las ayudas
exteriores.
Si cuando suena la seal de evacuacin no se est en su lugar habitual, se deber unir
al primer grupo que se vea y dar cuenta de esa circunstancia en el punto de reunin.
Sealar que la zona est vaca.
Ir al punto de reunin determinado en el Plan de Autoproteccin. Permanezca en l
hasta que se termine la emergencia.

4. Prohibiciones durante la evacuacin de un edificio

Separarse del grupo evacuado.
Dejar huecos en las filas de evacuacin.
Llevarse bultos o similares.
Correr.
Empujarse y atropellarse.
Detenerse.
Retroceder por algo o por alguien.
Utilizar los ascensores.
Abandonar los puntos de reunin hasta nueva orden.

5. Normas generales para la evacuacin de un edificio

Ayudarse unas personas a otras.
Transportar a las personas impedidas de una manera eficaz.
Dirigir y ayudar, con especial atencin, a los nios y a las nias, a las personas mayores
y a las personas con movilidad reducida.
Comunicar al equipo de alarma y evacuacin las incidencias observadas en la
evacuacin.
Parar y desconectar las mquinas que se estn utilizando.

13.3. EL PLAN DE EMERGENCIA

Es el conjunto de medidas de organizacin y planificacin de la actuacin humana para seguir
en caso de emergencia, que permitan la utilizacin de forma ptima de los medios tcnicos
previstos, con el objetivo final de reducir al mnimo las posibles consecuencias humanas y/o
econmicas en caso de siniestro.

Es el procedimiento que define la secuencia de acciones que se deben desarrollar para el

control inicial de una posible emergencia. Planifica la organizacin humana en funcin de los
medios materiales disponibles y estableciendo una escala de mando o jerarqua perfectamente
definida.

- 156 -
Tendr que responder de forma clara, concreta y concisa a las preguntas: qu se har?,
quin lo har?, cundo?, cmo? y dnde se har? De acuerdo a la disponibilidad del
personal deben preverse planes de actuacin diurno, nocturno, en das festivos y vacacionales.

1. Clasificacin de las emergencias

En funcin de la gravedad de una emergencia, las dificultades existentes para su control y las
posibles consecuencias que puedan derivarse, las situaciones de emergencia, con un nivel
crecientede gravedad, se clasifican en:

CONATO DE EMERGENCIA: Accidente que puede ser controlado y dominado de forma

fcil y rpida por los propios equipos y medios de proteccin del local. Genera una
alarma denominada RESTRINGIDA, que slo se comunica al jefe o jefa de emergencia.

EMERGENCIA PARCIAL: Accidente que requiere de la actuacin de los equipos

especiales de intervencin (primera y segunda), y que se limita a un determinado
sector de la empresa, sin afectar al resto de las instalaciones. Se corresponde con la
llamada ALARMA SECTORIAL, que es transmitida a los y las ocupantes de la zona
afectada y, si es necesario, a las colindantes, siempre bajo la supervisin del jefe o jefa
de emergencia.

EMERGENCIA GENERAL: Accidente que precisa de la actuacin de todos los equipos y

medios de proteccin propios, as como la ayuda de medios de socorro y salvamento
exteriores. Implica una ALARMA GENERAL que puede suponer la movilizacin y alerta
del personal de todo el edificio e incluso su evacuacin segn establezca el jefe o jefa
de emergencia.

2. Acciones a seguir
En todo momento deben garantizarse las siguientes acciones:
ALERTA.
ALARMA.
INTERVENCIN.
APOYO.

Supone la rpida puesta en funcionamiento de los equipos de primera intervencin (EPI), as

como la informacin al resto de equipos y a las instituciones de ayuda exteriores.

Implica la evacuacin de las personas ocupantes del edificio la recepcin e informacin a

servicios de ayuda exterior.

3. Requisitos de los Equipos de Emergencia

1. Ser conscientes de los riesgos generales y particulares derivados de la actividad del
centro.

2. Informar de las anomalas detectadas y verificar su correccin.

3. Conocer la existencia y forma de empleo de los medios materiales disponibles y

cuidar de su mantenimiento.

4. Emprender acciones para eliminar de forma rpida posibles riesgos de emergencia,

ya sean indirectas (dar la alarma) o directas (cortar corrientes elctricas, cerrar llaves
de paso de gas, aislar materias inflamables, etc.).

5. Combatir el fuego desde su inicio (dar la alarma y, hasta que lleguen refuerzos,

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 intentar sofocarlo empleando medios de primera intervencin).

6. Prestar primeros auxilios a personas accidentadas.

7. Coordinarse adecuadamente con integrantes de otros equipos para evitar o minimizar

las consecuencias de una emergencia.

Constituyen el equipo de emergencia el conjunto de personas del propio centro de trabajo que
han sido especialmente formadas, entrenadas y organizadas para desarrollar acciones de
prevencin y actuacin en caso de emergencia.

La accin preventiva se basa en evitar la concurrencia de circunstancias que pudieran originar

un accidente. En lo referente a accin protectora harn uso de los equipos e instalaciones
disponibles, con el objeto de dominar o controlar la situacin de emergencia hasta la llegada
de ayuda exterior, procurando anular o reducir al mnimo el coste en daos humanos y/o
econmicos.Con este objetivo los integrantes de los equipos de emergencia han de cumplir un
conjunto de firmes requisitos:

EQUIPOS DE ALARMA Y EVACUACIN (EAE)

1. Su misin esencial es asegurar una evacuacin total y ordenada de su sector y comprobar
que se haya dado la alarma.

2. La transmisin de la alarma al centro de control y comunicaciones se ha de realizar por

medio de un pulsador de alarma, o preferentemente a travs de telfono o intercomunicador
localizando espacialmente con todo detalle la emergencia y esperando confirmacin del aviso e
instrucciones.

3. Una correcta evacuacin supone comprobar que las vas de evacuacin se encuentren
expeditas, dirigir el flujo de personas (evitando aglomeraciones en puertas, accesos a
escaleras y salidas al exterior), impedir la utilizacin de ascensores en caso de incendio y
controlar las ausencias en los puntos de reunin exteriores.

4. El perfil del personal del equipo de alarma y evacuacin se corresponde con personas
serenas que sepan infundir y transmitir tranquilidad; generalmente cada equipo (uno por cada
planta) consta de una a cuatro personas.

EQUIPOS DE PRIMEROS AUXILIOS (EPA)

1. Estn encargados de prestar los primeros auxilios a las personas lesionadas que lo
requieran, al mismo tiempo que facilitan su evacuacin a un centro sanitario, evitando el
empeoramiento de las lesiones.

2. Deben recibir formacin y adiestramiento continuo en emergencias y urgencias mdicas,

inmovilizacin y transporte de personas heridas.

3. Es preferible que se trate de personal sanitario y/o con ttulo de socorrista, y que el jefe o
jefa del equipo sea el mdico o la mdica de la empresa.

4. Existe un equipo de primeros auxilios para todo el edificio.

EQUIPOS DE PRIMERA INTERVENCIN (EPI)

1. Intentan el controlar la emergencia donde se haya producido, por ejemplo mediante el
empleo de extintores porttiles si se trata de un fuego declarado en su rea de trabajo.

2. Para ello cuentan con la formacin y entrenamiento adecuados (conocimiento del fuego,
mtodosde extincin porttiles y fijos, y plan de emergencia), orientados especficamente a los
riesgos propios del lugar de trabajo, por lo que deben ejercer un importante control
preventivo.Si son requeridos para ello, prestarn apoyo a los equipos de segunda intervencin.

- 158 -
3. Existe un equipo de primera intervencin por cada planta y, de forma orientativa, el nmero
desus componentes es similar al de equipos de extincin (generalmente entre dos y seis
personas).

4. Actan siempre por parejas y si deben ser ayudados por otros EPI stos deben proceder de
plantas inferiores.

EQUIPOS DE SEGUNDA INTERVENCIN (ESI)

Han de actuar en el caso de que la emergencia, dada su gravedad, no haya podido ser
controlada por los equipos de primera intervencin. Representan la mxima capacidad
extintora del local, pudiendo actuar en cualquier punto, y en caso necesario colaboran
adems con los servicios de ayuda exterior.
Sus personas integrantes han sido convenientemente formadas y adiestradas en la
lucha contra incendios mediante medios de intervencin primera (extintores porttiles)
o segunda(mangueras), e incluso equipos especiales (sistemas fijos de extincin,
equipos de respiracin autnoma, etc.). Por otro lado, tendrn un conocimiento
exhaustivo del plan de emergencia.
Es recomendable que las personas integrantes de los equipos de segunda intervencin
sean personal de mantenimiento o vigilancia, ya que conocen mejor el edificio y las
instalaciones.
Ha de estar constituido por un mnimo de dos y un mximo de diez personas. Lo normal
es uno para todo el edificio.

JEFE O JEFA DE INTERVENCIN

Es la persona encargada de valorar la emergencia, de dirigir y coordinar a los equipos de
intervencin y de informar al jefe o jefa de emergencia, de quien depende jerrquicamente,
aunque constituye la mxima autoridad en el punto de la emergencia hasta la llegada del
servicio pblico de extincin.

Al igual que los ESI ha de estar permanentemente localizable durante el horario de trabajo a
travs de medios de comunicacin fiables, y su perfil corresponde a una persona con dotes de
mando y profundos conocimientos terico-prcticos en seguridad contra incendios y plan de
autoproteccin.

JEFE O JEFA DE EMERGENCIA

Constituye la mxima autoridad ante una emergencia, encargndose de coordinar toda la
actuacin desde el centro de control de comunicaciones de la empresa, solicitando el envo a la
zona siniestrada de los equipos internos o servicios externos que resulten necesarios y
ordenando el momento de la evacuacin del local.

Al llegar al centro de control y comunicaciones asumir las tareas de registro escrito de la

emergencia, que hasta ese momento realizaba el operador u operadora de comunicaciones,
vigilante, celador o celadora o telefonista que recibi el aviso inicial de emergencia, comprob
su veracidad y alert a los bomberos y bomberas, al jefe o jefa de emergencia y al jefe o jefa
de intervencin y de otros equipos.

Es una persona con dotes de mando y slidos conocimientos de seguridad contra incendios y
del plan de autoproteccin. Ha de estar localizable las 24 horas del da. El jefe o jefa de
emergencia, el jefe o jefa de intervencin y el operador u operadora de comunicaciones
constituyen el denominado EQUIPO DE MANDO.

COMIT DE EMERGENCIA

- 159 -
Est constituido por la Direccin de la empresa. Debe estar puntualmente informado de la
situacin por el jefe o jefa de emergencia. Su funcin consiste en coordinar y canalizar las
relaciones con el exterior mientras se mantenga la emergencia, informando a las autoridades,
familiares, prensa, etc.

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TEMA 14: PRIMEROS AUXILIOS

SUMARIO

14.1. Introduccin a los primeros auxilios

14.2. Valoracin Primaria y Secundaria de las lesiones

14.3. Reanimacin cardio-pulmonar

14.4. Obstruccin de las vias areas

14.5. Hemorragias

14.6. Atencion general a las quemaduras

14.1. INTRODUCCIN A LOS PRIMEROS AUXILIOS

Los primeros auxilios son el conjunto de medidas asistenciales que adoptaremos
inicialmentecon una persona accidentada o enferma en el lugar de los hechos, hasta la llegada
de los servicios sanitarios.

El objetivo principal debe ser mantener a la persona accidentada con vida, y evitar agravar las
lesiones que presenta. Para ello la persona que preste los primeros auxilios har slo aquello
de lo que est totalmente segura que puede hacer para ayudar a la persona accidentada.

Es frecuente que en un accidente se genere un ambiente de nerviosismo y en consecuencia

hay riesgo de actuaciones incorrectas, por ello entre las acciones ha desarrollar est la de
dominar la situacin y evitar el pnico.

En estas situaciones junto a una valoracin general del accidente: n. de personas

accidentadas, lesiones de las mismas, persistencia de peligro.hay que actuar siguiendo unas
pautas bsicas que responden a la regla: P.A.S.

P de proteger el lugar de los hechos. Despus de un accidente puede continuar

existiendo la causa que lo origin (un fuego, un escape de gas) se ha de tener la
seguridad de que tanto quien ha sufrido el accidente como la persona que preste la
primera asistencia estn fuera de peligro.

A de avisar en cuanto sea posible a los servicios sanitarios y activar el Sistema de

Emergencia. Salvo que estemos solos o solas deberemos permanecer junto a quien ha
sufrido el accidente y enviar a otra persona a pedir ayuda mientras empezamos a.

S de socorrer siguiendo un orden de prioridades (la experiencia demuestra que

generalmente quien ms se queja no es quien est ms grave) y reconociendo los
signos vitales siempre por este orden :1. Consciencia 2. Respiracin y 3. Pulso

- 161 -
14.2. VALORACIN PRIMARIA Y SECUNDARIA DE LAS LESIONES

1. Valoracin Primaria

Tendremos que identificar aquellas situaciones que puedan suponer una amenaza inmediata
para la vida de la persona accidentada. Como se ha dicho antes, hay que observar el estado de
consciencia, la respiracin, y la circulacin y posteriormente la existencia de hemorragias
graves.

2. Valoracin Secundaria

Una vez que hayamos comprobado que la vida de la vctima no est en peligro (respira y tiene
pulso) pasaremos a buscar otras lesiones que pueda tener. Para ello le exploraremos
ordenadamente de la cabeza a los pies.

Cabeza: Miraremos si tiene heridas en cuero cabelludo y cara. Comprobaremos la

ausencia de hemorragias en la nariz/odos ya que podra ser signo de fractura de
crneo.

Cuello: Descartaremos heridas en esta zona y tomaremos el pulso carotdeo.

Tendremos especial cuidado en la movilidad del cuello por riesgo de lesin cervical
especialmente si el traumatismo ha sido violento.

Trax: Buscaremos deformidades, heridas y si la vctima est consciente

preguntaremos si tiene dolor.

Abdomen: Ver si hay heridas. Preguntaremos por si tiene dolor. Tener siempre
presente la posibilidad de lesiones internas.

Extremidades: Examinaremos brazos y piernas comparando ambos brazos y ambas

piernas entre s para observar diferencias entre ellas y deformidades que nos hagan
sospechar de la existencia de fracturas. Descartaremos la existencia de heridas y
hemorragias.

14.3. REANIMACIN CARDIO-PULMONAR

El oxgeno es un elemento indispensable para vivir. El organismo lo capta del medio ambiente
mediante la respiracin y posteriormente lo transporta por todo el cuerpo por la sangre
impulsada por el corazn. Cuando existe una insuficiencia en el aporte de oxgeno a los tejidos
(asfixia) se pone en peligro la vida de la persona que sufre esta situacin. Por este motivo
llamamos a la respiracin y a la circulacin sangunea funciones vitales. Un intervalo de 3 a 5
minutos sin recibir oxgeno daa de forma irreversible las clulas.

Esta situacin de asfixia exige de forma inmediata la puesta en prctica de las maniobras de
recuperacin del aporte de oxgeno que no admiten la mnima demora en su aplicacin si
queremos evitar la muerte o la aparicin de lesiones irreversibles en la vctima.

Una vez efectuadas las dos primeras acciones de la regla P.A.S. pasaremos a efectuar las
maniobras de reanimacin propiamente dichas como la forma de Socorrer a la persona

- 162 -
accidentada.

1. Controlar la respiracin

Tumbaremos a la vctima boca arriba en el suelo. Vigilaremos el riesgo de que la persona

accidentada inconsciente y tendida boca arriba se pueda ahogar con su propia lengua
desplazada haca atrs. Para ello se hiper-extender la cabeza: con una mano en la frente
empujando hacia abajo y con la otra separando hacia abajo y adelante la barbilla. Efectuada
esta maniobra y acercando nuestra cara a la boca y nariz de la vctima comprobaremos si
respira.

Nos podremos encontrar que la persona accidentada no respira y en este caso como hemos
venido anunciando hay que actuar de manera inmediata (lo ideal antes de 1 minuto de
haberse producido la parada respiratoria) comenzando la respiracin artificial.

La respiracin artificial para ser efectiva debe ser: Inmediata. Continuada (sin interrupciones)
y Prolongada (hasta la total recuperacin).

Prctica de la respiracin artificial:

El mtodo ms habitual es el boca-boca que tiene las siguientes ventajas:
Puede ser aplicado en la mayora de las ocasiones.
Permite comprobar si est siendo efectivo viendo que sube el pecho de la vctima al
entrar el aire.
En caso necesario puede aplicarse con el masaje cardiaco.

Se pueden considerar dos fases en la aplicacin de la respiracin artificial:
Eliminar todos los cuerpos extraos que hubiera dentro de la boca y dificultase el paso
delaire actuando como un obstculo: sangre, dentadura postiza, chicles
Aplicar la respiracin artificial propiamente dicha.

Con la persona accidentada en la posicin indicada de decbito supino y la cabeza en

hiperextensin y el mentn traccionado se realiza una insuflacin fuerte con nuestros labios
adaptados a los suyos y presionando las aletas de la nariz para que no se escape el aire.
Debemos cerciorarnos de que la tcnica es efectiva viendo que con cada insuflacin se eleva el
trax de la persona enferma.

Una vez que conseguimos que el aire penetre en los pulmones y comprobado que la vctima
tiene pulso seguiremos realizando insuflaciones a un ritmo de 12 a 16 por minuto.

Excepcionalmente (Ej que la persona accidentada tiene un golpe en la boca o la causa ha sido
un envenenamiento) se har una maniobra boca-nariz para insuflar el aire. En este caso con
la mano que sujeta la barbilla cerraremos la boca de la vctima y soplaremos por su nariz.

2. Comprobar la respiracin
Inmediatamente despus de dar las dos primeras insuflaciones debemos comprobar que la
circulacin de la persona accidentada existe, tomando el pulso en la arteria cartida. Esta
arteria se encuentra en el cuello y para localizarla primero encontraremos la nuez en la cara
anterior del cuello y desde all deslizaremos nuestros dedos haca fuera, al hueco que forman
los msculos del cuello y encontraremos los latidos mediante una suave compresin.

Si la persona tiene pulso, continuaremos con la respiracin artificial hasta su recuperacin o

hasta la llegada del personal sanitario. En caso de que no tenga pulso, esto significa que el
corazn ha dejado de latir y en consecuencia la persona necesitar de forma inmediata un
masaje cardiaco.

Masaje Cardiaco: Mediante una compresin externa del corazn se pretende que el corazn

- 163 -
vuelva a latir y distribuya la sangre por todo el organismo. Por el contrario cuando dejemos de
comprimir el corazn se llenar de sangre y estar en situacin de, a travs de otra
compresin, volver a mandar sangre a los tejidos. Se trata, por tanto, de lograr una
Circulacin Artificial.

Para conseguir una compresin efectiva, colocaremos al/a la paciente boca arriba (decbito
supino) sobre una superficie plana y dura (normalmente el suelo). Con una mano extendida,
apoyaremos la parte posterior de la palma ligeramente por encima del limite inferior del
esternn (2 traveses de dedo por encima de la boca del estomago). Colocaremos la otra
mano encima de la primera con los dedos de ambas entrelazados entre s. El/La socorrista se
situar junto a la vctima de rodillas y en perpendicular a ella, las manos apoyadas en el
esternn, los brazos rectos y estirados y los hombros encima de la vctima.

La compresin debe hacerse de tal manera que consigamos que el trax descienda 4 o 5
centmetros y a un ritmo alto de 80-100 veces por minuto.

En la mayor parte de los casos ser preciso simultanear la respiracin artificial con el masaje
cardiaco ya que la persona accidentada no respira y no tiene pulso. Como ninguna de las 2
maniobras puede interrumpirse, habr que hacerse de tal modo que permita su realizacin
conjunta.

Si estamos solos o solas la estrategia de intervencin ser: realizar 30 compresiones cardiacas

y a continuacin 2 insuflaciones de aire boca-boca, volver a repetir el ciclo hasta la
recuperacin del pulso y respiracin de la vctima. Si son dos los/as socorristas entrenados/as
entonces la secuencia ser 15 compresiones por 2 insuflaciones.

Estas maniobras jams deben ser interrumpidas, de tal forma que si es posible se relevarn
los/as socorristas que prestan la ayuda. Solamente cesaremos en la realizacin de la
respiracin artificial y del masaje cardiaco externo en dos circunstancias:

Porque la vctima se haya recuperado: est consciente, haya disminuido su palidez,

tenga pulso y sus pupilas reaccionen a la luz.

Porque se haya hecho cargo de ella un equipo o persona cualificada.

Una vez recuperada la persona accidentada la colocaremos en la posicin lateral de seguridad

(P.L.S.).

14.4. OBSTRUCCIN DE LAS VIAS AEREAS

1. Introduccin

Con excesiva frecuencia conocemos el fallecimiento de una persona a consecuencia de un

atragantamiento. Son accidentes dramticos tanto ms porque en numerosas ocasiones son
evitables.

En las personas adultas, la causa ms frecuente es la comida. Los nios y nias se atragantan
con piezas pequeas de sus juguetes, con botones etc.

En la mayora de los casos, nuestro organismo acta como socorrista expulsando el cuerpo
extrao mediante la tos. Pero en otras ocasiones y debido al tamao, el obstculo nos impide
toser y lo que es ms grave nos impide respirar.

El atragantamiento puede crear dos situaciones: Obstruccin incompleta U Obstruccin

completa de las vas areas.

- 164 -
2. Obstruccin incompleta de las vas aereas
En este caso nos encontraremos a una persona que respira con dificultad, que emitir ruidos
extraos y que podr toser e incluso hablar. Le animaremos a toser con fuerza. Nuestra tos es
el mecanismo ms eficaz para desalojar los cuerpos extraos que se alojan en nuestro rbol
respiratorio.

No debemos realizar ninguna maniobra excesiva. No debemos dar palmadas en la espalda. El

objeto puede desplazarse ms profundamente y la situacin se har ms crtica.

3. Obstruccin completa de las vas areas

La persona que sufre la obstruccin se pondr de pie (si estaba sentada comiendo)
manifestar con gestos -no podr hablar- la urgencia de su situacin, se llevar las manos al
cuello, no podr toser y es posible que su tez se torne azulada.

Es una situacin de mxima urgencia ya que en unos minutos puede perder el conocimiento y
hacer una parada respiratoria que le conducir a la muerte. Debemos realizar inmediatamente
la maniobra de Heimlich.

a) Nos colocaremos detrs de la persona atragantada y rodearemos su cintura con

ambos brazos. Situaremos una de nuestras manos con el puo cerrado y el pulgar hacia
dentro, en el abdomen por encima del ombligo y alejado del esternn y las costillas.
Cogeremos el puocon la otra mano.

b) Una vez que hayamos colocado el puo cogido con la otra mano, presionaremos
bruscamente hacia adentro y arriba al mismo tiempo. Se repetir esta operacin las
veces necesarias hasta que se expulse el objeto.

Si la persona est inconsciente colocaremos a la persona en el suelo boca arriba. Nos

situaremos a horcajadas sobre ella y pondremos el taln de una mano sobre el abdomen entre
el ombligo y el extremo inferior del esternn, la otra mano la pondremos encima de la primera.

Manteniendo los brazos estirados presionaremos hacia arriba hasta 5 veces. A continuacin
volveremos a mirar la boca para ver si el cuerpo extrao est visible. Si no es as se repetir la
operacin y la acompaaremos 2 insuflaciones boca a boca.

14.5. HEMORRAGIAS

La sangre es el fluido orgnico encargado de transportar el oxgeno y otros nutrientes a todo el

organismo . Este transporte circula por los llamados vasos sanguneos (arterias, venas,
capilares) que llegan a cualquier parte de nuestro cuerpo.

Cuando alguno de estos vasos sanguneos sufre alguna lesin y se rompe, la sangre se
extravasa y se produce lo que se llama una Hemorragia.

La intensidad de la hemorragia depender del grado de la lesin y del calibre del vaso
sanguneo lesionado. Cuanto mayor sea el vaso lesionado mayor ser la prdida de sangre y
en consecuencia la hemorragia ser de mayor gravedad, pudiendo incluso poner en riesgo la
vida de la persona.

Las hemorragias pueden ser externas cuando la sangre sale al exterior y la vemos, o internas
cuando la sangre no sale al exterior del organismo y por tanto no la vemos, siendo su
diagnstico ms difcil.

- 165 -
Sospecharemos de la existencia de una hemorragia interna cuando junto al antecedente del
traumatismo, la vctima presenta entre otros sntomas:

Palidez.
Sudoracin fra.
Extrema debilidad.
Pulso rpido y dbil.
Sed.

Las causas ms frecuentes de hemorragias son las heridas que cursan, en general, con
hemorragias externas por interrupcin de la piel y/o de las mucosas, aunque tambin pueden
producirse en rganos internos.

Los principios generales del tratamiento de las heridas son:

Detener la hemorragia.
Evitar las complicaciones y en especial las infecciones.
Favorecer la curacin.
Cuando se trata de detener una hemorragia arterial, es decir el vaso lesionado es una arteria,
la sangre sale a gran velocidad, de forma intermitente, a borbotones que coinciden con los
latidos del corazn. Para evitar prdidas mayores que pudieran poner en riesgo la vida de la
persona herida o la integridad de uno de sus miembros debemos actuar con celeridad
mediante la compresin dela arteria sangrante.

1. Compresin de una arteria sangrante

La compresin puede realizarse directamente sobre la parte que sangra. Utilizaremos
preferentemente gasas estriles y, de no tenerlas a mano, cualquier tela o pao procurando
que est lo ms limpio posible, as evitaremos el riesgo de infecciones.

Mantendremos la presin sobre la herida durante unos minutos (10 aproximadamente) hasta
que nos percatemos de que la hemorragia ha cedido. Una vez que nos hayamos percatado de
que la hemorragia ha cedido vendaremos la herida y trasladaremos a la persona accidentada al
centro sanitario ms cercano o la mantendremos acostada, tranquilizndola hasta la llegada de
los servicios sanitarios.

Si por el contrario con esta primera compresin la hemorragia no cediera, se podrn nuevos
apsitos sin retirar los anteriores y sujetndolos con una venda que aumente la presin, ya
que si mientras estamos aplicando la presin, retiramos los apsitos empapados antes de
tiempo destruiramos el cogulo formado y volvera a aumentar la hemorragia. Si estas
medidas no se mostraran suficientes las complementaramos con una compresin a distancia
sobre la arteria principal de la zona lesionada por encima del vaso sangrante, es decir, en la
regin contigua a la herida que est ms cercana al corazn. La compresin debe mantenerse
hasta la llegada de la ambulancia o el ingreso hospitalario de la persona herida. Si la
hemorragia es en las extremidades las mantendremos elevadas y por encima del corazn para
disminuir la presin sangunea sobre la herida siempre y cuando no le resulte doloroso a la
vctima, por posibles fracturas, en cuyo caso volveremos la extremidad a su posicin inicial.

- 166 -
2. Torniquete
Es un mtodo excepcional y extremo, solamente justificado en los casos en los que han sido
ineficaces los mtodos anteriores y el traslado a un centro sanitario se va a demorar.

Un torniquete es un vendaje compresivo muy fuerte, en general circular, que acta

comprimiendo las arterias por encima de las heridas para evitar la hemorragia.

Es altamente peligroso y al tiempo que detiene la prdida de sangre puede provocar otras
lesiones e incluso falta de riego y riesgo de gangrena.

Medidas a tener en cuenta en la utilizacin de un torniquete:

Se colocar una etiqueta en lugar visible indicando la urgencia de la hemorragia y
sealando
la hora y minuto en que fue colocado el torniquete.
En caso de perodos de tiempo prolongados con el torniquete, es conveniente que sin
llegar a quitarlo se afloje ligeramente cada 20 minutos aproximadamente para disminuir
el riesgo de gangrena pero siempre cuidando de que no vuelva a sangrar.
Una vez colocado, corresponder al personal sanitario especializado retirar el torniquete
y nunca al socorrista, para evitar el riesgo de shock.

4.3. Shock
Cuando la circulacin es insuficiente debido a la intensidad de la hemorragia, la sangre no llega
con la necesaria presin a todas las partes del organismo. Esta circunstancia tiene
especialrelevancia en el caso del cerebro producindose un estado que viene a llamarse de
shock.

La persona en este estado estar plida, con sudoracin fra, pulso dbil y rpido, su
respiracin ser agitada y superficial, tendr sed y puede a llegar a perder el conocimiento.
Qu hacer ante un riesgo de shock?:

Colocaremos a la persona en el suelo para favorecer el riego sanguneo al cerebro.

Elevaremos las piernas, siempre que no se queje de dolor, en cuyo caso dejaremos las
extremidades en horizontal.
Evitaremos que pierda calor.
No le daremos nada de comer ni de beber.

Adems de las hemorragias, otras causas que pueden desencadenar un estado de shock son:
Quemaduras graves.
Enfermedades cardiacas.
Fracturas muy dolorosas.
Intoxicaciones.
Reacciones anafilcticas-alergias.
Deshidrataciones

14.5. ATENCIN GENERAL A LAS QUEMADURAS

- 167 -
La quemadura es el resultado del contacto de los tejidos del organismo con el calor. Las causas
principales son el fuego, lquido hirviendo, los slidos incandescentes, la electricidad, los
productos qumicos y las radiaciones.

El cuerpo humano tolera temperaturas de hasta unos 40 C; por encima se produce la

quemadura que por un lado depende de la accin directa del agente causal y por otro de la
isquemia (falta de aporte sanguneo) cutnea secundaria a la accin del calor.

La piel, que es el rgano ms extenso de nuestro cuerpo, est compuesta esencialmente por
dos capas:

Epidermis. La ms externa y cuya funcin es fundamentalmente protectora.

Dermis. Cuya destruccin conlleva la prdida de la capacidad de regeneracin de la piel

1. Clasificacin
Las quemaduras se pueden clasificar en funcin de la profundidad y extensin de las mismas.
Segn la profundidad las clasificamos en de 1.-2.-3. grado de menos a mayor profundidad.
Para clasificar a la que maduras por su extensin se utiliza la Regla de los 9. Para ello se
dividela superficie corporal en 11 reas, siendo cada una el 9% o un mltiplo de 9.

La valoracin de la gravedad de una quemadura se basar en la extensin de la superficie

corporal quemada y el grado de profundidad de la misma.

Se consideran quemaduras graves independientemente de su extensin o profundidad, las

quemaduras que afectan a manos, pies, cara. Ojos y genitales.

Asimismo factores como la edad, el agente causal y el estado de salud previo de la vctima
influyen de manera decisiva en el pronstico de la quemadura.

2. Norma General

Qu hacer ante una quemadura

La asistencia inmediata de la persona quemada es muy similar a la de cualquier otro accidente.
Es decir lo primero que tenemos que hacer, sin olvidar nuestra propia seguridad, es Proteger,
parando el proceso de la quemadura o sea eliminar la causa. A continuacin se exponen las
lneas bsicas a seguir ante una quemadura:

1. Evacuar a la persona del foco trmico

2. Realizar una evaluacin inicial y mantener las funciones vitales: Respiracin y Pulso.
3. Descartar otras posibles lesiones como hemorragias, shock, fracturas.
4. Refrescar la zona quemada. Aplicar agua en abundancia evitando enfriar al/a la
paciente.
5. Envolver la zona quemada con gasas o paos limpios.
6. Evacuar a la persona quemada a un centro hospitalario lo antes posible.
7. Vigilar de forma peridica los signos vitales.

Qu no se debe hacer ante una quemadura

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 1. Aplicar pomadas, ungentos, pasta dentfrica sobre la quemadura. Slo agua.
2. Enfriar demasiado a la persona herida. Para ello se procurar aplicar el agua slo
sobre la zona quemada.
3. Dar comida o lquidos por via oral.
4. Romper las ampollas que se hayan podido formar. Facilitaramos la entrada de
grmenes.
5. Despegar la ropa que est pegada a la piel.
6. Dejar sola a la vctima.
7. Demorar innecesariamente el traslado aun centro especializado

3. Quemadura por fuego

Si cuando iniciamos la atencin a la persona accidentada las llamas queman todava a la
vctima, no se deben apagar con agua. Revolcaremos a la persona quemada por el suelo o
sofocaremos el fuego con una manta o similar. Una vez apagadas las llamas, s aplicaremos
agua con el fin de refrigerar las zonas quemadas.

En el caso de quemadura por fuego aplicaremos las normas generales citadas, prestando
especial atencin a la ausencia de respiracin. La mayora de las vctimas por fuego lo han sido
en un espacio cerrado por lo que a las quemaduras cutneas se les asociar quemaduras
respiratorias.

Tambin son frecuentes las intoxicaciones por monxido de carbono y las lesiones
inflamatorias de las mucosas de las vas areas superiores por inhalacin de productos
qumicos.

4. Quemadura qumica
Se produce cuando la piel entra en contacto con sustancias qumicas como cidos o lcalis
fuertes. Ante una quemadura qumica se actuar lavando generosamente la piel con agua en
abundancia. Se duchar durante 20-30 minutos.

Durante la ducha se ha de proceder a retirar todos los objetos que estn en contacto con la
piel y a continuacin aplicar la norma general.

En el caso de las quemaduras oculares los ojos se irrigarn durante al menos 20 minutos. La
evacuacin se har continuando la irrigacin con frascos irrigadores.

5. Quemaduras elctricas
La corriente elctrica puede dar lugar a lesiones de diversa naturaleza en su paso por el
interior de nuestro cuerpo. Junto a las lesiones locales, un accidente elctrico puede
desencadenar una parada cardio-respiratoria.

La prioridad como en todos los accidentes ser Proteger-Avisar-Socorrer. En este caso lo

primero ser cortar la corriente elctrica en condiciones seguras, no sin antes prever la cada
de la persona.

- 169 -
TEMA 15: HISTORIA DEL PAIS VASCO DEL SIGLO XIX

SUMARIO

15.1. Periodo constitucional y restauracin absolutista

15.2. Guerras Carlistas: antecedentes, bandos, desarrollo y consecuencias

15.3. La abolicion foral

15.4. Nacionalismo vasco: nacimiento y desarrollo

15.1. PERIODO CONSTITUCIONAL Y RESTAURACIN ABSOLUTISTA

Las ideas de la Revolucin Francesa llegan al Pas Vasco cuando Napolen invade Espaa en
1808. Napolen obliga a abdicar a Fernando VII en Bayona, e impone a su hermano Jos I
como Rey de Espaa. Ante este hecho, tendremos en el Pas Vasco dos posturas antagnicas.
Por un lado, los grandes comerciantes de Bilbao y San Sebastin sintonizan con las ideas
revolucionarias y se hacen primero afrancesados y despus liberales. Por otro, el pueblo,
dirigido por el clero rural, se posiciona en contra de las nuevas ideas, por antirreligiosas y
porque traen consigo nuevas cargas fiscales para mantener la guerra. Durante este periodo se
van a promulgar dos constituciones:

Constitucion de Bayona (1808)

Es una carta otorgada por Napolen, a travs de su hermano, a los representantes del clero y
la nobleza espaoles convocados en la ciudad francesa de Bayona. Las influencias de esta
constitucin son la Francia Napolenica y la Constitucin francesa de 1791.

Se afirma el principio constitucional de igualdad jurdica y fiscal, para todos los espaoles, y se
acuerda la supresin de las aduanas interiores, todo esto se enfrenta por primera vez a los
preceptos forales.

Constitucin de Cadiz (1812)

Popularmente conocida como La Pepa al ser promulgada por las Cortes Generales de Espaa
el 19 de mazo de 1812. La Constitucin de Cdiz refleja la ideologa liberal frente a las
posiciones absolutistas del Antiguo Rgimen. Se inspira en la Constitucin francesa de 1791 y
la estadounidense de 1789, sin perder de vistas las antiguas leyes fundamentales del reino.
Tuvo una vigencia breve e intermitente en el tiempo, llegando hasta 1837 cuando se promulga

- 170 -
una nueva constitucin. La Constitucin de 1812 proclamaba la libertad econmica de trabajo,
comercial, libertad de expresin (excepto a los escritos religiosos), sufragio universal para
mayores de 25 aos, restringido segn las rentas, soberana nacional, divisin de poderes,
Monarqua hereditaria pero constitucional debiendo el Rey acatar la Constitucin, finaliza con la
Inquisicin.

El carcter uniformista de la nueva Ley al afirmar el principio constitucional de igualdad

jurdica y fiscal entra en contradiccin con las tradiciones forales al suprimir las instituciones
vascas (Juntas Generales, Diputacin Foral).

Finalizada la Guerra de la Independencia retorna al poder Fernando VII (1814-1833), lo cual

supone la restauracin del absolutismo monrquico. Este reinado se caracteriza por una
alternancia de periodos absolutistas (sexenio de 1814-1820 y dcada de 1823 a 1833) frente a
otros de constitucionalismo liberal (Trienio de 1820 a 1823).

Los monarcas absolutistas europeos abolieron las constituciones del periodo revolucionario,
Fernando VII decret ilegales las Cortes Generales de Cdiz y su obra legislativa: la
Constitucin de 1812.

Suprimida la Constitucin de 1812, el rey busca apoyo para combatir contra el liberalismo, lo
cual supone apoyarse en los defensores del viejo sistema social convirtindose, por lo tanto, en
defensor de los Fueros. La foralidad vasca se vio beneficiada de los periodos absolutistas del
reinado de Fernando VII.

15.2. GUERRAS CARLISTAS: ANTECEDENTES, BANDOS Y DESARROLLO

Primera Guerra Carlista (1833-1839)

Fernando VII, antes de fallecer, suprimi la ley slica, segn la cual no podan reinar las
mujeres, con objeto de que su hija, Isabel II, pudiera sucederle. El hermano del rey, Carlos M
Isidro, no acept la mencionada supresin legal y se consideraba el legtimo heredero. La
muerte del rey origin la lucha por la sucesin, comenzando la primera guerra carlista .

La sucesin al trono puede considerarse como desencadenante del conflicto armado, pero
nunca como la causa profunda que explica las guerras carlistas. El enfrentamiento entre dos
modelos polticos (absolutismo-liberalismo), que intentan alzarse con el control del Estado, es
la base de las contiendas carlistas.

- 171 -
El carlismo tiene el apoyo social de los grupos ms tradicionales: nobleza rural, medianos y
pequeos campesinos y el clero. El liberalismo se ve apoyado por la burguesa de las ciudades
y los obreros industriales.

Caractersticas ideolgicas del carlismo: integrismo religioso, rgimen seorial de propiedad de

la tierra, defensa del sistema foral, absolutismo monrquico. El carlismo se erige como
defensor de la tradicional religiosidad del Pas Vasco y la iglesia vasca aporta al conflicto
armado un nmero importante de efectivos, especialmente el clero de zona rural.

Las leyes de Mendizbal en 1836 y 1837, con las correspondientes desamortizaciones y la

supresin de los diezmos eclesisticos, profundizan en la separacin entre Iglesia vasca y
liberalismo.

Los liberales como defensores de la propiedad individual se enfrentan a una concepcin feudal-
seorial de la propiedad de la tierra, enfrentndose de esta manera a jauntxos, pequeos y
medianos mayorazgos y tambin a una parte del campesinado a quien asustaba el cambio de
titularidad de la tierra. La uniformidad legal de los liberales aplicando una constitucin para
todos supone la eliminacin foral. Por lo tanto, la mayora del Pas Vasco se enfrentar al
liberalismo.

Reconociendo el carlismo la importancia del foralismo vasco incorporar el trmino Fueros al

lema Dios, Patria, Rey. La sociedad estamental defendida por el absolutismo monrquico
representa la aceptacin de privilegios inherentes a determinados estamentos sociales
(nobleza, clero y rey). La burguesa de las ciudades dedicada al comercio o a la inversin
capitalista en el campo y la industria rivalizar por la hegemona social de los grupos
privilegiados. Esta concepcin diferente del Estado enfrenta a los dos bandos, carlistas y
liberales, en el campo de batalla.

La Primera Guerra Carlista tuvo tres fases: hasta 1835 los ejrcitos del Pretendiente ocupaban
casi todo el Pas Vasco, con la excepcin de las grandes ciudades, que eran liberales. El general
guipuzcoano Toms de Zumalacarregui muri sitiando Bilbao. Tras la muerte del general la
reivindicacin foral adquiri mayor fuerza. La reivindicacin fuerista por parte carlista se vea
fortalecida al ser una respuesta a las posturas liberales que se plasman en la Constitucin de
1837 y en el Decreto de las Cortes de 19 de setiembre de 1837, por el cual se supriman las
Diputaciones Forales de las Provincias Vascongadas y se constituan Diputaciones Provinciales.

De 1835 a 1837, las tropas carlistas realizaron diversas incursiones por la Pennsula, llegando
a amenazar Madrid. A partir de 1837 existe un cansancio en los dos bandos. En estas fechas
surgen divisiones en el bando liberal y en el carlista.

- 172 -
En el verano de 1839 los moderados de ambos bandos ocupaban el poder. Tras intensas
negociaciones, Maroto, jefe carlista y Espartero, el militar ms destacado de la contienda,
sellaron en Vergara el histrico acuerdo. El Abrazo de Vergara no fue suscrito por los carlistas
alaveses y navarros, con lo cual, Espartero no se comprometa con todo el Pas Vasco sino con
los carlistas representados en Vergara. Espartero se comprometa a defender ante el Gobierno
el mantenimiento de los Fueros.

El 25 de octubre de 1839, las Cortes de Madrid aprobaron y la Reina Gobernadora sancion

una Ley, que confirmaba los Fueros sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarqua.

La adaptacin al rgimen constitucional no fue tranquila. La designacin por parte del Gobierno
en 1840 de un Jefe Poltico (gobernador) de Guipzcoa provoc un alzamiento sofocado por
Espartero y el propio ayuntamiento de San Sebastin.

Como consecuencia, Espartero firmaba, en Vitoria, el Decreto de 29 de octubre de 1841, de

aplicacin en las tres provincias vascas. Por dicho Decreto:

Se supriman las Juntas y Diputaciones, acabando as con el pase foral.

El orden pblico sera competencia de los jefes polticos provinciales, antecesores de

los gobernadores civiles.

Las aduanas se trasladan desde el interior a los puertos de mar.

La administracin municipal y judicial se equiparaba a las del resto de Espaa.

Sin embargo, se mantena el derecho civil foral, el particularismo militar y las exenciones
fiscales.

En 1843 el poder pas a los liberales moderados, siendo Espartero expulsado de Espaa, lo
que favoreci la reintegracin del rgimen foral. Desde 1844 hasta 1868 subsisti el grueso del
rgimen foral, excepto lo relativo a aduanas, de una forma precaria, siendo su existencia
combatida por el Estado.

Es de destacar durante este periodo, la formacin entre los liberales vascos de una conciencia
de defensa foral, que sustituy al centralismo inicial del pensamiento liberal. Sus defensores
sern llamados fueristas. Quien mejor simboliza la popularidad del fuerismo liberal es Jose M
de Iparraguirre, con su himno el rbol de Gernika.

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Segunda Guerra Carlista (1872-76)
La revolucin de septiembre de 1868 destron a Isabel II. La reina, que se hallaba veraneando
en San Sebastin, huy a Francia para no regresar ms al trono. Durante seis aos (Sexenio
Revolucionario) la inestabilidad de los gobiernos fue evidente. As, tenemos:

La regencia del General Prim (1868-1870).

El reinado de Amadeo I de Saboya (1871-1873).

La I Repblica (1873-1874).

Un hecho destacado de esta poca fue el de la celebracin de las primeras elecciones

democrticas (por sufragio universal masculino directo) de nuestra historia. El electorado
vasco dio el triunfo a las candidaturas catlico-carlistas, saliendo los jauntxos y el clero muy
reforzados.

La tolerancia de los revolucionarios con el fuerismo fue menor en aspectos religiosos,

provocando una fuerte respuesta de la poblacin vasca.

La legislacin anticlerical del perodo revolucionario origin enfrentamientos continuados en el

Pas Vasco, destacando la agitacin de Guipzcoa de 1869, cuando las Juntas Generales, en
manos de los liberales, intentaron reducir la subvencin al clero.

La irreligiosidad del rgimen se apreciaba en el reconocimiento de la libertad de cultos en la

Constitucin de 1869. En el Pas Vasco rural creci el movimiento carlista cuya bandera era la
denuncia de esta irreligiosidad. Cuando el pretendiente al trono, Carlos VII, da la orden de
preparar un levantamiento y organiza partidas guerrilleras por todo el norte, obtendr su
mayor fuerza en el Pas Vasco.

El campo era mayoritariamente carlista, mientras que en las zonas industriales y ciudades se
encontraba bien representado el liberalismo, especialmente en Bilbao, San Sebastin, Eibar y
la Ribera navarra.

En el Pas Vasco, las partidas carlistas tuvieron que enfrentarse al ejrcito republicano, que
mandaba el General Serrano. Las ofensivas carlistas logran dominar todo el Pas Vasco,
excepto las ciudades. Bilbao tuvo que soportar un largo asedio hasta el 2 de mayo de 1874, en
que el General Concha la liber.

A partir de 1874, el gobierno liberal aument la presin sobre las posiciones carlistas. El

- 174 -
fracaso carlista en el sitio de Bilbao y la restauracin monrquica en la persona de Alfonso XII,
hijo de Isabel II, hizo perder apoyos al carlismo, Estella caa el 19 de febrero. En estas fechas,
Don Carlos abandona el territorio navarro camino de Francia. La guerra finaliz con una nueva
derrota carlista. Ahora, el Gobierno de Cnovas del Castillo en su condicin de vencedor
pretende efectuar el arreglo foral pendiente desde 1839.

15.3. LA ABOLICIN FORAL

Las discusiones parlamentarias precedentes a la aprobacin de la Ley de 21 de julio de 1876

(Ley de modificacin de los fueros), dejan clara la unanimidad de todos los parlamentarios
vascos en la defensa de los Fueros. El sentir general de los diputados vascos indica que la ley
que se discuta castigaba no slo a los carlistas sino tambin a los liberales vascos.

La histrica ley estableca la obligacin militar y la contribucin a los gastos del Estado del
mismo modo que el resto de las provincias de la nacin. Ante la desobediencia civil de las
Juntas y Diputaciones vascas, el Gobierno las disolver para sustituirlas por gobiernos
provinciales. El rgimen foral haba desaparecido.

A continuacin de la abolicin foral, Cnovas del Castillo ofreci lo que se interpretaba como
una armonizacin del particularismo de las tres provincias vascas con el rgimen
constitucional: el mantenimiento de ciertas prerrogativas de carcter fiscal. Los representantes
de las tres provincias aceptaron el pacto, pues interpretaron que salvaban del naufragio foral
uno de sus aspectos fundamentales, la autonoma fiscal. El rey firmaba un decreto, en febrero
de 1878, que estableca el rgimen de Conciertos Econmicos de las provincias vascas y que
consagraba un sistema fiscal autnomo.

La abolicin foral tendr consecuencias a corto plazo. Sabino Arana (1865-1903) exteriorizar
su protesta por la derogacin foral, siendo ste un factor fundamental en el origen del
nacionalismo vasco.

15.4. NACIONALISMO VASCO: NACIMIENTO Y DESARROLLO

En el origen del nacionalismo vasco tenemos dos causas principales: La abolicin foral y el
proceso de industrializacin del Pas Vasco.

A la crisis poltica originada por la liquidacin del rgimen foral, se aade una rpida
industrializacin vizcana que provoca:

- 175 -
 1. Crisis del sector agrario, cuya situacin en la economa vasca queda sustancialmente
alterada.

2. Hegemona de la clase burguesa vinculada a la industria y con la necesidad de

obtener un mercado nacional superior al vasco.

3. Fuerte irrupcin de inmigrantes y la aparicin del proletariado.

Todos estos elementos provocan una crisis de la vida tradicional del Pas Vasco, ante la cual no
ser indiferente Sabino Arana Goiri (1865-1903). Los principios en que sustenta Sabino Arana
la nacionalidad son: raza, lengua, gobierno y leyes tradicionales, religin, anti-industrialismo.
La industrializacin, causa de mltiples transformaciones, se rechaza en un principio por
Sabino Arana, ya que las desgracias de Vizcaya tienen en ella su origen. En el peridico
Bizkaitarra (1895) escriba: Fuese pobre Vizcaya y no tuviera ms que campos y ganados y
seramos entonces patriotas y felices.

La solucin que propone Sabino Arana es la vuelta a un pasado agrcola y agrario, eliminando
as la extranjerizacin del Pas Vasco. Al final de su vida aceptar la industrializacin.

Todos los principios apuntados no eran respetados por la invasin espaola, con lo cual, la
mejor forma de defenderlos era mediante la ruptura con Espaa y la proclamacin de la
independencia poltica.

El pensamiento sabiniano toma forma en 1895 en una organizacin poltica: PNV. Esta
organizacin poltica plantea sus postulados en un principio exclusivamente para Bizkaia, pero
en 1894 los hace extensivos a las siete provincias vascas.

El carcter independentista del nacionalismo vasco se ve rebajado a principios del siglo XX,
coincidiendo con la Primera Guerra Mundial (1914-1918). Completamente aceptado el hecho
industrial, pasarn a formar parte del nacionalismo una parte del empresariado vasco, entre
estos, Ramn de la Sota y Llano. Las bases sociales del nacionalismo se van ampliando a las
capas urbanas, dejando de ser exclusivamente rurales.

Durante la etapa de la Dictadura de Primero de Rivera (1923-30), el nacionalismo sigui

fortalecindose, debido a que algunos sectores de la Iglesia fueron abandonando el carlismo y
se apoyaron en el nacionalismo. Es de resaltar la fuerza que obtiene el sindicato Solidaridad de
Obreros Vascos (ELA-STV), y la solucin a la escisin de 1921, forjndose la unidad entre
aberrianos y Comunin nacionalista.

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II REPBLICA (1931-39): Esta etapa est caracterizada por la continuada intencin del
nacionalismo de conseguir un Estatuto de Autonoma para el Pas Vasco. Las diferentes
intentonas supondrn una evolucin de las posiciones del nacionalismo vasco, acercndose
progresivamente a las instituciones republicanas.

Las elecciones a Cortes de 1933 supusieron un enorme xito electoral para el PNV, siendo sas
las fechas en que los nacionalistas son conscientes de que el ansiado estatuto no se consigue
con un gobierno de centro-derecha. A partir del 34 inician su aproximacin a las izquierdas,
por primera vez en su historia.

El futuro lehendakari, Jose Antonio Aguirre, y Jess M de Leizaola son parte del nuevo ncleo
de dirigentes nacionalistas ms dialogantes con la izquierda. El Estatuto de 1936 sellar la
plena colaboracin entre izquierda y nacionalismo vasco.

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TEMA 16: HISTORIA DEL PAIS VASCO DEL SIGLO XX

SUMARIO

16.1. Crisis monrquica

16.2. La II repblica.

16.3. La guerra civil. Estatuto de autonoma y primer gobierno vasco.

16.4. El franquismo: represin, exilio y resistencia.

16.5 La transicin democrtica.

16.1.- CRISIS MONRQUICA.

INTRODUCCIN.
Antes de entrar en los acontecimientos producidos en el siglo XX en Espaa, debemos
analizar cmo es la Espaa de principios del siglo XX. Es una sociedad en proceso de
expansin demogrfica, debido a la reduccin de las tasa de mortalidad.

Esta reduccin se produjo fundamentalmente por la mejora de la alimentacin, de la

sanidad y de las medidas higinicas. Debido a este aumento de poblacin y al proceso
de emigracin del mundo rural al urbano, se produjo un crecimiento muy significativo de las
ciudades. Hubo poblaciones que incluso duplicaron su poblacin en escasos 30 aos, como por
ejemplo Barcelona que pas de medio milln de habitantes a principio de siglo a un milln en
1930.
Las ciudades cambiaron su morfologa. Se expandieron en sus alrededores con nuevos barrios
espaciosos con parques y jardines para las clases pudientes y tambin con barrios obreros.
Esta expansin trajo consigo la necesidad de mejorar los transportes y as vemos la
construccin de metros y tranvas. Como ejemplo est la inauguracin del metro de Madrid en
1919.

Espaa a comienzos de siglo sigue siendo fundamentalmente agraria. La mayor parte

de su poblacin activa trabaja en el sector primario, pero en el primer tercio del siglo, vemos
que la economa se moderniza e incrementa sustancialmente. Este incremento econmico se
debe no slo al aumento de la poblacin ya mencionado, sino a la neutralidad espaola en la I
Guerra Mundial, que va a permitir que sea suministradora de los pases que estn en guerra.

Se produjo fundamentalmente en dos aspectos: en el sector agrcola se increment la

produccin en base a la incorporacin de nuevas tecnologas y en el sector industrial en base a
su diversificacin. A las industrias tradicionales (siderurgia, textil) se aaden otras como la
alimentaria, las vinculadas a los trasportes, la produccin hidroelctrica, etc. La modernizacin
tambin se dio en el sector terciario, sobre todo en la banca y en las telecomunicaciones.

Todos estos cambios trajeron consigo modificaciones en la estructura de la sociedad. El

mayor peso social sigue recayendo en la aristocracia y los terratenientes, pero cada vez va
teniendo mayor peso la clase burguesa que se va enriqueciendo en base a la industria, el
comercio y la banca. Paralelamente a este hecho comienza a desarrollarse una clase media
fuerte, basada fundamentalmente en los obrerosindustriales.

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CRISIS MONRQUICA.

La crisis monrquica o crisis de la Restauracin hace referencia al reinado de Alfonso

XIII. Este rey lleg al trono en 1902 siendo el marco legal de la poca la Constitucin de 1876.
Ya desde el inicio del reinado va a encontrarse con una serie de condicionantes. Por una parte
el sentimiento de prdida y la crisis surgida tras la Firma por parte de Espaa en 1898 de la
paz en Pars, por la que perda Cuba, Puerto Rico y Filipinas, ltimas colonias de ultramar.

Por otra parte, nos encontramos con la Semana Trgica de Barcelona, de 1909.
Comienza la Guerra de Marruecos con el fin de mantener el protectorado marroqu y para ello
se realizan reclutamientos forzosos. Las bajas en el frente son numerosas y ello genera
movimientos, protestas y disturbios que se saldan con ms de 100 muertos, millares de
personas detenidas y de ellas 5 fueron condenadas a muerte y ejecutadas. La fuerte repulsa,
tanto exterior como exterior, a la represin y a estas ejecuciones hizo que Alfonso XIII cesara
a Maura y nombrara en su lugar a Moret como presidente del gobierno.

La crisis poltica se refleja en la inestabilidad de los presidentes del gobierno. Por

ejemplo, Moret ya al ao siguiente, 1910, dimiti y fue sustituido por Canalejas que fue
asesinado en 1912. Su sustituto fue Eduardo Dato.

Otro factor que explica la cada de la monarqua es la crisis de 1917. En ella se conjugan varios
factores:

- Crisis econmica: derivada del mal reparto de los beneficios econmicos conseguidos
por la neutralidad espaola en la I Guerra Mundial y que trae consigo un severo
aumento de la inflacin.

- Nacionalismo cataln: la mayora de los parlamentarios catalanes se unieron en la

Asamblea Nacional de Parlamentarios que demand un cambio de gobierno y la
necesidad de convocar las Cortes Constituyentes.

- El sindicalismo militar, con enfrentamientos entre los mandos intermedios y los altos
cargos y mandos del ejrcito.

- La huelga general de 1917.

A partir de esta fecha veremos diferentes gobiernos de concentracin (aquellos

formados por miembros de diferentes fuerzas polticas). Pero no se consegua estabilizar la
situacin. Para hacernos una idea en slo 6 aos hubo trece cambios de gobierno.

Si aadimos a la inestabilidad poltica continuada, el aumento de las tasas de

desempleo, el incremento de los precios, las convulsiones sociales y los fracasos militares en
Marruecos (Desastre de Annual de 1921), entenderemos el dramatismo de la situacin de la
monarqua liberal de Alfonso XIII.

El golpe militar del general Miguel Primo de Rivera en 1923 fue la solucin de fuerza
que se busc para solucionar la crisis, con la aprobacin del Rey Alfonso XIII. Primo de Rivera
suspendi la Constitucin de 1876 y disolvi las Cortes. Su objetivo era crear un gobierno
fuerte, capaz de controlar las diferentes crisis implantando un sistema autoritario. Hay que
tener en cuenta que en el panorama internacional, los movimientos fascistas comenzaban a
tomar fuerza. El gobierno que form fue un gobierno de militares conocido como el Directorio
Militar. En ese sistema autoritario se suprimieron los partidos polticos (existencia de un nico
partido: Unin Patritica) y la libertad de prensa, se reprimieron las organizaciones anarquistas
y se erradic el terrorismo. Se consigui la estabilidad, e incluso, tras el final del conflicto de
Marruecos en 1925, pareca tener cada vez un mayor apoyo.

As en ese mismo ao, sustituy el Directorio Militar por el Directorio Civil, en un intento
de institucionalizar la Dictadura. An contando con apoyos la oposicin a la Dictadura era
importante y diversa. Encontramos en ella desde liberales a conservadores; republicanos,

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nacionalistas, socialistas, anarquistas, intelectuales, colectivos obreros, movimientos
estudiantiles... Un elemento clave fue el cada vez mayor descontento de miembros del
ejrcito.

Tras el Crack del 29 (catastrfica cada de la Bolsa de Nueva York), los problemas
econmicos se extendieron por todo el planeta. En nuestro caso se depreci la peseta y ello
hizo aumentar el descontento social y la oposicin a la Dictadura.

En esta tesitura Primo de Rivera present su dimisin a Alfonso XIII en 1930 y ste la
acept y tras ello nombr como presidente de gobierno al general Dmaso Berenguer. El
objetivo era volver a la situacin anterior a la Dictadura de Primo y para ello se restaur la
Constitucin de 1876. A este perodo se le conoce como la Dictablanda.

La oposicin (republicanos, socialistas, nacionalistas, intelectuales, etc.) fue

fortalecindose y as se lleg al Pacto de San Sebastin, compromiso para derrocar la
monarqua e instaurar un sistema democrtico. Ante la imposibilidad de recuperar la
normalidad, Berenguer dimiti en 1931 dando paso a un nuevo gobierno presidido por el
almirante Aznar, que estableci un calendario electoral. As quedaron convocadas elecciones
municipales para el 12 de abril de ese mismo ao. Con ello se intentaba ir volviendo poco a
poco a la legalidad constitucional. Sin embargo, las elecciones locales sirvieron para valorar el
papel de la monarqua. El triunfo de los republicanos y socialistas en las ciudades precipit la
abdicacin del rey y su exilio y la proclamacin de la Repblica el 14 de abril de 1931.

16.2.- LA II REPBLICA.

Tras la proclamacin de la II Repblica, se form un gobierno provisional presidido por

Alcal Zamora y formado por republicanos de izquierda y derecha, socialistas y nacionalistas,
es decir, por los firmantes del Pacto de San Sebastin. El gobierno deba dirigir
provisionalmente el pas hasta unas nuevas elecciones para conformar unas nuevas Cortes
Constituyentes encargadas de dotar a Espaa de una nueva constitucin.

El nuevo gobierno tuvo que responder desde un principio a la peticin de reformas

exigidas por la poblacin espaola. As que realiz una reforma agraria, tambin reformas
laborales, reforma militar y puso en marcha el Estatuto provisional de autonoma de Catalua.
Finalmente las elecciones a Cortes tuvieron lugar en junio de 1931 y el triunfo fue para la
coalicin republicano-socialista. Con ello la mayora aplastante fue para la izquierda, quedando
la derecha con una mnima representacin.

Estas Cortes redactaron y aprobaron la Constitucin 1931, constitucin que estableca

un rgimen plenamente democrtico. En ella se defina el nuevo estado espaol en los
siguientes trminos: "Repblica democrtica de trabajadores de todas clases". En ella se
conceda a la mujer el derecho al voto y se proclamaba el establecimiento de una serie de
derechos y libertades: libertad de reunin, de expresin, de asociacin, derecho a la
educacin, divorcio, etc.

A nivel institucional se estableca un sistema unicameral, el Congreso de los Diputados y

se abra la posibilidad a crear regiones autnomas. En ella Espaa queda definida como estado
laico, separando claramente Iglesia y Estado. Se reconoce la libertad de conciencia y el
derecho a practicar cualquier religin. Con esta constitucin comenz el llamado Bienio
Reformista (1931-1933). Se nombr a Azaa como Jefe de Gobierno y a Alcal Zamora como
Presidente de la Repblica. El gobierno republicano-socialista emprendi un amplio programa
reformista en un contexto econmico desfavorable, marcado por el ascenso del paro. Las
reformas fueron en muy diversos aspectos. Por ejemplo, se produce la aprobacin del Estatuto
de Autonoma Cataln. Tambin se llev a cabo una reforma agraria basada en la expropiacin
de los latifundios. La reforma religiosa permiti el matrimonio civil y el divorcio. A su vez la
reforma militar limit la injerencia de los militares en la vida poltica.

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 Ante estas reformas tanto la extrema derecha como la extrema izquierda reaccionaron
en contra. Las reacciones se sucedieron y en 1933, Azaa dimiti y Alcal Zamora convoc
nuevas elecciones. Para estas elecciones, la derecha se haba reorganizado. Tres nuevos
grupos se presentaron a los comicios: la CEDA (Confederacin Espaola de Derechas
Autnomas) auspiciada por la Iglesia Catlica, Renovacin Espaola y Falange Espaola,
dirigida por Jos Antonio Primo de Rivera, hijo del dictador. Mientras la izquierda se present
fragmentada en mltiples grupos y los anarquistas propugnaron a la abstencin. Las elecciones
dieron la victoria de los grupos conservadores: Partido Republicano Radical y la CEDA.

Por ello fue nombrado Jefe de Gobierno Lerroux del Partido Radical que gobern en
colacin con la CEDA. Esta coalicin suprimi las reformas realizadas por el gobierno anterior
pero la gobernabilidad era inviable. La colaboracin entre la CEDA y los radicales era imposible
por las diferentes ideologas y a ello se sumaba el rechazo de la izquierda y de los
nacionalismos vascos y catalanes.

La crisis definitiva vino con un escndalo de corrupcin que afect a altos cargos
gubernamentales. La aparicin de otros escndalos precipit el fin del gobierno de Lerroux y se
forz la convocatoria de nuevas elecciones a Cortes en febrero de 1936. En estas elecciones
gan el Frente Popular, coalicin de izquierdas de republicanos, socialistas, comunistas y
nacionalistas.

Manuel Azaa fue nombrado Presidente de la Repblica y se relanzaron las reformas del
Bienio Reformista. Pero la situacin era irreversible e insostenible. El ambiente social era cada
vez
ms tenso. La izquierda obrera haba optado por una postura claramente revolucionaria con
huelgas continuas y la derecha quera el fin del sistema democrtico. La situacin desemboc
en una sublevacin militar contra la Repblica.

16.3.- LA GUERRA CIVIL. ESTATUTO DE AUTONOMA Y PRIMER GOBIERNO VASCO.

GUERRA CIVIL ESPAOLA.

El levantamiento militar se produjo el 17 de julio de 1936 en Melilla y se extendi

rpidamente por el protectorado de Marruecos y posteriormente por la pennsula. En l, el
general Franco asumi el control y el mando. La sublevacin obtuvo escaso respaldo popular y
se bas casi exclusivamente en las fuerzas militares insurrectas. El golpe fracas en Asturias,
Cantabria y parte del Pas Vasco, donde el PNV colabor finalmente con la Repblica, Catalua,
Levante, Madrid, Castilla la Mancha, Murcia y la zona oriental de Andaluca.

El fracaso parcial del golpe llev a la divisin del territorio en dos bandos y al inicio de la
Guerra Civil Espaola. Por un lado, nos encontramos con el bando insurrecto, el bando
nacional. Este bando se organizaba en la llamada Junta de Defensa Nacional, situada en
Burgos, formada por un grupo de generales con Franco a la cabeza, que estableci un estado
militarizado y autoritario. Hay que destacar el apoyo que tuvo este bando por parte de la Italia
fascista y la Alemania nazi tanto con medios humanos como con medios materiales. Este
bando controlaba Galicia, las dos Castillas, Cceres y Andaluca occidental.

Por otro lado, estaba el bando republicano. En l, el gobierno de la Repblica fue

incapaz de imponer un mando centralizado y el poder en la realidad qued disgregado en
manos de comits obreros organizados por partidos y sindicatos que no estaban sometidos a
ningn tipo de poder centralizado. Eran ejrcitos populares. Este bando controlaba el norte de
Espaa, Catalua, el Levante, Aragn, Madrid y el resto de Andaluca. Los primeros momentos
de la guerra se caracterizan por la dura represin en ambos bandos. Las ejecuciones y los
asesinatos se extendieron por todo el pas.

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 El objetivo de Franco era tomar Madrid, pero al no conseguirlo por la dursima
resistencia mostrada por las milicias populares decidi cambiar su estrategia y tomar el norte.
Mientras Franco avanzaba hacia Madrid, Mola tom Irn, ya en septiembre de 1936, y San
Sebastin, cerrando la frontera y aislando al Pas Vasco de Francia. De la primavera al otoo de
1937, tom primero el Pas Vasco y luego Cantabria y Asturias.

Durante esta campaa del norte destac la intervencin de la Legin Cndor, apoyo
areo alemn, que abri camino a las tropas nacionales con bombardeos sistemticos.
Destacan el del Durango pero sobretodo el de Gernika, que tuvo difusin mundial y que se
materializ en el famoso cuadro de Picasso. Esta estrategia blica en la segunda guerra
mundial se convirti en rutinaria.

La conquista del norte tuvo graves consecuencias para la Repblica. No slo perdieron
las minas de carbn y hierro de la zona, sino tambin la industria armamentstica que, en
adelante, los franquistas pudieron concentrar todas sus tropas en la zona sur.

De aqu se traslad a Zaragoza y Teruel, y as se abri paso hacia la costa mediterrnea

por Valencia, dividiendo el territorio republicano en dos zonas de forma que se debilit dicho
bando y as tras la dura batalla del Ebro, pudo llegar a Barcelona y conquistarla, en febrero de
1939. La guerra estaba casi perdida. Al frente de la Repblica estaba Juan Negrn, pero este
gobierno ya en crisis tuvo, el fin definitivo tras el reconocimiento internacional de Franco por
parte de Francia y Gran Bretaa. As que slo quedaba intentar negociar el final de la guerra
con los nacionales. El 28 de marzo, las tropas franquistas entraron en Madrid y el 1 de Abril de
1939 se daba por terminaba la
guerra. A partir de aqu una dictadura sustituir al proyecto democrtico de la II Repblica.

ESTATUTO DE AUTONOMA DE 1936 Y PRIMER GOBIERNO VASCO.

Para situar la aprobacin del Estatuto del 36, debemos retroceder al inicio del
levantamiento militar y analizar con ms profundidad la Guerra Civil en el Pas Vasco.

El comportamiento de los Territorios Histricos fue diferente. Bizkaia y Gipuzkoa se

mantuvieron en el lado republicano, mientras que el bando nacional no tard mucho en
triunfar en los casos alavs y navarro. Los historiadores explican este ltimo hecho en el apoyo
del carlismo y la escasa influencia del nacionalismo en Alava y Navarra.

Con la llegada al gobierno republicano de Largo Caballero (septiembre, 1936), se

intent crear un gobierno de concentracin fuerte para afrontar la situacin blica. Esta
voluntad integradora le llev a negociar con el PNV para que se sumara al gobierno y
concretamente deseaba la incorporacin de Manuel de Irujo (Diputado a Cortes por Gipuzkoa)
como ministro sin cartera y para la concesin por las Cortes de un Estatuto de Autonoma
para el Pas Vasco, cuestin ltima que se materializ el 7 de octubre de 1936 con Jos
Antonio Agirre como Lehendakari. En estos tiempos blicos, la primera accin del recin creado
Gobierno Vasco fue la creacin del Ejrcito Vasco. Al igual que en otras zonas fue un ejrcito
improvisado, mal dotado y sin preparacin, lo que le situaba en clara desventaja frente al
ejrcito nacional.

La ofensiva del general Mola contra el llamado cinturn de Bilbao comenz en marzo de
1937 y tras los demoledores bombardeos ya mencionados, un ejrcito nacional de unos 50.000
soldados avanzaron por ibar, Gernika, Durango, Amorebieta, etc. Bilbao cae en junio de 1937
y el Gobierno Vasco se dirige hacia Santander, todava en poder de la Repblica.

El Gobierno Vasco y las autoridades republicanas partieron hacia el exilio. Mientras Juan
de Ajuriaguerra, dirigente del PNV, qued encargado de la rendicin del Ejrcito Vasco. Esto es
lo que se conoce como Pacto de Santoa. El acuerdo marcaba el desarme y la rendicin de
las tropas vascas a manos italianas. As se hizo pero pocos das despus los italianos los
entregaron a las tropas franquistas y se produjo la entrada de los gudaris a la crcel de El
Dueso, en un primer momento.

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 A pesar del poco tiempo de vigencia del Estatuto del 36, nueve meses, y del gran
condicionante de la guerra, el Primer Gobierno Vasco tambin realiz acciones ms all de la
creacin del ejrcito. Por ejemplo estableci la cooficialidad del Euskera, en materia de justicia
cre el Tribunal Superior Vasco, en materia de educacin surgi la Universidad del Pas Vasco y
en materia de orden pblico, se fund la Ertzaa.

16.4.- EL FRANQUISMO: REPRESIN, EXILIO Y RESISTENCIA.

El rgimen que Franco estableci fue una dictadura. Es decir, no exista una
constitucin, sino un conjunto de leyes llamadas Leyes Fundamentales del Movimiento,
con escaso reconocimiento de derechos y libertades de los ciudadanos. Slo haba un nico
partido creado en 1937, la Falange Espaola Tradicionalista y de las JONS, conocida
como el Movimiento Nacional. La idea de partido nico no era novedosa sino que estaba
inspirada en el fascismo italiano y del nacionalsocialismo alemn. A su vez haba un nico
sindicato, la Organizacin Sindical, tambin llamado Sindicato Vertical.

En este esquema dictatorial Franco concentraba en l todos los poderes. l era jefe del
Estado, jefe de gobierno, jefe del Movimiento y jefe de todos los ejrcitos. Por todo ello se
nombr generalsimo. S existan unas Cortes pero eran exclusivamente consultivas y estaban
compuestas por gente afn y leal al rgimen.

Asimismo Franco control la vida social del pas a travs de dos instituciones creadas
dentro del rgimen: el Frente de Juventudes y la Seccin Femenina. Como principios
ideolgicos nos encontramos con un claro anticomunismo, antiliberalismo (contrario a las
libertades), nacionalcatolicismo (imposicin de una estricta moral catlica), tradicionalismo,
militarismo,

Dentro de esta ideologa destaca la defensa a ultranza de la unidad de Espaa. No entra

en este esquema un modelo autonmico. Adems en este sentido, destaca el reconocimiento
de un nico idioma, el castellano, quedando terminantemente prohibido el uso de cualquier
otro idioma o lengua. La represin que sufri el euskera en esta poca fue muy fuerte.

Cuando se generaliza diciendo que Espaa era antifranquista hay que rebatirlo ya que si
no hubiera tenido una base social importante apoyndole no hubiera permanecido tanto
tiempo en el poder.

Analizando esta base social nos encontraremos con el ejrcito, la Iglesia, los
monrquicos, los falangistas, la oligarqua terrateniente y financiera y las clases medias rurales
que al estar bajo una fuerte influencia catlica apoyan el rgimen. En el caso de los
monrquicos a pesar de que Franco se negase a ceder la jefatura del estado a Don Juan de
Borbn, hijo de Alfonso XIII y padre de Juan Carlos I, muchos monrquicos colaboraron con la
dictadura, especialmente en los primeros aos del rgimen.

Los primeros aos del franquismo, dcada de los 40 y parte de los 50, se caracterizan
por el hambre. La escasez de productos de primera necesidad llev al gobierno a decretar el
racionamiento de alimentos. Como consecuencia se cre un mercado negro no slo de comida
sino de todo tipo de productos como las medicinas.

Otra de las caractersticas fue la existencia de una corrupcin generalizada. Haba que
tener contactos con los burcratas del rgimen para que con su recomendacin fuera
sostenible la dura vida de la poca.

Econmicamente destaca la imposicin de la llamada autarqua econmica, siguiendo el

modelo econmico del fascismo italiano. Se dise un modelo basado en el intervencionismo
del Estado con el fin de producir en Espaa todos los productos bsicos. El Estado fijaba los
precios y controlaba las importaciones y las exportaciones, favoreca a determinados sectores
industriales, etc.

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 Este modelo fracas estrepitosamente. Como ejemplo, daremos un dato: la renta per
cpita de 1936 no se recuper hasta 1953. Por ello a principios de los 50 se aplic una
liberalizacin parcial de precios y de las exportaciones e importaciones. A ello se sumo el
dinero norteamericano que permiti la reactivacin econmica. En 1952 desapareci la cartilla
de racionamiento.

Para la dura represin Franco utiliz la Ley de Responsabilidades Polticas de 1939 fue la
herramienta jurdica utilizada para la dura represin que lleg al final de la guerra. Las crceles
no pueden asumir el alto nmero de prisioneros polticos as que se tuvieron que habilitar
campos de concentracin a lo largo de todo el pas, campos que presentaban unas condiciones
de vida penosas. Adems de produjeron decenas de miles de ejecuciones.

En los primeros momentos la represin fue indiscriminada y sistemtica. Esta represin

gener un clima de terror generalizado entre gran parte de la poblacin. Este terror explica en
parte la debilidad de la oposicin durante aos. A este miedo habra que aadir la pobreza y la
desmoralizacin por la prdida en la guerra, para entender por qu la oposicin tard en
estructurarse y organizarse.

La oposicin al rgimen franquista se desarroll tanto en el interior como en el exterior.

Desde el exilio los dirigentes republicanos huidos del pas mantuvieron un gobierno de la
Repblica en el exilio tratando de mantener la legalidad surgida de la Constitucin de 1931. Su
objetivo era que la intervencin de las tropas aliadas acabara con la derrota de Hitler y trajera
el fin de la dictadura de Franco. El Lehendakari Agirre desde Pars intentaba que EEUU ayudara
directamente mediante una intervencin militar. Al principio pareca factible. Aguirre era
tratado con rango de presidente mientras que a Franco no le reconocan internacionalmente.
Incluso mandos norteamericanos dieron formacin a miembros del Ejrcito Vasco a las afueras
de Pars.

Este aislamiento internacional respecto a la dictadura franquista es una caracterstica y

una constante de los primeros aos de franquismo. En 1946 la Asamblea General de las
Naciones Unidas vot contra el ingreso de Espaa. La dictadura de Franco era considerada
aliada de las potencias fascistas recin derrotadas.

Para romper este aislamiento la dictadura trat de lavar su imagen internacional,

reduciendo el protagonismo de los falangistas y quitando todos los smbolos fascistas (saludo
fascista...). Esta estrategia da sus frutos y ya en 1950, la ONU, a instancias de EEUU, aconsej
el fin del aislamiento diplomtico de Espaa. Pero lo que realmente va a romper el aislamiento
espaol es la Guerra Fra. Espaa geogrficamente est situada en un lugar importantsimo
estratgicamente hablando para controlar a la URSS. Por ello en 1953 se firmaron los Acuerdos
bilaterales con los Estados Unidos, que permitieron la instalacin de bases militares
norteamericanas en Espaa a cambio de ayuda econmica norteamericana. Tambin en 1953
se firm el Concordato entre Espaa y la Santa Sede.

Todas las esperanzas de la resistencia se perdieron cuando Espaa ingres en la ONU

en 1955. En el interior nos encontramos con la guerrilla antifranquista formada por
combatientes republicanos, que huyendo de la represin, se "echaron al monte" organizndose
como grupos de guerrilleros, los llamados maquis. La dura represin y el final de las
esperanzas de una intervencin exterior llevaron a que en 1948, el PCE renunciara a la lucha
armada y aconsejar a los guerrilleros huir del pas.

En la universidad, las tensiones fueron creciendo en demanda de ms libertad en las

ctedras y en las aulas. El malestar universitario culmin en los altercados de la Universidad
Complutense de Madrid en 1956 con enfrentamientos entre los estudiantes y los falangistas
del Sindicato de Estudiantes Universitarios, sindicato enmarcado dentro de Frente de
Juventudes de la Falange. Los historiadores ven en estos incidentes la aparicin de una nueva
generacin, formada por los hijos de los vencedores de la guerra, que se posicionaba en contra
de la dictadura. La represin de la posguerra desorganiz los partidos polticos y las
organizaciones sindicales de la izquierda. Las primeras huelgas en 1946-1947 fueron
duramente reprimidas y la oposicin continu silenciada.

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 Los diferentes grupos polticos y sindicales se adaptaron de diferente forma a la dura
represin del franquismo. El PCE pas a ser el principal partido de la oposicin con una fuerte
estructura clandestina. Mientras que el PSOE se mostr como un partido dbil y dividido entre
los miembros del exilio y del interior. A su vez, los anarquistas, as como los republicanos,
prcticamente desaparecieron.

En el terreno sindical, los sindicatos histricos, la UGT y la CNT, apenas tuvieron

presencia durante la dictadura. En este terreno destacaron las Comisiones Obreras organizadas
por los comunistas y con una existencia semilegal basada en el aprovechamiento de las fisuras
legales que permita la legislacin franquista y en la infiltracin en la Organizacin Sindical.

Es destacable la creacin clandestina de la Alianza Sindical (UGT, CNT y ELA-STV) de

1961 con el objetivo de relanzar la lucha obrera y ser una alternativa fuerte a las CC.OO.

Todo este movimiento obrero iba ms all de las reivindicaciones laborales, se enfocaba
haca la concienciacin poltica antifranquista.

Los cambios sociales y la proximidad de la muerte del dictador facilitaron la extensin

de las actividades de oposicin a la dictadura.

Los movimientos nacionalistas se reforzaron en Catalua y en el Pas Vasco. En este

caso hay que destacar la hegemona del PNV en la oposicin antifranquista y la aparicin de
ETA en los aos 50. ETA ir aumentando progresivamente su protagonismo basndose en las
acciones terroristas. La represin la ejerca directamente la polica poltica, en concreto, la
Brigada Poltico-Social, no dudaba en aplicar la tortura en las comisaras. Los detenidos por su
oposicin al rgimen pasaban a ser juzgados por un tribunal especialmente creado para
ejecutar la represin, el Tribunal de Orden Pblico.

En ese contexto tuvo lugar la muerte del jefe de la Brigada Poltico Social de Gipuzkoa
siendo este el primer atentado planificado por ETA, en 1968. La respuesta fue una represin
indiscriminada que, de hecho, provoc el aumento del apoyo social a la organizacin. Las
detenciones que se produjeron culminaron en el denominado Juicio de Burgos ante una corte
militar en 1970. Nueve etarras fueron condenados a muerte lo que desencaden protestas
internacionales y en el pas. La presin internacional llev a que finalmente las condenas
fueron conmutadas. La brutalidad del franquismo provoc que muchos no se dieran cuenta de
la realidad del terrorismo de ETA y que vieran con buenos ojos las acciones de la organizacin.

El Concilio Vaticano II favoreci la extensin de movimientos catlicos de base crticos

con el franquismo que colaboraban con los partidos de oposicin y el movimiento obrero. Un
ejemplo de estos movimientos seran las HOAC, Hermandades Obreras de Accin Catlica.

En definitiva, sin poder llegar a derrumbar al rgimen franquista, los movimientos de

oposicin consiguieron crear una amplia red social de contestacin a la dictadura que
aumentar tras la muerte de Franco y que fue clave para la transicin a la democracia.

La crisis irreversible del rgimen comenz ya en 1970 y en ella confluyeron varios

factores. Por un lado, la avanzada edad del dictador y la creciente presin de la oposicin
llevaron a la formacin de dos tendencias dentro del rgimen; los "aperturistas" que, sin
cuestionar la figura de Franco, defienden la democratizacin del pas dndole un sentido
parlamentario y el "bunker", contrarios a cualquier cambio (los ms extremistas e
intransigentes).

Lleg a Espaa tambin la crisis econmica mundial producida por la subida del
petrleo. Esto gener un frenazo en el crecimiento econmico y un aumento de la
conflictividad social, con huelgas y manifestaciones continuas. La represin franquista volvi a
recrudecerse llegando incluso al establecimiento de estados de excepcin.

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En 1973, Carrero Blanco, un militar partidario de la lnea dura, es decir, del bunker, fue
nombrado presidente del gobierno y Carlos Arias Navarro fue nombrado ministro de
gobernacin. El 20 de diciembre de ese mismo ao ETA asesin a Carrero Blanco en Madrid. La
muerte de su principal colaborador fue un duro golpe para un Franco y supuso dejar el rgimen
sin un sucesor carismtico. Los ltimos momentos del franquismo fueron de una gran tensin.
En este sentido se produjo un enfrentamiento con la Iglesia ante la amenaza de expulsar de
Espaa a Aoveros, obispo de Bilbao, por una pastoral defendiendo la identidad cultural y
lingstica del pueblo vasco. El Vaticano contest que tal expulsin significara la ruptura del
Concordato y la excomunin de quien lo llevara a cabo.

Esta tensin se increment y culmin en septiembre de 1975 cuando, tras un juicio

militar, fueron condenados a muerte cinco militantes del FRAP y de ETA. De nuevo, hubo
grandes protestas internacionales, pero esta vez no sirvieron de nada y se llevaron a cabo las
ejecuciones.

Adems el rey marroqu Hassan II organiz la Marcha Verde, reclamando el Sahara

occidental espaol. Espaa cedi su antigua colonia a Marruecos y Mauritania, abandonando
los territorios. Finalmente Franco muri el 20 de noviembre de 1975.

16.5.- TRANSICIN DEMOCRTICA: LA PREAUTONOMA DE 1978, LA CONSTITUCIN

DE 1978 Y EL ESTATUTO DE GERNIKA DE 1979. (PROCESO ESTATUTARIO,
INSTITUCIONES Y COMPETENCIAS).

LA TRANSICIN DEMOCRTICA.

Tras la muerte de Franco y por medio de la Ley de Sucesin en la Jefatura del Estado de
1947, una de las ocho Leyes Fundamentales del Movimiento, que estableca que el sucesor
sera propuesto por Franco y aprobado por las cortes espaolas, Juan Carlos I fue proclamado
rey. En una situacin de gran incertidumbre, el rey mostr su clara voluntad de instaurar un
modelo democrtico en Espaa. Se iniciaba as la llamada transicin democrtica. Se deban ir
dando los pasos necesarios para la democratizacin del pas, pero ya se prevea que este
camino no sera fcil.

El rey no pudo elegir su gobierno sino que tuvo que aceptar el ltimo gobierno
franquista con Arias Navarro a la cabeza. Los aperturistas contaron con representacin, en
concreto con Areilza y Fraga.

Eran momentos de grandes movilizaciones con huelgas y actos de protesta

generalizados. En concreto hubo una gran oleada de huelgas que se extendi por el pas en
enero de 1976. La respuesta represiva del gobierno de Arias culmin con los incidentes de
Vitoria, en marzo de 1976, cuando cinco trabajadores murieron a manos de la polica.

Se vea que con Arias navarro no iba a ser factible el proceso reformista y as D. Juan
Carlos forz la dimisin del mismo en 1976 y en su lugar design a Adolfo Surez, joven
aperturista que no haba vivido la guerra. Entre las fuerzas de la oposicin nacionalistas
destacan en Catalua Convergncia Democrtica de Catalunya y en el Pas Vasco, el Partido
Nacionalista Vasco. Entre las fuerzas de izquierda destacaban el PCE, con Santiago Carrillo a la
cabeza, y el PSOE dirigido por un nuevo grupo en el que estaban Felipe Gonzlez y Alfonso
Guerra. Tambin estaba el partido Socialista Popular de Tierno Galvn que acabara
convergiendo en el PSOU.

Las diferencias entre el PCE y el PSOE impidieron que toda la oposicin democrtica
formara una nica alianza. As, surgieron la Junta Democrtica, dominada por el PCE y la
Plataforma de Convergencia Democrtica, donde el PSOE, el PNV y la UGT eran las fuerzas
principales, asociaciones ya mencionadas. Tenemos que situar el primer paso hacia la
democracia en el proyecto que Surez present de Ley para la Reforma Poltica que fue

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aprobada en referndum por la poblacin espaola el 15 de diciembre de 1976. Esta reforma
trajo consigo la legalizacin de los partidos polticos cara a la convocatoria de las primeras
elecciones democrticas que se producirn el 15 de junio de 1977.

Los sectores ms inmovilistas del franquismo, crecientemente irritados por la evolucin

poltica y los atentados terroristas de ETA y el GRAPO, empezaron a conspirar para organizar
un golpe militar contra el incipiente proceso de reformas. Surez nombr al teniente general
Gutirrez Mellado vicepresidente del gobierno y este teniente general fue la figura clave para
controlar el peligro golpista en el Ejrcito.

La oposicin pas a aceptar lo inevitable: el fin del franquismo no se realizara mediante

lo que denominaban la ruptura democrtica sino mediante una transicin consensuada y
reformista.

Un hecho que marc todo este proceso reformista fue la grave crisis econmica
derivada de la crisis del petrleo de 1973 y que haca que el paro y la inflacin crecieran
alarmantemente. Para estabilizar la situacin econmica las principales fuerzas polticas
firmaron en octubre de 1977 los llamados Pactos de la Moncloa, una serie de medidas
consensuadas para hacer frente a las graves dificultades econmicas y un acuerdo para que los
sindicatos dieran una tregua al gobierno en cuanto a sus reivindicaciones sociales hasta la
aprobacin de la constitucin.

El proceso reformista estuvo continuamente amenazado por dos fuerzas totalmente

opuestas entre s. Por un lado, las fuerzas de extrema derecha, grupos terroristas como los
Guerrilleros de Cristo Rey o grupos polticos como Fuerza Nueva dirigida por Blas Piar. Esta
extrema derecha tena como objetivo forzar un golpe militar que pusiera fin al proceso
democrtico. Por otro lado, los grupos terroristas nacionalistas como ETA o de extrema
izquierda como el GRAPO que con sus ataques al ejrcito radicalizaban las posturas ms
derechistas de ste alimentando las posibilidades de un golpe militar.

La legalizacin del PCE en abril de 1977 y la amnista de los presos polticos permitieron
la celebracin de las primeras elecciones democrticas desde la Segunda Repblica en junio de
1977. Result vencedora la Unin de Centro Democrtico (UCD) liderada por Alfonso Surez,
mientras que el PSOE consigui ser la segunda fuerza parlamentaria y tras ellos se situ el PC
y Alianza Popular, partido creado por Manuel Fraga. CIU y PNV se convirtieron en las
principales fuerzas nacionalistas. Tras las elecciones se formaron unas Cortes Constituyentes
encargadas de dotar a Espaa de una constitucin. Paralelamente en el tiempo conviven dos
procesos: el proceso constitucional y el proceso preautonmico.

LA PREAUTONOMA DE 1978.

Forzado por el deseo de autogobierno de vascos y catalanes, Surez ya desde

septiembre de 1977, inici el proceso preautonmico an sin estar aprobada una constitucin.

En el caso cataln, se opt por el restablecimiento formal de la Generalitat y en el caso

vasco por la creacin del Consejo General Vasco, mediante la aprobacin del texto de la
Preautonoma Vasca en enero de 1978.

Este fenmeno preautonmico se contagi a otros territorios y as, entre abril y

octubre de 1978, se crearon por decreto-ley, organismos preautonmicos para el gobierno de
Galicia, Asturias, Castilla-Len, Aragn, Castilla-La Mancha, Pas Valenciano, Extremadura,
Andaluca, Murcia, Baleares y Canarias. Este proceso preautonmico avanz el futuro modelo
constitucional de la
estructura de estado de Espaa.

Para ver el proceso preautonmico vasco debemos situarnos en mayo de 1977 con la
firma del llamado Compromiso Autonmico por diversas fuerzas polticas vascas (PNV, PSE-
PSOE, ESEI, ANV, etc.). Su objetivo era lograr en un futuro un estatuto de autonoma para el

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Pas Vasco y articularon que fueran los parlamentarios vascos que salieran electos en junio del
77 los que elaboran, aprobaran y defendieran en Madrid, el posteriormente conocido como
Estatuto de Gernika.

Fruto de esta filosofa de consenso y unidad se crea el Frente Autonmico, coalicin

entre PNV, PSOE y ESEI para concurrir a las elecciones con una lista comn para el Senado. El
triunfo de este frente fue claro y as de los 10 senadores que se logran 5 fueron del PNV, 3 del
PSOE, 1 de ESEI y otro independiente. Tras las elecciones se constituye la APV (Asamblea de
Parlamentarios Vascos) que nace con el deseo de recuperar el rgimen autonmico logrado
durante la Ii Repblica. En ella se integraron todos los diputados electos tanto del senado
como del Congreso en los Territorios.

En su primera declaracin de intenciones la APV marca entre sus prioridades la amnista

total inmediata, la consecucin de un estatuto de autonoma, la cooficialidad del euskera, la
disolucin en Euskadi de los cuerpos represivos franquistas, La Asamblea de Parlamentarios
comenz a trabajar en un proyecto preautonmico, que deba ser aprobado por la Asamblea y
aceptado por el Gobierno. El borrador del proyecto fue consensuado por el PSE-PSOE y el PNV
y fue aprobado por la Asamblea en septiembre de 1977, quedando a la espera de la
negociacin y de la probacin en Madrid.

Uno de los mayores problemas en la negociacin fue la incorporacin de Navarra. La

cuestin se resolvi no incluyndola en el territorio de mbito autonmico pero dejando la
puerta abierta a su incorporacin. As, el Gobierno, mediante un decreto-ley promulgado el 4
de enero de 1978, cre el Consejo General Vasco. El primer Presidente del CGV fue el socialista
Ramn Rubial.

El CGV se instituye como rgano comn de gobierno de los territorios histricos que
decidan su incorporacin al mismo. Tiene un carcter provisional hasta la entrada del rgimen
definitivo de autonoma. En l recaer la gestin de las transferencias realizadas por Gobierno
Central. Pero el Gobierno Central se reserva la facultad de disolver el CGV. Se crean comisiones
mixtas para el desarrollo de determinados temas como por ejemplo, la creacin de una polica
autnoma, el restablecimiento de los Conciertos Econmicos, etc.

El segundo CGV surge tras las elecciones generales de 1979 y en la presidencia

encontraremos a Carlos Garaikoetxea (PNV). Los objetivos de este nuevos consejo son el
desarrollo del decreto de bilingismo, consecucin de los Conciertos econmicos y de la radio y
televisin vascas, solucin a la crisis econmica y mostrar la imagen de Euskadi al exterior.

LA CONSTITUCIN DE 1978.

Como ya hemos dicho las elecciones de junio de 1977, originaron unas Cortes
Constituyentes, es decir, con el encargo prioritario de dotar a Espaa de una constitucin.

Para su elaboracin se eligi una Comisin Constitucional y esta, a su vez, eligi a siete
diputados como Ponencia Redactora para elaborar un primer texto como proyecto
constitucional. Estos siete diputados, los conocidos hoy como "padres de la constitucin"
fueron Gabriel Cisneros, Miguel Herrero de Min y Jos Pedro Prez Llorca de UCD; Gregorio
Peces-Barba del PSOE; Jordi Sol Tur del PCE; Miquel Roca, en representacin de Minora
Catalana y del PNV ; y Manuel Fraga de AP.

Hemos hablado de la minora vasco-catalana. Efectivamente ni vascos ni catalanes

tenan la suficiente fuerza por separado para pertenecer a la Ponencia Redactora y por ello,
debieron formar unin para conseguir un representante en ella y fue un representante cataln
con lo que se produjo la ausencia de un representante directo del PNV. As que la cuestin de
los "derechos histricos" reclamados por el PNV no se contempl y al final el principal partido
nacionalista vasco no apoy el texto constitucional.

- 188 -
 Dentro de la Ponencia aquellas cuestiones que suscitaban mayores diferencias fueron
redactadas de tal manera que pudieran ser aceptadas por las diversas fuerzas polticas. Esta es
la razn de la cierta ambigedad que se puede encontrar en algunos artculos de la
Constitucin. Tras su debate en el Congreso y en el Senado, el texto final fue aprobado en el
Pleno del Congreso de los Diputados y sometido a referndum de los ciudadanos el 6 de
diciembre de 1978. La Constitucin qued aprobada con casi un 89% de votos afirmativos.
Hay que decir que si vemos los resultados en el Pas Vasco, la Constitucin fue aprobada por
menos del 50% del censo en Bizkaia y Gipuzkoa,
aunque s sera aceptada en lava y Navarra.

El resultado es que en dicha Constitucin Espaa se define como un estado democrtico

en el que se establece la soberana popular y el sufragio universal. Asimismo se contempla una
amplia declaracin de derechos y libertades (derecho a la vida, a la expresin, a la libertad de
culto, a la reunin, etc.) y se establece la divisin de poderes, evitando que se concentre en
una nica institucin o persona. Cabe destacar su definicin como Estado de las Autonomas
ya que configura el territorio en comunidades y ciudades autnomas. Dentro de estas unidades
territoriales existen otras ms pequeas, como las provincias o territorios histricos y
municipios.

EL ESTATUTO DE GERNIKA DE 1979.

La Asamblea de Parlamentarios Vascos cre una Ponencia Redactora para generar un

Anteproyecto de Estatuto, formada por 5 representantes del PNV, 5 del PSOE, 3 de UCD, 2 de
EE, 1 por AP, 1 de ESEI, 1 independiente, e incluso 2 miembros de fuerzas
extraparlamentarias, en concreto 1 miembro del Partido Carlista y otro del PCE. A ella llegaron
17 posibles proyectos; 11 de partidos polticos y el resto de entidades sociales y culturales.

Tras muchas tensiones, crticas y enmiendas, el proyecto de estatuto de Autonoma es

ratificado en diciembre de 1978 por la APV y tras las elecciones de marzo del 79, la nueva APV,
formada con los nuevos resultados electorales, volvi a ratificarlos.

La negociacin en las Cortes tuvo que esperar hasta la conformacin de las mismas tras
las nuevas elecciones de marzo de 1979.Este proyecto, consensuado por la mayor parte de la
representacin poltica vasca: PNV, PSOE, UCD, PC, etc., parta ya con dos serios problemas.
Por un lado, resultaba contradictorio con un marco constitucional recientemente rechazado y
por otro, contaba con el claro y abierto rechazo por parte de HB de dicho proyecto.

El proyecto en Madrid hubo de ser consensuado y pactado. En la negociacin particip

personalmente Adolfo Surez. Tras el acuerdo en Madrid, se deba producir el referndum en el
Pas Vasco el 25 de octubre de 1979. Las diferencias en el pas Vasco eran tajantes. Por un
lado estaban toso los partidos polticos que empujaron y consensuaron el proyecto, ms
representantes eclesisticos, sindicales, intelectuales, y por otro estaba HB y su entorno y la
derecha ms intransigente.

Al final el Estatuto fue aprobado, pero debemos destacar el alto ndice de abstencin
propugnando por la Izquierda Abertzale, sntoma de que hay un sector de la poblacin vasca
que no est conforme con la realidad derivada de la Constitucin del 78 y del Estatuto del 79.

- 189 -
TEMA 17: EL MEDIO NATURAL DE LA CAPV

SUMARIO

17.1. introduccin al medio natural de la CAPV

17.2. Configuracin del relieve

17.3. El clima: variedades

17.4. La red hidrografica

17.5. El litoral y las aguas marinas

17.6. El paisaje vegetal y los tipos de suelo

17.1. INTRODUCCIN AL MEDIO NATURAL DE LA CAPV

La Comunidad Autnoma Vasca est situada al Norte de la Pennsula Ibrica, en el extremo

ms oriental de la zona cantbrica. Los lmites territoriales del Pas Vasco son el Mar
Cantbrico por el Norte, las Comunidades Autnomas de Navarra por el Este, La Rioja por el
Sur, Castilla y Len por el Sur y Sudoeste y Cantabria por el Oeste, y Francia por el extremo
Nororiental.

La Comunidad del Pas Vasco ocupa una extensin de 7.261 Km2, repartidos entre Araba,
3.047 Km2; Bizkaia, 2.217 Km2 y Gipuzkoa con 1.997 Km2. Se encuentra delimitada por los
paralelos 42 28 y 43 27 norte y los meridianos 1 44 y 3 26 oeste. Su lmite natural por
el Norte, el mar Cantbrico, posibilita 192 kilmetros de costa.

17.2. CONFIGURACIN DEL RELIEVE, UNIDADES

MORFOESTRUCTURALES

1. Introduccin
En funcin de las caractersticas geomorfolgicos el conjunto del relieve del Pas Vasco queda
dividido en tres grandes unidades: Las montaas de la vertiente atlntica, el conjunto
Pirenaico y la Depresin del Ebro, a su vez constituidas por unidades ms pequeas.

2. Montaas de la vertiente atlntica (montes litorales)

Se incluye con esta denominacin el conjunto de tierras localizadas entre la lnea divisoria
atlntico-mediterrnea y el litoral marino. Abarcan la mayor parte de Bizkaia, Gipzkoa.

El relieve, en general, no rebasa los 1.100 m. Es un relieve muy erosionado con valles
estrechos y escarpados y cimas redondeadas. Las cimas ms importantes son: Sollube, Oiz,
Urko, Ernio y Jaizkibel.

El conjunto se divide en dos alineaciones: la ms septentrional se inicia en Bizkaia con el

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macizo de Jata (596 m), entre otros, y contina hacia Gipzkoa con Mendizorrotz (419 m.) y
Jaizkibel (543 m.). La meridional comienza con Oiz (1.026 m.) en Bizkaia, y sigue hasta
Izarraitz y Hernio en Gipzkoa.

3. Conjunto pirenaico

Pirineos
La era secundaria se caracteriza por ser una etapa de calma orognica, donde se
formaron grandes depsitos de sedimentos de margas, arcillas y areniscas en la costa y
en el actual emplazamiento de los Pirineos. Durante la Era Terciaria se inicia el
levantamiento y posterior plegamiento alpino que constituye en tierra firme a Bizaia y
Gipzkoa, mientras que parte de Araba era todava una amplia cuenca lacustre. A lo
largo del Oligoceno y el Mioceno1 contina el proceso de elevacin, lo que provoc la
emersin de los Pirineos. Durante la Era Cuaternaria se produjeron fenmenos de
modelado por la intensa erosin y arrastres. Este proceso, junto con la accin glaciar, es
el responsable de la forma actual de los Pirineos y del relieve del Pas.

Los Pirineos unen de este a oeste la cornisa norte de la Pennsula Ibrica con el
continente europeo, a lo largo de 450 Km. entre el mar Cantbrico y el Mediterrneo.
Esta cadena montaosa se encuentra dividida en varios territorios: el cataln, el
aragons y el vasco.

En el Pas Vasco, los Pirineos actan como un eje que divide el territorio vasco de este a
oeste; la zona septentrional de este eje recibe el nombre de vertiente atlntica y el
sector meridional vertiente mediterrnea. Como consecuencia de esta divisin, los
Pirineos actan a modo de divisoria de aguas, originando que los ros que nazcan en el
norte o vertiente atlntica desemboquen en el mar Cantbrico, y los ros que nazcan al
sur de los mismos lo hagan en el Mediterrneo, a travs del Ebro.

Los Pirineos hacen su entrada en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco con la Sierra
de Aralar, situada en el lmite entre Navarra y Gipzkoa, continan con la Sierra de
Aitzgorri, aqu se encuentran las mximas alturas: sierras de Elguea y Arlaban, en los
lmites entre Gipzkoa y Araba, Amboto, Gorbea, Sierra Salvada

Los prepirineos
Son un conjunto de sierras que se encuentran al sur de los Pirineos y paralelos a ellos,
quedando separados de los mismos por la Depresin Intrapieranaica.

Tienen dos alineaciones:La ms septentrional, toma contacto con nuestro territorio en

la Sierra de Urbasa, continuando con Entzia, (1.176 m.), Montes Iturrieta, Montes de
Vitoria. Al sur de esta alineacin, Sierra de Codes y Sierra de Cantabria.

Son montaas de mediana altitud cuyas cumbres no superan los 1.500 m. De altitud,
fcilmente franqueables por puertos y portillos de fcil acceso, que descienden
bruscamente sobre el continente.

4. Depresin del ebro

Surgi durante la orognesis alpina que tuvo lugar durante la Era Terciaria. Esta rea
corresponde a la Rioja Alavesa. Su relieve es predominantemente llano (las alturas descienden
por debajo de los 400 m.), lo que favorece los cultivos de regado.

Predominan los materiales blandos en los sectores bajos (margas, yesos, arcillas, etc) y las
calizas en las partes altas de los cerros testigo (llamados muelas o planas).

- 191 -
17.3. EL CLIMA: VARIEDADES

1. Factores que influyen en el clima

a) La latitud
Es probablemente la latitud el factor que ms influye en el clima de una regin. La
inclinacin de los rayos en las diversas estaciones del ao depende de la latitud. La
situacin del Pas Vasco, se ubica en lo que se ha llamado zona templada.

Esta localizacin en la zona de las latitudes medias, a medio camino entre el Ecuador y
el Polo Norte, es la que determina que el oscilar de las estaciones entre el verano y el
invierno est bien marcado, bastante ms que en las latitudes bajas tropicales, pero
bastante menos de lo que lo est en las latitudes altas polares.

La posicin en las latitudes medias es la que determina que sean los vientos
provenientes del sector oeste los ms frecuentes. Este hecho tiene importancia
climtica enorme, pues al encontrarnos en la costa oeste del continente euroasitico, y
provenir los vientos generales del oeste, las masas de aire que con ms frecuencia nos
alcanzan vienen formadas o atemperadas por el Atlntico, lo que dulcifica el clima,
suavizando tanto los rigores invernales como los estivales.

b) El ocano
Debido al sistema de corrientes marinas del Atlntico el clima invernal de Euskadi es
menos fro y con precipitaciones importantes.

El viento prevaleciente del sector oeste hace que en invierno las masas de aire muy
fras que provienen del norte de Amrica vayan calentndose al pasar por encima de las
templadas aguas atlnticas, a las que sustraen enormes cantidades de caloras. De esta
forma, el aire acondicionado por la superficie del mar llega a las costas de Europa
relativamente templado.

El Pas Vasco recibe las influencias atlnticas tanto en invierno como en verano. Se ha
calculado que durante ms del 75% de los das las masas de aire en Euskadi son de
procedencia atlntica. En invierno preponderan las masas de aire martimo polar, que
tienen su fuente en las latitudes altas del Atlntico Norte y que llegan al pas bastante
modificadas trmica e hdricamente por su larga trayectoria ocenica. Al irse calentando
por su base, y debido a su alto grado de humedad, producen una atmsfera inestable
que propicia chubascos y precipitaciones intensas.

Otras veces las masas de aire que nos alcanzan, tras el paso de frentes clidos u
ocludos, son ya mezcla de esas masas polares, y de las que aire martimo tropical, que
tienen su lugar de formacin en las calmadas aguas del Mar de los Sargazos,
aquietadas por el anticicln subtropical que los europeos llamamos de las Azores y los
americanos llaman de las Bermudas. Durante el verano son estas masas de aire
martimo tropical las que preponderan en el Pas Vasco, cuando el anticicln de las
Azores se extiende invadiendo la Pennsula Ibrica. De todas formas, como veremos a
continuacin, el relieve matiza y diferencia mucho la influencia atlntica que se percibe
en el norte y en el sur del pas.

Otra influencia marina que tiene una cierta importancia en el clima vasco es la que
proviene del Mar Mediterrneo. Este influjo se manifiesta especialmente en la Rioja
Alavesa. Por ejemplo, en el reparto de las precipitaciones segn la direccin del flujo
en el perodo en que se producen, cobran cierta importancia relativa las que ocurren
con vientos del este y del sureste. Muchas de estas situaciones deben corresponderse
con la llegada, facilitada por el valle del Ebro, de masas de aire hmedas procedentes
del Mediterrneo.

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Adems de las grandes masas de aire que nos invaden desde el Atlntico, el propio mar
Cantbrico tiene una influencia directa importante en el clima de la vertiente norte del
Pas Vasco. En primer lugar, los vientos flojos que penetran desde el Cantbrico son
muy frecuentes en verano, debido a que el pas suele quedar situado en el borde
oriental del anticicln de las Azores y por lo tanto la direccin general del flujo es del
sector norte. De esta forma se refuerzan las brisas marinas con lo que los ndices de
humedad en la costa alcanzan los niveles mximos precisamente en la estacin estival.
En segundo lugar, el viento veraniego del norte favorece el estancamiento de las aguas
en el Golfo de Bizkaia, en el vrtice del Cantbrico, y se produce un claro
recalentamiento estival que va a posibilitar una fuerte evaporacin y la posibilidad de
que ocurran grandes aguaceros en la costa vasca. Ntese que mientras que en Galicia
en Agosto la temperatura marina superficial alcanza apenas los 18 C, en las aguas de
la costa vasca se rebasan los 22 C 23 C. Estas condiciones marinas locales
imprimen as un carcter particular, de fuerte humedad, al verano de la vertiente
cantbrica de Pas Vasco.

El relieve
Tanto el relieve del Pas Vasco como el de la Pennsula Ibrica influyen en las
caractersticas del clima vasco. El carcter macizo de la Pennsula, con una importante
altitud media -660 metros- y numerosos obstculos montaosos, hace que los
frecuentes flujos atlnticos del suroeste, que son los preponderantes durante el
invierno, lleguen a Pas Vasco con sus caractersticas hdricas y trmicas muy
modificadas.

El principal efecto, conocido como efecto Fhn, es que las masas de aire ocenico que
atraviesan la Pennsula en direccin SW-NE se desecan y, posteriormente, al descender
hacia el Cantbrico y las llanuras del sudoeste de Francia, se calientan sensiblemente.
Ocurre que, cuando una masa de aire asciende, en el proceso se expansiona y se enfra,
y en ella se produce en consecuencia, saturacin, condensacin y precipitaciones. Esto
es lo que le pasa al aire procedente del Atlntico cuando atraviesa la Meseta Espaola y
sus cordilleras Central, Ibrica y, al final, la Cantbrica o la Pirenaica. Ahora bien, una
vez desecada, cuando la masa de aire desciende, se calienta por comprensin ms que
de los que se enfri al ascender cuando an estaba hmeda. El calentamiento, adems,
se recrudece, debido a que, con la bajada acusada de las humedades relativas, el cielo
se limpia y la insolacin directa se hace ms intensa. Cuando el flujo es del NW, la
particularidad de los montes vascos de constituir una depresin relativa en la alineacin
montaosa Cordillera Cantbrica Pirineos determina que el pas sea un paso predilecto
de las masas de aire atlnticas, que velozmente pasan sobre este territorio rumbo hacia
el Mediterrneo. Soplan fuertes vientos y el relieve vasco, actuando a modo de rampa
ascendente, acta de disparador de la condensacin, de las nubes y de las
precipitaciones. Es as como, con diferencia, la costa vasca es la ms lluviosa de todo
el Cantbrico. Pero, a la vez, en esta situacin sinptica, las reas a sotavento de los
relieves vascos y, especialmente, las tierras de la Rioja Alavesa apenas reciben unas
cuantas gotas.

Otros efectos de carcter universal que el relieve vasco origina en los parmetros
meteorolgicos son: a) el enfriamiento producido por la altitud, con un gradiente medio
vertical de unos 0,5 C por cada 100 metros; b) la formacin de nieblas nocturnas de
irradiacin en los valles en calma y de nieblas en los montes cuando el techo de nubes
est bajo; c) el aumento con la altura del nmero de das de precipitacin y,
obviamente, debido al mayor fro, el de los das con nieve.

- 193 -
2.Zonas climticas

El Pas Vasco, segn la clasificacin universal de Kppen, que se basa en las medias mensuales
y anuales de precipitacin y de temperaturas, no forma una regin climtica homognea. En
un corte latitudinal se pueden distinguir a grandes rasgos tres zonas: la vertiente atlntica, la
zona media y el Sur.

1. La vertiente atlntica
La vertiente atlntica, que comprende la totalidad de las provincias de Bizkaia, de
Gipuzkoa y el norte de las de Araba, presenta unos datos estadsticos que a nivel
planetario corresponden a un tipo de clima que se denomina mesotrmico, moderado
en cuanto a las temperaturas, y muy lluvioso, sin ningn mes seco (es decir, por debajo
de los 30 mm de precipitacin) y con el mximo de lluvias en la poca otoo-invierno.
En la clasificacin climtica universal de Kppen se denomina clima templado
hmedo sin estacin seca, o clima atlntico. A toda la franja Atlntica de Europa le
corresponde este tipo climtico.

En este clima el ocano Atlntico ejerce una influencia importante. Ello es debido a que
toda la costa occidental europea se enclava dentro del cinturn terrestre de los vientos
del oeste, es decir, en una zona latitudinal en donde el flujo general predominante es de
oeste a este. De esta forma, masas de aire, cuyas temperaturas se han suavizado al
contacto con las templadas aguas ocenicas, llegan a la costa y hacen que las
oscilaciones trmicas entre la noche y el da, o entre el verano y el invierno, sean poco
acusadas.

Adems, dentro de esta corriente general del oeste que trae aires marinos, avanzan, a
modo de remolinos, profundas borrascas en donde confluyen y se empujan masas de
aire fro polar y masas de aire clido tropical. Estos empujes producen frentes nubosos
y precipitaciones a su paso. Ahora bien, debido a la localizacin del Pas Vasco las
lluvias de origen frontal quedan bastante mitigadas. La frecuencia y fuerza de las
borrascas y de los frentes es tambin mucho menor durante el verano, cuando la regin
se somete a la influencia estabilizadora del anticicln subtropical de las Azores.

Es el factor orogrfico, el relieve, el que explica la gran cantidad de lluvias de toda la

vertiente atlntica del Pas Vasco, entre 1.200 y ms de 2.000 mm. De precipitacin
media anual. Cuando, debido a la proximidad de los montes vascos y de los Pirineos, las
masas de aire provenientes del sector norte ascienden, sufren un enfriamiento que les
hace condensar su vapor de agua y consecuentemente precipitar su humedad, con lo
que llueve intensa y abundantemente. As, la vertiente ocenica del Pas Vasco presenta
un clima de tipo ocenico europeo con la particularidad de ser muy hmedo, debido
sobre todo a los ascensos orogrficos que los relieves, muy cercanos a la lnea de costa,
imponen a los frecuentes flujos del norte.

En cuanto a las temperaturas es de destacar una cierta moderacin, que se expresa

fundamentalmente en la suavidad de los inviernos. Es as que la costa vasca tiene unas
temperaturas mnimas invernales semejantes a las de la costa levantina y catalana. De
esta forma, a pesar de que los veranos son tambin suaves, las temperaturas medias
anuales registran en la costa los valores ms altos del Pas Vasco, unos 14 C. Aunque
los veranos sean frescos, son posibles, sin embargo,
episodios cortos de fuerte calor, con subidas de temperatura de hasta 40 C,
especialmente durante el verano, cuando el reseco viento del sur, que puede provenir
desde latitudes africanas, se calienta an ms en su descenso hacia el Cantbrico.

En las montaas de la divisoria el tipo de clima sigue siendo el mismo, si bien las
temperaturas bajan moderadamente y aumentan significativamente los das en que la
precipitacin es en forma de nieve. As, de una frecuencia anual en la costa de tan solo
dos o tres das de nieve, se pasa a ms de 25 das de nieve al ao en las montaas.

- 194 -
 2.La zona media
La zona media del Pas Vasco, ocupa gran parte de Araba, y se presenta como una zona
de transicin entre el clima ocenico y el clima mediterrneo, predominando las
caractersticas atlnticas, ya que no existe un autntico verano seco.

Su parte norte, que comprende por el oeste los Valles Occidentales de lava y la
Llanada alavesa, contina siendo del tipo atlntico, si bien con precipitaciones menores
que en la vertiente atlntica. Para diferenciarlo nominalmente del clima propiamente
atlntico de la vertiente norte se le puede denominar clima subatlntico. En esta zona
las precipitaciones son superiores a los 700 mm anuales, y bastante superiores a los
1.000 mm en los relieves altos.

Ms al sur, en una zona que comprende aproximadamente Trevio y Montaa alavesa,

se va pasando, aunque sin llegar a cumplir todos los requisitos clasificatorios, a un tipo
mediterrneo, es decir, a un clima templado con verano ms clido y algo ms seco, y
con lluvias anuales moderadas, superiores a los 600 mm y probablemente por encima
de los 1.000 mm en la sierra de Cantabria. Esta franja pertenece a un dominio que se
denomina clima submediterrneo. En su parte ms occidental, alavesa, ms fresca,
se tiende a la variedad mediterrnea, tpica de toda la submesa norte espaola.

3. El sur
En el sur del Pas Vasco, en la zona de la depresin del Ebro ocupada por la Rioja
Alavesa, se pasa ya a un clima con verano claramente seco y caluroso, por lo que en la
clasificacin de Kppen entra dentro del tipo mediterrneo. Normalmente, debido a sus
inviernos bastante fros y de escasas precipitaciones, se le ha denominado clima
mediterrneo de interior o continental mediterrneo.

Aqu, el mitigamiento de las influencias marinas hace que las oscilaciones trmicas
estacionales comiencen a ser importantes. En verano se superan los 22 C en las
temperaturas medias de algunos meses y en invierno las bajas temperaturas posibilitan
las heladas y favorecen las nieblas.

Pluviomtricamente, si bien cumplen los requisitos mediterrneos de tener meses

estivales con precipitaciones inferiores a los 30 mm, no aparece en la distribucin
estacional de las lluvias la clara y tpica diferencia mediterrnea entre los meses secos
del verano y los ms lluviosos del resto del ao, sino que las medias pluviomtricas
mensuales son casi siempre ms bien escasas, menos de 50 mm, y bastante
semejantes entre s. De aqu que se pueda decir de l que es un clima un tanto
continentalizado, aunque quede incluido dentro del tipo mediterrneo.

17.4. LA RED HIDROGRFICA

Tal como ya se ha sealado, los Pirineos cumplen la funcin de divisoria de aguas (Aralar,
Aitzgorri, Elguea, Arlaban, Amboto, Gorbea, Sierra Salvada). Las caractersticas de los ros
vascos sern diferentes, segn nazcan en la vertiente norte de los Pirineos -Atlntica- o en la
vertiente sur -Mediterrnea-.

- 195 -
1. Ros de la vertiente atlntica.

Desembocan en el Cantbrico.

Importante caudalosidad a lo largo de todo el ao debido al aporte abundante de

precipitaciones y a la escasa sequa estival.

La distancia entre la divisoria de aguas (nacimiento) y la desembocadura es reducida,

entre 40 y 60 Km., lo que condiciona la longitud del curso de los ros.

Ros de curso corto, con menos de 68 Km. de recorrido (Urola 55 Km, Deva 53 Km).

Importante capacidad erosiva, debido a su caudalosidad y fuerza del agua proveniente

de las importantes pendientes.

La direccin de su recorrido es sur-norte. Como excepcin tenemos el Ibaizabal en

Vizcaya, con direccin sureste-noreste, y el Oria en su tramo final en Guipzcoa.

Desembocan en el Cantbrico.

Ros vizcanos: Oca, Butrn, Ibaizabal, Nervin, Cadagua, Somorrostro, Lea y Artibay. La gran
arteria fluvial en Vizcaya est dominada por el Nervin-Ibaizabal. Ros guipuzcoanos: Urola,
Deba, Oria, Urumea, Oiartzun, Bidasoa. El Oria es el ms caudaloso y de curso ms largo con
66 Km.

2. Ros de la vertiente mediterrnea.

Todos son colectores del Ebro, y por medio de l desembocarn en el Mediterrneo. El

Ebro recorre tierras alavesas y acta de ro fronterizo con Burgos y La Rioja.
Direccin del curso fluvial, norte-sur.

Cursos de recorrido ms largo y cuencas ms amplias (Zadorra 1.398 Km2.).

Menor caudal y fuerza que los atlnticos debido a una pluviosidad ms escasa y a unas
escasas pendientes.

Ros de la vertiente sur: Ebro, Bayas, Omecillo, Zadorra, este ltimo es el ro ms importante
de Araba. Nace al este de Salvatierra, cerca del puerto de Opakua. Su curso fue modificado por
la construccin del embalse de Ullibarri-Gamboa. Bordea Vitoria-Gasteiz y discurre en direccin
norte-sur, pasando por Nanclares de la Oca. Desemboca en el Ebro.

17.4. EL LITORAL Y LAS AGUAS MARINAS

1. El Litoral
El Pas Vasco cuenta con casi doscientos kilmetros de litoral. La costa vasca comprende desde
el cabo de Higer, en el extremo ms oriental, hasta el lmite con Cantabria, cerca de la ra de
Somorrostro (Muskiz).

- 196 -
El litoral vasco tiene una direccin continua de este a oeste que slo se ve interrumpida
cuando se formas ras, como la de Bilbao, que tiene ms de 10 km. En general la costa es alta
y bastante recortada y en ella alternan acantilados y ras con algunas playas.

- La costa de Bizkaia es la ms rocosa y accidentada. Destacan las ras de Ondarroa,

Gernika, Plentzia y Bilbao. Los principales accidentes costeros son los cabos Santa
Katalie, Ogoo, Matxitxako, Billano y la punta Galea.

- En la costa guipuzcoana se alternan los acantilados con las ras y playas. Destacan las
ras de Deba, Urola, Orio y Pasaia, las puntas de Izarritz, Monpas y el cabo Higer.

-Las playas ms amplias del Pas Vasco son la Concha, Zarautz y Deba en Guipzcoa y
Lekeitio, Plentzia-Gaminiz.

2. Las aguas marinas

Las aguas marinas que bordean Pas Vasco, desde Punta Covarn hasta Baiona, constituyen el
extremo suroriental del Golfo de Bizkaia. El golfo de Bizkaia es una gran cubeta abierta al
Atlntico por el noroeste a partir de una llanura abisal que llega a tener 4800 m. de
profundidad.

La costa vasca, tiene una plataforma pequea, que varia entre 7 y 18 km. De anchura, con
numerosos entrantes y salientes hacia el fondo. Es bastante pendiente, de ah que a menos de
1 km. de la costa se alcancen en muchsimos puntos 50 m. de profundidad.

En las aguas marinas de la Costa Vasca, debe tenerse en cuenta la aportacin de agua dulce
de muchos ros, de ah que en superficie encontremos una salinidad relativamente baja
respecto al conjunto del Atlntico, aunque sta aumenta en profundidad, principalmente por la
influencia de una corriente mediterrnea ms salina que se dirige hacia el norte.

En el agua de mar destaca la disolucin de algunos gases necesarias para la vida, como son el
oxgeno y el dixido de carbono. En las aguas de la Costa Vasca el oxgeno se mantiene regular
tanto en el tiempo como en el espacio, excepto en agosto que registra valores inferiores. La
concentracin de nitratos y fosfatos es variable estacionalmente siendo ms bajos en verano y
mximos en invierno.

En relacin a la temperatura de las aguas costeras vascas hay una variacin tanto en
profundidad como estacional. En profundidad se observa cmo la isoterma de 10 C se
encuentra aproximadamente a 1000 m. y la de 4 C a 2000 m.

Durante el verano se producen variaciones importantes en las aguas vascas. As, se observa un
recalentamiento de las capas superficiales en esta poca, que comienza en mayo, llegando a
alcanzar en agosto 21-22 C. En otoo y tras la mezcla de las aguas, el agua superficial tiene
una temperatura media de 19 C, mientras que a 50 m. es de 16-17 C.

En cuanto a la profundidad de las aguas se distinguen tres zonas. Una zona de aguas
ocenicas profundas, sobre el mbito abisal; una zona de aguas costeras o nerticas sobre la
plataforma continental, que como ya se ha comentado anteriormente en el caso de la costa es
una estrecha franja que no supera los 20 km. de anchura; y una zona de aguas someras y
sometidas al rgimen de mareas.

Distinguimos dos tipos de corrientes, las superficiales y las profundas. En cuanto a las
corrientes superficiales, el Golfo de Bizkaia recibe parte de las aguas de la corriente del Golfo
de Mxico, que en su camino hacia el norte de Europa se desvan y recorren de esta manera el
Golfo de Bizkaia. A la costa vasca en superficie llegan las corrientes empujadas por los vientos
dominantes. As, durante el invierno hay una corriente principal W-E, que se desva en el
continente siguiendo la topografa costera hacia el Norte. Esta corriente alcanza su mxima
intensidad en noviembre y febrero coincidiendo con los vientos del N-W. Desde mediados de
julio hasta octubre las corrientes son de tipo oscilatorio en funcin de la variabilidad del viento.

- 197 -
En cuanto a las corrientes profundas, en la zona abisal del Golfo de Bizkaia se localiza una
corriente fra profunda del norte de Europa muy alejada de la costa vasca. Por encima de ella
se encuentra la corriente salina mediterrnea que se adentra en el Golfo de Bizkaia formando
torbellinos que permiten la homogeneizacin de la salinidad. Desde los 1000 m. a los 500 m.
de profundidad hay una mezcla de agua Mediterrnea y Atlntica con una comportamiento
intermedio. Sobre ella, desde los 500 m. hasta los 60 m. se encuentra la masa Central Nor-
Atlntica de menor salinidad y temperatura, su circulacin es muy irregular y variable,
formndose torbellinos y bolsas de agua fra.

Aadir a estos movimientos, el producido por el ascenso y descenso peridico del nivel del
mar, que se conoce con el nombre de marea. Esta oscilacin est relacionada directamente con
la fuerza gravitatoria ejercida por la luna y el sol, que es compensada con la fuerza centrifuga
de la Tierra. En la costa vasca las mareas son semidiurnas, con un perodo de 12 horas y 42
minutos, de forma que de un da a otro la hora de pleamar o bajamar varia 50 minutos,
coincidiendo la hora de marea cada 14, 3 das. La amplitud de las mismas vara de unos
lugares a otros siendo la mxima de 4,4 m. en mareas vivas y la mnima de 2,2 m.

Finalmente, relacionado directamente con la intensidad del viento, se encuentra el oleaje. En la

costa vasca las mayores alturas de ola, y en mayor nmero de das, se registran cuando al
oeste o al noroeste, cercana a las islas britnicas, se localiza una fuerte borrasca que enva
vientos de gran intensidad hacia el nordeste, acompaados de fuerte marejada. Tambin son
importantes las galernas de verano o primavera, que en breve espacio de tiempo determinan
una actividad brusca del viento y como consecuencia un intenso oleaje que sin ser de gran
altura, es muy peligroso por su inmediatez y violencia para quienes faenan en la mar.

Junto a los movimientos anteriormente expuestos, tenemos los sucesivos cambios del nivel del
mar originados por tres procesos que han influido en un dibujo de la lnea de costa en unos
casos superiores y en otros inferiores respecto del actual. Procesos eustticos o relacionados
con la presencia de grandes masas glaciares que provocan un menor nivel del mar y la
existencia de pocas ms templadas en las que se funde gran parte del hielo con el
consiguiente ascenso del nivel del mar; isostticos o la respuesta del continente al soportar
grandes pesos suprayacentes como el hielo en pocas glaciales; y epirognicos, relacionados
con procesos tectnicos que determinan movimientos terrestres. Al Pas Vasco le han afectado
los factores eustticos y epirognicos.

17.5. EL PAISAJE VEGETAL Y LOS TIPOS DE SUELO

1. El paisaje vegetal

Superficie de vegetacin con bosque atlntico.

En estas zonas las precipitaciones permanentes y abundantes permiten la existencia de un
paisaje siempre verde. En este bosque atlntico se encuentran bosques caducifolios como:
roble, haya y castao. Las especies mayoritarias son los robledales y hayedos, localizados en
las laderas por encima de los 600 m.

En ocasiones estos bosques estn formados por varias especies a la vez (bosque mixto):
robles, acebos, tilos, fresnos, arces, abedules, tejos, alisios, etc En los claros boscosos se
distribuyen helechos, muy extendidos por las faldas de las montaas. Junto a los ros y arroyos
crece vegetacin de ribera, como serbales, sauces, alisos

- 198 -
Superficie de vegetacin con bosque mediterrneo.
El paisaje verde pierde vitalidad para adoptar tonalidades ocres. Este bosque est presente en
el sur de Pas Vasco, donde el clima es seco, caluroso en verano y fro en invierno. Las especies
arbreas ms abundantes son la encina, quejido y pino carrasco clsico del rea mediterrnea.
Las especies arbustivas son el enebro, boj, sabina, romero, madreselva Completan esta
vegetacin el tomillo, espliego, endrino, violeta. Otras plantas y flores son las amapolas,
cardos, orqudeas, madroo

Superficie de vegetacin de los montes medios y altos.

Segn las zonas y dependiendo de las alturas, localizamos bosques de hayedos, abetos, pino
albar o pino rojo, pino negro de montaa, gayuba y abedul, que se alternan con pastos de
altura. A partir de los 1700 m. estn el pino silvestre y el pino negro que llegan hasta los 1800
m. Por encima de esta altitud estn los prados y flores de carcter subalpino y alpino como la
conocida flor de nieve o Edel Weiss.

Algunos lugares de la costa y montaa han sido protegidos por la ley, sirviendo de refugio a la
flora y fauna del Pas Vasco. Los ms importantes son:

-Parque Natural de Urkiola, con bosques de diversas especies como pinos, abedules,
encinas, robles.

-La Reserva de la Biosfera de Urdaibai en la ra de Gernika. Comprende las marismas de

la desembocadura del rio Oka.

-El Parque Nacional de Valderejo, en Araba, con paisaje de bosques y ros, que forman
caones.

-El Parque Natural del rea del Gorbea, macizo montaoso con cuevas.

-El Parque Natural de Aralar, en Gipuzkoa, con hayedos, prados y landas donde vive
abundante fauna.

-El Parque Natural de las Peas de Aia, al noreste de Gipuzkoa, mantiene el bosque
caducifolio autctono con su fauna.

2. Los suelos

El suelo es el producto de la alteracin, remocin y organizacin de las capas superiores de la

corteza terrestre bajo la accin de la atmsfera, los organismos vivos y el relieve local. De la
interaccin de todos ellos depende la velocidad de formacin del suelo y las propiedades del
mismo.

La naturaleza del material geolgico condiciona el tipo y la velocidad de los procesos

edafogenticos y, con ello, importantes propiedades de los suelos como son el drenaje,
profundidad, pedregosidad, retencin de agua, fertilidad natural, etc.

La temperatura y las precipitaciones influyen en la formacin del suelo por su efecto en la

velocidad de los procesos fsicos y qumicos implicados. Al mismo tiempo, estos parmetros
determinan el desarrollo de la vegetacin, otro factor que interviene activamente en la
edafognesis. Cabe considerar tambin el hecho de que la precipitacin pueda ejercer una
accin destructiva a travs de los procesos de erosin en zonas donde la vegetacin es escasa.

La disponibilidad de agua a lo largo del ao permite diferenciar en el Pas Vasco diferentes

tipos de regmenes de humedad del suelo. Los suelos con rgimen dico muestran un exceso
hdrico durante la mayor parte del ao y un escaso o nulo dficit de agua; este rgimen se
encuentra representado en la prctica totalidad de los suelos de Gipuzkoa, Bizkaia, as como
en sierras alavesas. Los regmenes xrico y stico caracterizan los suelos que presentan una
sequa anual superior a 45 das; se encuentran en la Rioja alavesa, llanada de Vitoria-Gasteiz

- 199 -
El relieve interviene acelerando o retrasando la accin del clima. Por una parte, la altitud y la
orientacin de la ladera modifican el clima y la vegetacin, determinando indirectamente el
desarrollo de los suelos. Por otra, las fuertes pendientes que caracterizan buena parte de la
geografa del Pas Vasco favorecen los procesos de erosin, especialmente en las laderas
desprotegidas por falta de una cubierta vegetal, e impiden que los suelos adquieran
profundidad.

Los vegetales y animales del suelo aportan y transforman compuestos orgnicos,

contribuyendo de esta manera a completar el ciclo de nutrientes. La presencia de materia
orgnica, junto con la accin mecnica de las races de las plantas, favorece la estructura del
suelo y frena los procesos erosivos. El humus, adems, constituye una importante reserva de
nutrientes, puesto que mediante su descomposicin aporta la mayor parte del nitrgeno,
fsforo y micronutrientes necesarios para el desarrollo de los vegetales.

Este componente orgnico incrementa tambin de manera importante la capacidad de los

suelos para retener agua, preservndolos de la sequa en periodos de escasa precipitacin.

La gran variedad climtica, geolgica, geomorfolgico y de vegetacin, determinan los tipos de

suelos. En los distintos territorios tenemos:

En Gipuzkoa predominan los suelos pardo hmedos sobre materiales silceos, propios
de su cercana al Pirineo Axial, en la zona de la costa y en el este. En el centro de la
provincia existen abundantes suelos de tierra fusca, mientras que al sur se hallan
tierras pardo calizas.

En Bizkaia los suelos pardo hmedos sobre materiales silceos se hallan en el sector de
contacto con la Cordillera Cantbrica, aunque la mayor parte de la provincia est
ocupada por suelos pardo calizos. En torno a Gernika y Ondarroa aparecen tierras
fuscas.

En Araba tenemos al norte los suelos pardo calizos, en la zona central los pardo calizos
forestales y en el sur los pardo calizos meridionales.

- 200 -
TEMA 18: LA REALIDAD SOCIOLINGUISTICA DE LA
COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO: V ENCUESTA
SOCIOLINGUISTICA DE LA POBLACION DE LA CAV, 2011

SUMARIO

18.1. Introduccion

18.2. Competencia lingstica de la poblacin

18.3. Competencia lingstica segn la edad

18.1. INTRODUCCION

El objetivo de la encuesta sociolingstica se mantiene constante desde sus inicios: realizar,

con la misma periodicidad del censo y del padrn es decir, cada cinco aos, un estudio en
profundidad, continuado y lo ms sistemtico posible acerca de la evolucin social del euskera,
brindando, as, la oportunidad de comparar los datos recogidos a partir de censos y padrones
con los provenientes de la encuesta, as como efectuar, adems, dicho estudio en la totalidad
del territorio del euskera, a travs de la colaboracin entre las instituciones de la CAV,
Comunidad Foral de Navarra y Pas Vasco Norte.

La primera encuesta sociolingstica se realiz en 1991. Los datos de aquella primera encuesta
fueron publicados en 1995, bajo el ttulo La continuidad del euskera. Cinco aos despus de
aquel primer estudio, es decir en 1996, se realiz la II Encuesta Sociolingstica, publicada en
1999. La II Encuesta se ha llevado a cabo en 2001, y ha sido publicada en 2003. La IV
Encuesta Sociolingstica, publicada en 2008, reflejaba los datos recogidos en 2006, y la V
Encuesta Sociolingstica que hoy editamos se basa en los datos recogidos entre junio y
diciembre de 2011.

Se completa, as, un estudio diacrnico que abarca un periodo de veinte aos (1991-2011), en
el que se ofrece informacin seriada proveniente de la totalidad de los territorios del euskera.

El universo de la presente V Encuesta Sociolingstica es el constituido por los habitantes del

Pas Vasco de diecisis aos o ms (2.649.000 personas). No contempla, por tanto, los grupos
de edad ms jvenes ni los nios, nias y jvenes que, merced a la decisiva contribucin de la
escuela, cuentan con una mayor densidad de vascohablantes. Se han realizado, en total, 7.900
encuestas (4.200 en la CAV, 2.000 en el Pas Vasco Norte y 1.700 en Navarra), por va
telefnica y mediante un cuestionario estructurado y cerrado. La muestra, por otra parte, ha
sido estratificada por zona sociolingstica y municipio, y al procesar los resultados, se han
tenido en cuenta las variables de sexo, edad y distribucin de vascohablantes y no
vascohablantes.

- 201 -
18.1. COMPETENCIA LINGUISTICA DE LA POBLACIN

El 27 % de la poblacin de 16 o ms aos del Pas Vasco es bilinge, el 14,7 % bilinge pasiva

y el 58,3 % erdaldun, es decir, no habla ni entiende euskera, segn los datos de la encuesta de
2011.

As, de las 2.649.000 personas de 16 o ms aos que viven en el Pas Vasco, 714.000 son
bilinges, 388.000 bilinges pasivas y 1.547.000 erdaldunes. En la CAV el porcentaje de
bilinges de 16 o ms aos es del 32 % (600.000 personas), en Navarra del 11,7 % (63.000
personas) y en el Pas Vasco Norte del 21,4 % (51.000 personas).

Dentro de la CAV, al analizar la competencia lingstica de los tres territorios se perciben

diferencias notables en sus porcentajes. La mitad de la poblacin de 16 o ms aos de
Gipuzkoa es bilinge (49,9 %), con 300.000 bilinges. En Bizkaia es bilinge la cuarta parte de
la poblacin (25,4 %), con 254.000 bilinges. Finalmente, la proporcin de bilinges en lava
no llega una quinta parte de su poblacin (16,8 %), con 46.000 bilinges.

En Navarra la zona vascfona tiene el mayor porcentaje (59,3 %) y nmero de poblacin

bilinge (30.000 personas). En la zona mixta es bilinge el 9,8 % de la poblacin (28.500
personas). El menor porcentaje (2,3 %) y nmero de poblacin bilinge lo tiene la zona no
vascfona (4.500 personas).

En el Iparralde tambin se aprecian diferencias notables en la competencia lingstica de los

tres territorios. La mitad de la poblacin de 16 o ms aos de la Baja Navarra y Zuberoa es
bilinge, con 17.000 bilinges (52,1 %). En el interior de Lapurdi es bilinge casi la cuarta
parte de la poblacin, con 25.000 bilinges (23,9 %). Finalmente, la proporcin de bilinges
en el BAB (Baiona-Anglet-Biarritz) no llega a ser una dcima parte de su poblacin, con 8.500
bilinges (8,7 %).

Todas las capitales tienen menor porcentaje de bilinges que sus respectivos territorios. En
San Sebastin es bilinge el 33,5 % de la poblacin, en Bilbao el 16,3 %, en Vitoria el 15,5 %,
en Pamplona el 9,1 % y en el BAB el 8,7 %. San Sebastin tiene el mayor porcentaje (33,5 %)
y nmero de bilinges (53.000 bilinges). El menor porcentaje (8,7 %) y nmero de bilinges
lo tiene el BAB (8.500 bilinges).

Hay en la actualidad 185.000 bilinges ms que en 1991 (incremento de 4,7 puntos). En 1991
haba en el Pas Vasco 529.000 personas bilinges de 16 o ms aos (22,3 %). En 2011 el
nmero de bilinges es de 714.000 personas de 16 o ms aos (27 %). El incremento del
porcentaje de la poblacin bilinge se ha producido sobre todo en la CAV (incremento de casi 8
puntos) y en Navarra en menor medida (incremento de 2,2 puntos). Sin embargo, en el Pas
Vasco Norte sigue habiendo prdidas en el nmero de hablantes (retroceso de 5 puntos),
aunque se observa ya un incremento positivo en el porcentaje de bilinges de los jvenes.

18.3. COMPETENCIA LINGUISTICA SEGUN LA EDAD

Al analizar los bilinges del Pas Vasco por edades, se observa que el mayor incremento se
produce en los grupos de edad de menos de 35 aos. Ese incremento es muy significativo
entre los ms jvenes. Entre los jvenes de 16 a 24 aos casi la mitad de la poblacin es
bilinge (46,8 %), y ms de un tercio de la poblacin entre los de 25 a 34 aos (35,9 %). El
porcentaje ms bajo de bilinges se encuentra en la poblacin mayor de 35 aos. En esos
grupos de edad el porcentaje de bilinges es de menos del 25 %.

- 202 -
Al analizar la evolucin de los ltimos 20 aos, se advierte que el mayor incremento en el
porcentaje de bilinges se da en la poblacin de menos de 50 aos, y que aumenta a medida
que desciende la edad. Hace 20 aos era bilinge casi una cuarta parte de los jvenes de 16 a
24 aos (22,5 %), y es casi la mitad en la actualidad (46,8 %). Asimismo, en el grupo de edad
de 25 a 34 aos hay un incremento de 15 puntos porcentuales, ya que en 1991 era bilinge el
20,3 %, y es bilinge el 35,9 % en 2011. En el grupo de edad de 35 a 49 aos hay un
crecimiento de 5 puntos en el porcentaje de bilinges (19,3 % versus 24,4 %). En los grupos
de edad de los de ms de 50 aos sucede lo contrario. Hace 20 aos haba ms bilinges entre
los de 50 a 64 aos que en la actualidad, ya que era bilinge el 23 % de la poblacin de esa
edad en 1991, y lo es el 20,5 % en 2011. Finalmente, el mayor descenso en el porcentaje de
bilinges se produce en los de ms de 65 aos, con un descenso de 7 puntos porcentuales.
As, en 1991 era bilinge el 28,5 % de la poblacin de esa edad, y lo es el 21,4 % en 2011.

Al analizar la competencia lingstica por territorios y por edades, cabe subrayar que el mayor
porcentaje de bilinges de la CAV y Navarra se encuentra entre los jvenes de 16 a 24 aos
(59,7 % y 20,8 % respectivamente). Sin embargo, en el Pas Vasco Norte corresponde a las
personas mayores de 65 aos el mayor porcentaje de bilinges y disminuye dicho porcentaje a
medida que baja la edad. No obstante, entre los jvenes del Pas Vasco Norte, se ha
confirmado el cambio de tendencia percibido hace cinco aos, y conforme a los datos de 2011,
ha aumentado el porcentaje y el nmero de bilinges. A la vista de los datos, puede afirmarse
que hay ms bilinges en la CAV y en Navarra, con un ritmo de crecimiento mayor en la CAV y
ms lento en Navarra. Sin embargo, en el Pas Vasco Norte hay an prdidas, aunque entre los
jvenes ha habido un incremento del porcentaje y nmero de bilinges. El porcentaje de
erdaldunes ha descendido en la CAV y en Navarra, pero en el Pas Vasco Norte ha aumentado.

- 203 -
TEMA 19: ORIGEN Y DESARROLLO DE LA POLICA DEL
PAS VASCO: ORIGEN HISTRICO DE LA ERTZAINTZA

SUMARIO

19.1. Estatuto de Gernika

19.2. Ley 4/1992 de 17 de julio, de Polica del Pais Vasco

-Ttulo prelminar

-Ttulo I: De la administracin de seguridad

-Ttulo II: De la Polica del Pais Vasco.

-Ttulo IV: De los funcionarios de la Ertzaintza

-Ttulo V: De las Policas Locales

19.1. EL ESTATUTO DE GERNIKA

1. Introduccin histrica

En la primera declaracin del Gobierno Provisional Vasco tras su constitucin, la dada en

Guernica el 7 de octubre, se perfilaba la poltica a seguir en esta cuestin. El Gobierno Vasco
mantendr inexorablemente el orden pblico, llegando si fuese preciso a la adopcin de
medidas extremas y excepcionales. Vigilar cuidadosamente la poblacin civil de retaguardia,
extirpando severamente toda suerte de espionaje.

Proceder con la mayor urgencia a la formacin de un cuerpo de polica foral, organizada,

moderna y eficaz con arreglo a las necesidades presentes. El nombre de Ertzaa procede de la
contraccin de erri-zaina (cuidador del pueblo) y fue realizada por el literato vasco Esteban
de Urkiaga, Lauaxeta.

Esta nueva institucin, conocida en un primer momento como Polica Internacional por
ubicarse su cuartel en la zona internacional de las Arenas, donde vivan los cnsules y la
colonia extranjera, estuvo bajo el mando del Comandante D. Luis Ortuzar. Los peridicos
Euzkadi y El Liberal del 26 de noviembre de 1936 difundieron la convocatoria para su recluta,
bajo el ttulo de Polica Militar de Euzkadi-Ertzaa, as:

Se pone en conocimiento de aquellos individuos pertenecientes a cualquier

partido poltico que quieran pertenecer a este Cuerpo pasen por el cuartel finca
el Pinar, desde el 26 del corriente, para ser tallados. Dicho cuartel se halla
enclavado en Las Arenas. Nota importante: ser condicin indispensable
conocer el euskera y tener un metro setenta y cinco centmetros de altura
mnima. Sern preferidos los que hayan prestado servicio en cualquiera de los
frentes y estn dentro de la edad de 25 a 35 aos.

- 204 -
La Ertzaa cont con unos 1200 hombres, organizados en dos secciones: Seccin de Infantera
y Seccin Motorizada (Igiletua). La Ertzaa de a pie se encuadraba en cinco compaas, con su
seccin de transporte, administracin e intendencia; estaban mandadas por el Comandante
Mayor Luis de Ortuzar y los Capitanes Ocerin, Losada, Ormazabal y Leclerc. La Ertzain Igiletua,
o seccin motorizada, condujo tanto motocicletas rpidas como los coches modelo Riley de
fabricacin inglesa que pudieron llegar a Bilbao.
Algunos servicios a modo de ejemplo llevados a cabo por Ertzain Igiletua fueron: partes
llevados a los frentes, servicios de abastecimiento, servicio de radio en el frente, servicio en la
frontera con Santander, servicio de polica en general, etc La Dictadura del General Franco no
se molest en disolver la Ertzaa, puesto que al ser obra del Gobierno Vasco, al que no
reconoca, se entenda simplemente como no existente.

2. Artculo 17

Mediante el proceso de actualizacin del rgimen foral previsto en la disposicin adicional

primera de la Constitucin, corresponder a las Instituciones del Pas Vasco, en la forma que se
determina en este Estatuto, el rgimen de la Polica Autnoma para la proteccin de las
personas y bienes y el mantenimiento del orden pblico dentro del territorio autnomo,
quedando reservados en todo caso a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los
servicios policiales de carcter extracomunitario y supracomunitario, como la vigilancia de
puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida en territorio
nacional de espaoles y extranjeros, rgimen general de extranjera, extradicin y expulsin,
emigracin e inmigracin, pasaportes y documento nacional de identidad, armas y explosivos,
resguardo fiscal del Estado, contrabando y fraude fiscal al Estado. El mando supremo de la
Polica Autnoma Vasca corresponde al Gobierno del Pas Vasco, sin perjuicio de las
competencias que pueden tener las Diputaciones Forales y Corporaciones Locales.

La Polica Judicial y Cuerpos que acten en estas funciones se organizarn al servicio y bajo la
vigilancia de la Administracin de Justicia en los trminos que dispongan las Leyes procesales.
Para la coordinacin entre la Polica Autnoma y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado
existir una Junta de Seguridad formada en nmero igual por representantes del Estado y de
la Comunidad Autnoma. Inicialmente, las Policas Autnomas del Pas Vasco estarn
constituidas por:

El Cuerpo de Miones de la Diputacin Foral de Alava, existente en la actualidad.

Los Cuerpos de Forales y Miqueletes dependientes de las Diputaciones de Vizcaya y

Guipzcoa que se restablecen mediante este precepto.

Posteriormente, las Instituciones del Pas Vasco podrn acordar refundir en un solo Cuerpo los
mencionados en los apartados anteriores, o proceder a la reorganizacin precisa para el
cumplimiento de las competencias asumidas. Todo ello sin perjuicio de la subsistencia, a los
efectos de representacin y tradicionales, de los Cuerpos de Miones y Miqueletes.

No obstante lo dispuesto en los nmeros anteriores, los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado podrn intervenir en el mantenimiento del orden pblico en la Comunidad Autnoma en
los siguientes casos:

a) A requerimiento del Gobierno del Pas Vasco, cesando la intervencin a instancias del
mismo.

b) Por propia iniciativa, cuando estimen que el inters general del Estado est
gravemente comprometido, siendo necesaria la aprobacin de la Junta de Seguridad a
que hace referencia el nmero 4 de este artculo. En supuestos de especial urgencia y
para cumplir las funciones que directamente les encomienda la Constitucin, los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado podrn intervenir bajo la responsabilidad
exclusiva del Gobierno, dando ste cuenta a las Cortes Generales. Las Cortes Generales,
a travs de los procedimientos constitucionales, podrn ejercitar las competencias que

- 205 -
 les correspondan.

En los casos de declaracin del estado de alarma, excepcin o sitio, todas las fuerzas policiales
del Pas Vasco quedarn a las rdenes directas de la autoridad civil o militar que en su caso
corresponda, de acuerdo con la legislacin que regule estas materias.

3. Artculo 36

La Polica Autnoma Vasca, en cuanto acte como Polica Judicial, estar al servicio y bajo la
dependencia de la Administracin de Justicia, en los trminos que dispongan las Leyes
procesales.

19.2. LEY 4/1992 DE 17 DE JULIO, DE POLICA DEL PAS VASCO

TTULO PRELIMINAR.

En este Ttulo se recogen las ideas bsicas sobre el papel asignado a la Polica en el diseo
establecido por esta Ley. As, la propia Ley reconoce que tiene por objeto la ordenacin de la
administracin de seguridad de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, la coordinacin de las
policas locales y la regulacin del rgimen especfico del personal de los Cuerpos de Polica
dependientes de las administraciones pblicas vascas.

Precisa que ser de aplicacin a los Cuerpos de Polica dependientes de la Administracin de la

Comunidad Autnoma y de la Administracin Local.

Establece que los Cuerpos de Polica del Pas Vasco tienen como misin proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a cuyo efecto deben
velar por la pacfica convivencia y proteger las personas y sus bienes de acuerdo con la Ley.

La poltica de seguridad ciudadana de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco debe orientarse
al logro del bienestar social. A tal efecto, se coordinar con aquellas otras que desarrollen las
distintas administraciones del Pas Vasco para dar respuesta a la marginacin social, y
atender a las demandas de los distintos agentes sociales.

TITULO I. DE LA ADMINISTRACION DE SEGURIDAD. Capitulo I y Capitulo IV.

Departamento de Interior.

En primer lugar, establece como el Departamento de Interior, de conformidad con los objetivos
generales establecidos por el Gobierno, es el rgano responsable de la poltica de seguridad
ciudadana de la Comunidad Autnoma.

Bajo el mando supremo del Gobierno, que lo ejerce a travs del Lehendakari, corresponde
tambin al Departamento de Interior la jefatura y superior direccin del Cuerpo de la
Ertzaintza y sus servicios auxiliares, respecto de los que ejerce en particular las siguientes
funciones:

a) La direccin, coordinacin e inspeccin de los servicios.

b) La planificacin general y coordinacin tcnico-operativa de los planes.

- 206 -
 c) La elaboracin de los planes y proyectos de actuacin econmica, y la coordinacin y
ejecucin de los mismos, excepto aquellos que correspondan al Consejo de Gobierno u
otros rganos, de conformidad con la legislacin vigente.

d) La elaboracin de estudios generales relativos a organizacin, coordinacin y

desarrollo.

e) La aplicacin y supervisin del rgimen estatutario de los funcionarios de la

Ertzaintza, con excepcin de aquellas potestades que correspondan al Consejo de
Gobierno o estn atribuidas a otros rganos en virtud de lo dispuesto en esta Ley.

f) La gestin del personal adscrito a los servicios auxiliares de la Ertzaintza, de

conformidad con los principios generales aplicables al conjunto de la funcin pblica del
Pas Vasco. Corresponde al Departamento de Interior la promocin de la coordinacin
de la Ertzaintza y sus servicios auxiliares con las Policas Locales, respetando en todo
caso la autonoma orgnica y funcional de estas ltimas.

La Academia de Polica del Pas Vasco.

Es el segundo rgano en materia de administracin de seguridad regulado especficamente por

la Ley. Es un organismo autnomo de carcter administrativo adscrito al Departamento de
Interior, dotado de personalidad jurdica propia y plena capacidad de obrar para el
cumplimiento de sus fines. Le corresponden:

a) Establecer las bases de los procesos selectivos para el ingreso en las escalas y
categoras de la Ertzaintza, convocarlos, designar a los tribunales calificadores y, en
general, cuantas atribuciones correspondan al desarrollo de los procesos selectivos.

b) Elaborar las reglas bsicas para el ingreso en las distintas escalas y categoras de los
Cuerpos de Polica dependientes de la Administracin local, que se ajustarn a criterios
anlogos a los establecidos para las de la Ertzaintza que sean equivalentes, y en
particular los programas, contenido y estructura de los procesos selectivos que hubieran
de resultar comunes y de obligada aplicacin.

c) Programar, organizar y desarrollar los cursos de formacin y perodos de prcticas

previos al ingreso en las Escalas y Categoras de los Cuerpos que integran la Polica del
Pas Vasco y cualesquiera otros destinados a su formacin y perfeccionamiento.

d) Elaborar los criterios bsicos a los que habrn de ajustarse los planes de formacin
de los funcionarios de los Cuerpos de Polica dependientes de los municipios, coordinar
su desarrollo y prestar asistencia a las mismas en su ejecucin.

e) Cuando as se le encomiende por el municipio respectivo, la ejecucin de los

procesos selectivos para el ingreso en las escalas y categoras de los Cuerpos de Polica
dependientes de la Administracin local. Asimismo, podr prestar colaboracin y
asistencia tcnica a los municipios en materias relativas a la seleccin de los
funcionarios pertenecientes a sus Cuerpos de Polica, y facilitar a los tribunales, en los
procesos selectivos convocados por aqullas, la colaboracin material y el auxilio
tcnico que les sean precisos para el adecuado ejercicio de sus funciones.

f) Colaborar con entidades pblicas o privadas dedicadas a tareas de proteccin y ayuda

al ciudadano en la Comunidad Autnoma.

La Academia de Polica del Pas Vasco podr delegar en los centros de formacin de aquellas
entidades locales que as lo soliciten, la organizacin y desarrollo de los cursos de formacin y

- 207 -
perodos de prcticas, previos al ingreso en las escalas y categoras de los Cuerpos de Polica
dependientes de las mismas. Los rganos de gobierno de la Academia son: El Consejo Rector y
la Directora.

Cooperacin y colaboracin de las Administraciones Pblicas Vascas.

La Ley busca la cooperacin entre los distintos intervinientes en la gestin de la seguridad en

la Comunidad Autnoma. Las entidades locales y el Departamento de Interior, en el mbito de
sus respectivas competencias, debern coordinar sus actuaciones a los fines previstos en la
Ley. En consecuencia, vendrn obligados a facilitarse la informacin que precisen sus
respectivos Cuerpos de Polica, que debern colaborar mutuamente en el ejercicio de sus
funciones.

La norma que analizamos crea la Comisin Vasca para la Seguridad, como rgano de
encuentro e intercambio de ideas y experiencias, en orden a favorecer la coherencia en las
actuaciones de las diversas entidades e instituciones implicadas y afectadas por la poltica de
seguridad. Podrn formar parte de dicha Comisin representantes de:

a) La Administracin de la Comunidad Autnoma, cuya representacin integrar

necesariamente al Departamento de Interior.

b) Administracin del Estado.

c) Administracin Local.

d) Administracin Foral.

e) Administracin de Justicia en el Pas Vasco.

Asimismo, podrn participar en sus sesiones aquellas personas fsicas o jurdicas, ya sean
pblicas o privadas, que resulten de inters a los fines de la Comisin.

Como rgano de coordinacin y colaboracin de los servicios policiales en la ejecucin de

intervenciones de esa ndole, podrn constituirse Comisiones de coordinacin de mbito local.
Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del artculo 17 del Estatuto de
Autonoma, respecto de la coordinacin de la Ertzaintza y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado.

TITULO II. DE LA POLICA DEL PAIS VASCO. Capitulo I y Capitulo II. EL

CDIGO DEONTOLGICO

1.- Disposiciones generales.

El Titulo II contiene en su capitulo I unas disposiciones generales sobre la Polica del Pas
Vasco. En l se recoge como integran la Polica del Pas Vasco los Cuerpos de Polica
dependientes de la Administracin de la Comunidad Autnoma y de las entidades locales del
Pas Vasco. La Ertzaintza se constituye orgnicamente en un Cuerpo nico, en el que se
integran, los Cuerpos de Miones, Forales y Mikeletes. No obstante, en cada Territorio Histrico
existir un servicio de la Ertzaintza con la siguiente denominacin:

Seccin de Miones de la Diputacin Foral de Alava.

Seccin de Forales de la Diputacin Foral de Bizkaia.

Seccin de Mikeletes de la Diputacin Foral de Gipuzkoa.

- 208 -
Las secciones de Miones, Forales y Mikeletes ejercern las funciones que especficamente se
les asignan en esta Ley. Se integrarn en un Cuerpo nico municipal los servicios y personal de
polica local de cada Municipio de la Comunidad Autnoma Vasca. Los Cuerpos que componen
la Polica del Pas Vasco son institutos armados de naturaleza civil, y estructura y organizacin
jerarquizada. Sus miembros tendrn la condicin de funcionarios pblicos de la Administracin
de la Comunidad Autnoma o del municipio respectivo, y en el ejercicio de sus funciones y a
todos los efectos legales, el carcter de agentes de la autoridad.

En el marco de las competencias asumidas por la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, la
Ertzaintza tiene como misin esencial proteger a las personas y bienes, garantizar el libre
ejercicio de sus derechos y libertades y velar por la seguridad ciudadana en todo el territorio
de la Comunidad Autnoma. A tales efectos, ejerce las funciones que a los Cuerpos de
Seguridad atribuye el ordenamiento jurdico.

En cuanto a los Cuerpos de Polica Local, precisa sus funciones:

a) Proteger a las autoridades de los municipios y vigilancia o custodia de sus edificios e

instalaciones.

b) Ordenar, sealizar y dirigir el trfico en el casco urbano, de acuerdo con lo

establecido en las normas de circulacin.

c) Instruir atestados por accidentes de circulacin dentro del casco urbano.

d) Polica Administrativa en lo relativo a ordenanzas, bandos y dems disposiciones y

actos municipales dentro de su mbito de competencia, as como velar por el
cumplimiento de la normativa vigente en materia de medio ambiente y proteccin del
entorno en el mbito de las competencias locales en dichas materias.

e) Participar en las funciones de Polica Judicial colaborando con las Unidades de Polica
Judicial.

f) Prestar auxilio en los casos de accidente, catstrofe o calamidad pblica,

participando, en la forma prevista en las leyes, en la ejecucin de los planes de
proteccin civil.

g) Efectuar diligencias de prevencin y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisin

de actos delictivos.

h) Vigilar los espacios pblicos, y colaborar en la proteccin de las manifestaciones y el

mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean
requeridos para ello.

i) Cooperar en la resolucin de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.

De las actuaciones practicadas en virtud de lo previsto en los prrafos c) y g) del apartado

anterior, se dar cuenta a la Fuerza o Cuerpo de Seguridad con competencia general en la
materia.

Los Cuerpos de Polica Local actuarn en el mbito territorial correspondiente a la entidad local
de la que dependan, pudiendo hacerlo fuera del mismo en situaciones de emergencia o
necesidad en que, requeridos para ello por la autoridad competente, estn autorizados por el
Alcalde respectivo.

- 209 -
2.- El Cdigo Deontolgico.

En el capitulo II del Titulo II se contienen las normas deontolgicas, que pueden definirse
como principios que orientan el ejercicio de la profesin. El servicio pblico de polica debe
ejercerse con absoluto respeto a la Constitucin, al Estatuto de Autonoma y al resto del
ordenamiento jurdico, y al mismo incumbe cumplir los deberes que le impone la Ley, sirviendo
a la comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales que impidan el libre
ejercicio de sus derechos y libertades.

Los miembros de la Polica del Pas Vasco deben respetar la autoridad de los Tribunales, y, en
el desempeo de su funcin como Polica Judicial, estarn al servicio y bajo la dependencia de
la Administracin de Justicia, en los trminos que dispongan las leyes.

Los miembros de la Polica del Pas Vasco actuarn con absoluta neutralidad poltica e
imparcialidad, y evitarn cualquier prctica abusiva o arbitraria, respetando en todo momento
los principios de igualdad y no discriminacin, y los dems que se consignan en la Constitucin
y en la Declaracin Universal de Derechos Humanos.

Debern actuar en todo momento con integridad y dignidad, evitando todo comportamiento
que pueda significar prdida de la confianza y consideracin que requieren sus funciones, o
comprometer el prestigio o eficacia del servicio o de la Administracin. En particular deben
abstenerse de todo acto de corrupcin y oponerse a stos resueltamente.

En sus relaciones con los ciudadanos observarn un trato correcto y esmerado, proporcionando
informacin cumplida, y tan amplia como sea posible, sobre las causas y finalidad de sus
intervenciones. Acreditarn su condicin profesional siempre que sea necesario y cuando lo
demanden las personas con las que se relacionen en sus actuaciones.

En su actuacin profesional se regirn por los principios de jerarqua y subordinacin, debiendo

respeto y obediencia a las autoridades y superiores jerrquicos. Ello no obstante, se
abstendrn de cumplir rdenes que entraen la ejecucin de actos que manifiestamente
constituyan delito o sean contrarios a las Leyes, sin que en tal caso pueda ser adoptada
ninguna medida disciplinaria contra ellos.

Debern guardar secreto respecto a todas las informaciones que conozcan por razn o con
ocasin del desempeo de sus funciones, salvo que el ejercicio de las mismas o las
disposiciones de la Ley, les impongan actuar de otra manera.

Los miembros de la Polica del Pas Vasco estn obligados, incluso fuera del servicio, a observar
los deberes inherentes a su funcin, debiendo intervenir siempre en defensa de la Ley y de la
seguridad ciudadana, y prestar auxilio en los casos de accidentes, calamidades pblicas o
desgracias particulares.

En el ejercicio de sus funciones, los miembros de la Polica del Pas Vasco actuarn con la
decisin necesaria, sin recurrir a la fuerza ms all de lo razonable y rigindose por los
principios de adecuacin, necesidad y proporcionalidad en la utilizacin de los medios a su
alcance.

No debern utilizar las armas salvo que exista un riesgo racionalmente grave para su vida o
integridad fsica o las de terceras personas, o en aquellas circunstancias en que concurra un
grave riesgo para la seguridad ciudadana, y de conformidad con los principios a que se refiere
el apartado anterior. El uso de armas de fuego se considerar como medida extrema, no
debiendo emplearse salvo que se les ofrezca resistencia armada o se ponga en peligro de
algn otro modo su vida o la de terceras personas, y no pueda detenerse o reducirse al

- 210 -
agresor mediante otro tipo de medidas.

Cuando detengan a una persona, debern identificarse debidamente como miembros de la

Polica del Pas Vasco, y darn cumplimiento con la debida diligencia a los trmites, plazos y
requisitos exigidos por el ordenamiento jurdico. Los miembros de la Polica del Pas Vasco
deben velar por la vida e integridad fsica de las personas a quienes detengan o que se
encuentren bajo su custodia, y respetarn su honor y dignidad, y los derechos que legalmente
les corresponden. No podrn infligir, instigar o tolerar acto alguno de tortura u otros tratos
crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias
especiales, como amenaza de guerra o de la seguridad nacional, o cualquier otra emergencia
pblica, como justificacin.

Asegurarn la plena proteccin de la salud de las personas bajo su custodia. Cuando el estado
de las mismas lo requiera, les procurarn asistencia mdica y seguirn las instrucciones del
facultativo que les atienda, cuidando en todo caso que no se produzca merma alguna en las
medidas de seguridad necesarias para garantizar su vigilancia.

Todo miembro de la Polica del Pas Vasco es responsable personal y directo de los actos que
lleve a cabo en su actuacin profesional infringiendo o vulnerando las normas legales y
reglamentarias, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial que, como consecuencia de los
mismos, pueda corresponder a la Administracin. No obstante, los miembros de la Polica del
Pas Vasco tendrn derecho a ser representados y defendidos por profesionales designados por
la Administracin pblica de la que dependan, y a cargo de sta, en todas las actuaciones
judiciales en que se les exijan responsabilidades por hechos cometidos en el ejercicio de sus
funciones. Cuando la resolucin jurisdiccional firme acreditare que los hechos causantes de la
exigencia de responsabilidad se produjeron contraviniendo las normas reguladoras de la
actuacin policial, la Administracin podr ejercitar la correspondiente accin de regreso.

En el caso de que tengan motivos fundados para creer que se ha producido o va a producirse
una violacin del presente cdigo, informarn a sus superiores y, si fuera necesario, a
cualquier autoridad que tenga atribuciones correctivas.

TITULO IV. DE LOS FUNCIONARIOS DE LA ERTZAINTZA.

Capitulo I y Capitulo II.

Estructura profesional.

Est formada por las Escalas Superior, Ejecutiva, de Inspeccin y Bsica, correspondientes
respectivamente a los grupos A, B, C y D de clasificacin de los funcionarios de las
Administraciones pblicas vascas en funcin de la titulacin exigida para el ingreso.

Cada una de las citadas escalas comprende las siguientes categoras:

La Escala Superior: Superintendente e Intendente.

La Escala Ejecutiva: Comisario y Subcomisario.

La Escala de Inspeccin: Oficial y Suboficial.

La Escala Bsica: Agente Primero y Agente.

En la Ertzaintza existir, asimismo, la Escala de Facultativos y Tcnicos, cuyas plazas

correspondern a los grupos de clasificacin A, B, C y D en funcin de la titulacin exigida en
cada caso. No obstante, quienes, tras superar el curso bsico de acceso y el perodo de

- 211 -
prcticas, sean nombrados funcionarios de carrera de la Escala Bsica de la Ertzaintza, se
entendern clasificados en el grupo C de clasificacin de los funcionarios de las
administraciones pblicas vascas. Dicha clasificacin tendr efectos econmicos y
administrativos exclusivamente limitados al mbito de la Ertzaintza y no supondr equivalencia
o reconocimiento alguno en el mbito acadmico, docente o educativo.

TITULO V. DE LAS POLICIAS LOCALES. Capitulo I, Capitulo II y Capitulo III.

1.- Disposiciones Generales.

El Titulo V se dedica ntegramente a los Cuerpos de Polica Local, establecindose en primer

lugar unas disposiciones generales: Los municipios del Pas Vasco que tengan una poblacin
igual o superior a cinco mil habitantes podrn crear Cuerpos de Polica propios. Con carcter
excepcional, podrn crear Cuerpos de Polica Local, aquellos municipios que cuenten con
poblacin inferior a cinco mil habitantes, cuando existan indudables motivos de necesidad o
conveniencia. En este caso, la creacin del Cuerpo requerir la previa autorizacin del
Gobierno Vasco.

En todo caso, los acuerdos de creacin de Cuerpos de Polica Local requerirn el voto favorable
de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin. Las Policas Locales
no tendrn en ningn caso dependencia orgnica ni funcional del Gobierno Vasco, ni de la
Administracin de la Comunidad Autnoma Vasca o del Cuerpo de ella dependiente, sino que
su dependencia lo ser en exclusiva de cada municipio respectivo. En los municipios donde no
exista Cuerpo de Polica, las funciones que corresponden al mismo en virtud de lo dispuesto en
los prrafos a), b), d), f) e i) del art. 28.1 sern desempeadas, sin perjuicio de cualesquiera
otras que puedan tener atribuidas, por el personal de la entidad local que realice funciones de
custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominacin de guardas,
vigilantes, alguaciles o anlogas.

Las entidades locales podrn solicitar del Departamento de Interior la asistencia de la

Ertzaintza en aquellas funciones de naturaleza estrictamente policial que correspondan a los
Cuerpos de Polica Local, as como en la ordenacin y direccin de trfico en las travesas
urbanas, en los casos en que no dispongan de Cuerpo de Polica o, disponiendo de l, sus
efectivos no alcancen a dar cobertura a la totalidad de los servicios de su competencia. En este
ltimo supuesto, la colaboracin no podr tener carcter permanente.

2.- Estructura.

En cuanto a la estructura de los Cuerpos de Polica Local, la Ley establece las siguientes
escalas y categoras, que se corresponden con los grupos de clasificacin que se indican en
funcin de la titulacin exigible para el ingreso:

Escala Tcnica; Intendente, correspondiente al Grupo A, y las de Comisario y

Subcomisario, correspondientes al Grupo B.

Escala de Inspeccin; Oficial y Suboficial, correspondientes al Grupo C.

Escala Bsica; Agente Primero y Agente, correspondientes al Grupo D.

Quienes, tras superar el curso bsico de acceso y el perodo de prcticas, sean nombrados
funcionarios de la escala bsica de los Cuerpos de Polica Local, se entendern clasificados en
el grupo C de clasificacin de los funcionarios de las administraciones pblicas vascas. Dicha
clasificacin tendr efectos econmicos y administrativos exclusivamente limitados al mbito
de los cuerpos de polica dependientes de las entidades locales y no supondr equivalencia o
reconocimiento alguno en el mbito acadmico, docente o educativo.

- 212 -
La Escala Tcnica slo podr crearse en los municipios con poblacin superior a cien mil
habitantes, y la categora de Intendente en aqullos con poblacin superior a trescientos mil
habitantes, y cuyo Cuerpo de Polica est integrado por un nmero igual o superior a
cuatrocientos funcionarios.

3.- Coordinacin de Policas Locales.

En lo que se refiere a la Coordinacin de Policas Locales, la propia Ley, en primer lugar, define
que debe entenderse por tal, comprendiendo el conjunto de sistemas de actuacin dirigidos a
la fijacin de medios y mtodos de relacin que hagan posible la informacin recproca, la
homogeneidad en la dotacin de los medios personales y materiales, y la accin conjunta, de
tal modo que se consiga la integracin de las respectivas actuaciones atribuidas a los
municipios y a la Comunidad Autnoma. La coordinacin de la actuacin de las Policas Locales
comprender, sin perjuicio de aquellas otras previstas en esta Ley, el ejercicio de las siguientes
funciones:

Establecer la norma marco a la que habrn de ajustarse los reglamentos de

organizacin y funcionamiento de los Cuerpos de Polica Local.

Establecer la homogeneizacin de los distintos Cuerpos de Polica Local en materia de

plantillas, medios tcnicos, uniformidad y sistemas de acreditacin.

Prever y regular la colaboracin entre los diversos municipios para atender

eventualmente sus necesidades en situaciones especiales o extraordinarias. Las
funciones de coordinacin se ejercern respetando las competencias de los municipios
en materia de Polica Local.

Se crea la Comisin de Coordinacin de las Policas Locales del Pas Vasco, como rgano
consultivo en materia de coordinacin de las Policas Locales, adscrita al Departamento de
Interior. A las reuniones de la Comisin podrn asistir, con voz y sin voto, los asesores y
especialistas que a las mismas sean convocados.

La Comisin informar, con carcter preceptivo, los proyectos de disposiciones de carcter

general relativos a materias objeto de coordinacin u homogeneizacin, as como las reglas
bsicas para el ingreso en las distintas Escalas y Categoras de los Cuerpos de Polica
dependientes de la Administracin Local. Asimismo, podr formular propuestas y sugerencias
que tiendan a la mejora de la coordinacin de las Policas Locales.

- 213 -
TEMA 20: EL USO CORRECTO DEL LENGUAJE

SUMARIO

20.1. La comunicacion: esquema basico, factores que la distorsionan e influencia

de la variables personales

20.2. La comunicacin accesible

20.3. Pautas para una mejor redaccin de los documentos administrativos

20.4. Tipos de documentos administrativos

20.5. Estructura bsica de los documentos administrativos

20.6. Lenguaje respetuoso y no sexista

20.1. LA COMUNICACION: ESQUEMA BASICO, FACTORES QUE LA

DISTORSIONAN E INFLUENCIA DE LA VARIABLES PERSONALES

Las personas se relacionan entre ellas a travs de la comunicacin. ste es un factor crtico en
las relaciones ciudadana-Administracin. De forma general, podemos decir que el esquema de
la comunicacin lo forman los siguientes componentes:

Emisor: Quien emite la informacin a comunicar.

Mensaje: Contenido de lo que quiere transmitir el emisor. Se elabora a partir de un

cdigo, que es el conjunto de signos y reglas que pone en misma terminologa a emisor
y receptor y hace posible el entendimiento.

Receptor: Quien recibe el mensaje.

Canal: Medio a travs del cual se transporta y llega el mensaje desde el emisor hasta el
receptor.

Ruido: Interferencias en el mensaje, factores que condicionan la buena recepcin del

mensaje.

En este proceso terico, el emisor emite informacin con un contenido concreto y el receptor
recibe la informacin condicionada por multitud de factores. Algunas barreras subjetivas que
dificultan la captacin del contenido total del mensaje son:

Odo selectivo: Omos lo que queremos, tendiendo en general a pasar por alto,
inconscientemente, las ideas contrarias.

Caractersticas de la persona interlocutora: cuyas experiencias, creencias,

aspectos culturales... influyen de forma determinante en la correcta comprensin del
mensaje.

Esquemas mentales preconcebidos. Las personas nos hacemos ideas previas, en

funcin de parmetros muy subjetivos, sobre cmo va a reaccionar el ciudadano o la

- 214 -
 ciudadana, sobre lo que va a decir, sobre lo que piensa, etc.
Como efecto de todas estas barreras se produce una degradacin de la comunicacin entre lo
que se dice, lo que se quiere decir, lo que se escucha y lo que se entiende. Trasladado este
marco terico al proceso de comunicacin administrativa podemos entender que desde la
emisin del mensaje hasta su recepcin hay un camino no exento de dificultades que hace
que, muchas veces, ste no llegue al destino como queremos.

En este sentido, en la atencin al pblico ser fundamental procurar que los mensajes sean
correctamente interpretados, teniendo en cuenta que el mensaje transmitido no es el que dice
el emisor sino el que entiende el receptor:

El cdigo: El lenguaje administrativo es a veces poco claro y cercano, lo que puede dar
lugar a que el receptor no entienda convenientemente el mensaje emitido.

El ruido: Aspectos tales como la apariencia fsica, el orden, una sonrisa clida o un
gesto serio, etc. inciden de manera importante en el mensaje finalmente recibido.

Las personas son diferentes por lo que la comunicacin en cada caso debe ser nica:
personas con problemas auditivos, personas con problemas de idioma, personas
mayores, personas jvenes, etc.

No slo comunican las palabras. La forma en la que las decimos y nuestras actuaciones
son importantes.

En conclusin, ya que tanto el mensaje que enva el emisor, como el que entiende el receptor
dependen de ideas preconcebidas, experiencias previas, habilidades comunicativas, actitudes,
conocimientos, y factores socio-culturales, en la prctica se producen fallos en la
comunicacin, cuyas causas habr que tratar de eliminar o reducir, a travs de la gestin de
todos y cada uno de los factores que puedan suponer barreras importantes en el proceso
comunicativo.

20.2. LA COMUNICACION ACCESIBLE

La comunicacin no es slo una necesidad, es tambin un derecho, que para las personas que
sufren algn tipo de discapacidad no es sencillo de ejercer. En general, parece existir poca
cultura de atencin a personas con discapacidad y falta de conocimiento generalizado de las
necesidades de dichas personas, cayendo muchas veces en visiones simplistas o
estereotipadas.

Sin embargo, empieza a ser cada vez ms frecuente que las personas con discapacidad
demanden ms autonoma y realicen sus gestiones sin ayuda. Por ello es importante identificar
algunas de las barreras comunicativas (relacionadas con la discapacidad fsica, intelectual,
visual y auditiva), a tener en cuenta en la comunicacin con el ciudadano:

La falta de costumbre de hablar con personas con algn tipo de discapacidad puede
provocar sorpresa o curiosidad, en forma de gestos o expresiones.

La falta de cultura en el trato con personas con discapacidad puede hacer que se caiga
en la sobreproteccin o en el trato infantil.

Puede existir ausencia de gestos o de comunicacin corporal, manifestaciones

gestuales desconocidas o sobre-comunicacin. Las expresiones, las miradas, los

- 215 -
 gestos, etc. pueden no significar lo mismo que para nosotros.

Adems, las personas con autismo tienen grandes dificultades en la comprensin del
lenguaje no verbal.

Algunos tipos de discapacidad fsica pueden impedir o dificultar el lenguaje verbal.

No se pueden mantener conversaciones telefnicas largas cuando se tienen problemas

de movilidad en las extremidades superiores.

Las personas con retraso mental tienen clara dificultad para utilizar dispositivos
complejos y encuentran dificultades para utilizar los telfonos ordinarios por su
capacidad verbal limitada y por la falta de soporte visual del mensaje verbal.

Se da una baja capacidad de comprensin en las personas con retraso mental, por lo
que el lenguaje administrativo, a veces lleno de tecnicismos y carente de claridad, les
ser imposible de entender. Las personas con esta problemtica tienen dificultades de
comprensin de estructuras complejas y de los conceptos abstractos. Teniendo
adems, tienen ms dificultades a la hora de expresarse verbalmente por las
limitaciones cognitivas.

Las personas con discapacidad visual no pueden percibir las seales no verbales de la
comunicacin. En este caso ser crtica la utilizacin de un lenguaje claro y preciso.

Las personas con discapacidad auditiva encuentran grandes dificultades para

relacionarse, debido a que, en general, las relaciones se articulan mediante la palabra.
Una dificultad aadida es que no hay un lenguaje de signos nico ni todas las personas
conocen el lenguaje de signos.

Las personas con problemas auditivos tienen un fuerte riesgo de recibir la informacin
de forma parcial y producirse malentendidos.

No se debe asumir que una persona que tiene un desorden de la comunicacin (defecto
en el habla, prdida auditiva, etc.) tambin tenga y una discapacidad cognitiva como el
retraso mental.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, estas serian algunas pautas a seguir para una
comunicacin ms accesible sern las siguientes:

Hablar claro y pausado y dejar hablar al otro respetando su ritmo. Escuchar

atentamente a la otra persona.

Dedicar el tiempo necesario para atender a la persona, dejando que haga las cosas que
puede hacer por s misma, sin intentar hacerlas nosotros porque sera ms rpido.

Regular el nmero de llamadas antes de que salga el contestador, para tener en cuenta
todas las problemticas.

Redactar los textos explicativos de forma clara y sencilla, con una estructura gramatical
bsica y preferentemente utilizando tiempos verbales en modo indicativo.

Utilizar estructuras sencillas y prrafos claros y cortos.

Evitar el uso de lenguaje tcnico, siglas, perfrasis o frases demasiado largas.

Utilizar ejemplos que clarifiquen el texto.

- 216 -
 Emplear tamaos y tipologas de letras configurables para permitir o mejorar la lectura
de las personas con discapacidad visual.

Intentar paliar las limitaciones de comunicacin impuestas por la discapacidad

utilizando formas de comunicacin alternativas.

Para hablar con una persona en silla de ruedas, procuraremos sentarnos para situarnos
a su misma altura.

En el caso de personas con discapacidad visual se deber hablar lo ms descriptivo

posible, con mensajes especficos y claros.

Para comunicarnos con las personas con discapacidad auditiva debemos vocalizar
especialmente, hablar en un ritmo pausado y tranquilo, y aumentar el volumen de voz
ligeramente, pero sin gritar. Estas personas son especialmente sensibles al lenguaje no
verbal.

20.3. PAUTAS PARA UNA MEJOR REDACCIN DE LOS DOCUMENTOS

ADMINISTRATIVOS

El lenguaje es el vehculo de la comunicacin. A travs del lenguaje se transmite la informacin

que se convierte en conocimiento. As, solicitar una beca o presentar un recurso son tareas
cotidianas en las que juega un papel fundamental el lenguaje administrativo.

Sin embargo, la comunicacin entre la Administracin y la ciudadana no participa de las

caractersticas de una comunicacin lingstica normal. La lengua legal que adopta el Estado
para elaborar y difundir las leyes, an cuando no sea conocida o no se entienda, no exime de
su cumplimiento.

Cualquier ciudadano o ciudadana, con independencia de su condicin social o nivel cultural, es

objeto de comunicaciones y escritos que nacen de la Administracin. Dichas comunicaciones se
basan en el uso de un lenguaje que a veces no se entiende correctamente.

En general, adolece de sencillez, claridad y concrecin, en otras palabras, de cercana hacia la

ciudadana en general. Todo esto tiene como resultado una comunicacin impersonal, ambigua
y compleja, que genera un importante distanciamiento de la ciudadana.

Cada vez ms, se impone el uso de un manual de estilo con las normas bsicas de redaccin
de los documentos administrativos en su comunicacin escrita. Entre las recomendaciones a
seguir estn las siguientes:

Buscar la claridad de expresin:

A pesar de que el lxico administrativo tiene naturaleza culta, esto no le exime de ser claro. En
este sentido, uno de los requisitos fundamentales que deben presentar los documentos
administrativos es no ser ambiguos ni oscuros.

Evitar redactar de forma redundante o simplista, no ofreciendo ms o menos

informacin de la necesaria para entender el mensaje.

No se debe dar informacin por sobreentendida ni informacin recurrente. Se

evitar la supresin de ciertos sustantivos que se consideran sabidos.

- 217 -
 Utilizar palabras sencillas y claras que puedan ser comprendidas por todos,
tratando de minimizar los cultismos.

Minimizar el uso de tecnicismos a lo estrictamente necesario.

No utililizar trminos y siglas que requieran conocimiento especializado.

Reemplazar los trminos tcnicos por otras palabras ms utilizadas.

Huir de formas arcaicas, poco habituales en la lengua comn. Esto no quiere decir
que estas formas sean errneas sino que en aras de una mayor claridad, se haga un
uso limitado de las mismas.

Sustituir el futuro imperfecto de subjuntivo por el pretrito imperfecto de subjuntivo

o el presente de indicativo.

No abusar del gerundio en los textos.

Conjugar la presencia de construcciones formadas por verbo ms sustantivo, por

otras de verbo simple. Por ejemplo, sustituir: "Dar aviso" por "avisar"; "Hacer uso" por
"usar".

No abusar de expresiones como "el mismo", "la misma".

Evitar utilizar recurrentemente locuciones preposicionales que pueden ser sustituidas

por una palabra. En este sentido, algunos ejemplos pueden ser los siguientes: "De cara
a" se podr sustituir por "para"; "En torno" a se podr sustituir por "sobre".

Ser directos y cercanos:

Reducir el distanciamiento entre emisor y receptor, evitando la impersonalizacin
lingstica. Para ello, se podr:

-Incluir el nombre de la persona o entidad que lleva a cabo la accin. Por

ejemplo, sustituir: "Se entregar la documentacin a todas las personas
interesadas" por "Entregaremos la documentacin a todas las personas
interesadas".

-Sustituir el imperativo por el infinitivo. Por ejemplo, "Escribir en letra

mayscula" por "Escriba en letra mayscula".

Uso de un lenguaje apropiado al mensaje y a los destinatarios, de tal modo que la

informacin resulte accesible.

Simplificacin de la sintaxis mediante el empleo de frases cortas. En los documentos

administrativos, en los que es esencial la claridad y la cercana de la informacin, es
aconsejable el uso de oraciones cortas que no produzcan ambigedad.

Sustitucin de la voz pasiva por la activa.

Eleccin de formas de tratamiento de primera y segunda persona, con el fin de evitar

el empleo abusivo de la tercera.

Buscar la sencillez:
No abusar de oraciones subordinadas, (unas frases que dependen de otras, y stas, a

- 218 -
 su vez, de otras anteriores). Desarrollar prrafos cortos, con ideas claras y peso
comunicativo.

Suprimir el uso de muletillas y frases hechas.

Velar por la correccin:
No olvidando poner el sujeto y el verbo en el mismo nmero gramatical. Por ejemplo:
No sera correcto escribir "Al final del informe se indicar los trmites asociados" y s
"Al final del informe se indicarn los trmites asociados".

Utilizando en cada caso el gnero que corresponda. Si un cargo lo ocupa una mujer, el
ttulo debe hacerse en femenino (consejera, directora, jefa, etc.).

Comprobando la concordancia de gnero. En este sentido, indicar que cuando en un

grupo de palabras haya un sustantivo masculino, el adjetivo habr de ponerse tambin
en masculino. Por ejemplo: "Las actas, los expedientes y las circulares son guardados".

Velando por el uso correcto de las preposiciones.

Teniendo especial cuidado en no cometer dequesmos. Por ejemplo, "Pienso de

que...". Lo correcto ser escribir "Pienso que...".

Evitando omitir elementos lingsticos necesarios. Por ejemplo, utilizar: "Solicito que
sea aceptada mi propuesta" en vez de "Solicito sea aceptada mi solicitud". "Se
presentar en un sobre distinto la documentacin administrativa", en vez de "Se
presentar en sobre distinto la documentacin administrativa".

20.4. TIPOS DE DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS

La actividad administrativa tiene un carcter documental. Los documentos son el soporte en el

que se materializan los actos de la Administracin.

Para que un documento pueda ser calificado como documento administrativo debe cumplir una
serie de caractersticas:

Ser emitidos por uno de los rganos que integran la organizacin de una Administracin
Pblica.

Producir efectos, frente a terceros o en la propia organizacin administrativa.

Cumplir con los requisitos exigidos por las normas que regulan la actividad
administrativa.

Se destacan dos funciones principales de dichos documentos administrativos:

De Constancia: Asegura la pervivencia de las actuaciones administrativas y

garantiza la conservacin de los actos y la posibilidad de mostrar su existencia, sus
efectos, sus posibles errores y vicios, as como permitir el derecho de los ciudadanos
a acceder a esas informaciones.

De Comunicacin: Los documentos administrativos son el medio de transmisin de los

actos de la Administracin, y pueden ser internos entre las unidades que componen
la organizacin Administrativa o externos como forma de comunicacin de la
Administracin con la ciudadana.

- 219 -
Una posible clasificacin de los documentos administrativos podramos realizarla en funcin del
origen y destino de la comunicacin:

Documentos generados por las Administraciones Pblicas para comunicarse con la

ciudadana:

Certificados: El Certificado es un tipo de texto administrativo empleado para constatar

un determinado hecho y que asegura su certeza bajo la responsabilidad de la
persona de la Administracin Pblica que lo autoriza. Son documentos que acreditan la
existencia de una informacin para que sirva como prueba legal.

Notificaciones: Documentos por los que se comunica a los ciudadanos resoluciones y

actos administrativos que afectan a sus derechos e intereses.

Resoluciones: Documentos que ponen fin a los procedimientos administrativos

solucionando las cuestiones planteadas en los expedientes.

Acuerdos: Documentos de decisin que recogen decisiones unilaterales de rganos

competentes sobre iniciacin y tramitacin de procedimientos con carcter previo a las
resoluciones, y que se dictan previo informe o propuesta.

Documentos generados por las Administraciones Pblicas para comunicarse dentro de la

Administracin o con otras Administraciones y Organismos Pblicos:

Oficios: Documento que tiene como objetivo la comunicacin de la existencia de

hechos o actos a otro rgano o unidad administrativa. stos pueden tener como
destinatarios a rganos o unidades pertenecientes a diferentes Administraciones
Pblicas, a diferente entidades o departamentos, y dentro de stos a diferentes
rganos.

Notas interiores: Documentos de transmisin menos formales, que se diferencian de

los oficios por el mbito de actuacin que normalmente es dentro de un rgano
administrativo.

Informes: Documento interno que contiene una declaracin de juicio de un rgano

administrativo sobre las cuestiones de hecho y de derecho que sean objeto de un
procedimiento administrativo.

Actas: Documentos solemnes que se redactan como constancia y para el control de

actos, circunstancias, hechos o acuerdos de reuniones oficiales celebradas por un
rgano colegiado.

Propuestas de resolucin: Documentos que fundamentan el sentido de las

resoluciones concretando en forma de propuesta cul debe ser su orientacin y que
normalmente se elevan por un funcionario o una funcionaria a un nivel superior de
decisin.

Documentos generados por la ciudadana para dirigirse a la Administracin Pblica:

Solicitudes: Peticiones formales que se dirigen por la ciudadana a una autoridad u

organismo administrativo. Ejemplo: Instancia.

Denuncias: Documentos en los cuales los ciudadanos o las ciudadanas

voluntariamente o en cumplimiento de una obligacin legal, comunican unos
hechos originando un procedimiento.

- 220 -
 Alegaciones: Documentos de aportacin de informaciones y elementos de juicio en
procedimiento, que deben ser tenidos en cuenta para redactar la propuesta de
resolucin.

Recursos: Documentos que expresan la disconformidad de los ciudadanos y las

ciudadanas ante decisiones y resoluciones de la Administracin, son documentos que
les sirven de garanta para poder enmendar o eliminar perjuicios.

Cartas: Documentos de contenidos muy genricos que dirigen por motivos personales
los ciudadanos o las ciudadanas a la Administracin.

Otros documentos internos a tener en cuenta son los siguientes:

Diligencias: Se trata de documentos internos que tienen como objetivo dejar

constancia de que determinados trmites se han llevado a cabo. Las Diligencias son
de utilidad para dar seguimiento a los Expedientes y conocer en todo momento cul
es el estado de cada uno de los trmites o fases del mismo.

Expediente administrativo: Conjunto de actuaciones administrativas que se van

sucediendo en un mismo asunto desde la iniciacin del procedimiento.

Providencias: Son documentos internos que se utilizan cuando un Expediente eses

remitido de un rea a otra para que sta ltima siga con la tramitacin
correspondiente.

20.4. ESTRUCTURA BASICA DE LOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIOS

a) Encabezamiento
Segn el Real Decreto 1465/1999, de 17 de septiembre, por el que se establecen criterios de
imagen institucional y se regula la produccin documental y material impreso de la
Administracin General del Estado, en todos los documentos que recojan actos administrativos,
incluidos los de mero trmite, cuyos destinatarios sean ciudadanos o ciudadanas, debe figurar
un encabezamiento en el que consten al menos los siguientes datos:

El ttulo, que expresar con claridad y precisin el tipo de documento, su contenido

esencial y, en su caso, el procedimiento en el que se inserta.

Datos para la identificacin del expediente en el que se integra el documento, con el

objeto de facilitar su mencin en las comunicaciones.

b) Cuerpo del escrito

En la elaboracin de los documentos y comunicaciones administrativas, sobre todo los que
hayan de dirigirse a los particulares, deberemos asegurar que el texto sea claro y conciso.
Para ello se usarn prrafos breves y separados, y se evitar la aparicin de apartados
excesivamente largos o complejos que dificultaran su comprensin.

No se incluirn en las comunicaciones administrativas frmulas de salutacin o despedida, ni

expresiones o giros que no sean esenciales para la exposicin del contenido del documento. Si
se emplea alguna frmula de tratamiento, no ir en el cuerpo del texto, sino al pie del escrito o
en el apartado que se refiere al destinatario.

- 221 -
c) Pie
Segn el Real Decreto 1465/1999, contendr la identificacin del destinatario del documento,
expresndose el nombre y los apellidos si se trata de una persona fsica, la denominacin
social en los casos de personas jurdicas privadas o la denominacin completa del rgano

20.5. LENGUAJE RESPETUOSO Y NO SEXISTA

Desde la misma Constitucin espaola, en su artculo 14, se proclama que los espaoles son
iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento,
raza, sexo, religin, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social.

Adicionalmente, la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres

del Parlamento Vasco, artculo 18, seala que los poderes pblicos vascos han de tener en
cuenta la igualdad de mujeres y hombres en la elaboracin y aplicacin de las normas, y deben
hacer un uso no sexista de todo tipo de lenguaje en los documentos y soportes que produzcan
directamente o a travs de terceras personas o entidades.

La Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres,

contempla, en el artculo 14, criterios generales de actuacin de los Poderes Pblicos, y
establece la implantacin de un lenguaje no sexista en el mbito administrativo y su fomento
en la totalidad de las relaciones sociales, culturales y artsticas.

Nuestra lengua es rica y ofrece grandes posibilidades para evitar la discriminacin por razn de
sexo en su uso. A travs del uso de frmulas alternativas, adaptadas al lenguaje administrativo
y respetando las normas gramaticales de nuestra lengua, podemos realizar una comunicacin
con la ciudadana desde una perspectiva igualitaria. Algunas recomendaciones:

Antes de iniciar la comunicacin, tener en cuenta tanto el contenido como las personas
a quienes va destinado.

Utilizar mujer/hombre para los casos en que se requiera expresar la distincin sexual,
en lugar de varn/hembra.

Emplear el femenino en los cargos, puestos, profesiones, etc. cuando stos estn
ocupados por mujeres.

A continuacin se muestran algunos ejemplos concretos

EXPRESIN A EVITAR POSIBLES ALTERNATIVAS

Los ciudadanos La ciudadana
Los funcionarios El funcionariado
El Director La direccin
El Jefe La Jefatura
El solicitante La persona solicitante
Los polticos La clase politica
Los ciudadanos Las ciudadanas y ciudadanos
Los solicitantes deben Cada solicitante debe
El alcalde La alcalda

- 222 -
- 223 -
TEMA 21: SISTEMAS DE GESTION DE CALIDAD

SUMARIO

21.1. Introduccin

21.2. Conceptos bsicos de gestin de calidad

21.3. Ciclo PDCA

21.4. Modelo EFQM de excelencia

21.5. Norma ISO 9000

21.6. Cartas de servicio

21.7. Metodologa 5 S

21.1. INTRODUCCIN

Resulta cada vez es ms frecuente encontrarnos con experiencias de aplicacin de algn tipo
de sistema de gestin de la calidad en el mbito pblico, como por ejemplo en la Ertzaintza,
superndose el mito de que la implantacin de estos sistemas de gestin se reduce
exclusivamente al mbito de la empresa privada.

De la misma forma que nadie pone objeciones, a la certificacin externa de la actividad de, por
ejemplo, un laboratorio de carcter municipal que tiene procedimientos similares a los de otro
laboratorio de iniciativa privada, son cada vez ms frecuentes los centros educativos pblicos,
los hospitales, los ayuntamientos o las unidades administrativas en general que implementan
en su modelo de gestin los principios de lo que se ha venido a llamar sistemas de gestin de
la calidad.

El origen de estos sistemas de gestin de la calidad hay que situarlo en la industria de los
EE.UU a principios del siglo XX, donde surgi la definicin clsica de calidad como producto
conforme con la especificacin previa. Esa conformidad se aseguraba por medio del control de
calidad, entendido como conjunto de actividades y tcnicas utilizadas para verificar los
requisitos prefijados.

El siguiente avance en la implantacin de sistemas de gestin de calidad lo aport Japn, que

incorpor los avances en gestin americanos a su devastada industria tras la Segunda Guerra
Mundial, destacando la implantacin generalizada en los aos 60 de los denominados crculos
de calidad, que superando los meros controles favorecan adems la participacin de las
personas involucradas en la fabricacin-produccin-gestin a travs de las sugerencias de
mejora. El siguiente paso fue la extensin de las actividades de mejora a todos los mbitos de
las organizaciones y a todo tipo de organizaciones, dando lugar a lo que se conoci como
Calidad Total, cuya aplicacin sistemtica en las organizaciones japonesas permiti al pas
oriental convertirse en potencia econmica de primer orden mundial.

Occidente desarroll en los sesenta y setenta el Aseguramiento de la Calidad,

fundamentalmente por la influencia de las multinacionales de la industria del automvil y de
otros sectores avanzados como la electrnica, y no es hasta los ochenta, como consecuencia
de las crisis econmicas, cuando se busca superar el aseguramiento de la calidad en el entorno
productivo por medio de mejoras en todos los rdenes de las organizaciones: estilos de

- 224 -
direccin, gestin de las personas que las integran, nuevos mercados que cuentan con mayor
oferta, etc

La satisfaccin del cliente, y consecuentemente su fidelizacin, se convirtieron en otro de

los ejes de la gestin. Y si bien Estados Unidos se incorpor a la gestin de la Calidad Total a
principios de los ochenta, en Europa no es hasta los primeros aos de los noventa cuando se
dan las primeras experiencias de gestin a partir de este nuevo enfoque.

Como consecuencia de todo ese recorrido, nos encontramos en la actualidad con dos grandes
tendencias en la gestin de la calidad:

Por un lado el Aseguramiento de la Calidad a travs de certificaciones, como por

ejemplo las Normas ISO 9000.

Por otro la Excelencia en la Gestin a partir de los criterios que marcan los diferentes
modelos: Malcolm Baldrige en Estados Unidos, EFQM en Europa, Deming en Japn e
Iberoamericano.

21.2. CONCEPTOS BASICOS DE GESTION DE CALIDAD

Como ya se ha dicho ms arriba la gestin de la calidad es aplicable a cualquier tipo de

organizacin, tanto del mbito pblico como privado, ya que dicho de manera sencilla consiste
en:

a) Satisfacer al cliente
b) Optimizar el uso de los recursos mediante la adecuada gestin de los procesos
c)Contar con la participacin de las personas de la organizacin.

Esa gestin de la calidad se puede abordar desde diferentes herramientas o modelos

metodolgicos, pero, sea cual sea el enfoque elegido, siempre estar inspirado en los
siguientes conceptos bsicos o valores centrales:

Orientacin a Resultados: Esfuerzo por satisfacer, de manera equilibrada, las

necesidades y expectativas de los grupos de inters de la organizacin;
clientes/personas usuarias, clientes/ciudadana, sociedad que abarca su mbito
competencial,...

Orientacin al Cliente: Conocer las necesidades actuales y emergentes de

clientes/personas usuarias y clientes /ciudadana, crendoles un valor sostenido.

Gestin por procesos: Considerar la organizacin como un conjunto de procesos

interrelacionados que hay que gestionar.

Gestin basada en hechos y datos: Soportar las decisiones de gestin en la

comprobacin de hechos y el uso de datos que se captan, explotan y analizan.

- 225 -
 Desarrollo e implicacin de las personas que integran la organizacin: Contar
con las personas, impulsar su participacin a todos los niveles; buscar el desarrollo de
sus capacidades profesionales y la asuncin de responsabilidades.

Aprendizaje, Innovacin y Mejoras continuos: Impulsar el aprendizaje, compartir

el conocimiento, fomentar la innovacin y la mejora de manera continuada.

21.3. CICLO P.D.C.A

Quiz la idea que ms se asocia con la calidad sea la mejora continua y, ms en concreto, el
llamado PDCA o ciclo de mejora. En realidad, la metodologa PDCA no es otra cosa que una
forma de plasmar la manera natural de accin del ser humano. Cuando en nuestra vida
personal actuamos en algo que nos importa y nos interesa:

a) pensamos lo que vamos a hacer para que salga bien,

b) lo hacemos adecuando lo previsto a la situacin con que nos encontramos,

c) comprobamos el resultado de lo que hemos hecho y lo valoramos respecto de lo que

queramos conseguir,

d) extraemos conclusiones para acciones futuras similares.

El nombre PDCA viene dado por las letras iniciales de las 4 fases del ciclo en ingles (Plan-Do
Check-Act). Eso es el PDCA; planificar, hacer, comprobar, ajustar, de manera sistemtica:

Planificar: decidir qu vamos a hacer para satisfacer al cliente y cmo lo vamos a

hacer.

Hacer: actuar conforme a lo planificado; realizar actividades relacionadas entre s y

orientadas a un resultado (procesos).

Comprobar: cmo ha ido la accin y qu resultados ha obtenido (mediante hechos y

datos).

Ajustar: obtener conclusiones e incorporarlas a la siguiente planificacin para superar

errores, utilizar mejor los recursos, conseguir mejores resultados.

- 226 -
21.4. MODELO EFQM DE EXCELENCIA

En 1988 catorce grandes empresas crean la Fundacin Europea de Calidad (European

Foundation for the Quality Management EFQM) para impulsar la aplicacin de la Calidad Total
Excelencia en las organizaciones europeas y obtener as ventajas competitivas para Europa. En
1999, la EFQM contaba con casi mil miembros de la mayora de los pases europeos y de gran
parte de los sectores empresariales u organizaciones sin nimo de lucro.

En 1992 publica por primera vez el Modelo Europeo de Calidad Total, que en su versin
actualizada se denomina de Excelencia. Ese mismo ao, 1992, se otorga por primera vez el
European Quality Award, premio que supone un mecanismo de reconocimiento para las
organizaciones ms destacadas y una plataforma para la difusin de las mejores prcticas de
gestin existentes en el mbito europeo.

El Modelo EFQM de Excelencia y el premio a l asociado, tiene sus antecedentes en el Modelo

Deming japons y en el Modelo Malcolm Baldrige estadounidense, en cuanto que son tambin
modelos pensados para evaluar organizaciones, otorgar reconocimientos a las mejores, e
impulsar la mejora de la gestin dentro de los principios de Calidad Total. El Modelo EFQM, al
igual que los otros dos mencionados, va actualizndose para adaptarse a las nuevas
situaciones con las aportaciones de multitud de expertos. Asimismo la EFQM aporta
adaptaciones del Modelo a distintos tipos de organizaciones y ha desdoblado los premios en
Gran Empresa, PYMES, Sector Pblico. En el ao 1998 se otorga por primera vez el premio
para Sector Pblico.

El Modelo EFQM, utiliza nueve criterios y su peso relativo en el conjunto del total de 1000
puntos. Se distinguen 5 criterios de Agentes Facilitadores que reflejan cmo acta la
organizacin, y 4 criterios de Resultados que tratan de lo conseguido por la organizacin:

Los 5 criterios de Agentes son las causas:

Liderazgo.

Poltica y Estrategia.

Personas.

Alianzas y Recursos.

Procesos.

Los 4 criterios de Resultados son los efectos:

Resultados en los clientes.

Resultados en las personas que integran la organizacin.

Resultados en la sociedad.

Resultados clave de la organizacin.

El Modelo EFQM de Excelencia facilita a una organizacin su avance en la mejora de la gestin,

de manera sistemtica y estructurada. La base de la Calidad Total o la Excelencia en la Gestin
es hacer las cosas en el futuro mejor que como las hacemos hoy, la cuestin es qu se
considera mejor. Tambin de manera sencilla es mejor, lo que supone mayor satisfaccin
en el cliente, recursos ms aprovechados, personas de la organizacin ms satisfechas en su
trabajo. Los modelos de gestin y, por tanto el que nos ocupa, aportan estructura y sistema.

- 227 -
El Modelo se puede considerar una metodologa para evaluar la gestin de una organizacin,
que se usa para la autoevaluacin y, si se desea, para que lo hagan personas externas
cualificadas, aportando un contraste. Hay que entender que evaluar no tiene sentido y es intil
si no tiene como consecuencia la adopcin de decisiones y planes para seguir mejorando.

Una autoevaluacin utilizando el Modelo EFQM aporta a la organizacin una visin compartida
del grado de avance de su gestin, que se concreta en la identificacin de puntos fuertes y
reas de mejora; stas ltimas constituyen la base para planificar qu hacer en el futuro.
Autoevaluaciones sucesivas permiten constatar el avance conseguido a intervalos de tiempo.
Efectivamente, el Modelo incorpora una forma de puntuacin que sintetiza el resultado de la
evaluacin y permite calibrar el avance.

Utilizar un modelo ampliamente aceptado tiene la ventaja de sentar las bases para realizar
comparaciones e intercambios con otras organizaciones, lo que adquiere un especial inters
tratndose de organizaciones de la Administracin Pblica que por naturaleza no compiten
entre s.

En determinadas condiciones, evaluadores externos pueden aportar una visin ms

independiente sealando puntos fuertes y reas de mejora tal y como ellos las ven; con
ello tendremos una confirmacin y un enriquecimiento de las percepciones y reflexiones
propias. La intervencin de evaluadores externos est ligada, generalmente, a un
reconocimiento externo. Ya hemos mencionado el Premio Europeo, y en nuestra realidad
contamos con los reconocimientos que otorga el Gobierno Vasco a travs de la Fundacin
Vasca para la Excelencia EUSKALIT: Diploma de Compromiso, Q de Plata (nivel de avance
superior a los 400 puntos del Modelo) y Q de Oro (nivel de avance superior a los 500 puntos
del Modelo).

Al igual que otros modelos, el Modelo EFQM de Excelencia puede aplicarse a toda una
organizacin o a una parte de la misma. Asimismo se puede ir extendiendo paulatinamente
desde la parte al todo. Su utilizacin comienza realizando una autoevaluacin, si bien
previamente conviene que se haya comenzado a trabajar en la mejora y exista un cierto
conocimiento del Modelo, en especial por parte de las personas que van a participar de manera
directa.

Es el Equipo Directivo quien debe realizar la autoevaluacin, es decir, un grupo formado por las
personas de la organizacin que tengan responsabilidades relevantes en la gestin. Los
resultados de las autoevaluaciones son un conjunto de Puntos Fuertes y reas de mejora que
posteriormente habr que priorizar para elaborar un Plan de Mejora (con objetivos, acciones,
recursos y responsables). La puesta en marcha del Plan y su seguimiento traer consigo una
mejora de la gestin, que se comprobar en una siguiente autoevaluacin, generalmente en el
plazo de uno o dos aos.

El uso del Modelo se soporta claramente en el trabajo en equipo, solo as la metodologa es

vlida y eficaz. Uno de sus efectos ms valiosos es precisamente que se va creando una visin
compartida de la gestin y su problemtica, se abren canales de comunicacin interpersonales
e interdepartamentales y se aprende a trabajar en grupo para un objetivo concreto y siguiendo
un mtodo. La extensin de la participacin a otros niveles de la organizacin admite diversas
frmulas. Pueden crearse grupos de trabajo que se ocupen de distintos criterios, se pueden
hacer consultas mediante cuestionarios apropiados, etc Pero es el Equipo Directivo, en ltima
instancia, quien identifique las reas de Mejora, las priorice y elabore un Plan de mejora .

- 228 -
21.5. NORMA ISO 9000

Las normas UNE-EN-ISO de la serie 9000 son tambin un modelo de referencia para incorporar
en una organizacin principios y enfoques de gestin basados en la calidad. Son normas
internacionales emitidas por la Organizacin Internacional de Normalizacin (International
Organization for Standardization) organismo creado en 1946 y con sede en Ginebra, que tiene
la misin de promover el desarrollo de normas internacionales en el mbito de fabricacin,
comercio y comunicacin.

La familia ISO 9000, normas relativas a sistemas de calidad, tiene su antecedente en una
norma estndar britnica y se extiende a partir de su versin de 1994. En el ao 2000 se
produce una revisin en profundidad de estas normas, entrando en vigor las denominadas ISO
9000 del ao 2000:

La principal norma de la familia es la norma ISO 9001:2000 -Sistemas de Gestin de la

Calidad; -Requisitos, que se certifica.

Se complementa con la ISO 9000:2000 -Sistemas de Gestin de la Calidad;

-Fundamentos y Vocabulario (no se certifica).

y con la ISO 9004:2000 -Sistemas de Gestin de la Calidad; -Recomendaciones para la

mejora del desempeo, que tampoco se certifica.

Las normas ISO 9000:94 estaban pensadas para organizaciones de manufactura de productos
y su aplicacin a otro tipo de actividades requera de un esfuerzo importante para su
interpretacin y adaptacin. Con las ISO 9000:2000 se convierten en un referente plenamente
vlido para incorporar la gestin de la calidad en todo tipo de organizaciones.

El Modelo ISO 9001:2000 aporta a todo tipo de organizaciones una gua para incorporar la
gestin de la calidad adoptando un sistema, es decir, un modo de gestionar las actividades de
la organizacin de manera sistemtica, orientada a la satisfaccin del cliente, y con buen
empleo de los recursos. Puede aplicarse tanto a una organizacin entera, como a una parte de
su estructura o a una parte de sus productos o procesos. Si hablamos de Administracin
Pblica puede aplicarse a toda una entidad, a una unidad concreta o a algunos de los servicios
que presta.

Adems, ese Sistema de Gestin de la Calidad puede ser auditado por una entidad de
certificacin, que supone una garanta ante terceros. La obtencin de una Marca ISO 9001
otorgada por alguien externo a la organizacin y acreditada para ello, dice que esa
organizacin es gestionada de acuerdo con lo que la norma establece.

En el caso de la Administracin Pblica esos terceros se concretan bien en los usuarios de

los servicios que el sistema alcanza, bien en la ciudadana en general. Por tratarse de un
modelo que adopta la gestin por procesos y la orientacin al cliente, asume los principios de
la calidad total, es plenamente compatible con el Modelo EFQM de Excelencia. Adems, puede
resultar complementario porque, al ser un modelo prescriptivo, concreta algunos aspectos
sobre qu hay que hacer (por ejemplo, para controlar y mejorar los procesos) que resultan
valiosos.

La Norma ISO 9001:2000, por ser aplicable a todo tipo de organizaciones, debe ser
interpretada desde las caractersticas de cada organizacin y de las actividades que desarrolla
o servicios que presta.

Si estamos hablando de Administracin Pblica, habr que tener en cuenta las connotaciones
que esto tiene, en general y en concreto, para la entidad de que se trate. De hecho, la propia
norma indica que, en relacin al servicio, hay que determinar los requisitos legales y
reglamentarios que, al tratarse de una entidad de la Administracin, sern quiz ms
abundantes o tendrn ms peso que en otro tipo de organizaciones.

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Dotarse de un Sistema de Gestin de la Calidad segn la Norma ISO conlleva una serie de
actuaciones, es decir, un proceso, que podemos describir en varias fases:

Diseo y desarrollo: Consiste en leer la norma e interpretarla, con el fin de

concretar qu hacemos, cmo, por qu, para quin, sobre qu requisitos legales, y
cmo lo vamos a recoger documentado.

Documentacin: Se trata de elaborar la documentacin en que el sistema se va a

soportar, teniendo como referencia el contenido de la Norma ISO: cmo hacemos las
cosas y cmo las podemos hacer mejor, es decir, dando mejor servicio, utilizando mejor
los recursos, trabajando mejor, todo ello escuchando lo que la norma nos dice. El
documento resultante (procedimiento, instruccin, modelo-soporte, etc) ser el
necesario para recoger esa forma de hacer que consideramos la mejor posible en el
momento, para desarrollar nuestra actividad o prestar los servicios.

Implantacin: Comenzar a hacer las cosas tal y como las recogen los documentos
elaborados.

Comprobacin de la implantacin: Para ello se utilizan fundamentalmente las

auditoras internas. Con ellas comprobamos si efectivamente hacemos las cosas como
decimos. Hay que detectar lo que no se cumple, pensar por qu ocurre y plantearnos si
hay cosas que se pueden hacer mejor.

Ajuste del sistema: Adoptar las medidas necesarias para que los incumplimientos no
vuelvan a ocurrir, modificar las formas de hacer establecidas para mejorarlas, plantear
objetivos a conseguir, etc

Este proceso es un ciclo PDCA en el que la planificacin abarca tanto el Diseo y Desarrollo
como la Documentacin del sistema. Terminado el ciclo Diseo-Desarrollo-Documentacin-
Implantacin-Comprobacin-Ajuste, se puede optar por someter el Sistema a la auditora de
una entidad de certificacin y obtener la marca correspondiente. Como ya apuntamos, ello
supondr ofrecer garantas a los clientes/ciudadana y mejorar nuestra imagen. Tambin
supone asumir la disciplina de que alguien externo compruebe nuestra forma de gestionar y, al
hacerlo regularmente, quedemos comprometidos a respetar y mantener el sistema del que nos
hemos dotado, sin olvidar las aportaciones para la mejora del sistema que los auditores
externos pueden hacernos.

21.6. CARTAS DE SERVICIO

Con origen en el Reino Unido a inicios de los noventa, las iniciativas sobre Cartas de Servicios
se extienden progresivamente al continente europeo, y distintos Estados publican sus
Disposiciones sobre Cartas de Servicios, Cartas del Ciudadano o Cartas del Usuario de los
Servicios Pblicos.

Estas Disposiciones son una forma de abordar e impulsar el proceso de reforma de la

Administracin y que ms o menos explcitamente, consideran la gestin de la calidad como
una opcin para avanzar en la mejora de la gestin pblica.

Siendo como son Disposiciones que regulan las Cartas de Servicios, se convierten en marcos
generales para la evaluacin y mejora, que sirven de referencia normativa para que los
distintos rganos o entidades afectadas elaboren Cartas de Servicios propias y las gestionen;

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de alguna manera, se pueden considerar modelos de gestin de los servicios pblicos. Todas
las Disposiciones que regulan las Cartas de Servicios tienen un contenido comn: hablan de
informacin, estndares para los servicios, indicadores de calidad, acceso a los servicios y
atencin a la ciudadana, estableciendo unas pautas generales y unos requisitos mnimos.

Las Cartas de Servicios deben aportar una sistemtica para la gestin de los servicios pblicos,
orientada a la persona usuaria o ciudadana y basada en la mejora continua, y que tiene como
nota diferencial la adopcin de compromisos por parte de la Administracin con las personas a
las que sirve.

Podemos definir la Carta de Servicios como un documento escrito a travs del cual las
organizaciones informan pblicamente sobre los servicios que gestionan y los compromisos de
calidad en su prestacin, as como de los derechos y obligaciones que asisten a la ciudadana y
a los usuarios directos. El compromiso de calidad radica en la propia prestacin del servicio.

Constan de una parte visible, lo que se comunica al ciudadana, y otra no visible para el
ciudadana, los procesos internos en que se soportan los servicios y compromisos.

Al considerar la parte no visible de las Cartas de Servicios, se pone de manifiesto su relacin

con la gestin de los procesos: es necesario "normalizar" las actividades implicadas en la
prestacin de los servicios para estabilizar los resultados cara al cliente (solo as se pueden
mantener los compromisos); disponer de mecanismos de seguimiento y de medicin de
resultados de los procesos; evaluar, identificar reas de mejora, priorizarlas, planificar e
implantar acciones de mejora.

Suponen una forma de entender la comunicacin con la ciudadana, mejoran la imagen de la

entidad y constituyen una plataforma para implicar a las personas que prestan el servicio junto
con los gestores en el servicio al ciudadana y su mejora.

21.7. METODOLOGIA DE LAS 5 eses

La Metodologa 5S naci en la empresa japonesa Toyota en los aos 60. Las 5S son las iniciales
de cinco vocablos japoneses correspondientes a la denominacin de cada una de
las cinco fases que componen el programa:

1 S. SEPARAR INNECESARIOS (seiri): Consiste en identificar y separar los materiales

necesarios de los innecesarios y en desprenderse de stos.

2 S. SITUAR NECESARIOS (seiton): Consiste en establecer el modo en que deben ubicarse

e identificarse los materiales necesarios, de manera que sea fcil y rpido encontrarlos,
utilizarlos y reponerlos.

3 S. SUPRIMIR SUCIEDAD (seiso): Consiste en identificar y eliminar las fuentes de

suciedad, asegurando que todos lo medios se encuentran en perfecto estado de uso.

4 S. SEALIZAR ANOMALAS (seiketsu): Consiste en distinguir una situacin normal de

otra anormal.

5 S. SEGUIR MEJORANDO (shitsuke): Consiste en trabajar permanentemente de acuerdo

con las normas establecidas.

El ideal que propone esta metodologa sera un lugar de trabajo en el que:

No existen materiales, ni tiles innecesarios.

Todo est dispuesto de tal manera que cualquiera puede encontrarlo y disponer de ello

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 fcilmente.
La limpieza es fcil, todo est limpio y en buen estado.
Cuando algo falla se ve.
La situacin no solo se mantiene, sino que sigue mejorando.

No se trata, por tanto, de actuaciones ocasionales para mejorar el orden y limpieza de un local
de trabajo, sino de un camino de avance progresivo para llegar a una situacin en la que no se
vuelva atrs y se siga persiguiendo la mejora. Si bien tiene su origen en empresas industriales
y sus primeras aplicaciones se centraron en plantas de produccin o talleres, su uso se ha
extendido a laboratorios, almacenes, oficinas, despachos...

Para su implantacin, se recomienda una fase inicial de sensibilizacin (visita a

organizaciones que hayan implantado 5S, lectura de publicaciones, etc.) por parte de las
personas del equipo directivo, que deben recibir suficiente formacin para conocer en qu
consisten las 5S y as liderar debidamente el proyecto de implantacin. Resulta del todo
imprescindible comenzar la implantacin por un rea piloto y no tratar de abordarlo a la vez en
toda la organizacin. De este modo enfocaremos nuestros esfuerzos y dedicacin en un punto
con mayor facilidad.

Con objeto de dar a conocer el proyecto, es recomendable realizar una formacin inicial de
sensibilizacin a todas las personas del rea y se configure el equipo de implantacin. Es
fundamental que participen en el equipo el mximo de personas del rea donde se va a
realizar la implantacin, para que as tomen parte en el anlisis y en la toma de decisiones que
tendrn una incidencia directa en la organizacin de su rea de trabajo y en las tareas que
debern desarrollar de manera regular.

Las tres primeras S producen cambios significativos en la organizacin del trabajo, la cuarta S
refuerza las tres anteriores ayudando a identificar las situaciones anmalas en el da a da y la
quinta S consolida todo el planteamiento.

La implantacin de cada una de las 5S se lleva a cabo siguiendo 4 pasos, de acuerdo al ciclo
PDCA de mejora:

Preparacin: Incluye formar al equipo (definiciones, ventajas, errores comunes o

laberintos, descripcin de tareas a realizar, factores de xito, ejemplos), preparar
registros o fichas, decidir quin va a hacer qu durante la visita a las instalaciones,
definir indicadores, tener equipamiento de mejora a mano.

Pasar a la accin: Incluye realizar el recorrido en el rea establecida, tomando la

informacin necesaria, "clasificando" o "definiendo" los materiales y elementos. La
metodologa lo identifica como Safari.

Anlisis y plan de mejora: Tras el Safari, se rene el equipo, se analiza la

informacin y las fotos que han tomado y se deciden acciones a tomar. Dependiendo de
cada S, podrn ser del tipo comprar baldas, instalar soportes, eliminar huecos, etc

Normalizacin: Es fundamental elaborar documentos en los que se formalicen las

decisiones, normas y actuaciones definidas durante el paso anterior, incluyendo
responsabilidades, ejemplos, etc Estos documentos habrn de ser precisos y
detallados pero lo ms breves posible, para que sean sencillos de consultar y modificar.
Pueden llevar fotos, dibujos o diagramas que faciliten la comprensin de los conceptos.

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