GUVERNANA ECONOMIC N UNIUNEA EUROPEAN (1)

Supravegherea fiscal i supravegherea macroeconomic

CONTEXT
Guvernana economic n UE se baza pn le reforma actual pe trei elemente:
-

Politica monetar la nivelul UE, realizat de BCE1;

Procedura deficitelor excesive (prevzut n Tratat2) + Pactul de stabilitate i

cretere (PSC), n afara Tratatului3, care creeaz o constrngere pentru deficitele
bugetare naionale, n condiiile n care politicile fiscale au rmas prerogative
naionale;

Supravegherea multilateral prin intermediul Orientrilor Generale ale

Politicilor Economice (OGPE), prevzut de asemenea n Tratat i care reflect
obiectivul conform cruia Statele membre i consider politicile economice ca
fiind o chestiune de interes comun i le coordoneaz n cadrul Consiliului4

Acest aranjament instituional a rezistat de la introducerea monedei euro i pn la

izbucnirea crizei, perioad n care ocurile asimetrice au lipsit sau au fost lejere. Criza
economic i financiar mondial a scos ns n eviden deficienele aranjamentelor
instituionale curente. Lipsa unei baze juridice n tratat face dificil realizarea unei
reforme puternice care ar presupune o integrare politic mai puternic care s permit o
guvernarea economic complet la nivelul UE. De aceea, singura posibilitate realist este
recurgerea la clauzele tratatului n vederea utilizrii mai eficace i a mbuntirii
instrumentelor deja existente, cu eventuale inovaii procedurale. n acest sens, exist un
consens general privind necesitatea ntririi de urgen a cadrului Uniunii economice i
monetare (UEM) n scopul de a consolida stabilitatea macroeconomic i sustenabilitatea
finanelor publice.
Apariia unor dezechilibre de proporii, printre care s-au numrat discrepane importante
i persistente la nivelul competitivitii, s-a dovedit, n momentul declanrii crizei,
extrem de duntoare pentru Uniunea European, i n special pentru moneda euro. n
anii care au precedat criza, costurile de finanare sczute au alimentat alocarea
necorespunztoare a resurselor, deseori ctre utilizri mai puin productive, ducnd la
niveluri de consum nesustenabile, bule imobiliare i acumularea de datorii externe i
interne n unele state membre.
n comunicarea i n raportul referitoare la UEM@10: succese i provocri dup 10 ani
de Uniune Economic i Monetar5, Comisia a propus o ampl agend politic al crei
scop era mbuntirea funcionrii UEM. Mai precis, comunicarea a subliniat necesitatea
extinderii supravegherii economice astfel nct s fie posibile detectarea i soluionarea
dezechilibrelor macroeconomice ntr-o etap incipient. Supravegherea extins era
considerat ca fiind perfect justificat n domenii precum competitivitatea extern i
1

Art. 127 TFUE

Art. 126 TFUE
3
Regulamentul 1466/97 i Regulamentu1 1467/97
4
Art. 121 TFUE
5
European Economy nr. 2/2008, Comisia European, DG Afaceri economice i monetare.
2

contul curent, marcate de discrepane semnificative ntre statele membre, aprute dup
lansarea monedei euro.
De altfel, strategia Europa 2020, innd cont de interaciunile economice i financiare
puternice din cadrul zonei euro i de impactul acestora asupra monedei unice, propune
elaborarea unui cadru strategic specific zonei euro care s permit corectarea
dezechilibrelor macroeconomice majore.
Pactul de stabilitate i cretere a fost deseori contestat: fie considerat prea dur i neglijnd
stimularea creterii economice (de altfel, n 2005 PSC a fost flexibilizat uor), fie
considerat dimpotriv, prea indulgent, permind abateri nesancionate efectiv, i
diminund astfel efectele preconizate. n contextul crizei economice i financiare, s-a
creat un consens n sensul nspririi PSC, prin prevederea unor instrumente de ntrire a
implementrii lui i asigurrii complementaritii cu cadrele bugetare naionale.
De asemenea, Grupul operativ privind guvernana economic, prezidat de preedintele
Consiliului European i nfiinat de Consiliul European din martie 2010, a recunoscut c
dezechilibrele reprezint o problem deosebit, n special pentru membrii zonei euro. De
asemenea, a fost recunoscut necesitatea unei monitorizri aprofundate a evoluiilor
macroeconomice prin intermediul unui set de indicatori-cheie, n cadrul unui mecanism
de alert. n linii generale, s-a convenit c supravegherea macroeconomic ar trebui s
funcioneze n paralel cu supravegherea bugetar n temeiul Pactului de stabilitate i
cretere.
Consiliul European din iunie 2010 a fost de acord cu nevoia urgent de a consolida
coordonarea politicilor economice. Astfel, Consiliul European a menionat urmtoarele
orientri:

ntrirea aspectelor preventive i corective ale PSC, inclusiv cu sanciuni i

innd cont de situaia specific a rilor din zona euro;

Acordarea, n cadrul supravegherii bugetare, unui rol mai proeminent nivelului i

evoluiilor datoriei i sustenabilitii generale;

Asigurarea c toate statele membre vor avea reguli bugetare naionale i cadre
bugetare naionale pe termen mediu n concordan cu PSC;

Asigurarea calitii datelor statistice

Consiliul European din 16 septembrie 2010 a salutat elaborarea unui nou cadru de
supraveghere macroeconomic pentru monitorizarea i corectarea n timp util a
discrepanelor i dezechilibrelor nesustenabile n materie de competitivitate i a decis ca
supravegherea sporit s se bazeze pe conceptul de Semestru european de coordonare
a politicilor

PACHETUL LEGISLATIV PENTRU GUVERNANA ECONOMIC

Pachetul de guvernan economic reprezint traducerea concret n acte legislative a
comunicrilor recente ale Comisiei, din 12 mai i 30 iunie 20106, pe tema guvernanei
economice.
Pachetul legislativ este format din ase texte de lege, care acoper trei subiecte mari:

Coordonarea mai puternic a politicilor fiscale, incluznd o ampl reform a

Pactului de stabilitate i cretere (PSC). Responsabilitatea fiscal este ncurajat
prin impunerea unui set de cerine minime pentru cadrele fiscale naionale n
vederea alinierii lor cu cerinele tratatului. PSC va deveni mai axat pe reguli,
iar sanciunile vor deveni consecina normal a nclcrii, de ctre o ar sau alta,
a angajamentelor asumate;

Supravegherea economic extins pentru a preveni, detecta i corecta

dezechilibrele macroeconomice i divergenele de competitivitate;

ntrirea mecanismelor de punere n aplicare, prin introducerea unei game mai

mari de sanciuni i stimulente, aplicate gradual, la o faz mai timpurie a
procesului de supraveghere dect n prezent

1. Supravegherea fiscal
Partea din pachet referitoare la supraveghere fiscal este compus din patru propuneri:
doua regulamente care amendeaz regulamentele existente (Regulamentul 1466/97 i
Regulamentul 1467/97) privind componenta preventiv, respectiv componenta corectiv
a PSC, un regulament referitor la aplicarea eficace supravegherii bugetare n zona euro i
o directiv privind cerinele aplicabile cadrului bugetar al statelor membre.
1.1. Componenta preventiv
1.1.1. Situaia dinaintea reformei
Componenta preventiv a PSC este menit s garanteze c statele membre aplic politici
bugetare prudente, pentru a evita periclitarea sustenabilitii finanelor publice i
potenialele consecine negative pentru ntreaga UEM. n consecin, statele membre sunt
invitate s prezinte programe de stabilitate i convergen n care s i precizeze
planurile de atingere a obiectivelor bugetare pe termen mediu (OTM), care sunt
definite ca procent din PIB n termeni structurali (prin ajustare ciclic i excluderea
msurilor care produc un efect unic, de moment (one-off) i a celor temporare) pentru
fiecare stat membru. Statele membre care nu i-au atins nc obiectivul pe termen mediu
sunt invitate s convearg nspre acesta ntr-un ritm anual de 0,5 % din PIB n termeni
structurali.
Cu toate acestea, progresul n direcia obiectivelor pe termen mediu a fost n general
insuficient. Mai mult dect att, soldul structural s-a dovedit a fi, n practic, o indicaie
insuficient a poziiei bugetare de baz a unei ri, din cauza dificultii de a evalua
6

COM(2010) 250; COM(2010) 367;

Fi de informare nr. 70 (http://www.cdep.ro/afaceri_europene/afeur/2010/fi_657.pdf)

poziia ciclic a economiei n timp real i din cauz c acesta nu ia suficient n

considerare creterea sau scderea volumului veniturilor excepionale care nu sunt
direct legate de ciclul economic (n special domeniul imobiliar i evoluiile de pe piaa
financiar). De aceea, n mai multe ri, poziiile bugetare aparent solide din perioada de
dinainte de criz mascau o dependen puternic de veniturile excepionale pentru
finanarea cheltuielilor.
1.1.2. Situaia dup reform
Pentru a rspunde acestor neajunsuri, reforma componentei preventive pstreaz
obiectivele actuale pe termen mediu i cerina de convergen anual de 0,5 % din
PIB, dar le face operaionale n virtutea unui nou principiu de politic bugetar
prudent.
Conform acestui principiu, creterea cheltuielilor anuale nu trebuie s depeasc o
rat prudent de cretere pe termen mediu a PIB-ului (trebuind chiar s fie net
inferioar acesteia, n cazul n care OTM nu a fost atins), cu excepia cazului n care
OTM a fost depit n mod semnificativ, sau a cazului n care creterea suplimentar a
cheltuielilor n raport cu aceast rat prudent de cretere pe termen mediu este
contrabalansat prin msuri discreionare pe partea veniturilor. Scopul principal este s
se garanteze c veniturile excepionale nu sunt cheltuite, ci sunt alocate pentru
reducerea datoriilor. Noul principiu va reprezenta punctul de referin pentru
evaluarea planurilor bugetare prezentate de statele membre n programele lor de
stabilitate i convergen.
n plus, n caz de nerespectare a ratei convenite de cretere a cheltuielilor i a msurilor
de pe partea veniturilor, statele membre n cauz pot primi o avertizare din partea
Comisiei, iar n cazul n care nerespectarea persist i/sau devine foarte grav, acestea pot
primi o recomandare a Consiliului, n conformitate cu articolul 121 din tratat,
invitndu-le s ia msuri corective. Aceast recomandare, emis n contextul
componentei preventive, va fi susinut, pentru prima dat, i doar pentru rile din
zona euro, de un mecanism de executare n temeiul articolului 136 din tratat, sub
forma unui depozit purttor de dobnd, n valoare de 0,2 % din PIB. Pentru impunerea
acestui depozit purttor de dobnd se introduce un mecanism de vot invers7.
Depozitul va fi restituit cu dobnda acumulat n momentul n care Consiliul are
certitudinea c s-a pus capt situaiei care a condus la constituirea acestuia.
1.2. Componenta corectiv
1.2.1. Situaia dinaintea reformei
Componenta corectiv a PSC are rolul de a evita erori majore n politicile bugetare, care
ar putea pune n pericol sustenabilitatea finanelor publice i ar putea constitui o
ameninare potenial la adresa UEM. Acest fapt se traduce prin obligaia statelor
membre de a evita deficitele publice excesive, care sunt definite n raport cu un prag
numeric de 3 % din PIB n cazul deficitului i de 60 % din PIB, sau suficient de
aproape de acest nivel, n cazul datoriei. Procedura de deficit excesiv (PDE) care
7

Consiliul poate respinge recomandarea Comisiei doar cu majoritate calificat i nu ca n prezent, cnd
Consiliul aprob recomandarea Comisiei cu majoritate calificat. Aceast procedur asigur o cvasiautomat sancionare a statelor care nu ndeplinesc criteriile PSC.

implementeaz interdicia privind deficitele excesive prevede o succesiune de etape care,

pentru rile din zona euro, include impunerea de eventuale sanciuni financiare.
Aplicarea PDE s-a fcut cu anumite deficiene. n timp ce criteriile de stabilire a
deficitului i a datoriei sunt, n principiu, similare, iar un nivel ridicat al datoriei
reprezint probabil o ameninare mai grav la adresa sustenabilitii finanelor publice
dect deficitele mari ocazionale, procedura de deficit excesiv are ca obiect aproape n
exclusivitate pragul de 3 % din PIB, datoriile jucnd un rol marginal pn n
prezent. Acest lucru se datoreaz naturii mai puin clare a pragului datoriei fa de cel al
deficitului, incluznd aici ambiguitatea noiunii de ritm satisfctor de reducere a datoriei
i faptul c rata datoriei este mai puternic influenat de anumite variabile care se situeaz
n afara controlului guvernului, n special de inflaie. PDE este susinut, n principiu,
printr-un mecanism de executare puternic, deoarece sanciunile financiare pot i trebuie
s fie impuse n caz de necorectare repetat a deficitului excesiv. Aceste sanciuni intr
ns n joc probabil prea trziu pentru a reprezenta un mijloc eficient de descurajare a
erorilor majore n materie de politic bugetar, nu n ultimul rnd din cauza faptului c
situaia financiar a rii n cauz poate s se fi deteriorat att de mult nct ameninarea
unei sanciuni financiare s devin mai puin credibil, chiar n momentul n care ar
trebui s devin real. n sfrit, recenta criz a subliniat faptul c, n timp ce obligaia de
a corecta deficitele excesive contribuie la consolidarea ateptrilor privind meninerea
solvabilitii statului, calendarul coreciei i profilul ajustrii ar trebui probabil s reflecte
considerente care privesc UEM n ansamblu.
1. 2.2. Situaia dup reform
Pentru a rspunde acestor deficiene, urmtoarele reforme s-au adoptat:
Criteriul datoriei prevzut n PDE trebuie s devin operaional, n special prin
adoptarea unui criteriu numeric de referin pentru a decide dac rata datoriei scade
suficient nspre pragul de 60 % din PIB. Concret, o pondere a datoriei de peste 60 %
din PIB trebuie considerat a fi n suficient scdere n cazul n care ecartul fa de
valoarea de referin de 60 % din PIB s-a redus n ultimii trei ani cu o rat 1/20 pe
an. Nerespectarea acestui criteriu numeric de referin nu va nsemna totui, n mod
necesar, c pentru ara n cauz se va declana procedura de deficit excesiv, deoarece
aceast decizie trebuie s ia n considerare toi factorii relevani, n special n ceea ce
privete evaluarea evoluiei datoriei, cum ar fi creterea nominal foarte sczut care
poate mpiedica reducerea datoriilor, mpreun cu factorii de risc legai de structura
datoriei, gradul de ndatorare al sectorului privat i datoriile implicite legate de
mbtrnirea populaiei.
n conformitate cu accentul mai mare pus pe datorie, o mai mare atenie trebuie acordat
factorilor relevani n caz de nerespectare a criteriului deficitului, atunci cnd
datoria unei ri se situeaz sub pragul de 60 % din PIB. De abordarea mai flexibil
propus cu privire la luarea n considerare a factorilor relevani n vederea stabilirii
existenei unui deficit excesiv ar putea beneficia de asemenea rile care ntreprind
reforme ale sistemului de pensii, dincolo de perioada de tranziie de cinci ani, prevzut
n prezent. Dispoziiile speciale ale PSC referitoare la reformele sistemului de pensii n
ceea ce privete criteriul deficitului sunt de asemenea extinse la criteriul datoriei, prin

stabilirea aceleiai perioade de tranziie de cinci ani pentru luarea n considerare a

costurilor nete ale acestor reforme cu ocazia evalurii conformitii cu criteriul datoriei.
Executarea este consolidat prin introducerea unui nou set de sanciuni financiare
pentru statele membre din zona euro, care vor trebui s faciliteze un sistem de
executare bazat pe bugetul UE i care se vor fi implementate mult mai devreme,
conform unei abordri progresive. Este avut n vedere mecanismul de vot invers,
pentru impunerea noilor sanciuni pe parcursul etapelor succesive ale PDE.
Criteriile de evaluare a respectrii recomandrilor n fiecare etap, inclusiv posibilitatea
de a permite o prelungire a termenelor limit pentru corectarea deficitului excesiv, sunt
clarificate prin accentuarea explicit a variabilelor bugetare care pot fi considerate
ca fiind sub directul control al guvernului, n special a cheltuielilor, prin analogie cu
abordarea propus pentru componenta preventiv. Dincolo de aceste condiii specifice
fiecrei ri, se introduce posibilitatea de extindere a termenelor i n cazul unei crize
economice generale.
1. 3. Cerinele aplicabile cadrelor bugetare naionale
Datorit caracterului specific descentralizat al elaborrii politicii bugetare n UE i
necesitii generale de transpunere a normelor UE la nivel naional, s-a considerat c este
indispensabil ca obiectivele cadrului de coordonare bugetar al UEM s fie reflectate n
cadrele bugetare naionale. Cadrul bugetar naional este ansamblul de elemente care
constituie baza guvernanei fiscale naionale, mai exact structura politicilor instituionale
specifice fiecrei ri, care determin elaborarea politicii bugetare la nivel naional. Este
vorba de urmtoarele elemente:
(i) Contabilitate i statistic
existena unor sisteme de conturi publice care s acopere toate sub-sectoarele
guvernamentale, care s fie supuse unui control intern i audit adecvate.
publicarea n timp util i la intervale regulate a datelor fiscale pentru toate sub
sectoarele guvernamentale (att cash, ct i ESA 95).
(ii)

Prognoze

utilizarea scenariului cel mai probabil sau al unuia mai prudent n elaborarea
planificrii fiscale.
luarea n consideraie a prognozelor COM atunci cnd se elaboreaz prognozele
naionale.
publicarea prognozelor utilizate pentru programarea fiscal (inclusiv metodologii,
parametri, ipoteze) i a rezultatelor auditului acestor prognoze.
(iii)

Reguli fiscale

Statele membre (SM) trebuie s utilizeze reguli fiscale care s asigure

conformitatea cu prevederile Tratatului n ceea ce privete politicile bugetare (n
special respectarea valorilor de referin privind deficitul bugetar i datoria
public i adoptarea unui orizont multi-anual de planificare fiscal, inclusiv
respectare MTO).

 este necesar ca SM s specifice scopul regulii, modalitile de monitorizare a

respectrii regulilor, consecinele n cazul neconformrii, circumstanele n care
regula nu este aplicabil.
aceste reguli trebuie s fie respectate n legile anuale bugetare.
(iv)

Cadre bugetare pe termen mediu (CBTM)

SM trebuie s adopte un CBTM care s permit adoptarea unui orizont de

planificare fiscal de cel puin 3 ani.
CBTM trebuie s includ proceduri pentru stabilirea: unor obiective bugetare
multi-anuale cuprinztoare i transparente n ceea ce privete deficitul, datoria i
ali indicatori fiscali; proiecii detaliate pentru fiecare element major al
cheltuielilor sau veniturilor (la nivel de sub-sector guvernamental, pe anul n curs
i ulterior); o declaraie a guvernului privind prioritile guvernului pe termen
mediu (n ceea ce privete cheltuielile i veniturile, la nivel de sub-sector
guvernamental).
consistena bugetelor anuale cu CBTM.
(v)

Transparen

integrarea tuturor operaiunilor fondurilor i organismelor extra-bugetare.

2. Supravegherea macroeconomic
Mecanismul de prevenire i corectare a dezechilibrelor macroeconomice este alctuit din
dou proiecte de propuneri de regulamente. Prima propunere schieaz procedura de
dezechilibru excesiv, iar cea de a doua vizeaz msurile de executare conexe.
Prima propunere de regulament prevede un cadru pentru identificarea i corectarea
dezechilibrelor macroeconomice, inclusiv a problemelor legate de tendinele de
deteriorare a competitivitii. Ea vine astfel n completarea procesului de supraveghere
macrostructural a statelor membre prevzut de strategia Europa 2020.
Procedura de dezechilibru excesiv este un element complet nou al procesului de
supraveghere economic. Ea include o evaluare periodic a riscurilor apariiei unor
dezechilibre, precum i un mecanism de alert, cuplat cu reguli concepute pentru a
permite adoptarea unor msuri de corecie n cazul unor dezechilibre macroeconomice
nefavorabile care depesc domeniul politicii bugetare. Procedura de dezechilibru
excesiv se aplic tuturor statelor membre.
Supravegherea pornete de la un mecanism de alert care vizeaz identificarea statelor
membre confruntate cu niveluri potenial problematice ale dezechilibrelor
macroeconomice. Mecanismul de alert const ntr-un tablou de bord completat de o
analiz critic.
Tabloul de bord va fi alctuit din mai muli indicatori pentru fiecare stat membru. Pentru
fiecare indicator se vor stabili i se vor anuna pragurile de alert. Ele vor detecta att
nivelurile excesiv de ridicate, ct i nivelurile excesiv de sczute ale variabilei. Pragurile
trebuie privite ca valori indicative pentru exerciiul de evaluare i nu trebuie interpretate
mecanic. Este necesar ca aceste praguri s fie completate de o analiz economic i de o
expertiz specific fiecrei ri. Comisia va furniza un bilan aprofundat al situaiei
7

fiecrui stat membru pentru care mecanismul de alert indic posibilitatea sau riscul
apariiei unor dezechilibre.
n urma acestei analize aprofundate a Comisiei sunt posibile trei concluzii:

Dac dezechilibrele macroeconomice nu sunt considerate problematice, Comisia

va propune s nu se mai ia msuri suplimentare;

n cazul n care consider, dup efectuarea bilanului aprofundat, c exist

dezechilibre macroeconomice (sau riscul ca acestea s apar), Comisia va
recomanda Consiliului s adopte recomandrile preventive necesare pentru
statele membre vizate, n conformitate cu articolul 121 alineatul (2) din tratat. n
spiritul orientrilor generale de politic economic i n funcie de natura
dezechilibrului, recomandrile preventive pot viza probleme din mai multe
domenii de politic;

Dac bilanul aprofundat indic dezechilibre grave sau dezechilibre care pun n
pericol buna funcionare a Uniunii economice i monetare ntr-un anumit stat
membru, Consiliul poate, la recomandarea Comisiei, s adopte recomandri n
conformitate cu articolul 121 alineatul (4) din tratat, declarnd existena unui
dezechilibru excesiv i recomandnd statului membru vizat s ntreprind aciuni
de corecie pn la un anumit termen i s i prezinte msurile strategice n acest
sens prin intermediul unui plan de aciuni de corecie. n funcie de natura
dezechilibrului, recomandrile de politic ar putea aborda aspecte de politic
bugetar, salarial, macrostructural i macroprudenial sub controlul
autoritilor naionale.

Pentru statele membre din zona euro, mecanismul de executare ar putea conduce n cele
din urm la aplicarea sanciunilor descrise n regulamentul privind msurile de executare
pentru corectarea dezechilibrelor macroeconomice excesive din zona euro.
De asemenea, nerespectarea suficient a recomandrilor bazate pe supravegherea
dezechilibrelor poate fi considerat, la rndul su, un factor agravant la evaluarea
situaiei bugetare n temeiul Pactului de stabilitate i cretere, crendu-se astfel
sinergii care se consolideaz reciproc ntre diverse paliere de politic la nivelul
controlului aplicrii.
Cea de a doua propunere de regulament se refer la msurile de executare pentru
corectarea dezechilibrelor macroeconomice excesive. Ea nsoete regulamentul privind
procedura de dezechilibru excesiv i pune accentul pe controlul aplicrii n statele
membre din zona euro. Propunerea precizeaz c, n cazul n care eueaz n mod
repetat n efortul de a lua msuri n urma recomandrilor privind corectarea
dezechilibrelor excesive, statele membre vor fi obligate s plteasc o amend anual
pn n momentul n care Consiliul stabilete c au fost ntreprinse aciunile de corecie
necesare.