PLANIFICAREA STRATEGIC MULTIANUAL I STABILIREA

BUGETULUI DEDICAT NVMNTULUI SUPERIOR LA NIVEL

NAIONAL
Prof.univ.dr. Mariana Vu
Academia de Studii Economice din Bucureti
1. 1. SISTEMUL BUGETAR I CADRUL DE VENITURI I CHELTUIELI PUBLICE

Dezvoltarea i modernizarea finanelor publice vizeaz creterea performanelor n domeniul

gestiunii bugetare, avndu-se n vedere mai multe obiective:
a. Realizarea unei legturi ntre bugetele existente i obiectivele politicilor publice.
Obiectivele politicilor publice conin obiective de stabilitate macro-economic i financiar
dar i de politic sectorial care s asigure realizarea unei discipline bugetare globale (existen a
unei corelaii ntre elementele cuprinse in buget i obiectivele politicilor macroeconomice, de
exemplu, ncadrarea deficitului bugetar ntr-un anumit procent).
b. mbuntirea performanelor operaionale, altfel spus se urmrete eficiena i eficacitatea n
furnizarea serviciilor publice i n conducerea activitilor administrative.
n Romnia, conform prevederilor legale1, exist un sistem unitar bugetar ce include:
- Bugetul de stat,
- Bugetul asigurrilor sociale de stat,
- Bugetele fondurilor speciale,
- Bugetul trezoreriei statului,
- Bugetele instituiilor publice autonome,
- Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat,
-Bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz,
- Bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii,
- Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi, alte costuri se asigur din fonduri proprii,
- Bugetul fondurilor externe nerambursabile,
- Bugetele locale.
1 Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanele publice, publicat n MO nr.
597/13.08.2002 cu modificrile i completrile ulterioare
1

Din punct de vedere al coninutului, bugetul se stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor
sociale de stat pot fi analizate din mai multe puncte de vedere (figura 1) :

lege = act juridic care prevede i

aprob veniturile i cheltuielile
anuale ale statului

document = act n care sunt

prevzute i aprobate anual
veniturile i cheltuielile publice

Bugetul
public

instrument de politic
financiar = document
ce refect politica
fiscal dar i politica
cheltuielilor bugetare

sistem de fluxuri financiare =

vizeaz formarea resurselor
financiare publice dar i
repartizarea lor, sub forma
creditelor bugetare

Figura 1 Cracteristicile bugetului public

Sursa:Moteanu T & al., Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008

In acest context, trebuie s menionm c n timpul anului bugetar au loc transferuri ntre
bugete, conform legii, ceea ce ne conduce la bugetul general consolidat.
Acesta elimin aceste transferurile de sume ntre dou bugete componente pentru a se evita
dubla evideniere a acestora, ceea ce ar duce la denaturarea cheltuielilor publice efectuate n
cursul anului bugetar pentru finanarea aciunilor prevazute n bugetele anuale.
Principala component a sistemului bugetar este bugetul de stat. Acesta reflect resursele
financiare mobilizate la dispoziia statului, pe de o parte, iar pe de alt parte, eviden iaz
repartizarea acestora pentru realizarea diverselor aciuni ( educaie, aprare, ordine public,
agricultur, mediu, etc).
Pentru ntocmirea bugetului de stat (din care se finaneaza i educaia) trebuie s se aib n
vedere principiile bugetare stabilite prin lege, respectiv:

Principiul unitii care presupune ca veniturile i cheltuielile bugetare s fie nscrise ntr-un
singur document, astfel nct fondurile publice s fie utilizate eficient i s fie posibil
monitorizarea utilizrii.
Exist ns i excepii, deoarece se consider c este foarte dificil s gestionezi toate fondurile
publice printr-un singur tip de buget (bugete extraordinare, rectificarea legilor bugetare anuale,
bugete autonome, etc).
Trebuie s precizm c, potrivit legii, n Romnia, atunci cnd parametrii n func ie de care a
fost ntocmit bugetul nu se realizeaz (de exemplu nu sunt ncasate veniturile conform
prevederilor, apare o criz economic, etc) legile bugetare anuale pot fi modificate n timpul
exerciiului bugetar prin legi rectificative.
Menionm c aceste legi rectificative, n mod normal, pot fi elaborate pn cel trziu 30
noiembrie pentru a exista timpul necesar punerii lor n practic, tiut fiind c dac la sfr itul

anului exist credite bugetare deschise i neutilizate ele sunt anulate de drept.
Principiul anualitii potrivit cruia veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege
pentru o perioad de un an (exercitiu bugetar). In Romnia, anul bugetar coincide cu anul
calendaristic (exist i ri n care acestea nu coincid, de exemplu Marea Britanie, Canada,
Australia, Japonia, etc).
Potrivit acestui principiu orice venit nencasat i orice cheltuial angajat, lichidat i
ordonanat conform prevederilor bugetare dar nepltit pn la sfritul anului bugetar vor fi
inregistrate n contul bugetului anului urmtor.
Menionm c o asemenea politic nu ofer o imagine real i complet a execuiei bugetare
a unui an bugetar. n acest sens, pentru a se ine seama de exigibilitatea veniturilor i a
cheltuielilor n unele ri se utilizeaza un sistem prin care se prelungete perioada de execu ie
bugetar pentru ca veniturile ncasate sau cheltuielile efectuate n exerciiul n dar sunt aferente

exerciiului n-1 s fie nregistrate n conturile anului n-1 (este sistemul de exerciiu bugetar).
Principiul specializrii bugetare precizeaz ca veniturile i cheltuielile bugetare sunt nscrise n

buget i se aprob pe surse de provenien , respectiv pe categorii de cheltuieli.

Veniturile sunt nscrise conform legii pe surse de provenien respectiv:
Impozite directe
Impozite indirecte
Contribuii
Etc
Cheltuielile bugetare sunt regsite n buget conform :

a. clasificaiei economice conform creia cheltuielile sunt grupate dup natur i efect : cheltuieli
curente (cheltuieli de personal, bunuri i servicii, transferuri, dobnzi, subvenii, cheltuieli de
capital),
b. clasificaiei funcionale conform creia cheltuielile sunt grupate dup destina ie sau obiective
( servicii publice, aprare i siguran naional, cheltuieli social culturale, servicii i dezvoltare
-

public, locuine, mediu, ape, etc).

Principiul unitii monetare conform cruia toate operaiunile bugetare se exprim n moneda
naional (n buget toate sumele aferente plii dobnzilor aferente creditelor externe contractate
de stat, rambursrile externe, contribuiile pltite la diverse organisme internaionale sunt trecute

n moneda naional n funcie de cursul de schimb comunicat de Ministerul Finaelor Publice ).

Principiul universalitii conform cruia veniturile i cheltuielile sunt trecute n buget n sume
brute iar veniturile bugetare nu pot fi afectate (cu excepia donaiilor i sponsorizrilor).
Precizm c majoritatea statelor au bugete moderne care sunt parial afectate, par ial brute,

parial nete.
Principiul publicitii conform cruia se realizeaz dezbaterea public a proiectelor de buget, a
conturilor anuale de execuie, legile bugetare anuale i conturile de execuie sunt publicate n
Monitorul Oficial al Romniei.

1.2.

COORDONATELE REALIZRII PROIECTULUI DE BUGET

Fiecare partid i formaiune politic are un program propriu prin care i stabilete
direciile de aciune dar i mijloacele prin care s-i ating obiectivele. n momentul n care un
partid ctig alegerile, va ncerca s-i pun n practic programul propus electoratului.
In contextul actual, realizarea bugetului are n vedere cele dou componente : partea de
venituri i partea de cheltuieli.

Cheltuielile publice trebuie nelese nu simplist, ci ntr-un context mai larg ce ar trebui s
includ ansamblul sistemului economic, social, financiar; creterea transparen ei n utilizarea
fondurilor publice; politicile publice naionale pentru realizarea obiectivelor propuse (figura 2).
Figura 2 Corelaii ntre politicile publice i gestiunea finanelor publice

Politici publice
Gestiunea
Rezultate
Obiectivele
Finantrebuie
elor
Pentru realizarea obiectivelor
unei
gestiuni
eficiente
a
cheltuielilor
publice
s
Stabilizare
Politica fiscal
politicilor
publice
avem n vedere
publice:i posibilitatea existenei unor cauze negative care pot influena eficiena .
Politica
cheltuielilor
De exemplu, trebuie gsit un echilibru ntre
executiv
i Parlament pentruGestiunea
ase men ine un
publice
Stabilitate
cheltuielilor
proces coerent de decizie, deoarece atunci cnd Ministerul Finanelor Publice
este ferm n
macroRedistribuire resurse
stabilireaeconomic
unor limite de cheltuieli iar n Parlament ( care are puterea de amendare a bugetului) se
Gestiunea
Politica
de reglementare
limiteazCre
amendamentele
doar
la
ceea
ce
este
strict
necesar,
se
poate
asigura
o disciplin
resurselor
tere

bugetareconomic
global.
Alocare resurse
Gestiunea
Exist ri n care, pentru a susinere pe termen lung a unor sectoare
considerate
Etc.

Politica monetar

datoriei

strategice (de ex. nvamntul, sntatea) partidele politice au semnat documentepublice

prin care, dac
Alte politici
sistemechiar
ajung la putere, i asum Altele
responsabilitatea punerii n practic
a programelor de Alte
dezvoltare

dac programul lor politic prevede altceva. Numai n acest fel, putem constata o mbunt ire a
situaiei financiare.
Foarte important este s existe o prioritizare a cheltuielilor care s fie pus n practic pe
termen mediu i care s nu se modifice anual pentru c, n acest fel, rezultatele nu sunt vizibile
(respectiv dac se consider c educaia trebuie sprijinit, ea trebuie s primeasc fonduri
constante i nu s se micoreze sumele primite n anul n dup ce n anul n-1 a ob inut fonduri
mai mari).
In ceea ce privete politica n domeniul resurselor publice, tot partidul aflat la guvernare
este cel ce traseaz liniile principale n domeniul fiscal. Este indicat ca modificrile de ordin
fiscal s nu fie eseniale pentru a exista o predictibilitate a incasarilor pe termen lung n func ie
de care se stabilesc i cheltuielile statului.
n rile dezvoltate, orice modificare fiscal cu impact asupra societ ii, este ndelung
dezbtut pentru ca efectele negative pe care le-ar putea produce sa fie minime.
Menionm c Romnia, ca stat membru UE trebuie s pun n practic regulile europene
n domeniul fiscalitii (n special la nivelul impozitelor indirecte).
1.3.

ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET

Elaborarea proiectului de buget este o etap din procesul bugetar care cuprinde, pe lng
aceasta i aprobarea, executarea, controlul i raportarea rezultatelor execuiei bugetare.
Conform Directivei UE 85/2011 statele membre trebuie s stabileasc un cadru bugetar
pe termen mediu care este privit ca un ansamblu de proceduri bugetare naionale care extind
orizontul elaborrii politicii bugetare dincolo de calendarul bugetar anual .
Cadrul bugetar pe termen mediu trebuie s fie nsoit de adoptarea unei planificri bugetare pe
cel puin trei ani. Cadrul bugetar va include urmtoarele elemente:

obiective bugetare multianuale transparente i detaliate n ceea ce privete, de exemplu,

deficitul public sau datoria public;

proiecii pentru fiecare rubric principal de cheltuieli i venituri ale administraiei

publice;

o descriere a politicilor prevzute pe termen mediu cu impact asupra finanelor

administraiei publice;

o evaluare a modului probabil n care politicile prevzute vor afecta sustenabilitatea pe

termen lung a finanelor publice.
Romnia a pus n practic aceste reglementri, astfel c toate ac iunile privind elaborarea
proiectului de buget anual se realizeaz n conformitate cu prevederile cadrului bugetar pe
termen mediu. Acesta este parte component a strategiei fiscal bugetare realizat de Guvern care

evideniaz principalele aspecte n funcie de care s-a elaborat proiectul legii bugetare anuale :
obiectivele politicii fiscal-bugetare ,
prezentarea cadrului macroeconomic cu evoluiile recente la nivelul Romniei dar i prognozele
realizate pentru perioada urmatoare .
De exemplu, n Strategia fiscal bugetar pentru perioada 2014-2016 , respectiv 2013-2014 au
fost prezentai indicatorii n funcie de care s-a construit bugetul (tabelul 1) :
Elemente
Produsul intern brut
mil.lei
Creterea economic
Inflaia anual
Cursul mediu lei/euro
Veniturile BGC mil.lei

Valori 2014
660.574

Valori initiale 2013

649.000

Valori revizuite 2013

623.314

2,2%
3,3%
4,45
223.769

3,1%
2,9%
4,37
221.068

1,6%
4,3%
4,5
209.285

Cheltuielile BGC mil. Lei 235.957

222.679
Deficit (pondere n PIB)
1,8 %
2,2%
Someri nr. Pers.
445.000
400.000
Ctigul salarial net
1698 lei
1660 lei
lunar
Tabelul 1 Indicatori macroeconomici ai construciei bugetare

223.679
2,1%
465.000
1615 lei

Sursa: Strategia fiscal bugetar pentru perioada 2014-2016,Strategia fiscal bugetar pentru 2013-2015 , Strategia
fiscal bugetar pentru 2013-2015 revizuit

Potrivit planificrii bugetare elaborat de Ministerul Finanelor Publice care se bazeaz pe

previziunile macroeconomice i bugetare elaborate de Comisia Naional de Prognoz, n cazul
n care pe parcursul anului bugetar apar diferene semnificative fa de previziunile Comisiei
Europene, strategia poate fi revizuit (aa cum s-a ntmplat i n anul 2013, conform celor
prezentate n tabelul 1).
-

Cadrul fiscal-bugetar cu componentele: politic fiscal, politic bugetar, datorie public,

plafoane privind principalii indicatori pentru perioada 2011-2016,

Cadrul de cheltuieli pe termen mediu 2014-2016,
Declaraia de rspundere.
In practic este important i legtura care se stabilete ntre cadrul bugetar pe termen
mediu (CBTM) i cadrul de cheltuieli pe termen mediu (CCTM) deoarece fiecare ordonator de
credite, atunci cnd realizeaza prognoza bugetului propriu trebuie s in seama de aceste
elemente (figura 3):
CBTM
Venituri prognozate
Cheltuieli prevazute
conform clasificaiei
economice

CCTM
Cheltuieli prognozate

Plafoane (limite)
Ministerul 1

Ministerul 1
Ministerul 2

Ministerul 2

Ministerul 3
Etc

Ministerul 3

TOTAL pe categorii
de cheltuieli

etc

Diferene

Repartizare
diferente pe
ministere
ordonatoare
de credite

Figura 3 Corelaia ntre CBTM i CCTM

1.4.

CALENDARUL NTOCMIRII PROIECTELOR DE BUGET N

ROMNIA

Comisia
221
Naional de
Prognoz

Ministerul Finanelor
Publice (MFP)

Guvern

6
4

10

9
Camera
Deputailor i
Senatul

Ordonatori
principali de
credite

Autoritile
administraiiei publice
locale

Parlament

1. Comisia Naional de Prognoz elaboreaz prognozele principalilor indicatori economici i

2.

financiari pn la data de 1 iunie.

MFP transmite Guvernului limitele de cheltuieli pentru anul bugetar viitor dar i estimrile
pentru urmtorii 3 ani, pn la 31 iulie

3. MFP transmite ordonatorilor principali de credite scrisoarea-cadru, pn pe data de 1 august, care

va include:
- Contextul macroeconomic ,
- Metodologiile de elaborare a proiectelor de buget,
- Limitele de cheltuieli aprobate de Guvern pe fiecare ordonator de credite.
4. Ordonatorii principali de credite depun propunerile pentru proiectul de buget , anexele, estimrile
pentru urmtorii 3 ani, pn la data de 1 septembrie
5. Camera Deputailor i Senatul i aprob bugetele proprii i le nainteaz Guvernului,
6. Autoritile administraiei publice locale transmit MFP propunerile pentru transferurile
7.

consolidate i sume defalcate din venituri ale bugetului de stat,

Dac propunerile ordonatorilor de credite nu respect strategia fiscal-bugetar i metodologia

de elaborare vor reface proiectele i anexele i le depun la MFP pn la 15 septembrie,

8.
MFP ntocmete, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor de credite i a bugetului
propriu, proiectele legilor bugetare i proiectele bugetelor pe care le nainteaz Guvernului pn
9.

la 30 septembrie, pentru prima lectur,

Pe baza prognozelor de toamn, MFP definitiveaz proiectele de buget pe care le depune la

Guvern , pn pe 1 noiembrie,
10. Guvernul supune spre aprobare proiectele legilor bugetare i de buget Parlamentului, cel trziu
pn la 15 noiembrie.
Execuia cheltuielilor publice urmrete etapele: angajare, lichidare, ordonanare, plat.
Intocmirea, aprobarea, execuia bugetului anual este caracteristica sistemului bugetar
tradiional care are anumite limite i consecine:
-

O ineficient alocare a resurselor care nu sunt orientate neaprat spre sectoarele prioritare,
Planificarea ineficient a aciunilor ordonatorilor de credite ce rezult dintr-o insuficien a

surselor de finanare,
Rezultatele obinute nu permit msurarea performanelor n execuia bugetar,
Absena indicatorilor de msurare a performanelor,
Nu sunt specificai responsabilii n cazul n care obiectivele finanate nu au finalizare.

ntrebrile care se pun n legtur cu ciclul de pregtire a proiectului de buget se refer la:
Exist strategie bugetar? Este realist?
Procedura de examinare a procesului bugetar este transparent? Ofer stabilitate?
Se respect calendarul bugetar? Ordonatorii principali de credite au suficient timp s realizeze

arbitrajul intern n funcie de limitele comunicate de MFP?

Exist analize ale riscurilor bugetare i ale politicii bugetare?
Constrngerile bugetare sunt reale, conforme cu realitatea?

2.1.

PLANIFICARE MULTIANUAL PE BAZA BUGETELOR PROGRAM

Sistemele bugetare tradiionale sunt concentrate pe intrri, activiti i rezultate care par
insuficiente pentru a rspunde cererii contribuabililor care vor s tie cum sunt cheltuii banii
pltii sub forma impozitelor, taxelor, contribuiilor.
Pentru a face fa acestor cerine, guvernele i lrgesc viziunea tradi ional a gestiunii bugetare
concentrndu-se pe gestiunea axat pe rezultate i performane.
Diferenele eseniale care exist ntre un buget tradiional i un buget program sunt redate n
figura 5:

Bugetul tradiional

Bugetul program

Figura 5

Obiectiv: Utilizarea creditelor

bugetare

Obiectiv: Asigurarea eficacitii

cheltuielilor publice i mbuntirea
calitii vieii

De la bugetul tradiional la bugetul program

Cadrul bugetar pe termen mediu asigur premisele aplicrii n practic a planificrii

bugetare pe o perioad mai mare de un an.
Primul sistem plurianual a fost introdus ntre anii 1960 i 1970, perioad n care sectorul
public s-a dezvoltat rapid iar bugetul plurianual a fost un important instrument de planificare, un
mijloc de identificare a iniiativei i programelor viitoare, dar i de identificare a resurselor
necesare execuiei acestora .

10

Bugetizarea plurianual poate fi considerat un motor al creterii economice, att timp ct

ministerele i alte entiti vd prin aceste bugete posibilitatea de cretere viitoare a resurselor
bugetare .
n anumite ri, bugetele plurianuale pot fi gndite i ca mijloace de reducere a
cheltuielilor bugetare prin realizarea unei planificri n termeni monetari i nu cantitativi .
n alte ri, bugetele reflect reguli din care decurg proiecte i programe bazate pe o
politic constant, astfel spus, se estimeaz costurile viitoare ale programelor deja existente, fr
a lua n calcul apariia altora noi.
Normele de baz reflect o realitate clar : programele deja existente absorb toate resursele
viitoare ceea ce face ca pentru noi programme s nu mai fie resurse disponibile.
Pentru definirea structurii programelor trebuie s avem n vedere :
-

Fiecare program trebuie s corespund unui obiectiv clar exprimat care s coincid cu strategia

guvernului,
Numrul programelor trebuie limitate la nivelul ordonatorilor de credite pentru a exista o analiz

aprofundat axat pe politici,

Structura programului nu trebuie schimbat anual pentru a exista coeren,
Programele trebuie raportate la funciile principale ale ordonatorului de credite iar numele
programului trebuie s reflecte aceast idee.
Cadrul legal din Romnia definete programul ca fiind o aciune sau un ansamblu coerent
de aciuni care se refer la acelai ordonator principal de credit, proiectate pentru realizarea unui
obiectiv sau a unui set de obiective definite , pentru care se stabilesc anumi i indicatori de
program care s urmreasc evaluarea rezultatelor obinute, n limite de finanare ce au fost
aprobate.
Bugetul program este rezultatul bugetizrii pe programe, n timp ce aciunea din cadrul
unui program se asociaz cu un obiectiv precis, explicit, msurabil prin indicatori de
performan.
Fiecare program bugetar trebuie s corespund unui program inclus efectiv n legea
anual a bugetului de stat. n cazul n care un minister creeaz un nou program sau subprogram
bugetar n timpul elaborrii Componentei de programare bugetar, acesta nu va avea un cod
disponibil pn n momentul n care va fi aprobat prin legea anual a bugetului de stat, cnd va
primi un numr unic de identificare.
Orice buget pe programe trebuie s cuprind urmtoarele elemente:

11

1. Analiza situaiei actuale care trebuie s prezinte situaia actual din domeniul vizat; se
recomand utilizare de date statistice (de exemplu date oferite de Comisia Naional de
Prognoz, Institutul Naional De Statistic, Eurostat, etc) dar i compara ii cu alte ri europene
pe domeniul respectiv.
De exemplu: se prezint starea sistemului educational la momentul ntocmirii bugetului pe
programe, numrul de studeni, masteranzi, doctoranzi implicai, comparaii internationale cu
privire la costul/student, la ponderea populaiei de o anumit vrst n totalul studenilor, etc.
2. Obiectivele trebuie s enune clar scopul principal sau inta programului bugetar . Cu ct

obiectivele sunt mai clar definite, cu att rezultatele ce se doresc a fi obinute vor fi mai vizibile.
Obiectivele trebuie s respecte anumite reguli, respective s fie:
Specifice,
Msurabile,
Realizabile,
Realiste,
S se ncadreze n timp.
Exemple de obiective : Producerea de cunotine tiinifice de nalt calitate i creterea
dinamismului echipelor de cercettori, mbuntirea transferului de cunotine i a rezultatelor
cercetrii, modernizarea sistemului de nvmnt superior, mbuntirea gestiunii resurselor
umane, financiare utilizate n nvmntul superior.
Trebuie s menionm c totdeauna stabilirea obiectivelor este determinate de resursele
disponibile la momentul respective, dar cu diferene semnificative n logica bugetului traditional
fa de bugetul program (figura 6):
Bugetul traditional:

Resurse

Fixarea
obiectivelor n
limita resurselor

Bugetul program:

12

Evaluarea ratei de
utilizare a
creditelor bugetare
cu respectarea
procedurilor

Fixarea
obiectivelor
pornind de la
nevoi/ prioriti
Figura 6

Mobilizarea
resurselor

Evaluarea ratei de
realizare a
indicatorilor i
atingerea
rezultatelor

Stabilirea obiectivelor n funcie de resursele publice

3. Rezultatele i indicatorii de performan

Performana poate fi msurat prin mai multe tipuri de indicatori ( figura 7) :

sunt definii prin raportare la obiectivele

programului, pot fi: rezultate intermediare (numrul
de studeni formai ntr-un ciclu de nvmnt) i
finale sau de impact (numrul de studeni care au
absolvit cu diplom de licen)

Indicatori de
rezultate

descriu ansamblul produselor sau serviciilor

exemplu : numrul de ore de colarizare, numrul
de persoane implicate n procesul educaional,
numrul de diplome obinute ntr-un an, etc

Indicatori de
produs

descriu volumul (uniti fizice) sau costurile punerii

n practic a unui obiectiv
Exemplu: disponibilitatea personalului (numr de
profesori, confereniari, etc) , indicatori materiali
(numrul de calculatoare, sli de curs, amfiteatre,
etc)

Indicatori de
mijloace

Figura 7 Tipuri de indicatori pentru msurarea performanei ntr-un buget program

-

Trebuie s menionm c indicatorii trebuie s fie:

Pertineni i reprezentativi,
Fiabili i uor de interpretat,
Msurabili; pot fi indicatori cantitativi ( de exemplu rata de finalizare a studiilor de licen ) sau
indicatori ce apreciaz calitatea serviciilor prestate ( de exemplu pregtirea profesional a unui

13

profesor, care se msoar pe o scar de valori, de obicei ntre 1 i 5, unde 1 poate fi minimul i 5
-

maximul),
Economici, adic s se caracterizeze prin costuri rezonabile care s in seama de resursele

financiare i umane disponibile,

S fie pereni, respectiv modul de stabilire s nu fie dependent de schimbrile organizaiei,
S fie auditabil, respectiv s existe metode de colectare, sintez i control a informaiei.
Pentru operativitate, n rile dezvoltate este indicat ca numrul obiectivelor s nu fie prea
mare (ntre 2 i 6 obiective) iar pentru fiecare dintre acestea, numrul indicatorilor de
performan s fie limitat (ideal ar fi 2 indicatori pe obiectiv).
n cazul sistemului educaional, unul din principalele scopuri vizeaz mbunt irea
rezultatelor obinute prin optimizarea folosirii resurselor i existena unui raport optim ntre cost
i eficiena utilizrii fondurilor publice. De aceea, important este raportul ieiri/intrri.
De exemplu, n cazul nvmntului universitar, intrrile reprezint serviciile oferite de sistem
i universiti ( cmine, cantine, formare, etc) n timp ce ieirile sunt msurate n func ie de
numrul studenilor /masteranzilor/doctoranzilor care au obinut diplome, dar cu luarea n calcul
a perioadei de colarizare.
Prezentm n continuare un exemplu pentru calculul unui indicator ce poate fi cuprins ntrun buget program (tabelul 2):
Nume indicator
Finalitate
Nivel
Mod de calcul

Rata de acces a persoanelor la studiile de licen

Msurarea accesului la studii universitare ale unei generaii
Naional/regional
Numrul de persoane ce obin o diplom de
licen/populaia de o vrst teoretic ce poate obine
diplom de licen
Sursa
Date statistice
Frecvena
anual
Tabelul 2 Model de calcul al unui indicator
La nivelul UE au fost stabilite corelaii ntre obiective i indicatori, aa cum rezult din
prezentarea din tabelul 3:
Obiective
Indicatori
1. mbuntirea calitii n nstituiile de Clasamente internaionale
nvmnt superior
2. Dezvoltarea investiiilor n nvmntul Ponderea cheltuielilor cu nvmntul superior
superior
n PIB
Ponderea cheltuielilor cu investiiile din
nvmntul superior n PIB
14

3. Creterea numrului de diplome obinute n Efectivul studenilor i rata de cretere a

nvmntul superior
efectivelor de studeni pe domenii
Numrul studenilor la 1000 locuitori cu vrsta
cuprins ntre 20-29 ani sau 25-34 ani
Creterea numrului de diplome pe domenii
4. Susinerea i dezvoltarea mobilitii studenilor Ponderea studenilor strini prin raportare la
totalul studenilor strini ce studiaz ntr-un
stat
Fluxul studenilor strini (intrare-ieire)
Numrul studenilor trimii, respectiv primii
prin programe Erasmus la 1000 studeni
Tabelul 3
Legtura ntre obiective i indicatori pentru nv mntul superior n UE
(2007)
Sursa: Martin Michaela et Sauvageot Claude, Construire un tableau de bord pour l'enseignement suprieur Un
guide pratique, 2009

4.

Finanarea programelor
Este important s nu ne bazm n realizarea bugetului program doar pe sursele de

finanare care sunt efectiv disponibile n prezent ci trebuie s avem n vedere i sursele de care
putem dispune n viitor pentru finanarea activitilor prevzute n bugetul program respectiv
(credite nerambursabile, rambursabile, donaii, etc).
De exemplu, n Romnia, componena sistemului de finanare este dat de sursele de
finanare care sunt structurate astfel ( tabelul 4) :

Surse de finanare:

Pondere n total
-%-

Buget de stat
Credite externe
Fonduri externe nerambursabile
Venituri proprii
Total surse

100

Tabelul 4 Componena surselor de finanare

Sursa: Ministerul Finanelor Publice, Document de sintez privind politicile i programele pe termen mediu ale
ordonatorilor principali de credite pentru anul 2015 i perspectiva 2016-2018

15

3. BUGETUL DEDICAT FINANRII NVMNTULUI SUPERIOR N ROMNIA

n Romnia, bugetul Ministerului Educaiei Naionale este parte integrant a bugetului de
stat, alturi de ceilali 9 ordonatori principali de credite .
Ciclul de ntocmire a bugetului este conform prevederilor legale, MFP transmind
scrisoarea cadru cu toate informaiile necesare ntocmirii proiectului de buget dar i a bugetelor
program. De exemplu, pentru ntocmirea proiectului de buget pe anul 2015 i pentru perioada
2016-2018 precum i a bugetelor program, MFP precizeaz :
Propunerile de cheltuieli bugetare ale ordonatorilor principali de credite pe orizontul de referin
2013-2018 vor fi n concordan cu Strategia fiscal- bugetar i cu metodologia actual de buget
i vor fi elaborate cu respectarea principiilor, obiectivelor i regulilor fiscal bugetare prevzute
n Legea Responsabilitii fiscal - bugetare, nr.69/2010, cu modificrile i completrile
ulterioare.
Fiecare ordonator principal de credite va ine seama de:
-

Optiunile politice fundamentale ale guvernului definite prin Programul de guvernare pe

perioada 2013-2016 document cadru care cuprinde sectoarele de politici publice i posibilele
mbuntiri ale acestora,

- Prioritizarea cheltuielilor destinate realizrii prioritilor sectoriale, avnd n vedere

constrngerile resurselor disponibile, ceea ce determin o analiz realist a posibilitilor de
finanare,
-

angajamentele asumate prin Programului de Convergen i Programului Naional de

Reform, Acordul de parteneriat 2014-2020,

- Strategia fiscal- bugetar pe orizontul 2015-2017 i alte documente programatice,
- prioriti investiionale pentru perioada 2015-2018 - obiective/proiecte/programe de investiii
(n continuare i noi);
- proiecte relevante (beneficiare de sume importante de la buget).
Strategia fiscal bugetar pe 2013 - 2015 respectiv 2014 - 2016 precizeaz c MEN va primi
urmtoarele sume pentru finanare ( tabelul 5) :
Strategia fiscal
bugetar 20132015
Cheltuieli totale

2011
realiza
t
5.399

2012
estimat

2013
estimat

2014
estimat

2015
estimat

5.380

6.636

8.067

7.945

16

(mil. Lei)
% din PIB
Strategia fiscal
bugetar 20142016
Cheltuieli totale

0,93
2011
realiza
t
5.399

0,89
2012
realizat

1,02
2013
estimat

1,24
2014
estimat

1,14
2015
estimat

2016
estimat

4.820

5.299

5.239

5.341

5.104

(mil. Lei)
% din PIB
0,97
0,82
0,85
0,79
0,77
0,69
Tabelul 5 Comparaie cheltuieli publice MEN conform strategiilor fiscal bugetare
Sursa: MFP
Constatm c datele nscrise n strategia 2013 -2015 au fost modificate prin strategia 2014
-2016 n minus, datorit modificrilor prognozelor realizate de Comisia Naional de Prognoz.
n funcie de proiectele de buget ale ordonatorilor secundari (dac este cazul) i a celor ter iari
din subordine ntocmite de acetia n funcie de necesitile existente, MEN va ntocmi proiectul
de buget ce va fi naintat MFP.
Cheltuielile bugetate n proiectul de buget se refer la :
-

cheltuielile de personal care sunt estimate n funcie de datele anului n corectate cu modificrile
care apar datorit modificrii numrului de personal (ieire din sistem, trecerea de pe un post pe
altul, noi angajri,etc) dar i a modificrilor legislaiei fiscale cu privire la impozitele pe salarii,

contribuiile aferente salariilor, a cheltuielilor cu deplasrile, etc.

Cheltuielile cu bunuri i servicii sunt estimate cu luarea n calcul a infla iei comunicate de MFP,
a creterii sau diminurii unor nevoi, etc
- Cheltuieli aferente finanarii per student,
- Cheltuieli cu transferurile ,
- Cheltuieli de capital (investiii).
n ceea ce privete bugetarea pe programe, menionm c la nivelul MEN exist un buget
program sub denumirea Educaia universitar i postuniversitar n Romnia , cod 246.
Observm c se respect faptul ca titlul programului s corespund ministerului care-l propune.
Precizm c la nivelul MEN exist plan strategic cu componenta de programare bugetar,
ceea ce corespunde reglementrilor legale. Acest plan strategic prevede c pentru perioada 20082012 vor exista la nivelul MEN 11 programe bugetare, din acestea unul referindu-se la
nvmntul superior.
Aa cum este specificat n practica internaional, bugetul program cuprinde urmtoarele
elemente:

17

1. Prezentarea situaiei actuale care prezint aspecte cu caracter general privind Procesul Bologna
dar nu sunt folosite date statistice sau comparaii internaionale pentru a se crea o imagine ct
mai exact a ceea ce se urmrete prin finanarea unui asemenea program.
n rile cu tradiie n utilizarea bugetelor program, analiza este mai ampl utilizndu-se
prezentri statistice la nivel naional ( Anuare statistice, date ARACIS, etc) i interna ionale
(Eurostat, Eurydice, etc) pentru a fi mai credibil i realist programul propus.
2. Obiectivele propuse: exist un singur obiectiv general (crearea unui sistem de nv mnt
competitiv) cu 3 obiective specifice.
n funcie de aceste obiective trebuie s se stabileasc rezultatele i indicatorii de
performan.
Rezultatul pe care l propune programul este n concordan cu titlul acestuia; indicatorii
de performan propui sunt:
-Cheltuiala medie cu bursele/student,
-Cheltuiala medie cu un student cminizat n anexa la bugetul MEN se utilizeaz cheltuiala
medie la alocaia cmine, cantine/student cminizat
-Cheltuiala medie la finanarea de baz / student echivalent,
-Cheltuiala medie la transport / student fizic,
-Numr de absolveni de studii universitare,
-n anexa la bugetul MEN apare i indicatorul cheltuiala medie la burse/student fizic
Aa cum precizam, fiecrui dintre obiectivele propuse trebuie s i se ataeze indicatori de
performan, ceea ce n cazul de fa nu se regsete n ntregime. Susinem aceast afirma ie
pornind de la obiectivele specifice:

Compatibilizarea sistemului naional de educaie universitar i postuniversitar

cu sistemul european de educaie n conformitate cu prevederile Procesului

Bologna i a Agendei Lisabona.

Susinerea i dezvoltarea forei de munc nalt calificate n Romnia n
concordan cu angajamentele luate de ara noastr pentru implementarea

Procesului Bologna i a Agendei Lisabona.

Crearea tuturor condiiilor necesare realizrii unui serviciu public pentru educaie
universitar li postuniversitar care s ofere absolveni pregatii n specializrile
cerute pe piaa forei de munc i coninute de Cadrul Naional al Calificrilor, ca
parte component a Cadrului European al Calificrilor.

Dintre indicatorii precizai n bugetul program constatm c nu toi pot fi considerai ca

avnd corespondent n obiectivele propuse. Constatm c dei n obiective este cuprins i

18

nvmntul postuniversitar, acestuia nu i se stabilete nici un indicator cu care s se msoare

eficiena obiectivului respectiv.
Cu titlu de exemplu prezenm obiectivele i indicatorii propui n cadrul unui buget program
intitulat Formare superioar i cercetare universitar ( tabelul 6) :
Obiective
1. Satisfacerea nevoilor
superioar

Indicatori
de calificare Ponderea tinerilor de o anumit vrst cu
diplom de licen n totalul populaiei de
aceeai vrst
Inseria profesional a studenilor liceniai n 3
ani de la primirea diplomei de finalizare a
studiilor pe piaa muncii
2. nvmntul superior instrument Ponderea diplomelor de formare continu n
performant de formare pe ntreaga raport cu numrul total de diplome superioare
durat de via
Validarea experienei dobndite
3. Creterea atractivitii internaionale a Numrul studenilor strini nscrii la licen,
nvmntului superior
masterat, doctorat
Numrul tezelor de doctorat realizate n cotutel
Ponderea liceniailor strini n activiti de
nvare - cercetare
4. Optimizarea accesului la resursele de Numrul locurilor disponibile pentru studiu n
documentare pentru formare i biblioteci
cercetare
Frecventarea bibliotecilor de ctre studenii,
masteranzii, doctoranzii nscrii
5. Cercetare realizat la nivel internaional Rezultate tiinifice recunoscute pe plan
i creetrea dinamismului echipelor de internaional
cercetare
Dinamismul echipelor de cercetare
Tabelul 6 Obiectivele i indicatorii nscrii n bugetul program ntr-o ar european

4. Finanarea programului este prezentat corespunztor, respectiv: surse din bugetul de

stat i din venituri proprii.
Sunt evideniate distinct creditele de angajament i creditele bugetare pe fiecare tip de
cheltuial.
Avantajele bugetul program fa de bugetul tradiional:
1. Se realizeaz o corelaie ntre veniturile publice i cheltuielile publice pe cicluri bugetare, ceea ce
duce la o mai bun utilizare a fondurilor publice prin eliminarea programelor care nu-i ating

19

ndicatorii prevzui i propunerea altor programe conform prioritilor din programul de

guvernare,
2. Crete transparena utilizrii fondurilor publice,
3. Se responsabilizeaz ordonatorii i administratorii care gestioneaz creditele bugetare aferente
programelor.
In ceea ce privete finanarea nvmntului superior din Romnia precizm c, n
conformitate cu reglementrile n vigoare (Legea Educaiei Naionale nr. 1/2001, cu modificrile
i completrile ulterioare) ea se realizeaz din dou surse importante: bugetul de stat i din
veniturile proprii obinute de instituiile de nvmnt.
In funcie de aceste prevederi dar i din cele pe care MEN le transmite, instituiile de nvmnt
superior i realizeaz proiectul de buget pe care-l nainteaz MEN. Instituiile de nv mnt
superior vor realiza bugetul innd seama de tipurile de finanare i de sursa de finan are
specificate de lege: sursa bugetara (alocri ale MEN pe baz de contract) sau din venituri proprii,
donaii, etc.
Pe ansamblu, finanarea nvamntului superior n Romnia este prezentat n tabelul 7:
Finanare
nvamnt
superior (mii
lei)
Total, din care:
-finanare
nvmnt
superior
-finanare
nvmnt
postuniversitar

2012

2013

2014

Modificare

Modificare

2014/2012

2014/2013

2.085.583

2.036.787

2.042.436

-2,07%

0,28%

2.036.881

1.954.433

1.958.728

-3,84%

0,22%

48.702

82.354

83.708

71,88%

1,65%

Tabelul 7 Sume aferente finanrii nvmntului superior din Romnia n perioada

2012-2014
Sursa: legile bugetare anuale

Constatm o mbuntire a finanarii n anul 2014 fa de anul 2013 calculat n termeni

nominali, cci dac am calcula modificarea n termeni reali, am constata c nu putem vorbi de o

20

modificare n plus ci n minus ( rata inflaiei prognozat pe anul 2014 - 2,5%, rata inflaiei n
2013 - 3,98%).

ntrebrile care apar n legtur cu programarea plurianual dar i cu modul de aplicare in

Romnia pot fi:
- Cum se stabilesc obiectivele astfel nct s corespund prioritizrii cheltuielilor ?
- Cum se organizeaz gestiunea bugetelor program? Exist numii responsabili pe
-

programe?
Care ar fi indicatorii de rezultat cei mai eficienti?
Pe ce aspect al performanei se pune accent?
n Romnia indicatorii corespund obiectivelor programului?
Ce indicatori si obiective ati propune pentru un buget program pentru invatamantul
superior?

21

Bibliografie:
1. Legea finaelor publice nr. 500/2002 publicat n MO nr. 597/13,08,2002 cu modificrile i
completrile ulterioare
2. Legea nr. 270/2013 pentru modificarea i completarea Legii 500/2002 publicat n MO nr.
642/18.10.2013
3. Legea bugetului de stat pe anul 2014 nr. 356/2013 publicat n MO nr. 805/19.12.2013
4. Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013 publicat n MO nr. 106/22.02.2013
5. Legea nr.1/2011 a educaiei naionale publicat n MO nr. 18/10.01,2011 cu completarile i
modificrile ulterioare
6. Legea responsabilitii fiscal bugetare nr. 69/2010 publicat n MO nr. 252/20.04.2010
7. Strategia fiscal bugetar a Guvernului pentru perioada 2013-2015, consultat www.mfinante.ro
8. Strategia fiscal bugetar a Guvernului pentru perioada 2013-2015 revizuit, consultat
www.mfinante.ro
9. Strategia fiscal bugetar a Guvernului pentru perioada 2014-2016, consultat www.mfinante.ro
10. Raport privind situaia macroeconomic pe anul 2013 i proiecia acesteia, pe anii 2014 -2016,
www.mfinante.ro
11. Raport privind situaia macroeconomic pe anul 2013 i proiecia acesteia, pe anii 2015 -2017,
www.mfinante.ro
12. Document de sintez privind politicile i programele

pe termen mediu ale ordonatorilor

principali de credite pentru anul 2015 i perspectiva 2016-2018, www.mfinante.ro

13. Cliche, P. (2009), Gestion budgtaire et dpenses publiques, Qubec, Presses de lUniversit du
Qubec
14. Diamond, J. (2003), From Performance to Program Budgeting: The Challenge for Emerging
Market Economies, Working Paper no 03/169, FMI, Washington D.C.
15. Fischer, A. (2007A), Budget Methods and Practices in SHAH A. Budgeting and Budgetary
Institutions, Banque mondiale, Washington DC
16. Martin, M. et Sauvageot C. (2009), Construire un tableau de bord pour l'enseignement suprieur
Un guide pratique,
17. Ministerul Finanelor Publice, Document de sintez privind politicile i programele pe termen
mediu ale ordonatorilor principali de credite pentru anul 2015 i perspectiva 2016-2018,
18. Moteanu, T. et al. (2008) , Buget i trezorerie public, Ed. Universitar, Bucureti,
22

19. Tommasi, D. (2009), Strengthening public expenditure management in developing countries:

sequencing

issues,

Capacity4Dev,

Commission

europenne,

Bruxelles.

http://capacity4dev.jrc.ec.europa.eu/strengthening-public-expenditure-managementdevelopingcountries-sequencing-issues
20. Tommasi, D. (2010), Gestion des dpenses publiques dans les pays en dveloppement, France
21. www.performance-publique.budget.gouv.fr/

23