tudiu de caz privind cariera functionarului public european

1. Cariera functionarului public in Franta si Germania

In ultimii 10 ani[1] , in Franta au fost modificate modalitatile de realizare a
sarcinilor si de divizare a responsabilitatilor.O autonomie considerabila a fost
acordata autoritatilor teritoriale.
In Franta exista trei nivele administrative teritoriale: comuna, departamentul si
regiunea.Teritoriile de peste mari Martinique, Guadeloupe si Guyana, precum si
Corsicaau organizari speciale care tin seama de particularitatile si interesele lor
proprii, dar in contextul reprezentarii si garantarii intereselor generale ale
Republicii.Cele trei niveluri inferioare constitue ceea ce se numeste colectivitati
teritoriale.La nivel national se realizeaza planificarea politicii generale si
urmarirea prestarii serviciilor publice la alte niveluri teritoriale.
In paralel administratia centrala deleaga responsabilitatile sale incetul cu
incetul, prin prefect, reprezentantul statului in fiecare district si seful
serviciilor descentralizate ale statului.In acest cadru implementarea actiunilor
este, in principal, realizata de catre functionarii publici recrutati si selectati
dupa o examinare speciala.In cadrul serviciilor publice exista corpul de elita
format din specialisti cu profil tehnic si administrativ care isi desfasoara
activitatea in cadrul Consiliului Statului, Curtii de Conturi, Inspectoratului
Finantelor, corpului diplomatic si in corpul tehnic din mediul rural.Scoli
prestigioase ofera posibilitatea perfectionarii pregatirii in institutii de
invatamant superior, cum ar fi: Scoala Nationala pentru Administratie, Scoala
Politehnica si Scoala de Agronomie, in sistem se includ si institutele regionale de
administratie sau scolile politehnice pentru corpurile tehnice care constitue
cadrul de pregatire a personalului civil pentru administratie.Fiecare minister are
scolile sale pentru formarea specializata a persoanelor care lucreaza in mediul sau
de actiune.
Accesul la functia[2] publica se realizeaza dupa principiile de merit si
capacitate.Forma obisnuita de acces este prin concurs.Exista doua modalitati de
concurs:
-

permite accesul direct la un corp si loc de munca;

permite intrarea intr-o scoala de specialitate care sa ofere accesul

direct la un corp.
In primul caz este vorba de corpuri precum cel al profesorilor din invatamantul
primar si secundar, secretarii de administratie si auxiliarii administrativi, iar
in al doilea caz, accesul la scoli specializate.
Un corp se compune din functionari supusi la aceleasi dispozitii particulare
privind accesul, promovarea si alte aspecte ale vietii profesionale conform
statutului general.Marile corpuri acced prin intermediul scolilor specializate.
ENA (Ecole Nationale D`Administration)[3], sau asa-numita fabrica enarcilor a
fost fondata in 1945 in timpul administratiei de Gaulle din necesitatea
rationalizarii si democratizarii procesului de recrutare a functionarilor membrii
Grands Corps, dar si din nevoia de a crea o elita administrativa, cu pregatire
generala, capabila sa coordoneze activitatea celorlalti functionari publici si
poate cel mai important lucru o elita care sa aiba o viziune comuna asupra rolului
statului.O dovada a caracterului elitist promovat de ENA este faptul ca aceasta
este absolvita de dor 100 de cursanti anual, dintre care doar primii 15-20 cei mai
buni sunt acceptati in cadrul Grands Corps administrative, restul ocupand functii
de conducere in afara Grands Corps.ENA indeplineste in mod fundamental trei

obiective:
1)
recruteaza potentialii inalti functionari prin intermediul unui concurs
competitiv;
2)
examineaza, evalueaza si selectioneaza candidatii pentru diferitele
corpuri pentru o perioada de formare de doi ani;
3)
ofera studentilor sai o adevarata initiere in viata administrativa si
profesionala contribuind la formarea retelelor de lucru.
Concursul competitiv pe baza de examen pentru a accede la ENA se indreapta in trei
directii:
1)

concurs extern pentru universitarii sub 28 de ani;

2)
concurs intern pentru functionarii cu mai putin de 46 de ani cu o vechime
in serviciul public de cel putin 5 ani;
3)
al treilea concurs pentru persoane cu cel putin 8 ani de experienta
profesionala si pentru cadrele alese de catre adunarile teritoriale, cu mai mult de
un mandat.
Admisii, functionari in practica, experimenteaza in cadrul ENA un proces de
socializare foarte competitiv .Timp de 27 de luni cat dureaza sederea in aceasta
institutie cu sedii in Paris si Strassbourg, elevii parcurg doua etape una de
practica, deobicei intr-o ambasada sau intr-o prefectura, si alta, de formare in
ambele sedii.Pe parcursul acestei perioade, studentii sunt supusi la 16 probe, a
caror nota finala ii clasifica si ii ordoneaza, determinandu-se astfel cariera lor
administrativa pe viata.
Perioada de studiu in cadrul ENA sau Scoala Politehnica este necesara pentru
titularizarea functionarilor publici recrutati in functiile publice corespondentei
clasei A.Pentru restul functionarilor din clasele B si C, pregatirea initiala este
asigurata de o perioada de stagiu de un an, inainte de a fi numiti in functia
publica.Totodata functionarii sunt supusi si formarii continue pe tot parcursul
carierei mai ales din necesitatea de a pregati functionarii publici sa faca fata
obiectivelor in permanenta modificate ale serviciilor publice.
Examenele de acces la functiile publice teritoriale ale entitatilor locale si
regionale prezinta o particularitate importanta.Candidatii admisi sunt inscrisi in
ordine alfabetica intr-o lista de aptitudine.Colectivitatile teritoriale sunt
libere sa aleaga candidatul selectiei sale.Aceasta forma de selectie este
favorabila colectivitatilor, dar nu si candidatilor.Dupa doi ani pe lista fara sa
fi ales, candidatul pierde dreptul de a mai fi pe lista.
Locurile de munca atat din corpuri cat si din graficul posturilor sunt clasificate
in trei categorii (A, B si C), care corespund cu nivelul de formare pe care
functionarii il acrediteaza in momentul recrutarii.Aceste categorii de asemenea,
sunt relationate cu tipul de responsabilitate care li se incredinteaza.Categoria A
contine locurile de munca pentru a caror desfasurare este necesar un titlu
universitar; categoria B se refera la locurile de munca pentru care titularul
trebuie sa fi absolvit studiile preuniversitare in mod satisfacator.In final
locurile de munca din categorria C sunt destinate persoanelor care poseda
cunostinte ce corespund speializarii profesionale cerute.
Modurile de recrutare[4] in functia publica sunt in continua dezvoltare si
diversificate.Una din cele mai folosite modalitati de recrutare a functionarilor
publici are la baza luare in considerare a studiilor si a experientei

dobindite.Profesionalizarea procesului de recrutare presupune atragerea unor

candidati care urmeaza sa fie selectati pe criterii de competenta.
Formarea si validarea experientei profesinale se structureaza pe trei problematici:
formarea initiala: functionarii din categoria B si C nu indeplinesc in
mod frecvent, in ceea ce priveste posturile din administratia publica, decat un
stagiu ce constitue o exercitare a functiei fara a fi titular;
Referitor la functia publica teritoriala, adaptarea aparatului de formare la
necesitati constitue o prioritate.Simultan, pentru a intari legaturile dintre
tinerii functionari din cele doua functii publice si a favoriza astfel un climat
propice dezvoltarii mobilitatii, sunt organizate formari comune pentru tinerii
functionari la nivel local si central.
formarea continua cunoaste o dezvoltare strategica in ceea ce priveste
evolutia metodelor de lucru si accelerarea schimbarilor structurale in concordanta
cu exigentele noii gestiuni publice;
rolul formarii in desfasurarea carierei: unul din drepturile
fundamentale de care beneficiaza angajatii din sectorul public este dreptul la
formarea si perfectionarea profesionala dar, formarea acestora trebuie sa
corespunda in egala masura asteptarilor angajatorului.Transpunerea acestui
echilibru consta in operationalizarea unei obligatii de formare calificata
prealabila luarii unor decizii de avansare.
Reforma mecanismului de evaluare reprezinta un proces inceput de mai mult timp, dar
care in ciuda a numeroase tentative, nu a reusit sa ajunga la rezultate concrete.Un
decret din 29 aprilie 2002 a permis modernizarea mecanismului de evaluare
individuala a functionarilor.Continutul acestui decret se axeaza pe trei aspecte
principale.
Titlul I din decret introducea un interviu de evaluare.Acest tip de interviu
constitue un instrument de gestiune a resurselor umane, el existand deja in mai
multe administratii.Acest decret reglementeaza procedura de desfasurare a acestui
interviu.Interviul este condus de catre superiorul ierarhic direct, deoarece este
un act de management, evaluarea se refera la rezultatele profesionale obtinute fata
de obiectivele propuse si conditiile de organizare si functionare a serviciilor, la
nevoile de formare, la perspectivele de progras profesional si la notare.In dosarul
individual al functionarului este introdus un proces-verbal al interviului de
evaluare, semnat de catre secretarul comisiei de concurs si semnat de toti membrii
comisiei.
Titlul II reforma sistemului de notare se diferentiaza de sistemul anterior creat
printr-un decret din 14 februarie 1959, in urmatoarele aspecte:
-

notarea poate sa intervina in fiecare an sau o data la doi ani;

nota nu mai este in mod obligatoriu exprimata in cifre;

o metoda de notare uniforma pentru toti membrii comisiei ce consta in

definirea unor nivele de notare si marje de evolutie;
decrete ministeriale ce stabilesc listele sefilor de serviciu, investiti
cu atributii de notare dupa avizul instantelor paritare de consultare;
decrete ministeriale, ce fixeaza criteriile de apreciere, nivelele de
notare, marjele de evolutie a notelor si modalitatile de armonizare prealabila a
notarilor.

Titlurile III si IV au intrat in vigoare pe 1 ianuarie 2005, data de abrogare a

ansamblului de dispozitive ale decretului din 1959 si reprezinta reconsiderarea
mecanismelor de avansare.Avansarea pe nivele ale functionarilor publici are drept
obiectiv o mai buna recompensare a celor mai buni angajati si evitarea risipei
dispersarii de prime de vechime.
Germania este in prezent una din democratiile cele mai stabile din lume, in ciuda
trecutului sau beligerant si ai faptului ca, incepand cu sfarsitul secolului al
XIX-lea a experimentat mai multe sisteme politice.
Design-ul legal al functiei publice este omogen pentru toate nivelurile
teritoriale.Exista o lege cadru care serveste de reper pentru legile specifice
celor 16 landuri, motiv pentru care diferentele intre cele trei niveluri
teritoriale sunt nesemnificative.Acest design legal omogen nu lasa loc unui sistem
uniform.Fragmentarea se reflecta in recrutare si promovare, neexistand o oferta
unica de posturi pentru tot sectorul public si nici o comisie unica insarcinata cu
recrutarea.Fiecare unitate organizatorica isi recruteaza propriul personal si
stabileste modalitatile de promovare.
In Germania, la nivelul Statului si al Landurilor, numirea si promovarea
functionarilor ramane o prerogativa a fiecarui ministru, potrivit principiului
autonomiei ministeriale.In realitate, decizia este adesea rezultatul unui acord
intre partidele de guvernamant.Sub nivelul secretarilor de stat, ministrul nu
dispune in practica de libertatea de a alege.Legaturile cu partidul care il sustin
sunt de fapt atat de puternice, incat numirile pe care le va face vor depinde de
acordul acestui partid.
La nivel local este vorba de seful administratiei,in calitate de functionar ales,
care numeste si decide avansarile functionarilor de cariera.
Pozitiile cheie intre politica si administratie sunt ocupate de functionari asazisi politici fiind vorba despre cei care exercita functii in cadrul carora
trebuie sa se afle in permanent acord cu opiniile politice fundamentale si
obiectivele guvernului.Acestia pot fi disponibilizati in orce moment, iar opiniile
lor politice reprezinta un criteriu in alegere.
Sistemul duce lipsa de corpuri functionariale care sa-i aglutineze si sa-i
coezioneze membrii, precum si de institutii educationale elitiste.Educatia
superioara este practic gratuita, iar sistemul de sprijin al Statului permite ca
elevii sa studieze ceea ce vor si acolo unde vor.
Serviciul Superior regrupeaza toti functionarii recrutati dupa terminarea studiilor
universitare 5 ani si jumatate de studii teoretice si practice si doua examene de
stat dificile.
Ca organizare generala[5], trebuie mentionat ca exista grupe si categorii de
functionari.Pentru a deveni functionar de categorie superioara, trebuie sa ai
titluri, sa dai examene si sa indeplinesti stagiul.Functia publica se imparte in
patru niveluri: de conducere, executiv, administrativ si auxiliar, relationate cu
nivelurile educationale necesare pentru a avea acces.Accesul este reglementat de
catre ministerul care angajeaza, care decide cerintele si criteriile de
evaluare.Unele ministere dau publicitatii posturile vacante; altele selectioneaza
curriculele vitae care sosesc.Interviul este procedeul cel mai folosit la selectie,
realizata uneori de catre o comisie, alteori de catre responsabilul de personal si
directorul general in a carui subordine va lucra aspirantul.Este destul de obisnuit
ca multi aspiranti sa demonstreze o experienta de mai mult de 7 ani in sectorul
privat, in institutii de cercetare sau in agentii publice subordonate
ministerului.O data selectionat aspirantul trebuie sa treaca o perioada de proba, a

carei depasire ii garanteaza statusul definitiv de functionar.

Functionarii germani se repartizeaza in patru categorii principale:inalti
functionari, functionari superiori, functionari ordinari si functionari
subalterni.La acestia, se adauga functionarii provizorii si functionarii
aspiranti.Pentru posturile inalte se dau examene, cu un stagiu de trei sau patru
ani intre ele (patru ani pentru functionarii federali).Primul examen are loc in
fata unor profesori si magistrati, este un examen juridic si priveste cunostintele
din facultati.Al doilea examen care are loc dupa stagiu, este atat teoretic, cit si
practic si definitiveaza accesul la cariera.Stagiul este esential pentru recrutarea
functionarilor germani.Timp de patru ani, stagiarul trece mai intai prin serviciile
judiciare (sase luni) si apoi trei ani si jumatate in serviciile administrative
cele mai diverse, institutii si administratii locale, cu dorinta de acunoaste
ansamblul administratiei.Stagiarul care nu da satisfactie in timpul stagiului poate
fi concediat.Cei care reusesc sunt numiti pe viata, avand in autoritatea
administrativa o relatie de tip contractual de drept public.Exista insa si
functionari angajati pe timp limitat, functionarii concediabili si
auxiliarii.Avansarea in grad este in principal automata.
Cariera functionarilor germani[6] depinde, pe de o parte, de specialitatea pe care
si-au ales-o pentru a accede la functia publica.Pe de alta parte cariera depinde de
nivelul de educatie al candidatului.Functionarii au acces la functia publica cu
posibilitatea de promovare in cadrul fiecarui post.Promovarea se bazeaza pe merite,
iar functionarii pot avansa in cariera administrativa trecand la niveluri de grad
superior sau la grade superioare din cadrul aceluiasi nivel.Structura carierei este
configurata vertical pe patru niveluri asa cum se poate observa din tabelul nr.
10.
Tabel nr. 10 - Structura carierei configurata vertical pe patru niveluri
Nivel
Termen german
% din total
Titlu educativ
Grade
Corespondenta cu administratia Generala a statului in Romania
Nivel de conducere
hherer Dienst

10
Licenta universitara +

Examen de stat
A13-A16
B1-B11
Consilieri tehnici si subdirectori generali
Nivel executiv
gehobenere Dienst
22
Echivalent Colegiu universitar
A9-A13S
Sef de birou si de servicii
Nivel administrativ
mittlerer Dienst
40
Studii secundare sau formare profesionala
A5-A9S
Administratori si sefi de personal
Nivel auxiliar
einfacher

Dienst

28
Studii primare

A1-A5S
Munci de portari servicii de intretinere
Sursa: Dan Chirlesan, Administratia publica-Sisteme, Ed Universitatii Alexandru
Ioan Cuza, Iasi, 2007
Distributia personalului intre grade diferite trebuie sa fie omogena potrivit
legii.Astfel, spre exemplu, nu mai mult de 4% din locuri pot fi incluse in gradul
A13.
La fiecare trei ani functionarii beneficieaza de o marire a salariului.Pentru
trecerea la un grad superior nu exista un drept special; avansarea se face printr-o
combinatie de alegere si vechime, preponderent fiind criteriul vechimii.
Rezolvarea problemelor privitoare la functionari tine de oficiile de personal care
functioneaza pe langa presedintele consiliului in fiecare land.Acestea verifica
regularitatea numirilor, fac propuneri de reglementari in legatura cu functionarii.
Recrutarea fragmentata si inexistenta unei universitati specifice in care sa se
licentieze candidatii la posturile de conducere nu permit formarea unei elite
coezionate.Fragmentarea politicii de personal face de asemenea dificila rotatia
interministeriala, din care cauza mobilitatea se circumscrie carierei
administrative ascendente, iar aceasta pune in dificultate crearea de retele de
lucru interministeriale.Mobilitatea ascendenta se limiteaza la ascensiunea de grade
in cadrul fiecarui nivel; trecerea de la un nivel la altul este foarte rara.
Promovarea este supusa unei perioade de proba.In teorie seful imediat superior
postului care a ramas vacant ar trebui sa decida daca aspirantul la post este
eficient.In practica insa, vechimea constitue criteriul cel mai important pentru
promovare, si nu capacitatea individului.
Functionarii politici mediaza intre politica si administratie.Functionarul politic
ocupa posturile de secretar de Stat si de director general, precum si alte posturi
de conducere de incredere politica .Aceste posturi fac parte din cariera
administrativa a celor care le ocupa si care au avut anterior conditia de
functionar.Numirea in aceste posturi respecta criterii discretionare, iar in cazul
incetarii din functie, functionarii sunt retrasi temporar din serviciu, fara sa fie
degradate de rang.Beneficiind de retragere temporara pe o perioada limitata,
functionarul poate fi chemat sa ocupe un post de acelasi rang sau superior celui
ocupat ca functionar politic.Ocupantii acestor posturi care provin din sectorul
privat nu se bucura de aceasta retragere temporara si nici nu devin functionari.De
aceea cand inceteaza din functie trebuie sa se reintegraze in activitatea privata.
Omogenitatea si coeziunea sistemului administrativ nu se obtin cu ajutorul unei
elite administrative, asa cum se intampla in Franta.Coeziunea se obtine datorita
unei culturi juridice omniprezente, bazata pe functionari profesionalizati si pe
politicieni cu un bagaj similar.Datorita suprematiei istorice a birocratiei si
design-ului unui sistem democraticde acces la invatamantul superior si la
posturile de putere politica si administrativa, s-a obtinut un sistem plural de
elite.
Tabel nr.11 - Asemanari si deosebiri privind cariera functionarilor publici din
Franta si Germania

Franta

Germania
Asemanari
-

forma de acces la o functie publica se face prin concurs;

interviul este procedeul cel mai folosit la selectie;

modalitatile de recrutare a functionarilor publici au la baza luarea in

considerarea a studiilor si a experientei dobandite;
Deosebiri
-

marile corpuri acced prin intermediul scolilor specializate;

exista doua modalitati de concurs: prima modalitate permite accesul direct

la un corp si loc de munca, iar al doilea permite intrarea intr-o scoala de
specialitate care sa ofere accesul direct la un corp;
perioada de stagiu in cadrul Scolii Nationale pentru Aministratie (ENA) si
Scoala Politehnica este necesara pentru titularizarea functionarilor publici
recrutati in functiile publice corespondentei clasei A, iar pentru restul
functiilor, pregatirea initiala este asigurata de o perioada de stagiu de un an;
-

promovarea se bazeaza pe principiile de merit si capacitate;

educatia superioara este practic gratuita, iar sistemul de sprijin al

Statului permite ca elevii sa studieze ceea ce vor si acolo unde vor;
sistemul duce lipsa de corpuri functionariale care sa-i agluiteze si sa-i
coezioneze membrii, precum si de institutii educationale elitiste;
pentru posturile inalte se dau examene cu un stagiu de trei sau patru ani
intre ele;
primul examen are loc in fata unor profesori si magistrati, iar al doilea
examen are loc dupa perioada de stagiu;
la fiecare trei ani functionarii germani beneficiaza de o marire a
salariului;
-

promovarea este supusa unei perioade de proba;

vechimea constitue criteriul cel mai important pentru pentru promovare;

[1] Gabriela Stanciulescu, Sisteme Europene de administratie publica, Ed. Uranus,

Bucuresti, 2006
[2]

Gheorghe Robu, Sisteme administrative comparate, Ed. Junimea, Iasi, 2005

[3] Salvador Parrado Diez, Sisteme administrative comparate, Ed. Universitatii

Alexandru Ioan Cuza, Iasi, 2006

[4] Dan Chirlesan, Administratia publica-Sisteme, Ed Universitatii Alexandru

Ioan Cuza, Iasi, 2007
[5] Ioan Alexandru, Administratia publica, Editia a III-a revazuta si adaugita,
Ed.LuminaLex, Bucuresti, 2002
[6] Dan Chirlesan, Administratia publica-Sisteme, Ed Universitatii Alexandru
Ioan Cuza, Iasi, 2007