Explorați Cărți electronice
Categorii
Explorați Cărți audio
Categorii
Explorați Reviste
Categorii
Explorați Documente
Categorii
Coordonator tiinific:
Prof. Univ. Dr. Nicolae Pun
Doctorand
Dumitru Bogdan-Cristian
Cluj-Napoca, 2012
Cuprins
Introducere i abordri metodologice
I. Sistemul politico-administrativ local romnesc
1. Contextul social-politic
2. Organele de conducere provizorie ale provinciilor unite pn n aprilie 1920
2.1. Transilvania
2.2. Basarabia
2.3. Bucovina
3. Anteproiecte de Constituie
3.1. Anteproiectul de Constituie al Partidului rnesc
3.2. Anteproiectul de Constituie al Partidului Naional - Liberal
3.3. Anteproiectul de constituie al Partidului Naional Romn
3.4. Anteproiectul de Constituie redactat de Constantin Berariu
3.5. Constituia din 1923
4. Proiecte de organizare administrativ
4.1. Anteproiectul de lege general pentru descentralizarea administrativ a Cercului de studii
al Partidului Naional Liberal
4.2. Proiectul lui C.L. Negruzzi
4.3. Proiectul de lege pentru organizarea administraiei publice locale a lui Constantin
Argetoianu
4.4. Proiectul federalist al lui George Grigorovici
5. Organizarea administrativ n dezbaterea elitei intelectuale
6. Legea de unificare administrativ din 1925
6.1. Principiile generale ale legii
6.2. Dezbaterea parlamentar asupra Legii de unificare administrativ
6.3. Comuna
6.4. Primarul
6.5. Prefectul
6.6. Regiunea
6.7. Legea pentru unificarea administrativ
Rezumat
Jos C.N. Raadschelders definete istoria administrativ ca fiind studiul structurilor,
proceselor i ideilor despre guvern aa cum acestea au existat sau au fost dorite n trecut i
poziia real i ideal a funcionarilor publici n cadrul acestora.1 Teza de doctorat intitulat
Modele privind organizarea administrativ a Romniei n perioada interbelic. O perspectiv
comparat, i propune s analizeze dezbaterea asupra ideilor i a modelelor diferite de
organizare politico-administrativ local a statului romn n perioada interbelic, ntr-o
perspectiv comparativ cu sistemele politico-administrative locale ale statelor francez i italian.
Lucrarea se ncadreaz astfel n domeniul istoriei administrative.
Abordarea comparativ este important deoarece politicienii i intelectualii romni au
fost influenai i au preluat din diferite ri europene acele modele i instituii de organizare
administrativ pe care le considerau potrivite scopurilor urmrite. Este un truism s afirmi c,
dup anul 1918, statul romn a preluat modelul francez centralizat de organizare administrativ.
Este teza pe care o agit adversarii sistemului centralizat din perioada interbelic i pe care a
preluat-o istoriografia succesiv. ntr-adevr, statul romn a preluat elementele eseniale ale
sistemul francez la fel cum au fcut pe parcursul secolului al XIX lea multe alte ri din Europa
Occidental, spre exemplu Italia i Belgia, sau din Europa Scandinav. ns, dincolo de aceast
eviden, rmn deosebiri importante ntre sistemele din diferite ri, att la nivelul instituiilor
administrative, ct i a realitilor politice i sociale crora au rspuns acestea i care explic
articulaiile specifice pe care le-au cunoscut sistemele respective n fiecare stat n parte.
Lucrarea este structurat n trei capitole principale, submprite la rndul lor n mai
multe subcapitole. n primul capitol am analizat dezbaterea referitoare la organizarea sistemului
politico-administrativ local al Romniei interbelice n perioada regimului democratic
parlamentar, pn la instaurarea dictaturii regale a regelui Carol al II lea n anul 1938 i modul
n care a fost organizat sistemul n urma adoptrii legilor administrative din 1925 i 1929.
Am concentrat analiza asupra primului deceniu interbelic deoarece acum se consum cea
mai intens dezbatere asupra organizrii politico-administrative a noului stat rezultat n urma
unirii de la 1918 i tot acum se stabilesc termenii principali ai dezbaterii. n deceniul patru,
Jos C.N. Raadschelders, Handbook of Administrative History, New Brunswick, New Jersey, 1998, p. 7.
Vezi Raffaele Romanelli, Centro e periferia: L'Italia Unita, in Raffaele Romanelli, Importare la democrazia. Sulla
costituzione liberale italiana, Rubbettino Editore, 2009, p. 52.
statului romn. Este, la prima vedere, un paradox. Fiecare revendica un sistem diferit pentru a
obine acelai rezultat. A fost imposibil s se ajung la un consens n aceast privin.
Varietatea opiunilor de organizare, incompatibilitatea i antagonismul acestora au cteva
cauze diferite. n primul rnd, intelectualii i politicienii din provinciile unite i Vechiul Regat sau format i au fost influenai de culturi i ideologii diferite. Apoi, organizarea administrativ a
fcut parte din strategii i viziuni politice diferite i, nu n ultimul rnd, de multe ori partidele au
ncercat s-i promoveze sau s-i asigure anumite avantaje politice prin intermediul sistemului
politico-administrativ local, perceput mai mult ca mijloc dect ca scop. Este important s
afirmm faptul c n perioada interbelic, mai ales n Romnia, problema organizrii i reformei
administrative nu a avut un caracter tehnic independent, ci a pstrat o puternic ncrctur
politic. Acest lucru s-a datorat faptului c statul naional romn este n aceast perioad un stat
tnr, care nu gsise nc echilibrul ntre diferitele fore sociale i politice i care trecea printr-o
perioad de instabilitate politic.
Trebuie s fim ateni s nu cdem n capcana de a diferenia i cuta modele pure de
organizare administrativ, urmnd grania celor trei provincii alipite i cea a Vechiului Regat,
ncadrnd toi intelectualii i politicienii diferitelor regiuni n cadrul unor modele care, n
realitate, nu sunt niciodat pure, perfecte i care nu respect ntru totul constructele teoretice, ci
se adapteaz i rspund unor realiti concrete.
Cu toate acestea, pot fi identificate deosebiri importante ntre partide cu privire la cea mai
potrivit form de organizare a statului urmnd criteriul apartenenei teritoriale. Majoritatea elitei
politice regionale s-a opus unui sistem centralizat n cadrul cruia provinciile s-i piard
individualitatea i specificitatea instituional i cultural. Alturi de aceste argumente, motivele
politice au determinat o rezisten puternic a politicienilor originari din provincii, n faa
politicii centraliste promovate de Partidul Naional Liberal. Cazul integrrii Transilvaniei n
cadrul statului romn este un bun exemplu n aceast privin. Liderii ardeleni se considerau
reprezentanii legitimi ai Transilvaniei, revendicnd n acelai timp un statut i anse egale cu
Partidul Naional Liberal pentru a participa la guvernarea i administrarea noului stat.
Considerau c dup decenii ntregi de lupt pentru libertatea naional, lor le revenea sarcina i
dreptul conducerii destinelor Transilvaniei n cadrul statului romn. S-au opus unui sistem
centralizat n cadrul cruia i-ar fi putut pierde poziiile de influen la nivel local i regional, mai
ales n condiiile n care se pare c elita politic liberal a neglijat i a marginalizat numirea i
promovarea funcionarilor ardeleni n funciile importante ale statului.
De cealalt parte, Partidul Naional Liberal s-a opus oricror planuri de organizare
politico-administrativ policentric care i-ar fi putut pune n discuie dominaia politic n noul
stat. Revendicrile ardelenilor i opoziia acestora n faa ofensivei liberale n noile teritorii a fost
perceput, cel puin la nivel declarativ, ca un refuz al unificrii i consolidrii statului naional.
Pentru Partidul Naional Liberal centralismul a reprezentat att un mijloc prin intermediul cruia
putea s ptrund n noile teritorii pentru a-i promova i consolida interesele politice n
provincii, dar i un instrument de integrare i consolidare naional.
Liderii politici regionali au militat pentru o organizare politico-administrativ
policentric, bazat de vechile provincii istorice ns, n opinia liberalilor, aceast soluie era
inacceptabil. Statul trebuia s fie unitar, altfel nu exista. Unitatea politic se confunda cu cea
administrativ. Spre deosebire de elita politic din provinciile unite, perspectivele i planurile de
organizare federal i regional erau strine de experiena istoric a liberalilor.
Dezbaterea asupra organizrii politico-administrative a statului n perioada interbelic s-a
desfurat n jurul opoziiei clasice ntre centralizare i descentralizare. n ceea ce privete
sistemul centralizat, al crui exemplu l reprezint legea de unificare administrativ din 1925,
elementele cardinale ale sistemului sunt: statul nu pstreaz doar instrumentele necesare
controlului asupra legalitii actelor i aciunilor autoritilor locale, ci i cele necesare
influenrii i controlrii conduitei acestora; a fcut acest lucru prin intermediul unei tutele
administrative puternice exercitat de membrii ierarhiei administrative statale, prin introducerea
membrilor de drept n consiliile locale (unii dintre acetia erau funcionari ai statului) ntr-un
numr n care puteau falsifica voina corpului electoral, influennd alegerea primarului i
dezbaterile din cadrul consiliului i, nu n ultimul rnd, prin intermediul prefectului care nu este
doar reprezentantul guvernului la nivel judeean, ci i eful administraiei judeene. De asemenea,
primarii nu erau alei n municipii, ci erau numii de Ministerul de Interne dintre trei candidai
alei de consiliul local, iar crearea regiunii ca unitate administrativ-teritorial a fost respins.
Elementele eseniale ale sistemului descentralizat, reprezentat n perioada interbelic de
legea de organizare a administraiei locale adoptat n 1929 sunt: exercitarea tutelei de ctre
autoritile elective superioare asupra celor inferioare sau de alte autoriti care nu intrau n
cadrul ierarhiei statale, reducerea rolului membrilor de drept i pstrarea lor doar n consiliile
dintre raiunile comune eseniale care a stat la baza opiunii centraliste n trei spaii politice,
sociale, economice i culturale diferite. Dei organizarea i funcionarea sistemului cunoate
articulaii specifice n fiecare caz n parte, determinate de specificitile societii respective, dei
problemele sunt diferite, filozofia sistemului i o mare parte a funciilor eseniale pe care acesta
le ndeplinete n cele trei sisteme politice sunt identice. n cele trei ri, relaxarea controlului
asupra autoritilor locale a fost considerat susceptibil de a pune n pericol unitatea statului,
sistemul centralizat fiind considerat adecvat pentru a guverna o societate care nu este n
majoritatea ei favorabil proiectului statului naional i integrrii i organizrii promovate de
centrul politic care coordoneaz procesul unificrii.
Poate fi avansat urmtoarea ipotez: dac o societate a fost unificat relativ devreme n
jurul unui centru puternic (vezi cazul englez), dac centrul se consider puternic i sigur asupra
propriilor capaciti de control i percepe localul ca fiind omogen i non-conflictual, adernd n
acelai timp la proiectul politic i social promovat i susinut de establishment-ul politic naional,
atunci aceea societate poate experimenta forme ample de autonomie local.3 Analiznd cele trei
cazuri, am putut constata c aceste condiii au fost ndeplinite parial.
Legiuitorii romni au preluat i au adaptat sistemul francez, considerat de liberali i, apoi,
de istoriografia succesiv, ca surs principal de inspiraie, realitilor sociale i politice
romneti. Aa cum afirma Leonte Moldovan, raportorul legii de unificare administrativ n
Camera Deputailor, fiecare stat trebuie i are dreptul s-i organizeze unitile administrativteritoriale n funcie de nevoile sale. ntr-adevr, exist diferene importante ntre modul de
organizare a sistemului politico-administrativ local romnesc realizat de liberali i cel francez.
n Frana, ncepnd cu anul 1884, n afara Parisului, primarii sunt alei de consiliul
comunal, n timp ce n Romnia anului 1925 primarii municipiilor sunt numii nc de Ministerul
de Interne dintre candidaii alei de consiliul local. Legiuitorul romn nu a preluat uniformitatea
organizrii comunale a sistemului francez i italian, care nu cunotea mprirea n comune rurale
i urbane sau comune mari i mici. Toate comunele aveau o organizare unitar. Apoi, nici n
Frana i nici n Italia nu avem consilieri de drept, o inovaie a legislatorului liberal care va fi
continuat n forme atenuate de ctre legea din 1929. De asemenea, legea a renunat la principiul
fundamental n sistemul francez stabilit de legea din 28 Pluviose anul VIII (1800), potrivit cruia
deliberarea poate s aparin mai multora, ns execuia trebuie s fie rezervat unei singure
persoane, prelund instituia executivului colegial dup modelul giuntei muncipale din Italia.
Liberalii au preluat modelul francez n ceea ce privete elementele fundamentale ale sistemului,
ns i-au aplicat o serie de corecii importante.
n afara diferenelor exist i asemnri importante, multe n privina instituiilor, dar i a
dezbaterilor ideologice i politice. Revendicrile n favoarea descentralizrii administrative i a
autonomiei locale au nsoit n toate cele trei cazuri itinerariul statului naional modern pn n
zilele noastre. Ele au fost promovate att din dorina de a eficientiza i reforma sistemul, dar au
fost folosite i ca arm politic. De asemenea, alturi de solicitarea reformelor descentralizatoare
la nivelul judeului/departamentului/provinciei, s-au afirmat curente de opinie puternice i
micri organizate i instituionalizate n favoarea reformelor regionale. Micarea regional
european contemporan i gsete astfel originile n secolul al XIX lea, iar pentru o nelegere
comprehensiv a acesteia nu este destul s ne oprim la studiile politologice, economice,
sociologice i chiar istorice care abordeaz fenomenul doar dup ncheierea celui de-al doilea
Rzboi Mondial. Chiar dac vorbim de regionalisme diferite, n contexte politice diferite, de
vechi i noi regionalisme, pentru a prelua formula lui Michael Keating4, doar plasnd analiza
asupra regionalismului n perspectiva duratei lungi vom putea nelege resorturile durabile intime
care i-a stimulat i i stimuleaz afirmarea n continuare.
Michael Keating, Noul regionalism n Europa Occidental: restructurare teritorial i schimbare politic,
Institutul European, Iai, 2008.