Serviciul public apare ca o activitate de interes general, asigurat de ctre o persoan public

prin proceduri derogatorii de la dreptul comun.

Din compararea serviciilor i a bunurilor au rezultat urmtoarele caracteristici specifice

serviciilor: intangibilitatea, eterogenitatea sau variabilitatea, inseparabilitatea, perisabilitatea,
standardizarea i absena proprietii.
a. Un serviciu este intangibil (imaterial).
Aceast caracteristic a serviciilor exprim faptul c acestea nu pot fi vzute, prestate,
simite, auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate .
b. Un serviciu este eterogen sau variabil.Aceast caracteristic este determinat de faptul c
performana unui serviciu difer de la un agent prestator la altul, ndeosebi pentru serviciile ce se
bazeaz n mare parte pe intervenia omului
c. Un serviciu este standardizat.
n literatura de specialitate se apreciaz c standardizarea prestrii serviciilor nu poate fi
asigurat ntlnind situaia personalizrii serviciilor, aspect ce impune realizarea controlului
calitii serviciului prin selectarea i pregtirea personalului prestator, elaborarea cartei
serviciului, msurarea gradului de satisfacere a nevoii sociale.
. Un serviciu este inseparabil.
Muli autori consider aceast caracteristic drept definitorie i o neleg ca fiind
determinat de faptul c un serviciu este vndut i consumat simultan. Aadar, nu exist
noiunea de rebut, de returnare, n domeniul serviciilor, iar clientul este n contact cu prestatorul
n timpul produciei/livrrii serviciului.
Absenta proprietatii
Aceast caracteristic decurge din faptul c un client al unui serviciu i satisface o anumit
nevoie, fr ns a se realiza un transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i el, sAceast
caracteristic decurge din faptul c un client al unui serviciu i satisface o anumit nevoie, fr
ns a se realiza un transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i el, spre deosebire de

situaia ce apare n situaia cumprrii unui bun tangibil .pre deosebire de situaia ce apare n
situaia cumprrii unui bun tangibil

Privite din perspectiva tipului de nevoi satisfcute, se pot identifica:

- servicii publice;
- servicii private.
n cazul serviciilor private se are n vedere satisfacerea unor nevoi particulare,
individuale, specifice fiecrui individ sau grup, servicii pentru care utilizatorii pltesc un pre,
rezultat al mecanismelor pieei de cerere i ofert. Serviciile publice vizeaz satisfacerea unor
interese generale ale membrilor unei colectiviti, interese a cror ntindere este determinat de
puterea politic. Accesul la astfel de servicii se realizeaz n general gratuit, finanarea
acestora provenind din resurse bugetare1.
Distincia dintre serviciile publice i cele private are n vedere i modalitile de
organizare i funcionare. Astfel, autorizarea nfiinrii unui serviciu public se realizeaz de ctre
o autoritate public. n cazul serviciilor private, acestea fiind supuse regulilor pieei, nfiinarea
lor reprezint un drept al organizaiilor private.
n ceea ce privete prestarea efectiv, serviciile private sunt furnizate de organisme
private, iar cele publice ndeosebi de autoriti, instituii i ntreprinderi publice, ns de la
sfritul anilor '40, sectorul privat joac un rol din ce n ce mai important n furnizarea serviciilor
publice, datorit imposibilitii statului i colectivitilor locale de a face fa cererii crescnde de
astfel de servicii.

1 Pentru unele servicii publice cum sunt cele de transport n comun, furnizarea de
ap, furnizare a energiei electrice i termice etc. beneficiarii pltesc prestarea
serviciului.

n cele ce urmeaz vom focaliza demersul investigativ asupra serviciilor publice, scopul
fiind acela de a observa evoluia acestora, principiile i regulile de funcionare. Un interes
deosebit vom acorda serviciilor publice locale din Romnia.
1.1.5. TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE
n literatura de specialitate o prim distincie se realizeaz ntre :
serviciu public de legiferare;
serviciu public judiciar;
serviciile publice administrative.
Dup modul de finanare a serviciilor publice, acestea pot fi:
- servicii publice finanate de la bugetul public;
- servicii publice finanate din surse extrabugetare;
- servicii publice finanate din combinaii bugetare i extrabugetare;
- servicii publice finanate din activitatea proprie.
O distincie se poate realiza ntre serviciul public i serviciul de utilitate public, distincie care
const n faptul c primul este realizat de o organizaie statal, iar cel de al doilea de o
organizaie nestatal (asociaii, fundaii) .
1.2. ABORDRI ALE SERVICIULUI PUBLIC

1.2.1. ABORDAREA JURIDIC A SERVICIULUI PUBLIC

Dup cum am vzut, apariia i evoluia noiunii de serviciu public au fost puternic
influenate de tiinele juridice, ndeosebi de dreptul administrativ. Mult timp, serviciul public a
fost abordat exclusiv prin prisma instrumentelor juridice de investigare. n opinia teoreticienilor

dreptului administrativ, aa cum am precizat anterior, serviciul public reprezint un serviciu

organizat de ctre puterea public, n interes general, supus, total sau parial, unui regim de drept
public i care poate fi vndut sau nu.
Juritii utilizeaz distincia dintre serviciile publice cu caracter administrativ i serviciile
publice cu caracter industrial i comercial. Aceast difereniere are la baz modul de finanare
(impozitul pentru serviciile publice cu caracter administrativ, preul pentru serviciile publice cu
caracter industrial i comercial), dar este integrat i o alt nuan, cu caracter subiectiv: serviciul
public cu caracter administrativ este perceput mai intens ca serviciu public dect cele cu caracter
comercial

industrial.

1.2.2. ABORDAREA ECONOMIC A SERVICIULUI PUBLIC

Analiza economic a justificat intervenia puterii publice pentru a furniza bunuri publice
deoarece agenii economici nu gseau nici un interes pentru realizarea anumitor bunuri sau
servicii de care societatea avea nevoie. Aceste aspecte care justific intervenia statului pot fi
grupate n: existena monopolurilor naturale, insuficiena pieei n asigurarea investiiilor
necesare, insuficiena gestiunii private a serviciilor publice, voina statului de a coordona i a
ghida dezvoltarea economic.
Abordarea economic a serviciului public este cu att mai mult justificat cu ct asistm
la o intensificare a activitilor administrative n domeniul economic, astfel c se nasc noi
probleme care nu s-au pus activitii administrative clasice.
Economitii utilizeaz noiunea de bun public, n strns legtur cu cea de serviciu public,
care ar reprezenta, n teoria economic, un bun indivizibil i nonexclusiv sau bunuri i servicii
care nu pot fi furnizate unei singure persoane, fie c este logic imposibil acest lucru, fie c
excluderea unuia sau a mai multor consumatori ar fi extrem de costisitoare. Economitii
asociaz termenul de serviciul public cu teoria alegerii publice, cu teoria alegerii sociale sau cu
modelul schimbului voluntar.

1.2.3. ABORDAREA MANAGERIAL A SERVICIULUI PUBLIC

Nevoia de a conduce serviciile publice astfel nct s satisfac n mod corespunztor
interesul public, a determinat conturarea acestei abordri distincte, abordarea managerial a
serviciilor publice, aprut pe fondul diversificrii activitilor n care sunt implicate autoritile
publice, n special n domeniul economic i implicit a dezvoltrii interveniilor publice, ca i a
incapacitii metodelor tradiionale de conducere de a satisface ateptrile clienilor.
Managementul are caracterul unei discipline economice de sintez ntruct preia o serie
de categorii economice i de metode de la numeroase alte discipline din acest domeniu, precum
economie, analiza economic, marketing, finane etc. i caracter multidisciplinar 2, determinat de
ncorporarea a o serie de categorii i metode sociologice, matematice, psihologice, statistice,
juridice etc., folosindu-le ntr-o manier specific, reflectare a particularitilor relaiilor de
management3. Aceste caracteristici ale managementului conduc la o abordare complex a
serviciilor publice prin nglobarea unor puncte de vedere i experiene diferite, asigurnd analiza
de sistem4 a serviciilor.
n accepiunea sa deschis, managementul vizeaz dou mari obiective5:
(1)s conduc organizaia public, suportnd turbulenele mediului;
2 Multidisciplinar i interdisciplinar interdisciplinaritatea are dou obiective: n
primul rnd, cercetarea zonelor de frontier, a acelor zone n care o tiin, singur,
este neputincioas s fac lumin i, n al doilea rnd, trebuie s permit s se
dezghee hibernarea cunoaterii n materie Alexandru I., Administraia public.
Teorii. Realiti. Perspective, Ed. Lumina Lex, Ed. a III-a, Bucuresti 2002, p. 140

3 Asupra caracteristicilor managementului Nicolescu O., Verboncu I., Management,

Ed. Economic, Bucureti, 1996, p. 18-19.

(2) s reduc risipa, provenit din disfuncionalitile interne sau greelile calitative ale
funcionrii.
1.2.4.3 Finanele publice i serviciul public
n abordarea serviciilor publice, finanele sunt interesate de modul de finanare a
acestora6. Astfel, se realizeaz o distincie ntre serviciilor publice finanate de la bugete centrale
i locale, cum sunt serviciile publice generale (deliberative, executive, judectoreti), de aprare
i siguran naional, de nvmnt etc., servicii publice ce se finaneaz din surse
extrabugetare, ca de pild administrarea pieelor i trgurilor, protecia plantelor, administrarea
instituiilor publice autonome etc.
Exist de asemenea, servicii publice finanate prin combinaii bugetare i extrabugetare, cum ar
fi casele de cultur, teatrele, administrarea fondului locativ, cultele, etc. i servicii publice care se

4 Abordarea sistemic presupune nsuirea teoriei generale a sistemelor utilizarea i chiar

dezvoltarea ei creatoare n domeniul respectiv Ionacu Ghe., Dezvoltarea i reabilitarea
aezrilor umane din Romnia,
Ed. Tempus, Bucureti, 2003, p. 58. Din perspectiva
abordrii sistemice serviciile publice ne apar ca subsisteme ale sistemului administraiei
publice ale cror scopuri sunt definite n raport cu satisfacerea unor nevoi sociale. Matei A.,
Introducere n analiza sistemelor administraiei publice, Ed. Economic, Bucureti, 2000, p.
172.

5 Matei L., op. cit., p. 82.

6 Asupra bugetelor serviciilor publice Nicolae Popescu, Finane publice, Ed.

Economic, Bucureti 2002, p. 185-204

autofinaneaz cum sunt societile naionale sau societile comerciale cu capital majoritar de
stat, fiind vorba de servicii publice de natur economic.
Termenul de gestiune, acceptat ca administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale
unei persoane de ctre reprezentantul ei sau totalitatea operaiunilor efectuate de un gestionar
privind primirea, pstrarea i eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor bneti dintr-o
societate comercial sau instituie, trebuie difereniat, cel puin din punctul de vedere al
coninutului

activitilor,

de

termenul

de

management.

1.4.1. NFIINAREA SERVICIILOR PUBLICE

nfiinarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului,
Guvernului, autoritilor administrative autonome, autoritilor locale i celorlalte autoriti
publice care au ca atribuii definirea interesului public.
Recunoaterea unui serviciu public presupune reglementarea acestuia n sistemul juridic
intern, n sensul precizrii bazelor acestora.

3. Alte surse prin care se pot nfiina sau se organizeaz servicii publice
Organizarea serviciilor publice nu se realizeaz ntotdeauna pe o baz legislativ. n
foarte multe cazuri, ele se bazeaz pe libertatea acordat colectivitilor locale de a asigura
servicii pentru comunitate. Aceast libertate este recunoscut n majoritatea rilor europene.
Aceasta nseamn c autoritile publice, confruntndu-se cu anumite probleme, pot
decide nfiinarea i organizarea anumitor servicii publice ale colectivitilor locale, fr ca acest
lucru s fie expres prevzut de constituie sau lege.

1.4.2. PRINCIPII DE ORGANIZARE I FUNCIONARE

A SERVICIILOR PUBLICE

Am precizat deja, c printr-o serie de decizii ale Consiliului de Stat i ale Tribunalului de
conflicte, n Frana s-au construit trei principii ale serviciului public, considerate n literatura de
specialitate ca fiind fundamentale.
A. PRINCIPIUL EGALITII DE TRATAMENT AL UTILIZATORILOR
Deoarece vizeaz satisfacerea unui interes general, un serviciu public trebuie s asigure
un acces egalitar pentru toi utilizatorii, egalitate ce decurge din egalitatea tuturor n faa legii.
Totui, exist i excepii de la aceast regul, n cazul n care diferenele de tratament sunt
justificate de situaii obiective.
B. PRINCIPIUL CONTINUITII SERVICIULUI PUBLIC
Serviciul public, fiind considerat indispensabil pentru colectivitate, trebuie s funcioneze
fr ntrerupere.
C. PRINCIPIUL MUTABILITII (adaptabilitatea) SERVICIULUI PUBLIC
Un serviciu public, creat pentru a satisface o nevoie de interes general, trebuie s se
adapteze la evoluia acestei nevoi i, eventual, s dispar odat cu aceast nevoie.
ALTE PRINCIPII DIN LITERATURA DE SPECIALITATE
Principiul eficienei i eficacitii
Presupune asigurarea eficienei i eficacitii n furnizarea serviciului public. Eficiena
unui serviciu are n vedere obinerea de rezultate maxime cu eforturi minime, iar eficacitatea
presupune obinerea de rezultate ct mai apropiate de obiectivele propuse. Cele trei elemente
amintite obiective, mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanei.
Principiul descentralizrii serviciilor publice
Const n transferarea serviciilor de la centru spre comunitile locale, cu scopul
satisfacerii nevoilor sociale.
Potrivit principiului neutralitii, serviciul public trebuie s funcioneze pentru a satisface
interesul general i nu un interes particular.

Aplicarea principiului cuantificrii prezint o dubl semnificaie. n primul rnd introduce o

evaluare obiectiv a msurii n care serviciul public satisface necesitile beneficiarilor,
permind astfel o evaluare rapid a activitii serviciului, iar n al doilea rnd asigur
transparena fa de ceteni i echitatea n furnizare.

1.4.3. FORME DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE

n literatura de specialitate sunt identificate urmtoarele moduri de gestionare a
serviciilor publice7:
1. Administrarea prin regii autonome sau instituii publice;
2. Contractul de concesionare;
3. Contractul de nchiriere;
4. Locaia de gestiune;
5. Contractul civil;
6. Contractul comercial.
Autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public poate alege s l gestioneze
ea nsi, utiliznd propriul personal i propriile bunuri. Este vorba de ceea ce numim gestiune
direct sau gestiune n regie.
Formele cunoscute ale gestiunii directe sunt: regia direct, regia depersonalizat, regia
autonom.

7 Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar., Ed. Proarcadia, vol.III,

Bucureti, 1993, p. 69.

n multe cazuri, autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public ncredineaz
gestiunea unei ntreprinderi publice sau private, pstrndu-i ns controlul asupra acesteia.
Aceast situaie este cunoscut sub denumirea de gestiune indirect sau gestiune delegat
. n acest caz, autoritatea public trebuie s stabileasc misiunea general a ntreprinderii., adic
serviciile cu care aceasta este nsrcinat, misiunea de serviciu public i s stabileasc obligaii
precise prin care s se asigure acest serviciu obligaii de serviciu public. Aceast misiune i
obligaiile sunt stabilite prin diferite proceduri sau tehnici de delegare a serviciului public.
Delegarea se poate realiza printr-o procedur unilateral, prin care misiunea i
obligaiile sunt stabilite prin lege sau regulament. Este cazul ntreprinderilor publice, pentru care
misiunea i obligaiile sunt stabilite prin textul legislativ de nfiinare.
Delegarea se poate realiza i printr-o procedur contractual,. Aceasta presupune faptul
c misiunea i obligaiile trebuie s fie incluse ntr-o convenie ncheiat ntre colectivitatea
public i ntreprinderea nsrcinat cu prestarea serviciului.
Pe lng gestiunea direct i cea delegat, exist i gestiunea semidirect care reprezint un
proces de administrare mixt a serviciului public, n sensul exploatrii n regie direct alturi de
prestarea unei pri a serviciului public de ctre o ntreprindere exterioar (din sectorul privat).
n Romnia, potrivit legislaiei n vigoare8, gestiunea serviciilor de utiliti publice se
organizeaz i se realizeaz n urmtoarele modaliti:
a) gestiune direct;
b) gestiune delegat.
Gestiunea direct este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice
locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, i asum, n calitate de operator, toate
8

sarcinile i responsabilitile ce le revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor

de utiliti publice i la administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente.
Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale
sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, transfer unuia sau mai multor operatori toate
sarcinile i responsabilitile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice, precum i
administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente acestora, pe baza unui
contract, denumit n continuare contract de delegare a gestiunii.
1.4.4. PRESTATORII DE SERVICII PUBLICE9
INSTITUIILE PUBLICE
REGIILE AUTONOME
SOCITATIILE COMERCIALE
AGENIILE ECONOMICE SPECIALIZATE

1.4.6. METODE DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE

MANAGEMENTUL PRIN BUGETE
Managementul prin bugete este un sistem de management ce asigur previzionarea,
controlul i evaluarea activitilor organizaiilor prestatoare de servicii publice i ale principalelor
componente ale acestora cu ajutorul bugetelor.
Tradiional, furnizorii serviciilor publice utilizeaz aceast metod de management,
dimensionarea serviciului realizndu-se n funcie de alocaia bugetar. Nivelul i calitatea
serviciului este direct proporional cu nivelul finanrii
MANAGEMENTUL PRIN OBIECTIVE (M.P.O.)

Asupra acestui subiect Parlagi A., C. Iftimoaie, Serviciile publice locale, Ed.
Economic, Bucureti, 2001, p. 57-71.

Literatura de specialitate atribuie paternitatea acestui concept specialistului american P.

Drucker care, n 1954, l definete ca pe o cale de a ncuraja angajaii s participe la stabilirea
propriilor obiective ct i a celor de la nivelul ntregii organizaii.
ntr-o manier general M.P.O. este definit ca sistemul de management prin care se
urmrete determinarea riguroas a obiectivelor pn la nivelul de execuie. Sistemul de
recompense sanciuni este stabilit n funcie de gradul de atingere a obiectivelor.
MANAGEMENTUL PRIN PROIECTE
Acesta poate fi definit ca un sistem de management cu o durat de aciune limitat, cel
mai adesea civa ani, conceput n vederea soluionrii unor probleme complexe, dar definite
precis, cu un puternic caracter inovaional i care implic aportul unei game largi de diveri
specialiti, din subdiviziuni organizatorice diferite, integrai temporar ntr-o reea organizatoric
autonom.

DECONCENTRAREA
Prin deconcentrarea serviciilor publice se nelege transferul unor atribuii care revin
nivelului central de administrare, unor entiti subordonate, ce funcioneaz n teritoriu, fiind
vorba de o form diminuat a sistemului de centralizare.
DESCENTRALIZAREA
n sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub
controlul statului, care le confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti
proprii i le doteaz cu resursele necesare.