Sunteți pe pagina 1din 9

SISTEMUL BUGETAR PUBLIC NAIONAL

Sistemul de bugete ale statului, n raport cu caracteristicile comune


pe care le prezint, poate fi denumit Sistem Bugetar Public Central, iar
totalitatea bugetelor locale alcatuiesc Sistemul Bugetar Public Local.
Aceste dou mari ansambluri bugetare distincte ntre ele, putem
spune c reprezint subsisteme ale Sistemului Bugetar Public Naional care
opereaz pe ntreg teritoriul rii, att la nivel central (prin bugetele ce
aparin statului), ct i la nivel local (prin bugetele ce aparin unitilor
administrativ-teritoriale).
Bugetul public naional cuprinde patru categorii de bugete publice, i
anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, bugetele locale.
1. Noiuni introductive
n evoluia finanelor publice este remarcabil apariia bugetului generat
de necesitatea de a reflecta nevoile publice sub forma cheltuielilor publice i
sursele de venit sub forma veniturilor publice ce au drept scop rezolvarea
cheltuielilor publice.
Societatea omeneasc, n evoluia sa, a generat o serie de nevoi care cu
trecerea timpului s-au diversificat i proliferat. Dintre acestea, din punctul de
vedere al finanelor publice, ne intereseaz nevoile publice care sunt acele
cerine care se satisfac prin intermediul i efortul colectivitilor umane. Statul
prin instituiile, organele i organismele sale se raporteaz la nevoia public prin
intermediul banului public.
Banul public ar trebui asigurat de stat prin efortul propriu, cum ns statul
nu este deintorul unei averi i nici nu are suficiente surse proprii, banul public
este asigurat prin efortul ntregii colectiviti. De aceea obinerea banului public
se face concret prin intermediul impozitelor i taxelor, pltite de contribuabili
(denumire generic dat persoanelor fizice i juridice care au capacitate
contributiv). Sumele ncasate cu titlul de impozite i taxe, reprezint surse de
venit pentru buget.
Expresia de buget provine din limba francez de la cuvntul bouge , care
avea semnificaia unei pungi de piele n care se ineau banii. Instituia a fost
reglementat pentru prima dat printr-o lege n Frana n 1802, aprnd n 1806
ntr-o lege a finanelor mai modern i mai exact.
n ara noastr n perioada Regulamentelor Organice ale Moldovei i
Munteniei existau referiri la buget sub formularea "nchipuirea cheltuielilor
anului viitor", aceast formulare sugereaz idea de buget, dar numai pentru
aspectul cheltuielilor.

Conform legii nr. 500/2002 bugetul este documentul prin care sunt
prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile, sau dup caz, numai
cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice.
n Romnia putem s vorbim despre un sistem bugetar n sensul c exist
un buget public naional alctuit din mai multe componente, legea finanelor
publice preciznd c referirile sale se aplic:
- Bugetului de stat
- Bugetului asigurrilor sociale de stat
- Bugetelor fondurilor speciale
- Bugetului trezoreriei statului
- Bugetelor instituiilor publice autonome
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii
- Bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de
ctre stat i a cror rambursare, dobnzi sau costuri se asigur din fonduri
publice
- Bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Ca verig central a sistemului financiar, bugetul public reprezint
expresia sintetizat a relaiilor economice ce se manifest n procesele formrii
i utilizrii principalului fond centralizat de mijloace bneti ale statului i ale
fondurilor unitilor administrativ - teritoriale n vederea finanrii activitilor
destinate creterii calitii vieii (nvmnt, sntate, cultur, sport, cercetare).
Natura juridic a bugetului
Exist mai multe concepii cu privire la natura juridic a bugetului; ele
sunt desprinse din definiiile date n literatura de specialitate de mai muli autori,
astfel c exist urmtoarele concepii privind natura juridic a bugetului:
1. ntr-o prim concepie bugetul este lege, n sensul c el conine dispoziii
imperative cu privire la cuantumul minim al veniturilor i cuantumul maxim al
cheltuielilor i este adoptat printr-o lege care eman de la organul legislativ;
2. Bugetul este un act condiiune, ntruct fr existena lui veniturile nu s-ar
realiza i cheltuielile nu s-ar efectua;
3. Bugetul este un act juridic, n ceea ce privete veniturile, pentru c exist
obligaia legal imperativ ca acestea s fie ndeplinite; i un act administrativ n
ceea ce privete cheltuielile, pentru c acestea nu sunt obligatoriu de mplinit;
4. Bugetul este un program, un plan, care pentru ca s produc efecte
mbrac forma legii.
Profesorul Dan Drosu aguna este de prere c bugetul este principalul
plan financiar operativ al statului i de aceea se bucur de un interes deosebit din
partea legiuitorului; ns legiuitorul nu poate i nici nu este posibil s adopte un

plan, ceea ce nseamn c legiuitorul va dezbate i aproba un document care este


de fapt legea de adoptare a bugetului de stat. "Prin urmare Parlamentul nu
adopt un plan, ci legea de adoptare a bugetului de stat. Astfel, acest subterfugiu
de tehnic juridic confer bugetului public naional - care n esen este i
rmne un plan - fora obligatorie a normei de drept i, n consecin, are o
natur juridic de lege".
Bugetul este important din punct de vedere economic pentru c reflect
situaia economic a unui stat - cu ct economia unui stat este mai puternic, cu
att sursele de venit bugetar sunt mai mari i obiectivele publice de realizat pot
fi mai multe i mai puternice. Bugetul este important i din punct de vedere
politic ntruct el exprim pn la un punct concepia fiscal a unui stat, coerena
legislaiei n domeniu.
2. Funciile bugetului public naional
Funciile bugetului public naional sunt strns legate de funciile
finanelor publice, din care face parte integrant, i sunt dou:
- Funcia de repartiie cunoate dou faze, legate ntre ele - formarea i
distribuirea fondurilor bneti ale statului.
n procesul de mobilizare i constituire a fondurilor bneti ale statului
finanele publice mbrac forma impozitelor, taxelor, vrsmintelor la
constituirea acestor fonduri particip persoanele fizice i juridice. Ca atare n
procesul formrii fondurilor bneti se nasc relaii financiare ntre persoanele
fizice i juridice ca i contribuabili, pe de o parte i stat, pe de alta.
Distribuirea, cea de a doua faz a funciei de repartiie, genereaz relaii
financiare ntre stat, pe de o parte i persoanele fizice i juridice beneficiare ale
resurselor, pe de alt parte. n cadrul procesului de distribuire finanele mbrac
forma cheltuielilor pentru nvmnt, sntate, cultur, protecie social etc.
- Funcia de control vizeaz att constituirea ct i repartizarea, dar mai ales
modul de utilizare a banului. Controlul financiar se exercit de organe
specializate ale statului: organele Ministerului de Finane, Direciei judeean a
finanelor publice i controlului financiar de stat, Garda Financiar, Curtea de
conturi.
3. Procedura bugetar
Conform dispoziiilor legale activitatea bugetar parcurge mai multe
etape: elaborarea proiectului bugetului de stat, aprobarea, executarea i
ncheierii exerciiului bugetar.
Prin procedur bugetar se nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu
caracter tehnic i normativ, nfptuite de organele specializate ale statului, n
scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii bugetului public naional.

La elaborarea i execuia bugetului de stat, conform legii 500/2002, stau


urmtoarele principii:
Principiul universalitii - care prevede c veniturile i cheltuielile se
includ n totalitate n buget i nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare cu
excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.
Principiul publicitii - prevede transparena sistemului bugetar, acest
lucru realizndu-se prin:
- dezbaterea public a proiectelor de buget
- publicarea n Monitorul Oficial
- difuzarea informaiilor asupra coninutul bugetului prin mijloace de informare
n mas.
Principiul unitii - prevede c toate veniturile i cheltuielile bugetare se
nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i
monitorizarea fondurilor publice.
Principiul anualitii - prevede c veniturile i cheltuielile sunt aprobate
prin lege pe o perioad de un an, n ara noastr anul bugetar coincide cu anul
calendaristic.
Principiul specializrii bugetare - prevede c veniturile i cheltuielile se
nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien, respectiv pe categorii de
cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaie, potrivit clasificaiei
bugetare.
Principiul unitii monetare - Toate operaiunile bugetare se exprim n
moneda naional.
4. Elaborarea bugetului de stat
Elaborarea proiectului de buget se face de ctre Guvern, prin Ministerul
Finanelor Publice, pe baza:
a) prognozelor indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar
pentru care se elaboreaz proiectul de buget;
b) politicilor fiscale i bugetare;
c) prevederile memorandumurilor de finanare, ale memorandumurilor de
nelegere sau ale altor acorduri internaionale cu organisme i instituii
financiare internaionale, semnate sau ratificate;
d) politicilor i strategiilor sectoriale, a prioritilor stabilite n formularea
propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali;
e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de
credite;
f) programelor ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n
scopul finanrii unor aciuni sau a unui ansamblu de aciuni.
Indicatorii macroeconomici i sociali sus-numii vor fi elaborai de
organele abilitate pn la data de 31 martie a anului curent.

Ministerul Finanelor Publice va nainta Guvernului pn la data de 1 mai


obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul pentru care se elaboreaz
bugetul i urmtorii trei ani, mpreun cu limitele de cheltuieli stabilite de
ordonatorii principali de credite, urmnd ca acesta s le aprobe pn la data de
15 mai i s informeze comisiile pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului
asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale finanelor
publice.
Ministerul Finanelor Publice va transmite ordonatorilor principali de
credite, pn la data de 1 iunie a fiecrui an, o scrisoare-cadru care va specifica
contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget,
metodologiile de elaborare a acestora, precum i limitele de cheltuieli aprobate
de Guvern. n condiiile n care schimbarea cadrului macroeconomic impune
modificarea limitelor de cheltuieli acestea vor fi adaptate de ctre Guvern, la
propunerea Ministerul Finanelor Publice, care pn la data de 15 iunie va
comunica ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli,
redimensionate n vederea definitivrii proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite au obligaia ca pn la data de 15 iulie s
depun la Ministerul Finanelor Publice propunerile pentru proiectul de buget cu
ncadrarea n limitele de cheltuieli. Ministerul Finanelor Publice va examina
proiectele de buget i va purta discuii cu ordonatorii principali de credite n
privina acestora (n caz de divergene va hotr Guvernul), iar proiectele de
buget definitivate se vor depune la Ministerul Finanelor Publice pn la data de
1 august.
Ministerul Finanelor Publice n baza proiectelor de buget ale
ordonatorilor principali de credite i a bugetului propriu ntocmete proiectele
legilor bugetare pe care le depune la Guvern pn la 30 septembrie. Dup
aceast etap care a presupus ntocmirea bugetului va urma aprobarea i
adoptarea bugetului.
De asemenea n articolul 62 din legea 500/2002 se precizeaz c din
bugetul de stat se vor acoperi integral sau parial finanarea cheltuielilor curente
i de capital ale instituiilor publice n condiiile n care prin legea bugetar sunt
stabilite categoriile de cheltuieli care vor fi finanate.
5. Aprobarea i adoptarea bugetului
Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectelor legii bugetare acesta se va
supune spre aprobare Parlamentului pn cel trziu la data de 15 octombrie a
fiecrui an.
Bugetele se aprob de ctre Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole,
subcapitole, titluri, articole i alineate. Dac legile bugetare nu au fost adoptate
cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul
ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului precedent, limitele lunare de

cheltuieli neputnd depi de regul din prevederile bugetelor anului


precedent, cu excepia cazurilor deosebite temeinic justificate.
n cazul n care legile bugetare anuale depuse n termenul legal nu au fost
adoptate de ctre Parlament pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului
anterior anului la care se refer proiectul de buget, Guvernul va solicita
Parlamentului aplicarea procedurii de urgen.
6. Execuia bugetar
n legile bugetare anuale se prevd i se aprob, pentru durata exerciiului
bugetar, creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar.
Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de
credite nu pot fi majorate, virate i utilizate la alte articole de cheltuieli, pentru
finanarea altui capitol sau a altui ordonator principal de credite.
Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei
bugetare sunt de competena fiecrui ordonator principal de credite pentru
bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate i se efectueaz n limita
de10% din prevederile capitolului bugetar, ncepnd cu trimestrul al-III-lea al
anului bugetar, cu condiia s nu contravin legii 500/2002. Astfel de virri sunt
interzise de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezerv bugetar
i de intervenie la dispoziia Guvernului.
Execuia bugetar se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor
persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor
care au calitatea de contabil.
n procesul execuiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele
faze: angajament, lichidare, ordonanare, plat. Operaiunile specifice angajrii,
lichidrii i ordonanrii sunt n competena ordonatorilor de credite i se
efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituiei
publice, efectuarea plilor urmnd s se fac numai pe baz de documente
justificative.
Ministerul Finanelor Publice solicit ordonatorilor principali de credite,
n cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor
publice n vederea monitorizrii execuiei bugetare.
Execuia de cas a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizeaz
prin trezoreria statului care asigur ncasarea veniturilor bugetare, efectuarea
diferitelor pli, operaiuni de ncasri i operaiuni financiare dispuse de ctre
persoanele autorizate ale instituiilor publice.
Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie a fiecrui an; orice venit
nencasat sau cheltuial angajat n prevederile bugetare i nepltit pn la 31
decembrie se va plti n contul bugetului pe anul urmtor. Creditele bugetare
neutilizate pn la ncheierea anului sunt anulate de drept. Prevederile legilor
bugetare i ale celor de rectificare acioneaz numai pentru anul bugetar
respectiv.

ncheierea exerciiului bugetar presupune evidenierea i cuantificarea


sumelor realizate cu titlu de venituri bugetare i a cheltuielilor efectuate n
domeniul bugetar. Astfel exerciiul bugetar se ncheie n urma cuantificrii
rezultatelor i evidenelor din punct de vedere contabil i ntocmirea
documentelor contabile care exprim n mod analitic i sintetic situaia
veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Contul general de execuie a bugetului de stat este ntocmit de Ministerul
de Finane, este nsoit de conturile anuale ale ministerelor i celorlalte instituii
centrale i poate exprima urmtoarele situaii:
- bugetul este echilibrat - veniturile sunt egale cu cheltuielile;
- bugetul este excedentar - veniturile sunt mai mari dect cheltuielile;
- bugetul este deficitar - veniturile sunt mai mici dect cheltuielile;
ntreaga activitate de execuie a bugetului i mai ales cea care vizeaz
efectuarea cheltuielilor, se realizeaz prin intermediul unor persoane abilitate n
acest scop denumite ordonatori de credite, care se clasific astfel:
- ordonatori principali (minitri sau conductorii instituiilor centrale sau a
instituiilor publice autonome - ei pot delega, n anumite condiii, aceast calitate
unor nlocuitori mputernicii n acest scop ca de exemplu secretarilor generali);
- ordonatori secundari (reprezentai, de regul, de conductorii instituiilor
publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali);
- ordonatori teriari (sunt subordonai celor principali i secundari).
Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate
pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, acetia
vor repartiza creditele dup reinerea a 10% din prevederile aprobate pentru
asigurarea unei execuii bugetare prudente, repartizarea sumelor reinute n
proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup examinarea de ctre
Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru.
Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate
pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate, ai cror conductori
sunt ordonatorii teriari de credite. La rndul lor ordonatorii teriari de credite
utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea
sarcinilor instituiilor pe care le conduc.
Alte atribuii ale ordonatorilor de credite sunt:
- obligaia de a angaja i utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i
destinaiilor aprobate;
- rspund de angajarea i utilizarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare
repartizate i aprobate;
- rspund de realizarea veniturilor bugetare;
- rspund de utilizarea creditelor bugetare pe baza unei bune gestiuni financiare;
- rspund de integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc, etc.
De asemenea pe parcursul execuiei bugetare ordonatorii principali de
credite vor urmri derularea procesului investiional i vor ntocmi rapoarte de
monitorizare pe care le vor transmite Ministerului Finanelor Publice.

n situaiile n care, n timpul exerciiului bugetar, conform legii, au loc


treceri de uniti, aciuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la
altul sau n cadrul aceluiai ordonator principal de credite, Ministerul Finanelor
Publice este autorizat s introduc modificrile corespunztoare n bugetele
acestora i n structura bugetului de stat fr a afecta echilibrul bugetar.
Ordonatorii principali de credite au obligaia s ntocmeasc i s anexeze
la situaiile financiare rapoarte anuale de performan n care s prezinte
obiectivele i rezultatele preconizate i cele obinute. Pe baza situaiilor
financiare prezentate de ordonatorii principali de credite Ministerul Finanelor
Publice va elabora contul general anual de execuie a bugetului de stat.
7. Rspunderea juridic n cadrul desfurrii procedurii bugetare
Ca o materializare a principiului legalitii, ntregul proces de elaborare,
aprobare i executare a bugetului statului este supus unei discipline bugetare,
care pretinde conformitatea cuprinsului bugetelor de venituri i cheltuieli cu
prevederile legii 500/2002.
nclcarea disciplinei bugetare atrage rspunderea juridic a subiectelor de
drept vinovate, fie ele persoane fizice particulare, funcionari sau organe de stat,
instituii publice sau regii autonome.
Rspunderea juridic atras de nclcrile disciplinei bugetare poate
atrage rspunderea administrativ contravenional, rspunderea penal,
rspunderea material sau civil i rspunderea disciplinar.
Legea finanelor publice prevede n mod concret formele rspunderii
juridice n domeniul bugetar de stat. Astfel:
- depirea limitelor maxime ale cheltuielilor aprobate n buget constituie
infraciune i se pedepsete cu nchisoare de la o lun la 3 luni, sau amend de la
50 la 100 de milioane;
- neaprobarea bugetele n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare
anuale, nendeplinirea de ctre ordonatorii principali de credite a obligaiei de a
transmite lunar Ministerului de Finane situaia virrilor de credite bugetare n
termen de 5 zile de la ncheierea lunii, inexistena unei baze legale pentru
cheltuielile bugetare, constituie contravenie i se sancioneaz cu amend de la
5 la 10 milioane;
- neobinerea vizei prealabile a controlului financiar pentru angajarea i
ordonanarea cheltuielilor, majorarea i utilizarea alocaiilor bugetare pentru alte
categorii de cheltuieli dect cele pentru care au fost prevzute fr aprobarea i
modificarea legii n acest sens i nerambursarea n termen de 6 luni a
mprumuturilor acordate unor instituii publice constituie contravenie i se
sancioneaz cu amend de la 20 la 30 de milioane.
Constatarea acestor contravenii i aplicarea amenzilor se face de ctre
Curtea de Conturi, Ministerul Finanelor Publice i alte persoane mputernicite
n acest scop de lege.

BIBLIOGRAFIE:
Ciuv, N., Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001
aguna, D. Dan, Tratat de drept financiar i fiscal, Editura All, Bucureti
2001
Legea 500/ 2002 - privind finanele publice, Monitorul Oficial nr.
597/2002