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El impulso reformista: avances y limitaciones

de un modelo urbano industrial"'

El primer impulso reformista hall su principal expresin durante las administraciones de Jos Badle y Ordez (1903-1907 y 1911-1915) y reconoci
un freno en 1916, luego de la derrota en las elecciones realizadas el 30 de julio de
ese ao. El intervencionismo estatal en la economa alcanz nuevas reas y modalidades, tales como la inversin directa en empresas dedicadas a la produccin
de bienes y servicios, el control de la moneda y el crdito, o lafijacinde algunos
precios y salarios. Tambin se haba ido afirmando la idea de un "Estado Providencia", es decir, que se anticipara a los conictos sociales y actuara como arbitro
en las relaciones entre el capital y el trabajo. El avance en la legislacin social, en
el que tuvieron participacin las intensas movilizaciones sociales reclamando mejores condiciones laborales, se hizo evidente, por ejemplo, en la aprobacin de la
limitacin de la jomada de trabajo a ocho horas para todas las ramas de actividad.
El programa de transformaciones impulsado por Jos Batlle y Ordez supona la utilizacin del aparato estatal para la promocin de un modelo de desarrollo urbano industrial. Parta de la idea de que siendo el Uruguay un pas nuevo,
sera posible superar los conflictos sociales que la implantacin del capitalismo
haba generado en el Viejo Mundo, y promova la universalizacin del acceso a
servicios como la salud y la educacin. El mayor impulso reformista fue desplegado en su segunda administracin, especialmente entre los aos 1911 y 1913. La
importancia histrica de este proceso resulta notable, al comprobarse que an en
etapas posteriores, de claro signo conservador, tal ampliacin no se revirti fundamentalmente. Hay que apuntar, sin embargo, la gran distancia existente entre
las formulaciones programticas, los proyectos presentados, los textos finalmente
aprobados y la efectiva aplicacin de las disposiciones.
Nacionalizacin y estatizacin de servicios pblicos. Se procuraba con
ello captar las utilidades de esas empresas para el pas y controlar aquellos servicios considerados esenciales. En ese plano se crearon el Banco de Seguros (1911)
y la Administracin de Tranvas y Ferrocarril del Norte (1915), aunque debido a

(16) Este apartado se ha elaborado sobre la base de las siguientes obras: Jos Pedro Barran y Benjamn Nahum, Batlle, los estancieros y el Imperio britnico. Tomo IV, Las primeras reformas, 191
1913 (Montevideo, E.B.O., 1983), Milton Vanger, El pas modelo. Jos Batlle y Ordez, 1907-191
(2". ed., Montevideo, E.B.O., 1991), Ral Jacob, Modelo batllista Variacin sobre un viejo tema?
(Montevideo, Proyeccin, 1988), Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime Yaff, La
economa del primer batllismo y los aos veinte (Montevideo, Instituto de Economa / Fin de Sig
2005), Benjamn Nahum, Empresas pblicas uruguayas. Origen y gestin (Montevideo, E
1993) y AA.VV, La empresa pblica en el Uruguay (Montevideo, CLAEH, 1977, Serie Investiga
ciones: 1).

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las presiones de las empresas extranje- [ LA PRESIN IMPERIAL

ras y el gobierno britnico, en ninguno
Carta del Ministro britnico en
de los dos casos supuso el monopolio
Montevideo, Robert J. Kennedy, al
Ministro de Relaciones Exteriores uruestatal de la actividad.
guayo, Dr. Jos Romeu, con motivo del
A su vez, otras leyes como las
proyecto de ley de creacin del Banco
del Banco de la Repblica (1911) y
de Seguros del Estado (17 de agosto de
el Banco Hipotecario del Uruguay
1911).
"Mi gobierno ha telegrafiado es(1912) generaron menores resistencias. El primero, como se vio, haba I pecialmente, deseando que le recuerlas desventajas que acarrearla
sido creado en 1896 y lo que realiz la I de...
al pueblo del Uruguay la privacin
ley fue eliminar la posibilidad -nunde continuar gozando de los mximos
ca concretada- de que parte de sus
beneficios y las mnimas tarifas derivadas de la libertad de competencia entre
acciones se integraran con capitales
compaas de seguros.
privados. Tena el monopolio de la
...[que] probablemente sean preemisin de moneda y entre sus objesentadas reclamaciones legales y diplotivos figuraba una poltica de crditos
mticas contra el Gobierno uruguayo.
...[que] lamentara mucho que la
que estimulara la industria, el agro y
confianza
de las firmas europeas en su
el comercio. El Banco Hipotecario,
estabilidad
comercial y financiera fuera
por su parte, se haba fiarmado luego
conmovida de alguna manera. "
de la liquidacin del Banco Nacional
[Benjamn Nahum, La creacin del
y la nueva ley dispuso que el Estado
Banco de Seguros, Montevideo, E.B.O.,
1997, pp. 114-115.]
comprara su paquete accionario a fin
de impulsar la industria de la construccin. En 1912 se dispuso el monopolio
estatal de la energa elctrica (Usinas Elctricas del Estado), con excepcin de las
concesiones vigentes para las empresas de tranvas. Se completaba as un proceso
iniciado con la liquidacin del Banco Nacional, que haba traspasado al gobierno
departamental de Montevideo las acciones de la Compaa Nacional de Energa Elctrica. La rebaja de las tarifas de consumo domstico e industrial, adems del beneficio
directo a los usuarios, oper como propaganda a favor del programa estazador.
Menores fueron los avances en los servicios de transporte. En 1911 se compraron autobuses para el transporte colectivo de pasajeros (cuya explotacin se
encomend al municipio de Montevideo) y en 1915 se autoriz la adquisicin de
las acciones del Ferrocarril y Tranva del Norte. Ante la imposibilidad de controlar
las empresas britnicas de ferrocarriles, el batllismo ensay la construccin de
una red vial para vehculos automotores, abriendo el mercado para el ingreso de la
industria del automvil y del portland, ambas estadounidenses. La pugna entre el
imperialismo britnico y el norteamericano por su hegemona en el pas favoreci

33
Imagen 8. Inauguracin del
servicio de tranvas elctricos
de "La Comercial". Las lneas
unan la Aduana con la Playa
Pocitos. Foto: FHM/CMDF.

la obtencin de emprstitos para el desarrollo de las obras pblicas. La operativ

del puerto de Montevideo tambin fue objeto de iniciativas de monopolio estatal.
Se argumentaba que luego de haber invertido importantes sumas en la modernizacin del puerto, corresponda al Estado obtener beneficios por su explotacin. Ello
dio lugar a encendidos debates, presin de las legaciones extranjeras y la formacin del Centro de Navegacin Transatlntica (1916). La Administracin Naciona
del Puerto de Montevideo (1916), al igual que el Banco de Seguros del Estado,
comenz sus actividades sin el monopolio de los servicios, si bien la ley autorizaba
al Poder Ejecutivo a decretarlo cuando lo estimara pertinente.

Fomento de la industria manufacturera. En 1912 se aprob una ley de

carcter proteccionista que gravaba las importaciones de bienes manufacturados y
liberaba las de maquinaria industrial. En ese ao, adems, se crearon el Instituto de
Geologa y Perforaciones, el Instituto de Qumica Industrial y el Instituto de Pesca. Por otro lado, se propici la instalacin de frigorcos mediante exenciones de
impuestos, con lo que en 1905 comenz a funcionar el primero dedicado a la carne
vacuna llamado "La Frigorfica Uruguaya", en 1912 se fund el "Frigorfico Montevideo" y en 1915 el "Frigorfico Artigas". Aunque sus nombres referan al pas,
cabe sealar que se integraban con capitales anglo-argentinos el primero y norteamericanos los otros. El Banco de la Repblica deba brindar crditos baratos y a
largo plazo que facilitaran la instalacin de fbricas. Se apostaba a la sustitucin
de bienes importados y los logros en esta direccin fiieron posibles en el marco de
la Primera Guerra Mundial.
>

34

r Los PRIMEROS FRIGORFICOS

Las caractersticas de la inversin dejaron esta importante industria de exportacin en

manos del capital extranjero. Gran Bretaa y Estados Unidos compitieron tanto por la instalacin de establecimientos, como por las tcnicas a aplicar (carnes congeladas y enfriadas)
y los fletes. Luego de algunos intentos efmeros a fines del siglo XIX, la instalacin de
fi-igorficos en la primera y segunda dcadas del siglo XX logr rpidamente desplazar
los saladeros (cuyos mercados se hallaban en crisis, por otra parte) en la faena y la venta al
exterior. Mientras que en 1905, ao en que comenzaron las exportaciones de "La Frigorfica
Uruguaya", los saladeros exportaron 48,5 millones de kg de tasajo frente a los 5,7 millones
de kg de carne congelada, en 1913, cuando ya haba comenzado su actuacin el "Frigorfico
Montevideo" (Swift) y la "Frigorfica Uruguaya" haba sido adquirida por una firma angloargentina, la relacin se invirti: los saladeros exportaron 25,5 millones de kg frente a 49,6
millones de kg de los frigorficos. Un proyecto inicial del batllismo para fundar un "Frigorfico Nacional" (1911) fue postergado por la concesin de exoneraciones impositivas y otros
beneficios para el establecimiento de nuevas plantas. La exportacin de las carnes enfriadas
y congeladas dependa de los cupos fijados por el trust de Chicago en las bodegas de los
buques. En 1911, la distribucin otorg un 41,35% a los frigorficos norteamericanos, un
40,15% a los britnicos y un 18,5% a los argentinos. El inicio de la Primera Guerra Mundial
mejor la posicin de losfrigorficosnorteamericanos, que pasaron a ocupar el 58,5% de las
bodegas. La demanda de ganado por parte de los frigorficos tuvo efectos dispares: aument
el precio de los ganados en forma independiente a la mejor calidad de los rodeos y encareci
el costo para el consumidor, que en 1913 debi pagar el doble por cada kilo de carne buena.
[Vase Jos Pedro Barran y Benjamn Nahum, Batlle, los estancieros y el Imperio britnico. Tomo IV, Las primeras reformas, 1911-1913, op. cit., Ral Jacob, Modelo batllista
Variacin sobre un viejo tema?, op. cit., y Benjamn Nahum "Los primeros frigorficos e
el Ro de la Plata", en Suma, Ao 1, N 12, Montevideo, abril 1992, pp. 81-111.]

Un panorama general de los cambios econmicos ocurridos en las dos primeras dcadas del siglo XX da cuenta de las transformaciones hacia un modelo
urbano industrial. El primer cuadro muestra el peso relativo de los distintos sectores de la estructura productiva del pas en los aos seleccionados. Puede verse con
claridad el retroceso de la ganadera y el crecimiento del sector manufacturero. El
segundo cuadro refiere a las tasas de crecimiento acumulativo anual en cada dcada, donde se muestra claramente el estancamiento de la pecuaria y la incidencia de
la crisis de 1913 y la Primera Guerra Mundial en la economa del pas.
Cuadro 1. Estructura productiva del Umguay por sectores, 1900-1920, en porcentajes
Ao
Agrcola Pecuario Manufacturero Otros
Total
1900
9,5
54,6
13,8
22,1
100
1911
11,6
36,3
18,5
33,6
100
1920
13,9
45,7
16,0
24,4
100

Fuente: Elaborado en base a Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime
Yaff, La economa del primer batllismo y los aos veinte, op. cit.. Cuadro II.2, p. 7

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Cuadro 2. Crecimiento acumulativo anual, 1900-1920, en
Perodo Agrcola Pecuario Manufacturero
1900-1911
2,3
1,4
5,7
1911-1920
3,6
-0,7
2,3

porcentajes
Otros
Total
7,9
3,6
0,2
0.5

Fuente: Igual que cuadro 1.

Transformacin de la explotacin rural y reforma fiscal. En este plano
las iniciativas fueron mayores que los resultados. Se procur mejorar la tecnificacin de la explotacin agropecuaria con el desarrollo de los estudios de vete
rinaria y agronoma, la creacin del Instituto Fitotcnico y Semillero Naciona
"La Estanzuela" y de Estaciones Agronmicas (1911) dedicadas a la investigacin
sobre forrajes, semillas, regado, entre otros temas. El acceso al crdito tambin
fue contemplado. En 1912, se dispuso por ley la creacin de la Seccin Crdito
Rural en el Banco de la Repblica, con el cometido de otorgar prstamos a los pe
queos productores de todo el pas. Adems de los objetivos econmicos evidente
el batllismo otorgaba a la expansin de la actividad agrcola efectos poltico-sociales
contribuira a la "pacificacin" de la campaa y a la eliminacin de las tensiones so
ciales, al generar fuentes de trabajo y promover la creacin de un grupo de medianos
y pequeos productores rurales que sirviera de contrapeso a las posturas "reaccionaras" de la "alta" clase rural. El batllismo busc desarrollar la agricultura a trav
del fomento de la colonizacin y de la explotacin mixta (ganadera y agricultura
de los predios de mediana extensin. Si bien se aprob un emprstito para adquir
fierras con ese desuno, la crisis europea de 1913 impidi que se concretara. Otro
instrumento propuesto fue el aumento de la contribucin inmobiliaria, inspirado en
las ideas del norteamericano Henry George, gravando con tasas ms altas los latifundios. Este "impuesto progresivo a la propiedad de la tierra" no pas del papel ya
que su solo anuncio moviliz en su contra a los estancieros, que se organizaron en
tomo a la Federacin Rural (1915). Las modificaciones aprobadas, aun limitadas a
una moderada actualizacin de los aforos de las propiedades territorales, generaron
resistencias que terminaron bloqueando proyectos ms audaces, mxime despus d
que el batllismo perdiera las elecciones del 30 de julio de 1916.

Expansin de ios servicios de educacin, salud y esparcimiento. Corres

ponde a este perodo la expansin de las escuelas pblicas, tanto en la capital com
en el interior del pas. La obligatoriedad de la enseanza primaria, aprobada por iniciativa de Jos Pedro Vrela en el siglo XIX, requera de la construccin de local
escolares y la creacin de cargos de maestros para hacerse efectiva. La cantidad de
escuelas pblicas se duplic entre 1890 y 1919, pero el impulso mayor fue durant
el segundo gobierno de Jos Batlle y Ordez. La asistencia media a las escuelas

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a su vez, prcticamente se triplic durante el mismo perodo. Hacia 1920, el 70,5%

de la poblacin con 15 aos o ms saba leer y escribir; esa tasa de alfabetizacin
duplicaba la de Brasil (35,1%) y superaba levemente la de Argentina (68,2%)." La
enseanza secundaria se expandi a todo el pas, mediante la aprobacin de una ley
que dispona la creacin de liceos en las capitales departamentales. En el marco de
un "feminismo de compensacin", en la expresin delfilsofouruguayo Carlos Vaz
Ferreira, y para contrarrestar los efectos de los prejuicios sociales, se aprob la creacin de la Seccin Secundaria y Preparatoria exclusiva para mujeres, procurando de
esa forma facilitar su acceso a estudios superiores. En este perodo, adems, se cre
la Escuela Industral, gratuita, destinada a los "estudios tericos y prcticos de
cias, artes y oficios en sus aplicaciones a la industria y el comercio. Se extendi la
gratuidad de la enseanza a los niveles secundaro y terciaro mediante la creacin de
impuestos que permitieran la supresin de los derechos de matrcula y examen. En
la Universidad, adems de transformaciones en su organizacin y gobiemo, se promovieron nuevas carreras vinculadas directamente con el progreso de las actividades
productivas del pas. Tales fiieron, por ejemplo, los casos de Comercio (hacia 1903)
o de Agronoma y Veterinara (1906). A pesar de que la reforma de 1908 separ a estas ltimas de la rbita universitara, continuaron fijncionando como institutos hasta
transformarse en facultades en 1925 y 1933 respectivamente.
En 1910 se cre la Asistencia Pblica Nacional -sustituyendo a la Comisin
Nacional de Caridad y Beneficencia Pblica con fuertes vnculos con la Iglesia
Catlica- con el cometido de garantizar el derecho a toda persona indigente o sin
recursos a la asistencia gratuita, por parte del Estado.
Diversas medidas a nivel estatal, municipal o por iniciativa privada se tomaron para incrementar el turismo. Entre ellas pueden mencionarse la adquisicin del
Parque Hotel y del Hotel Casino Carrasco, que aunaban el disfrute de las playas
con la oferta de juegos de azar, a efectos de que su explotacin se realizara por
parte del municipio de Montevideo (1915).
El desarrollo de las actividades tursticas se present como una forma de captar
capitales y ahorros de los argentinos. Como seala el historiador Ral Jacob, se produjeron en estos aos varas inversiones en hoteles, balnearios y zonas de esparcimiento.
En su correspondencia desde Europa, Jos Batlle y Ordez haba escrito hacia 1907
sobre "las enormes ganancias que nos proporcionara el atraer a nuestros baos,
dos los aos, a una gran masa de argentinos ", para concluir que los gastos realizados

(17) Datos tomados de Rosemary Thorp, Progreso, pobreza y exclusin en Amrica Latina,
por Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime Yaff, op. cit., p. 281.
(18) Eduardo Acevedo, Anales histricos del Uruguay, Tomo VI, Montevideo, Barreiro y Ramo
1936, p. 103. Para elaborar este prrafo tambin se utiliz la informacin contenida en el Tomo V de
esta obra. Cabe sealar que el autor se desempe como Rector de la Universidad entre 1904 y 1907.

37
Imagen 9. Parque Hotel, frente a
la Playa Ramrez. Montevideo.

en tal sentido "sern siempre un buen negocio, aunque parezcan de lujo "." A fines d
siglo XIX haba comenzado el trazado del futuro babeario de Piripolis, cuyos lotes
se iban a vender tambin en Buenos Aires. En Montevideo se abran nuevos parques
(Parque Urbano, actual Parque Rod en 1901 y Parque Central, actual Parque J. Batile
y Ordez, en 1907) y se ampliaban los ya existentes, como el Prado. Tambin se
extenda la zona de baos (bahieraro Capurro en 1900, por ejemplo), se proyectaba la
construccin de una rambla desde el puerto hasta la playa y era inaugurado el Parque
Hotel en 1909. Adems de estos cambios, Jacob apunta a la formalizacin o flindacin
de nuevos balnearios en la franja costera: Punta del Este fue declarado oficialmente
como pueblo en 1907; dos aos ms tarde se autoriz la constmccin de un complejo
turstico en el Real de San Carlos y hacia 1911 se proyectaba el balneario Atintida.^"
Impulso de la legislacin social. Tambin en este aspecto fiieron mayores
los proyectos que las realizaciones. Sin embargo, la aprobacin de la ley de
ocho horas en 1915 generaliz un derecho que con dificultades haban logrado
algunas ramas de actividad, a la vez que contribuy a generar nuevos puestos
de trabajo. Las crticas y presiones por parte de las gremiales empresariales y las
fi-acciones polticas ms conservadoras al proyecto presentado en 1911 para
regular la jornada laboral fueron muy duras, quedando postergados otros temas como la proteccin del trabajo de la mujer y la prohibicin del trabajo
infantil. Cabe sealar, adems, que la reduccin de la jornada laboral no rega
para los peones rurales, el servicio domstico o los choferes; y que en la reglamentacin se admitieron excepciones para saladeros, frigorficos, ferrocarriles y
empresas navieras. Otros proyectos que planteaban el salario mnimo, la supresin
(19) Carta desde Pars, de Jos Batlle y Ordoez a Domingo Arena, citado en Ral Jacob, Modelo
batllista..., op. cit., pp. 92-93.
(20) Ibidem, pp. 97-99.

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Imagen 10. Construccin del Hotel Casino Carrasco hacia 1917. Foto: FHM/CMDF.

del trabajo nocturno, la implantacin de la "semana inglesa" o la aprobacin de

pensiones a la vejez, recin seran aprobados luego de este perodo.
Otras disposiciones que mostraban la intervencin estatal en la relacin entre patrones y obreros fueron duramente resistidas. En 1916, por ejemplo, un reglamento sobre los estibadores aprobado por la flamante Administracin Nacional
del Puerto de Montevideo debi ser modificado ante la decisin de las compaas
navieras de suspender la escala en el puerto de Montevideo, lo que equivala a
un bloqueo comercial. El ministro francs en Montevideo, despus de indicar los
efectos de tal medida (disminucin de los ingresos por tarifas aduaneras y trabas
al desenvolvimiento general de la economa), conclua en tono triunfal: "La situa-

BATLLISMO, CAPITAL EXTRANJERO Y HUELGAS

Las clases dominantes y las corrientes polticas conservadoras acusaron a Batlle de
apoyar las huelgas y fomentar el "odio de clases". Entre las actitudes que alimentaban ese
"temor", puede mencionarse este editorial de "El Da", peridico batllista, comentando el
triunfo de la huelga de tranviarios en mayo de 1911: "Sin la huelga, este dinero... hubiera
continuado yendo a Londres y Berln... a hinchar un poco ms los bolsillos de los accionistas ingleses y alemanes. Ahora estos [pesos] permanecern en el pas para ser repart
entre las clases ms necesitadas ".
[Citado en Jos Pedro Barran y Benjamn Nahum, Batlle, los estancieros y el Imperio
britnico, Tomo IV, Las primeras reformas, 1911-1913, op. cit., p. 63.]

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cin se volva insostenible para el Gobiemo que, a regaadientes y de muy mal

gana, se resign a anular el reglamento que lesionaba a las Compaas.
" E R DELIRIO

PROGRESISTA

Imagen 11. Caricatura publicada en

"El Siglo", el 23-6-1911.
La bandera dice "Federacin Obrera".

[ LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL PRIMER BATLLISMO Y SUS LIMITACIONES

"En lineas generales, puede sealarse que la estrategia de desarrollo apuntaba a tres
grandes metas:
diversificar y modernizar la estructura productiva, promoviendo la industrializacin y
la expansin agrcola, lo que a su vez se vinculaba a la ampliacin del mercado
y la elevacin del bienestar;
nacionalizar la economa, reduciendo de esa forma la exposicin a los vaivenes de
mercio internacional, y reteniendo una mayor parte de los recursos generados en el pas,
minimizando el papel de las compaas extranjeras mediante la expansin estatal;
redistribuir el ingreso, elevando el poder adquisitivo de la poblacin, ampliando el mercado interno, y unlversalizando el acceso a ciertos bienes y servicios. " [...]
"Aun sin considerar las restricciones de tipo poltico y social, puede afirmarse que si el
punto de partida segua estando en la performance del sector primario exportador, que ya en
la segunda dcada mostraba sntomas de agotamiento, la viabilidad de la estrategia estab
cuestionada. [...] Una economa de base urbana, centrada en la industria y los servicios
encontrara fuertes restricciones a su desarrollo, no bien las condiciones internacionales
pusieran de manifiesto la insuficiencia dinmica del sector primario exportador "
[Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Hctor Tajam y Jaime Yaff, La economa del primer
batllismo y los aos veinte, op. cit., pp. 414-417.]

(21) Jules Lefaivre, Ministro de Francia en Uruguay, a Sr. Briand, Presidente del Consejo, Ministro
de Asuntos Exteriores en Pars, fechado en Montevideo, 22-7-1916, transcripto en Benjamn Nahum,
Informes diplomticos de los representantes de Francia en el Uruguay, J9I5-I936, Montevid
Dpto. de Publicaciones dla UdelaR, 1999, pp. 82-84.