NOT INFORMATIV

la proiectul de Lege cu privire la organizaiile financiare nebancare

Prezenta Not informativ conine prevederi privind fundamentarea proiectului Legii
cu privire la organizaiile financiare nebancare i este elaborat innd cont de prevederile
art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 Privind actele legislative. Proiectul de lege
respectiv a fost elaborat n conformitate cu prevederile pct. 8.1 lit. i) din sectorul financiar
nebancar al Planului de aciuni al Republicii Moldova privind implementarea
Recomandrilor Comisiei Europene pentru instituirea Zonei de Liber Schimb Aprofundat i
Cuprinztor dintre Republica Moldova i Uniunea European, aprobat prin Hotrrea
Guvernului nr. 1125 din 14.12.2010 i pct. 38 lit. a), 57 lit. c), pct. 85 lit. b), pct. 88 din
Strategia de dezvoltare a pieei financiare nebancare pe anii 2011-2014 i pct. 1.11 i pct.
5.2 din Planul de aciuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a pieei financiare
nebancare pe anii 2011-2014, aprobate prin Legea nr. 35 din 03.03.2011.
Totodat proiectul menionat a fost restituit CNPF de ctre Parlament conform
Hotrrii Guvernului nr. 4 din 25 februarie 2015, astfel fiind necesar consultarea public
repetat i promovarea ulterioar a acestuia.
I.
Condiiile ce au impus elaborarea proiectului i finalitile urmrite prin
implementarea noilor reglementri.
Cadrul legal special, care reglementeaz activitatea organizaiilor de microfinanare i
determin statutul lor juridic, particularitile de constituire i de activitate, este stabilit prin
Legea nr. 280-XV din 22.07.2004 Cu privire la organizaiile de microfinanare (n
continuare - lege). Potrivit prevederilor legii menionate, aceasta are drept scop asigurarea
condiiilor de aprare a drepturilor i a intereselor legitime ale creditorilor, donatorilor,
beneficiarilor, precum i ale fondatorilor, asociailor i acionarilor organizaiilor de
microfinanare.
Acest obiectiv este dificil de asigurat prin prisma cadrului legislativ existent, avnd n
vedere dezvoltarea rapid a sistemului de microfinanare i existena pe pia a peste 50
organizaii de microfinanare, cu diferite abordri privind regulile i tehnicile de creditare,
metodologia de constituire a provizioanelor, raportare, interpretare a coninutului
activitii de microfinanare, etc. De menionat este faptul c nu exist anumite cerine
prudeniale minime i/sau neprudeniale, aa cum sunt definite n recomandrile
organizaiilor internaionale sectoriale (CGAP, Comitetul Basel pentru Supravegherea
Bancar), care au drept scop asigurarea stabilitii financiare a sistemului, protecia
consumatorilor, prevenirea abuzurilor i fraudelor n acest sector, inclusiv splarea banilor
i finanarea terorismului.
Printre neajunsurile legislative de baz identificate pot fi elucidate urmtoarele:
-

definirea insuficient de exact a activitii de microfinanare

lipsa unor prevederi unice comune pentru constituirea provizioanelor - pentru
acoperirea potenialelor pierderi legate de nerambursarea mprumuturilor. Standardizarea
1

regulilor de constituire a provizioanelor, are drept scop prevenirea eschivrii de la plata

impozitelor stabilite (sau care urmeaz a fi), precum i pentru permiterea unei analize i
constatri fidele a performanelor organizaiilor de microfinanare i sntii financiare a
ntregului sector (art. 7 alin. (4) din lege).
-

lipsa cerinelor de informare i eviden - a organului de supraveghere competent

privind constituirea i desfurarea activitii de microfinanare de ctre organizaia de
microfinanare nou creat.

lipsa cerinelor minime prudeniale - n scopul asigurrii stabilitii financiare a

sectorului de microfinanare (ex. cerina minim de capital, limitarea concentrrilor
sectoriale a portofoliului de mprumut, etc.).

lipsa cerinelor neprudeniale - n scopul evitrii abuzurilor i fraudelor financiare.

Totodat, potrivit art. 9 din lege, activitatea organizaiilor este doar monitorizat i nu
supravegheat de ctre autoritatea de supraveghere.
Cadrul legal special care reglementeaz bazele juridice a raporturilor de leasing,
obiectul leasingului, participanii la operaiunile de leasing, drepturile, obligaiile i
rspunderea acestora este stabilit prin Legea nr. 59-XVI din 28.04.2005 Cu privire la
leasing. Totodat, desfurarea acestui gen de activitate pn n prezent nu este supus
supravegherii din partea statului, cu excepia leasingului financiar desfurat de ctre
instituiile financiare. Lipsa reglementrii i supravegherii sectorului de leasing, chiar dac
prezint anumite beneficii, legate de dezvoltarea nestingherit a relaiilor economice n
virtutea libertii activitii de ntreprinztor i a libertii contractuale, totui prezint i
dezavantaje legate de iminena concurenei neloiale, a abuzurilor din partea operatorilor de
leasing ntmpltori i a inechitii contractuale. Mai mult, convergena componentelor
sistemului financiar nebancar (microfinanarea, creditarea nebancar ipotecar i de
consum, creditul nebancar n general) i creterea ponderii sectorului nebancar n sistemul
financiar ridic problema unor reglementri uniforme aplicabile deopotriv tuturor
organizaiilor financiare nebancare, cu meniunea c intensitatea efortului de reglementare
i supraveghere trebuie s rezulte din riscul pe care o anumit activitate o prezint pentru
realizarea obiectivelor supravegherii pe piaa financiar nebancar.
Reieind din cele expuse mai sus se impune necesitatea modificrii cadrului legislativ
privind activitatea organizaiilor de microfinanare i leasingului care s asigure dezvoltarea
durabil a sectorului, prin diminuarea riscurilor sistemice i protecia drepturilor
consumatorilor de servicii, i anume: supravegherea limitat a acestor organizaii;
reglementarea minim a cerinei de capital social; condiiile de activitate compozit; cerine
de clasificare a creditelor i de formare a provizioanelor pentru pierderi; mecanismul de
protecie a beneficiarilor produselor de microfinanare i leasing.
II.

Principalele prevederi, locul actului n sistemul legislaiei, elemente noi.

2

n rezultatul elaborrii noii legi cu privire la organizaiile de microfinan are i

transmiterii acesteia pentru avizare n anul 2011 instituiilor interesate, au fost expuse un ir
de obiecii din partea societii civile i participanilor din piaa microfinan rii care
prioritar au sesizat limitrile semnificative poteniale condiionate de introducerea defini iei
activitii de microfinanare (inclusiv prin stabilirea unei valori minime a
micromprumutului n total portofoliul de mprumuturi) care poate duce la denaturarea
activitii sectorului de microfinanare, a concurenei intersectoriale a operatorilor pe piaa
financiar (fiind nclcat principiul fundamental al dreptului european - neutralitatea
competitiv a dispoziiilor legislative i principiul concurenei loiale stabilit n Constitu ie).
Suplimentar se constat c organizaiile de creditare ipotecare, care acord mprumuturi
persoanelor fizice n valori mari pe termen lung i care potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) i
art. 4 din Legea nr. 192-XIV din 12.11.1998 Privind Comisia Naional a Pie ei Financiare
urmeaz a fi supravegheate de ctre aceasta, nu se includ n prevederile proiectul de lege
iniial elaborat. Totodat, de menionat sunt i prevederile pct. 38 lit. a), pct. 57 lit. c) din
Strategia de dezvoltare a pieei financiare nebancare pe anii 2011-2014 i pct. 1.11 din
Planul de aciuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a pieei financiare
nebancare pe anii 2011-2014, aprobate prin Legea nr. 35 din 03.03.2011, care stabilesc
introducerea reglementrii i supravegherii activitii de leasing de ctre Comisia Na ional
a Pieei Financiare.
innd cont de cele sus-menionate i avnd n vedere caracterul nedepozitar al
tuturor genurilor de activitate de creditare nominalizate au fost efectuate modificri i
completri la proiectul de lege cu privire la organizaiile de microfinan are prin stabilirea
unui cadru comun reglementare i supraveghere a acestor organizaii financiare nebancare,
care a dus la modificarea denumirii proiectului de lege (Lege cu privire la organiza iile
financiare nebancare), definirii organizaiilor financiare nebancare precum i identificrii
tipurilor activitilor profesionale de baz ale organizaiilor date. Un astfel de cadru
legislativ exist n aa ri precum Romnia, Albania, Azerbaidjan, Armenia, etc.
O alt prevedere nou introdus n proiectul de lege const n procedura de eliberare
a avizului prealabil nainte de nregistrarea de stat n Registrul de stat al persoanelor
juridice i ulterior nregistrarea n Registrul organizaiilor financiare nebancare inut de
ctre Comisia Naional a Pieei Financiare. Aceast procedur este argumentat de natura
acestora ca organizaii nedepozitare i politicilor statului n domeniile reducerii poverii
administrative, n cazul inexistenei potenialelor riscuri semnificative de sistem.
Astfel, licenierea (autorizarea) activitii de creditare nebancare, nu este justificat n
condiiile economice i juridice ale Republicii Moldova. Pe de alt parte, lipsa oricrei
3

reglementri i supravegheri a acestui segment al pieei financiare, situaie prezent,

determin cel puin riscuri reputaionale, ncrederea redus a publicului, dar i rezerve din
partea instituiilor financiare internaionale, care sunt gata s crediteze organizaiile
financiare nebancare, inclusiv societile de leasing. n acest context, proiectul de lege
opteaz pentru o soluie de compromis, i anume regimul de notificare i nscriere n
registru public, aplicat n aa ri precum Federaia Rus, Romnia, Bosnia-Heregovina,
Bulgaria, etc, precum i este recomandat de CGAP (Grupul Consultativ pentru a Asista
Sracii, grup n cadrul Bncii Mondiale, care reprezint un centru de politici i cercetare,
menit pentru a promova accesul la finane pentru pturile social vulnerabile din lume).
Acest regim presupune limitarea cerinelor de intrare n pia la capital minim i cerine
generale fa de fondatori i conductori, stabilite direct n lege, fr ca autoritatea de
supraveghere s fie n drept a stabili cerine suplimentare (ca n cazul bncilor sau
societilor de asigurri).
Astfel, proiectul de lege cu privire la organizaiile financiare nebancare este constituit
din apte capitole care cuprind urmtoarele prevederi de baz suplimentare celor susmenionate:
Specificarea tipurilor activitilor profesionale de baz ale organizaiilor financiare
nebancare, prin includerea acordrii de credite, inclusiv a microcreditelor i a creditelor
ipotecare; operaiunilor de factoring i a leasingului financiar. Suplimentar a fost definit
clar microcreditului, care reprezint un credit (e) acordat (e) unei persoane fizice, valoarea
soldului cruia (crora) este de pn la 120000 (una sut douzeci mii) lei. Limita acestei
valori a fost stabilit n cadrul Sudiului de fezabilitate privind supravegherea organizaiilor
de microfinanare, elaborat cu suportul Bncii Mondiale. Astfel, stabilirea de ctre stat a
valorii maxime a microcreditului urmrete scopul de a asigura i spori accesul pturilor
social vulnerabile i ntreprinderilor mici i mijlocii la resurse financiare i minimizarea
riscului de suprandatorare a beneficiarilor, ce poate aprea din tendina organizaiilor
financiare nebancare de a acorda credite ct mai mari, astfel diminundu-i costurile fixe.
Potrivit studiului menionat, a fost identificat multiplicatorul considerat oportun de
minimizare a riscului suprampovrrii unei persoane fizice, inind cont de veniturile medii
pe ar ale acesteia. Se constat c din experiena rilor analizate media multiplicatorului
aplicat la Venitului Naional Brut pe cap de locuitor reprezint 3,0 uniti, astfel valoarea
unui microcredit n cazul Republicii Moldova constituie circa 8,4 mii dolari SUA (sau circa
105,0 mii lei).
Stabilirea cerinei minime de capital social n dependen de tipul de activitate desf urat .
Potrivit recomandrilor CGAP, organizaiile care desfoar activitate de microfinanare i
nu atrag depuneri de economii/depozite i vor desfura activitatea n baza unui permis
eliberat de instituia de stat competent i nu vor fi supuse reglementrii i supravegherii
4

detaliate prudeniale. Totodat, innd cont de faptul c, distincia ntre reglementarea

prudenial i neprudenial este foarte fragil, potrivit CGAP, adesea o regul poate servi
att obiective prudeniale ct i neprudeniale, anumite cerine cu caracter predominant
prudenial (spre exemplu cerina privind minimul de capital) se aplic n cazul organizaiilor
de microfinanare care nu accept depozite. Mrimea minim a capitalului social iniial a
fost stabilit innd cont de faptul c forma juridic de activitate permis pentru organizaiile
financiare nebancare (de microfinanare i leasing) este de societate pe aciuni sau societate
cu rspundere limitat, valoarea maxim a capitalului social al acestora fiind de 100,0 mii
lei (n cazul societilor pe aciuni) i totodat pentru a nu limita apariia altor organizaii
financiare nebancare noi. Astfel, n dependen de tipul de activitate desfurat de
organizaiile financiare nebancare acesta variaz ntre 60 mii lei pn la 240 mii lei. Cea mai
mic valoare de capital social a fost stabilit pentru desfurarea activit ii de acordare a
microcreditelor, innd cont de riscul minim de sistem implicit i n scopul stimulrii
acordrii microcreditelor i respectiv a accesului persoanelor social vulnerabile la surse
financiare. De menionat c potrivit indicatorilor financiari la situaia din 31.12.2014 din 77
organizaii de microfinanare care au prezentat rapoartele financiare 20 organizaii dein un
capitalul suficient pentru desfurarea activitii de microcreditare, iar capitalul la 17
organizaii corespunde minimului stabilit pentru desfurarea tuturor tipurilor de creditare,
inclusiv activitate de creditare ipotecar i leasing. Totodat, suplimentar nc 41 organiza ii
pot s se conformeze cerinelor capitalului social minim pentru desfurarea activit ii de
microcreditare, n caz dac acesta va fi majorat din contul profitului net i cel nedistribuit
nregistrat.
Stabilirea expres a activitilor interzise a fi desfurate de ctre organizaiile de
financiare nebancare, i anume atragerea de fonduri rambursabile de la persoane fizice,
inclusiv depozite, depuneri de economii i mprumuturi, cu excepia cazurilor n care
mprumuttorul este fondator (acionar sau asociat) al organizaiei financiare nebancare.
mputernicirea autoritii de supraveghere cu atribuia de reglementare i supraveghere a
activitii organizaiilor financiare nebancare. Potrivit prevederilor proiectului de lege
autoritatea de supraveghere urmeaz prin actele sale normative s:
- stabileasc exclusiv anumite cerine prudeniale limitndu-se la rata maxim de ndatorare,
obligativitatea constituirii i clasificrii provizioanelor pentru pierderi din mprumuturi;
- stabileasc cerine neprudeniale astfel ca exigene fa de administratori/fondatori i
auditori, raportare, precum i cerine n scopul protejrii drepturilor consumatorilor.
Prevederi privind splarea banilor i finanarea terorismului
Elucidarea aciunilor i msurilor de supraveghere atribuite autoritii de supraveghere.
III. Referine la reglementrile corespondente ale legislaiei comunitare i nivelul
compatibilitii proiectului Legii cu reglementrile n cauz.
n condiiile n care prin redacia actual a noului proiect de lege cu privire la
organizaiile financiare nebancare este interzis acceptarea de ctre organizaiile financiare
5

nebancar a depunerilor/depozitelor, precum i a altor forme de atragere a mijloacelor

bneti (inclusiv credite sau depozite) de la persoanele fizice, nu snt aplicabile prevederile
Directivei 2006/48/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 14 iunie 2006 privind
iniierea i exercitarea activitii instituiilor de credit (reformare), potrivit prevederilor art.
4 alin. (1) lit. a) al creia este stabilit c instituia de creditarea este o ntreprindere a crei
activitate const n primirea de depozite sau de alte fonduri rambursabile din partea
cetenilor i acordarea unor credite n cont propriu. Alte directive specializate care vizeaz
activitatea organizaiilor financiare nebancare nu snt identificate.
n conformitate cu prevederile art. 17 alin. (2) din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001
privind actele legislative, la elaborarea proiectului Legii noi au fost analizate i luate n
considerare prevederile legilor cu obiect de reglementare similar din alte state. n mod
special, s-a inut cont de legislaia statelor din acelai sistem de drept, dar care au avansat n
materie de creaie legislativ, inclusiv Romnia, Bulgaria, Croaia, Fosta Republic
Iugoslav a Macedoniei, Georgia, Kazahstan, Federaia Rus, Uzbekistan, Krgzstan,
Azerbaidjan, fr a fi ignorate i reglementrile relevante din state industrial dezvoltate ca
Marea Britanie, Austria sau Germania. Sub acest aspect, s-a urmrit n primul rnd a
identifica reglementrile care au contribuit la creterea i stabilitatea pieei de leasing, dar i
cele care au creat piedici sau dezechilibre neanticipate (de exemplu, ri ca Federaia Rus
i Iordania au abolit licenierea activitii de leasing, pe motiv de ineficien a acesteia, iar
Republica Croat intenioneaz s substituie legea actual, extrem de dur, cu una nou,
mai adecvat).
IV. Actul de analiz a impactului de reglementare
innd cont de prevederile art. 1 din Legea nr. 235-XVI din 20.07.2006 Cu privire la
principiile de baz de reglementare a activitii de ntreprinztor, analiza impactului de
reglementare nu este solicitat pentru activitatea de ntreprinztor din domeniul financiar
(bancar i nebancar), totodat avnd n vedere prevederile art. 20 lit. e) din Legea nr. 780XV din 27.12.2001 Privind actele legislative, actul de analiz a impactului de
reglementare se anexeaz.