1

I. Consideraii introductive

1.

Argumente pentru opiunea tematic

Sfritul secolului XX i nceputul celui de al III-lea mileniu se

caracterizeaz printr-un amplu proces de transformri n toate domeniile de
activitate ale societii umane, iar ansamblul acestor mutaii trebuie s fie supus
unor reglementri specifice, principiul legalitii fiind o cerin esenial a statului
de drept.
Ordinea juridic naional a fiecrei ri este influenat de sistemele juridice
supranaionale, datorit tendinei de globalizare a lumii, fr a putea fi negat
interdependena legislaiilor interne, n condiiile n care statul, n calitate de
semnatar al unor convenii internaionale, are de ndeplinit anumite obligaii,
inclusiv pe planul adoptrii unor norme juridice corespunztoare angajamentelor
asumate.
Putem afirma c asistm la un proces de convergen ntre dreptul
administrativ din statele membre ale Uniunii Europene i dreptul administrativ
european, care urmeaz s se dezvolte n continuare.
Apreciem c, n condiiile n care Romnia i-a asumat acquis-ul comunitar,
ea are obligaia de a implementa n legislaia naional principiile generale de
procedur administrativ conturate la acest nivel.
Lucrarea de fa este structurat n dou pri, dup cum urmeaz:
necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ i principiile
procedurii administrative n dreptul romn i comparat.
Pornind de la realitatea c tema procedurii administrative este deosebit de
vast i nu poate fi analizat n mod exhaustiv ntr-o singur lucrare, vom ncerca
s prezentm n continuare, fr a intra n detalii, care sunt principalele subiecte
supuse cercetrii noastre.
Astfel, am considerat c se impune realizarea unor scurte consideraii cu
privire la sistemele de drept din Uniunea European, precum i la noiunea i
caracterele dreptului administrativ, n condiiile n care tendinele doctrinare
contemporane converg uneori chiar n direcia contestrii acestei ramuri a dreptului
public.
Avnd n vedere caracterul tiinific al lucrrii, am delimitat sfera noiunilor
de codificare, procedur administrativ necontencioas i procedur administrativ
contencioas, aa cum sunt ele reflectate n doctrina i legislaia statelor europene.

De asemenea, am realizat o succint analiz a surselor naionale, precum i a

surselor europene ale dreptului administrativ.
n acelai timp, am procedat la prezentarea relaiilor dintre dreptul comunitar
i dreptul naional, n cadrul creia am evideniat, n special, efectul direct al
ordinii juridice comunitare n faa instanelor naionale, precum i prioritatea
normelor comunitare fa de normele naionale contrare acestora.
ntr-un alt capitol al lucrrii am analizat principiile ce guverneaz
implementarea dreptului comunitar de ctre autoritile naionale i problema
responsabilitii statelor n cazul nclcrii dreptului comunitar.
Pe de alt parte, am prezentat argumentele care susin necesitatea codificrii
normelor de procedur administrativ la nivel comunitar, metodele de sistematizare
utilizate, precum i demersurile ntreprinse n vederea realizrii acestei activiti.
n acest context, am artat c realizarea unui jus commune n Europa n
materia procedurii administrative este din ce n ce mai posibil i mai dezirabil.
Considerm relevant faptul c cea mai nou er n dreptul administrativ
european este puternic influenat att de jurisprudena celor dou curi europene,
ct i de cea a instanelor naionale.
Prin urmare, suntem de prere c i n viitor jurisprudena va continua s
reprezinte o garanie esenial pentru realizarea unui drept administrativ european
guvernat de domnia legii i de principiile democratice.
n acelai registru de idei, am afirmat faptul c unul din aspectele ce prezint
o importan semnificativ pentru analiza realizat n prezenta lucrare este acela al
relaiei dintre dreptul administrativ european i dreptul administrativ naional.
Totodat, ntr-un al capitol al lucrrii de fa am cercetat nivelul de
codificare a normelor de procedur administrativ n statele membre ale Uniunii
Europene, precum i n S.U.A.
De asemenea, am fcut o prezentare detaliat a argumentelor care susin
ideea codificrii normelor de procedur administrativ n Romnia, a activitilor
desfurate n acest scop, precum i a propunerilor de lege ferenda privind
coninutul Codului de procedur administrativ.
n esen, putem afirma c n sistemul nostru juridic tema este de mare
actualitate i prezint o deosebit importan, n contextul ncercrilor fcute de
legiuitorul romn, nc din anul 2000, n vederea codificrii normelor de procedur
administrativ.
n partea a doua a lucrrii am analizat principiile procedurii administrative n
dreptul romnesc i comparat: buna administrare, legalitatea, transparena,
contradictorialitatea, egalitatea, imparialitatea, proporionalitatea, motivarea,
publicarea, executarea din oficiu, revocarea, efectul suspensiv al recursului
administrativ i efectul nesuspensiv al acestui recurs.

n ansamblu, lucrarea noastr exprim idei, opinii i argumente cu privire la

o materie care, la ora actual, prezint o importan deosebit att la nivel naional
ct i la nivel european, motiv pentru care am utilizat o documentaie variat,
bogat, care ne-a permis ca acest demers teoretic s aib i o finalitate practic,
exprimat n propuneri de lege ferenda.
2. Metoda de cercetare
n demersul nostru tiinific am pornit de la realitatea c alegerea metodei de
cercetare pentru realizarea temei propuse implic un anumit grad de dificultate.
n scopul de a prezenta aspectele eseniale, actuale ale procedurii
administrative, la nivel naional i european, i de a formula propuneri de lege
ferenda am optat pentru utilizarea metodei comparative, ntruct am considerat c
aceasta corespunde n cea mai mare msur scopurilor avute n vedere.
n tratatul su de drept comparat, L.J. Constantinesco precizeaz c metoda
comparativ const n ansamblul demersurilor i procedeelor, nlnuite potrivit
unei succesiuni raionale, menite a face spiritul juridic s constate i s neleag printr-un proces ordonat, metodic i progresiv de confruntare i de comparare
asemnrile, diferenele i cauzele acestora, adic n cele din urm s desprind
raporturile existente ntre structurile i funciile termenilor de comparat ce aparin
unor ordini juridice diferite.1
Funcia fundamental a metodei comparative este aceea de a identifica noi
cunotine, capabile de diverse aplicaii.2 Cu alte cuvinte, metoda comparativ este
n primul rnd o metod de cunoatere. Aceste noi informaii pot proveni din
ordinile juridice strine supuse analizei.
Compararea poate folosi la nfptuirea unei mai bune ncadrri sistematice a
propriei ordini juridice; cunotinele dobndite pot duce la reforme legislative i la
modificri jurisprudeniale.
Altfel spus, utilizarea metodei comparative este n msur s determine o
rennoire profund, teoretic i practic, a dreptului naional.
Suntem de prere c prin utilizarea metodei n discuie se pot desprinde
argumentele care pledeaz pentru codificarea procedurii administrative pe plan
naional i european i pot fi conturate principiile generale ale acesteia.
n acest context, considerm c se cuvine a meniona i faptul c, n zilele
noastre, dreptul comparat este privit ca un element necesar al tiinei i culturii
juridice. El poate fi utilizat pentru a cunoate mai bine dreptul naional i pentru a-l
1

Leontin Jean Constantinesco, Tratat de drept comparat, Vol. II Metoda comparativ, Editura All Educational,
Bucureti, 1998, p. 12.
2
Ibidem, p. 310.

mbuntii. De altfel, nu trebuie uitat faptul c legiuitorul intern a folosit el nsui

dreptul comparat pentru elaborarea i perfecionarea operei sale. n urma analizrii
dreptului procedural i dreptului administrativ, se poate constata existena unor
mari curente juridice, precum i concordana numeroaselor dezvoltri legislative n
statele membre ale Uniunii Europene.3
n acelai timp, legiuitorul nu este singurul care poate utiliza dreptul
comparat pentru perfecionarea sistemului juridic, deoarece aceeai posibilitate este
deschis doctrinei i jurisprudenei.
Considerm c prezentarea elementelor de drept comparat n cadrul temei
noastre a reliefat existena unui fond comun de principii generale aplicabile la nivel
naional i european, dar i deosebirile aprute n sistemele juridice, explicabile
prin nivelul diferit de protecie asigurat ceteanului, n calitate de beneficiar al
aciunii administraiei.
II. Concluzii i sinteza propunerilor de lege ferenda
Sinteza argumentelor privind necesitatea codificrii normelor de
procedur administrativ n Romnia (pp.169-171)
La ora actual, fa de existena celor trei ordini juridice distincte, generate
de normele naionale, normele comunitare i cele cuprinse n Convenia European
a Drepturilor Omului, ntre care se instaleaz o adevrat concuren normativ,
precum i fa de rolul fundamental i creator al jurisprudenei n conturarea i
dezvoltarea normelor de procedur administrativ, ntrebarea care se ridic este
aceea dac o codificare a acestora reprezint un avantaj sau un dezavantaj.
n opinia noastr, codificarea acestui tip de norme juridice reprezint un
avantaj sau, mai mult, o necesitate pentru sistemul normativ romnesc.
n urma semnrii Tratatului de aderare la Uniunea European, Romnia se
confrunt cu problema integrrii n structurile europene, iar pentru realizarea
acesteia trebuie s fac eforturi susinute pentru mbuntirea sistemului
constituional, legislativ i instituional.
Legiuitorul romn are obligaia s recurg att la unificarea normativ,
realizat prin codificare i consolidare, ct i la armonizarea reglementrilor legale.
Primul pas n vederea asigurrii mecanismelor constituionale pentru
implementarea dreptului comunitar i european a fost realizat prin revizuirea Legii
fundamentale.
Un alt demers care trebuie nfptuit este codificarea procedurii
administrative, ce urmeaz s aib ca punct de plecare cunoaterea amnunit a
1.

Ren David, Camille Jauffret-Spinosi, Les grands systmes de droit contemporains, 11e dition, ditions Dalloz,
Paris, 2002, pp. 2-5.

nevoilor sociale i nelegerea n profunzime a raportului dintre procedur i

dreptul substanial. n concepia noastr, n acest mod s-ar putea realiza
ameliorarea proteciei juridice a cetenilor i o bun administrare, care ar da
posibilitatea oricrei persoane s beneficieze de un tratament imparial, echitabil
din partea instituiilor publice.
n Romnia, activitatea de codificare contribuie la realizarea obiectivului de
accesibilitate i inteligibilitate a normei de procedur administrativ i, implicit, la
mbuntirea calitii sale.
De asemenea, ea permite extinderea gradului de protecie acordat cetenilor
i posibilitatea acestora de a-i cunoate mai bine drepturile n cadrul raporturilor
cu administraia public.
n acest context, trebuie subliniat faptul c principiul de claritate a legii este
o exigen obiectiv, precum i sursa unei obligaii de rezultat pentru legiuitor, ce
ar putea fi ndeplinit prin intermediul codificrii.
Dup prerea noastr, Codul poate reprezenta un mijloc de modernizare a
dreptului aplicabil procedurii administrative, de corelare cu normele comunitare i
europene.
Din aceast perspectiv trebuie privit activitatea normativ din Romnia, n
condiiile n care obligativitatea legii asigur ordinea de drept, legalitatea fiind de
esena cerinelor statului de drept. Statul are obligaia de a respecta legile iar
autoritile sale, n exercitarea competenelor, trebuie s asigure garaniile juridice
ale egalitii, libertii i securitii cetenilor. Limitarea puterii statului prin drept
trebuie realizat i n privina sistemului administraiei publice, care trebuie ferit n
activitatea sa de arbitrariu, incoeren i ineficacitate. Aadar, pentru a consolida
principiul legalitii, privit ca un adevrat postulat constituional, sunt necesare
reguli sistematizate, clare i coerente care s guverneze activitatea autoritilor
publice.
Este de necontestat faptul c n orice sistem juridic naional este recunoscut
puterea discreionar a administraiei publice, dar aceasta nu presupune
nerespectarea legii, care instituie anumite limite n activitatea autoritilor publice.
De aceea, toate considerentele prezentate anterior pledeaz pentru realizarea
activitii de unificare a regulilor procedurii administrative la nivel naional.
Codificarea creeaz premise pentru raionalizarea i simplificarea activitii
administraiei, ntruct autoritile administrative dispun, n activitatea lor curent,
de reglementri clare, precise i uniforme.
n acelai timp, ea este o activitate i n interesul cetenilor, ale cror
drepturi, n cursul procedurii administrative, sunt n mod expres stabilite i
garantate.

Adoptarea Codului de procedur administrativ va permite utilizarea unei

terminologii unitare pentru aceleai realiti i concepte juridice i, prin aceasta, va
reduce riscul interpretrii lor diferite.
Cu alte cuvinte, Codul contribuie la asigurarea coerenei redacionale a
textelor i la armonizarea sistemului normativ.
n plus, el poate determina angajarea responsabilitii autoritilor publice n
cazul adoptrii unor acte administrative cu depirea competenelor legale, n
situaia n care acestea au provocat un prejudiciu material sau moral.
n momentul actual, dificultatea acestui demers se accentueaz pe fondul
existenei unor surse ale legalitii diverse, numeroase i ierarhizate, n aceste
mprejurri fiind esenial asigurarea domniei legii.
Cu alte cuvinte, putem afirma c exist o mare instabilitate legislativ
precum i o excesiv complexitate a normei de drept, care ncalc att principiul
securitii juridice, ct i autoritatea conferit legii. Prin urmare, excesul de
reglementare poate conduce la devalorizarea regulii de drept.
n concepia noastr, un factor esenial ce contribuie la creterea inflaiei
legislative este impactul din ce n ce mai mare al dreptului comunitar i european,
care cuprind dispoziii juridice specializate.
n prezent, n mod frecvent, n cadrul aceluiai litigiu, judectorul este
chemat s aplice reguli ale dreptului comunitar sau european, ale dreptului
naional, precum i reglementri ale unor autoriti administrative independente,
situaie ce poate conduce la existena unor conflicte ntre acestea.
Pe de alt parte, nu trebuie minimalizat faptul c ambiguitatea, incoerena
legislaiei las o larg marj de apreciere att administraiei publice, la momentul
adoptrii actului administrativ, ct i judectorului de contencios administrativ, la
momentul analizrii legalitii acestuia.
Apreciem c activitatea de codificare ar reprezenta un remediu pentru
inflaia i dezordinea legislativ, problem care trebuie s reprezinte o preocupare
constant a tuturor factorilor politici i a autoritilor publice cu atribuii n acest
domeniu.
n acelai timp, ea ar permite simplificarea sistemului normativ i prin
aceasta protejarea statului de drept i asigurarea securitii juridice.
n concluzie, considerm c toate aceste argumente, alturi de celelalte
prezentate pe parcursul lucrrii, conduc n mod clar la conturarea ideii c
sistematizarea normelor de procedur administrativ ntr-un cod reprezint, pentru
Romnia, o necesitate obiectiv.
2. Propuneri cu privire la structura Codului de procedur administrativ
(pp.174-178)

n opinia noastr, acest cod ar trebui s reglementeze principiile i regulile

generale n materia procedurii administrative necontencioase, ntruct Legea
nr. 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262/2007 cuprinde normele
referitoare la contenciosul administrativ.
Codul ar trebui s prevad procedurile generale, fr a include i
reglementrile care n prezent fac obiectul legislaiei sectoriale, cum ar fi, de pild,
O.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite.
n mod concret, Codul de procedur administrativ ar trebui s indice:
obiectul legii, scopul legii, s defineasc unele noiuni cu care opereaz
administraia,4 precum i principiile aplicabile administraiei, respectiv: principiul
legalitii, principiul transparenei, principiul egalitii de tratament juridic,
principiul imparialitii, principiul proporionalitii, principiul contradictorialitii
(cu componentele sale: audierea prealabil a prii interesate nainte de emiterea
actului administrativ, accesul la dosar, obligaia de motivare a actului
administrativ), principiul subsidiaritii, principiul celeritii, principiul cooperrii
interinstituionale, principiul ncrederii legitime.5
De asemenea, apreciem c se impune definirea tipurilor de acte
administrative, precum i a contractelor administrative, eventual prin reiterarea
definiiilor care au fost deja formulate n Legea nr. 554/2004, modificat.
Pe de alt parte, considerm c trebuie acordat o atenie deosebit avizelor,
respectiv trebuie s se procedeze la indicarea tipurilor de avize, a caracteristicilor
lor, precum i a consecinelor ce se vor produce ca urmare a nerespectrii
coninutului acestora. n plus, trebuie definite i celelalte operaiuni administrative:
aprobarea, confirmarea.
Propunem ca n viitorul Cod de procedur administrativ s se procedeze la
definirea competenei. n acest sens, avem n vedere preluarea definiiei aa cum
este ea formulat n doctrin, potrivit creia competena evoc ansamblul
atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege, ce confer drepturi i obligaii
pentru a duce, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate
administrativ.
n acelai timp, este necesar stabilirea tipurilor de competen, precum i a
regulilor generale referitoare la competen.
Partea cea mai substanial a codului ar trebui s cuprind reglementri cu
privire la regimul juridic aplicabil actelor administrative, respectiv: condiiile
generale i speciale de legalitate, forma i procedura de emitere a actului
4

Avem n vedere urmtoarele noiuni: procedur administrativ, autoritate public, persoan vtmat, drept
vtmat, act administrativ, operaiune administrativ, contract administrativ, interes legitim public, interes legitim
privat, serviciu public, regim de putere public, nesoluionare n termenul legal a unei cereri, refuz nejustificat de
soluionare a unei cereri, exces de putere.
5
Considerm c principiile de procedur administrativ definite n Codul de procedur administrativ ar trebui s fie
conforme cu ideea de bun administrare.

administrativ, fazele procedurii de emitere a actului administrativ (anterioare,

concomitente i ulterioare), intrarea n vigoare, producerea de efecte juridice,
ieirea din vigoare, caracterul executoriu al actului administrativ.
n opinia noastr, este necesar ca n coninutul Codului s se regseasc
condiiile procedurale referitoare la ncheierea, executarea i ncetarea contractelor
administrative.
O alt parte a codului ar trebui s aib ca obiect de reglementare controlul
administrativ: intern i extern.
n concepia noastr, jurisdiciile administrative nu ar trebui incluse n Codul
de procedur administrativ, pentru urmtoarele motive:
n primul rnd, avem n vedere faptul c n literatura de specialitate
procedura administrativ a fost definit ca fiind ansamblul regulilor care
reglementeaz elaborarea i executarea actelor administrative.
n al doilea rnd, reamintim c Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, modificat, a formulat dou definiii legale: una pentru actul
administrativ, i alta pentru actul administrativ-jurisdicional. De asemenea, legea
n discuie a definit i noiunea de jurisdicie administrativ special.
Considerm c alegerea fcut de legiuitorul romn de a stabili sediul
jurisdiciilor administrative speciale n Legea contenciosului administrativ este
corect.
n al treilea rnd, avem n vedere faptul c jurisdiciile administrative
speciale au un caracter facultativ, aa cum se statueaz n art. 21 alin. (4) din
Constituie i art. 6 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, modificat.
n plus, reinem i faptul c jurisdiciile administrative sunt stabilite prin legi
speciale i c, n prezent, sunt din ce n ce mai puin utilizate.
n concluzie, pentru toate argumentele anterior expuse, apreciem c nu este
util ca jurisdiciile administrative speciale s fie reglementate ntr-un viitor Cod de
procedur administrativ.
n alt ordine de idei, considerm c n acest cod ar trebui s fie incluse
numai regulile care privesc emiterea actelor administrative unilaterale cu caracter
individual, nu i actele administrative unilaterale cu caracter normativ. La
formularea acestei propuneri avem n vedere faptul c Legea nr. 24/2000,
republicat, reprezint un veritabil cod care reglementeaz procedura de elaborare
a actelor normative, fr a distinge ntre legi ca acte normative i actele
administrative normative.
Revenind la structura Codului de procedur administrativ, menionm
faptul c, n raport cu prioritatea i efectul direct al dreptului european asupra
dreptului naional, este necesar ca norma intern de procedur s se coreleze cu
acesta.

Totodat, n Codul de procedur administrativ ar trebui s se regseasc

toate garaniile coninute n Codul european de bun conduit administrativ i n
Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene.
3. Propuneri referitoare la principiul legalitii (p.225)
Pornind de la realitatea c principiul legalitii este o trstur esenial a
statului guvernat de lege, care are menirea de a garanta libertatea ceteanului n
faa interveniiei excesive, arbitrare a administraiei publice, considerm c se
impune codificarea acestuia n viitorul Cod de procedur administrativ.
Domnia legii, n special sub forma respectrii principiilor procedurii
administrative, precum i protecia drepturilor fundamentale ale cetenilor, sunt
astzi recunoscute de ctre sistemul constituional din Romnia.
n acest sens, considerm c este important a se prevedea n Codul n
discuie faptul c autoritile publice trebuie s asigure respectarea legii, precum i
a principiilor generale de drept.
De asemenea, apreciem c este necesar a se meniona faptul c actele
administrative se emit/adopt numai pe baza i n executarea Constituiei, dreptului
european, legilor i a altor acte normative cu for juridic superioar.
n plus, reinem c ar fi util inserarea n Cod a obligaiei autoritii publice
de a meniona, n formula introductiv a actului administrativ pe care l
emite/adopt, temeiul legal al competenei sale.
n acelai timp, considerm c se impune precizarea n Cod a faptului c
actul administrativ este legal dac autoritatea public l-a emis/adoptat n temeiul
competenelor sale, precum i a dispoziiilor legale aplicabile n materia respectiv.
Totodat, n opinia noastr, ar fi necesar individualizarea n Codul de
procedur administrativ a sanciunilor ce urmeaz a se aplica n cazul
nerespectrii principiului legalitii: anularea actului administrativ.
4.Propuneri cu privire la lrgirea sferei condiiilor generale de legalitate a
actului administrativ (p.216)
Avnd n vedere elementele constante ale doctrinei romneti, dispoziiile
constituionale revizuite, precum i cele ale instrumentelor europene, de lege
ferenda, apreciem ca necesar menionarea, ca i condiie general de legalitate,
alturi de celelalte condiii anterior prezentate, i aceea ca, n ipoteza n care exist
neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale
omului, la care Romnia este parte, i legile interne, actul administrativ s fie emis
n baza reglementrilor internaionale care au prioritate, cu excepia situaiei n
care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile.

10

5.Propuneri referitoare la principiul transparenei (pp.242-243)

n Romnia, dreptul persoanei administrate la transparen a cunoscut o
consacrare legislativ n diverse reglementri sectoriale precum i n jurisprudena
instanelor de contencios administrativ.
n opinia noastr, n actualul moment de dezvoltare a dreptului administrativ,
principiul transparenei ar trebui codificat n viitorul Cod de procedur
administrativ.
Realizarea obiectivului de transparen - component a dreptului la buna
administrare contribuie la ndeplinirea obligaiilor asumate de Romnia n urma
aderrii la Uniunea European.
O propunere de lege ferenda pe care am formulat-o, pornind de la modelul
existent n legislaia francez, este aceea a constituirii i n ara noastr a unei
autoriti administrative independente care s asigure respectarea regulilor privind
transparena n administraia public.
n opinia noastr, recursul la aceast autoritate administrativ ar trebui s
precead n mod obligatoriu aciunea n contencios administrativ avnd ca obiect
constatarea refuzului unei autoriti publice de comunicare a unor informaii de
interes public.
Apreciem c avantajele constituirii unei asemenea autoriti ar fi
urmtoarele:
n primul rnd, existena acesteia ar asigura medierea ntre prile interesate
i ar permite degrevarea instanelor de judecat de o parte din litigiile cu obiectul
anterior individualizat.
n al doilea rnd, autoritatea n discuie ar putea ndeplini funcia de
consultan, la cererea unei autoriti publice, n ceea ce privete interpretarea
legislaiei incidente n materie.
n al treilea rnd, autoritatea n cauz ar fi n msur s formuleze observaii
care s stea la baza unor propuneri legislative privind crearea unor noi reguli de
acces la informaiile de interes public n diferite sectoare de activitate ale
administraiei publice.
6.Propuneri cu privire la principiul contradictorialitii (p. 256)
Considerm c este necesar ca viitoarea Lege de procedur administrativ
din Romnia s codifice subcategoriile de drepturi ce intr sub incidena
principiului contradictorialitii.
Astfel, trebuie s se prevad c, nainte de emiterea unui act administrativ ce
poate aduce atingere drepturilor unei pri, aceasta trebuie s aib posibilitatea de a
fi audiat i de a-i expune punctul de vedere asupra aspectelor relevante din
procedur.

11

Totodat, trebuie s se menioneze i excepiile de la dreptul la audiere, cum

ar fi: urgena, circumstanele excepionale, motivele de ordine public sau
adoptarea ori emiterea unui act administrativ favorabil prii.
Decizia autoritii administrative de a renuna la audierea prii interesate
trebuie s fie motivat.
n acelai timp, este necesar s se prevad i sanciunea ce urmeaz a se
aplica n cazul nerespectrii acestui drept: nulitatea actului administrativ.
De asemenea, n Codul de procedur administrativ, trebuie menionat faptul
c, n cursul derulrii procedurii administrative, partea interesat are dreptul de a fi
informat n privina oricrei situaii de natur a-i afecta interesele i de a avea
timpul necesar pentru pregtirea aprrii. Totodat, este necesar s se indice i
excepiile de la dreptul prii la consultarea dosarului.
n plus, apreciem c este oportun ca n Codul de procedur administrativ s
se prevad i obligaia autoritii administrative de a oferi consultan prilor
aflate n procedura administrativ.
7.Propuneri cu privire la principiul egalitii (p. 270)
Considerm este necesar ca acest principiu s se regseasc i n viitorul
Cod de procedur administrativ, cu urmtoarele elemente de coninut:
(1) n toate activitile sale, administraia public respect principiul
egalitii cetenilor, care beneficiaz de o atenie egal din partea organismelor
sale, interzicndu-se distinciile arbitrare ce creeaz privilegii i preferine fr nici
un motiv.
(2) Administraia public trebuie s aplice legea n acelai mod pentru toi,
astfel c persoanele care se gsesc n aceleai situaii de fapt i de drept beneficiaz
de un tratament similar n exercitarea puterii publice i are datoria de a adopta
msurile necesare pentru realizarea respectrii totale a acestui principiu.
(3) Principiul egalitii nu este nclcat atunci cnd diferena de tratament
este ntemeiat pe motive rezonabile, de natur a justifica aceasta n mod obiectiv,
n raport cu scopul urmrit.
8.Propuneri referitoare la principiul imparialitii (p.275)
n opinia noastr, principiul imparialitii trebuie s guverneze activitatea
tuturor autoritilor administraiei publice din Romnia, el fiind unul dintre
componentele dreptului la buna administrare.
De aceea, propunem ca acest principiu s fie enunat n viitorul Cod de
procedur administrativ n urmtoarea formulare:
(1) Orice persoan are dreptul s beneficieze de un tratament imparial,
obiectiv din partea autoritilor administrative, n ceea ce privete problemele sale.

12

(2) Autoritatea administrativ i va ndeplini atribuiile n mod imparial,

indiferent de propriile opinii sau interese ale persoanelor care le reprezint.
9.Propuneri cu privire la principiul proporionalitii (p. 286)
Considerm c este necesar ca principiul proporionalitii s fie enunat n
viitorul Cod de procedur administrativ. n opinia noastr, n coninutul acestuia ar
trebui prevzut faptul c msurile luate de autoritile publice, care afecteaz
drepturile sau interesele legitime ale persoanelor, trebuie s fie necesare i
proporionale cu scopul urmrit.
10.Propuneri cu privire la principiul motivrii (pp. 308-310)
Considerm c motivarea trebuie s reprezinte, n sistemul juridic romnesc,
o obligaie general aplicabil oricrui act administrativ.
Principiul motivrii actelor administrative individuale6 trebuie s fie inserat
n viitorul Cod de procedur administrativ, iar pn la adoptarea acestuia, n
toate actele normative incidente n materia analizat, n condiiile n care n
doctrin i n jurispruden se susine n mod constant c motivarea este o condiie
procedural esenial pentru emiterea actului administrativ.
Respectarea obligaiei de motivare asigur transparena n activitatea
administraiei publice, ceea ce reprezint un principiu democratic ntr-un stat de
drept.
Ea este un beneficiu pentru cei administrai ntruct le confer posibilitatea
s analizeze raionamentele autoritii emitente i s aprecieze dac actul este sau
nu legal, cu alte cuvinte, s exercite un control eficient asupra puterii discreionare
a administraiei.
De asemenea, motivarea formal a actelor administrative ofer i
judectorului o baz solid pentru realizarea controlului de legalitate a actului
administrativ.
n acest context, trebuie amintit faptul c motivarea actului administrativ
reprezint un element al dreptului la buna administrare, inserat n Carta
Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, precum i n legislaiile din
majoritatea statelor europene.
n opinia noastr, motivarea actului administrativ individual trebuie s fie
efectiv, fr ns a se da dovad de un formalism excesiv. Ea trebuie s fac parte
integrant din actul administrativ pentru a putea s-i ndeplineasc funciile.
6

La formularea acestei propuneri avem n vedere c necesitatea motivrii actelor administrative unilaterale cu
caracter normativ este reglementat n mod corespunztor n actele normative individualizate anterior n cadrul
lucrrii de fa. De altfel, semnalm faptul c n art. 108 alin. (2) din tezele Proiectului Codului de procedur
administrativ se prevede c n privina iniierii, redactrii i structurii actelor administrative normative se aplic, n
completare, dispoziiile Legii nr. 24/2000, precum i celelalte acte normative subsecvente.

13

Apreciem c actul administrativ trebuie s prezinte n scris, n mod complet,

precis, clar i neechivoc raionamentul autoritii administrative emitente, s
enune considerentele de fapt i de drept care constituie fundamentul actului.
Altfel spus, trebuie menionate faptele care au fost relevante pentru
adoptarea actului administrativ, concluziile rezultate n urma evalurii probelor,
precum i reglementrile juridice avute n vedere de autoritatea administrativ.
n cuprinsul actului administrativ trebuie s fie individualizat calea de atac
mpotriva acestuia, autoritatea n faa creia poate fi promovat, termenul de
contestare, ntruct toate acestea reprezint garanii ale respectrii dreptului la un
proces echitabil.
n plus, pentru a se asigura eficiena acestui principiu, considerm c se
impune i menionarea sanciunii n cazul nemotivrii corespunztoare a actului
administrativ, respectiv anularea acestuia, ntruct motivarea, n concepia noastr,
reprezint o condiie de legalitate a actului administrativ.
n acelai timp, apreciem c este util s se confere posibilitatea ca motivarea
actului administrativ s poat fi completat de ctre autoritatea emitent cu ocazia
promovrii recursului administrativ sau aciunii n contencios administrativ n
scopul de a nltura viciul de ilegalitate al actului i de a asigura economia
procedurii.
n opinia noastr, ntr-o atare situaie, judectorul investit cu analizarea
legalitii actului trebuie s verifice i s stabileasc dac noile motive prezentate
de autoritatea administrativ prt justific emiterea actului, respectiv dac sunt
ndestultoare. n plus, judectorul are misiunea de a stabili dac autoritatea
administrativ ar fi emis acelai act n situaia n care ar fi avut n vedere toate
motivele pe care le-a prezentat n faa instanei.
De asemenea, considerm c este necesar s se prevad i faptul c
nclcarea obligaiei de motivare antreneaz rspunderea autoritii administrative
emitente i, pe cale de consecin, poate deschide calea promovrii unei aciuni n
daune pentru repararea prejudiciului cauzat persoanei vtmate de existena actului
n aceast form.
n acelai timp, apreciem c este necesar i individualizarea posibilelor
excepii de la principiul motivrii, ca de pild: emiterea actului n situaii de
urgen, cnd nu exist timpul necesar pentru formularea motivelor actului; atunci
cnd prin actul administrativ autoritatea soluioneaz o cerere a petentului, iar actul
administrativ nu aduce atingere drepturilor altor persoane; n cazul existenei unor
motive legate de securitatea naional.
n consecin, apreciem c se impune reformularea principiului motivrii,
menionat n tezele proiectului Codului de procedur administrativ. Astfel,
propunem a se prevedea ca actele administrative unilaterale cu caracter individual
s fie emise n scris i s cuprind urmtoarele elemente: a) denumirea i sediul

14

autoritii administrative emitente; b) data la care a fost emis, data de la care i

produce efectele; c) destinatarul actului; d) obiectul actului administrativ;
e) opiniile i argumentele participanilor n procedura administrativ, dac
asemenea opinii au fost exprimate; f) evaluarea faptelor, aprecieri n legtur cu
utilitatea actului; g) temeiurile de fapt i de drept ale actului administrativ;
h) posibilitatea de a fi contestat, termenul de formulare a contestaiei i autoritatea
competent s o soluioneze.
11.Propuneri cu privire la principiul publicitii (pp. 330-331)
n primul rnd, considerm c se impune codificarea principiului
publicitii actelor administrative n viitorul Cod de procedur administrativ.
n acest sens, este necesar s se prevad faptul c actele administrative
unilaterale cu caracter individual se comunic persoanelor crora li se adreseaz i
s se stabileasc termenul n care aceast obligaie trebuie ndeplinit de ctre
autoritatea public emitent.7
Comunicarea trebuie s conin textul integral al actului administrativ i s
prevad calea de atac mpotriva acestuia.
n opinia noastr, comunicarea actului administrativ individual poate fi
fcut att pe cale oral, ct i n scris, cu condiia ca autoritatea administrativ s
fac dovada respectrii acestei obligaii.
Totodat, trebuie s se indice mijloacele tehnice prin care se poate realiza
comunicarea actului administrativ individual.8
De asemenea, apreciem c notificarea actului administrativ individual
trebuie efectuat i ctre teri dac drepturile sau interesele legitime ale acestora
sunt afectate prin acest act.
Pe de alt parte, considerm c n legea de procedur ar trebui s se prevad
c actele administrative cu caracter normativ se aduc la cunotin public, n
termen de maxim 10 zile de la data adoptrii/emiterii, prin publicare n Monitorul
Oficial, n presa local, prin afiare la sediul autoritii publice emitente, precum i
pe pagina de internet a acesteia.
n plus, ar fi necesar ca n Codul de procedur s se stabileasc i sanciunea
n cazul nerespectrii cerinei de publicitate, respectiv inexistena actului
administrativ.
n al doilea rnd, suntem de prere c viitorul Cod de procedur
administrativ ar trebui s reglementeze i principiul neretroactivitii actelor
7

n acest sens, propunem un termen de 10 zile calendaristice de la data adoptrii, emiterii sau aprobrii lor.
Apreciem c termenul de 5 zile menionat n proiectul Codului de procedur administrativ nu este adecvat, avnd n
vedere posibilitile de care dispune n prezent administraia.
8
n opinia noastr, modalitile de comunicare a actelor administrative individuale precizate n art. 69 din Proiectul
Codului de procedur administrativ sunt corespunztoare.

15

administrative, precum i excepiile de la acesta, 9 pentru a se putea da eficien

principiului securitii juridice.
n al treilea rnd, n Codul de procedur n discuie ar trebui menionat faptul
c actele administrative intr n vigoare i, prin urmare, devin obligatorii i produc
efecte juridice n termen de 3 zile de la data comunicrii, respectiv aducerii lor la
cunotin public sau la o dat ulterioar indicat n cuprinsul lor.10
12.Propuneri referitoare la principiul executrii din oficiu a actului
administrativ (pp. 347-348)
n primul rnd, propunem ca n viitorul Cod de procedur administrativ s
fie inclus principiul executrii din oficiu a actului administrativ, pornind de la
realitatea c, la ora actual, existena lui este unanim recunoscut n doctrina
romneasc i c acesta este reglementat n legislaiile majoritii statelor
europene.
n al doilea rnd, considerm c se impune menionarea, n viitorul Cod de
procedur administrativ, a faptului c actul administrativ unilateral constituie
titlu executoriu, prin raportare la mprejurarea c acesta reprezint o constant att
n literatura de drept administrativ din Romnia, ct i din alte state membre ale
Uniunii Europene i la faptul c legile de procedur administrativ din aceste state
l consacr n mod expres.
n al treilea rnd, considerm c se impune reglementarea procedurii de
executare silit a actelor administrative, fie ntr-o seciune separat din viitorul
Cod de procedur administrativ, fie ntr-o lege special. n cadrul acesteia,
apreciem c trebuie s existe urmtoarele meniuni:
s se defineasc aciunea n executare silit i s se stabileasc
termenul n care aceasta poate fi realizat;
s se indice faptul c executarea silit se poate face la cererea
autoritii administrative care a emis actul ce constituie titlu executoriu sau la
cererea creditorului obligaiei de executat;
s se precizeze condiiile necesare pentru a se putea trece la
executarea silit a actului administrativ, respectiv: a) existena titlului executoriu n
form scris; b) dovada comunicrii actului administrativ ce constituie titlu
executoriu ctre persoana interesat; c) autoritatea administrativ competent s
constate refuzul de a se proceda la executarea voluntar din partea debitorului
obligaiei de executat, precum i lipsa unei justificri obiective n privina acestei

n privina excepiilor, apreciem c ar trebui s fie menionate cele prezentate n doctrina romneasc, la care ar
trebui s se adauge i existena unui interes public.
10
Precizm c o dispoziie similar se regsete i n art. 124 alin. (1) din proiectul Codului de procedur
administrativ.

16

situaii; d) s nu existe o excepie de la regula executrii imediate a actului

administrativ.
s se stabileasc sanciunile administrative ce pot fi aplicate de
autoritile administrative (principiul legalitii sanciunii administrative);
s se prevad principiul neretroactivitii sanciunilor.
De asemenea, susinem c procedura de aplicare a sanciunilor
administrative trebuie s asigure respectarea garaniilor impuse de art. 6 din
Convenia European a Drepturilor Omului. Astfel avem n vedere c n cadrul
acesteia trebuie s fie precizate urmtoarele:
principiul necesitii, precum i principiul de proporionalitate ntre
sanciunea administrativ aplicat i fapta svrit de debitorul obligaiei de
executat;
principiul contradictorialitii, care include dreptul la aprare,
posibilitatea audierii prii, dreptul acesteia de a-i prezenta motivele pentru care
nu a procedat la executarea voluntar a actului administrativ, motivarea
corespunztoare a sanciunii administrative aplicate, dreptul prii de a contesta
legalitatea sanciunii administrative aplicate i de a solicita suspendarea aplicrii
acesteia pn la soluionarea contestaiei;
posibilitatea angajrii rspunderii materiale a autoritii administrative
care se face vinovat de executarea silit nelegal a actului administrativ.
n alt ordine de idei, considerm c este necesar s se prevad posibilitatea,
pentru partea obligat la executarea unui act administrativ, de a face contestaie la
executare, n condiiile dreptului comun.
13. Propuneri referitoare la principiul revocrii (pp.378-379)
Propunem ca n Codul de procedur administrativ s se prevad
posibilitatea revocrii unui act administrativ pentru motive de nelegalitate i/sau
de oportunitate.
Pe de alt parte, n Codul n discuie ar trebui s fie nominalizate expres
excepiile de la principiul revocrii actelor administrative, prin valorificarea
opiniilor exprimate n literatura administrativ recent.
De altfel, semnalm faptul c n tezele Proiectului de Cod a fost definit, n
art. 139 alin. (1), noiunea de revocare ca reprezentnd desfiinarea pentru trecut i
viitor a unui act administrativ ilegal de ctre autoritatea public emitent sau care la adoptat.

17

De asemenea, n alin. (2) al articolului n discuie se precizeaz c revocarea

poate avea ca temei cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptrii
actului.11
Alin. (3) din articolul 139 arat c revocarea actelor administrative este
posibil oricnd n termenul de introducere a aciunii n contencios administrativ.
Constatm c aceast propunere legislativ nu se coreleaz cu prevederile
art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, modificat, care, aa cum s-a
mai artat, stabilete momentul pn n care actul administrativ poate fi revocat de
autoritatea administrativ, respectiv, pn cnd acesta a intrat n circuitul civil i a
produs efecte juridice.
Aa cum am precizat i n cadrul propunerilor de lege ferenda cu privire la
principiul motivrii, n opinia noastr, n cuprinsul actului administrativ trebuie
indicat n mod expres calea de atac ce poate fi formulat mpotriva acestuia
(respectiv posibilitatea formulrii recursului administrativ), autoritatea
administrativ competent s o soluioneze, precum i termenul de formulare a
acesteia.
Pentru respectarea principiului disponibilitii, n plngerea administrativ
prealabil trebuie s fie precizate obiectul i motivele n fapt i n drept ale
acesteia.
Dup prerea noastr, n Codul de procedur administrativ ar trebui s se
prevad posibilitatea oricrei persoane, ale crei drepturi sau interese legitime au
fost lezate prin actul administrativ, de a formula un recurs administrativ mpotriva
acestuia. n acest caz, termenul de recurs ar trebui s curg de la momentul n care
tera persoan a luat cunotin de coninutul actului vtmtor.
n acelai timp, n Codul de procedur administrativ ar trebui s fie inserat
obligaia autoritii administrative investite cu soluionarea recursului administrativ
de a analiza situaia factual i problema de drept, pentru a fi n msur s se
pronune n mod corespunztor asupra legalitii i oportunitii actului
administrativ aflat n discuie.
n opinia noastr, ar fi necesar ca n Cod s fie menionat i faptul c
autoritatea administrativ anterior individualizat este competent s se pronune,
din oficiu, asupra oricror probleme de fapt i de drept, mai ales atunci cnd se
poate pune problema nclcrii unor norme comunitare sau ale Conveniei
Europene a Drepturilor Omului. ntr-o atare situaie, considerm c trebuie s se
11

Reinem c autorii tezelor proiectului Codului de procedur administrativ au valorificat prin aceast reglementare
constantele din doctrina romneasc, att n ceea ce privete necesitatea definirii noiunii de revocare, ct i n ceea
ce privete efectele produse n urma revocrii unui act administrativ.
Cu toate acestea, apreciem c exprimarea acestora nu este suficient de clar. n opinia noastr, ar fi trebuit s se
menioneaze c, n situaia n care revocarea intervine pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii actului
administrativ, ea va produce efecte ex tunc, iar cnd revocarea intervine pentru cauze ulterioare emiterii actului
administrativ, ea va produce efecte ex nunc.

18

prevad obligaia autoritii administrative de a aduce la cunotina persoanei care

a formulat recursul administrativ i, eventual, a terului interesat de noile aspecte,
pe care le are n vedere pentru soluionarea acestuia, n scopul respectrii dreptului
la aprare. Mai mult, autoritatea administrativ trebuie s se pronune asupra
recursului administrativ doar dup ce exist dovada c i-a ndeplinit aceast
obligaie.
n egal msur, n Codul de procedur administrativ se impune precizarea
c n cadrul procedurii de soluionare a recursului administrativ se va aplica
principiul contradictorialitii, ceea ce prespune dreptul petentului, dar i a terilor
interesai, de a fi informai despre actele aflate la dosarul cauzei, de a fi chemai s
dea lmuririle necesare i de a propune probe n susinerea punctului lor de vedere.
Este necesar ca n Cod s fie prevzut termenul de soluionare a recursului
administrativ, precum i respectarea principiului celeritii.12
Considerm c se impune consacrarea, n Codul de procedur
administrativ, a principiului non reformatio in pejus n privina autorului
plngerii adminstrative prealabile, aa cum se indic i n intrumentele europene
incidente n aceast materie.
De asemenea, apreciem c este necesar ca n Cod s se prevad faptul c
terele persoane, ale cror drepturi sau interese legitime ar fi afectate n urma
revocrii actului administrativ, urmeaz a fi notificate n legtur acesta i au
posibilitatea de a-i exprima poziia.
Pe de alt parte, n opinia noastr, este necesar s se menioneze i n Codul
de procedur administrativ din Romnia principiul paralelismului formelor
juridice; este vorba despre faptul c revocarea actului administrativ trebuie
realizat cu respectarea regulilor de procedur care se aplic i la momentul
emiterii/adoptrii sale.
Totodat, trebuie s fie prevzut i obligaia de a se motiva i de a se
ndeplini formele de publicitate i n privina deciziei administrative prin care se
revoc actul administrativ supus controlului autoritii administrative.
14. Propuneri cu privire la principiul efectului nesuspensiv al recursului
administrativ (pp. 387-388)
n primul rnd, considerm c este necesar ca n viitorul Cod de procedur
administrativ s se instituie principiul efectului nesuspensiv al recursului
administrativ.
Menionm c acest punct de vedere a fost mprtit i de iniiatorii tezelor
proiectului de Cod de procedur administrativ. Astfel, n art. 158 alin. (5) din
12

De menionat faptul c actuala Lege a contenciosului administrativ prevede, la art. 7 alin. (4), c plngerea
prealabil se soluioneaz n termen de 30 de zile.

19

acest proiect se precizeaz c persoana care exercit recursul administrativ poate

solicita instanei de contencios administrativ competente suspendarea actului
administrativ.
Pe de alt parte, din interpretarea legislaiei anterior prezentate n cadrul
lucrrii, rezult c aceast regul este instituit n mod predominant n sistemul
juridic romnesc.
La formularea acestei propuneri avem n vedere i faptul c pentru
satisfacerea interesului public este necesar ca aplicarea eficient a principiului
celeritii s fie asigurat cu ocazia soluionrii recursurilor administrative.
n privina acestui aspect, avem n vedere i dispoziiile art. 7 din
Recomandarea CM/Rec (2007) 7, intitulat Principiul termenului rezonabil pentru
aciune, care precizeaz faptul c administraiile publice trebuie s acioneaze i
s execute obligaiile care le incumb ntr-un termen rezonabil, acesta fiind un
aspect al principiului bunei-administrri.
n acelai timp considerm c este necesar ca n dispozitivul actului
administrativ s fie menionat faptul c promovarea recursului administrativ nu
suspend executarea actului administrativ.
n al doilea rnd, considerm c este util ca n viitorul Cod de procedur
administrativ s fie inclus o definiie a instituiei suspendrii, pornind de la
elementele relevate n doctrin.
n al treilea rnd, fa de mprejurarea c att n Constituie, ct i n unele
legi sectoriale este consacrat suspendarea de drept a unor acte administrative n
anumite mprejurri date, dup cum am relevat anterior, apreciem c se impune ca
n cuprinsul Codului de procedur administrativ s fie prevzut i posibilitatea
suspendrii ope legis, n temeiul unei prevederi legale exprese.
n al patrulea rnd, n opinia noastr n cuprinsul legii de procedur
administrativ trebuie s fie fcut meniunea c suspendarea efectelor actului
administrativ poate interveni din oficiu sau la cererea prii interesate.
Ca argument, amintim faptul c autoritatea administrativ poate dispune
revocarea actului administrativ din oficiu atunci cnd consider c sunt motive de
nelegalitate ale acestuia. Pe cale de consecin, este normal ca autoritatea
administrativ n discuie s aib i competena de a suspenda actul administrativ
din oficiu n situaia n care procedeaz la evaluarea legalitii sale.
n al cincilea rnd, suntem de prere c n Codul de procedur administrativ
este necesar s se prevad i condiiile ce trebuie ntrunite pentru a se putea
dispune suspendarea efectelor actului administrativ. Referitor la acest aspect,
apreciem c pot fi impuse aceleai condiii care se regsesc n art. 14 din Legea
contenciosului administrativ, respectiv: existena cazului bine justificat i
prevenirea unei pagube iminente.

20

n acelai timp, considerm c este absolut necesar ca n cuprinsul actului

administrativ prin care se dispune suspendarea s fie menionat n mod concret
intervalul de timp n care opereaz aceast msur provizorie.
De asemenea, reinem c este important ca n Codul de procedur s fie n
mod expres individualizate autoritile administrative care pot lua aceast msur
de ncetare provizorie a efectelor actului administrativ.

21

22