DECIZIA nr.

5
din 15 ianuarie 2015
referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art. 2711 i art.2712
din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii

Augustin Zegrean
Valer Dorneanu
Toni Grebl
Petre Lzroiu
Mircea tefan Minea
Daniel Marius Morar
Mona-Maria Pivniceru
Pusks Valentin Zoltn
Tudorel Toader
Ionia Cochinu

- preedinte
- judector
- judector
- judector
- judector
- judector
- judector
- judector
- judector
- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel

Arcer.
1. Pe rol se afl soluionarea excepiei de neconstituionalitate a dispoziiilor
art.2711 i art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii, excepie ridicat de Passavant
Roediger GmbH cu sediul social n Hanau - Germania n Dosarul nr.1020/59/2014 al
Curii de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal i care formeaz
obiectul Dosarului Curii Constituionale nr.770D/2014.
2.

La

apelul

nominal

se

prezint,

pentru

autoarea

excepiei

de

neconstituionalitate, avocaii Ionu erban i Dan Cristea, cu mputernicire

avocaial depus la dosar i se constat lipsa celorlalte pri. Procedura de citare este
legal ndeplinit.

3. Magistratul-asistent refer asupra cauzei i arat c dezbaterile iniiale au

avut loc n edina public din 9 decembrie 2014, n prezena reprezentanilor autoarei
excepiei de neconstituionalitate i cu participarea reprezentantului Ministerului
Public, fiind consemnate n ncheierea de edin de la acea dat, cnd, n temeiul
dispoziiilor art.57 i art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii Constituionale, Curtea a dispus amnarea pronunrii pentru 16
decembrie 2014, dat la care, n temeiul dispoziiilor art.58 alin.(4) din Legea
nr.47/1992, a dispus redeschiderea dezbaterilor pentru data de 15 ianuarie 2015.
4. Cauza fiind n stare de judecat, preedintele acord cuvntul
reprezentanilor autoarei excepiei de neconstituionalitate, care precizeaz c vor
rspunde ntrebrilor, n msura n care se solicit lmuriri suplimentare, avnd n
vedere motivul pentru care Curtea a repus cauza pe rol i vor prezenta, pe scurt,
motivele expuse att n edina anterioar, ct i prin concluziile scrise depuse la
dosar.
5. Preedintele Curii solicit expunerea unor scurte precizri referitoare la
procedura aplicabil n cauza de fa, respectiv dac este considerat o cale de atac
sau o aciune direct.
6. Reprezentanii autoarei excepiei de neconstituionalitate arat c, dei
contestarea deciziei Consiliului este prevzut n Ordonana de urgen a Guvernului
nr.34/2006 ca o cale de atac, n realitate instana a calificat-o ca o judecat n prim
instan.
7. Domnul judector Petre Lzroiu, cu ncuviinarea preedintelui Curii
Constituionale i n temeiul art.216 alin.(5) din Codul de procedur civil, ntreab,
punctual,

dac s-a solicitat la instana de fond aplicarea dispoziiilor art.II din

Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014 i dac garania de bun conduit

poate fi calificat ca fiind sinonim cu taxa judiciar de timbru.

8. Reprezentanii autoarei excepiei de neconstituionalitate arat c, astfel cum

reiese i din ncheierea instanei de judecat, au solicitat aplicarea art.II din
Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, ns instana a calificat-o ca o
judecat n prim instan, astfel cum s-a reinut prin Decizia nr.6451 din 29 iulie
2014, pronunat n Dosarul nr.1020/59/2014 al Curii de Apel Timioara Secia
contencios administrativ i fiscal, iar n ceea ce privete taxele, garania de bun
conduit este considerat a doua sarcin i nu este o tax.
9. n final, avnd n vedere att concluziile prezentate n faa instanei de
contencios constituional, ct i concluziile scrise depuse la dosarul cauzei, solicit
admiterea excepiei de neconstituionalitate.
10. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepiei
de neconstituionalitate ca nentemeiat i arat c i menine concluziile puse la
edina de judecat anterioar. n acest context precizeaz c revine Curii
Constituionale s stabileasc n ce msur suma este sau nu excesiv i dac aceast
sum permite analizarea fondului.

CURTEA,
avnd n vedere actele i lucrrile dosarului, constat urmtoarele:
11. Prin Decizia civil nr.6451 din 29 iulie 2014, pronunat n Dosarul
nr.1020/59/2014, Curtea de Apel Timioara Secia contencios administrativ i
fiscal a sesizat Curtea Constituional cu excepia de neconstituionalitate a
dispoziiilor art.2711 i art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului
nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.
12. Excepia de neconstituionalitate a fost ridicat de Passavant Roediger
GmbH cu sediul social n Hanau - Germania ntr-o cauz ntemeiat pe dispoziiile
Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006, respectiv cu ocazia soluionrii
3

plngerii formulate mpotriva Deciziei nr.1850/C8/179 pronunate de Consiliul

Naional de Soluionare a Contestaiilor prin care s-a respins ca nefondat contestaia
depus mpotriva rezultatului procedurii de licitaie deschis n vederea atribuirii
contractului de lucrri avnd ca obiect Constituirea i reabilitarea staiei de epurare
n Caransebe.
13. n motivarea excepiei de neconstituionalitate autoarea acesteia susine
c prevederile criticate sunt contrare art.21 alin.(1) i (2) din Constituie, ntruct
impunerea prin lege a unei sarcini patrimoniale de 1% din valoarea unui contract de
achiziie public reprezint o ngrdire neconstituional a exercitrii dreptului de
acces la instan. n acest sens arat c profitul ce revine unui operator economic
urmare a executrii ntregului contract de achiziie graviteaz ntre 3% i 10% din
valoarea contractului. Cerina rezervrii unui avans efectiv n sum de 1% din
valoarea contractului este de natur a interzice accesul la cenzura actelor autoritii
contractante pentru marea majoritate a operatorilor economici. Avnd n vedere c
majoritatea contractelor de achiziie public din fonduri europene depesc pragurile
valorice prevzute la art.55 alin.(2) lit.c) al Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.34/2006, operatorii economici ar fi inui s depun n avans sume de 100.000 euro
pentru contractele de lucrri, respectiv 25.000 euro pentru contractele de servicii.
Aceste sume reprezint echivalentul a 500 de salarii minime pe economie respectiv, a
125 de salarii minime pe economie. Suma este evident prohibitiv pentru marea
majoritate a operatorilor economici ce activeaz pe pia. Fa de circumstanele
expuse mai sus, nu exist o proporionalitate ntre dimensiunea ingerinei n dreptul
de acces la justiie i scopul urmrit.
14. Se consider c prevederile criticate sunt contrare art.21 alin.(4) din
Constituie, ntruct jurisdicia Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor
este o jurisdicie special administrativ, iar impunerea unei sarcini pecuniare de 1%

pentru accesul la aceast jurisdicie ncalc n mod evident principiul constituional al

gratuitii unei asemenea jurisdicii.
15. De asemenea, se susine c sunt nclcate i dispoziiile art.16 alin.(1) i (2)
din Constituie, ntruct dispoziiile legale criticate impun o sarcin oneroas pentru
accesul la justiie doar a uneia dintre prile poteniale ale unui litigiu de achiziie
public, anume operatorul economic participant.
16. Curtea de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal
opineaz n sensul c excepia de neconstituionalitate este nentemeiat, sens n care
arat c accesul liber la justiie nu semnific accesul gratuit la instan i nici lipsa
unor dispoziii procedurale menite s asigure exercitarea corespunztoare a
demersurilor judiciare.
17. Potrivit dispoziiilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, actul de sesizare a
fost comunicat preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului, Guvernului i
Avocatului Poporului, pentru a-i exprima punctele de vedere asupra excepiei de
neconstituionalitate.
18. Guvernul arat c excepia de neconstituionalitate este nentemeiat,
prevederile criticate nu ngrdesc dreptul privind accesul liber la justiie, garantat de
prevederile art.21 din Constituie, ci, dimpotriv, dau posibilitatea prii interesate de
a introduce, n anumite condiii, contestaie sau plngere, iar aceste condiiile au fost
instituite n considerarea celor statuate n nota de fundamentare i n preambulul
Ordonanei de urgen a Guvernului nr.51/2014. Astfel, consider c acest mijloc
procedural confer garanii suficiente n sensul efectivitii dreptului de acces liber la
justiie, astfel nct msura procesual prevzut la art.271 1 din Ordonana de urgen
a Guvernului nr.34/2006 este de natur a nu genera tergiversarea procedurilor
administrative/judiciare de contestare, iar n temeiul art.126 alin.(2) din Constituie,
legiuitorul are deplina libertate s reglementeze norme de procedur, cu condiia ca
acestea s nu fie contrare Legii fundamentale. n ceea ce privete cuantumul taxelor
5

pentru valorificarea unor drepturi, n raport de art.21 din Constituie, menioneaz att
jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, ct i a Curii Constituionale.
19. Preedinii celor dou Camere ale Parlamentului i Avocatul
Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepia de
neconstituionalitate.

CURTEA,
examinnd actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul ntocmit de
judectorul-raportor, susinerile prii prezente, concluziile procurorului, notele scrise
depuse, dispoziiile legale criticate, raportate la prevederile Constituiei, precum i
Legea nr.47/1992, reine urmtoarele:
20. Curtea Constituional a fost legal sesizat i este competent, potrivit
dispoziiilor art.146 lit.d) din Constituie, precum i ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10 i
29 din Legea nr.47/1992, s soluioneze prezenta excepie.
21. Obiectul excepiei de neconstituionalitate l constituie dispoziiile
art.2711 i art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobat cu modificri i completri prin
Legea nr.337/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.625 din
20 iulie 2006, cu modificrile i completrile ulterioare. Dispoziiile art.2711 i
art.2712 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 au fost introduse prin
Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.486 din de 30 iunie 2014, i au urmtorul cuprins:
- Art. 2711: (1) n scopul de a proteja autoritatea contractant de riscul unui
eventual comportament necorespunztor, contestatorul are obligaia de a constitui
garania de bun conduit pentru ntreaga perioad cuprins ntre data depunerii
6

contestaiei/cererii/plngerii

data

rmnerii

definitive

deciziei

Consiliului/hotrrii instanei de judecat de soluionare a acesteia.

(2) Contestaia/Cererea/Plngerea va fi respins n cazul n care contestatorul
nu prezint dovada constituirii garaniei prevzute la alin. (1).
(3) Garania de bun conduit se constituie prin virament bancar sau printr-un
instrument de garantare emis n condiiile legii de o societate bancar ori de o
societate de asigurri i se depune n original la sediul autoritii contractante i n
copie

la

Consiliu

sau

la

instana

de

judecat,

odat

cu

depunerea

contestaiei/cererii/plngerii.
(4) Cuantumul garaniei de bun conduit se stabilete prin raportare la
valoarea estimat a contractului ce urmeaz a fi atribuit, astfel:
a) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este mai mic dect pragurile
valorice prevzute la art. 55 alin. (2) lit. a) i b);
b) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este mai mic dect pragurile
valorice prevzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult dect echivalentul n lei
a 10.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garaniei;
c) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este egal sau mai mare dect
pragurile valorice prevzute la art. 55 alin. (2) lit. a) i b), dar nu mai mult dect
echivalentul n lei a 25.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garaniei;
d) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este egal sau mai mare dect
pragurile valorice prevzute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult dect
echivalentul n lei a 100.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garaniei.
(5) Garania de bun conduit trebuie s aib o perioad de valabilitate de cel
puin 90 de zile, s fie irevocabil i s prevad plata necondiionat la prima cerere
a autoritii contractante, n msura n care contestaia/cererea/plngerea va fi
respins.

(6) n cazul n care, n ultima zi de valabilitate a garaniei de bun conduit,

decizia Consiliului sau hotrrea instanei de judecat nu este rmas definitiv, iar
contestatorul nu a prelungit valabilitatea garaniei de bun conduit n aceleai
condiii de la alin. (1)-(5), autoritatea contractant va reine garania de bun
conduit. Prevederile art. 2712 alin. (3)-(5) se aplic n mod corespunztor.
(7) Prevederile alin. (1)-(6) se aplic n mod corespunztor i n situaia n
care plngerea mpotriva deciziei Consiliului este formulat de o alt persoan dect
autoritatea contractant sau contestator, conform art. 281.
- Art. 2712: (1) n cazul n care contestaia este respins de ctre Consiliu
sau de ctre instana de judecat, atunci cnd contestatorul se adreseaz direct
instanei, autoritatea contractant are obligaia de a reine garania de bun
conduit de la momentul rmnerii definitive a deciziei Consiliului/hotrrii
instanei de judecat. Reinerea se aplic pentru loturile la care contestaia a fost
respins.
(2) Prevederile alin. (1) se aplic i n cazul n care contestatorul renun la
contestaie/cerere/plngere.
(3) Msura prevzut la alin.(1) nu va fi aplicat n cazul n care
Consiliul/instana de judecat respinge contestaia ca rmas fr obiect sau n
cazul n care s-a renunat la contestaie/cerere/plngere, ca urmare a adoptrii de
ctre autoritatea contractant a msurilor de remediere necesare, n condiiile art.
2563 alin. (1).
(4) n situaia n care Consiliul admite contestaia, respectiv instana
competent admite plngerea formulat mpotriva deciziei Consiliului de respingere
a contestaiei, autoritatea contractant are obligaia de a restitui contestatorului
garania de bun conduit, n cel mult 5 zile de la momentul rmnerii definitive a
deciziei/hotrrii.

(5) n situaia n care contestatorul se adreseaz direct instanei de judecat i

aceasta admite cererea introdus, prevederile alin. (4) se aplic n mod
corespunztor.
(6) Sumele ncasate de autoritatea contractant din executarea garaniei de
bun conduit reprezint venituri ale autoritii contractante."
22. n susinerea neconstituionalitii acestor dispoziii legale sunt invocate
prevederile constituionale ale art.16 alin.(1) i (2) privind egalitatea n drepturi i
art.21 alin.(1), (2) i (4) referitor la accesul liber la justiie i la caracterul facultativ
i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative.
23. Examinnd excepia de neconstituionalitate, Curtea observ c obiectul
dosarului n care s-a ridicat prezenta excepie de neconstituionalitate l constituie o
plngere formulat mpotriva unei decizii a Consiliului Naional de Soluionare a
Contestaiilor prin care s-a respins ca nefondat contestaia depus mpotriva
rezultatului procedurii de licitaie deschis n vederea atribuirii unui contract de
lucrri. n temeiul art.248 alin.(1) din Codul de procedur civil, potrivit cruia
instana de judecat este obligat s se pronune mai nti asupra excepiilor de
procedur, instana de judecat a respins plngerea formulat de autoarea prezentei
excepii de neconstituionalitate pentru lipsa garaniei de bun conduit.
24. Pentru a exercita controlul de constituionalitate, Curtea trebuie s verifice
dac sunt ndeplinite condiiile de admisibilitate prevzute ca atare de lege, printre
acestea regsindu-se i legtura textului criticat cu soluionarea cauzei, potrivit art.29
din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale.
Aadar, dintr-o prim perspectiv, Curtea, dei nu face aplicarea concret a legii la
spea dedus judecii, trebuie s analizeze cadrul procesual n care a fost ridicat
aceast excepie i s analizeze prevederile criticate. Sub acest aspect, Curtea constat
c autoarei excepiei de neconstituionalitate i-a fost respins plngerea pentru
motivul c aceasta nu a constituit garania de bun conduit, cu toate c legiuitorul a
9

statuat, prin dispoziiile art.II din Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014

pentru modificarea i completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006
privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.486 din 30 iunie 2014, referitor la
contestaiile/cererile/plngerile aflate n curs de soluionare la consiliu/instana de
judecat la data intrrii n vigoare a acestei ordonane de urgen, c acestea continu
s fie soluionate n condiiile i cu procedura prevzut de legea n vigoare la data la
care au fost depuse.
25. Dei prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006 instituie
norme cu caracter special aplicabile n materia achiziiilor publice, instana de
judecat a apreciat c, n spe, sunt aplicabile dispoziiile Legii nr.554/2004 i nu
ale Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006. Curtea reine c, att prin
raportare la jurisprudena instanei de contencios constituional (spre exemplu,
Decizia nr.507 din 15 mai 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.572 din 10 august 2012), ct i la prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.34/2006, plngerea mpotriva deciziei Consiliului Naional de Soluionare a
Contestaiilor reprezint o cale de atac (a se vedea i paragraful 29 al prezentei
decizii), exercitarea acesteia avndu-i temeiul n dispoziiile Ordonanei de urgen a
Guvernului nr.34/2006 i nu n Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. n
acest context, prevederile art.II din Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014,
potrivit crora contestaiile/cererile/plngerile aflate n curs de soluionare la
Consiliu/instana de judecat la data intrrii n vigoare a ordonanei de urgen
continu s fie soluionate n condiiile i cu procedura prevzut de legea n vigoare
la data la care au fost depuse, stabilesc msuri procedurale tranzitorii care sunt de
strict i imediat aplicare.

10

26. Curtea constat c, dei potrivit jurisprudenei sale constante, interpretarea

i aplicarea prevederilor legale la spea dedus judecii este atributul instanei de
judecat, n prezenta cauz tocmai aplicarea n acest fel a legii a condus partea la
invocarea unei excepii de neconstituionalitate ca urmare a nereinerii dispoziiilor
tranzitorii ale art.II din Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, care modific
i completeaz Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006.
27. Curtea reine c n materia achiziiilor publice exist posibilitatea de
contestare a actului autoritii contractante att pe calea contenciosului administrativ
direct la instanele de judecat competente, potrivit Legii contenciosului administrativ
nr.554/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 7
decembrie 2004, ct i pe calea administrativ-jurisdicional la Consiliul Naional de
Soluionare a Contestaiilor, n baza Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006
privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006. Astfel, n prima ipotez,
cererea se introduce direct la instana de judecat, urmnd procedura stabilit de
Legea nr.554/2004; n cea de-a doua ipotez, contestaia se formuleaz la Consiliul
Naional de Soluionare a Contestaiilor, iar mpotriva deciziei acestui organ
jurisdicional administrativ poate fi formulat plngere la instana de judecat,
potrivit prevederilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006. De altfel,
referitor la cele dou proceduri, Curtea observ c acestea difer substanial una fa
de cealalt, spre exemplu, calea de atac, termenul de contestare etc.
28. n procedura prevzut de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006,
aplicabil cauzei de fa, potrivit art.255 alin.(1), orice persoan care se consider
vtmat ntr-un drept ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii
contractante, prin nclcarea dispoziiilor legale n materia achiziiilor publice,
poate solicita, prin contestaie, anularea actului, obligarea autoritii contractante
11

de a emite un act, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale

administrativ-jurisdicional, n condiiile prezentei ordonane de urgen. Potrivit
art.281 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, deciziile
Consiliului privind soluionarea contestaiei pot fi atacate de ctre autoritatea
contractant i/sau de ctre orice persoan vtmat, n sensul art.255 alin. (2), cu
plngere la instana judectoreasc prevzut la art.283 alin. (1), n termen de 10 zile
de la comunicare, att pentru motive de nelegalitate, ct i de netemeinicie. Art.283
alin.(1) mai sus menionat prevede c instana competent s soluioneze plngerea
formulat mpotriva deciziei pronunate de Consiliu este curtea de apel, secia de
contencios-administrativ i fiscal n a crei raz se afl sediul autoritii
contractante. Cu excepia cazurilor n care plngerea are ca obiect contestarea
amenzii, Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor nu are calitatea de parte
n proces. n acest context, se observ c procedura prevzut n Seciunea a 8-a Ci de atac mpotriva deciziilor Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor
[art. 283-2851] este una ulterioar utilizrii procedurii administrativ-jurisdicionale.
29. Aadar, plngerea formulat mpotriva deciziei Consiliului Naional de
Soluionare a Contestaiilor la instana judectoreasc este o cale de atac, aspect ce
reiese att din prevederile Ordonanei de urgen nr.34/2006 care constituie
reglementarea special n materia achiziiilor publice, ct i din cele statuate prin
jurisprudena Curii Constituionale referitoare la calea de atac mpotriva deciziei
organului de jurisdicie administrativ (Decizia nr.296 din 22 mai 2014, publicat n
Monitorul Oficial nr.576 din 1 august 2014).
30. Referitor la legitimitatea constituional a procedurilor administrativjurisdicionale, Curtea, n jurisprudena sa, a statuat, de principiu, c instituirea unei
proceduri administrativ-jurisdicionale nu contravine dispoziiilor constituionale att
timp ct decizia organului administrativ de jurisdicie poate fi atacat n faa unei
instane judectoreti, iar existena unor organe administrative de jurisdicie nu poate
12

s duc la nlturarea interveniei instanelor judectoreti n condiiile legii, sens n

care este Decizia Plenului Curii Constituionale nr.1 din 8 februarie 1994, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.69 din 16 martie 1994 i Decizia nr.284
din 27 martie 2012, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr.344 din 21 mai 2012.
De asemenea, pe lng aceast exigen, desprins din jurispruden, potrivit art.21
alin.(4) din Constituie, jurisdiciile speciale administrative trebuie s fie facultative i
gratuite (a se vedea, n acest sens, i Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 63-66).
31. n ceea ce privete gratuitatea jurisdiciilor-administrative raportat la
prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006, analiznd dispoziiile ce
reglementeaz procedura soluionrii contestaiilor n faa Consiliului Naional pentru
Soluionarea Contestaiilor, Curtea a constatat c nu exist nicio norm care s ateste
existena vreunei taxe sau cauiuni care s se fac venit la bugetul de stat sau la
bugetul autoritii administrativ-jurisdicionale. Curtea a reinut c gratuitatea
consacrat de norma constituional cuprins n art.21 alin.(4) semnific lipsa oricrei
contraprestaii pecuniare din partea persoanei care, alegnd calea contenciosului
administrativ-jurisdicional, beneficiaz gratuit de serviciul prestat de autoritatea
administrativ-jurisdicional (a se vedea, n acest sens Decizia nr. 282 din 27 martie
2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.317 din 11 mai 2012).
Avnd n vedere dispoziiile art.2712 alin.(6) din Ordonana de urgen a Guvernului
nr.34/2006, potrivit crora sumele ncasate de autoritatea contractant din
executarea garaniei de bun conduit reprezint venituri ale autoritii
contractante, Curtea reine c soluia legislativ criticat respect cerina
constituional referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativjurisdicionale, ntruct sumele reprezentnd garania de bun conduit se fac venit la
autoritatea contractant, fr a constitui o tax pentru administrarea justiiei sau

13

prestarea unor servicii de ctre aceasta sau, dup caz, de ctre Consiliul Naional
pentru Soluionarea Contestaiilor.
32. Dispoziiile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006 nu fixeaz
imperativ urmarea cii de atac administrativ - jurisdicionale, ci o prevd ca facultate
de care beneficiaz persoana care se consider vtmat. De altfel, raiunea pentru
care legiuitorul a prevzut aceast cale a fost aceea de a institui o modalitate eficient
de prevenire i limitare a abuzului de drept, avnd n vedere faptul c soluionarea
contestaiilor n materia achiziiilor publice este necesar s se desfoare i s se
judece dup o procedur caracterizat prin celeritate. Existena acestei ci nu
mpiedic respectiva persoan s apeleze direct la calea de atac judiciar, n msura
n care apreciaz c aceasta i servete mai bine interesele. Nicio dispoziie din
cuprinsul Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 nu prevede c actele
autoritilor contractante pot fi atacate numai la Consiliul Naional de Soluionare a
Contestaiilor, astfel cum nicio dispoziie din acelai act normativ nu mpiedic
persoana s se adreseze numai instanelor de judecat. Neexistnd stabilit o
interdicie n privina sesizrii directe a instanelor de judecat, persoanele pot recurge
la aceast sesizare (Decizia nr.284 din 27 martie 2012, publicat n Monitorul Oficial,
Partea I, nr.344 din 21 mai 2012).
33. Fa de cele prezentate mai sus, Curtea constat c este nentemeiat critica
de neconstituionalitate raportat la art.21 alin.(4) din Constituiei, potrivit cruia
Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite.
34. Referitor la critica de neconstituionalitate raportat la dispoziiile
constituionale ale art.21 alin.(1) i (2), Curtea, n jurisprudena sa, a statuat n mod
constant c liberul acces la justiie semnific faptul c orice persoan poate sesiza
instanele judectoreti n cazul n care consider c drepturile, libertile sau
interesele sale legitime au fost nclcate, iar nu faptul c acest acces nu poate fi supus
nici unei condiionri; competena de a stabili regulile de desfurare a procesului n
14

faa instanelor judectoreti revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o

aplicare a dispoziiilor constituionale cuprinse n art.126 alin.(2), potrivit crora
Competena instanelor judectoreti i procedura de judecat sunt prevzute numai
prin lege, sens n care este Decizia nr.221 din 21 aprilie 2005, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.516 din 17 iunie 2005.
35. n acest context, Curtea reine faptul c, astfel cum reiese din preambulul
Ordonanei de urgen a Guvernului nr.51/2014 [care modific i completeaz
Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006], legiuitorul delegat, avnd n vedere
necesitatea adoptrii unor msuri urgente care s fluidizeze procedura de atribuire a
contractelor de achiziii publice i care s protejeze autoritile contractante mpotriva
depunerii unor contestaii abuzive care tind s modifice scopul pentru care au fost
instituite cile de atac n domeniul achiziiilor publice, a instituit garania de bun
conduit. Aadar, dispoziiile criticate, prin instituirea garaniei de bun conduit,
astfel cum aceasta a fost introdus prin Ordonana de urgen a Guvernului
nr.51/2014, reglementeaz reguli procedurale specifice cu privire la judecarea
contestaiei n materia achiziiilor publice, fr a putea fi calificat ca fiind o ngrdire
a dreptului de acces liber la justiie.
36. n consecin, Curtea nu poate reine critica de neconstituionalitate a
dispoziiilor art.2711 i ale art.2712 alin.(3) (6) din Ordonana de urgen a
Guvernului nr.34/2006, raportat la art.21 alin.(1) i (2) din Constituie.
37. Totodat, Curtea observ c, potrivit jurisprudenei sale, spre exemplu
Decizia nr.691 din 31 mai 2011, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.672 din 21 septembrie 2011, accesul liber la justiie, ca de altfel orice drept
fundamental, consacrat ca atare de Constituie, are caracter legitim numai n msura
n care este exercitat cu bun-credin, n limite rezonabile, cu respectarea drepturilor
i intereselor n egal msur ocrotite ale celorlalte subiecte de drept. Stabilirea de
ctre legiuitor a unor limite nu aduce nicio ngrdire dreptului n sine, ci, dimpotriv,
15

creeaz premisele valorificrii sale n concordan cu exigenele generale proprii unui

stat de drept.
38. Potrivit art.2711 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006,
contestatorul are obligaia de a constitui garania de bun conduit pentru ntreaga
perioad cuprins ntre data depunerii contestaiei/cererii/plngerii i data rmnerii
definitive a deciziei Consiliului/hotrrii instanei de judecat de soluionare a
acesteia, prin urmare n considerarea introducerii unei contestaii/cereri/plngeri.
39. n cazul n care contestaia este respins de ctre Consiliu sau de ctre
instana de judecat, atunci cnd contestatorul se adreseaz direct instanei,
autoritatea contractant are obligaia de a reine garania de bun conduit de la
momentul rmnerii definitive a deciziei Consiliului/hotrrii instanei de judecat.
Reinerea se aplic pentru loturile la care contestaia a fost respins, iar sumele
ncasate de autoritatea contractant din executarea garaniei de bun conduit
reprezint venituri ale autoritii contractante, [art.2712 alin.(1), (2) i alin.(6) din
Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006].
40. Potrivit art.2712 alin.(4), n situaia n care Consiliul admite contestaia,
respectiv instana competent admite plngerea formulat mpotriva deciziei
Consiliului de respingere a contestaiei, autoritatea contractant are obligaia de a
restitui contestatorului garania de bun conduit, n cel mult 5 zile de la momentul
rmnerii definitive a deciziei/hotrrii, potrivit art.2712 alin.(4) din Ordonana de
urgen a Guvernului nr.34/2006. n situaia n care contestatorul se adreseaz direct
instanei de judecat i aceasta admite cererea introdus, prevederile alin.(4) se aplic
n mod corespunztor, astfel cum prevede art.2712 alin.(5) din Ordonana de urgen a
Guvernului nr.34/2006.
41. Fa de cele prezentate, Curtea constat c garania de bun conduit are
semnificaia unei cauiuni menite s asigure exercitarea corespunztoare i neabuziv

16

a drepturilor procesuale, cu toate consecinele procesuale care decurg din finalitatea

urmrit prin instituirea acesteia.
42. Aadar, dac prin dispoziiile art.2711 alin.(1) din Ordonana de urgen a
Guvernului nr.34/2006 s-a instituit, n sarcina contestatorului, obligaia depunerii unei
garanii de bun conduit n scopul de a proteja autoritatea contractant de riscul
unui eventual comportament necorespunztor i care nu contravin prevederilor
constituionale privind accesul liber la justiie (astfel cum s-a reinut n prezenta
decizie la paragrafele 34-37), dispoziiile art.2712 alin.(1) i (2) nu mai respect
scopul pentru care garania de bun conduit a fost instituit, ntruct n cazul
respingerii contestaiei de ctre Consiliu sau de ctre instana de judecat autoritatea
contractant are obligaia de a reine, ope legis, garania de bun conduit. Din
analiza prevederilor legale criticate, Curtea observ c, respingnd contestaia,
Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor sau instana judectoreasc nu are
competena legal de a dispune prin decizie/hotrre cu privire la soarta garaniei de
bun conduit constituit n favoarea autoritii contractante. Reinerea sumelor
prevzute de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 de ctre autoritatea
contractant opereaz de drept, n temeiul art.2712 alin.(1) i (2), ca urmare a
respingerii contestaiei.
43. Rezult c indiferent de conduita procesual a contestatorului, acesta este
sancionat cu pierderea garaniei depuse potrivit legii. Prin reinerea necondiionat a
garaniei de bun conduit, legiuitorul ignor prezumia bunei-credine n exercitarea
drepturilor procedurale aplicabile n materie civil, ct i n domeniul dreptului
administrativ, prezumnd automat reaua-credin i comportamentul necorespunztor
ale contestatorului a crui contestaie este respins. Astfel, Ordonana de urgen a
Guvernului nr.34/2006 instituie o veritabil sanciune aplicabil persoanei care, n
aprarea intereselor legitime, atac actul autoritii contractante la Consiliul Naional
de Soluionare a Contestaiilor sau la instana judectoreasc, fr ca vreo autoritate
17

ndrituit n acest sens s stabileasc caracterul abuziv al unei astfel de

contestaii/cereri/plngeri.
44. Rsturnarea prezumiei de bun-credin, prevzut ca atare de dispoziiile
art.57 din Legea fundamental, nu poate fi realizat dect prin probarea relei-credine
fa de circumstanele de fapt ale cauzei i nu prin faptul c persoana i-a exercitat
anumite drepturi i liberti fundamentale. n ceea ce privete drepturile procesuale,
buna-credin a fost transpus la nivel infraconstituional prin art.12 din Legea
nr.134/2010 privind Codul de procedur civil, potrivit cruia drepturile procesuale
trebuie exercitate cu bun-credin, potrivit scopului n vederea cruia au fost
recunoscute de lege, astfel c instana judecat i, dup caz, Consiliul Naional de
Soluionare a Contestaiilor trebuie s in seama de modul concret n care a avut loc
o asemenea exercitare a drepturilor procesuale pentru a rsturna prezumia iniial.
Aadar, Curtea nu contest c o prezumie poate fi rsturnat, ci subliniaz faptul c o
atare operaiune juridic trebuie s se circumscrie unor elemente de fapt, adecvate,
obiective i cuantificabile, pentru a duce la finalitatea urmrit, astfel nct nu orice
circumstan a cauzei s duc la rsturnarea prezumiei de bun-credin.
45. Astfel, cum n cazul admiterii contestaiei/plngerii/cererii autoritatea
contractant are obligaia de a restitui contestatorului garania de bun conduit,
potrivit art.2712 alin.(4) i (5), i n cazul respingerii contestaiei/plngerii/cererii
garania trebuie restituit dac nu s-a reinut un comportament necorespunztor al
contestatarului.
46. Avnd n vedere cele expuse, Curtea constat c dispoziiile art.2712
alin.(1) i (2) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, care prevd
reinerea necondiionat a garaniei de bun conduit n cazul respingerii
contestaiei/cererii/plngerii, sunt neconstituionale, ntruct este ngrdit accesul
liber la justiie art.21 alin.(1) din Constituie prin descurajarea contestatorului de a

18

formula o contestaie/cerere/plngere, considerndu-se de plano c orice respingere

se convertete ntr-o sanciune pentru un comportament necorespunztor.
47. n acest context, Curtea constat c prin reinerea necondiionat a acestei garanii
de bun conduit este afectat i dreptul de proprietate privat prevzut de art.44 din
Constituie, diminuarea patrimoniului autorilor contestaiilor/cererilor/plngerilor neputnd
fi consecina direct a exercitrii unui drept sau liberti fundamentale, respectiv a unui
drept procesual.

48. Referitor la pretinsa nclcare a dispoziiilor art.16 alin.(1) i (2) din

Constituie, ca urmare a faptului c prevederile legale criticate impun obligaia
constituirii garaniei de bun conduit doar pentru una dintre prile litigiului de
achiziie public, anume operatorul economic participant, nu i n sarcina autoritii
contractante, Curtea constat c aceast critic este nentemeiat, ntruct, astfel cum
rezult din dispoziiile constituionale ale art.16, cetenii se bucur de drepturile
prevzute n Constituie i n legi, fiind egali n faa acestora i a autoritilor publice,
n timp ce autoritile publice exercit atribuiile ce le sunt stabilite de lege, potrivit
competenei lor, n realizarea funciilor pentru care sunt create. Principiul egalitii n
drepturi prevzut de Constituie pentru ceteni nu poate ca, prin extensie, s
primeasc semnificaia unei egaliti ntre ceteni i autoritile publice. Aa fiind,
nu se poate vorbi despre nclcarea principiului egalitii dect atunci cnd se aplic
un tratament difereniat unor cazuri egale, fr s existe o motivare obiectiv i
rezonabil. De altfel, o eventual comparaie ntre contestator i autoritatea
contractant nici nu s-ar putea susine ct vreme garania de bun conduit a fost
instituit tocmai pentru a proteja autoritatea contractant de riscul unui eventual
comportament necorespunztor al

participantului la procedur, respectiv, al

contestatorului.
49. Pentru considerentele expuse, n temeiul art.146 lit.d) i al art.147 alin. (4)
din Constituie, precum i al art.1-3, al art.11 alin. (1) lit. A. d) i al art.29 din Legea
nr.47/1992, cu majoritate de voturi,
19

CURTEA CONSTITUIONAL
n numele legii
Decide :
1.

Respinge, ca nentemeiat, excepia de neconstituionalitate ridicat de

Passavant Roediger GmbH cu sediul social n Hanau - Germania n Dosarul

nr.1020/59/2014 al Curii de Apel Timioara Secia contencios administrativ i
fiscal i constat c dispoziiile art.2711 i ale art.2712 alin.(3)(6) din Ordonana de
urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii sunt constituionale n raport de criticile formulate.
2.

Admite excepia de neconstituionalitate ridicat de Passavant Roediger

GmbH cu sediul social n Hanau - Germania n Dosarul nr.1020/59/2014 al Curii de

Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal i constat c dispoziiile
art.2712 alin.(1) i (2) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii sunt neconstituionale.
Definitiv i general obligatorie.
Decizia se comunic celor dou Camere ale Parlamentului, Guvernului i
Curii de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal i se public n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Pronunat n edina din data de 15 ianuarie 2015.

20