Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Ra Port 2011
Ra Port 2011
Consiliul Fiscal
CUPRINS
I.
Sintez __________________________________________________________________ 5
II.
III.
III.1
IV.
V.2
V.5
Evaziunea fiscal____________________________________________________________ 73
VI.
VI.1
VI.2
Bibliografie _________________________________________________________________ 81
Anexa 1- Situaia sumelor alocate din Fondul de Rezerv Bugetar n anul 2011 _________ 83
Anexa 2- GLOSAR DE TERMENI _________________________________________________ 88
CASETA 1: Metodologia Comisiei Europene pentru calcularea deficitului bugetar ajustat ciclic
CASETA 2: Metodologia alternativ din Bouthevillain et al. pentru calcularea deficitului bugetar
ajustat ciclic
CASETA 3: PIB potenial. Concept i metode de estimare
CASETA 4: Identificarea economiei neobservate n Romnia
I.
Sintez
Consiliul Fiscal este o autoritate independent nfiinat n baza Legii responsabilitii fiscalbugetare, care i propune s sprijine activitatea Guvernului i a Parlamentului n cadrul
procesului de elaborare i derulare a politicilor fiscal-bugetare i s promoveze transparena i
sustenabilitatea finanelor publice.
n conformitate cu legea responsabilitii fiscal-bugetare, Consiliul Fiscal are printre atribuii
publicarea unui raport anual care s analizeze derularea politicii fiscal-bugetare din anul
precedent fa de cea aprobat prin strategia fiscal-bugetar i bugetul anual, s evalueze
tendinele macroeconomice i bugetare cuprinse n strategia fiscal-bugetar i n bugetul anual
precum i obiectivele, intele i indicatorii stabilii prin strategia fiscal-bugetar i prin bugetul
anual.
Dup un an 2010 dificil de ajustare fiscal-bugetar, economia romneasc a nregistrat o
cretere economic de 2,5% n 2011, cu un punct procentual mai mare dect estimrile, n
principal ca urmare a ocului favorabil de ofert n agricultur. n schimb, perspectivele pentru
2012 indic un avans economic mai slab dect cel estimat iniial, n principal ca urmare a
efectelor nrutirii mediului economic extern, care afecteaz direct exporturile prin canalul
comercial i, indirect, cererea intern, prin canalul fluxurilor de capital.
Bugetul iniial prevedea reducerea deficitului bugetar la 4,4% din PIB potrivit metodologiei cash
i 5%, potrivit ESA95. Execuia bugetar a consemnat un deficit bugetar de 4,12% din PIB n
baz cash, inta stabilit pentru finele anului 2011 fiind realizat cu o marj confortabil de
aproximativ 0,3% din PIB. n ceea ce privete deficitul bugetului general consolidat conform
ESA 95, clarificarea tratamentului statistic al obligaiilor salariale ale statului fa de anumite
categorii de salariai din sectorul bugetar aprute n urma unor sentine judectoreti definitive
a implicat depirea plafonului de 5% din PIB cu 0,2 puncte procentuale.
n opinia Consiliului Fiscal, riscurile la adresa evoluiei indicatorilor macroeconomici sunt
ndreptate ctre un avans economic mai redus fa de scenariul de baz. De asemenea, balana
riscurilor n ceea ce privete evoluia execuiei bugetare nclin mai degrab pe partea negativ
(un deficit mai mare dect cel proiectat, mai ales n contextul anului electoral 2012).
Cele mai mari riscuri pe plan intern se pot materializa dac angajamentul politic pentru
procesul de consolidare fiscal scade, pe fondul unor turbulene politice n anticiparea
alegerilor programate pentru 2012. Eventualele derapaje de la o politic fiscal-bugetar
restrictiv i prudent (cum ar fi reversarea unor msuri de austeritate implementate deja) pot
conduce la depirea intelor de deficit bugetar pentru 2012 i la deteriorarea percepiei de risc
fa de Romnia.
Eficiena colectrii
impozitelor rmne n
continuare sczut
Romnia are una dintre cele mai mici ponderi n PIB a veniturilor
fiscale (impozite i contribuii sociale) dintre rile UE, acestea
reprezentnd n 2011 doar 27,2% din PIB, cu 12,4 pp din PIB mai
mici dect media european. Astfel, la nivelul anului 2011, gradul
de eficien al taxrii n cazul taxei pe valoarea adugat i a
contribuiilor sociale calculat ca raport ntre rata implicit de
impozitare i cea legal este printre cele mai reduse din rile
6
II.
CE
FMI
CNP
BERD
Consens - analisti
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
14.0
9.0
4.0
-1.0
-6.0
-11.0
-16.0
Export net
Variaia stocurilor
Formarea brut de capital fix
Consumul guvernamental (individual+colectiv)
Cheltuiala de consum final a gospodriilor i NPISH
Rata de cretere real a PIB
n anul 2011, soldul creditului neguvernamental s-a majorat uor n termeni reali, nregistrnd o
cretere de 3,37% n decembrie 2011 fa de aceeai perioad din 2010. Revirimentul activitii
de creditare a sectorului privat s-a datorat majorrii soldului creditelor contractate de
companii, acestea avansnd n termeni reali cu 9,09% n cazul finanrilor n lei i 6,47% pentru
cele n valut. Creditele n lei acordate populaiei au sczut ns cu 5,6% n termeni reali, n
contextul unui nivel relativ ridicat de ndatorare raportat la veniturile disponibile i a
perspectivelor financiare negative pe termen scurt, n timp ce finanrile n valut au crescut
uor, respectiv cu 1,43% n termeni reali, evoluie atribuibil n bun msur programului
Prima cas.
Dei la nivelul anului 2011 numrul mediu de salariai (4.161,78 mii persoane) a consemnat o
scdere de 1,8% fa de anul 2010, aceasta se datoreaz efectului propagat al reducerilor de
personal de pe parcursul anului anterior, sectorul privat rencepnd s creeze locuri de munc
din luna martie 2011 i compensnd continuarea reducerilor de personal din sectorul bugetar.
Astfel, n contextul relurii angajrilor n sectorul privat, n luna decembrie 2011 numrul de
salariai a fost cu 1,7 la sut mai mare comparativ cu perioada corespunztoare a anului
precedent (+71 mii de salariai). n aceeai perioad, numrul total de omeri nregistrai a
sczut de la 627 mii persoane la 461 mii persoane, iar rata omajului s-a diminuat de la 6,97 la
sut la 5,12 la sut.1
n anul 2011, ctigul salarial mediu brut pe total economie a fost de 2.032 de lei, n cretere cu
4,9% fa de anul 2010, iar ctigul salarial mediu net a fost de 1.475 de lei, n cretere cu 4,8%.
n condiiile unei inflaii medii de 5,8%, nivelul ctigului salarial real s-a redus cu aproximativ
1%, ns aceast evoluie este rezultatul efectului propagat al reducerilor salariale din sectorul
bugetar de la mijlocul lui 2010, n condiiile n care dinamica salariilor din sectorul privat2
(+7,1%) a fost superioar ratei inflaiei.
Evoluia principalilor indicatori macroeconomici n 2011 fa de prognozele care au stat la baza
Strategiei fiscal bugetare 2011-2013 sunt sintetizate n Tabelul 1:
Rezultatele preliminare ale Recensmntului realizat de Institutul Naional de Statistic indic o diminuare
semnificativ a populaiei Romniei, de la 21,7 milioane n 2002 la un nivel de 19,04 milioane, ca rezultat al
emigrrii forei de munc. Acest lucru va determina foarte probabil creterea semnificativ a ratelor omajului
odat cu definitivarea rezultatelor recensmntului.
2
Sectorul privat este aproximat eliminnd sectoarele administraie public i aprare, nvmnt i sntate i
asisten social.
11
4,8
8,1
Consum final
Consumul final al populaiei
Consum final colectiv adm. pub.
Formare brut de capital fix
Exporturi (volum)
Importuri (volum)
Rata inflaiei
Decembrie 2010
Medie anual
Piaa muncii
Rata omajului (sf. per.)
Numr mediu salariai3
Catigul salarial mediu brut
1,3
0,3
1,5
0,7
-1
-3,4
6,3
7,7
9,9
7,3
10,5
3,2
3,14
5,3
5,79
8,0
5,12
0,5
-1,8
5,9
4,92
III.
III.1
Conform articolului 48, alineatul 2, din legea Responsabilitii fiscal-bugetare 69/2010, Raportul
anual al Consiliului fiscal trebuie s conin o analiz cu privire la derularea politicii fiscalbugetare din anul precedent fa de cea aprobat prin strategia fiscal-bugetar i bugetul
anual i s includ:
a) evaluarea tendinelor macroeconomice i bugetare cuprinse n strategia fiscal-bugetar i n
bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului;
3
Diferenele dintre prognoza CNP i nivelul efectiv raportat se datoreaz i metodologiei diferite: n timp ce
prognoza CNP utilizeaz drept referin balana forei de munc, cifrele efective sunt cele din buletinul lunar INS a
cror baz de raportare nu include dect agenii economici cu mai mult de 5 angajai.
12
Veniturile suplimentare aferente implementrii celor dou scheme de compensare se regsesc n principal la
nivelul TVA (1.709 mil. lei) i contribuiilor sociale (+726 mil. lei), sume semnificativ inferioare revenind accizelor
(71,7 mil. lei) i impozitului pe profit (+7,5 mil. lei). Contrapartida acestora la nivelul cheltuielilor se regsete la
nivelul categoriilor alte transferuri (+1.062,3 mil. lei), subvenii (823,4 mil. lei), asisten social (+236,6 mil.
lei), cheltuieli de capital (+238,1 mil. lei) i alte cheltuieli.
5
Depirea plafonului de cheltuieli statuat de Legea 275/2010, decis n contextul primei rectificri, s-a realizat
prin derogare de la prevederile art. 6 alin. c) i art. 16 al Legii responsabilitii fiscale. n opinia Consiliului Fiscal, cu
toate c majorarea de cheltuieli era justificat parial de stingerea arieratelor, suspendarea temporar a
prevederilor legii responsabilitii fiscal-bugetare a creat un precedent regretabil, care poate genera n viitor i alte
derapaje de la principiile unei politici fiscal-bugetare responsabile i predictibile.
13
Tabelul 2:
Plafoane nominale ale
soldului BGC,
cheltuielilor totale i ale
cheltuielilor de personal
Mil. lei
% din PIB
Execuie 2011
Lege 275/2010
Soldul
BGC
din care:
Cheltuieli Cheltuieli
totale* de
personal
din care:
Soldul
BGC
Cheltuieli
totale*
Cheltuieli
de personal
-23.953,4
194.419
40.574
-23.836,7
198.529
38.496
-4,40%
35.71%
7.45%
-4,12%
34.31%
6.65%
cheltuielilor cu dobnzile (-0,6 mld. lei), au permis ncadrarea n inta nominal de deficit,
concomitent cu alocri suplimentare destinate cheltuielilor de capital (2,3 mld. lei), cheltuielilor
cu bunuri i servicii (+1,7 mld. lei) i cofinanrii proiectelor cu finanare din fonduri postaderare (+1,6 mld. lei). Cheltuielile mai mari aferente capitolelor mai sus menionate cuprind i
sume destinate stingerii arieratelor unor companii de stat (de ex. Electrificare CFR SA) i a celor
din sectorul de sntate, dar corespund i unor cheltuieli suplimentare la nivelul autoritilor
locale i a instituiilor autofinanate. Cu toate acestea, suplimentarea alocrilor la nivelul
cheltuielilor cu bunuri i servicii consemnate cu prilejul ambelor rectificri bugetare,
mpreun cu depirea nivelurilor estimate n execuia final (+3,1 mld. lei comparativ cu
alocarea iniial), relev probabil o tendin semnificativ de externalizare a anumitor servicii
n contextul disponibilizrilor din sectorul public.
Evoluia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2011 este prezentat n Tabelul 3.
Tabelul 3: Evoluia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2011 (mld lei)
SFB 20112013
Venituri Totale
Venituri fiscale
Contribuii asigurri
Fonduri UE post-aderare, preaderare i asisten financiar din
partea altor donatori
Cheltuieli Totale, din care:
Cheltuieli curente
Cheltuieli de capital
Deficit bugetar
Program
iniial
Prima
rectificare
A doua
rectificare
Execuie
2011
179,2
179,2
181,1
179,8
179,1
101,8
101,8
103,4
103,2
102,9
49,2
49,2
48,4
48,8
49,9
8,7
8,7
9,1
9,1
6,9
203,1
203,1
205
203,8
202,9
182,9
182,8
184,2
183,2
180,6
20,3
20,4
20,8
20,5
22,8
-23,9
-23,9
-23,9
-23,9
-23,8
n ceea ce privete deficitul bugetului general consolidat conform ESA 95, clarificarea
tratamentului statistic al obligaiilor salariale ale statului fa de anumite categorii de salariai
15
din sectorul bugetar aprute n urma unor sentine judectoreti definitive6 a determinat
depirea plafonului de 5% din PIB asumat n contextul Memorandumului Tehnic de nelegere
cu UE (nivelul efectiv al deficitului bugetului general consolidat conform metodologiei ESA95 a
fost de 5,2% din PIB la finele lui 2011), avnd n vedere faptul c acesta a implicat nregistrarea
unei cheltuieli suplimentare de circa 6,3 mld. lei (1,1% din PIB) la nivelul anului 2011. La nivelul
execuiei bugetare cash, n urma deciziei Parlamentului, sumele corespunztoare vor fi achitate
ealonat n internalul 2012-2016 (5% n 2012, 10% n 2013, 25% n 2014, 25% n 2015 i 35% n
2016). Avnd n vedere c o parte semnificativ din cheltuielile suplimentare efectuate la finele
anului au fost destinate stingerii unor obligaii restante, ecartul istoric de 0,5% din PIB ntre
cifrele de deficit ESA95 i cash s-a ngustat semnificativ7, astfel nct, excluznd impactul
cheltuielii temporare mai sus menionate, deficitul BGC conform ESA95 exprimat ca pondere
n PIB a fost aproape identic cu cel cash (4.1% din PIB), nivelul efectiv fiind astfel inferior celui
aferent programului de convergen 2011-2014 i proieciei de toamn a Comisiei Europene
(-4,9% din PIB - proieciile nu ncorporau cheltuiala temporar suplimentar mai sus
menionat).
III. 2. Veniturile bugetare
Veniturile bugetului general consolidat, fr impactul schemelor de compensare, au crescut n
2011 cu 6,5% fa de ncasrile din anul precedent, pn la 179 miliarde lei (30,95% din PIB).
Reducerea ponderii veniturilor n PIB de la 32,8% n 2010 este explicat de evoluia veniturilor
aferente asistenei financiare din partea UE i a altor donatori i de evoluia celor nefiscale 8, n
condiiile n care veniturile fiscale i cele din contribuii sociale, exclusiv impactul schemelor de
compensare n lan a plilor restante fa de buget, au consemnat o cretere de 10,6%, n
linie cu cea a PIB nominal.
Sumele respective corespund revendicrilor anumitor categorii de funcionari publici ce au solicitat sporuri
aferente altor categorii de funcionari publici (cea mai numeroas categorie), aciunilor intentate de profesorii
crora la finele lui 2008 le-au fost majorate salariile cu 50% prin decizia Parlamentului fr ca majorrile respective
s le fi fost efectiv acordate (a doua cea mai numeroas categorie), precum i unor salariai bugetari ce au
contestat n instan diminuarea salarial de la mijlocul lui 2010 (cea mai puin numeroas categorie).
7
n contabilitatea bazat pe angajamente (engl. accrual), arieratele sunt alocate n trecut, corespunztor
momentului n care obligaiile de plat au aprut. Plata lor efectiv majoreaz deficitul cash, fr ca acest lucru s
afecteze deficitul conform ESA95.
8
Veniturile nefiscale, ce cuprind venituri din proprietile statului i venituri din vnzri de bunuri si servicii, au
nregistrat o contracie nominal, avnd n vedere faptul c ncasrile din 2010 au fost afectate favorabil de superdividendul vrsat de unele companii de stat. Nivelul efectiv al veniturilor nefiscale a fost inferior celui estimat
iniial (-631 mil. lei), dar a depit cu 305 de milioane estimarea aferent celei de-a doua rectificri bugetare.
16
Veniturile aferente asistenei financiare din partea UE i a altor donatori au fost inferioare celor
din anul 2010 (6,9 mld. lei, comparativ cu 9,5 mld lei n anul anterior), n condiiile diminurii
naturale a intrrilor din fonduri europene pre-aderare, necompensate de o mbuntire
suficient a absorbiei din fonduri post-aderare (absorbia efectiv nregistrat n buget a fost
de 6,1 mld. lei, comparativ cu o int de 7,8 mld. lei i cu un nivel de 5,4 mld. lei n anul
anterior). La nivelul veniturilor fiscale, n condiiile impactului favorabil al msurilor
discreionare aferente TVA, accizelor i contribuiilor sociale decise pe parcursul lui 2010, ar fi
fost de ateptat o majorare superioar celei a PIB nominal, explicaia nematerializrii acesteia
regsindu-se n compoziia creterii economice, care pe partea de formare s-a datorat n bun
msur sectorului agricol slab fiscalizat.
III.2.1. TVA i accize
Estimate n construcia iniial a bugetului la un nivel de 46,2 miliarde lei, veniturile din TVA
s-au situat la finele anului la un nivel de 47,9 mld lei, diferena fiind explicat n totalitate de
impactul schemelor de compensare n lan aprobate cu prilejul rectificrilor bugetare din
august i noiembrie 2011 (1,71 mld. lei). Comparativ cu 2010, ncasrile din TVA au crescut cu
6,9 miliarde RON (17,75%), avnd n vedere impactul propagat al majorrii cotei standard de
TVA de la jumtatea anului 2010, a revenirii treptate a consumului gospodriilor populaiei i a
creterii preurilor.
Evalund eficiena colectrii impozitelor prin intermediul raportului dintre rata implicit de
impozitare (definit ca raport ntre veniturile efectiv colectate pentru un anumit tip de impozit i
baza macroeconomic de impozitare corespunztoare) i rata legal de impozitare, gradul de
eficien al taxrii pentru TVA a sczut substanial n Romnia comparativ cu perioada
anterioar crizei economice, fenomen ns comun la nivelul grupului noilor state membre UE
din Europa Central i de Est (NMS 10).
Execuia bugetar la finele lui 2011 sugereaz o uoar pierdere de eficien comparativ cu anul
anterior (grad de eficien de 54% comparativ cu 56%, calculat net de impactul schemelor de
compensare), acest lucru putnd ns fi explicabil prin structura creterii bazei macreconomice
considerate (consumul final al gospodriilor populaiei i al IFSLSG 9). La nivelul acesteia, o
contribuie important revine, n contextul ocului favorabil de ofert din agricultur,
componentei autoconsum i pia rneasc, care nu este susceptibil a genera venituri din
impozitare. Izolnd impactul acestei componente, eficiena colectrii ar fi rmas la nivelul din
anul anterior. Un coeficient de eficien a colectrii nemodificat indic practic faptul c
veniturile au variat n linie cu baza macroeconomic relevant, ajustat pentru impactul
9
17
majorrii de cotei standard de TVA din 2010, i sugereaz lipsa unui surplus extraordinar de
venituri (engl. revenue windfalls) - din reducerea evaziunii fiscale, de exemplu.
Graficul 5 : Evoluia cotei implicite de impozitare i a indicelui de eficien a colectrii
aferente TVA n Romnia
0.64
13.5
0.61
13.0
12.5
13.1
10.7
12.0
12.3
11.5
9.7
10.9
10.3
11.6
0.51
12.1
0.54 0.55
10.5
9.5
0.56
0.60
0.56
0.54
11.0
10.0
0.65
0.60
0.57
12.0
11.5
0.64
9.0
0.50
0.45
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Rata implicita de taxare la TVA
10
Aizenmann J., Jinjarak Y, The Collection Efficiency of the Value Added Tax: Theory and International Evidence,
National Bureau of Economic Reasearch Working Paper no. 11539, August 2005
18
Cota standard a
Rata de taxare
Indice de eficien a
TVA*
implicit**
taxrii***
2009 2010 2011 2009 2010 2011 2009 2010 2011
BG
20.0 20.0 20.0
14.1
14.5
14.2
0.71 0.72 0.71
CZ
19.0 20.0 20.0
13.5
13.6
13.7
0.71 0.68 0.69
EE
19.0 20.0 20.0
16.2
16.6
16.5
0.85 0.83 0.82
LV
21.0 21.0 22.0
9.6
10.4
10.9
0.46 0.50 0.49
LT
19.0 21.0 21.0
10.4
12.1
12.3
0.55 0.58 0.59
HU
22.5 25.0 25.0
15.5
16.1
16.0
0.69 0.64 0.64
PL
22.0 22.0 23.0
11.9
12.2
12.7
0.54 0.55 0.55
RO
19.0 21.5 24.0
10.7
12.0
13.1
0.56 0.56 0.54
SI
20.0 20.0 20.0
14.9
14.9
14.4
0.75 0.75 0.72
SK
19.0 19.0 20.0
10.8
10.7
11.6
0.57 0.57 0.58
Sursa: Comisia European, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal
ara
Poziie
2009 2010 2011
4
3
3
3
4
4
1
1
1
10
10
10
8
6
6
5
5
5
9
9
8
7
8
9
2
2
2
6
7
7
* Acolo unde cotele standard au fost modificate pe parcursul anului au fost raportate mediile ponderate
ale cotelor standard
** calculat ca raport ntre "venituri din TVA" (cod ESA D211R) i households and NPISH final
consumption expenditure" (cod ESA P31_S14_S15). n cazul Romniei, veniturile aferente anului 2011
exclud veniturile suplimentare obinute ca urmare a implementrii schemei de compensare n lan a
arieratelor (+1709 mil. RON)
*** calculat ca raport ntre rata de taxare implicit i cota legal standard
Veniturile colectate din accize au nsumat 19,1 mld. lei (3,3% din PIB), din care 71,7 mil. lei
reprezint impactul schemelor de compensare. Excluznd influena acestora, plusul de venituri
comparativ cu anul anterior este de 1,7 mld. RON (echivalentul unei creteri nominale de 10%),
reflectnd majorri ale nivelului accizei aferente anumitor produse (motorin, benzin far
plumb, produse intermediare i igarete) i introducea de noi accize. Dei ncasrile din accize
au fost mai mari cu 0,6 mld. RON fa de nivelul programat n bugetul iniial, impactul
eforturilor de reducere a evaziunii fiscale din cursul anului 2011 a fost inferior celui estimat pe
fondul unei recrudescene a fenomenului spre finele anului, veniturile colectate fiind mai mici
cu 0,56 mld. RON comparativ cu estimarea din a doua rectificare bugetar.
19
20
5.5
0.35
0.40
0.33
0.32
5.0
0.35
0.30
0.30
4.5
0.23
0.22
4.8
0.25
2.5
3.6
0.20
3.7
5.1
5.3
5.6
5.4
0.24
5.9
3.0
0.21
5.3
3.5
0.21
5.2
4.0
2.0
0.15
0.10
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Rata de impozitare implicita impozit pe profit
Indice de eficienta (scala din dreapta)
11
Polonia nu este inclus n clasamentul aferent anului 2011 datorit indisponibilitii datelor privind nivelul
excedentului brut de exploatare din conturile naionale.
21
ara
Cota standard de
impozit pe profit
Rata de impozitare
implicit*
Indice de eficien a
impozitrii**
2009
2010
2011
2009
2010
2011
Poziie
2009 2010
2011
BG
10.0
10.0
10.0
5.2
4.2
3.9
0.52
0.42
0.39
CZ
20.0
19.0
19.0
7.2
6.8
7.0
0.36
0.36
0.37
EE
LV
21.0
15.0
21.0
15.0
21.0
15.0
5.3
3.5
3.4
2.0
3.1
2.9
0.25
0.23
0.16
0.14
0.15
0.19
7
9
7
10
8
6
LT
20.0
15.0
15.0
4.1
2.1
1.6
0.20
0.14
0.11
10
HU
21.3
20.6
20.6
5.6
2.8
3.0
0.26
0.14
0.15
PL
RO
19.0
16.0
19.0
16.0
19.0
16.0
4.5
4.8
4.0
3.7
NA
3.6
0.24
0.30
0.21
0.23
NA
0.22
8
3
6
5
NA
5
SI
21.0 20.0
20.0
5.3
5.5
5.5
0.25 0.27
SK
19.0 19.0
19.0
5.0
5.0
5.1
0.26 0.26
Sursa: Comisia european, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal
0.27
0.27
6
5
3
4
3
4
* calculat ca raport ntre "impozite directe pltite de ntreprinderi" (cod ESA D.5R (S11+S12)) i gross
operating surplus and gross mixed income" (cod ESA B2G_B3G).
** calculat ca raport ntre rata de impozitare implicit i cota legal
14.0
0.76
0.81
0.77
0.79
0.71
13.0
0.75
0.56
0.65
12.0
12.6
12.3
12.2
11.3
0.45
0.35
0.25
8.9
11.1
10.3
13.0
0.55
0.41
10.0
9.0
0.46
13.4
0.44
11.4
11.0
0.85
8.0
0.15
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Veniturile din impozite pe venit i salarii au avut o evoluie peste ateptri, depind att
programul iniial, ct i estimrile aferente celei de-a doua rectificri bugetare (cu circa 700 de
milioane de lei, respectiv 340 mil. lei). Dinamica capitolului reflect creterea cu 4,9% a
salariului mediu la nivelul economiei i mbuntirea situaiei pe piaa muncii, creterea uoar
a ratei implicite de taxare comparativ cu anul anterior fiind probabil atribuibil, ntr-o anumit
msur, impactului recalculrii pensiilor militarilor i ale pensionarilor din categoriile I i II de
munc cu stagii de contribuie anterioare anului 2001 (pensia medie a acestora se situa
deasupra pragului neimpozabil de 1.000 lei, ceea ce implic reflectarea plusului de venituri n
impozitul pe venit de plat).
Comparativ cu celelalte ri din regiune, Romnia i pstra poziia a treia n cadrul
eantionului12, cu un grad de eficien a impozitrii de 79% i o rat implicit de impozitare de
12,6% (calculat ca raport ntre impozite directe pltite de populaie13 i salariile brute din
conturile naionale inclusiv cele din economia neobservat, din care s-au dedus contribuiile
la asigurrile sociale de pltit de ctre angajai).
Cota legal de impozit
Rata de impozitare
Indice de eficien a
pe venit* (%)
implicit**
impozitrii***
2009
2010 2011
2009
2010 2011 2009 2010 2011
BG
10.0
10.0
10.0
10.7
10.3
10.3
1.07 1.03
1.03
CZ
15.0
15.0
15.0
8.7
8.6
9.3
0.58 0.57
0.62
EE
21.0
21.0
21.0
15.1
15.6
15.7
0.72 0.74
0.75
LV
23.0
26.0
25.0
15.5
19.3
19.3
0.68 0.74
0.77
LT
15.0
15.0
15.0
13.1
12.4
12.8
0.87 0.83
0.85
HU
27.0
24.5
16.0
16.8
15.6
11.6
0.62 0.64
0.73
PL
25.0
25.0
25.0
18.6
17.8
NA
0.75 0.71
NA
RO
16.0
16.0
16.0
13.0
12.3
12.6
0.81 0.77
0.79
SI
27.0
27.0
27.0
16.4
16.0
15.9
0.61 0.59
0.59
SK
19.0
19.0
19.0
11.2
10.7
11.2
0.59 0.56
0.59
Sursa: Comisia european, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal
Poziie
ara
12
Nu sunt disponibile nc date privind salariile brute din conturile naionale pentru 2011 n cazul Poloniei.
13
Include i alte forme de impozit pltite de populaie (spre exemplu impozitul pe ctigurile din capital, venituri
din dobnzi i pensii), nu numai pe veniturile salariale. Din pcate, nu exist date detaliate la zi disponibile pe tipuri
de impozite pltite de populaie pentru a putea lua n calcul doar impozitele pe veniturile salariale. Aceasta este i
explicaia pentru care este posibil ca valoarea indicelui de eficien s fie supraunitar (a se vedea cazul Bulgariei din
2009).
23
* n cazul rilor cu sistem de impozitare progresiv (Ungaria - pn n 2011, Polonia, Slovenia), cifra
raportat reprezint media cotelor de impozitare (HU,PL - cu sistem de taxare cu dou cote de
impozitare) ori cota central (n cazul Sloveniei - sistem de impozitare cu trei cote)
** calculat ca raport ntre impozitele directe pltite de gospodrii i o baz de calcul a impozitului pe
venit definit ca salarii brute din conturile naionale, din care s-au dedus contribuiile sociale pltite de
angajai. Pentru Republica Ceh i Ungaria, baza de impozitare utilizat este "remunerarea angajailor",
care include contribuiile pltite de angajator, avnd n vedere utilizarea "super-grossing" n
determinarea impozitului pe venit datorat.
*** calculat ca raport ntre rata de impozitare implicit i cota legal
24
50.2
50.0
0.64
0.66
0.62
44.0
44.4
44.4
27.0
0.66
0.64
0.61
0.64
0.59
30.6
30.3
0.60
30.1
0.61
0.59
30.9
10.0
0.60
32.8
20.0
46.3
43.7
40.0
30.0
0.68
48.2
0.62
0.60
27.3
49.5
26.1
52.5
28.0
55.0
31.0
60.0
0.0
0.58
0.56
0.54
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Rata implicita de taxare CAS
Cota legala de CAS
Indice de eficienta (scala din dreapta)
25
Nu sunt disponibile nc date privind salariile brute din conturile naionele din 2011 n cazul Poloniei.
26
65000.0
60000.0
60000.0
55000.0
55000.0
50000.0
50000.0
45000.0
45000.0
40000.0
40000.0
35000.0
35000.0
Trim. I
Trim. II
Venituri BGC
Trim. I
Media trim.
Trim. II
Cheltuieli BGC
Trim. III
Trim. IV
Media trim.
15
Din suma de 7 mld. lei corespunztoare cheltuielilor de capital din luna decembrie 2011, un miliard de lei a fost
destinat stingerii de arierate acumulate de dou companii de stat.
27
28
Graficul 17: Ctigul mediu brut n sectorul privat i public (lei/lun 2005-2011)
16
Este posibil ca o parte din aceste reduceri s se regseasc n externalizarea unor servicii explicabil prin
creterea semnificativ a cheltuielilor cu bunuri i servicii.
29
-198.544
-62.406 Central
- 136.138 Local
-37.353 nv preuniv
- 22.631 sntate
Decembrie Decembrie
2008
2010
Decembrie
2011
1.398.757
694.995
338.727
1.266.550
655.582
334.533
1.200.213
632.589
318.604
146.955
147.822
79.666
Diferene
(dec.
2011dec.2008)
-198.544
Diferene
(dec.
2011dec.2010)
-62.406
-66.337
-22.993
-20.123
-15.929
134.168
-12.787
-13.654
79.210
77.290
-2.376
-1.920
33.716
31.210
28.504
-5.212
-2.706
13.558
64.832
15.053
61.238
15.093
63.549
1.535
-1.283
40
2.311
304.132
275.861
270.075
-34.057
-5.786
30
Uniti sanitare17
Uniti de nvmnt
superior de stat
3. Instituii finanate din
bugetele asigurrilor
sociale
B. Administraie local, din
care:
nvmnt
preuniversitar
Autoriti executive
locale
Sursa: Ministerul Finanelor Publice
209.273
192.498
186.642
-22.631
-5.856
68.095
68.229
68.229
134
52.136
45.188
43.910
-8.226
-1.278
703.762
610.968
567.624
-136.138
-43.344
332.952
303.477
295.599
-37.353
-7.878
310.912
264.382
233.227
-77.685
-31.155
29
23
Cyprus
Iceland
Malta
Denmark
Spain
Ireland
Lithuania
Greece
Slovenia
Estonia
United Kingdom
Sweden
Latvia
Bulgaria
Finland
France
Belgium
Poland
Portugal
European Union
Norway
Italy
Euro area (17
Romania
Slovakia
Netherlands
Austria
Hungary
Luxembourg
Czech Republic
Germany
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2010
2011
Pentru comparabilitate, am inclus unitile sanitare n integralitate n cadrul administraiei centrale, dei o parte
dintre acestea au fost transferate n subordonare local pe parcursul anului 2010.
31
18
Legea 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, prin care a fost modificat sistemul de indexare, a fost
mrit vrsta standard de pensionare i au fost introduse criterii mai restrictive pentru pensionarea anticipat.
32
Graficul 21: Evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetului de asigurri sociale (mld RON)
47.5
50.0
45.0
42.1
39.9
-12.8
40.0
35.0
24.5
32.9
31.8
2008
2009
2010
34.7
20.2
20.0
15.0
32.2
-1
30.0
25.0
-6.9
-10.3
33.2
22.6
18.1
2006
2007
Venituri
2011
Cheltuieli
Slovakia
Germany
Greece
Spain
Netherlands
Austria
Belgium
Euro area (17
France
Ireland
Portugal
Czech Republic
Italy
Luxembourg
European
Slovenia
Poland
Bulgaria
Lithuania
Romania
Finland
Cyprus
United
Sweden
Malta
Estonia
Hungary
Denmark
Latvia
Norway
Iceland
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
2010
33
2011
Graficul 24: Proiecte cu finanare din fonduri Graficul 25: Cheltuieli aferente programelor
externe nerambursabile postaderare 2011
cu finanare rambursabil 2011 (mld lei)
(mld lei)
Romnia a avut n perioada 2001-2011 cea mai mare alocare ca procent din veniturile bugetare
n ceea ce privete cheltuielile de investiii publice (standarde ESA 95), n comparaie cu rile
UE27. Cu toate acestea, rezultatele n termeni de mbuntire a calitii infrastructurii au fost
modeste.
34
Graficul 26: Ponderea cheltuielilor de investiii publice n veniturile bugetare n rile UE27
(medie pe perioada 2001-2011)
16
14
14.07
12
10
8
6
4
RO
EE
LT
IE
PL
CZ
BG
LV
LU
ES
MT
SI
CY
PT
IS
HU
EL
NL
SK
CH
FR
SE
EU
EA17
NO
IT
FI
UK
DE
DK
BE
AT
Sursa: EUROSTAT
Dei Romnia a avut n perioada 2001-2011 cea mai mare cheltuial de investiii publice n
cadrul rilor europene ca pondere n PIB, ri precum Polonia, Ungaria, Bulgaria, Slovacia i
Slovenia, cu cheltuieli de investiii mai mici, au o calitate a infrastructurii mai bun, ceea ce
demonstreaz eficiena sczut a acestor cheltuieli n cazul Romniei (Graficul 27 ).
Graficul 27: Cheltuielile cu investiii publice i calitatea infrastructurii
DE
6.5
FR
UK
DK
NL
BE
AT
ES
IS
SE
FI
LU
PT
5.5
IT
NO
IE
CY
GR
4.5
CZ
SI
MT HU
SK
EE
LT
LV
PL
BG
RO
3.5
3
1
1.5
2.5
3.5
4.5
n pofida recomandrilor anterioare ale Consiliului fiscal privind necesitatea prezentrii unei
liste de prioriti investiionale la nivel naional, lipsesc n continuare informaii concrete
privind: distribuia investiiilor pe politici sectoriale, detalierea proiectelor de investiii
considerate prioritare, precum i alocrile multi-anuale de fonduri pentru acestea. n opinia
Consiliului fiscal, formularea transparent a bugetului de investiii pornind de la o analiz a
portofoliului existent de proiecte i raionalizarea acestuia prin identificarea celor prioritare,
concomitent cu alocarea pe baz multi-anual a finanrilor aferente, este esenial pentru
utilizarea eficient a resurselor disponibile. n plus, o astfel de abordare ar fi consistent cu
principiul eficienei definit de Legea responsabilitii fiscale, conform cruia politica fiscalbugetar a Guvernului va avea la baz utilizarea eficient a resurselor publice limitate, va fi
definit pe baza eficienei economice, iar deciziile de alocare a investiiilor publice, inclusiv cele
finanate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea European i ali donatori, se vor
baza inter alia pe evaluarea economic, precum i pe evaluarea capacitii de absorbie.
n plus, i noile constrngeri bugetare impuse de pactul fiscal ne oblig la o cheltuire mult mai
eficient a banilor publici. Cu aceleai resurse bugetare, limitarea deficitului bugetar ne foreaz
s obinem efecte mult mai mari n economie prin cheltuirea banilor publici.
III.3.3. Fondul de rezerv bugetar
n conformitate cu Legea finanelor publice numrul 500/2002, fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat i
ai bugetelor locale, pe baz de hotrri ale Guvernului, pentru finanarea unor cheltuieli
urgente sau neprevzute aprute n timpul exerciiului bugetar. Legea nu precizeaz ns
explicit categoriile de cheltuieli care pot fi angajate din fondul de rezerv i nici nu exist limitri
legate de cuantumul sumelor alocate, ceea ce ofer spaiu pentru alocri discreionare i
netransparente.
Oportunitatea includerii n buget a unui fond de rezerv (engl. contingency reserve fund) este
confirmat de literatura de specialitate privind programarea bugetar, care subliniaz ns
totodat necesitatea identificrii unui echilibru n legtur cu dimensiunea unui astfel de fond.
Astfel, un nivel prea sczut al rezervei ar putea fi insuficient pentru a acoperi n mod operativ
cheltuielile neprevzute, n timp ce un fond de rezerv supradimensionat ar putea conferi o
autoritate prea mare executivului n angajarea unor cheltuieli n exces, fr aprobarea
Parlamentului.
n practica internaional19, bugetele naionale includ un nivel al fondului de rezerv cuprins de
regul ntre 1 i 3% din totalul cheltuielilor publice, limit stabilit de Parlamentele naionale
19
Potter i Diamond (1999), Guidelines for Public Expenditure Management, International Monetary
Fund
36
care sunt informate n mod regulat de ctre Guvern privind cuantumul i destinaia cheltuielilor
angajate din acest fond. Cele mai bune practici din domeniul programrii bugetare, potrivit
unui studiu al FMI20, prevd condiionaliti ferme privind accesul la fondul de rezerv, natura
cheltuielilor care pot fi aprobate, frecvena raportrii ctre legislativ a gradului de utilizare al
fondului de rezerv.
Considernd cele mai bune practici pe plan internaional n domeniu, Consiliul fiscal recomand
identificarea explicit a cheltuielilor care pot fi angajate din fondul de rezerv mpreun cu o
mult mai mare transparen, inclusiv prin raportarea periodic ctre Parlament a nivelului de
utilizare al fondului. Astfel, se impune detalierea alocrilor din Fondul de rezerv bugetar, cu
precizarea condiiilor i a criteriilor de alocare, precum i defalcarea pe ordonatori de credite.
De asemenea, Consiliul fiscal recomand plafonarea sumelor ce pot fi repartizate i utilizate din
fondul de rezerv, ca procent din totalul cheltuielilor. n absena acestor clarificri, acest raport
studiaz utilizarea acestui fond pe parcursul anului precedent pe baza identificrii hotrrilor de
Guvern publicate n Monitorul Oficial al Romniei.
Graficul 28: Total alocri din fondul de rezerv la Graficul 29: Numr hotrri de Guvern
dispoziia Guvernului (mld. lei)
privind alocri din fondul de rezerv
2.5%
4.03
99
2011
0.0%
20
2009
2010
0
2007
Central
Local
36
2010
38
2009
20
50
1.90
2008
1.93
2007
0.00
0.5%
59
15
56
60
28
0.22
66
1.0%1.0%
1.83
0.50
1.15
1.00
80
1.5%
40
0.58
1.50
1.1%
1.56
0.98
2.00
2.58
1.3%
2.13
1.3%
0.65
2.50
2.58
0.75
2.87
3.00
90
44
2.0%
3.50
100
40
2.1%
56
4.00
120
43
4.50
2008
Central
2011
Local
Ian Lienert (2010), Role of the Legislature in Budget Processes, Fiscal Affairs Department,
International Monetary Fund
37
Astfel, n anul 2011, au fost alocate din fondul de rezerv bugetar aproximativ 2,12 miliarde lei
(1,03% din cheltuielile totale), din care 1,9 miliarde pentru administraia central i aproximativ
222 milioane lei pentru administraia local. n cadrul alocrilor pentru administraia central,
aproximativ 600 de milioane de lei au fost alocai pentru plata arieratelor, pentru Ministerul
Transporturilor i Infrastructurii i Ministerul Mediului i Pdurilor. Comparativ cu anul
precedent, alocrile din fondul de rezerv bugetar au fost mai mici cu 456 de milioane,
exclusiv pe seama diminurii sumelor redirecionate ctre autoritile locale. n ultimii ani, se
poate remarca ns o mbuntire a procesului de programare bugetar n legtur cu fondul
de rezerv, att cheltuielile angajate, ct i numrul hotrrilor de Guvern promovate n scopul
utilizrii resurselor destinate acoperirii cheltuielilor neprevzute fiind n scdere.
Lista detaliat a hotrrilor de Guvern care aloc sume din fondul de rezerv bugetar, pe
ordonatori de credite i destinaii, se regsete n anexa la raport.
38
n esen, relaia ne arat faptul c ponderea datoriei publice n produsul intern brut la
momentul t depinde de ponderea din perioada precedent ajustat cu diferena dintre rata
real a dobnzii i creterea economic, la care se adaug deficitul primar al bugetului general
consolidat exprimat ca procent din PIB. n condiiile unei rate de cretere economic superioar
ratei reale a dobnzii la datoria public, aceasta din urm exprimat ca procent din PIB va avea
o tendin de scdere chiar i n condiiile unui deficit primar egal cu 0. Prin urmare, este
posibil reducerea datoriei publice ca procent din PIB i n situaia n care soldul deficitului
bugetului general consolidat nregistreaz un surplus primar inferior nivelului cheltuielilor cu
39
dobnzile cu condiia ca rata de cretere economic s fie mai mare dect rata real a dobnzii
aferent datoriei publice. Coeficientul poate fi interpetat ca rat real a dobnzii ajustat cu
creterea economic.
Graficul 30: Contribuii la modificarea ponderii datoriei publice n PIB- prognoz 2012-2017
3
2
1
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
-1
-2
-3
Deficit primar
Rata reala a dobanzii
Cresterea economica
Ajustare stoc-flux
Modificarea ponderii datoriei publice in PIB
25
III.5
Pentru perioda 2007-2013, Romnia beneficiaz de 19,2 miliarde euro prin fonduri europene
structurale i de coeziune. Coordonate prin politica de coeziune a UE, aceste fonduri sunt
destinate pentru a sprijini convergena rilor membre, creterea competitivitii i ocuparea
forei de munc.
41
42
Rata Absorbie
Mld Euro
Total
alocri/capita
Euro
Total
pli/capita
Euro
Estonia
3.4
1.6
46.8%
2540
1190
Letonia
4.5
1.7
36.4%
2032
740
Polonia
67.2
26.4
39%
1759
690
Cehia
26.5
7.0
26.5%
2520
667
Bulgaria
6.7
1.6
24%
889
209
Romnia
19.2
3.3
17.3%
897
155
Ungaria
24.9
8.8
35.3%
2496
881
Lituania
6.8
3.3
48.0%
2088
1002
Slovenia
4.1
1.6
38.3%
2000
767
Slovacia
11.5
3.2
27.8%
2116
587
43
2011
44
45
Stabilitatea finanelor publice ocup un loc privilegiat n asigurarea unei bune funcionri a
uniunii economice i monetare (UEM). Pactul de stabilitate i cretere (PSC) statueaz cadrul de
reglementare pentru coordonarea politicilor fiscale naionale n cadrul UEM. Astfel, asigurarea
disciplinei financiare reprezint o condiie obligatorie pentru atingerea unui nivel stabil al
preurilor pe termen mediu i a unei creteri economice sustenabile. n contextul renunrii la
cursul de schimb ca instrument de politic monetar, politicii fiscale, prin intermediul
stabilizatorilor automai i politicii fiscale discreionare, i revine un rol fundamental n
atenuarea fluctuaiilor economice generate de ocurile asimetrice care pot afecta rile
membre ale UEM.
Pactul de stabilitate i cretere stabilete ca obiectivul pe termen mediu al poziiilor bugetare
din statele zonei euro s fie aproape de echilibru sau n surplus, situaie care ar trebui s le
permit s gestioneze fluctuaiile ciclice normale fr depirea nivelului de referin 3% din
PIB pentru deficitul bugetar efectiv. De asemenea, atingerea obiectivului pe termen mediu ar
trebui s asigure evoluia rapid ctre o situaie sustenabil, genernd totodat spaiu fiscal
suficient pentru unele msuri discreionare de politic fiscal, de exemplu creterea investiiilor
n infrastructur.
Prin urmare, nivelul maximal de 3% pentru deficitul bugetar efectiv din pactul de stabilitate i
cretere nu reprezint un nivel care poate fi atins n fiecare an, ci doar un plafon care nu poate
fi depit nici n condiii economice adverse. Soldul bugetar efectiv este afectat de fluctuaiile
ciclice ale economiei, componentele bugetare fiind influenate de poziia n cadrul ciclului
economic. Astfel, n perioadele de expansiune, veniturile bugetare sunt mai mari, micornd
deficitul bugetar, fr ca acest lucru s nsemne neaprat o modificare n conduita politicii
fiscale ori o mbunatire a gradului de colectare. n contextul pactului de stabilitate i cretere,
identificarea unei poziii fiscale fundamentale, care s nu depind de fluctuaiile ciclice ale
economiei i care s asigure respectarea plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar i n
26
Este vorba de Axa 2 a Programului Operaional Regional mbuntirea infrastructurii regionale i locale de
transport. Deficienele din sistemul de achiziii publice se refer la utilizarea unor criterii de selecie discriminatorii
de ctre autoritile contractante n selecia constructorilor, folosirea nejustificat a procedurii accelerate i lucrri
suplimentare contractate ca lucrri similare.
46
Deficit bugetar efectiv = Deficit bugetar ciclic (stabilizatori automai) + Deficit bugetar structural
(politici discreionare)
Obiectivele de politic fiscal se pot defini mult mai bine n termeni de sold bugetar ajustat
ciclic, asigurnd sustenabilitatea pe termen lung a finanelor publice i permind n acelai
timp stabilizatorilor automai s diminueze fluctuaiile economice. n esen, stabilizatorii
automai reflect faptul c veniturile bugetare i, ntr-o mai mic msur, cheltuielile sunt
afectate de poziia n cadrul ciclului economic i contribuie la atenuarea fluctuaiilor ciclice. De
exemplu, n caz de expansiune, venituri bugetare provenite din taxa pe valoare adugat,
accize, contribuii la asigurri sociale, impozitul pe venit, impozit pe profit i altele se
majoreaz, diminund veniturile disponibile ale agenilor economici i populatiei, contribuind
astfel la temperarea creterii economice i la revenirea PIB la nivelul su potenial. n caz de
recesiune, veniturile colectate scad, iar cheltuielile cu indemnizaiile de omaj cresc, cu impact
pozitiv asupra veniturilor firmelor i populaiei, favoriznd astfel revenirea economiei i
ntoarcea PIB la nivelul su potenial. Eficacitatea stabilizatorilor automai depinde de
dimensiunea sectorului guvernamental, precum i de elasticitatea veniturilor i cheltuielilor
bugetare la variaiile ciclice ale economiei. Cu ct este mai ampl dimensiunea sectorului
guvernamental i cu ct este mai mare modificarea veniturilor i cheltuielilor bugetare la
fluctuaiile ciclice ale economiei, cu att efectul de estompare a acestor fluctuaii ca urmare a
aciunii stabilizatorilor automai va fi mai puternic.
Criza economic global a artat faptul c, n condiiile unor ocuri de cerere importante,
politica monetar nu este n msur s ofere un rspuns suficient de puternic dac mecanismul
de transmisie este obturat de condiiile de pe pieele financiare. Politica fiscal discreionar
expansionist poate fi utilizat n acest caz, n condiiile existenei unui spaiu fiscal adecvat, dar
prezint cteva dezavantaje: necesit un timp relativ ndelungat de implementare, influenat
inclusiv de considerente politice, i nu este n mod automat inversat atunci cnd poziia n
cadrul ciclului economic se schimb. Stabilizatorii automai nu au aceste dezavantaje, dar
eficiena acestora este dependent de alegerile n materie de politici fiscal-bugetare i
instituionale. Spre exemplu, literatura de specialitate arat c eficiena stabilizatorilor
automai poate fi crescut n special prin majorarea ponderii sectorului guvernamental sau prin
creterea progresivitii impozitrii27.
Pe parcursul ultimilor ani, deficitul bugetar ajustat ciclic a devenit din ce n ce mai utilizat n
formularea de politici economice la nivel european. nainte de revizuirea pactului de stabilitate
27
A se vedea spre exemplu: Carlo Cottarelli and Annalisa Fedelino, "Automatic Stabilizers and the Size of
Government: Correcting a Common Misunderstanding", IMF working paper, WP/10/155, 2010, sau Thomas
Baunsgaard and Steven A. Symansky, "Automatic Fiscal Stabilizers", IMF Staff position note SPN/09/23, September
28, 2009
48
i cretere n 2005, deficitul bugetar ajustat ciclic era folosit ca instrument de analiz n
evaluarea mai eficient a poziiei fiscale a statelor membre ale uniunii economice i monetare,
iar ulterior reformei PSC a devenit punctul central al mecanismului de supraveghere fiscal al
uniunii europene. Cerinele cheie n materie de politic fiscal impuse statelor din zona euro
sunt exprimate la valori ajustate ciclic i nete de msuri temporare sau singulare (engl. oneoff).
Utilizarea deficitului bugetar ajustat ciclic nu vizeaz doar problematica sustenabilitii
finanelor publice: variaia anual a acestuia (impulsul fiscal) este i o msur des folosit n
evaluarea impactului politicii fiscal-bugetare asupra cererii agregate. Astfel, un impuls fiscal
pozitiv, corespunztor unei creteri a deficitului ajustat ciclic, reflect o politic fiscal-bugetar
stimulativ, n timp ce un impuls fiscal negativ, corespunztor unei diminuri a deficitului
ajustat ciclic, semnaleaz un caracter restrictiv al politicii fiscal-bugetare. Impulsul fiscal analizat
mpreun cu poziia ciclic a economiei permite evaluarea msurii n care politica fiscalbugetar se achit de sarcina de stabilizator macroeconomic acionnd n sensul diminurii
presiunilor din partea cererii agregate n perioade de expansiune economic ori n sensul
stimulrii acesteia n perioade de recesiune.
Graficul 34: Rolul stabilizator al politicii fiscale (Politica fiscal contraciclic)
Deficitul bugetar structural poate fi estimat prin dou abordri alternative. Prima abordare,
dezvoltat de Blanchard (1990), const n estimarea direct a veniturilor i cheltuielilor
bugetare ajustate ciclic n urma unor analize de regresie. Mai recent, au fost utilizate n
estimare modele de tip SVAR (Dalsgaard i de Serres, 1999) sau modele bazate pe metoda
variabilelor neobservabile (Camba-Mendez i Lamo, 2002).
Cea de-a doua abordare se bazeaz pe o procedur n dou etape: primul pas const n
estimarea componentei ciclice a soldului bugetar, iar al doilea pas presupune deducerea
49
componentei ciclice din soldul bugetar efectiv, obinndu-se astfel soldul bugetar ajustat ciclic
sau structural.
Pentru a obine componenta ciclic a balanei bugetare, sunt necesare urmtoarele date de
intrare: o msur a poziiei ciclice a economiei i, dup identificarea componentelor bugetare
care rspund la ciclul economic, o msur a legturii dintre aceste componente i poziia ciclic
a economiei. n ceea ce privete poziia ciclic, aceasta este msurat, n general, de output gap
(diferena dintre PIB-ul efectiv i cel potenial). Legat de componentele bugetare care variaz cu
ciclul economic, majoritatea veniturilor fiscale fluctueaz ciclic i, pe partea de cheltuieli,
indemnizaiile de omaj sunt considerate a reprezenta singura categorie afectat de ciclul
economic. Legtura dintre ciclul economic i balana bugetar este redat prin coeficienii de
elasticitate, care reprezint modificrile procentuale ale categoriilor de venituri i cheltuieli
identificate la modificrile nivelului activitii economice. Asemenea elasticiti sunt, de obicei,
derivate att din codurile fiscale naionale28, ct i din regresii.
Abordarea n doi pai este folosit n general de instituii guvernamentale i internaionale,
printre care se numr i Comisia European, OECD, Fondul Monetar Internaional i Banca
Central European (metodologia CE este descris pe larg n Caseta 1). Metodologiile aplicate
de ctre CE, OECD i FMI sunt foarte asemntoare, FMI-ul aplicnd unele ipoteze
simplificatoare atunci cnd nu exist date suficient de detaliate. O metodologie alternativ este
prezentat de Bouthevillain et al. (2001)29, n care estimarea elasticitilor componentelor
bugetare se realizeaz direct fa de bazele macroeconomice relevante, i nu fa de output
gap (de exemplu, elasticitatea veniturilor din TVA fa de consumul privat), innd astfel cont
de modificrile ce intervin n structura cererii agregate i la nivelul structurii veniturilor
bugetare. n plus, n cazul acestei metode, selecia componentelor bugetare ce sunt ajustate
ciclic este mai riguroas (mai multe detalii sunt prezentate n Caseta 2).
28
Dac pentru o categorie de venituri bugetare, modul de taxare este progresiv, elasticitatea acestei categorii la
activitatea economic este supraunitar; dac se poate considera c sistemul de taxare este proporional, atunci
elasticitatea este unitar, i, cu ct sistemul este mai regresiv, cu att elasticitatea este mai mic.
29
Bouthevillain et al., Cyclically adjusted budget balances: an alternative approach, ECB Working Paper no. 77,
September 2001
50
Abordarea
OECD, Comisiei Europene, FMI
SEBC
Componenta ciclic a
variabilelor
macroeconomice
relevante
Output gap
Elasticiti ale
variabilelor
macroeconomice
fa de PIB
Elasticiti ale
componentelor
de venituri i
cheltuieli fa de
variabilele
macroeconomice
relevante
Elasticiti ale
componentelor de
venituri i
cheltuieli fa de
variabilele
macroeconomice
relevante
Componenta ciclic a
variabilelor
macroeconomice
relevante
Componenta ciclic a
componentelor de
venituri i cheltuieli
bugetare
Componenta ciclic a
componentelor de venituri
i cheltuieli bugetare
CASETA 1: Metodologia Comisiei Europene pentru calcularea deficitului bugetar ajustat ciclic
51
52
i
Etapa 3. Determinarea soldului bugetar ajustat ciclic
n final, parametrul de senzitivitate este dat de diferena dintre indicatorul de senzitivitate a
veniturilor i indicatorul de senzitivitate a cheltuielilor determinai n etapa anterioar.
Astfel, balana bugetar ajustat ciclic se obine eliminnd componenta ciclic a bugetuluidin balana bugetar efectiv.
Spre exemplu, OECD estimeaz31 parametrii de senzitivitate pentru Romnia ca fiind 0.28 pentru
senzitivitatea veniturilor i -0.02 indicatorul de senzitivitate a cheltuielilor bugetare la ciclul economic,
parametrul total de senzitivitate fiind prin urmare 0.3.
CASETA 2: Metodologia alternativ din Bouthevillain et al. pentru calcularea deficitului bugetar ajustat
ciclic
Premisa care st la baza metodologiei alternative prezentate n Bouthevillain et al. pentru
calcularea deficitului bugetar ajustat ciclic este aceea c se poate obine o estimare mai exact a impactului
evoluiilor macroeconomice asupra soldului bugetar dac este luat n considerare doar dinamica
variabilelor macroeconomice care au o influen direct asupra finanelor publice.
Astfel, aceast metodologie difer de cea propus de CE prin faptul c partea ciclic a deficitului
bugetar este determinat utiliznd componentele ciclice ale anumitor variabile macroeconomice, i nu
componenta ciclic a PIB-ului.
Aceast metodologie poate fi sintetizat prin relaia de mai jos, componenta ciclic a deficitului
bugetar (Bc/Yn) calculndu-se astfel:
Rj
Bc Yn
R j ,V j ln(Vr ) ln(Vr* )
Y
j n
Rj
U
YU
U ,u
ln(u ) ln(u * )
, unde:
31
Larch,M., Turrini, A., The cyclically-adjusted budget balance in EU Fiscal policy making: a love at first sight
turned into a mature relationship, Economic Papers 374, March 2009, EUROPEAN COMMISSION.
53
,V
U ,u
ln(Vr)-ln(Vr*)
ln(u)-ln(u*)
n determinarea deficitului structural, potrivit metodei alternative Bouthevillain et al., se disting patru
etape principale:
Etapa 1. Identificarea componentelor bugetare dependente de ciclul economic i a bazelor macroeconomice
relevante:
Abordarea consider c patru categorii de venituri i o singur categorie de cheltuieli sunt
dependente de evoluia ciclic a economiei. Fiecrei categorii de venituri i cheltuieli i se asociaz ca proxy
pentru baza de impozitare o component din conturile naionale, denumit n continuare baza
macroeconomic relevant.
Cele cinci variabile fiscale i bazele macroeconomice relevante sunt prezentate n schema de mai jos:
care reglementeaz impunerea n cazul n care sistemul de impozitare este destul de simplu. Abordarea
econometric presupune estimarea unor regresii folosind date anuale, care s identifice relaia dintre
variabilele fiscale i bazele macroeconomice alese. n acest sens, se pot identifica dou specificaii de baz:
1) Ecuaii de regresie de tipul:
ln Rt j t ln Vt j A , unde
Rj t
Vjt
A
- componenta j de venit
- baza macroeconomic relevant
- cuantific impactul msurilor discreionare de politic fiscal
- cuantific elasticitatea venitului/cheltuielii fa de baza macro
- termenul liber
- cuantific modificarea aprut n trend
2) Specificaii de tipul error-correction model: cuantific lag-urile existente n procesul de colectare,
dar i efectele anterioare ale ocurilor economice asupra variabilelor fiscale.
, unde:
Ric
- componenta ciclic a elementului i de venituri
Vit
- trendul bazei macroeconomice asociate variabilei fiscale i
Prin determinarea componentelor ciclice individuale, sunt luate n calcul n mod explicit modificrile aprute
n structura veniturilor bugetare.
Un avantaj al acestei abordri este reprezentat de faptul c impactul modificrilor intervenite n
structura cererii agregate i la nivelul distribuiei veniturilor asupra soldului bugetar este reflectat n mod
explicit. Astfel, aceast metodologie ia n considerare efectele de compoziie determinate de componentele
cererii agregate (bazele macroeconomice individuale) care se pot afla n faze diferite ale ciclului economic i
care prezint fluctuaii de mrimi diferite, n special pe termen scurt.
[2]
min
yt yt*
*
yt
t 1
yt*1 yt*
se determin prin
Cu ajutorul formulei [2] se obine trendul seriei PIB-ului prin minimizarea deviaiilor PIB-ului efectiv
fa de trendul su (prima parantez din formul) i a variabilitii trendului (a doua parantez). Valoarea
parametrului stabilete importana acordat minimizrii variabilitii trendului: dnd o valoare ridicat
pentru , rezult un trend liniar, iar = 0 implic un trend identic cu seria iniial. Acest parametru nu este
estimat statistic, ci valoarea lui este fixat astfel nct efectele de compresie (subestimarea variabilitii
componentei ciclice) i de scurgere (engl. leakage - supraestimarea variabilitii componentei ciclice) s
fie diminuate.
Filtrul HP este, de fapt, o medie mobil ponderat a valorilor efective ale seriei filtrate. Cu ct este
mai mare, cu att mai multe observaii sunt incluse n calculul acestei medii. Ponderi mai mari sunt alocate
nregistrrilor PIB care sunt apropiate de anul de referin (anul pentru care se estimeaz PIB-ul potenial).
Mai mult, filtrul este simetric (aceleai ponderi sunt asignate observaiilor aflate la aceeai distan fa de
anul de referin), ceea ce nseamn c numrul observaiilor de la nceputul i de la sfritul seriei de date
este insuficient pentru a asigura existena mediilor simetrice. Aceast problem (end-point bias) este
32
Metoda funciei de producie este folosit de ctre OECD i a fost adoptat din iulie 2002 i de ctre Comisia
European, care aplicase pn atunci metoda HP. Fondul Monetar Internaional utilizeaz metode diferite de la caz
la caz, n funcie de situaia specific a fiecrei ri. Pentru estimarea balanelor bugetare ajustate ciclic, Sistemul
European al Bncilor Centrale (SEBC) ntrebuineaz filtrul HP pentru derivarea trendurilor unor serii de date
macroeconomice.
57
34
n abordarea CE, aceti parametri sunt aceeasi petru toate tarile: =0.63 i, corespunztor, 1-=0.37.
35
Rata omajului corespunztoare unei rate constante a inflaiei salariilor. OECD utilizeaz NAIRU (nonaccelerating inflation rate of unemployment).
58
-1.2
-1.5
-2.3
-3.0
-9.0
-8.7
-4
-9.1
-5.2
-5.9
-6.8
-5.7
-4.7
-4.3
-2.9
-2.2
-1.2
-2.3
-1.2
-2.3
-1.3
-1.3
-1.5
-2.0
-3.5
-2.0
-2.0
-1.8
-1.6
-4.4
-3.2
-4.2
-4.4
11
6
-5.3
-3
-5.4
-2
-3.6
-1
-0.7
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012p 2013p
-5
-6
-7
-8
-4
Sold bugetar (% din PIB)
Sold bugetar structural (% din PIB)
-9
-9
Exces/Deficit de cerere
-10
-14
n perioada 2009-2011, deficitul bugetar structural a sczut de la 9,1% din PIB la 3,0%36, ritmul
de ajustare de aproximativ 2 puncte procentuale pe an fiind unul foarte rapid (vezi Graficul 36);
n acelai timp, trebuie avut n vedere i faptul c nivelul de pornire a fost unul ridicat, care a
impus adoptarea rapid a unor msuri decisive pentru asigurarea sustenabilitii politicii fiscale.
36
Estimarea utilizeaz componenta ciclic din proiecia de toamn 2011 a Comisiei Europene, n ipoteza n care
eroarea de prognoz la nivelul PIB real (2,5% cretere comparativ cu o proiecie de 1,5%) este ncorporat la
nivelul PIB potenial (oc favorabil de ofert din agricultur).
59
Ajustarea s-a realizat preponderent pe partea de cheltuieli, reforme structurale fiind promovate
n special n domeniul salarizrii personalului bugetar, sistemului public de pensii i programrii
bugetare. n cazul veniturilor, cea mai important msur a fost reprezentat de creterea cotei
standard a TVA de la 19 la 24% ncepnd cu iulie 2010. La nivelul ajustrii cumulate estimate
pentru perioada 2009-2012, cea ntreprins de Romnia este a doua cea mai ambiioas din
Uniunea European graficul de mai jos relev ns c dimensiunea acesteia este direct
proporional cu dimensiunea dezechilibrului fiscal structural iniial (din 2008).
Graficul 37: Dimensiunea efortului de consolidare 2009-2012
Efort de consolidare cumulat 2009-2012 (% n PIB)
Noua limit pentru deficitul structural, respectiv de 0,7% din PIB (Romniei, avnd n vedere
dimensiunea redus a stocului datoriei publice, Pactul fiscal european i va permite fixarea unui
obiectiv pe termen mediu MTO, superior nivelului de 0.5%37), va impune un control foarte
strict asupra finanelor publice n Romnia, acest lucru avnd avantaje clare, dar i dezavantaje.
Un avantaj important este reprezentat de imposibilitatea practicrii unor politici fiscale
37
Compactul fiscal permite statelor semnatare cu niveluri reduse ale datoriei publice i care nu se confrunt cu
probleme severe de sustenabilitate pe termen lung a finanelor publice (costul mbtrnirii populaiei) stabilirea
unui obiectiv pe termen mediu superior reperului de 0,5% din PIB pentru deficitul bugetar structural, dar nu mai
mare de 1% din PIB. Programul de convergen stipuleaz un MTO de -0,7% din PIB pentru poziia fiscal
structural, care ncorporeaz o parte din costul mbtrnirii populaiei i are avantajul de a fi fost deja asumat ca
obiectiv n varianta din 2010 a Programului de Convergen 2009-2012 (din martie 2010).
60
61
Venituri
Cheltuieli (-)
Lituania
Letonia
Slovacia
Romania
Malta
Estonia
Portugalia
Bulgaria
Rep. Ceha
Cipru
Grecia
Polonia
Marea Britanie
Spania
Irlanda
Ungaria
Austria
UE27
Slovenia
Luxemburg
0.30
0.47
0.49
Italia
Zona Euro
Franta
Belgia
Germania
Finlanda
Suedia
Olanda
Danemarca
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
-0.10
-0.20
-0.30
0.60
Graficul 38: Modificare n puncte procentuale a soldului bugetar efectiv ca urmare a creterii
output gap cu 1 pp*
Sold bugetar
DK
0,60
SE
Progresivitate ridicat a
sistemului de impozitare
a veniturilor
0,55
NL
BE
DE
LU
SI
HU
0,50
0,45
PT
IE
0,40
GR
CY
IT
FR
FI
y = 0,0135x - 0,0657
R2 = 0,7832
AT
UK
ES
PL
CZ
BG
MT
0,35
SK
RO
0,30
LV
LT
EE
0,25
25
30
35
40
Venituri din impozite, taxe i contribuii sociale (% n PIB)
62
45
50
1.075 - la a doua) au fost transferai din bugetul de stat ctre bugetele locale i ctre anumite
companii de stat i ministere, astfel nct, n final, aceste transferuri s conduc la stingerea
unor obligaii restante ctre buget.
Companiile de stat au o pondere mult mai ridicat a arieratelor acumulate n cifra de afaceri
dect companiile private i cea mai mare parte a arieratelor lor sunt ctre bugetul general
consolidat, n special ctre bugetul de asigurri sociale. Spre deosebire de acestea, companiile
private au arierate n cea mai mare parte ctre furnizori. Companiile de stat sunt cei mai mari
datornici la bugetele de asigurri sociale ale statului, totalul datoriilor restante ctre bugetul
general consolidat nsumnd peste 2,4 % din PIB(aproximativ 14 mld. lei) n iunie 2011.
Graficul 40: Ponderea arieratelor n cifra de afaceri, companii publice i private
Companii private
2006
2007
2008
2009
2010
2011
15,8
8,7
1,3
1,8
1,8
0,1
14,0
10,1
3,2
1,1
0,5
1,1
0,0
16,9
12,1
3,5
1,6
0,7
1,6
0,4
23,1
18,0
4,1
3,2
0,8
0,7
0,6
0,2
3,0
0,3
2,1
0,2
2,4
0,5
3,2
28,01
21,5
4,8
4,5
1,1
0,9
0,5
0,4
0,5
3,0
0,2
-
27,0
17,5
5,2
4,5
1,6
1,2
0,9
0,4
0,4
0,3
0,2
0,2
Dac n 2010 problema arieratelor bugetului general consolidat ctre mediul privat a fost una
recurent, toate intele convenite cu FMI fiind depite, n 2011 situaia acestora s-a
mbuntit. Nivelul plilor restante s-a diminuat de la 1.126,7 milioane lei n trimestrul patru
din 2010 la 839,5 milioane la sfritul anului 2011, toate intele trimestriale asumate prin
acordul cu FMI fiind atinse.
n condiiile n care plile restante la nivelul bugetului de stat s-au diminuat considerabil fa
de anul 2010, iar restanele bugetelor de asigurri sociale au fost practic eliminate, continu s
existe presiuni la nivelul bugetelor locale, acestea cumulnd aproximativ 90% din totalul
arieratelor. Totui, valoarea nominal a plilor restante a sczut n 2011 i la nivel local cu 157
de milioane de lei, respectiv cu 17%, fiind ns necesare eforturi suplimentare pentru reducerea
n continuare a acestora i prevenirea acumulrii de noi arierate. Acest lucru apare cu att mai
65
stringent cu ct n trimestrul I al anului curent stocul de arierate a consemnat din nou o cretere
(localizat la nivelul plilor restante ale bugetului de stat i ale bugetelor locale), plafonul
asumat prin acordul cu finanatorii internaionali fiind depit.
Tabelul 9: Evoluia trimestrial a arieratelor bugetului general consolidat n anul 2011 (mil.
lei)
Trim IV
Trim I
Trim II
Trim III
Trim IV
Trim I
2010
2011
2011
2011
2011
2012
Buget de stat
57,4
84,6
99,1
104,1
85,9
119,9
Peste 90 zile
21,6
32,9
23,4
25,7
19,2
38,4
Peste 120 zile
24,1
35,3
55,4
57,8
46,0
59,7
Peste 360 zile
11,7
16,4
20,3
20,5
20,7
21,8
Bugete locale
910,0
819,4
809,2
822,9
752,8
793,5
Peste 90 zile
247,4
209,7
191,2
197,7
172,6
206,6
Peste 120 zile
342,2
298,2
316,2
333,9
280,7
263,1
Peste 360 zile
320,4
311,4
301,7
291,3
299,6
323,8
Bugete asigurri sociale
159,3
40,2
19,0
0,8
0,8
0,8
Peste 90 zile
109,9
25,7
10,9
0,0
0,0
0,0
Peste 120 zile
39,9
11,7
5,9
0,3
0,2
0,2
Peste 360 zile
9,6
2,8
2,2
0,4
0,5
0,6
Total
1.126,7
944,1
927,3
927,7
839,5
914,2
Peste 90 zile
378,8
268,3
225,5
223,5
191,5
245,0
Peste 120 zile
406,1
345,2
377,6
392,0
326,9
323,0
Peste 360 zile
341,7
330,6
324,2
312,3
320,8
346,2
int FMI
480
1150
1100
1000
900
800
Depire
646,7
(205,9)
(172,7)
(72,3)
(60,5)
114,2
66
Grafic 42: Veniturile bugetare i venituri fiscale (% din PIB, ESA 95, 2011)
60.0
55.0
50.0
45.0
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
44.6
39.6
Venituri bugetare
UE 27
Zona Euro
Norway
Denmark
Finland
Hungary
Sweden
France
Belgium
Austria
Italy
Netherlands
Germany
Portugal
Slovenia
Iceland
Luxembourg
Cyprus
Greece
United Kingdom
Czech Republic
Malta
Estonia
Poland
Ireland
Latvia
Spain
Bulgaria
Slovakia
Romania
Lithuania
32.5
27.2
Venituri fiscale
Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series (2010), 2011.
67
o companie din Romnia fiind de 113. n cadrul rilor selectate din Europa Central i de Est,
Romnia se afl pe ultimul loc la acest capitol.
Tabelul 10: Eficiena sistemului de taxe i impozite
Numr administraii
financiare
ara
Total,
din
care:
Cent
rale
Numr
adminis
traii la
1 milion
de
locuitor
i
Venituri
colectat
e(%
PIB)
/Numr
adminis
traii
Loca
le
Anul 2009
Numr
de
angajai
din
structuril
e de
colectare
a taxelor
Anul 2009
Total
venituri
fiscale
(% din
PIB)
Venituri
fiscale ca
pondere
n PIB la o
mie de
angajai
din
structurile
de
colectare
a taxelor
*
Numr
pli pe
an
pentru
achitare
a
obligatil
or
fiscale**
Anul 2010
Pozii
a
Uurin
a cu
care se
pltesc
taxele
(poziie
) ***
Anul 2011
Bulgaria
29
29
3.8
0.9
7976
26.9
3.37
17
59
84
Cehia
207
199
19.7
0.2
15533
33.5
2.16
17
117
Estonia
3.0
8.5
878
34
38.72
17
47
Letonia
63
63
27.9
0.4
4300
27.3
6.35
11
62
Lituania
10
10
3.0
2.7
3816
27.2
7.13
11
40
57
Polonia
417
16
401
10.9
0.1
60401
31.6
0.52
29
96
127
Romania
440
42
398
20.5
0.1
25387
27.9
1.1
113
182
154
Slovacia
111
103
20.4
0.3
5686
28
4.92
31
103
129
Slovenia
76
76
37.3
0.5
2470
38
15.38
22
83
83
Ungaria
0.8
4.6
15182
37
2.44
13
46
114
68
Ca o exemplificare a colectrii slabe a taxelor, Romnia a colectat 8,4% din PIB venituri din TVA
n anul 2011, la fel ca Estonia, n condiiile n care cota legal de TVA n Romnia este mai mare
dect cea a Estoniei (24% fa de 20%). n plus, Bulgaria, cu o structur a economiei relativ
similar cu cea a Romniei i o cot legal de TVA inferioar (20%), a colectat chiar mai mult din
taxa pe valoarea adaugat n 2011, 8,6% din PIB.
Graficul 43: Venituri din TVA (% din PIB) 2011
10.0
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
8.6
8.5
30.0
8.4
8.4
8.2
7.8
7.8
6.9
25.0
6.7
6.6
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
2010
2011
69
60.0
14.0
50.0
12.0
3.2
10.0
8.0
3.9
7.8
40.0
2.2
2.9
4.5
6.0
9.9
4.0
2.0
0.8
2.3
30.0
2.8
10.6
8.4
7.3
6.6
5.8
4.6
6.2
5.5
0.0
2.0
20.0
4.8
10.0
0.0
Angajator
Angajat
70
V.4
34
31
18
23
23
25
26
26
25
27
28
27
36
33
31
31
29
30
32
32
30
29
35
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Asistenta sociala
29
23
43
42
39
2009
2010
2011
Salarii
Sursa: EUROSTAT
Graficul 46: Evoluia cheltuielilor cu salariile i asistena social (inclusiv pensii) n UE27 i ECE
UE27
Ungaria
Bulgaria
Polonia
Sursa: EUROSTAT
71
Cehia
Romania
Din punct de vedere al sustenabilitii pe termen mediu i lung, este important ca eventualele
creteri ale cheltuielilor cu salariile n sectorul bugetar din anii urmtori s se fac doar n linie
cu evoluia activitii economice si in special cu castigurile de productivitate. n ceea ce privete
cheltuielile de asisten social (n principal cheltuielile cu pensiile), starea financiar a
sistemelor de asigurri sociale este foarte precar, ceea ce impune pruden maxim n
abordarea eventualelor creteri de cheltuieli de aceast natur i/sau posibilelor diminuri ale
cotelor de contribuii sociale n anii urmtori. Este obligatorie n acest sens o strategie pe
termen mediu i lung de reechilibrare financiar a sistemelor de asigurri sociale, n special prin
extinderea bazei de impozitare.
Graficul 47: Deficitul bugetelor de asigurri sociale i deficitul bugetar total
Sursa: EUROSTAT
Pe partea de cheltuieli bugetare, prioritatea esenial pentru anii urmtori este mbuntirea
eficienei cheltuirii banilor publici.
72
Germania
Franta
Austria
Cehia
Ungaria
Slovacia
Polonia
Bulgaria
Romania
Sursa: EUROSTAT, World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2011-2012
V.5
Evaziunea fiscal
Conform calculelor Consiliului Fiscal pe baza datelor INS, evaziunea fiscal39 are o dimensiune
ridicat n Romnia, doar n cazul CAS, TVA i impozitului pe venit ea reprezentnd 10,3% din
PIB n anul 2010 (Tabelul 12 ). Dac Romnia ar colecta impozitele i taxele pe care le are la
39
73
maxim, ar avea venituri bugetare ca procent din PIB foarte aproape de media european. O
reform profund a administrrii taxelor i impozitelor n Romnia intit n direcia creterii
gradului de colectare a taxelor este absolut necesar.
Tabelul 11: Evoluia
numrului de
salariai
Numr mediu
salariai din conturile
naionale*, mii
persoane (1)
Numr mediu
salariai raportai de
angajatori, mii
persoane (2)
Numr mediu
salariai economie
neobservat - "munca
la negru", mii
persoane (3)=(1)-(2)
Ponderea salariailor
din economia
neobservat
(4)=(3)/(1)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
5,882
5,786
6,138
5,900
6,408
6,162
6,412
6,436
6,513
6,573
6,633
6,647
4,623
4,619
4,568
4,591
4,469
4,559
4,667
4,885
5,046
4,774
4,376
4,297**
1,259
1,167
1,570
1,309
1,939
1,603
1,744
1,551
1,467
1,799
2,257
2,349
21.4%
20.2%
25.6%
22.2%
30.3%
26.0%
27.2%
24.1%
22.5%
27.4%
34.0%
35.3%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
9032
11298
14951
19044
23675
29125
30842
1885
2358
3259
4277
5623
6743
7140
7147
8940
11692
14767
18052
22383
23702
7441
10684
16437
18901
19548
19266
18766
1511
2158
2819
3626
4480
3340
4076
17984
24140
34207
41572
47703
51732
53684
35814
47849
66117
83063
100741
104667
112569
74
% din PIB
Evaziunea fiscal din munca "la
negru":
- impozit pe venit (IV)
- contribuii la asigurrile
sociale (CAS)
Evaziune fiscal la TVA
Evaziune fiscal n sectorul
informal (populaie)
Total evaziune fiscal la IV, CAS i
TVA
Valoarea adaugat brut n
economia neobservat*
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
3.7%
3.9%
4.3%
4.6%
4.6%
5.8%
5.9%
0.8%
0.8%
0.9%
1.0%
1.1%
1.3%
1.4%
2.9%
3.1%
3.4%
3.5%
3.5%
4.5%
4.5%
3.0%
3.7%
4.8%
4.5%
3.8%
3.8%
3.6%
0.6%
0.7%
0.8%
0.9%
0.9%
0.7%
0.8%
7.3%
8.4%
9.9%
10.0%
9.3%
10.3%
10.3%
14.5%
16.6%
19.2%
20.0%
19.6%
20.9%
21.5%
Extras din Metodologia de elaborare a conturilor nationale nefinanciare in Romania, Institutul National de
Statistica, Monitorul Oficial 292 din 5 mai 2009 (M. Of. 292/2009).
75
Diferena dintre numrul persoanelor care au declarat c muncesc ntr-o ntreprindere i numrul
persoanelor declarate angajate de ntreprinderi reprezint "munca la negru". Munca la negru este evaluat
cu aceleai componente ale situaiei legale: salarii brute medii, contribuii la asigurri sociale etc. Consumul
intermediar este determinat folosind aceeai pondere n producie ca cea obinut de ntreprinderile mici
pentru respectivele ramuri de activitate.
n conturile naionale romneti se fac estimri privind evaziunea de la plata taxei pe valoarea adugat.
Evaziunea fiscal se obine ca diferen ntre TVA teoretic i cea ncasat la bugetul de stat. TVA teoretic
este estimat cu ajutorul elementelor de consum intermediar, consum final al gospodriilor populaiei,
consum final al administraiei publice i private i FBCF, pe baza cotelor de TVA pe produse, stabilite prin
lege. Aceast fraud fiscal este inclus n valoarea produciei, precum i n valoarea adugat brut pentru
fiecare ramur corespunztoare.
n ceea ce privete sectorul informal, estimarea economiei neobservate se realizeaz pentru toate
activitile realizate de asociaiile familiale i lucrtorii pe cont propriu. Informaiile despre aceste activiti
provin de la MFP. Estimarea nu este pur de subraportare, pentru c metoda conine, de asemenea, i o
problem de nenregistrare i de lips a anchetelor statistice pe acest segment al economiei.
Pe baza datelor din ancheta forei de munc se estimeaz numrul de persoane care lucreaz n asociaii
familiale i al ntreprinztorilor individuali/liber-profesioniti. Realizarea estimrilor se face pe principiul
conform cruia veniturile persoanelor nesalariate nu pot fi mai mici dect media ctigurilor realizate de
angajaii din unitile mici cu acelai domeniu de activitate. Declaraiile de venit ale asociaiilor familiale i
lucrtorilor pe cont propriu, depuse la MFP, sunt comparate i ajustate cu valoarea acestor calcule. Astfel,
sunt ajustate veniturile, evaziunea fiscal a unitilor nregistrate n sectorul informal fiind total eliminat.
O alt categorie important a economiei neobservate o reprezint activitatea realizat de unitile
nenregistrate din sectorul informal. n aceast categorie intr: croitorii, mecanicii auto, coaforii, zugravii,
instalatorii, profesorii care predau lecii particulare, persoane care nchiriaz cas n timpul vacanei etc.
Pentru astfel de activiti se realizeaz evaluri distincte, folosindu-se ipoteze specifice i surse de date
disponibile din sistemul statistic, pentru urmtoarele ramuri de activitate: hoteluri, construcii, educaie.
76
VI.
VI.1
Cadrul macroeconomic
vara 2011
FMI
toamna 2011
CNP
BERD
iarna 2011
primavara 2012
Consens - analisti
78
VI.2
80
Bibliografie
Aizenmann J., Jinjarak Y. (2005) - The Collection Efficiency of the Value Added Tax: Theory and
International Evidence, National Bureau of Economic Reasearch Working Paper no. 11539.
Blanchard, O. J. (1990) - "Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators", OECD Economics Department
Working Papers 79, OECD Publishing.
Bouthevillain et al. (2001) - Cyclically adjusted budget balances: an alternative approach, ECB
Working Paper no. 77
Cafiso, G. (2012) - A guide to public debt equations, electronic copy available at
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1975710
Camba-Mndez, G., Lamo, A. (2002) - Short-term monitoring of fiscal policy discipline, Journal of
Applied Econometrics, 19(2), pp. 247-265.
Dalsgaard, T., de Serres, A. (1999) - "Estimating Prudent Budgetary Margins for 11 EU Countries: A
Simulated SVAR Model Approach," OECD Economics Department Working Papers 216, OECD Publishing.
Larch,M., Turrini, A. (2009) - The cyclically-adjusted budget balance in EU Fiscal policy making: a love at
first sight turned into a mature relationship, Economic Papers 374, EUROPEAN COMMISSION.
Lienert, I. (2010) - Role of the Legislature in Budget Processes, International Monetary Fund, Fiscal
Affairs Department, Tehnical notes and manuals.
Monokroussos, P. (2010) - Assessing fiscal policy with the use of sustainability indicators: The case of
Greece, Eurobank EFG, volume V.
Potter B., Diamond J. (1999) - Guidelines for Public Expenditure Management, International Monetary
Fund.
Eastern Europe Consensus Forecast, Consensus Economics Inc.
European Comission, February 2012, Interim forecast.
FocusEconomics Consensus Forecast Eastern Europe, FocusEconomics S.L.
International Monetary Fund April 2012, IMF Country Report No. 12/73, Romania: Fourth Review Under
the Stand-By Arrangement and Request for Modification of Performance Criteria.
OECD centre for tax policy and administration: Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD
Countries: Comparative Information Series (2010), 2011.
Raport privind datoria public 31 decembrie 2011, Ministerul Finanelor Publice.
81
82
Anexa 1- Situaia sumelor alocate din Fondul de Rezerv Bugetar n anul 2011
TOTAL ADMINISTRATIE
SUMA
-mii lei2,126,486
1,904,063
DESCRIERE
NR
CRT
NR
HOTARARE
DATA
Hotarare nr.
1277/2011
Hotarare nr.
1251/2011
21/12/2011
79000
Hotarare nr.
1250/2011
21/12/2011
50000
Hotarare nr.
1249/2011
21/12/2011
5467
Hotarare nr.
1248/2011
21/12/2011
150000
Hotarare nr.
1247/2011
21/12/2011
435546
Hotarare nr.
1246/2011
21/12/2011
450000
Hotarare nr.
1245/2011
21/12/2011
40000
21/12/2011
250
4/11/2011
2150
28/12/2011
130000
10
Hotarare nr.
1244/2011
Hotarare nr.
1060/2011
11
Hotarare nr.
1009/2011
17/10/2011
30000
12
Hotarare nr.
1002/2011
17/10/2011
38244
83
Hotarare nr.
961/2011
16
Hotarare nr.
952/2011
Hotarare nr.
925/2011
Hotarare nr.
924/2011
17
Hotarare nr.
903/2011
13
14
15
4/10/2011
100000
4/10/2011
1000
23/09/2011
25000
23/09/2011
150000
15/09/2011
2000
18/08/2011
1475
23/08/2011
275
25/07/2011
4000
28/06/2011
1813
1/6/2011
383
23/05/2011
21283
18
Hotarare nr.
825/2011
19
Hotarare nr.
815/2011
20
Hotarare nr.
724/2011
23
Hotarare nr.
640/2011
Hotarare nr.
568/2011
Hotarare nr.
501/2011
24
Hotarare nr.
466/2011
11/5/2011
1300
Hotarare nr.
465/2011
11/5/2011
23123
16/05/2011
10000
27
Hotarare nr.
464/2011
Hotarare nr.
409/2011
26/04/2011
6255
28
Hotarare nr.
403/2011
20/04/2011
1000
21
22
25
26
84
Hotarare nr.
395/2011
30
Hotarare nr.
381/2011
31
Hotarare nr.
377/2011
32
Hotarare nr.
376/2011
33
Hotarare nr.
317/2011
29
10/5/2011
2000
15/04/2011
1275
14/04/2011
42000
12/4/2011
2000
4/4/2011
2000
34
Hotarare nr.
314/2011
30/03/2011
25000
35
Hotarare nr.
285/2011
29/03/2011
2150
36
Hotarare nr.
271/2011
25/03/2011
1700
25/03/2011
19164
1/4/2011
1100
29/03/2011
250
38
Hotarare nr.
270/2011
Hotarare nr.
265/2011
39
Hotarare nr.
246/2011
40
Hotarare nr.
214/2011
14/03/2011
3660
Hotarare nr.
211/2011
14/03/2011
29000
Hotarare nr.
180/2011
Hotarare nr.
141/2011
8/3/2011
2300
24/02/2011
900
37
41
42
43
85
44
Hotarare nr.
101/2011
NR
CRT
NR
HOTARARE
Hotarare nr.
1158/2011
Hotarare nr.
1108/2011
Hotarare nr.
1086/2011
Hotarare nr.
1056/2011
Hotarare nr.
1001/2011
DESCRIERE
10/2/2011
DATA
10000
SUMA
-mii lei222,423
29/11/2011
5000
16/11/2011
400
27/10/2011
12000
1/11/2011
124199
17/10/2011
66410
Hotarare nr.
748/2011
28/07/2011
2440
Hotarare nr.
657/2011
1/7/2011
4000
Hotarare nr.
473/2011
17/05/2011
2300
Hotarare nr.
463/2011
12/5/2011
874
10
Hotarare nr.
440/2011
9/5/2011
1000
11
Hotarare nr.
375/2011
12/4/2011
1000
2
3
86
12
Hotarare nr.
316/2011
13
Hotarare nr.
313/2011
14
Hotarare nr.
278/2011
15
Hotarare nr.
277/2011
87
4/4/2011
700
30/03/2011
700
30/03/2011
500
30/03/2011
900
supravegheri mai stricte. Noul tratat include cerina ca bugetele naionale s fie echilibrate sau
n surplus. Aceast cerin va fi ndeplinit dac deficitul structural anual nu va depi 0,5 % din
PIB. Dac datoria public este semnificativ sub 60% din PIB i riscurile la adresa sustenabilitii
finanelor publice pe termen lung sunt reduse, deficitul structural maxim poate ajunge la 1%
din PIB.
Componenta ciclic a balanei bugetare - parte a modificrii balanei bugetare determinat de
evoluiile ciclice ale economiei.
Condiionaliti - politici economice pe care rile membre urmeaz s le aplice ca o condiie
pentru utilizarea resurselor FMI. Acestea sunt de cele mai multe ori exprimate sub forma
criteriilor de performan (de exemplu inte monetare i bugetare), n scopul asigurrii faptului
c utilizarea finanrii FMI este temporar i respect programul de ajustare menit s corecteze
dezechilibrele balanei de pli.
Consolidare fiscal - politica intit ctre reducerea deficitelor bugetare i a acumulrii de
datorie public.
Consum final - component a cererii interne care cuprinde consumul privat i cheltuielile
guvernamentale cu bunuri i servicii publice.
Contagiune - reprezint transmisia unor ocuri la nivel inter-sectorial, pe plan intern i
internaional, independent de interconexiunile structurale sau de perturbrile curente.
Cont de capital - statistic macroeconomic ce prezint fluxul de transferuri de capital i de
achiziii / vnzri de active nefinanciare i nemateriale.
Cont financiar - statistic macroeconomic ce prezint fluxul de tranzacii asociate cu
schimbarea dreptului de proprietate asupra activelor sau pasivelor externe ale unei ri i
cuprinde investiiile strine directe, investiiile de portofoliu, derivatele financiare, alte investiii
de capital i activele de rezerv.
Contribuie - prelevare obligatorie a unei pri din veniturile persoanelor fizice i juridice, cu sau
fr posibilitatea obinerii unei contraprestaii.
Convergen real - n procesul de aderare la o zon monetar, precum zona euro, este
necesar realizarea unei convergene reale, n sensul unui grad ridicat de similitudine i
coeziune a structurilor economiilor rilor candidate; dei Tratatul de Maastricht nu
menioneaz criteriile de convergen real, aceasta poate fi sintetizat printr-o serie de
indicatori precum PIB pe locuitor, gradul de deschidere al economiei, ponderea comerului cu
rile membre n totalul comerului exterior, structura economiei.
89
91
Oferta agregat - reprezint ansamblul bunurilor i serviciilor oferite pe piaa naional de ctre
toi agenii economici, autohtoni i strini. Altfel spus, oferta agregat reprezint producia
total intern de bunuri economice plus oferta strintii (importurile).
Pact de Stabilitate i Cretere - Pactul de Stabilitate i Cretere const din dou regulamente
ale Consiliului UE: primul referitor la ntrirea supravegherii poziiilor bugetare i ntrirea
supravegherii i coordonrii politicilor economice i al doilea, referitor la accelerarea i
clarificarea aplicrii procedurii deficitului excesiv, precum i dintr-o rezoluie a Consiliului
European privind Pactul de Stabilitate i Cretere adoptat la ntlnirea la nivel nalt de la
Amsterdam din data de 17 iunie 1997. Mai exact, se solicit poziii bugetare aproape echilibrate
sau n surplus ca obiectiv pe termen mediu al statelor membre, deoarece aceasta le-ar permite
s fac fa fluctuaiilor ciclice normale i s menin deficitul bugetar sub valoarea de referin
de 3 la sut din PIB. Conform Pactului de Stabilitate i Cretere, rile care particip la UEM
trebuie s prezinte programe anuale de stabilitate, n timp ce rile neparticipante trebuie s
prezinte programe anuale de convergen.
Pact Euro Plus - este cunoscut i ca Pactul pentru Competitivitate i are ca obiectiv stabilitatea
zonei euro, statele membre angajndu-se s ia msuri pentru stimularea competitivitii, a
angajrii forei de munc i consolidarea finanelor publice.
PIB potenial - nivelul PIB real care poate fi produs de economie fr a genera presiuni
inflaioniste; PIB potenial este determinat pe termen lung de factori fundamentali: organizarea
economiei, capacitatea productiv a economiei determinat de tehnologie i factori
demografici ce afecteaz fora de munc etc.
PIB real - reprezint valoarea bunurilor i serviciilor finale, produse ntr-o economie ntr-o
anumit perioad, ajustat cu creterea preurilor. Dinamica PIB real este folosit pentru a
msura creterea economic a unei ri.
Politic bugetar - politica financiar a statului n materie de cheltuieli publice; politica de
alocare a resurselor publice.
Politic fiscal - politic prin care se dorete influenarea economiei folosind ca instrument
sistemul de taxe i impozite.
Politic fiscal anticiclic - conduit a politicii fiscale care are rol de stabilizator al ciclului
economic i care contribuie la diminuarea fluctuaiilor ciclice i a presiunilor inflaioniste din
partea excesului de cerere.
Politic fiscal expansionist - conduit a politicii fiscale care are ca efect accelerarea ritmului
de cretere a cererii agregate i posibila amplificare a presiunilor inflaioniste.
92
Politic fiscal prociclic - conduit a politicii fiscale care nu i ndeplinete rolul de stabilizator
al ciclului economic ci, dimpotriv, contribuie la amplificarea fluctuaiilor ciclice i a presiunilor
inflaioniste din partea excesului de cerere.
Politic monetar expansionist - conduit a politicii monetare care are ca efect stimularea
cererii agregate i o posibil amplificare a presiunilor inflaioniste.
Politic monetar restrictiv - conduit a politicii monetare care constrnge cererea agregat
n scopul scderii inflaiei.
Program de ajustare - program economic detaliat, de obicei susinut prin utilizarea resurselor
FMI, bazat pe o analiz a problemelor economice ale rii n cauz i care prezint politicile
implementate deja i cele care urmeaz a fi implementate n vederea stabilizrii n domeniile
monetar, fiscal, al balanei de pli, precum i la nivelul politicilor structurale, ca baz pentru o
economie stabil i a unei creteri economice sustenabile.
Rata dobnzii de politic monetar - reprezint rata dobnzii pe care BNR o folosete cu scopul
atingerii obiectivelor de politic monetar. n prezent aceasta este definit ca rata dobnzii
utilizat pentru operaiunile de atragere de depozite pe termen de o sptmn, derulate prin
licitaie la rat fix de dobnd.
Rata dobnzii de referin - reprezint rata medie a dobnzii la care BNR atrage depozite de pe
piaa interbancar n cursul unei luni.
Rata implicit de taxare - reprezint raportul dintre veniturile colectate pentru un anumit tip
de impozit i baza aferent de impozitare a acestuia.
Redeven - remuneraia pltit n schimbul obinerii folosinei sau a dreptului de folosin
asupra obiectului unui drept de proprietate.
S1 - indicator al gap-ului de sustenabilitate care arat creterea taxelor sau reducerea
cheltuielilor (ca procent din PIB) necesar pentru a atinge un nivel de 60% din PIB la sfritul
perioadei analizate.
S2 - indicator al gap-ului de sustenabilitate care indic nivelul efortului fiscal (pondere n PIB)
necesar pentru a fi ndeplinit constrngerea bugetar intertemporal pe un orizont de timp
infinit.
Semestru european - reprezint un instrument adiional de supraveghere preventiv a
politicilor economice i fiscale ale statelor membre; reprezint un ciclu anual de ase luni pe
parcursul cruia guvernele au posibilitatea de a cunoate experienele i opiniile omologilor UE
93
95