Numr deschis

Rolul i importana opiniei publice

n stabilirea agendei publice
ADRIAN-COSMIN CANAE
[Dimitrie Cantemir Christian University]

Abstract
This approach represents an
attempt of knowledge,
clarification comprehension
of activities, motivations and
interests of individual political
actors without omitting the
prominent role of public opinion,
that would offer benefits when
it comes to establishing a public
agenda. It must be remembered
that the role of public opinion
in setting the public agenda was
always important in democratic
states.

Keywords
Public opinion; agenda-setting; public
policy; formal-agenda; media-agenda;
public issues

22

Introducere

Propunerea acestui subiect n vizorul opiniei publice l reprezint faptul

c resortul (Politici publice) implicit,
stabilirea unei agende impuse de opinia
public, este relativ un domeniu recent,
cel puin n Romnia postdecembrist,
care a fost mai puin dezbtut, acestui proces de nfptuire a Politicilor publice revenindu-i misiunea de a studia
comportamentul politic al actorilor implicai, fie ei guvernai sau guvernani.
Dac ar fi s prelum o expresie
celebr a marelui filozof francez JeanPaul Sartre: Omul este condamnat s
fie liber, atunci ea poate fi considerat
un preambul a prezentrii de fa. Cu siguran, putem spune c prin afirmaia
sa, o decizie se manifest ca rezultatul
unei alegeri; exist ntotdeauna alternative difereniate n special de costul, mai
mare sau mai mic pe care l presupune
alegerea uneia dintre ele.
Nivelul de dezvoltare al unei societi este strns legat de angajamentul
membrilor si ca orice individ s beneficieze de instrumente elementare de dezvoltare i supravieuire. Transpunerea n
practic a acestor angajamente cu privire la bunstarea membrilor societii
se realizeaz prin intermediul politiclor
publice.1

1 Florin Bondar, Politici publice i adminsitraie public. (Iai: Polirom, 2007), 20.
Sfera Politicii nr. 4-5 (180-181) / 2014

Rolul statului n furnizarea politicilor publice

Rolul statului este important n cadrul procesului de furnizare al politicilor

publice. Pentru a clarifica raportul dintre stat i procesul de realizare al politicilor
publice, trebuie ca n loc s privim realizarea politicilor publice ca una dintre atribuiile statului, perspectiv ce presupune implicit o subordonare a procesului de
realizare a politicilor publice n faa activitilor guvernamentale, deci putem privi statul ca pe o instituie ce a rezistat n timp datorit eficienei cu care a rezolvat
o problem de politic public, iar dac prin politici publice nelegem activitile
care au ca scop furnizarea de bunuri publice, atunci statul va aparea ca un tip specific de instituie ce furnizeaz politici publice.2
Problema de politic public este o condiie sau o situaie care genereaz
nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie este necesar intervenia guvernamental. Dac o anumit situaie este considerat ca normal, inevitabil, sau o
responsabilitate individual, niciodat o aciune guvernamental nu va fi iniiat,
deoarece situaia respectiv nu este problematic.
Fundamentarea politicilor publice este o traducere aproximativ a conceptului de Evidence Based Policy (EBP), aceasta desemnnd o abordare practic i
teoretic a politicilor prin care aciunile i interveniile guvernului n societate sunt
intemeiate in mod obiectiv prin dovezi care atest c acestea au funcionat n trecut. Abordarea sistematica a fundamentrii politicilor publice este tema de reflecie.
Cei mai multi teoriticieni de tiine sociale care studiaza opinia public i a
politicilor publice n rile democratice sunt de acord c opinia public influeneaz
politica public; mai emblematic este problema pentru public, cu att mai puternic relaia este posibil i veridic; iar relaia este ameninat de puterea organizaiilor de interes, a partidelor politice, i elitele economice.3
Stabilirea agendei publice

Dac ne ntrebm, c nu orice problem poate ajunge s primeasc o soluie

printr-o msur de politic public; tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei
este unul selectiv, n care diveri actori instituionali ncearc s aduc problemele
n atenia guvernanilor. Putem spune deci c exist mai multe tipuri de agende:.4
Deci putem spune c o agend public care este format din totalitatea unor
probleme care ntrunesc cteva condiii cum ar fi:
Sunt obiectul unor atenii largi, sau larg contientizate din punct de vedere a unei
pri importante a publicului i solicit aciune.
Sunt, n percepia membrilor comunitii, subiectul potrivit al activitii unei instituii guvernamentale.
Dar, din toate problemele prezente la un moment dat pe agenda public,
doar unele ajung n atenia a guvernanilor i acestea formeaz agenda formal
sau instituional.
O altfel de agend - agenda formal (sau instituional), este format din
lista subiectelor sau problemelor crora decidenii politici sau persoanele asociate
lor, le acord un grad sporit de atenie la un moment dat. Agenda formal, poate fi
atunci cnd trateaz probleme care pot fi soluionate ntr-un interval de timp dat,
2 http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/POLITICI-PUBLICE-DEFINITII-CON332024189.
php accesat n data de 26.10.2014
3 Paul Burstein, The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda, Political
Research Quarterly; 56 (2003): 29
4 Marius Constantin Profiroiu, Elena Iorga, Manual de Politici Publice, (Bucureti: Economic,
2009), 45.
Sfera Politicii nr. 4-5 (180-181) / 2014

23

i general compus din credine cu privire la existena i importana unei probleme, la cauzele posibile precum i la semnificaiile pe care le presupun.5
Agenda formal fiind alctuit doar din probleme despre care se presupune
c decidenii politici acord atenie, (este mai limitat) dect agenda public din
considerente care privesc timpul i resursele instituiilor guvernamentale.
Cnd o problem apare pe agenda public, ea devine automat obiect al dezbaterilor i discuiilor publice, dar cnd o problem apare pe agenda formal, aceasta devine obiect al aciunii i parte integrant a procesului de nfptuire a procesului
politicilor publice. Prin susintorii lor (de obicei prin intermediul activitilor numite generic lobby) problemele concureaz (i ntre ele) pentru a-i gsi un loc n agenda formal, ceea ce nseamn c solicit rezolvarea prin politici publice adecvate.6
n concluzie, stabilirea agendei formale este procesul prin care cerinele diverselor grupuri sunt traduse n probleme publice care se afl ntr-o lupt acerb
pentru a atrage atenia persoanelor cu funcii publice (decidenii politici).
De asemenea putem meniona c agenda media care acioneaz ca un factor ntre agenda public i cea instituional, ns uneori poate avansa preopriile
prioriti.
Nu ntodeauna cele trei agende coincid; exist i situaii n care problemele
percepute de opinia public sunt suficient de specifice, astfel nct s nu fie recunoscute la nivel guvernamental i invers. De aceea, putem spune c problemele de
politic public nu rmn pe agenda instituional dect dac ndeplinesc urmtoarele trei condiii: 7
Sunt suficient de semnificative - un numr de persoane sau comuniti sunt
afectate;
Au intensitate- mrimea impactului este ridicat;
Au durabilitate n timp.
n viziunea autorilor Cobb i Ross exist patru faze principale ale procesului
de stabilire a agendei, pe msur ce problemele trec din agenda public (sistemic) n agenda instituional: problemele sunt mai nti formulate, sunt specificate
apoi soluiile lor, sunt dezvoltate argumente n sprijinul problemelor propuse, i
dac au succes, problema intr n agenda instituional.8
nc de la nceput s-a crezut c problemele publice trec mereu din agenda
public n cea instituional. n acest fel, s-a demonstrat ns mai trziu c o astfel
de concepie nu este ntotdeauna verosimil, deci n activitatea politic putem distinge dou etape:
Faza de definire a unei probleme de formulare a cererilor;
nscrierea n agend, ce presupune analiza cererilor i problemelor precum i formularea propunerilor de rspuns la problemele identificate.
Aceast distincie ntre cele dou faze nu nseamn neaprat c prima o precede cronologic pe cea de-a doua. ntr-adevr, este posibil s ne imaginm c un
rspuns exist deja i c acesta este urmat de o faz de formulare a cererii. Pentru
a nelege procesul de stabilire a agendei trebuie s nelegem mai nti cum ajung
s fie formulate cereri de implementare a unei politici de ctre indivizi sau grupuri
i cum ajung autoritile publice s rspund acestor cereri sau invers, precum i
condiiile care genereaz aceste cereri.9

5 Vasile Ostaciuc, Introducere n teoria politicilor publice, Bucureti 2011 (Bucureti: 2011), 42.
6 Vasile Ostaciuc, Introducere... (Bucureti: 2011), 43.
7 Marius Constantin Profiroiu, Elena Iorga, Manual de Politici Publice, (Bucureti: Ed. Economic,
2009) 45-46.
8 R Cobb, J.K. Ross, Agenda Building as a comparative Political Process in America Political
Science Review No.70, (1978): 127
9 Profiroiu, Iorga, Manual...,25.

24

Sfera Politicii nr. 4-5 (180-181) / 2014

Sursele i cauzele problemelor publice

Opinia public i pune de cele mai multe ori ntrebarea cum ajunge o problem pe agenda public? sau pe agenda formal? ce anume face ca ea s fie
perceput ca important pentru ea sau dimpotriv, s fie considerat ca fiind
nesemnificativ?
Societatea ca un cumul de semeni, poate semnala c introducerea unei probleme pe agenda public, respectiv formal depinde de o sum de factori cum ar fi:
a). Nivelul de dezvoltare economic social i cultural pe care l-a atins societatea
la un moment dat, este determinat pentru evoluia problemelor ntr-o societate,
deoarece politicile publice depind de gradul de dezvoltare a societii;
b). Caracteristicile principale ale instituiilor i actorilor care particip la procesul
de elaborare a politicilor publice pot fi definitorii pentru evoluia unor probleme publice; o problem ajunge pe agenda formal (modelul Kingdon), 1995
atunci cnd adun elementele din trei curente. Fiecare din acest curent este alctuit din indivizi, grupuri, instituii care particip la procesul de elaborare al
politicilor publice
Curentul politic este format din grupurile de lobby, de presiune, instituii guvernamentale, politice i adminsitrative;10
Curentul politicilor este format din experi analiti care examineaz problemele i propun soluii;
Curentul care vizeaz problemele propriu-zise: ce caracteristici au, dac apar
sau nu evenimente specifice care fac ca o anumit problem s ajung n atenia guvernanilor, dac exist soluii alternative etc.11
Ideile, simbolurile, metaforele cu care este asociat o problem sunt importante pentru c practic n orice situaie, ideile au jucat i joac un rol important
n deciziile pe care le facem. Pentru c simbolurile au de obicei o putere superioar de convingere, grupurile i actorii interesai de impunerea unei probleme
pe agenda formal vor fi interesate s le evidenieze i aceasta n condiiile n
care exist presiuni permanente de a denigra simbolurile grupurilor adverse
i nlocuirea acestora cu propriile simboluri. La folosirea simbolurilor n stabilirea agendei publice i a celei formale trebuie luai n considerare o serie de
factori cum ar fi: precedentul istoric, eficiena i credibilitatea.
Relaiile de putere i rolul lor n stabilirea agendei publice i a celei formale;
ivirea unei probleme pe agenda formal precum i modalitatea de rezolvare
a acesteia reprezint o modalitate semnificativ pentru a stabili cine exercit
i cine accept autoritatea politic ntr-o societate. n procesul de elaborare a
unei probleme se pot construi zone de imunitate ale preocuprii adic zone
care nu sunt vzute ca fcnd parte din problem.
Alturi de liderii politici i ideologici, opinia public ncearc s defineasc
coninutul lumii sociale, care n ntregul ei stabilete o agend formal care se prezint ca rezultat al unui proces complex de construcie social.
Una dintre cauzele majore ale stabilirii agendei publice, dar mai ales a celei
formale este datorat dezechilibrului de putere existent n rndul membrilor societii. Conceptul de putere este un concept central i specific tuturor ramurilor i
aplicaiilor practice n tiina politic. O posibil definiie a puterii (Robert A. Dahl)
pleac de la ideea c A are puterea asupra lui B n msura n care poate s-l fac pe
B s fac ceva ce B nu ar fi de acord s fac altfel. Puterea se prezint ca o relaie
ntre doi actori politici care pot fi indivizi, grupuri organizaii etc.
10 Profiroiu, Iorga, Manual...,53
11 http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/STABILIREA-AGENDEI-politici-pu73844.php
accesat n data de 26.09.2014
Sfera Politicii nr. 4-5 (180-181) / 2014

25

Conform altor concepii, puterea nu const doar n influenarea deciziilor

efective ale politicilor publice sau ale comportamentului folosit de membrii unei
societi n cadrul aciunilor politice. De exemplu, puterea este exercitat i cnd A
i consacr energiile pentru a crea i a aplica valori sociale i politice, de exemplu
practici instituionale care influeneaz ntr-o msur foarte mare un proces de luare a deciziilor i l poate limita doar la probleme care l afecteaz n principal pe B.12
Mobilizarea opiniei publice prin mijloace mass-media

Pentru a vedea cine i ct putere are ntr-o societate, trebuie observate preferinele actorilor politici, adic acele preferine pe care acetia reuesc s le fac
dominante. Actorii politici care reuesc s-i impun preferinele asupra societii
exercit de fapt puterea n acel sistem politic. Puterea poate da natere la conflicte dar poate fi exercitat i pentru a diminua sau a suprima conflictele ntre diferiii actori politici.
Se pare c opinia public influeneaz politica n cea mai mare parte a timpului, de multe ori capacitii de rspuns puternic pare s creasc cu proeminen,
chiar n faa activitilor de ctre organizaiile de interes, partidele politice i elitele politice i economice susin c receptivitatea se schimb n timp sau variaz n
funcie probleme.13
ns mobilizarea opiniei publice nu este suficient pentru a asigura nscrierea
pe agend, mizele sociale nu sunt n mod automat transformate n mize politice;
acestea sunt construite n funcie de logica competiiei politice. Acestea influeneaz modul n care este tratat o cerere social: fie prin excluderea chestiunilor
considerate ca fiind nerelavante de autoritile politice; fie ea este refuzat prin
eliminarea problemelor considerate ca fiind prea costisitoare din punct de vedere
politic; fie este activat prin mobilizarea grupurilor de interese.
Putem aminti c n general, se ntampl foarte rar ca definiia iniial a unei
probleme s rmn stabil i de neschimbat. Ea are toate ansele s se schimbe pe
parcurs s fie remodelat s i modifice coninutul i termenii; aceast definiie
este ea nsi o miz politic major.
Anumii actori politici recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care sper s-l obin poate fi de a extinde baza publicului interesat, de a obine sprijinul
i mobilizarea unor grupuri noi.14
G.L. Walker afirm c atractivitatea unei probleme crete, dac aceasta are
un impact asupra unui numr mare de oameni; trebuie s existe dovezi convingtoare c problema este serioas i veridic, problema devine mai uor de nscris n
agend dac exist i un rezultat previzibil pentru problema vizat. Lista poate fi
extins, gndindu-ne tot timpul la urmtoarele elemente ale stabilirii agendei:
Evenimentele care implic eforturi mari de a le face cunoscute autoritilor
publice;
Organizarea i resursele celor afectai, accesul i reprezentarea grupurilor;
Structura procesului politic i angajamentele decidenilor.
Mass-media joac un rol primordial n procesele de accelerare sau atenuare a
mizelor, de demobilizare sau lrgire a publicului. Mijloacele de comunicare n mas pot de asemenea s se ntoarc mpotriva strategiilor antreprenorilor, inducnd
efecte care, din contr, ndeprteaz publicul potenial.
12 Vasile Ostaciuc, Introducere, 45,46.
13 Paul Burstein, The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda, Political
Research Quarterly; 56 (2003): 29
14 Profiroiu, Iorga, Manual, 5.

26

Sfera Politicii nr. 4-5 (180-181) / 2014

Odat ce problema public a fost contientizat de ctre opinia public,

aceasta este nevoit s aleag din gama de rspunsuri posibile prin care le poate
oferi n raport cu o cerere de nscriere pe agend. n acest stadiu sunt eliminate
opiunile considerate de neacceptat de ctre actorii politici influeni, sau care par
nepotrivite dintr-un anume motiv. Ea poate refuza nscrierea cererii sau de a rspunde favorabil la cerere, dar n funcie de grade diferite.15
Tipul de rspuns va depinde de natura problemei; caracterul mai mult sau
mai puin imperios al mizei, amplitudinea sa, gradul su de noutate, precum i intensitatea efectului pe care l suscit. Trebuie s inem ns cont i de contextul n
care pot aprea aceste probleme precum i de oportunitile care se pot deschide
n funcie de evoluia conjuncturii politice. Alternana politic permite ca anumite
probleme care au fost anterior refuzate s fie nscrise n agend ntr-un alt moment,
punerea pe agend depinde deci de curentul politic existent la un moment dat.
Orice problem de pe agenda formal beneficiaz de cel puin dou cadre ale
coaliiei de susinere care se ntlnesc n jurul unei valori i opiuni de baz. Aceste
grupuri se angajeaz n dezbateri publice asupra politicilor publice care le doresc a
fi urmate, concureaz i ajung la compromisuri asupra soluiilor n conformitate cu
valorile i opiunile lor. Competiia este mediat de ali actori politici care au interesul fie ca politicile publice s fie meninute; fie militeaz pentru schimbarea lor.
Un cadru al coaliiei de susinere este format din actori provenii dintr-o varietate de instituii publice sau private, la toate nivelurile de guvernare, actori care
mprtesc anumite credine i care caut s manevreze normele, regulile, bugetele i personalul instituiei guvernamentale pentru atingerea propriilor scopuri.
S vedem un model mai nou al cadrului coaliiei de susinere (Sabatier,
Jenkins- Smith, 1999). Acest model se bazez pe cteva elemente cum ar fi: atributele de baz ale sferei din care face parte problema, distribuia de baz a resurselor, structura social, valori culturale, structuri constituionale fundamentale.16 Exist
multe inadvertene ntre membrii unei coaliii de susinere, n ceea ce privesc opiniile, resursele i strategiile disponbile precum i mecanismul de luare a deciziilor
politice, numirile instituionale, toate avnd influen asupra rezultatelor politicilor publice.
Consideraii asupra Romniei

Enunnd aceti factori, privind ntocmirea agendei, putem afirma cteva

consideraii asupra Romniei de azi. Astfel structurarea perspectivelor ideologice
se face n primul rnd ca urmare a unei imagini generale asupra modului n care
acioneaz opinia public asupra mpririi ndatoririlor dar i a rezultatelor. n al
doilea rnd, ea presupune prezena unei colecii de valori sociale i politice considerate legitime pintre care se pot atinge anumite obiective. n al treilea rnd,
structurarea ideologic determin o concepie general privind schimbarea general la care se adaug metodele i mecanismele care pot fi acceptate pentru a realiza aceast schimbare.
n acest fel, identificm ca predominante n Romnia contemporan dou
tipuri de ideologii de esen conservatoare: o ideologie conservator-nivelatoare i
o ideologie conservator-minimalist.
Ideologia conservator-nivelatoare pleac de la premisa c societatea este att
de complex nct inducerea de ctre stat a unor schimbri rapide i majore tulbur
15 http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/Politica-publica12233.php accesat n data de
24.09.2014
16 Vasile Ostaciuc, Introducere, 48.
Sfera Politicii nr. 4-5 (180-181) / 2014

27

societatea, implicit opinia public, fr a-i mbunti funcionarea. Concret, conform acestei ideologii, un tip de organizare statal forte, cum a fost regimul comunist nu poate fi uor dat la o parte, mai ales n ceea ce privete modul de redistribuie a bunurilor, fr a produce crize majore n societate. Cele mai importante
valori pe care se bazeaz acest gen de ideologie sunt stabilitatea i armonia social, ele corelndu-se cu alte idei de egalitate i echitate social, definind astfel un
spaiu valoric al principalelor aspiraii i prioriti naionale. n consecin, terapia
de oc ca instrument al reformei este o opiune de neacceptat, eventual doar n cazuri excepionale i n domenii restrnse.
Ideologia conservator-minimalist pornete de la premisa c mecanismul fundamental al funcionrii unei societi, este piaa. Din aceast perspectiv nu conteaz mrimea diferenierilor sociale, trebuie doar ca ele s rezulte din jocul liber
al pieii. Valorile centrale ale acestui tip de ideologie sunt libertatea iniiativei i
proprietatea privat. Schimbrile n plan economic, social sau politic sunt rezultatul competiiei libere pe pia, deci statul trebuie doar s asigure aceste condiii
retrgndu-i competenele i modalitile de aciune. Concluzia acestei ideologii,
este c terapia de oc reprezint o modalitate legitim de a face schimbri sociale
pentru a instaura o pia liber.
Dei diferite, cele dou tipuri de ideologii au un fundament asemntor. Dac
ideologia conservator-nivelatoare, adic statul motenit de la comuniti nu poate
fi slabilit dect perturbnd armonia opiniei publice i ca urmare statul trebuie s
asigure redistribuirea produsului social, ideologia conservator-minimalist solicit
un stat puternic, doar pentru impunerea rapid a metodelor specifice pieei libere
i privatizarea economiei de stat.
Pentru ambele tipuri de ideologie statul are funcia de redistribuire, dar disputele se dezvolt n jurul modalitii de mprire a resurselor publice, statul fiind
gndit aadar, n ambele situaii ca un vehicul al redistribuirii motenirii comuniste
iar diferenele apar n felul cum se face aceast redistribuire i asupra valorii dominante care guverneaz ntregul proces (echitatea social sau garania proprietii).
Concluzii

Nu putem ncheia, fr s artm c odat ce o problem apare n orizontul

unei instituii guvernamentale sau care capteaz atenia opiniei publice apar deja formulri ale opiunilor politice cu privire la modurile posibile de a rezolva acea
problem. Dac problema n cauz ajunge o mas critic suficient, ea invit deja la aciune sau non-aciune (cu motivare implicit sau explicit a opiunii alese).17
i n Romnia actual, ca ar membr a Alianei Nord-Atlantice i a Uniunii
Europene, se impune cu stringen stabilirea unei agende publice deoarece n fiecare societate, i respectiv cea romnesc exist probleme, pe care cetenii le consider extrem de importante i apreciaz c guvernarea trebuie s le acorde atenie.
O concluzie a acestei prezentri poate fi aceea, c o problem poate s intre n atenia opiniei publice, sau a instituiei guvernamentale printr-o serie foarte
divers de modaliti, de la sinteze neconcrete, simboluri, semnificaii, idei i idealuri pn la abordri concrete reglementate sau reglementabile din punct de vedere legal.

17 Vasile Ostaciuc, Introducere, 64

28

Sfera Politicii nr. 4-5 (180-181) / 2014

BIBLIOGRAFIE
Surse primare
BONDAR, Florin, Politici publice i adminsitraie public, Iai, Polirom, 2007.
OSTACIUC, Vasile, Introducere n teoria politicilor publice, Bucureti 2011
PROFIROIU, Constantin-Marius; IORGA, Elena, Manual de Politici Publice, Editura Economic,
Bucureti, 2009.
COBB, R, ROSS, J.K, Agenda Building as a comparative Political Process in America Political
Science Review 70. (1978)
Surse secundare
BURSTEIN, Paul, The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda,
Political Research Quarterly; 56, New York, 2003
Resurse online
http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/POLITICI-PUBLICE-DEFINITII-CON332024189.
php
http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/STABILIREA-AGENDEI-politici-pu73844.php
http://www.scritub.com/stiinta/stiinte-politice/Politica-publica12233.php

Sfera Politicii nr. 4-5 (180-181) / 2014

29