COMISIA

EUROPEAN

Bruxelles, 3.2.2014
COM(2014) 38 final
ANNEX 23

ANEX

ROMNIA
la
Raportul anticorupie al UE
---

RO

RO

ROMNIA
1. INTRODUCERE - PRINCIPALELE CARACTERISTICI I CONTEXTUL
Cadrul anticorupie
Abordare strategic. Cea mai recent strategie naional anticorupie 2012-2015 a fost adoptat
de Guvern i aprobat de Parlament n 20121. Ea se bazeaz pe un vast proces consultativ i a fost
salutat de majoritatea prilor interesate. Strategia are o abordare multidisciplinar i prevede
dezvoltarea unor strategii anticorupie specifice sectoarelor i instituiilor n toate domeniile.
Pentru a se urmri punerea sa n aplicare a fost instituit un mecanism de evaluare inter pares, n
care este implicat societatea civil. De asemenea, au fost instituite platforme de monitorizare
care regrupeaz diferite categorii de pri interesate2. Monitorizarea se efectueaz prin runde de
evaluare n funcie de subiect. Activitile ntreprinse n cadrul procesului de monitorizare i
evalurile efectuate sunt publicate pe un portal special3. Punerea n aplicare este asigurat n
limitele strategiei fiscale bugetare pentru 2012-2014. Strategia naional anticorupie urmrete o
abordare bazat pe proiecte: mai precis, un numr de msuri sunt finanate prin intermediul unor
proiecte specifice, n timp ce despre altele se consider c nu necesit finanare suplimentar i
c, prin urmare, ar trebui finanate din bugetele ordinare ale instituiilor n cauz. Cea din urm
categorie reprezint 80% din msurile prevzute. Dei s-au nregistrat unele progrese n ceea ce
privete combaterea corupiei la nivel nalt, nu s-au obinut nc suficiente rezultate privind lupta
mpotriva micii corupii, n timp ce partea de prevenire rmne mai degrab slab att la nivel
central, ct i la nivel local. Consiliul a recomandat Romniei, n contextul semestrului european
din 2013, o coordonare a politicii economice, pentru a combate mai eficient corupia4.
Cadrul juridic. Cadrul juridic a fost n mare msur instituit, inclusiv o serie de msuri recente

adoptate n vederea unei reforme a Codului penal i a Codului de procedur penal, care urmeaz
s intre n vigoare la nceputul anului 2014. Aceste reforme vizeaz perfecionarea cadrului
juridic, consolidarea autoritilor de aplicare a legii i a instituiilor anticorupie i asigurarea unei
eficiene sporite i a unor practici coerente n sistemul judiciar atunci cnd este vorba de tratarea
unor cazuri de corupie la nivel nalt. Cu toate acestea, cteva dintre iniiativele legislative cele
mai recente ale Parlamentului din decembrie 2013 care, printre altele, ar fi limitat domeniul de
aplicare al infraciunii de corupie i al dispoziiilor din dreptul penal referitoare la conflictele de
interese, au pus serios la ndoial stabilitatea legislaiei actuale i angajamentul politic de a
concretiza reformele anticorupie. Modificrile legislative menionate anterior au fost declarate
neconstituionale de Curtea Constituional a Romniei n ianuarie 2014.5 Rmn nc alte
provocri considerabile, inclusiv privind punerea n aplicare a noilor coduri. Instabilitatea acestor
acte legislative i mai multe probleme juridice identificate de profesionitii din domeniu, care ar
putea necesita modificri ale codurilor sau ale ghidurilor de interpretare nainte de intrarea lor n
vigoare creeaz dificulti suplimentare6.

1
2

4
5
6

http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=T3mlRnW1IsY%3D&tabid=2102 .
Agenii independente, instituii responsabile cu aplicarea legii i instituii judiciare; administraia local; ministere; sectorul
ntreprinderilor; societatea civil.
http://sna.just.ro/Paginprincipal.aspx
Recomandarea nr. 2013/C 217/17 a Consiliului din 9 iulie 2013.
http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-75 .
Acest fapt a fost confirmat de rapoartele succesive ale Comisiei n cadrul Mecanismului de cooperare i verificare i reiterat n
cel mai recent raport privind MCV la 22 ianuarie 2014:
http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf

Cadrul instituional. Romnia a instituit un cadru anticorupie instituional cuprinztor. Direcia

Naional Anticorupie (DNA), un parchet specializat, este nsrcinat cu anchetarea cazurilor de

corupie la nivel nalt. DNA a nregistrat rezultate solide n ceea ce privete anchetarea cu
imparialitate a acuzaiilor de corupie la nivel nalt7. Anchetele desfurate cu succes n ultimul
deceniu au scos la iveal practici de corupie care implicau nali politicieni i funcionari publici,
membri ai sistemului judiciar, funcionari responsabili cu aplicarea legii, precum i persoane
dintr-o gam larg de sectoare: transporturile, infrastructura, sntatea, industriile extractive,
sectorul energetic, agricultura, sportul etc. Mult vreme, sistemul judiciar a fost mai puin eficient
n combaterea corupiei la nivel nalt. n ultimii ani s-a observat o schimbare; nalta Curte de
Casaie i Justiie, n special, a instituit un exemplu printr-o eficien din ce n ce mai mare
privind judecarea cazurilor complexe de corupie. Serviciul cunoscut sub numele de Direcia
General Anticorupie (DGA) din cadrul Ministerului Afacerilor Interne este o structur
poliieneasc specializat responsabil n principal de anchetarea cazurilor de corupie din cadrul
poliiei, activitatea sa acoperind, de asemenea, alte sectoare. Agenia Naional de Integritate
(ANI) verific conflictele de interese, situaiile de incompatibilitate i averile personale ale
funcionarilor publici. De la crearea sa n 2008, ANI a obinut n general rezultate bune. n ultimii
cinci ani, rata de confirmare a deciziilor ANI n situaiile de incompatibilitate, precum i a
deciziilor administrative n situaiile de conflict de interese, a depit 80 %. n urma deciziilor
ANI, au fost confiscate, pe baza unor hotrri judectoreti definitive, averi personale
nejustificate n valoare de peste 1 milion EUR. Totui, aciunile ulterioare deciziilor ANI s-au
confruntat, de-a lungul timpului, cu dificulti semnificative8. Voina politic de a susine
independena, stabilitatea i capacitatea instituiilor anticorupie i a sistemului judiciar nu a fost
constant de-a lungul timpului.
Sondaje de opinie
Sondaje de percepie. Conform Eurobarometrului special din 2013 privind corupia9, 93 % din

respondenii romni au fost de acord cu faptul c n ara lor corupia este o problem larg
rspndit (media UE: 76 %), n timp ce 42 % afirm c au fost afectai personal de corupie n
viaa lor de zi cu zi (media UE: 26 %). 82 % consider c mita i utilizarea relaiilor personale
sunt adesea cel mai simplu mijloc de a obine anumite servicii publice (media UE: 73 %).
Experiena corupiei. 25 % din respondenii romni la Eurobarometrul special din 2013 privind
corupia au recunoscut c n ultimele 12 luni li se solicitase sau li se sugerase s ofere mit pentru
servicii. Acest procent ocup a doua poziie printre cele mai mari din UE, n comparaie cu o
medie a UE de 4 %.
Sondaje n rndul ntreprinderilor. n sondajul Eurobarometru n rndul ntreprinderilor din
2013 privind corupia10, 81 % din ntreprinderile din Romnia au afirmat c favoritismul i
corupia reprezint un obstacol n calea concurenei ntre ntreprinderile din Romnia (media UE:
73 %). 65 % din respondeni considerau c pentru ntreprinderea lor care i desfoar activitatea
n Romnia corupia reprezenta o problem (media UE: 43 %), n timp ce 64 % considerau c
clientelismul i nepotismul ridicau probleme similare (media UE: 41 %).
Context
Mecanismul de cooperare i de verificare (MCV). Romnia a fcut obiectul monitorizrii n
cadrul MCV de la aderarea sa la UE. Performana sa este msurat n funcie de patru obiective de
7
8
9
10

Pentru mai multe detalii privind arhiva, a se vedea seciunea privind urmrirea n justiie a actelor de corupie.
http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf.
Eurobarometrul Special 397 din 2013.
Eurobarometrul Flash nr. 374 din 2013.

referin care vizeaz domeniile urmtoare: reformele n justiie, integritatea, corupia la nivel nalt
i prevenirea i combaterea corupiei n sectorul public. Conform Deciziei Comisiei de instituire a
MCV, toate obiectivele de referin trebuie s fie ndeplinite n mod satisfctor11. n 2012,
dup cinci ani de la aderare, s-a desfurat un exerciiu de evaluare. n urma evalurii, s-a
concluzionat c multe dintre elementele fundamentale prevzute de obiectivele de referin
cuprinse n MCV fuseser instituite, dar c durabilitatea i ireversibilitatea reformelor putea fi
pus nc sub semnul ntrebrii i c nu se nregistraser nc progresele necesare pentru atingerea
obiectivelor de referin, astfel nct Comisia s decid ncetarea MCV12. n cea mai recent
evaluare a situaiei, care dateaz din ianuarie 2014 i cu ocazia creia s-au trecut n revist cele
mai recente evoluii, s-a subliniat c progresele nu au fost uor de obinut, iar cele obinute ntrun domeniu pot fi ngrdite sau negate de regrese n alt domeniu13.
Sectorul privat. n Indicele privind corupia global 2013-2014 al Forumului Economic
Mondial, corupia este menionat ca fiind al doilea dintre cei mai problematici factori n calea
dezvoltrii afacerilor n Romnia, dup ratele de impozitare14. Romnia a transpus integral
dispoziiile Deciziei-cadru 2003/568/JAI privind rspunderea persoanelor juridice i sanciunile
aplicabile persoanelor juridice15. Totui, n al doilea raport de punere n aplicare privind deciziacadru s-a menionat c erau necesare clarificri suplimentare privind modul n care legislaia
romn acoper avantajele care rezult pentru o parte ter din mita activ n sectorul privat.
Economia clandestin a fost estimat n 2012 la 29,6 % din PIB, ceea ce reprezint al doilea
dintre cele mai mari procente din UE16.
Finanarea partidelor politice. Cazurile de corupie la nivel nalt arat vulnerabilitile n
materie de supraveghere a finanrii partidelor i a campaniilor electorale, precum i n materie de
prevenire a fraudei electorale. n raportul su de conformitate din decembrie 2012, GRECO a
artat c 10 din cele 13 recomandri ale sale privind finanarea partidelor nu au fost nc puse n
aplicare integral. Sunt n curs de pregtire propuneri de modificri legislative care, dac sunt
adoptate, vor elimina cteva dintre lacunele existente, n special n ceea ce privete accesul la
declaraiile financiare anuale ale partidelor politice. n plus, dispoziiile existente nu sunt puse n
aplicare n mod adecvat.
Denunarea. n Romnia fusese aplicat, ncepnd cu 2004, o legislaie special privind protecia
denuntorilor din sectorul public17. Legea prevede ca angajaii din sectorul public s semnaleze
actele de corupie legate de serviciul public. Pe lng protecia mpotriva represaliilor, legea
prevede, de asemenea, protecia identitii denuntorilor. Rmne totui de stabilit eficacitatea
acestui cadru juridic. ntr-un studiu din 2009 privind protecia denuntorilor n 10 state membre
ale UE, Transparency International a menionat c punerea n aplicare a legislaiei este
neuniform i a subliniat c n 40 % din cazurile monitorizate n Romnia au avut loc diverse
forme de represalii mpotriva denuntorilor18. ntr-un raport mai recent publicat de Transparency

11

12

13
14
15

16
17

18

Decizia Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare i de verificare a progresului realizat de
Romnia n vederea atingerii anumitor obiective specifice n domeniul reformei sistemului judiciar i al luptei mpotriva
corupiei, C (2006) 6569 final, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/romania/ro_accompanying_measures_1206_en.pdf .
http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf.
http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf
http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf
COM(2011) 309 final, al doilea raport privind punerea n aplicare a Deciziei-cadru 2003/568/JAI din 6 iunie 2011:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-humantrafficking/corruption/docs/report_corruption_private_sector_en.pdf
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf.
Legea nr. 571/2004 privind protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz
nclcri ale legii.
An Alternative to Silence, Whistle-Blower Protection in 10 European Countries, noiembrie 2009, p. 9 i 15.:
http://archive.transparency.org/global_priorities/other_thematic_issues/towards_greater_protection_of_whistleblowers/enhanc
ing_whistleblower_protection_in_the_european_union

International n noiembrie 2013 s-a menionat c erau luate unele msuri pentru mbuntirea
proteciei denuntorilor19. mbuntirea mecanismelor care asigur protecia denuntorilor i o
mai bun punere n aplicare a legislaiei existente se numr, de asemenea, printre obiectivele
strategiei naionale anticorupie.
Transparena lobby-ului. Lobby-ul nu este reglementat n Romnia. Nu exist nicio obligaie de
nregistrare i nicio obligaie a funcionarilor publici de a declara contactele pe care le au cu
membrii grupurilor de lobby. Autoritile romne considerau c o astfel de legislaie nou nu este
necesar, deoarece riscurile legate de lobby sunt deja acoperite de normele existente privind
conflictele de interese i situaiile de incompatibilitate, aplicabile funcionarilor publici. Un
proiect de lege de reglementare a lobby-ului se discut n prezent n Camera Deputailor. n 2010
a fost instituit o Asociaie Romn de Lobby, avnd drept obiectiv o mai intens promovare a
activitilor de lobby i, eventual, asigurarea unei autoreglementri. Totui, impactul su a fost
limitat pn n prezent.
Mass-media i accesul la informaii. Informarea obiectiv s-a deteriorat n ultimii ani i
jurnalismul este adesea influenat de interesele specifice i de afilierile politice ale proprietarilor
unor societi de media20, incluznd uneori intimidarea magistrailor sau a unor persoane
implicate n combaterea corupiei. Limitrile libertii presei au redus i mai mult accesul la
informaii la nivelul ntregii ri. Aceast situaie este agravat de faptul c Romnia are cea mai
sczut rat de acoperire a internetului din UE21. O punere n aplicare inadecvat a legislaiei de
reglementare a accesului la informaii afecteaz, de asemenea, capacitatea de a preveni i de a
controla corupia. Indicele Freedom Houses Freedom of the Press 2013 a atribuit Romniei un
punctaj care echivaleaz cu statutul de parial liber22.
2. TEME CENTRALE
Urmrirea n justiie a actelor de corupie
n 2002 a fost instituit un parchet central autonom specializat n combaterea corupiei. n primii
ani de activitate, acesta nu a nregistrat rezultate n cazurile de mare anvergur. El a fost
recunoscut n 2005, n urma redefinirii atribuiilor sale i a aspectelor legate de personal, i a fost
redenumit Direcia Naional Anticorupie (DNA). Activitatea sa s-a axat pe cazurile la nalt nivel
i deosebit de complexe. DNA ancheteaz n prezent cazuri de corupie la nivel nalt i mediu23 i
infraciuni mpotriva intereselor financiare ale UE24. n afar de biroul central, DNA deine i
15 servicii regionale25 i patru birouri teritoriale.
Cu o nou conducere i cu voina politic de a realiza progrese n lupta mpotriva corupiei, dup
2006, DNA a pus bazele a ceea ce a devenit n prezent un bilan impresionant de cazuri de
corupie la nalt nivel. Raportul MCV din iulie 2012 a artat: Performana Direciei Naionale
Anticorupie (DNA) privind anchetarea i urmrirea n justiie a cazurilor de corupie la nivel nalt

19
20

21

22
23

24
25

http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu.
Bertelsmann Stiftung (2012) BTI 2012 Romania Country Report (Raport de ar privind Romnia). Gtersloth:
Bertelsmann Stiftung, p. 8: http://www.bti-project.org/fileadmin/Inhalte/reports/2012/pdf/BTI%202012%20Romania.pdf .
Indicele Europa 2020 din 2012 arat c acoperirea internetului pentru Romnia este de doar 39,9%.
http://reports.weforum.org/the-europe-2020-competitivenessreport/?utm_source=EU2020map&utm_medium=mapembed&utm_campaign=EU2020%2Bembeds#=
http://www.freedomhouse.org/report-types/freedom-press .
Cazurile de corupie la nivel nalt i mediu sunt identificate pe baza a trei criterii alternative: valoarea mitei sau a foloaselor
necuvenite depete 10 000 EUR, prejudiciile depesc 200 000 EUR sau presupusul autor al infraciunii este un nalt
funcionar (ales sau numit) sau un funcionar cu o poziie de conducere de nivel mediu.
http://www.pna.ro/faces/cine_lucreaza.xhtml .
Care corespund jurisdiciilor curilor de apel.

poate fi considerat drept unul dintre cele mai semnificative progrese pe care le-a realizat
Romnia de la aderare. [...] Din 2007, DNA a deschis dosare mpotriva unor persoane de la cel
mai nalt nivel politic i judiciar, din cadrul tuturor partidelor politice importante26. Faptul c
structura DNA include nu doar procurori, ci i membri ai poliiei judiciare i specialiti n
economie, finane, bnci, vmi i IT, a fost fundamental pentru succesul su27.
Dei s-au realizat progrese privind aducerea n faa instanei a unor cazuri de corupie la nalt
nivel, a fost examinat capacitatea sistemului judiciar de a trata astfel de cazuri. Rapoartele MCV
au analizat n detaliu motivele ntrzierilor ndelungate ale aciunilor n justiie n cazurile de
corupie la nivel nalt, dintre care unele riscau s fie prescrise28. Totui, n ultimii doi ani rata
cazurilor de corupie la nalt nivel asupra crora s-a pronunat o hotrre n instan a crescut
vizibil, n special ca urmare a eforturilor depuse de nalta Curte de Casaie i Justiie. Rapoartele
serviciului inspeciei judiciare care analizau durata aciunilor n justiie i motivele ntrzierilor
semnificative ntr-un anumit numr de cauze de corupie la nivel nalt au confirmat c a sczut
numrul de hotrri pronunate cu ntrziere29. Rmne de vzut dac aceast tendin este de
durat. n cteva cauze pendinte la nivel nalt au trecut peste ase ani de la trimiterea n judecat a
autorilor prezumai ai infraciunilor30.

26
27
28
29
30

http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf .
http://www.pna.ro/faces/structura.xhtml .
http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2012_231_en.pdf .
http://emap.csm1909.ro/Documente.aspx?path=emap_docs/200704Documente/1154000000400463.pdf .
Proiectul de monitorizare a mass-mediei cofinanat de UE, care urmrete toate etapele urmririi penale ntr-un anumit numr
de cazuri de corupie la nivel nalt i pstreaz arhive publice ale acestora: http://anticoruptie.hotnews.ro/.

Bune practici: realizrile DNA n cazurile de corupie la nalt nivel31

De la 1 ianuarie 2006 pn n octombrie 2012, DNA a adus n faa justiiei 4 738 de inculpai,
dintre care 2 101 deineau poziii importante32. n ultimii apte ani, rata de confirmare a
inculprilor DNA prin intermediul unor hotrri judectoreti definitive a atins 90,25 %. n acest
interval, 1 496 de inculpai au fost condamnai prin hotrri judectoreti definitive, dintre care
aproape jumtate deineau funcii politice (inclusiv un fost prim-ministru, un ministru,
8 parlamentari, un secretar de stat, 26 de primari, vice-primari i prefeci, 50 de directori de
companii de stat i instituii publice, 60 de funcionari din cadrul autoritilor de control). n
perioada 1 ianuarie-15 noiembrie 2013, tendina s-a meninut: 823 de inculpai au fost adui n
faa justiiei i s-au pronunat 179 de hotrri judectoreti definitive mpotriva a 857 de
inculpai.
n ultimii doi ani, numrul de cauze soluionate printr-o hotrre judectoreasc a crescut
considerabil. Numrul de condamnri definitive pronunate n primele trei trimestre ale anului
2012 a fost aproape dublu fa de numrul din anul precedent i de patru ori mai mare dect rata
condamnrilor din urm cu apte ani. n 2011, peste 230 de ofieri ai poliiei de frontier i ofieri
vamali din ase puncte de trecere a frontierei au fost urmrii n justiie pentru luare de mit i
participare la un grup infracional organizat, n special n legtur cu contrabanda cu igri33.
Printre cazurile DNA cele mai importante, ar trebui menionate dou cazuri ale unui fost
prim-ministru care a executat o pedeaps cu nchisoarea pe baza unor acuzaii de finanare
ilegal a campaniei sale electorale prezideniale i care n prezent execut, de asemenea, o
pedeaps cu nchisoarea pentru o alt condamnare pe baza unor acuzaii de corupie. Alte cazuri
importante ale DNA acopereau ntregul spectru politic: un fost primar din Cluj trimis n judecat
pentru luare de mit n schimbul obinerii unor contracte publice, care a fost anchetat n stare de
arest preventiv n perioada n care era un membru influent al partidului aflat la putere; un
ministru aflat n funcie la acea dat (n prezent fost ministru) condamnat n prim instan pentru
abuz n serviciu pentru presupuse fapte svrite n perioada n care ocupa o alt funcie; un
parlamentar condamnat la nchisoare n dou cauze de corupie n urma unor hotrri
judectoreti definitive (complicitate la abuz n serviciu n legtur cu schimburi ilegale de
proprietate, implicnd terenuri care aparineau Ministerului Aprrii i mit, implicnd juctorii
unui club de fotbal).
n ceea ce privete corupia la scar mic, Ministerul Public a informat c, pentru 2013, numrul
de cazuri soluionate a crescut cu aproximativ 9 % n comparaie cu o perioad similar de
referin din 2012. Numrul de trimiteri n judecat a crescut cu aproximativ 15 %. Totui, dei
pot fi observate unele progrese n ultimii ani n ceea ce privete cazurile de corupie la scar mic
anchetate de parchetele din ntreaga ar34, rezultatele obinute nu sunt convingtoare n

31
32

33

34

http://www.pna.ro/faces/obiect2.jsp?id=193.
Printre acetia se numrau un fost prim-ministru, nou minitri, cinci secretari de stat, 23 de parlamentari, 105 primari i
viceprimari, opt preedini i vicepreedini de consilii judeene, opt directori de agenii naionale, 40 de directori de companii
naionale i de regii autonome i 42 de ofieri ai Grzii Financiare, precum i 48 de persoane juridice.
ntr-un studiu comandat de Frontex privind msurile anticorupie n domeniul controlului la frontierele UE s-a estimat c
poliitii de frontier din reeaua n cauz ctigau zilnic aproximativ 500 EUR mit de persoan. Acest caz ilustra eficacitatea
aplicrii legii n detectarea unor astfel de sisteme de corupie la scar larg, ns expunea, de asemenea, nivelul de infiltrare a
corupiei la frontiere i legturile sale cu criminalitatea organizat:
http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Study_on_anticorruption_measures_in_EU_
border_control.pdf .
ntre 2012 i primul semestru al anului 2013 au existat 432 de trimiteri n judecat, referitoare la 722 de inculpai. Printre
acetia: ofieri de poliie, funcionari ai administraiilor locale, doctori, angajai ai ageniilor de stat etc. 25 % din aceste cazuri
n care au fost emise trimiteri n judecat au fost deschise din oficiu. n aceeai perioad de referin s-au pronunat 266 de

ansamblu35. Fiecare parchet a desemnat cel puin un procuror pentru a instrumenta cazurile de
corupie. Majoritatea acestor cazuri trimise n instan de parchetele din ar vizeaz ofieri de
poliie, ceea ce poate fi, de asemenea, rezultatul eficienei Direciei Generale Anticorupie din
cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Totui, numrul total al altor cazuri de corupie la scar
mic trimise n instan este destul de mic.
La motivarea DNA de a ancheta cazuri la nivel nalt au contribuit, de asemenea, circumstanele
politice care i-au permis s acioneze imparial i independent. Un element decisiv pentru eficiena
DNA se refer la numirea conducerii sale36. Astfel cum se subliniaz n Raportul MCV din
ianuarie 201437, procesul de numire a procurorului general i a personalului de conducere al
Direciei Naionale Anticorupie (DNA) i al Direciei de Investigare a Infraciunilor de
Criminalitate Organizat i Terorism (DIICOT) a fost unul de durat. Procedura prin care
conducerea acestor instituii a fost numit n cele din urm, dei includea i cteva persoane cu o
experien solid, n esen, reprezenta mai degrab o opiune politic dect rezultatul unei
proceduri menite s permit examinarea calitilor candidailor i o concuren real38. Mai
recent, astfel cum se subliniaz n Raportul MCV din ianuarie 2014, deciziile adoptate la nceputul
lunii octombrie a anului 2013 n legtur cu numirea preedinilor de secie din cadrul DNA i a
adjuncilor acestora au creat dificulti suplimentare. S-a pus capt brusc delegrilor pentru
preluarea funciilor n interimat, iar Ministrul Justiiei a fcut numiri n funcie care nu au respectat
integral procedura de consultare a preedintelui DNA. Momentul numirii a creat de asemenea
motive de ngrijorare n sensul c ar fi existat o legtur cu deciziile DNA privind cazuri ce vizau
anumii politicieni. n urma criticilor exprimate de opinia public, inclusiv de Consiliul Superior al
Magistraturii, au fost fcute ulterior noi nominalizri n urma consultrii cu preedintele DNA. n
urma numirii noii conduceri, DNA a meninut ritmul anterior al anchetelor39. Este important s
menin aceast tendin pe termen mai lung.
Responsabilitatea i integritatea funcionarilor alei i numii
Romnia a dezvoltat cadrul necesar pentru urmrirea n justiie a cazurilor de corupie la nivel
nalt i pentru verificarea de ctre organisme independente a averilor, a eventualelor conflicte de
interese i a cazurilor de incompatibilitate n rndul funcionarilor publici, toate acestea fiind
elemente-cheie ale politicii anticorupie. nalii funcionari fac obiectul unor obligaii stricte n
materie de declarare a averilor, iar declaraiile lor de avere sunt accesibile publicului. Cu toate
acestea, sprijinul politic pentru cadrul de integritate actual, att din punct de vedere legislativ, ct
i din punct de vedere instituional, a fost inconsecvent40.
ncepnd cu 2008, ANI a identificat 469 de situaii de incompatibilitate, 194 de conflicte de
interese administrative i penale, 46 de cazuri de averi nejustificate, 346 de cazuri de poteniale
infraciuni i a aplicat peste 5 200 de amenzi pentru nclcarea legislaiei privind declararea
averilor. Printre funcionarii anchetai de ANI se numr 50 de parlamentari, 12 preedini i

35

36

37
38

39
40

hotrri judectoreti definitive privind 332 de inculpai n cazuri de corupie (rata de condamnare fiind de 92,77 %). Doar
20,78 % din condamnri sunt executate n nchisoare.
A se vedea, de asemenea, raportul MCV din ianuarie 2014: http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf ..
Conform legislaiei romne, efii DNA, ai parchetului general i ai Direciei de Investigare a Infraciunilor de Criminalitate
Organizat i Terorism (DIICOT) sunt numii de Preedintele Romniei, pe baza unei propuneri din partea Ministrului
Justiiei, urmat de un aviz consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Ministrul Justiiei are prerogativul de a propune
orice procuror, ns nimic nu mpiedic formularea propunerii pe baza unei proceduri care respect criteriile transparenei i
profesionalismului.
http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_en.pdf
Idem
A se vedea datele statistice menionate la nceputul prezentei seciuni.
http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf.

vicepreedini de consilii judeene, 10 minitri i secretari de stat i peste 700 de funcionari locali
alei, directori de agenii publice, ofieri de poliie, magistrai etc. n ultimii cinci ani, peste 80 %
din deciziile ANI n situaii de incompatibilitate i conflicte de interese au rmas definitive. Cu
toate acestea, au existat cazuri importante n care aciunile ulterioare deciziilor ANI nu au fost
satisfctoare41.
Parlamentul a dat dovad de o lips de consecven n luarea deciziilor referitoare la probleme de
integritate, inclusiv n ceea ce privete aciunile ulterioare deciziilor ANI n situaii de conflicte de
interese i de incompatibilitate. Odat definitive, aceste decizii ar trebui s duc la ncetarea
mandatului respectivului funcionar ales. Totui, de la mijlocul anului 2012, sistemul judiciar a
trebuit s sesizeze de dou ori Curtea Constituional n urma refuzului Parlamentului de a pune
capt mandatelor ca urmare a unor hotrri judectoreti definitive privind incompatibilitatea unor
parlamentari. Cel mai recent caz dateaz din toamna anului 2013 i se refer la decizia ANI
privind incompatibilitatea unui senator care a fost confirmat de nalta Curte de Casaie i Justiie
i pe care Senatul nu a aplicat-o. Prin urmare, Curtea Constituional a trebuit s intervin nc o
dat, printr-o hotrre privind conflictul constituional dintre puterea legislativ i cea judiciar42.
De atunci, Senatul nu a acionat n acest sens.
Refuzul Parlamentului de a executa unele dintre deciziile definitive ale ANI a afectat credibilitatea
angajamentului su de a combate corupia. De asemenea, funcionarii alei au subminat n mod
frecvent i grav stabilitatea instituional a ANI prin intermediul unor propuneri legislative.
Recent, au avut loc dezbateri publice ample privind posibila modificare a legislaiei privind
incompatibilitatea aplicabil funcionarilor locali alei. Acestea se refereau n special la interdicia
de a face parte din consiliile de supraveghere ale ntreprinderilor locale publice sau controlate de
stat i din asociaiile de dezvoltare intercomunitar care sunt responsabile cu contractarea unor
servicii de utiliti publice pentru cteva primrii. Problema a ajuns s fac obiectul dezbaterilor
atunci cnd ANI a constatat mai multe nclcri ale acestor dispoziii juridice. Normele n materie
de incompatibilitate referitoare la consiliile ntreprinderilor publice sau controlate de stat sunt
elemente importante care abordeaz riscurile poteniale n materie de corupie i de conflict de
interese n cadrul achiziiilor publice i al supravegherii contractelor publice i la interfaa cu
finanarea partidelor politice sau a campaniilor electorale.
n plus, deciziile de ridicare a imunitii adoptate de Parlament au fost, pn n prezent,
imprevizibile43. Parlamentarii nu beneficiaz de imunitate fa de anchetele penale, dei ei se
bucur de imunitate n ceea ce privete arestul preventiv i percheziia. Totui, parlamentarii care
sunt sau au fost minitri se bucur de imunitate pentru infraciunile comise n legtur cu
ndatoririle lor ministeriale i, n astfel de cazuri, pot aprea dificulti deosebite. Procedurile de
ridicare a imunitii nu oblig Parlamentul s i motiveze deciziile. n trei cazuri recente din 2012
i 2013, Camera Deputailor a votat mpotriva ridicrii imunitii unor foti minitri implicai n
anchete penale pe baza unor acuzaii de corupie, infraciuni economice i fraud electoral.
n ianuarie 2013, Parlamentul a adoptat modificri ale statutului membrilor si. Totui, deoarece
au fost contestate naintea Curii Constituionale, aceste dispoziii au intrat n vigoare abia n

41
42
43

http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf.
http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-70.
ntre 2007 i mijlocul anului 2012, DNA, prin intermediul Procurorului General, a naintat 7 cereri ctre Parlament pentru
ridicarea imunitii unor membri ai Parlamentului n vederea unor anchete i 5 cereri n acest sens Preedintelui Romniei
privind anchetarea unor minitri sau foti minitri. Parlamentul a probat 5 din aceste 7 cereri i le-a respins pe celelalte, n timp
ce Preedintele a aprobat toate cererile. ntr-un alt caz referitor la un parlamentar (i fost ministru), extinderea anchetei penale
la alte infraciuni a fost respins de Parlament. n ceea ce privete percheziia, Parlamentul a respins o cerere mpotriva unui
parlamentar (i fost ministru). ncepnd cu 2007 i pn la mijlocul anului 2013, au existat trei cereri de arestare preventiv a
unor parlamentari: ntr-un caz, cererea a fost respins, iar n dou cazuri, a fost acceptat.

iulie 2013, iar regulamentele de aplicare i un nou cod de conduit44 nu fuseser nc adoptate la
momentul redactrii prezentului document. Dei unele dintre noile dispoziii propuse sunt
binevenite, n special n ceea ce privete executarea hotrrilor definitive pronunate n situaiile
de incompatibilitate, eficacitatea lor va trebui evaluat n timp45.
La nceputul lunii decembrie a anului 2013, Parlamentul a adoptat un numr de modificri ale
Codului penal care, printre altele, excludeau parlamentarii, preedintele i profesiile liberale din
domeniul de aplicare al definiiei funcionarilor publici. Astfel, aceste categorii nu mai puteau fi
trimise n judecat pentru infraciuni de corupie n sectorul public. n plus, au fost adoptate cteva
modificri care restrngeau n mod considerabil domeniul de aplicare al dispoziiilor dreptului
penal referitoare la conflictele de interese. Aceste modificri recente provoac preocupri grave n
ceea ce privete nivelul de integritate i standardele anticorupie aplicabile funcionarilor alei. n
ianuarie 2014, Curtea Constituional a considerat c toate aceste modificri sunt
neconstituionale46.
Integritatea sistemului judiciar
DNA a trimis n judecat 23 de judectori i 30 de procurori ntre ianuarie 2006 i al patrulea
trimestru al anului 2012. Condamnri definitive n urma unor acuzaii de corupie au fost
pronunate n aceeai perioad de referin pentru 12 judectori i 11 procurori. n ultimii ani, ase
cazuri au implicat judectori ai naltei Curi, inclusiv preedini de secii. Acetia au fost acuzai
de luare de mit, trafic de influen i complicitate la alte infraciuni47. Doi membri ai Consiliului
Superior al Magistraturii au fost, de asemenea, pui sub acuzare pentru corupie. Este necesar o
monitorizare ulterioar pentru a evalua caracterul disuasiv al sanciunilor aplicate48. Cele mai
recente cazuri se refereau la diverse niveluri ale sistemului judiciar i au scos la lumin reele n
care erau implicai judectori, avocai i inculpai, care recurgeau la traficul de influen pentru a
obine hotrri judectoreti favorabile, sau procurori care protejau de anchete anumite reele
infracionale. ntr-un caz, nivelul presupus al mitei se ridica la 1 milion EUR. n alt caz, doi
procurori49, un judector i un ofier de poliie au fost pui sub acuzare pentru complicitate,
instigare i participare la utilizarea neautorizat a unor informaii clasificate aparinnd serviciului
de informaii al poliiei n schimbul unor sume de bani, servicii i alte foloase necuvenite legate de
poziiile de conducere din DNA i din Parchetul general. Consiliul Superior al Magistraturii a
reacionat cu promptitudine n aceste cazuri, aprobnd n timp util cererile de percheziie i de
arest preventiv, suspendnd din magistratur inculpaii n cauz i solicitnd diverse controale, de
exemplu pentru a verifica dac sistemul de atribuire aleatorie a cauzelor era manipulat.
La sfritul anului 2011, Consiliul Superior al Magistraturii a adoptat o strategie de integritate n
cadrul sistemului judiciar i un plan de aciune corespunztor care viza, printre altele, consolidarea
normelor de integritate i mbuntirea mecanismelor de rspundere disciplinar50. Inspecia
judiciar, n prezent un organism autonom, a fost consolidat i a adoptat msuri pentru
mbuntirea metodologiei sale. Noua legislaie privind rspunderea disciplinar a magistrailor
permite proceduri disciplinare mai eficiente51. Ea a introdus, de asemenea, posibilitatea de a
suspenda magistraii n ateptarea unei anchete disciplinare. n august 2013, Consiliul Superior al

44

Preedintele Camerei Deputailor a trimis un proiect al codului spre consultare Parlamentului European n decembrie 2013.

45

http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf.
http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-75 .
n special infraciuni legate de dezvluirea informaiilor privind percheziia, arestarea sau interceptarea altor magistrai.
http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf.
Dintre care un membru al Consiliului Superior al Magistraturii la acel moment i un consilier n cadrul aceluiai consiliu.
http://www.csm1909.ro/csm/index.php?cmd=0901 .
Legea nr. 24 din 2012 pentru modificarea i completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor i a
Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

46
47
48
49
50
51

10

Magistraturii a aprobat o propunere legislativ din partea Ministerului Justiiei de a elimina

pensiile speciale52 pentru magistraii condamnai definitiv pentru acuzaii de corupie sau
infraciuni legate de exercitarea funciei lor atunci cnd au fost comise cu intenie sau orice alte
infraciuni care duneaz reputaiei sistemului judiciar. Propunerea legislativ a fost aprobat de
Guvern n august 2013 i a fost naintat Parlamentului spre adoptare.
Achiziiile publice
Achiziiile publice reprezint o cot important din economia Romniei. Contractele de achiziii
publice de lucrri, de bunuri i de servicii au reprezentat 24,6 % din PIB-ul Romniei n 2011.
Valoarea procedurilor de ofertare publicare n Monitorul Oficial ca procent din cheltuielile totale
pentru lucrri publice, bunuri i servicii a fost de 30,9 % n 201153. Dei cadrul legislativ pentru
achiziiile publice a fost instituit, modificrile frecvente i lipsa unor practici uniforme sau a unor
orientri din partea instituiilor n cauz reprezint o surs de incertitudine pentru prile
interesate54. Aceste modificri succesive au generat, cel puin, confuzie n ceea ce privete
domeniul de aplicare al legislaiei n materie de achiziii publice n cazul ntreprinderilor deinute
sau controlate de stat. De asemenea, ar trebui mbuntit consecvena hotrrilor pronunate de
instane i de organismele de soluionare a cilor de atac. Utilizarea la nivel naional a procedurii
negociate fr publicarea unui anun de participare la licitaie este cu mult peste media UE
(reprezint aproximativ 15 % din numrul total de proceduri de achiziii publice55, n timp ce
media UE este de aproximativ 5 %).
Conform sondajului Eurobarometru n rndul ntreprinderilor din 2013 privind corupia56,
respondenii romni din sectorul ntreprinderilor consider c urmtoarele practici au o larg
rspndire n ceea ce privete achiziiile publice: implicarea ofertanilor n elaborarea caietelor de
sarcini (49 %), criterii neclare de selecie sau de evaluare (56 %), conflicte de interese n evaluarea
ofertelor (57 %), caiete de sarcini concepute special pentru anumite ntreprinderi (59%), abuzul de
motive de urgen pentru justificarea unor proceduri anticoncureniale sau a unor proceduri rapide
(51 %) i practicarea nelegerilor secrete n faza de ofertare (53 %). 64 % au considerat c
corupia este larg rspndit n cadrul achiziiilor publice gestionate de autoritile naionale
(media UE: 56 %) i 59 % n cazul autoritilor locale (media UE: 60 %). Un studiu din 2012 al
Institutului pentru Politici Publice (IPP) din Romnia a artat c 90 % din respondenii romni
consider c procesul de achiziii publice este att de corupt din cauza lipsei sale de transparen,
corectitudine i competitivitate57. Acestea se numr printre cele mai mari procente din UE. Aceti
indicatori, dei nu sunt n mod necesar direct legai de corupie, ilustreaz factorii de risc care
sporesc vulnerabilitatea fa de corupie n cadrul procedurilor de achiziii publice.
Din cteva audituri externe, precum i din sondaje i studii reiese c funcionarea sistemului
naional romn de achiziii publice este ngreunat de numeroase neregulariti, conflicte de
interese i riscuri mari de corupie58. Printre cele mai frecvente neregulariti care ar putea indica

52

53
54

55
56
57

58

Aceste pensii sunt aplicabile doar n cazul magistrailor i derog de la normele generale privind pensiile. Ele sunt cu mult
superioare normei generale.
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf.
Se observ o mare frecven a Ordonanelor de Urgen ale Guvernului (OUG) i a modificrilor aduse legislaiei din acest
domeniu, ceea ce creeaz instabilitate juridic i inconsecven n ceea ce privete punerea n aplicare. Un exemplu n acest
sens este Ordonana de Urgen a Guvernului (OUG) nr. 34/2006 privind achiziiile publice care a fost modificat de patru
ori n perioada decembrie 2012-iunie 2013 (de exemplu, prin OUG 77/2012, OUG 31/2013, OUG 35/2013 i Legea
193/2013).
Date privind 2011.
Eurobarometrul Flash nr. 374 din 2013.
Adrian Moraru, Elena Iorga, Loredana Ercus (2012) Transparen, corectitudine i competitivitate n procesul de achiziii
publice din Romnia, Institutul pentru Politici Publice: http://www.ipp.ro/pagini/transparen355a-corectitudine-351i-1.php
Raportul ntocmit de Deloitte la cererea DG REGIO ofer informaii detaliate privind deficienele existente n sistemul romn
de achiziii publice i a fost, de asemenea, luat n considerare n cadrul prezentei evaluri. Raportul a fost fcut public de ctre

11

riscuri mai mari de corupie se numr transparena insuficient n toate etapele procedurii de
achiziii publice, termenele excesiv de scurte pentru depunerea ofertelor, modificarea informaiilor
iniiale privind procedura de ofertare care sunt publicate doar la nivel naional, criteriile de selecie
excesiv de stricte i algoritmi irelevani sau artificiali pentru evaluarea ofertelor59. Alte practici
negative observate n cadrul auditurilor i verificrilor externe se refer la utilizarea unor caiete de
sarcini special concepute pentru a favoriza un anumit candidat i atribuirea direct a unui mare
numr de contracte publice de ctre aceeai autoritate contractant unui numr foarte limitat de
operatori economici prin utilizarea nejustificat a unei proceduri negociate i fr publicarea unui
anun de participare. Legislaia actual privind achiziiile publice nu include dispoziii clare
privind practicile uilor turnante i pare s existe o lips de contientizare n ceea ce privete
situaiile de conflicte de interese care pot aprea n urma unor astfel de practici.
n ceea ce privete supravegherea procedurilor de achiziii publice, a fost instituit o structur
instituional complex60. Totui, mecanismele de control intern i extern nu i-au dovedit nc
eficacitatea. Statutul independent al autoritii romne pentru monitorizarea achiziiilor publice nu
a fost nc deplin garantat. De asemenea, cadrul instituional este excesiv de complex, iar
cooperarea interinstituional limitat duce la practici divergente. Prin urmare, neregulariti
substaniale nu sunt detectate i nici nu sunt sancionate. Capacitatea sczut a autoritilor
contractante de a pregti o documentaie de licitaie solid, de a defini criterii adecvate de selecie
i de atribuire, de a evalua ofertele sau de a institui mecanisme clare de marcare a ofertelor
suspecte este, de asemenea, o surs de ineficien i de lips de transparen. Autoritatea Naional
pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP) lucreaz n prezent la
elaborarea unor ghiduri de interpretare pentru autoritile contractante privind cteva aspecte de
guvernan i de procedur, inclusiv conflictele de interese.
A fost instituit un Sistem electronic de achiziii publice (SEAP), ns persist unele dificulti
privind funcionarea sa efectiv. Din ianuarie 2013, autoritile contractante sunt obligate s
ncarce n SEAP toate notificrile privind achiziiile publice directe care depesc 5 000 EUR. Un
studiu realizat de Institutul pentru Politici Publice semnaleaz neregulariti semnificative n
executarea contractelor publice, cum ar fi recepia de lucrri sau bunuri sub standardul de calitate
prevzut n oferta iniial i o lips de sanciuni pentru execuia sau livrarea cu ntrziere, chiar i
atunci cnd timpul necesar pentru execuie sau livrare era unul dintre criteriile de atribuire, n timp
ce monitorizarea ulterioar atribuirii este aproape inexistent.
n ultimele rapoarte ntocmite n cadrul MCV s-a subliniat, de asemenea, c s-au realizat progrese
foarte limitate n ceea ce privete prevenirea i sancionarea corupiei n sectorul achiziiilor
publice61. Puine cazuri de fraud n materie de achiziii publice s-au finalizat n instan prin
impunerea unor sanciuni disuasive. ntre ianuarie 2006 i al patrulea trimestru al anului 2012,
doar 15 funcionari au primit condamnri definitive n urma unor cauze introduse de DNA.

59

60

61

autoritile romne: http://www.sn-seap.ro/wp-content/uploads/2012/07/DG-Regio-Third-Interim-Report-Part-C-FINAL-ROversion.pdf .

Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU Development of a methodology to estimate the direct
costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption, 30 iunie 2013,
PricewaterhouseCoopers i ECORYS.
Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP), coordonat de prim-ministru,
este responsabil cu reglementarea i monitorizarea achiziiilor publice (inclusiv controlul sistematic ex ante al documentaiei
de licitaie i controalele ex post ale procedurilor de achiziii publice pe baza evalurii riscurilor), Unitatea pentru coordonarea
i verificarea achiziiilor publice (UCVAP), care face parte din Ministerul Finanelor Publice, este responsabil cu controlul ex
ante al regularitii procedurilor de achiziii publice (alese pe baza evalurii riscurilor) prin observatorii locali care particip n
comisiile de evaluare a ofertelor (rapoartele lor sunt consultative). Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor (CNSC)
este un organism administrativ-jurisdicional specializat competent s audieze contestaii n materie de achiziii publice n
prim instan, nainte de semnarea contractelor. Centrul Naional de Management pentru Societatea Informaional (CNMSI),
care face parte din Ministerul Comunicaiilor i Societii Informaionale, implementeaz i opereaz Sistemul electronic de
achiziii publice (SEAP).
http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2013_47_ro.pdf .

12

Tratarea cauzelor dureaz de obicei mult i adesea, contractele i proiectele sunt deja finalizate
atunci cnd sunt descoperite practicile de corupie. Au fost luate unele msuri n ceea ce privete
formarea procurilor i a judectorilor n materie de achiziii publice.
Este n curs de implementare o reform n materie de descentralizare, prin cteva legi i decizii
administrative la nivel de guvern sau de minister. Avnd vedere importana i natura riscurilor
asociate cu corupia, conflictul de interese i favoritismul, astfel cum se subliniaz n prezenta
seciune i n seciunea de mai jos, este necesar ca aceast reform s fie nsoit de o prevenire
eficient ca rspuns la astfel de riscuri62.
n ceea ce privete fondurile UE, din statisticile agregate ale DNA reiese c ntre 2006 i 2012 au
fost deturnate n Romnia (prin corupie i fraud) 36 de milioane EUR din fondurile UE. DNA a
trimis n judecat 406 inculpai, iar instanele au pronunat 82 de hotrri definitive mpotriva a
127 de persoane. Achiziiile publice la nivel local sunt deosebit de vulnerabile fa de corupie.
ncepnd cu 2010, mai multe audituri ale Comisiei Europene au subliniat deficienele substaniale
ale sistemului romn de achiziii publice. Faptul c acestea nu au fost prevenite, detectate sau
corectate de sistemul naional de gestionare i control indic existena unor deficiene sistemice.
S-a constatat c structura instituional din Romnia pentru achiziii publice are o capacitate
insuficient pentru efectuarea unor controale eficace n ceea ce privete cheltuirea fondurilor UE.
Aceste deficiene au condus la ntreruperi temporare ale plilor din fondurile structurale, n scopul
de a proteja interesele financiare ale UE. De asemenea, n 2011, Comisia a formulat rezerve cu
privire la programele derulate n perioada 2007-2013 n Romnia. Sistemele de gestionare i
control au fost adaptate, iar autoritile romne au acceptat i introdus corecii financiare n urma
crora Comisia i-a anulat rezervele i a reluat efectuarea plilor.
Conflicte de interese i favoritism
Astfel cum s-a menionat n seciunea anterioar, conflictele de interese i favoritismul par a fi
printre problemele cele mai recurente legate de alocarea i cheltuirea fondurilor publice (inclusiv a
fondurilor UE) att la nivel central, ct i la nivel local, n timp ce mecanismele actuale de
prevenire i control sunt dificil de pus n aplicare sau sunt insuficient de disuasive. Rata detectrii
i a notificrii conflictelor de interese de ctre autoritile responsabile de achiziiile publice pare
destul de sczut n comparaie cu amploarea riscurilor reale legate de acest aspect, dup cum
reiese din constatrile ANI. Pentru a remedia aceast problem, Autoritatea Naional pentru
Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP) i ANI au semnat n 2013
memorandumuri pentru lansarea unui sistem integrat de informaii pentru prevenirea i detectarea
potenialelor conflicte de interese prin controale ex ante.
n 2012, ANI a efectuat un studiu privind administraia local, n care a fost identificat un numr
mare de cazuri de conflicte de interese63. Muli consilieri locali au ncheiat contracte cu propriile
lor ntreprinderi sau cu ntreprinderi controlate de membrii familiilor lor. ANI a identificat 78 de
cazuri de funcionari locali alei care se aflau ntr-o situaie de incompatibilitate sau de conflict de
interese. Dintre aceste cazuri, 33 au fost transmise ctre Parchet fiind suspectate de conflicte de
interese de natur penal i alte 17 cazuri au fost transmise ctre Parchet pentru alte infraciuni
presupuse, inclusiv corupie i fals. Au fost pronunate 75 de hotrri n materie de
incompatibilitate, dintre care 24 au devenit definitive i 51 fac n prezent obiectul unor recursuri n
instan.

62
63

A se vedea i analiza acestor aspecte din Raportul MCV din ianuarie 2014: http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf
http://www.integritate.eu/UserFiles/File/Rapoarte/Raport_ActivitateaANI_Anul2012_CfLegii544_2001.pdf .

13

ANI raporteaz c peste 80 % din hotrrile judectoreti confirm rapoartele ANI privind
conflictele de interese i situaiile de incompatibilitate64. Dei acest fapt reprezint o mbuntire,
jurisprudena n domeniul conflictelor de interese rmne neuniform. Pentru cauze comparabile,
instanele au pronunat hotrri contradictorii. De exemplu, n trei cauze privind preedinii de
consilii judeene care, n calitatea lor oficial, au semnat contracte n numele administraiei locale
cu propriile lor ntreprinderi, dou instane au decis c exista un conflict de interese, n timp ce a
treia a decis c nu exista un astfel de conflict. n Raportul MCV din ianuarie 2014 s-a subliniat, de
asemenea, c mai sunt multe de fcut pentru a asigura caracterul disuasiv al sanciunilor aplicate i
eficacitatea msurilor de recuperare a prejudiciilor aduse interesului public65. Sunt necesare
aciuni n justiie distincte pentru a se pronuna hotrri cu privire la recursurile naintate
mpotriva constatrii unui conflict de interese i ulterior pentru executarea hotrrii definitive i
revocarea oricror acte juridice semnate n perioada n care funcionarul care a comis infraciunea
se afla ntr-o situaie de conflict de interese. Finalizarea unor astfel de aciuni poate dura ani
ntregi, ducnd la ntrzierea sancionrii.
Pentru a remedia aceast situaie, este necesar o abordare mai sistematic fa de controalele
ex ante, o sarcin care poate fi cel mai bine ndeplinit de ANI, cu condiia s dispun de resursele
necesare. n aprilie 2013, Guvernul a aprobat un memorandum66 prin care ANI a fost nsrcinat
s efectueze controale ex ante sistematice privind conflictele de interese utiliznd o list naional
a tuturor funcionarilor publici care gestioneaz fonduri UE. Trebuie s se acorde o atenie
deosebit capacitii necesare pentru punerea n aplicare a acestui sistem de verificare.
Dei conflictul de interese este o infraciune n temeiul legislaiei romne, parchetele au fost mult
timp reticente fa de urmrirea n justiie a unor astfel de cazuri. Recent, parchetele au devenit
mai active. n perioada 2008-2013, au fost deferite parchetului 138 de cazuri suspectate de
conflicte de interese de natur penal. n mai mult de jumtate dintre acestea erau implicai
funcionari publici alei. Anchetarea penal efectiv rmne limitat: 7 % din cazuri au fost
trimise n instan i pentru nc 7 % au fost demarate proceduri preliminare. n 36 % din cazuri
s-a decis nenceperea urmririi penale, iar restul de 50 % sunt n curs de anchetare de ctre
organele de urmrire penal. n martie 2013, procurorul general interimar a anulat deciziile
procurorilor de neurmrire penal n 15 cazuri de conflicte de interese care implicau foti i actuali
parlamentari. n 2012 i 2013, au fost trimise n judecat 20 de cazuri de conflicte de interese. La
mijlocul anului 2013, toate parchetele de pe lng curile de apel au elaborat strategii regionale
pentru abordarea conflictelor de interese. Astfel cum s-a menionat anterior, la nceputul lunii
decembrie a anului 2013, Parlamentul a adoptat un numr de modificri ale Codului penal,
limitnd domeniul de aplicare i aplicarea infraciunii de conflict de interese, eliminnd
funcionarii publici i deciziile administrative din domeniul su de aplicare i limitnd
aplicabilitatea sa la personalul contractual al autoritilor publice. Modificrile au fost declarate
neconstituionale de Curtea Constituional n ianuarie 2014.
Din anumite studii reiese c alocarea fondurilor publice n Romnia, n special la nivel local,
rmne un domeniu problematic n care favoritismul politic prevaleaz adesea asupra criteriilor
obiective i a interesului public67. Pentru a evalua amploarea clientelismului politic n
administraia public, au fost analizate diferite tipuri de fonduri transferate de la bugetul de stat n
perioada 2004-2011, de la fonduri de rezerv, pn la fonduri pentru protecia mediului. Alocarea
acestor fonduri a fost analizat n corelare cu afilierea politic a funcionarilor care se ocup de

64
65
66
67

Perioada 2008-2013.
http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf.
Memorandumul din 5.4.2013.
http://expertforum.ro/extra/harta-bugetelor/EFOR-rap-anual-2013.pdf i Societatea Academic din Romnia (2010) Dincolo
de percepii. A devenit guvernarea Romniei mai integr dup 2004? SAR: http://www.sar.org.ro/dincolo-de-perceptii-adevenit-guvernarea-romaniei-mai-integra-dupa-2004-3/

14

alocarea fondurilor. A reieit c exista o mare corelare ntre cele dou aspecte menionate, n
detrimentul consideraiilor legate de interesul public. De exemplu, s-a sugerat c fondul naional
de urgen pentru ajutoare n caz de catastrofe, alocat pentru dezastre naturale, fusese influenat de
toate partidele politice din guvern pentru a canaliza resurse nspre motivaii presupuse a fi
partinice, care nu aveau legtur cu producerea unor dezastre naturale. Cota din fonduri alocat de
principalul partid aflat la guvernare a variat de la 49 % n 2004 i 45 % n 2008 la 62 % n 201068.
Un alt raport de cercetare a evideniat alte oportuniti pentru alocarea discreionar, cum ar fi
fondurile pentru drumuri (judeene i rurale), coli, reele de distribuie a apei n mediul rural i
poduri69. n plus, doar 25 % din municipiile din Romnia sunt n msur s i acopere cheltuielile
salariale doar din venituri, ceea ce creeaz o dependen accentuat de alocrile discreionare.
Cele mai mari alocri, n valoare de peste 1 miliard EUR, s-au efectuat n perioada de expansiune
2007-2008, perioad ce corespunde celui mai nalt nivel al clientelismului identificat n studiu.
Studiul privind clientelismul a evideniat, de asemenea, deficiene majore n ceea ce privete
administrarea i supravegherea ntreprinderilor de stat i a evaluat impactul alocrilor
discreionare asupra bilanurilor. Prin urmare, cele mai frecvente practici implic supraestimarea
contractelor de achiziii publice, n cazul n care ntreprinderile de stat ncheie contracte de
achiziii necompetitive la preuri mai mari dect preul pieei cu parteneri favorizai sau vnzri
sub preul pieei.
Sectorul sntii
Plile informale au o larg rspndire n sistemul de sntate din Romnia. Salariile sczute ale
medicilor i ale personalului medical din sectorul public fac mai dificil abordarea eficient a
acestui aspect. Un studiu naional din 2005 efectuat de Banca Mondial pentru Ministerul
Sntii a estimat valoarea plilor informale n sectorul sntii la aproximativ 280 de milioane
EUR anual70. Cifrele reale ar putea fi chiar mai mari.
Conform Eurobarometrului special din 2013 privind corupia, 28 % din respondenii romni care
au apelat la serviciile unor instituii medicale publice n anul precedent au trebuit s efectueze o
plat suplimentar sau s ofere un cadou sau o donaie pe lng onorariile oficiale. Acesta este cel
mai ridicat procent din UE, cu mult peste media UE de 5 %. Jumtate din respondeni (cel mai
ridicat procent din UE, n comparaie cu media UE de 19 %) au considerat c trebuie s efectueze
o plat suplimentar sau s ofere un cadou nainte de acordarea ngrijirilor medicale. Un studiu
local efectuat n 2011 a artat c doar 33 % din respondeni considerau c plile informale din
sistemul sanitar ar putea fi reduse prin intermediul coplilor, n timp ce 83 % considerau c
personalul medical este prost pltit i susineau c aceasta este o cauz fundamental a corupiei n
domeniu71.
Proiectul european de cercetare colaborativ ASSPRO CEE (2008-2013) a studiat plile
informale n ase ri72 i a constatat c astfel de pli au fost efectuate de 55 % din beneficiarii
asistenei medicale n ambulatoriu i de 72 % din beneficiarii asistenei medicale acordate
pacienilor spitalizai n Romnia73. 81 % din respondeni ar prefera o convertire a plilor actuale

68
69

70

71

72
73

http://www.sar.org.ro/dincolo-de-perceptii-a-devenit-guvernarea-romaniei-mai-integra-dupa-2004-3/
Expert Forum (2013) Clientelismul n Romnia (EFOR): http://expertforum.ro/clientelism-pe-cheltuiala-cetatenilor-inpolitica-si-administratie/.
Medical Care in Romania Comes at an Extra Cost (Asistena medical n Romnia implic costuri suplimentare),
8 martie 2009.
Institutul Romn pentru Evaluare i Strategie cu privire la percepia general legat de sectorul sntii n Romnia (IRES)
2011.
Polonia, Romnia, Ungaria, Bulgaria, Lituania i Ucraina.
20-35 % din acetia au trebuit s se mprumute pentru a fi n msur s plteasc, iar o treime din respondeni nu au mers la
medic deoarece nu i puteau permite acest lucru.

15

ctre un sistem de pli formale suplimentare, n timp ce 54 % ar prefera s utilizeze servicii

private n loc s plteasc mit. 34 % din respondeni au considerat c plile informale sunt
inevitabile74.
Mai multe proiecte i planuri strategice pentru abordarea plilor informale au fost luate n
considerare de ctre Ministerul Sntii, ns pn la aceast dat nu au fost obinute rezultate
concrete privind reducerea rspndirii acestei practici. Tentativele recente de instituire a unor linii
directe pentru raportarea practicilor de corupie n sistemul medical au euat din cauza
sensibilizrii insuficiente i a reticenei publicului larg de a denuna corupia n acest sector75. De
asemenea, au fost luate n considerare mai multe msuri n contextul unei reforme a sistemului
sanitar.
n 2012, a fost adoptat o lege privind coplile prin care se impunea ca unele servicii medicale s
fie pltite n cupoane, reducndu-se astfel riscul plilor informale76. Coplile au nceput s fie
introduse n martie 2013, ns doar n mici sume fixe pentru servicii (cu excepia urgenelor).
n ceea ce privete achiziiile publice n sectorul sntii, se aplic normele generale n materie de
achiziii publice. Riscurile de corupie sunt prezente nu doar n procesul de achiziii publice ca
atare, ci i n etapele precedente legate de eligibilitatea pentru listele naionale de medicamente,
achiziiile efectuate pentru Programele naionale de sntate sau n legtur cu adugarea unui
anumit medicament, echipament sau dispozitiv medical pe lista serviciilor rambursate i gratuite
acoperite de Fondul naional de asigurri sociale de sntate. n prezent, doar medicamentele,
dispozitivele i materialele acoperite de Fondul naional de asigurri sociale de sntate urmeaz o
procedur centralizat de achiziii publice. n 2013 a fost adoptat o lege pentru recentralizarea
achiziiilor publice de medicamente, materiale, dispozitive i echipamente, prin care se stabilea c
Ministerul Sntii este o autoritate contractant centralizat77.
n 2011, a fost instituit un departament de integritate n cadrul Ministerului Sntii, nsrcinat s
dezvolte i s pun n aplicare strategii de combatere a practicilor de corupie i de contracarare a
riscurilor din cadrul sistemului sanitar. Acest departament coordoneaz prevenirea i combaterea
politicilor de corupie n cadrul achiziiilor publice i al alocrilor bugetare din acest sector, ns
nu a fost nsrcinat cu abordarea problemei plilor informale. De la instituirea sa, departamentul
s-a confruntat cu provocri considerabile care au mpiedicat efectuarea unei verificri eficiente.
Acestea erau legate de atribuiile, instrumentele, resursele financiare i personalul care i-au fost
acordate78. Departamentul a nceput s efectueze cteva verificri, ns nu se cunosc nc impactul
i urmrile acestora.
3. VIITOARELE ETAPE
Corupia, att cea la scar mic, ct i cea politic, rmne o problem sistemic n Romnia. n
timp ce unele reforme anticorupie au fost continuate n ultimii ani, rezultatele lor s-au dovedit a fi
instabile i uor reversibile. S-au observat rezultate pozitive n urmrirea penal i, mai recent, n
judecarea unor cazuri de corupie la nivel nalt, ca urmare a eforturilor unor organisme specializate
de aplicare a legii, procurori i judectori. Totui, voina politic de a combate corupia i de a
promova standarde nalte de integritate a fost inconsecvent de-a lungul timpului. Raportul
ntocmit n cadrul mecanismului de cooperare i de verificare (MCV) n ianuarie 2014 a evideniat

74
75
76

77
78

Mihescu-Pintia C., Florescu S., ASSPRO CEE, 2012.

www.medalert.ro.
Coplile trebuie calculate ca procent din valoarea serviciilor medicale primite, n timp ce valoarea total pentru o persoan
asigurat nu ar trebui s depeasc 1/12 din venitul su anual net.
Legea 184 din 2013.
http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf.

16

faptul c, dei s-au realizat progrese n multe domenii ale politicilor judiciare i anticorupie,
uurina cu care temelia reformei a putut fi atacat n Parlament a reamintit c nu exist niciun
consens n ceea ce privete urmrirea obiectivelor MCV79. Responsabilitatea i integritatea
funcionarilor alei i numii constituie n continuare motive de ngrijorare. Sunt necesare eforturi
mai hotrte pentru a combate cu eficacitate corupia din cadrul sistemului judiciar i al sistemului
sanitar, precum i n legtur cu achiziiile publice. Politica pentru prevenirea corupiei rmne
insuficient dezvoltat i ineficient.
Urmtoarele puncte necesit o atenie suplimentar:

79

asigurarea meninerii tuturor garaniilor necesare pentru protejarea stabilitii, a

independenei i a continuitii bilanului pozitiv al instituiilor anticorupie i al sistemului
judiciar n ceea ce privete anchetele impariale i aciunile eficiente n justiie n cazuri
de corupie la nivel nalt, inclusiv n ceea ce privete funcionarii alei i numii. Punerea n
aplicare a unor msuri coerente de prevenire i de sensibilizare, nsoite de un regim de
sancionare eficient, pentru a consolida standardele de integritate din sistemul judiciar, cu
implicarea activ a tuturor actorilor relevani din sistemul judiciar, inclusiv a Consiliului
Superior al Magistraturii, a inspeciei judiciare, a asociaiilor de magistrai, a instanelor i
a parchetelor;

punerea n aplicare a unor coduri de conduit cuprinztoare pentru funcionarii alei i

asigurarea unor instrumente n materie de responsabilitate i a unor sanciuni disuasive
corespunztoare pentru practicile de corupie, conflictele de interese i situaiile de
incompatibilitate. Luarea n considerare a elaborrii unor coduri etice pentru partidele
politice sau a instituirii unor pacturi de etic ntre partide, pentru a promova standarde
nalte de integritate. Asigurarea faptului c toate deciziile de ridicare a imunitilor sunt
motivate n mod corespunztor i adoptate cu promptitudine i c nu se permite nicio
obstrucionare a justiiei;

dezvoltarea unor instrumente uniforme i eficiente de prevenire n cadrul autoritilor

contractante i al instituiilor de supraveghere a achiziiilor publice, cu un accent deosebit
pe conflictul de interese la nivel local. Asigurarea unei monitorizri sistematice i a
transparenei executrii contractelor publice de mare anvergur, inclusiv a proiectelor
finanate de UE. Asigurarea stabilitii cadrului juridic privind conflictele de interese i a
normelor n materie de incompatibilitate aplicabile reprezentanilor alei i funcionarilor
la nivel local. Dezvoltarea unui sistem mai eficace care s permit detectarea timpurie,
remedierea i sancionarea efectiv a conflictelor de interese n domeniul achiziiilor
publice. Punerea n aplicare eficient a unor norme clare privind practicile uilor
turnante n domeniul achiziiilor publice i sensibilizarea cu privire la riscurile pe care le
implic astfel de practici. Stabilirea unor mecanisme eficace de control care s vizeze
alocarea fondurilor guvernamentale ctre administraiile locale i ntreprinderile de
stat i punerea n aplicare a unor garanii mpotriva alocrii discreionare n detrimentul
interesului public. Consolidarea garaniilor anticorupie pentru procesele de achiziii
publice n cadrul ntreprinderilor de stat;

punerea n aplicare a unor strategii eficace de reducere a nivelului plilor informale n

sistemul public de sntate, inclusiv prin luarea n considerare a mbuntirii
remuneraiei i a condiiilor de lucru pentru personalul medical. Asigurarea competenelor
necesare, a profesionalismului i a independenei operaionale ale departamentului de

http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf.

17

integritate din cadrul Ministerului Sntii, permindu-i s efectueze controale eficace n

materie de integritate, inclusiv n domeniul bugetului i al achiziiilor publice. Asigurarea
eficacitii msurilor luate ca urmare a constatrilor departamentului.

18