COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

REFERAT LA DISCIPLINA DREPTUL COLECTIVITILOR

LOCALE

PROF.: LECT. UNIV. DR. CEZAR MANDA

MASTERAND: GRIGORE TEFAN

Administraia public local

Principii contemporane de organizare a administraiei publice

locale
Doctrina administrativ din ultimii ani, dezvoltnd doctrina interbelic, cnd se refer
la modul de organizare a administraiei teritoriale, administraia local, n sensul larg al
termenului, se oprete la trei principii fundamentale: a) principiul centralizrii; b) principiul
deconcentrrii i c) principiul descentralizrii. Prin aceste principii se ncerc a se rezolva
cele dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: tendina la
unitate i tendina la diversitate. n ali termeni, este voba de tendina centalizatoare,
organizarea administrativ, spun specialitii, nu exprim niciodat numai centralizare sau
numai descentralizare, exist ntotdeauna un dozaj ntre una i alta. Dar diferena ntr-o ar
sau alta rezid n partea recunoscut descentralizrii, ceea ce determin originalitatea
administraiei din fiecare ar.
Astfel, principiul centralizrii, ca principiu de baz al organizrii administraiei
locale, presupune exclusiv dependena organelor locale de organele administraiei centrale.
Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adopt decizii aplicabile n
teritoriu, iar autoritile din teritoriu, fiind vorba excusiv de autoriti statale, au doar
competena executrii deciziilor autoritilor centrale. De fapt, mult timp acest sistem s-a
bazat, n teritoriu, nu pe existena unor autoriti, n sensul de organe (adic collective de
funconari organizai, potrivit legii), ci pe existena unor simpli ageni ai centrului. Acest
sistem, specific organizrii ststale i administrative din Antichitate i Evul Mediu, iar n
epoca modern i contemporan, regimurilor politice totalitare, admitea autoritilor locale
o putere de decizie doar n situaii excepionale, n cazuri de calamiti, cum ar fi inundaiile
sau cutremurele.
Principiul deconcentrrii este, n realitate, o form a centralizrii, el const n
recunoaterea agenilor statului, repartizai pe ntregul teritoriu al rii, a unei anumite puteri
de decizie. Cum arat prof. Charles Debbasch n lucrarea citat, centralizarea exist n orice
moment, deoarece agenii sunt subordonai ierarhic puterii centrale, pe de-o parte, iar
deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului, pe de alt parte.
Principiul descentralizrii presupune existena unor personane publice locale,
desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii proprii, intervenind direct n
gestionarea i administrarea afacerilor colectivitii. Ideea de descentralizare, cum susine i
doctrina noastr din perioada interbelic, implic ideea de autonomie local. Nu de puine ori
cele dou noiuni se folosesc mpreun, aa cum procedez i legiuitorul constituent roman
din 1991: Administraia public din unitile administrativ-teritorile se ntemeiaz pe
principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice (art 119).
Descentralizarea, dup tezele actuale, constituie corolarul indispensabil al
democraiei, ea reprezint pentru organizarea administrativ ceea ce democraia
reprezentativ reprezint pentru organizarea instituional, cum se exprim doctrinarul
occidental citat.
1

Autonomia local-principiu fundamental de organizare i

funcionare a administraiei publice locale

Acest principiu este formulat expres att de dispoziiile art. 120 din Constituie ct i
de cele ale art. 1 din Legea nr. 215/2001 i ocupa un loc prioritar ntre celelalte principii pe
care se bazeaz administraia public n unitile administrative-teritoriale. Coninutul acestui
principiu i valenele sale complexe rezult ns din ansamblul reglementrilor cuprinse n
dispoziiile legii i reprezint chintesena ntregii activiti de administraie public din
unitile administrativ-teritoriale. nelegerea sa corect prezint importan deosebit pe
planul aciunilor practice i evit accentuarea i absolutizarea sa, pn la a o face sinonim cu
independena autoritilor administraiei publice locale n toate aciunile lor, ori cu aa
numita autoguvernare i alte concepte similare, care presupun o contrapunere a
administraiei publice locale, administraiei centrale prin care se realizeaz puterea executiv
a statului. Potrivit dispoziiilor constituionale i ale Legii nr. 215/2001 privind adminstraia
public local, administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe
principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice.
Autonomia local nu nseamn dreptul unei colectiviti de a se guverna singur n
orice problem. fr a ine seama de raporturile cu colectiviti similare sau situate la niveluri
superioare, ori la centru.
Colectivitile locale sunt integrante material (territorial) i juridic statului suveran,
care le asigur autonomia necesar gestionrii treburilor lor specifice, dar numai n msura n
care aceasta se integreaz n ordinea juridic a statului.
Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitatea administrativ-teritorial
constituie n fapt, izvorul dezvoltrii i prosperitii sale, al rezolvrii la nivel superior a
cerinelor i trebuinelor locuitorilor.
n scopul asigurrii autonomiei locale, Legea 215/2001 prevede c autoritile
administraiei publice din comune, orae i judee elaboreaz i aprob bugetele de venituri i
cheltuieli i au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale n condiiile legii.1
Statul roman recunoate, n primul rand prin dispoziiile constituionale, dar i ale
Legii nr. 215/2001, c n interiorul su colectivitile locale se administreaz prin alei si i
prin fore proprii, dar sub controlul legalitii din partea autoritilor statale.
n acest sens sunt i o serie de prevederi ale unor documente internaionale. Asfel,
Convenia European a Autonomiei Locale definete autonomia local ca principiu stabilit
prin Constituie sau prin legile statelor-pri, care confer colectivitilor locale dreptul i
capacitatea de a rezolva i gestiona, n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n interesul
populaiei acestora, o parte important din treburile publice.
1

M. Preda, Drept administrativ, partea general, Editura Lumina Lex, Buc. 2002, p. 353

Acest document recunoate, totodat, necesitatea exercitrii unui control

administrativ din partea statului asupra colectivitilor locale, control care privete numai
legalitatea actelor emise de autoritile lor representative.
Principiul autonomiei locale nu este numai un concept teoretic i nu are un coninut
abstract. El are un support material, care se exprim prin aciuni practice, concrete.
Autonomia local are drept fundament economic baza patrimonial proprie pe care
colectivitile locale o gestioneaz ca un autentic proprietar, n condiiile legii.
Colectivitile locale au la dispoziie, n proprietate sau administrare, bunuri materiale
(terenuri, cldiri, utilaje diverse etc.), precum i mijloace financiare, alctuind domeniul
public sau privat al acestora, pe care l administreaz potrivit intereselor locuitorilor, dar n
conformitate cu reglementrile existente. De altfel, autonomia local fr existena acestui
fundament material i fr libertatea de a-l gospodri potrivit nevoilor proprii ar nsemna
doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fr coninut i fr relevan pe planul aciunilor
practice.
Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitile administrativ-teritoriale
constituite, n fapt, izvorul dezvoltrii i prosperitii sale, al rezolvrii, la nivel superior, a
cerinelor i trebuinelor locuitorilor.
Prin adoptarea Legii nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, s-au precizat i bunurile care fac parte din proprietatea public i privat a
comunelor, oraelor i judeelor i regimul lor juridic, abilitndu-se autoritile administraiei
publice locale de a ntocmi inventarul acestor bunuri i Guvernul de a atesta apartenena lor
la domeniul public judeean sau local, dup caz.
Dar patrimoniul comunelor, oraelor i judeelor cuprinde nu numai bunuri materiale
ci i mijloace bneti, a cror formare i utilizare exprim de asemenea, autonomia de care
autoritile administraiei publice locale i judeene se bucur, potrivit legii.
n scopul asigurrii autonomiei locale, Legea nr. 215/2001 prevede c autoritile
administraiei publice din commune, orae i judee, elaboreaz i aprob bugetele de venituri
i cheltuieli i au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, n condiiile legii.
Aceste dispoziii exprim afirmarea principiului autonomiei locale ntr-un domeniu
important finanele publice care constituie, aa cum am precizat mai sus, un element de
baz al suportului material prin care se asigur realizarea autonomiei locale.
Legea nr. 215/2001 conine i alte dispoziii care sunt nemijlocit legale i dau expresie
juridic unor elemente care privesc principiul autonomiei locale.
Ca circumscripie administrativ-teritorial intermediar ntre autoritile centrale i
cele locale din municipii, orae i comune rurale, judeul are sarcina principal de a ndruma,
coordona i controla activitatea administrativ din cuprinsul su, urmrind mbuntirea
continu a acesteia.2
Mai ni, legea precizeaz natura juridic a autonomiei locale, statundu-se c aceasta
este administrativ i financiar i se exercit numai pe baza i n limitele prevzute de lege.
O asemenea prevedere este de natur a curma orice tendin sau aciune de a denatura
nelesul i coninutul exact al acestui principiu, de a avansa sau pune n oper autonomii
locale pe criterii etnice, lingvistice, teritoriale (regionale) etc.
Cteva precizri necesare:

M.T.Oroveanu, Trtat de drept administrativ, Editura Cerma, Buc. 1996, p. 223

autonomia local reprezint nu numai un drept ci i o obligaie pentru autoritile

reprezentative ale colectivitilor locale, de a rezolva i administra problemele
acestor colectiviti;
- acest drept i aceast obligaie se exercit n numele colectivitii locale i numai
pe baza mputernicirilor date de colectiviti;
- exercitarea drepturilor i obligaiilor conferite se fac numai n interesul
colectivitilor pe care le reprezint;
- autoritile administraiei publice locale reprezentative rspund politic i juridic
de modul n care i-au exercitat dreptul i obligaia privind rezolvarea i
gestionarea problemelor colectivitlor locale.
Legea administraiei publice locale definete i ce se nelege prin colectivitate local,
preciznd c aceasta nseamn totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial.
Legea mai prevede c aplicarea principiilor enunate nu poate aduce atingere
caracterului de stat naional unitar i indivizibil al Romniei. Aceste prevederi reprezint o
garanie juridic a nelegerii, dar mai ales a principiului autonomiei locale i al
descentralizrii.
Orict de dezvoltate ar fi autonomia local i descentralizarea, acestea nu trebuie s
afecteze nici suveranitatea statului i nici caracterul su naional i unitar, statul fiind tocmai
factorul care asigur i garanteaz autonomia local, fiind direct interesat att n rezolvarea
interesului local ct i a celui naional, pstrndu-le ntr-un echilibru optim i crend condiii
corespunztoare de conlucrare dintre autoritile publice locale i cele centrale, n scopul
bunei funcionri a societii n ansamblul su.
Mai este de relevat faptul c principiului autonomiei locale i sunt subordonate toate
celelalte principii de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice locale,
autonomia local constituind chintesena acestora. Poate tocmai de aceea legiutorul
constituant romn se refer doar la principiul autonomiei locale, la cel al descentralizrii i
deconcentrrii serviciilor publice.
Autonomia local este pus n valoare i prin principiul eligibilitii autoritilor
administraiei publice locale cu competen material general n unitile administrativteritoriale. ntr-adevr, prin alegerea consiliilor locale, a primarilor i a consiliilor judeene
prin votul universal, egal, direct, secret i liber exprimat al locuitorilor cu drept de vot din
aceste uniti, ele apar cu adevrat, ca fiind expresia voinei acestora, autoritile centrale ale
statului neintervenind n nici un fel n procesul electoral.
Eligibilitatea acestor autoriti publice are o semnificaie politic i social cu totul
special, care deriv, n primul rnd, din natura juridic a acestora. Ele nu sunt autoriti ale
statului care s exercite vreuna din puterile sale. Menirea lor este numai de a administra
treburile unitilor administrativ-teritoriale n care sunt alese, n interesul locuitorilor, al celor
care le-au ales. Puterea lor nu deriv din puterea statului, ci din cea a alegtorilor, pe care i
reprezint, acionnd n numele lor.
Autonomia local se exprim i prin principiul cosultrii cetenilor n probleme
locale de interes deosebit, chiar dac acest principiu nu este definit n elementele sale de
coninut, cu suficient rigoare normativ.
Gradul de autonomie este nemijlocit legat de : modul de organizare a autoritilor
autonome descentralizate; de forma n care se exercit tutela administrativ; de numrul
serviciilor publice date n competena autoritilor autonome alese.

n legtur cu primul element modul de formare a autoritilor autonome,

descentralizate reglementrile n vigoare prevd c aceste autoriti sunt toate alese, prin
sufragiu universal i direct i fr s fie nevoie de confirmarea lor de ctre autoritile
centrale, fapt ce reflect un grad mare de autonomie loocal.
n ce privete tutela administrativ care, aa cum am demonstrat exist i
funcioneaz i n administraia public din Romnia, sunt de reinut,urmtoarele aspecte:
- ntruct controlul de tutel exercitat de prefect privete numai legalitatea actelor
administrative, rezult c este vorba de o autonomie accentuat;
- n acelai fel poate fi apreciat autonomia i ca urmare a faptului c organul de
tutel nu poate anula actele ilegale ale autoritilor autonome alese, aceasta
fcndu-se, dac este cazul, numai de instana de contencios administrativ;
- autonomia poate fi ns precizat ca fiind mai atenuat, mai limitat, dac avem n
vedere pe de-o parte c de la controlul exercitat de prefect sunt exceptate actele de
gestiune curent, iar pe de alt parte, dreptul recunoscut al prefectului de a
propune Guvernului dizolvarea unui consiliu local sau judeean, suspendarea din
funcie a unui consilier, sau a unui primar. Efectul acestor msuri ns, care la
prima vedere par foarte severe, este n cele din urm atenuat prin derptul celor
interesai de a ataca la instana de contencios administrativ hotrrea Guuvernului,
ceea ce constituie iari un element de apreciere a autonomiei locale ca fiind
mare, acest drept constituindu-se ntr-un element de protecie la dispoziia
autoritilor autonome alese, fa de eventualele abuzuri ale administraiei publice
statale.
Concepia clasic are la baz obiectivele urmrite prin instituirea controlului de tutel.
Un prim obiectiv este acela al respectrii legalitii n activitatea persoanelor publice care
exercit puterea executiv, iar cel de-al doilea are n vedere aprecierea oportunitii aciunii
administrative a unui bun administrativ, a intereselor colectivitilor descentralizate.
Mijloacele de realizare a controlului de tutel clasic sunt: tutela asupra persoanelor
(suspendarea i revocarea primarilor, demiterea din oficiu a consilierilor), tutela asupra
actelor (implicnd derptul de substituire a organelor de tutel n atribuiile autoritilor locale,
n special n materii financiare, dreptul de anulare a actelor adoptate de consiliile locale i
primari) i procedeul aprobrii prealabile.3
n privina celui de-al treilea element care exprim gradul de autonomie local din
administraia public numrul serviciilor publice date n competena autoritilor
descentralizate este de relevat c, potrivit dispoziiilor cuprinse n Legea administraiei
publice locale, care stabilesc atribuiile consiliilor locale, ale primarilor i ale consiliilor
judeene, aceste autoriti au, practice, competen n a rezolva problemele de interes local,
sau judeean, dup caz, bineneles n condiiile i limitele stabilite prin prevederile legale.
n acest sens, sunt de amintit prevederile din Legea administraiei publice locale
potrivit crora consiliile locale i cele judeene i stabilesc structura aparatului propriu,
ncadreaz personalul de care are nevoie, nfiineaz regii autonome i instituii publice de
interes local precum i serviciile publice de care au nevoie i le controleaz activitatea, se
ngrijesc de buna desfurare a activitilor edilitar-gospodreti, social-culturale i de
protecia mediului, precum i de asigurarea ordinii publice i se pot asocia, ori pot colabora
cu ageni economoci din ar sau strintate n vederea realizrii unor aciuni sau lucrri de
interes comun.
3

E. Popa, Elemente de drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2001, p. 75

Dezvoltarea autonomiei locale, prin limitarea efectelor negative ale structurilor i

activitilor administrative centralizate este pus n eviden i prin existena n actuala
legislaie i a altor importante reglementri n materie, astfel:
a) Pe planul constituirii patrimoniului i gestionrii de bunuri, reglementrile n
vigoare exprim un grad accentuat de autonomie, mai ales dup intrarea n
vigoare a Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, care nu numai consacr dreptul comunelor, oraelor i judeelor de a
deine n proprietate public sau privat bunuri, ci precizeaz i din care anume
bunuri este constituit domeniul public {I, respective, cel privat al unitilor
administrativ-teritoriale, precum i regimul juridic al acestora.
b) Dac Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acestuia asigur o
larg autonomie n gestionarea bunurilor comunelor, oraelor i judeelor, Legea
finanelor publice locale i Codul fiscal, asigur cadrul juridic necesar pentru
formarea i administrarea ntr-un regim de larg autonomie, a finanelor publice
locale.
Sunt de relevant cteva coordonate eseniale care definesc acest regim:
- veniturile administraiei publice locale sunt constituite n principal, din surse
realizate pe teritoriul unitilor administrativ-teritoriale respective, bugetele
acestora aprobdnu-se de consiliile locale sau judeene, dup caz;
- consiliile locale i consiliile judeene au competena s stabileasc impozite i taxe
n condiiile legii, care se fac venit la bugetele comunelor, oraelor sau
judeelor,dup caz;
- un procent important din impozitul pe salarii rmne ca surs de venit la bugetele
comunelor i a oraelor n a cror raz teritorial se desfoar activitatea i un alt
procent la bugetul judeului respective;
- din bugetele locale se finaneaz, n condiiile legii, cheltuieli social-culturale i
de investiii.
Acestea sunt, desigur, numai cteva elemente de fond menite s asigure
colectivitilor locale un potenial financiar i material care s poat conduce la rezolvarea
corespunztoare a cerinelor din unitile administrativ-teritoriale, fr intervenia
autoritilor centrale.
c) Pe planul asigurrii ordinii i linitii publice sunt de amintit prevederile generale
din Legea administraiei publice locale, dar i cele din multe legi speciale, prin
care consiliile locale i cele judeene sunt abilitate s stabileasc fapte
contravenionale i sanciuni contravenionale, iar primarii i chiar ali funcionari
publici din aparatul propriu, s constate contravenii i s aplice sanciuni, n
condiiile legii.
d) Din ansamblul consideraiilor expuse se desprind cu suficient claritate i
principalele coordonate ale corelaiei centralizare-descentralizare-autonomie n
administraia public, pe care trebuie s se fundamenteze.
Orientarea acestui program nu trebuie s fie univoc, exclusiv pe latura
descentralizatoare ori spre cea centralizatoare, ci spre descifrarea i statornicirea unui
echilibru optim ntre acestea, n consens cu posibilitile i cerinele etapei date.
O descentralizare i atonomie prea mare ori prematur, cnd structurile statale i cele
ale colectivitilor locale, ori societatea n ansamblul su nu sunt pregtite pentru a funciona
eficient ntr-un asemenea regim, sunt la fel de duntoare ca i o centralizare excesiv.

Pentru colectivitile locale mici i srace, lipsite de resurse naturale aductoare de

venituri, o autonomie prea mare nu este de natur a le aduce prosperitate i rezolvarea
corespunztoare a intereselor locuitorilor ci, dimpotriv, de a accentua decalajul economic
fa de celelalte colectiviti locale, cu potenial economic ridicat. Ele vor avea nevoie
ntotdeauna de un sprijin mai accentuat al cenntrului, de intervenia statului prin alocarea
de fonduri suplimentare, care nu pot fi procurate din surse proprii.
Este i motivul pentru care programul de reform n acest domeniu trebuie s
cuprind acele msuri i prioriti care s fie fundamentate tiinific, bazate pe cerine
obiective, pe necesiti i posibiliti, nu pe dorine, ambiii i orgolii partizane, care exced
interesului naional.
Pe de alt parte, corelaia centralizare-descentralizare-autonomie constituie liantul
structurii unui stat, al bunei sale funcionri, al armonizrii interesului naional cu interesele
diferitelor colectiviti locale, asigurndu-i indestructibilitatea i indivizibilitatea. Perioadele
istorice caracterizate prin frmiare statal i putere local (autonomie) exagerat au avut
drept rezultat state slabe, incapabile s-i asigure propria dezvoltare, s-i apere
suveranitatea, s-i protejeze cetenii.
De aceea autonomia local nu nseamn independena total a colectivitilor
locale i autoritilor publice locale alese, ci asigurarea unei legturi organice i funcionale a
acestora cu statul i autoritile publice ale acestuia, att la nivel central ct i pe plan local.
Romnia, ca aspirant a ocuprii unui loc, nu numai de fapt, ci i de drept, n rndul
statelor europene cu administraie public democratic, eficient i ca semnatar, n acest
sens, a unor documente internaionale, are datoria ca, prin programul de reform n acest
domeniu, s asigure cu mai mult hotrre armonizarea legislaiei noastre de profil cu cea a
rilor Uniunii Europene, aliniindu-se astfel la valorile morale i juridice internaionale.4

Formele i limitele autonomiei locale

Autonomia local, cum s-a exprimat i Anibal Teodorescu, n ordinea evenimentelor
istorice, este anterioar statului, ea pstrndu-se ca realitate socio-psihologic chiar i atunci
cnd puterea politic central a aplicat cele mai dificile i brutale mijloace de guvernare
local. Ca realitate juridic, autonomia local a variat i variaz dup mai muli factori, ntre
care: a) tradiia istoric, b) cadrul geografic, c) resursele economice, d) gradul de instrucie
civic sau politic, e) stadiul atins de reglementrile naionale i internaionale.
Se poate spune c la acest nceput de secol i de mileniu, cel puin n spaiul
european, problemelor autonomiei locale li se acord o importan mare n ceea ce privete
meninerea pcii sociale i a stabilitii politice, pe de-o parte, i prefigurarea viitoarei
organizri politice a continentului, inclusiv ntr-un cadru constituional unic al viitoarelor
state unite ale Europei, pe de alt parte. Aceast importan este cu att mai mare dac ne
referim la asocierea care se face tot mai mult ntre autonomia local i rezolvarea
problemelor minoritilor etnice, culturale sau lingvistice. La ora actual, ca regul,
principiul descentralizrii sau ideea autonomiei locale comport dou forme: a)
descentralizarea teritorial i b) descentralizarea tehnic.
4

M. Preda, Drept administrativ. Partea general, Editura Lumina Lex, Buc. 2004, p. 352-359

Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor

dintr-o fraciune geografic, ce reprezint o poriune din teritoriul unui stat, interese ce
conduc la afaceri locale n cele mai diverse domenii de activitate, distincte de afacerile
(problemele) naionale. Strict sociologic vorbind, solidaritatea cetenilor n jurul acestor
interese depinde de dimensiunile cadrului teritoral, ea fiind foarte puternic ntr-o mic
localitate rural i foarte superficial ntr-o mare aglomerare urban sau la nivelul unei
regiuni.
n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti locale
alese, care au competen material general
Descentralizarea tehnic presupune existena unor personae morale de drept public
care presteaz anumite servicii publice, detaate din masa serviciilor prestate de autoritile
statale. Aceste persoane morale sunt denumite, tradiional, stabilimente publice locale.
Doctrina actual reine ideea dup care descentralizarea teritorial este o repartizare
de afaceri administrative comandat de diversitatea social i politic a rilor asupra
ansamblului teritoriului, pe cnd descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei
repartizri armonioase a funciilor ntre diferitele ramuri ale administraiei. Prima rspunde,
astfel, unor aspiraii politice, pe cnd a doua unor preocupri de eficacitate, ceea ce face ca
ideea de autogestiune s fie mai puin pronunat n cazul descentralizrii tehnice, dect n
cel al descentralizrii teritoriale.
`Indiferent de form, autorii contemporani sunt unanimi n a aprecia descentralizarea
ca o problem exclusiv de natur administrativ, spre deosebire de federalism, care este o
problem de natur politic, de putere politic, presupunnd constituie i clasica trinitate a
separaiei puterilor. Orict de larg este autonomia local, deci competena autoritilor alese
sau, dup caz, a stabilimentelor publice (tehnice) de a rezolva preblemele locale, aceste
autoriti desfoar o activitate n cadrul unui stat (unitar) i nu n afara acestuia. Sunt dou
lucruri total distincte, anume natura de autoriti autonome fa de stat a autoritilor, prin
care se realizeaz descentralizarea administrativ, i limita statal a activitii acestora.
Dac nu s-ar admite aceast limit, care este dat, firete,de Constituie, de lege i de
actele autoritilor centrale specializate, autoritile locale autonome nu numai c s-ar
transforma n autoriti politice, ca n cazul federaiei, dar, mai mult, s-ar transforma n
veritabile structuri statale independente, cu consecine dintre cele mai dramatice pe plan
naional i internaional. Este adevrat c orice cetean de pe mapamond cnd prsete
domiciliul sau reedina (fie aceasta i o camer de hotel) se lovete de barbaria concretului
de pe strad, din localitate (salubritate, aprovizionare, asisten de toate genurile,
comunicaii, transport n comun etc.) i n consecin, instinctive, primul su gnd, primele
sale reacii sunt ndreptate ctre primar sau consiliul local, dar, nu este mai puin adevrat,
atta timp ct vorbim despre un stat care are un Parlament, un Guvern, o Constituie,
ministere etc. dorinele ceteanului fa de primar, consiliul local, consiliul departamental,
nu pot fi nelimitate. Este de la sine neles c acestea nu pot fi dect conforme ordinii
constituionale i ordinii jurudice a rii, de unde circumstanierea, cel puin n aceste limite,
i a competenei autoritilor autonomiei locale.
Descentralizarea, cum am mai spus, se situeaz ezclusiv pe terenul administrativ, care
este comandat de voina legiuitorului.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate
fi conceput, cel puin n statele unitare, fr existena unui contol din partea statului,
denumit, tradiional, control de tutel, exercitat, n unele ri ( Frana, Italia), de funcionari

sau autoriti ale administraiei de stat, iar n altele (Marea Britanie) de ctre judectori.Este
de menionat, ns, c formula controlului de tutel din Frana conduce, n final, n faa
instanei de contencios administrative, soluie preluat i de Constituia Romniei din 1991,
n art. 122 alin. final.
n concepia de tip francez, dup unii autori, exigenele unitii naionale conduc la o
interpretare restrictiv a descentralizrii, fiind, n final,un mijloc de lupt contra puterii
centrale, pe cnd n concepia englez, date fiind particularitile Regatului Unit al Marii
Britanii i Irlandei de Nord, descentralizarea este neleas ntr-un sens larg,, acela de autoadministrare local (selfgovernment). Dup cum spun specialitii, n Anglia descentralizarea
nu conduce la o rivalitate ntre stat i colectivitile locale, ideea de baz e buna gestiune
administrativ, iar problemele de unitate naional, practice nu se pun. Nu este cazul i locul
s intrm ntr-o polemic, dar teza de mai sus are mai degrab caracter declarativ i
propagandistic, dect teoretic-tiinific. tiina, prin definiie, presupune ansamblul de idei,
concepte,etc. pentru a stpni esene, pentru a cunoate adevrul. Este de notorietate
mondial lupta nu pentru autonomie administrativ, ci pentru autonomie statal a Irlandei de
Nord. Rmne, cu toate acestea, valabil ideea unei distincii ntre selfgovernment-ul anglosaxon i descentralizarea continental de tip francez, nu ntmpltor, controlul de tutel, n
Anglia, se exercitde judector i nu de autoritile administrative statale.5
Autonomia local i descentralizarea serviciilor publice
n art. 119, Constituia rii noastre consacr principiul autonomiei locale dup care
este organizat i funcioneaz administraia public din unitile administrativteritoriale.Totodat, determinat de caracterul unitar al statului nostru, Constituia consacr i
cel de-al doilea principiu de organizare i funcionare a administraiei publice din unitile
administrativ-teritoriale, i anume principiul descentralizrii serviciilor publice.Faptul c
aceste dou principii sunt cuprinse n acelai articol demonstreaz c aceste dou principii
acioneaz concomitent i c cerinele lor se ntreptrund asfel nct s se asigure, pe de o
parte, autonomia local, iar pe de alt parte, conducerea unitar a ntregii ri.
Dei aceste dou principii acioneaz concomitent i cu intensiti diferite, este de
observat c n legtur cu ele se manifest dou tendine, pe de parte, aceea a organelor
administraiei publice locale i chiar a locuitorilor, care reclam o ct mai mare autonomie
local, iar, pe de alt parte, aceea a organelor de specialitate ale administraiei publice
centrale care, n virtutea caracterului unitar al statului nostru, susin conducerea de la centru a
tuturor laturilor puterii executive.
Aceste dou tendine se vor manifesta pn la realizarea unui echilibru ntre aceste
dou principii, astfel nct organele administraiei publice centrale s se ocupe de satisfacerea
acelor interese generale ale societii care nu pot fi realizate pe plan local de ctre organele
administraiei publice locale cum ar fi: aprarea rii, paza frontierelor, sigurana statului,
politica extern i alte asemenea. Este adevrat c orice stat prin organele administrative
pulice centrale trebuie s se preocupe de nivelul de educaie a locuitorilor si, de sntatea
acestora, dar aceasta nu nsemn c organele de specialitate ale administraiei publice
centrale, trebuie s resolve de la centru, toate aspectele care se ivesc n practic. Aceste
organe de specialitate ale administraiei publice centrale trebuie s asigure numai
conducerea general a acestor laturi ale activitii puterii executive.
Spre deosebire de descentralizarea serviciilor publice administrative, care a constituit,
evident un progres, nc de la proclamarea acestui principiu, n primii ani ai Marii Revoluii
5

A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, ediia a III-a, Editura All-Beck, Buc. 2002,p. 441-444

Franceze, sau la noi prin Regulamentele Organice, dar cu deosebire prin Constituia din
1866, autonomia local, dei s-a manifestat cu intensiti diferite n ara noastr, constituie
viitorul n ceea ce privete conducerea unitilor administrativ-teritoriale. Organizarea i
funcionarea organelor administraiei publice locale potrivit cerinelor principiului
autonomiei locale asigur satisfacerea intereselor cu caracter local ale locuitorilor unitilor
administrativ-teritoriale n care funcioneaz.
Pentru organizarea i funcionarea organelor administraiei publice locale potrivit
cerinelor principiului autonomiei locale i realizarea atribuiilor ce le au, este necesar ca
aceste organe s dispun de venituri proprii, constituite din surse realizate pe teritoriul
unitilor administrativ-teritoriale n care funcioneaz. Fr baza materil necesar
atribuiilor ce le revin, de satisfacere a intereselor locuitorilor, considerm c autonomia
local rmne numai un deziderat.
ncepnd cu Marea Revoluie Francez din 1789, n sec. XIX, n Europa s-a pus
problema trecerii de la centralizarea conducerii statelor (a laturii administrative a activitii
acestora) la descentralizarea administrativ.
Spre deosebire de descentralizarea serviciilor publice administrative, care nseamn
organizarea n unitile administrativ-teritoriale a unor servicii publice care realizeaz, n
teritoriu, sarcinile unui minister sau altui organ de specialitate al administraiei publice
centrale (i acestea servicii publice), descentralizarea administrativ implic transmiterea din
atribuiile organelor de specialitate ale administraiei publice centrale ctre organele
administraiei publice locale.
Consacrnd principiul descentralizrii serviciilor publice administrative, constituantul
nostru din 1991 a avut n vedere numai organizarea de servicii publice n unitile
administrativ-teritoriale i nu o descentralizare administrativ. C este aa ne-o dovedesc
prevederile art. 122 alin.(2) din Constituie, potrivit crora prefectul conduce serviciile
publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile
administrativ-teritoriale.
n ara noastr primele reglementri privitoare la descentralizarea administrative;, le
ntlnim n Regulamentele Organice, n Legea comunal nr. 394 di 1/13 aprilie 1864, n
Legea pentru consiliile judeene nr. 396 din 2/14 aprilie 1864, n art. 106 i 107 i art. 132
pct. 1 din Constituia din 1866. n acest sens, n art. 106 se prevedea c instituiile comunale
i judeene sunt reglementate de legi, iar potrivit art. 107, aceste legi vor avea la baz
descentralizarea administraiunii mai complet i independena comunal.
Dispoziii asemntoare, celor cuprinse n art. 106, 107 citate, gsim i n art. 108 din
Constituia din 1923.
Spre deosebire de prevederile constituionale cuprinse n cele dou Constituii 1866
i 1923 obervm c n art. 79 din Constituia din 1938 nu se mai consacra principiul
descentralizrii administrative, ci se prevedea numai c instituiile administrative sunt
statornicite prin legi.
Cele trei Constituii, din 1948, 1952 i 1965 adoptate n perioada regimului totalitar
reglementa un n alt mod organizarea i funcionarea organelor administraiei de stat locale,
care pentru dezvoltrile noastre nu prezint interes nici mcar theoretic.
Principiul autonomiei locale, dup care sunt organizate i funcioneaz organele
adminitraiei publice locale, implic, dup cum rezult din prevederile art. 3-5 din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001, urmtoarele aspecte:

10

a)aceste organe s fie alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat al
locuitorilor cu drept de vot, care au domiciliul n unitatea administrativ-teritorial n care vor
funciona acele organe;
b)s aib iniiativ, n condiiile legii, n toate domeniile cu excepia celor care sunt
date n mod expres n competena altor autoriti publice;
c)s organizeze funcionarea, competenele i atribuiile, precum i gestionarea
resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz.
Alegerea acestor organe, prin votul direct al cetenilor cu drept de vot din unitile
administrativ-teritoriale, evideniaz i faptul c, spre deosebire de unele organe care
funcioneaz la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, care sunt numite de la centru,
consiliile locale, primarii, consiliile judeene, precum i preedinii acestora sunt ogane
representative alese de cei n interesul crora i desfoar activitatea. Sunt numii de la
centru prefecii judeelor, de ctre Guvern, i conductorii serviciilor publice descentralizate,
de ctre minitrii i conductorii celorlalte organe de specialitate, ale administraiei publice
centrale cu avizul prefecilor.
Autonomia local implic, aa cum am artat, i dreptul organelor administraiei
publice locale de a adopta, n mod independent fr nici un amestec al altor organe actele
juridice necesare n vederea realizrii atribuiilor ce le revin potrivit legii. Altfel spus,
autonomia local se exercit conform legilor statului, iar n cazul n care, n virtutea
autonomiei locale, un consiliu adopt o hotrre care ncalc legea, aceast hotrre este
lovit de nulitate.n acest sens vom da urmtorul exemplu:
Un consiliu comunal a doptat o hotrre care cuiprindea, printre altele, obligaia
locuitorilor comunei de a contribui , prin munc, la executarea unor lucrri gospodreti i de
nfrumuseare a localitii.
Constatnd c aceast parte din hotrrea consiliului comunal contravene prevederilor
art. 39 alin. 1 din Constituie, potrivit crora munca forat este interzis, prefectul judeului a
cerut instanei de contencios administrativ competente anularea parial a hotrrii consiliului
comunal.
Soluionnd litigiul, instana de contencios administrativ a admis aciunea astfel cum
aceasta a fost formulat.
mpotriva acestei soluii, consiliul comunal n cauz a cerut instanei supreme
desfiinarea hotrrii pronunate de instana de fond.
Judecnd recursul, Secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie,
prin Decizia nr.75/1993, a respins recursul formulat de recurentul-prt.
ntr-o alt cauz, prefectul judeului a cerut instanei de contencios administrativ
competente anularea hotrrii unui consiliu local municipal prin care s-au stabilit taxe
speciale pentru oficierea cstoriilor n zilele de smbt i duminic.
Soluionnd cauza, instana de fond a admis aciunea astfel cum a fost formulat.
Judecnd recursul, instana suprem a reinut c;, printre atribuiile pe care le exercit
primarul, potrivit art. 44 din Legea nr. 69/1991-astzi art.68 lit () din Legea nr. 215/2001este i aceea prevzut la lit. (t) referitoare la faptul c ndeplinete funcia de ofier de stare
civil. Fiind un serviciu legal datorat el este, n esen, gratuit i nu poate deveni oneros prin
hotrrea consiliului local, dac se exercit n zile nelucrtoare i, cum instituirea de impozite
i taxe constituie atribuii prevzute expres de lege prin Decizia nr. 494/1992 a Seciei de
contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie, recursul a fost respins.

11

Am prezentat aceste cazuri pentru a sublinia c autonomia local implic respectarea

legii n ntreaga activitate de rezolvare a treburilor publice, inclusiv n activitatea de adoptare
de acte administrative, desfurat de consiliile locale i, n mod corespunztor, i de
consiliile judeene.
Corobornd prevederile art. 120 din Constituie cu cele ale art. 121 observm c
noiunea de autonomie local, ca principiu dup care sunt organizate i funcioneaz organele
administraiei publice locale, este folosit numai n legtur cu consiliile locale, n timp ce
pentru consiliile judeene nu se mai folosete aceast noiune. Astfel, potrivit art.120 alin 1,
autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n commune i
orae sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii, iar potrivit art. 120 alin 2,
consiliile locale i primarii funcioneaz n condiiile legii, ca autoriti administrative
autonome i rezolv treburile publice din comune i orae. Ct privete consiliul judeean, n
art. 121 alin 1 se precizeaz c eleste autoritatea administraiei publice pentru coordonarea
activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes
judeean.
Din textul citat rezult c, dei nu este folosit noiunea de autonomie local, aceasta
nu nseamn c, n raporturile cu centrul, consiliul judeean nu acioneaz autonom n
realizarea atribuiilor ce-i sunt stabilite prin lege. Cu alte cuvinte, autonomia local este un
principiu dup care sunt organizate i funcioneaz att consiliile locale i primarii comunelor
i oraelor, ct i consiliile judeene i preedinii acestora.
Dei principiul autonomiei locale acioneaz att la nivelul organelor administraiei
publice locale ct i la acela al organelor administraiei publice judeene, trebuie s subliniem
faptul c n ceea ce privete autonomia local, att la un nivel cel local, ct i cellalt - cel
judeean, nu se exclud reciproc, ci ele acioneaz cu luarea n considerare a prevederilor art. 6
alin (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, conform crora relaiile dintre
autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre
consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.
Autonomia local a consiliilor locale i a celor judeene rezult i din faptul c,
dup cum un consiliu judeean nu poate anula un act administrativ de autoritate adoptat de
consiliul local ori emis de ctre primar, tot aa, nici Guvernul, i cu att mai puin un minister
sau alt organ de specialitate al administraiei publice centrale nu poate anula un act
administrativ de autoritate adoptat de consiliul judeean sau emis de preedintele consiliului
judeean. n realizarea cerinelor principiului autonomiei locale, actele ilegale ale consiliilor
locale i a celor judeene pot fi anulate numai de ctre instanele judectoreti de contencios
administrative, la sesizarea prefectului sau a celor care se cosider vtmai n drepturile lor
recunoscute de lege, n condiiile Legii nr.29/1990.
Al doilea principiu dup care este organizat i funcioneaz administraia public din
unitile administrativ-teritoriale, stabilesc poziia juridic a prefectului reprezentant al
Guvernului i a serviciilor publice descentralizate din unitile administrativ-teritoriale
servicii publice de specialitate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale care i desfoar activitatea, nu la centru, ci n unitile
administrativ-teritoriale n care au fost organizate.6
Evoluia reglementrii privind autonomia local n Romnia
6

V. Priscariu, Tratat de drept administrativ roman,partea general, Editura Lumina Lex, Buc. 2002,p. 750-755

12

Pentru prima dat ideea de autonomie local este prezent n Regulamentele

Organice, dar numai pentru orae: Stpnirea, socotind c ngrijirea pentru toate cele ce
privesc buna fericire a unui ora nu poate fi mai bine ncredinat dect acelora cari mai cu
deosebire se folosesc dintr-nsa, au socotit s le druiasc drepturi de a-i redobndi ale lor
interesuri prin sfaturi oreneti alctuite de mdulri alese de ctre nsui locuitorii acestor
orae.
Dreptul de a fi alei n sfat l aveau cei care domiciliau n oraul respective i aveau
proprieti imobiliare n valoare de cel puin 8000 de piatri. Aceste sfaturi aveau ca atribuii
principale administrarea i gospodrirea oraului n cele mai diverse domenii i sectoare,
regulamentele cuprindeau dispoziii foarte amnunite care se refereau la o gam larg de
materii administrative, de la votarea bugetului, ncheierea de contracte, pavarea i iluminatul
oraelor pn la politica urbanistic de nfrumuseare a oraului etc. Sfaturile respective erau
tutelate i controlate n ntreaga lor activitate de ctre Sfatul Administrativ.
Satele au fost lsate de Regulamentele Organice n situaia lor anterioar, fiind
conduse de anumite comisii cu funcii anuale, locuitorii satelor puteau s-i aleag cte un
prclab (ara Romneasc) sau vornic (Moldova), ns cu tirea i nvoirea att a
ocrmuitorilor judeului ct i a stpnilor moiilor.
Cu toate aceste inovaii i tendine de modernizare a organizrii administraiei locale,
trebuie precizat c Regulamentele Organice menin oraele embaticare, adic oraele
proprietate particular.
Aceast idee, dup cum remarca i profesorul Anibal Teodorescu, a devenit un punct
programmatic n revendicrile micrii de la 1848 din cele dou Principate, fiind preluat
de Convenia de la Paris (art.46 alin ultimo), iar Legile lui Cuza din 1 i 2 aprilie 1864 au
pus-o efectiv n practic, recunoscnd personalitatea juridic att judeelor ct i comunelor,
nzestrndu-le cu organe deliberative i representative.
Adevrata administraie modern pe plan local n Romnia se instituie deci prin legile
lui Cuza din 1864, Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene i Legea comunal, ambele
de influen francez. Interesant este de reinut c n concepia acestor acte normative, judeul
i comuna erau circumscripii teritorial-administrative nvestite cu personalitate juridic,
avnd atribuii cu caracter patrimonial i de putere public, ele erau administrate de consilii
alese pe baza votului cenzitar. n judee, pe lng consilii funciona cte un prefect, iar n
comune cte un primar, ambii numii de Guvern; prefectul era comisar al Guvernului i
executor al deciziilor consiliului judeean, iar primarul executorul deciziilor consiliului
communal.
Organizrile administrative ulterioare pe baza constituiilor i a legilor ordinare, ce au
fost adoptate pn la instaurarea republicii, au cutat s consacre soluii cu privire la
realizarea administraiei de stat pe plan local, oscilnd ntre descentralizare, deconcentrare,
autonomie i centralizare, fr ca s pun problema constituirii unor organe administrative de
specialitate. n linii generale, s-a meninut formula organelor colective i respective, a
organelor individuale ca organe menite a rezolva, cu o autonomie mai mare sau mai mic, de
la o lege la alta, toate problemele unitilor administrativ-teritoriale, indiferent de natura
acestora.
Constituia din 1948 introduce dup modelul sovietic, organele locale ale puterii de
stat, sub denumirea de consilii populare, reglementnd i comitete executive ale consiliilor
populare. n cadrul Facultii de Drept consiliile populare devin o instituie a Dreptului

13

constituional, fiin studiate la aceast materie, iar comitetele executive au nceput s fie
studiate la Dreptul administrativ, concepie care s-a meninut i n baza Constituiilor din
1952, 1965, precum i n baza legilor elaborate pe baza acestor Constituii. n plus, au aprut
i autoritile locale specializate (organe locale de specialitate).
Astfel, organele locale de specialitate ale administraiei de stat, au fost create prin
Decretul nr.259/1950 emis n baza art. 85 al Constituiei din 1948, problem la care s-a referit
expres i Constituia din 1952 (art. 62). n baza acestor reglementri, seciile respective se
subordonau orizontal fa de comitetul executive i vertical fa de seciunea corespunztoare
de pe lng comitetul executiv imediat superior, pn la ministerul sau organul central
administrativ din acel resort. A doua etap a reglementrii acestor organe este marcat de
apariia Legii nr. 6/1957 pentru organizarea i funcionarea sfaturilor populare. Aceast
reglementare, n redactarea sa defectuoas, prea c stabilete o legtur a seciilor cu
organele centrale din aceeai specialitate numai prin comitetul executiv respectiv, ceea ce a
determinat pe unii autori s susin c seciunile i-au schimbat natura juridic, devenind
compartimente ale aparatului propriu. Cea de-a treia etap n reglementarea acestor autoriti
ale descentralizrii tehnice a fost dat de Constituia din 1965 i corespunztor de Legea nr.
57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat: Organele locale de specialitate ale
administraiei de stat.
Organele locale de specialitate ale administraiei de stat sunt subordonate att
consiliului popular ct i comitetului executiv sau dup caz, biroului executiv, ct i
organelor centrale i locale ale administraiei de stat ierarhic superioare.
Se poate spune c prin Constituia din 1991 se marcheaz nu numai a patra etap n
ceea ce privete reglementarea organelor locale de specialitate, dar i schimbarea
fundamental a filosofiei care st n spatele acestei reglementri. Legiuitorul constituent,
dup ce arat care este rolul consiliilor locale, al primarilor i consiliilor judeene, ca
autoriti aledescentralizrii teritoriale, vorbete i despre rolul prefectului ca reprezentant
al guvernului pe plan local, deci ca autoritate deconcentrat n acest context de idei, n art.
122 alin 2 se arat c prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i
ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. Este clar c prefectul
conduce pe plan local serviciile din teritoriu ale ministerelor (altor organe de specialitate),
deci serviciile statale care ne apar ca servicii deconcentrate i nu descentralizate. Autoritile
descentralizate nu sunt dect cele care realizeaz autonomia local autoriti alese de
ceteni, adic consiliile locale, primarii i consiliile judeene, cum se menioneaz n art. 120
i 121.
Organele locale de specialitate ale administraiei de stat au, aadar o subordonare
funcional, pe orizontal, fa de prefect i o subordonare organic, pe verical, fa de
ministru. Existena acestora nu exclude, formarea de ctre consiliile locale sau consiliile
judeene, deci autoritile descentralizrii teritoriale, de regii autonome, societi comerciale
sau instituii publice, care, n viziunea occidental nfiat, ne apar ca veritabile autoriti
ale descentralizrii tehnice.7

A. Iorgovan,op.cit. p. 446-448

14

BIBLIOGRAFIE

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Preda Mircea, Drept administrativ.Partea general. Editura Lumina Lex, Buc. 2004;
Priscariu Valentin, Tratat de drept administrativ romn. Partea general. Editura
Lumina Lex, Buc. 2002;
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Ediia a III a,Editura All Beck,
Buc., 2002, vol I;
Revista Dreptul nr. 4/2004;
Oroveanu Mihai, Tratat de drept administrativ, Editura Cerma, Buc. 1996;
Popa Eugen, Elemente de drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2001.

15