Mihaela Moraru

Student Facultatea de drept, Universitatea din Bucureti, anul II, grupa 207/ tudiante
Facult de droit, Universit de Bucarest/ Student Faculty of law, University of Bucharest
Profesor coordonator/ Professeur/ Professor: Prof. univ. dr. Verginia Vedina
Adresa/ Ladresse/ Address: Splaiul Independenei, nr.204, cmin B, camera 315, sector 6,
Bucureti
e-mail: mihaelamoraru_89@yahoo.com
tel.: 0735786162

Legalitatea i oportunitatea actelor administrative. Relaia dintre ele i

controlul oportunitii
La lgalit et lopportunit des actes administratifs. La relation entre eux et le
contrle de lopportunit
The legality and the opportunity of administrative acts. The relationship between
them and the review of opportunity
Rezumat: n vederea nfptuirii scopurilor sale, administraia public emite/ adopt acte
administrative n diverse domenii, activitatea sa subordonndu-se principiului legalitii.
Legalitatea actului administrativ evoc cerina ca acesta s se conformeze ierarhiei normelor
juridice existente ntr-un stat de drept, dar aceasta nu nseamn c administraia public nu are
un drept de apreciere a oportunitii actelor sale. Astfel, autoritile administrative au
libertatea de a decide care este soluia susceptibil de a rspunde cel mai bine nevoilor
colective i interesului general dintre mai multe posibile. Aspectele de oportunitate sunt
supuse unui control administrativ, dar doctrina nu are un punct de vedere unitar cu privire la
faptul dac oportunitatea este sau nu exclus de la controlul judectoresc. Tot doctrina, ns, a
propus conceptul de legalitate a oportunitii care este de natur s lrgeasc sfera de control a
judectorului.
Cuvinte-cheie: act administrativ, principiul legalitii, putere discreionar, oportunitatea
actului administrativ, legalitatea oportunitii, control judectoresc, control administrativ
Rsum: Pour accomplir ses objectifs, ladministration publique adopte des actes
administratifs dans divers domaines, son activit tant subordonne au principe de la lgalit.
La lgalit de lacte administratif exprime son obligation de se conformer la hirarchie des
normes juridiques en vigueur dans un tat de droit, mais cela ne signifie pas que
ladministration na pas le droit de vrifier lopportunit de ses actes. Ainsi, les autorits
administratives ont la libert de dcider quelle est la solution la plus probable pour rpondre
aux besoins collectifs de plusieurs possible. Les questions dopportunit sont soumises un
examen administratif, mais la doctrine na pas un point de vue commun en ce qui concerne le
fait si lopportunit est excluse ou non du contrle judiciaire. La doctrine, cependant, a
propos le concept de la lgalit de lopportunit qui est susceptible dlargir le domaine du
contrl judiciaire.
Mots-cls: act administratif, le principe de la lgalit, pouvoir discrtionnaire, lopportunit de
lact administratif, la lgalit de lopportunit, contrle judiciaire, contrle administratif

Abstract: In order to accomplish its purposes, the public administration adopts administrative
acts in various fields, its activity being subordinated to the principle of legality. The legality
of the administrative act expresses that the act complies with the hierarchy of legal norms
existing in a constitutional state, but it does not mean that public administration has no right to
assess the opportunity of its acts. Thus, the administrative authorities have the freedom to
decide which is the solution most likely to meet the collective needs. Opportunity issues are
subject to an administrative review, but the doctrine does not have a common view on
whether opportunity is excluded or not from a judicial review. Doctrine, however, proposed
the concept of the legality of opportunity that is likely to broaden the scope of judicial review.
Keywords: administrative act, principle of legality, discretionary power, opportunity of
administrative act, legality of opportunity, judicial review, administrative review

n doctrina dreptului administrativ administraia public a primit multiple definiii, ns ceea

ce se regsete n mod constant n cuprinsul acestora este faptul c menirea principal a
administraiei publice este reprezentat de satisfacerea interesului general, a binelui public 1 .
Autorii de drept administrativ au distins ntre diversele forme n care se concretizeaz
activitatea administraiei publice prin care se asigur realizarea interesului general, a nevoilor
colectivitii, respectiv acte administrative, fapte materiale juridice i operaiuni materiale
administrative 2 . Cele dou categorii din urm nu reprezint o manifestare de voin a
administraiei publice n sensul de a produce efecte juridice, ci ele sunt necesare n vederea
emiterii/ adoptrii actelor administrative sau executrii concrete a legii. Prin urmare, aa cum
s-a artat permanent n doctrina noastr, poate fi reinut ca form juridic principal de
activitate a administraiei publice actul administrativ.
Diversitatea de definiii care au fost date administraiei publice a implicat, aa cum era firesc,
i o diversitate n ceea ce privete definiia noiunii de act administrativ. O definiie care
valorific elementele de constan din literatura de specialitate, dup cum nsi autoarea
precizeaz, i care evideniaz totodat trsturile actului administrativ este urmtoarea: actul
administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care
const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public
precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti
administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau
sting drepturi i obligaii corelative 3 . Ali autori au cuprins n definiia lor distincia ntre
actul administrativ ca form juridic principal de activitate a autoritilor administraiei
publice i actul administrativ ca form juridic secundar de activitate a altor autoriti
publice 4 . Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 5 propune o lrgire a sferei de
ntindere a acestei noiuni, artnd n art. 2, alin. (1), lit. c) c sunt asimilate actelor
administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n
valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziiile publice i alte contracte administrative prevzute n legi
speciale, iar potrivit art. 2, alin. (2) sunt asimilate actelor administrative unilaterale i refuzul
1

Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureti, p.9
Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediia a III-a Universul Juridic, 2009,
Bucureti, p.304
3
Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureti, p.82
4
Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ,
vol.II, Editura Universitar Danubius, 2009, Galai, p.134
5
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (M.Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004)
2

nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz,
faptul de a nu rspunde solicitantului n termen.
n vederea nfptuirii scopului su, acela de a rspunde necesitilor de interes general ale
societii la care se adaug cel de a executa n concret legile i de a asigura executarea
acestora, administraia public se manifest ca purttoare a puterii publice. Regimul de putere
public presupune existena unor raporturi dintre administraia public i ceteni caracterizate
prin inegalitate juridic i a unor mijloace prin care aceasta s poat asigura realizarea cu
prioritate a interesului public i punerea n executare a legilor, n sens larg. ns, acest regim
de putere public nu poate duce la concluzia c administraia public nu ar avea obligaia de a
respecta dreptul sau c particularii care se consider lezai n drepturile i interesele lor
legitime prin acte ale autoritilor administrative nu ar avea nicio cale de a se apra. Astfel,
,,puterea public nu este absolut i este sever limitat de rigorile normelor juridice crora
administraia public trebuie s se supun i care formeaz ceea ce se numete ordinea
juridic 6 , iar Constituia noastr prin art. 52 recunoate dreptul persoanei vtmate de o
autoritate public de a obine recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului i repararea pagubei pe calea contenciosului administrativ.
Supunerea administraiei publice ierarhiei normelor juridice nu semnific altceva dect
principiul legalitii. n literatura juridic s-a spus c principiul legalitii administraiei
publice presupune c ,,toate aciunile care compun administraia ca activitate i toate formele
de organizare a sistemului prin care sunt nfptuite aceste aciuni trebuie s se ntemeieze pe
lege. Din acest punct de vedere sistemul administraiei publice este expresia legii i
instrumentul acesteia 7 . Aadar, principiul legalitii reprezint pilonul pe care se sprijin i
se edific ntregul sistem administrativ al unui stat de drept. Cci, ntr-adevr principiul
legalitii ,,domnia legii a fost analizat n literatura de specialitate ca fiind o caracteristic
fundamental a statului de drept. La rndul su, sintagma ,,stat de drept exprim legtura
dintre dou dimensiuni ale oricrei societi organizate politic: statul care presupune puterea
i dreptul care nseamn supunere fa de prescripiile sale. Prin alturarea celor dou noiuni
se relev ideea c i statul trebuie s respecte regulile pe care el nsui le creeaz, c legea se
adreseaz att guvernailor, ct i guvernanilor. Cerina ca statul s se supun dreptului
rezult din obligaia acestuia de a proteja drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor
i din nevoia de a fi evitate arbitrariul i abuzul din partea celor care dein puterea statal,
asigurndu-se n felul acesta construcia societii pe baze democratice. Importana acestor
idei definitoare pentru orice stat modern principiul statului de drept, principiul respectrii
legilor a fcut ca ele s fie nscrise n legile fundamentale ale rilor, aa cum i Constituia
romn proclam n art. 1, alin. (3) Romnia ca stat de drept, iar n alin. (5) arat caracterul
obligatoriu al respectrii Constituiei, a supremaiei sale i a legilor. Primatul legii rezult i
din dispoziiile art. 16, alin. (2): ,,Nimeni nu este mai presus de lege, ceea ce nseamn c
relaiile dintre particulari i cele dintre particulari i autoritile publice sunt guvernate de
lege.
n legtur cu formularea alin. (5) al art. 1 din Constituie s-a pus problema dac acesta are n
vedere dou principii, respectiv principiul legalitii i principiul constituionalitii, sau
numai un singur principiu al legalitii care ,,trebuie neles n sensul larg al obligativitii
respectrii piramidei sistemului juridic n vrful creia se situeaz Constituia 8 . Indiferent de
6

Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediia a III-a Universul Juridic, 2009,
Bucureti, p. 76-77
7
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Atlas Lex, 1993, Bucureti, p.27
8
Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureti, p.44

modul cum este privit principiul supremaiei Constituiei, ca fiind diferit de cel al legalitii
sau ca fiind cuprins n sfera acestuia de nelegere, este fr ndoial c ,,respectarea
Constituiei i a tuturor celorlalte acte normative este o obligaie ce revine, n egal msur,
tuturor subiectelor de drept, att autoriilor publice ct i cetenilor 9 . Totodat, n doctrin
s-a mai fcut diferena ntre principiul legalitii si principiul juridicitii, distincie dat de
accepiunea dual a noiunii de lege, n sens restrns i n sens larg. Astfel, principiul
legalitii i restrnge domeniul la respectarea legii propriu-zise, ca act juridic adoptat de
Parlament, iar principiul juridicitii pune n lumin datoria administraiei de a aciona n
conformitate cu toate actele normative, att cu legile Parlamentului, ct i cu actele normative
adoptate/ emise de nsi administraia, dar pe baza i n executarea legilor adoptate de
organul legiuitor (poate fi evideniat aici un alt principiu al statului de drept supremaia legii
ca act juridic al Parlamentului). Revenind la ideea c principiul legalitii, ca principiu
esenial al administraiei publice, semnific supunerea acesteia ierarhiei normelor juridice, pot
fi identificate drept izvoare ale legalitii Constituia, legile i ordonanele guvernamentale, ca
norme care au fora legilor, precum i actele normative ale organelor administrative pe care un
alt organ administrativ subordonat ierarhic trebuie s le respecte atunci cnd acioneaz. n
consecin, legalitatea devine elementul cel mai important n ceea ce privete activitatea
administraiei publice, n special al formei principale n care aceasta se exteriorizeaz actul
administrativ. Ca parte integrant a regimului actelor administrative, legalitatea a fost privit
n doctrin ca fiind problema central a acestui regim 10 .
Aadar, administraia public atunci cnd acioneaz, cnd ia decizii trebuie s se conformeze
prescripiilor legii, s se ncadreze n aceste limite. Totui, aceste limite nu presupun o
ncorsetare rigid a administraiei, o lips total de libertate de micare n sensul de a nu avea
independena s aprecieze n mod concret o situaie dat sau de a nu avea iniiativ. Legea nu
poate fi aplicat mecanic, dup cum nici nu poate s prevad n cuprinsul su toate situaiile
care se pot ivi n viaa societii i a cetenilor. Astfel, legiuitorul poate s adopte norme
juridice care s conin dispoziii precise pe care administraia public trebuie s le execute
ntocmai, dar poate adopta i norme juridice care s descrie coordonate generale, urmnd ca
administraia n executarea legii s decid dac un fapt concret se ncadreaz sau nu n acele
coordonate. ,,Administraia public trebuie s respecte legalitatea, dar, n acelai timp ea are
nevoie i de o anumit libertate de aciune, innd seama de faptul c unele msuri nu pot fi
apreciate pe cale general, ci doar n contact direct cu realitatea administrativ 11 . n felul
acesta, administraiei publice i este lsat chiar prin lege un anumit grad de libertate de a alege
ntre mai multe soluii posibile i care este cunoscut n doctrin ca fiind puterea discreionar
a administraiei. Aceast putere discreionar este necesar tocmai pentru ca administraia s
i poat ndeplini menirea sa de a pune n aplicare legile i de a asigura satisfacerea ct mai
bine a interesului public, naional sau local, prin posibilitatea de a adopta cea mai bun
soluie. n perioada interbelic, puterea discreionar a administraiei publice era motivat n
modul urmtor: ,,a recunoate statului o activitate rmurit la cadrul strmt al legilor, ar
nsemna nu numai o ndiguire a forelor vii n desfurarea aciunii lor creatoare, ci i o
nbuire a vieii colective care trebuie realizat prin mecanismul statului; o primejduire a
statului nsui 12 . Puterea discreionar de care dispune administraia public a mai fost
denumit i drept/ competen de apreciere, definind cazul n care norma de drept nu dicteaz
9

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Dana Apostol Tofan, Flavius Baias etc., Constituia Romniei:
comentariu pe articole, C.H. Beck, 2008, Bucureti, p.18
10
Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, 1985,
Bucureti, p.44
11
Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei, ediia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureti, p.125
12
Ion V.Gruia, Puterea discreionar n funciunile statului, Pandectele Sptmnale, 1934, p.541

administraiei un anume comportament, n opoziie fiind pus competena legat care

ngrdete total orice posibilitate de intervenie a administraiei pentru a hotar n ce sens
trebuie aplicate prevederile legii 13 . n acest ultim caz, administraia nu este dect un simplu
instrument de executare a legii. ns, aceasta trebuie s fie mai mult dect att pentru c legea
este destinat oamenilor, reglemeteaz relaii sociale, adic relaii care apar ntre oameni, iar
acestea nu pot fi ncadrate n tipare fixe, pot varia; n consecin, este nevoie de un organism
care s vin n contact direct cu aceast realitate i s aprecieze felul n care o norm trebuie
aplicat, s determine n concret voina legiuitorului ca acea norm s se aplice sau nu unei
situaii aprute n realitate. Prin aceasta administraia public i justific rolul su de
intermediar ntre decidentul politic i ceteni i asigur n modul acesta o coeren ntre ceea
ce preconizeaz legea i ceea ce este n practic.
Dreptul de apreciere semnific posibilitatea de a decide asupra oportunitii unei atitudini sau
aciuni concretizat ulterior n emiterea/ adoptarea unui act administrativ care prin efectele
produse va intereveni asupra realitii nconjurtoare n sensul modificrii acesteia, modificare
ce ar trebui s fie ntotdeauna n conformitate cu interesul general i cu respectarea drepturilor
cetenilor, deci spre binele societii. Activitatea administraiei penduleaz ntre anumite
limite, ca limit minim fiind identificat competena legat, iar ca limit maxim puterea
discreionar, activitatea organelor administraiei publice pornind deci de la o libertate
absolut crearea dreptului i oprindu-se la ndatorirea de a se conforma, servil, legii 14 . S-a
evideniat i faptul c puterea discreionar poate fi conceput numai ca o facultate atribuit
administraiei de ctre legiuitor n vederea unei mai bune i mai adecvate aplicri a legii, fiind
mai mic sau mai mare, dup cum aceasta prescrie mai multe sau mai puine detalii cu privire
la executarea legii 15 . Doctrina francez a artat c puterea discreionar n aprecierea
oportunitii actului se manifest n trei grade: aceasta este cea mai ntins atunci cnd
emiterea actului nu este obligatorie pentru autoritatea administrativ, este restrns n situaia
n care legea impune condiii de fond, ns aprecierea aciunii sau inaciunii rmne n
continuare la latitudinea autoritii emitente, i dispare n momentul cnd autoritatea este
obligat s acioneze, n caz contrar fiindu-i angajat rspunderea 16 .
Din meniunile fcute se poate deduce faptul c libertatea de apreciere rezervat organelor
administrative nu este n contradicie cu principul legalitii. Tocmai faptul c aceast libertate
este lsat administraiei de ctre legiuitor, care nu i impune o ngrdire expres de a aciona
n concret sau respectarea unei dispoziii precise, susine afirmaia de mai sus, astfel c atunci
cnd acioneaz discreionar autoritile administrative nu acioneaz mpotriva legalitii. De
asemenea, tot legea este aceea care determin proporia n care administraia poate avea
iniiativ: ,,n cadrul aceluiai act, puterea discreionar poate fi diferit, dup cum legea las
mai multe sau mai puine elemente ale deciziei la libera apreciere a administraiei 17 i n
acelai timp s-a observat o gradare a acestei puteri n funcie de ierarhia organelor
administrative: ,,organele administrative crora le-a ncredinat legea cea mai larg libertate
de apreciere se afl plasate n vrful administraiei i nu se subordoneaz unor efi

13

Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ,
vol.II, Editura Universitar Danubius, 2009, Galai, p.146
14
Ion V.Gruia, Puterea discreionar n funciunile statului, Pandectele Sptmnale, 1934, p.511
15
Erast Diti Tarangul, Puterea discreionar a administraiei, Revista de Drept Public, 1936, p.166
16
Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, All Beck, 1999,
Bucureti, p.59
17
Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, All Beck, 1999,
Bucureti, p.43-44

ierarhici 18 . n legtur cu elementele pe care legiuitorul le las la libera apreciere a

administraiei publice, mai precis cu elementele actului administrativ (motivele, obiectul,
forma, scopul) ,,administraia exercit puterea sa discreionar (apreciaz oportunitatea actului
ei) prin faptul c, apreciind valoarea motivelor actului administrativ n vedrea scopului impus
de lege, decide dac, cnd i cum s fac actul, care putere poate s fie mrit sau
micorat 19 . ,,n consecin puterea discreionar a administraiei const n dreptul de a
aprecia motivele actelor adminsitrative. Administraia () poate s decid dac este oportun
s fac actul, care s fie coninutul actului i cnd s svreasc actul respectiv 20 .
Oportunitatea actelor administrative este o consecin a dreptului de apreciere al organelor
administrative. Prin oportunitate se nelege ,,realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n
termenul optim, cu cheltuieli minime de resurse de munc, materiale i spirituale, precum i
alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii 21 . Aa cum s-a artat
mai sus, libertatea de apreciere de ctre autoritile administrative a oportunitii actelor
administrative nu contravine principiului legalitii, ,,cci puterea discreionar nu nseamn o
libertate n afara legii, ci una permis de lege 22 . Dar, dac acest lucru nu a fost contestat, nu
tot astfel s-a ntmplat i cu raportul dintre legalitatea i oportunitatea actului administrativ
asupra cruia exist opinii divergente. n literatura de specialitate s-au conturat dou curente
de gndire corespunztoare celor dou mari coli de drept public coala de la Cluj i coala
de la Bucureti. cola de la Cluj concepe legalitatea i oportunitatea ca fiind dou condiii
distincte de valabilitate a actelor administrative, n timp ce coala de la Bucureti consider c
oportunitatea este un element al legalitii i nu o condiie distinct de aceasta. Astfel,
reprezentanii colii de la Cluj enumer printre condiiile de validitate emiterea actului
administrativ de ctre organul competent i n limitele competenei sale, respectarea formelor
i procedurii prevzute de lege i de alte acte normative n vigoare pentru emiterea actului,
coninutul actului trebuie s fie n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare, actul s
corespund scopului urmrit de legiutor/ interesului public 23 . Reprezentanii colii de la
Bucureti consider legalitatea ca fiind suma tuturor condiiilor de validitate a unui act
administrativ i rein drept condiii generale de legalitate cerina ca actul s fie emis n
conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de parlament, cu toate actele
normative cu for juridic superioar, actul administrativ s fie emis de autoritatea
competent i n limitele competenei sale, precum i n forma i cu procedura prevzute de
lege 24 . Despre condiiile de valabilitate ale actelor administrative s-a exprimat opinia c ele nu
sunt, n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste
acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare 25 . Consecina practic a acestor
controverse este de a ti dac este posibil anularea de ctre instana de contencios
administrativ a unui act administrativ pentru considerente de oportunitate, nu pentru

18

Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, All Beck, 1999,
Bucureti, p.30
19
Erast Diti Tarangul, Puterea discreionar a administraiei, Revista de Drept Public, 1936, p.182
20
Erast Diti Tarangul, Principiul legalitii n dreptul administrativ romn i francez, Revista de Drept Public,
1929, p.569
21
Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic,
1977, Bucureti, p.240
22
Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureti, p.165
23
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, 1959, Bucureti, p.107; Rodica Narcisa
Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureti
24
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediia a II-a, vol.II, C.H.Beck, 2009, Bucureti, p.27; Verginia
Vedina, Drept administrativ, ediia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureti, p.88-89
25
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, 1959, Bucureti, p.107

nclcarea expres a unui text legal 26 . coala de la Cluj consider c instanele judectoreti
pot controla numai legalitatea actului administrativ, nu i oportunitatea acestuia 27 , astfel nct
,,instana judectoreasc va respinge aciunea ori excepia ca inadmisibil ori de cte ori
reclamantul pune n discuie oportunitatea unui act administrativ 28 . De cealalt parte, coala
de la Bucureti a apreciat c ,,indiferent cum privim oportunitatea n raport cu legalitatea,
judectorul de contencios administrativ are dreptul s verifice dac administraia public nu a
acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta din legea pe care se
ntemeiaz actul administrativ atacat 29 . Cu toate acestea, n cadrul controlului judectoresc a
putut fi identificat un risc: tentaia judectorului de a da dreptate intereselor particulare fa de
cele ale administraiei publice, generale, dat fiind faptul c acesta este exterior administraiei,
lucru de natur s duc la o inerie a administraiei, la o lips de iniiativ din dorina de a
evita problemele 30 .
Cele dou coli de drept public, pe de o parte, opun viziuni care par c se exclud reciproc, iar
pe de alt parte, fiecare dintre acestea aplicate n realitate ar manifesta anumite insuficiene. n
acest sens, lipsa unui control judectoresc al oportunitii actului administrativ, aa cum susin
reprezentanii colii de la Cluj, ar putea lsa nesancionat abuzul din partea autoritilor
administrative; n schimb, n cazul colii de la Bucureti care susine acest tip de control al
oportunitii, o cenzur strict a libertii de decizie a administraiei ar putea duce la o
intimidare a acesteia i ar putea echivala cu o ingerin a puterii judectoreti n cea executiv,
deci cu o nclcare a principiului constituional al separrii i echilibrului celor trei puteri n
stat. Din aceste motive, o orientare mult mai rezonabil ar fi ca instana de judecat s i
limiteze controlul referitor la puterea discreionar de care se bucur administraia n aciunile
sale, deci n aprecierea oportunitii actelor sale, la cazurile n care legea nsi prevede un
control pentru exces de putere sau ,,fixeaz cadrul i criteriile pe baza crora se efectueaz
aprecierea 31 . n acest mod, s-a conturat n doctrin conceptul de ,,legalitate a oportunitii
care reunete toate acele situaii n care ,,oportunitatea intersecteaz n mod necesar
legalitatea i care se localizeaz ntre competena legat i puterea discreionar a
administraiei publice, ca urmare fiind extins i sfera de control judectoresc 32 . Sau, cum s-a
exprimat un alt autor, ,,aspectul oportunitii devine parte a legalitii, cerin de valabilitate a
actului administrativ 33 . Un exemplu de consacrare legal a controlului judectoresc al actelor
administrative pentru exces de putere l ofer Legea contenciosului administrativ care
definete aceast noiune n art. 2, alin. (1), lit. n) ca semnificnd exercitarea dreptului de
apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau
prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor. Totodat, prin art. 2, alin. (2) se
asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal. Acest refuz nejustificat al autoritilor publice de a satisface o
26

Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ, ediia a III-a, vol.II, Universul Juridic,
2008, Bucureti, p.46
27
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureti, p.337
28
Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic,
1977, Bucureti, p.290-291
29
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005, Bucureti, p.48
30
Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureti, p.133
31
Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al
proporionalitii, Revista Dreptul n7/1996, p.42
32
Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al
proporionalitii, Revista Dreptul n7/1996, p.40
33
Dacian Cosmin Drago, Discuii privind posibilitatea anulrii unui act administrativ pe motiv de
inoportunitate, Revista Dreptul n8/2004, p.110

cerere a unei persoane fizice sau juridice reprezint o manifestare a puterii discreionare a
administraiei publice care trece dincolo de limitele legalitii i pe care legiuitorul dorete s
o sancioneze. Prin art. 5, alin. (3) din aceeai lege se stabilete c actele administrative emise
pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care
privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor
pot fi atacate numai pentru exces de putere. Limitele acestui exces de putere trebuie s fie
determinate n raport cu art. 53 din Constituia Romniei din prevederile cruia rezult c
restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti ale cetenilor trebuie s respecte
principiile nediscriminrii i al proporionalitii ntre msura dispus i situaia care a
determinat-o i s fie necesar ntr-o societate democratic pentru a nltura consecinele unor
situaii excepionale. Acestea sunt criteriile pe care instanele de judecat le vor avea n vedere
pentru a determina dac autoritile publice au acionat sau nu cu exces de putere. n legtur
cu principiul proporionalitii s-a afirmat c el ,,conoteaz aceeai noiune de legalitate a
oportunitii 34 , n virtutea lui judectorul avnd dreptul de cerceta dac actul emis cu vdit
disproporie a nclcat astfel scopul legii care reprezint, dup cum s-a vzut, o limit legal a
puterii discreionare. De asemenea, Legea organic a contenciosului administrativ prin art. 1,
alin. (4)-(5) atribuie Ministerului Public calitatea de subiect de sesizare a instanei atunci cnd
apreciaz c s-a produs o nclcare a drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale
persoanelor sau s-a vtmat un interes public prin emiterea unor acte administrative cu exces
de putere. Competena judectorului de a examina legalitatea oportunitii unei decizii
administrative apare poate mult mai evident n materie contravenional, criteriile pentru
individualizarea sanciunii fiind stabilite prin lege. Un exemplu este art. 34 din Ordonana
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor 35 conform cruia instana
competent s soluioneze plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei
i de aplicare a sanciunii, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe
cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz
orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei
procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra
msurii confiscrii.
Din precizrile fcute anterior rezult c puterea discreionar a administraiei publice se
exercit n cadrul unor limite legale, abuzul plasndu-se n sfera comportamentului ilegal, ns
criteriile de stabilire i evaluare a abuzului de putere ar trebui s fie menionate tot prin lege
pentru ca acesta s poat fi sancionat de ctre judector. Avnd aceast perspectiv asupra
lucrurilor, pe de o parte, relaia dintre legalitate i oportunitate privite ca dou condiii diferite
de validitate ale actului administrativ ar deveni mai flexibil prin aceea c oportunitatea
devine un aspect al legalitii care poate fi supus controlului de ctre judector, iar pe de alt
parte, n conformitate cu cealalt doctrin care susine controlul judectoresc al oportunitii,
acesta ar fi limitat la situaiile prevzute de lege, conceptul de legalitate a oportunitii
prevenind astfel subiectivitatea i intervenia discreionar a judectorului n actvitatea
administraiei publice i asigurndu-i acestuia o baz obiectiv pe care s examineze
oportunitatea. Prin urmare, atunci cnd legea i acord competena, judectorul trebuie s se
substituie administraiei i pe baza criteriilor stabilite n lege s decid care ar fi fost msura
oportun pe care aceasta trebuia s o adopte, adic aceea care este de natur s satisfac cel
mai bine scopul legii sau, n alte cuvinte, s rspund imperativului adresat administraiei
publice: ,,ntocmete-i fiecare din actele tale aa cum corespunde mai bine interesului
34

Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunitii i principiul constituional al

proporionalitii, Revista Dreptul n7/1996, p.41
35
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (M.Of. nr. 410 din 25 iulie 2001)

general. 36 n cadrul unui studiu de specialitate a fost remarcat faptul c examinarea

oportunitii ca parte a legalitii reprezint ,,o nfrngere a principiului separaiei puterilor n
stat realizat cu caracter excepional, prin dispoziii exprese ale legii. 37
Dac n legtur cu existena unui control judectoresc al oportunitii orientrile din doctrin
sunt diferite, nimeni nu contest faptul c asupra modului n care un organ administrativ i-a
exercitat dreptul su de apreciere se practic un control administrativ. Prin aceast form de
control, administraia public i regleaz propria activitate, inclusiv cu privire la
oportunitatea actelor sale, nu numai la legalitate. n acest sens, un act administrativ poate fi
anulat din considerente ce in de inoportunitatea actului chiar n cazul n care nu a fost adus o
atingere strii de legalitate. Legalitatea actului administrativ este supus att unui control
judiciar, ct i unui control administrativ. ,,Legalitatea i oportunitatea actului administrativ
sunt controlate de autoritile administraiei publice emitente i cele ierarhic superioare, care
au dreptul de revocare, respectiv de anulare a actelor adminstrative ilegale i inoportune 38 .
Controlul de oportunitate poate fi un control extern, ierarhic, atunci cnd este nfptuit de
ctre autoritatea administrativ superioar ierarhic celei care este supus controlului, dar i un
control intern 39 . n doctrina actual se consider c principalele aspecte care vor fi avute n
vedere de ctre autoritatea ierarhic ce efectueaz un control de oportunitate sunt urmtoarele:
,,actualitatea actului administrativ, prin intermediul factorului temporal (momentul emiterii,
durata de aplicabilitate), mijloacele antrenate de administraie n atingerea scopului, utilitatea
pe care o prezint n economia procesului de organizare a executrii i executrii n concret a
legii. 40 Doctrina interbelic a identificat drept criterii de apreciere a oportunitii actelor
administrative: momentul n care este adoptat actul administrativ, locul i condiiile concrete
n care urmeaz s se aplice actul administrativ, mijloacele materiale i spirituale pe care le
angajeaz msura administrativ, precum i durata n timp pe care o reclam aplicarea ei,
conformitatea actelor administrative cu nivelul condiiilor generale de via i cultur,
conformitatea cu scopul legii 41 . Aceste criterii au mai fost identificate n doctrin drept
condiii de legalitate pe considerente de oportunitate ale actelor administrative42 . Admind c
puterea discreionar a autoritilor administrative presupune dreptul lor de apreciere asupra
situaiilor concrete, rezult c i realizarea controlului de oportunitate reflect aceast libertate
de apreciere a activitii organului controlat. Pe cale de consecin, se poate spune c
subiectivitatea sau puterea discreionar a autoritii care a emis/ adoptat actul administrativ n
cauz vine n conflict cu subiectivitatea sau puterea discreionar a autoritii ierarhice. n
acest fel, sancionarea inoportunitii aciunii unei autoriti care se afl situat pe o treapt
inferioar n ierarhia administrativ devine un element al puterii discreionare de care dispune
autoritatea superioar. n acelai timp, acest subiectivitate manifestat n cadrul activitii de
control poate fi mai accentuat n cazul unui control intern. Aceasta, aa cum s-a mai observat
n literatura de specialitate 43 , poate duce la relativizarea activitii de control sub aspectul
oportunitii obiectului supus verificrilor. n aceast situaie, controlul administrativ de
36

Erast Diti Tarangul, Puterea discreionar a administraiei, Revista de Drept Public, 1936, p.186
Dacian Cosmin Drago, Discuii privind posibilitatea anulrii unui act administrativ pe motiv de
inoportunitate, Revista Dreptul n8/2004, p.112
38
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureti, p.337
39
Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, 1985,
Bucureti, p.99-101
40
Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei, ediia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureti, p.136137
41
Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic,
1977, Bucureti, p.240-242
42
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005, Bucureti, p.51
43
Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei, ediia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureti, p.137
37

oportunitate dovedete c are ca limit nsui dreptul de apreciere al administraiei publice. n

condiiile acestea, poate fi afirmat faptul c att n procesul de determinare a oportunitii unui
act administrativ, ct i n cel al controlului de oportunitate un rol nsemnat l au
profesionalismul, etica i simul responsabilitii autoritilor administrative i funcionarilor
publici crora le revin aceste sarcini.
Relaia dintre legalitatea i oportunitatea actelor administrative este una complex, ,,dei nu se
exclud i nu se subsumeaz reciproc, interferena dintre acestea duce ns la asigurarea celor
mai bune condiii de emitere i de realizare a unui act valabil adecvat situaiei date 44 . Este
posibil ca un act administrativ care a fost emis cu respectarea principiului legalitii s fie
inoportun pentru interesele comunitii fa de care va produce efecte sau, n situaia invers,
un act oportun, care prin msurile preconizate s ndeplineasc o nevoie a societii, s fie
nelegal (de exemplu, a fost emis cu nerespectarea formei i a procedurii prevzute de lege).
Soluia cea mai bun este n mod evident aceea n care actul administrativ este legal i
oportun; legaliatatea sa evoc faptul c actul corespunde literei legii, iar oportunitatea
reprezint conformitatea sa cu spiritul legii 45 .

44
45

Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureti, p.166
Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureti, p.89

10

Bibliografie:
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Atlas Lex, 1993,
Bucureti
Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ, ediia a III-a,
vol.II, Universul Juridic, 2008
Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustea, Legalitatea actelor administrative,
Editura Politic, 1985, Bucureti
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005,
Bucureti
Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei, ediia a III-a, Universul Juridic,
2008, Bucureti
Dacian Cosmin Drago, Discuii privind posibilitatea anulrii unui act administrativ
pe motiv de inoportunitate, Revista Dreptul n8/2004
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediia a II-a, vol.II, C.H.Beck, 2009,
Bucureti
Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice,
All Beck, 1999, Bucureti
Erast Diti Tarangul, Principiul legalitii n dreptul administrativ romn i francez,
Revista de Drept Public, 1929
Erast Diti Tarangul, Puterea discreionar a administraiei, Revista de Drept Public,
1936
Ilie Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura
Didactic i Pedagogic, 1977, Bucureti
Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediia a III-a
Universul Juridic, 2009, Bucureti
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Dana Apostol Tofan, Flavius Baias etc.,
Constituia Romniei: comentariu pe articole, C.H. Beck, 2008, Bucureti
Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena
Petrovszki, Drept administrativ, vol.II, Editura Universitar Danubius, 2009, Galai
Ion V.Gruia, Puterea discreionar n funciunile statului, Pandectele Sptmnale,
1934
Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunitii i principiul
constituional al proporionalitii, Revista Dreptul n7/1996
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureti
Rozalia-Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureti
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, 1959, Bucureti
Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureti

11