Curs 5 03.11.

2014

Domeniul public si proprietatea publica

Reglementarea constitutionala a proprietatii
Notiunea de domeniu public este utilizata intr-o acceptiune restransa prin care este
identificata cu proprietatea publica, cu precadere de autorii de drept privat, dar si intr-o
acceptiune larga, potrivit careia domeniul public include, in primul rand, bunurile proprietate
publica la care se adauga anumite bunuri care pot fi detinute si in proprietate privata care,
prin semnificatia lor culturala, economica, istorica, stiintifica, justifica apartenenta la
domeniul public si guvernarea lor pe langa regimul de drept privat care le este caracteristic, si
de unele reguli de drept public de protectie domeniala prin intermediul carora se asigura
protejarea bunurilor datorita semnificatiei pe care ele o au care excede semnificatiei
titularului lor (ex: bunurile din patrimoniul cultural national, monumentele istorice, padurile
etc).
Regimul de drept public care se suprapune peste cel de drept privat si care se
concretizeaza in anumite restrangeri si obligatii pe care titularul bunului trebuie sa le respecte
reprezinta, ca natura juridica, o forma de restrangere a unui drept fundamental, respectiv
dreptul de proprietate privata care se circumscrie cadrului creat de art. 53 din Constitutie
privind restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati, fiind vorba in concret
despre restrangerea dreptului de proprietate privata garantat si ocrotit de art. 44 din
Constituie. Astfel de restrangeri sau obligatii sunt consacrate de care guverneaza regimul
juridic al acelor bunuri (codul silvic, legea fondului funciar, cea a patrimoniului national, cea
cu privire la regimul monumentelor istorice etc).
Constitutia nu consacra in mod expres notiunea de domeniu public, ea
reglementand institutia proprietatii sub cele 2 forme ale sale, proprietatea privata si cea
publica.
Proprietatea privata este reglementata in art. 44 intitulat Dreptul de proprietate
privata care este plasat in titlul II al Constitutiei, capitolul privind drepturile fundamentale.
Din denumirea si continutul articolului, precum si din locul unde este plasat in Constitutie,
rezulta ca textul reglementeaza semnificatia proprietatii ca si drept fundamental, el
reprezentand, astfel, un sediu special in reglementarea constitutionala a proprietatii.
Cel de-al doilea articol este art. 136 intitulat Proprietatea, situat in titlul IV,
consacrat economiei si finantelor publice. Din locul in care este plasat in Constitutie si din
continutul sau, rezulta ca art. 136 poate fi calificat ca un sediu general in material proprietatii
ceea ce justifica nevoia ca analiza regimului constitutional al proprietatii sa se faca pornind
de la prevederile art. 136 care are urmatorul continut:
1. Prin alin. (1) se determina structura proprietatii care, in sistemul actual, include 2 tipuri de
proprietate, si anume cea publica si cea privata.
2. Prin alin. (2) se consacra 2 categorii de norme:
a) O prima categorie in teza I a textului, prin care se prevede ca proprietatea publica este in
egala masura garantata si ocrotita prin lege. O dispozitie similara este consacrata de art. 44

Curs 5 03.11.2014

alin. (2) teza I in ceea ce priveste proprietatea privata, potrivit caruia aceasta este garantata si
ocrotita in mod egal de lege indiferent de titular.
b) A doua categorie, prin care se stabilesc titularii dreptului de proprietate publica statu si
unitatea administrativ-teritoriala. Textul trebuie raportat la art. 3 alin. (3) al Constitutiei care
prevede unitatile administrativ-teritoriale in Romania, astfel incat putem identifica o
proprietate comuna orasului, una a judetului si una a statului. Criteriul de departajare intre
titular il reprezinta interesul bunului care apartine proprietatii publice, respectiv un interes
local, unul judetean sau unul national.
Statul si unitatea administrativ-teritoriala detin, pe langa bunurile care formeaza domeniul
lor public, si bunuri care constituie domeniul privat care este alcatuit din bunuri proprietatea
privata a acestora, care se supun regimului juridic de drept comun daca prin lege nu se
prevede altfel.
3. Prin alin. (3) se identifica sfera bunurilor proprietate publica, utilizandu-se mai multe criterii
de determinare, si anume:
a) Enumerarea expresa a bunului (spatiul aerian, marea teritoriala);
b) Determinarea generica (bogatiile de interes public ale subsolului);
c) Trimiterea la o lege organica prin care sa fie determinate si alte bunuri ca apartinand
proprietatii publice (legea 213/1998, lege ca cuprinde in anexa o lista a bunurilor care
alcatuiesc domeniul public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale).
4. Prin alin. (4) se consacra un principiu care guverneaza in mod traditional regimul juridic al
proprietatii publice, si anume inalienabilitatea bunurilor care o compun, respectiv interdictia
de a fi instrainate. Textul consacra, totodata, modalitatile prin care bunurile proprietate
publica pot fi puse in valoare, fiind vorba despre darea in administrare, care se poate realiza
de catre o regie autonoma/ institutie publica, concesionarea, inchirierea, darea in folosinta
gratuita institutiilor de utilitate publica.
5. Prin alin. (5) se consacra unul din principiile proprietatii private, respectiv inviolabilitatea
acesteia care se exercita in conditiile legii. Textul trebuie coroborat cu art. 44, alin. (3), (5) si
(6) care reglementeaza institutia exproprierii pentru cauza de utilitate publica, precum si
posibilitatea ca pentru lucrarile de interes general sa poata fi folosit subsolul oricarei
proprietati imobiliare cu obligatia de a-i despagubi pe proprietari pentru eventualele
prejudicii. Despagubirile se stabilesc pe cale amiabila, iar in cazul in care partile nu se
inteleg, ele se stabilesc de instanta.
In analiza regimului constitutional al proprietatii trebuie avute in vedere, pe langa art.
44 si 136, si alte prevederi constitutionale care fac referire la notiunea de proprietate publica
sau domeniu public in sensul larg al termenului (ex: art. 135 contine dispozitii referitoare la
exploatarea resurselor naturale, in concordanta cu interesul national, si la refacerea si
ocrotirea mediului inconjurator, componenta a domeniului public in sensul larg al termenului;
prin art. 133 se garanteaza accesul la cultura, facandu-se referire la valorile nationale si
sprijinirea acestora, incluzand si patrimoniul national, componenta a domeniului public).
Din modul in care e reglementata proprietatea, rezulta teza potrivit careia in sistemul
constitutional actual proprietatea privata este regula, iar cea publica este exceptia. In
argumentarea acestei teze vin urmatoarele idei.

Curs 5 03.11.2014

Prima idee este acea ca proprietatea privata poate sa priveasca orice categorie de bun,
cu exceptia celor pentru care legea instituie anumite restrictii sau interdictii (ex: regimul
stupefiantelor, al armelor de vanatoare), in schimb, in proprietatea publica pot fi introduse
acele bunuri care, potrivit Constitutiei sau legii, apartin acesteia.
Al doilea argument este acela ca proprietatea privata poate sa apartina oricarui titular,
persoana fizica sau juridica, inclusiv statului si unitatii administrativ-teritoriale, in schimb,
proprietatea publica nu poate fi detinuta decat de stat sau unitatatea administrativ-teritoriala.
In al treilea rand, proprietatea privata este suspusa normelor de drept comun, cu
exceptia situatiei in care legea dispune altfel (ex: art. 5 alin. (2) din L.213/1998 prevede ca
dreptul de proprietate privata al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale este supus
normelor de drept comun, insa admite ca prin legi speciale pot fi stabilite norme derogatorii
in materia achizitiilor de bunuri), in schimb, bunurile proprietate publica se supun regimului
de drept public, in centrul caruia se afla principiul constitutional al inalienabilitatii.
Notiunea de domeniu public in sensul larg al termenului a generat fundamentarea in
doctrina a existentei unei scari a domenialitatii publice prin care se evoca urmatoarele
aspecte:
a) Structura hibrida a domeniului public care include, pe langa bunurile proprietate publica, si
unele bunuri private;
b) Existenta mai multor categorii de regimuri juridice care se exercita asupra bunurilor
domeniului public in sensul larg al termenului, astfel:
- Bunurile publice ale domeniului public sunt supuse normelor de putere publica;
- Bunurile private din domeniul public se supun normelor de drept comun peste care se asaza
un regim de putere publica denumit regim de paza si protectie care are un rol predominant
fata de regimul de drept comun si prin care se urmareste conservarea in materialitatea lor a
bunurilor respective. De aceea, bunurile private din domeniul public se supun unui regim
juridic mixt in care normele de drept comun se completeaza cu cele de putere publica prin
care se instituie anumite restrictii in exercitarea dreptului de proprietate privata asupra
bunurilor (ex: dreptul de preemtiune la instrainare, obligatia de declarare in scopul clasarii
bunurilor din patrimoniul cultural national, al conservarii in conditii corespunzatoare etc);
- Bunurile private din domeniul public au 2 categorii de titulari, respectiv titularii dreptului
de proprietate privata care pot fi orice persoana fizica sau juridica, precum si titularii
dreptului de paza si protectie care se exercita in numele statului de anumite autoritati si
institutii ale sale.

Definitia si trasaturile domeniului public

In sensul larg al termenului, domeniul public cuprinde ansamblul de bunuri mobile
sau imobile, publice sau private care, prin natura lor sau prin vointa legiuitorului, sunt supuse
unor norme speciale de protectie determinate de faptul ca ele au o utilitate publica,
satisfacand in mod direct sau indirect un interes public, supuse unui regim juridic de putere

Curs 5 03.11.2014

publica, asupra carora se exercita, de catre o persoana morala de drept public, un drept de
proprietate publica sau un drept de paza si protectie.
Trasaturi:
1. Sunt formate din acele bunuri publice sau private care sunt supuse unor norme speciale de
protectie in vederea conservarii si transmiterii lor generatiilor viitoare;
2. Protectia bunurilor este determinata de faptul ca ele slujesc un interes public fie in mod
direct, fie in mod indirect prin intermediul unui serviciu public (ex: caile de comunicatie pot
fi utilizate fie direct, fie prin serviciul public de transport in comun;
3. Ele presupun intotdeauna un regim juridic de putere publica, acesta putand fi:
a) Un regim exclusiv de putere publica pentru bunurile proprietate publica;
b) Un regim juridic mixt de drept public si de drept privat pentru bunurile private din domeniul
public;
4. Presupun mai multe categorii de titulari:
a) Titularii dreptului de proprietate publica (statul si unitatea administrativ-teritoriala) pentru
bunurile proprietate publica;
b) Titularii dreptului de proprietate privata pentru bunurile private din domeniul public;
c) Titularii dreptului de paza si protectie pentru bunurile private ale domeniului public.
Principiile aplicabile regimului juridic al proprietatii publice
1. Principiul inalienabilitatii art. 136 alin. (4) si art. 861 din Codul civil. Bunurile private
din domeniul public sunt, in principiu alienabile, cu precizarea ca instrainarea este supusa
unor proceduri (avizari, autorizari) care concretizeaza regimul de paza si protectie care se
exercita asupra lor.
2. Insesizabilitatea interdictia ca bunul proprietate publica sa poata face obiectul urmaririi si
executarii silite. Ea izvoraste din inalienabilitate pentru ca, daca bunurile publice ar fi
sesizabile, ele ar putea fi instrainate prin procedurile de executare silita, ceea ce ar goli de
continut regula inalienabilitatii.
3. Imprescriptibilitatea atat sub aspect exctinctiv, cat si sub aspect achizitiv. Art. 861 alin.
(2) din Codul civil o consacra ca reprezentand caracterul dreptului de proprietate publica
potrivit caruia bunurile care o compun nu pot fi dobandite de terti prin uzucapiune atunci
cand e vorba de bunurile imobile sau prin posesia de buna-credinta in ceea ce priveste
bunurile mobile. De asemenea, proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge prin neuz. In
doctrina este recunoscuta exceptia de domenialitate publica potrivit careia dreptul la actiune
privind un bun proprietate publica poate fi stins oricand, in orice faza s-ar afla, daca se
urmareste dobandirea in proprietate a acelui bun prin invocarea calitatii de bun domeniar pe
care acesta o are.
Bunurile proprietate privata din domeniul public sunt, in principiu, alienabile,
prescriptibile si sesizabile in conditiile prevazute de legile care guverneaza regimul juridic al
fiecarei categorii de bunuri.