Sunteți pe pagina 1din 100

UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

Centrul de formare continu, nvmnt la distan i cu frecven redus


Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii
Specializarea: Administraie Public

POLITICI PUBLICE
Suport de curs

Anul III

Cluj-Napoca
2013-2014

Descrierea cursului
I. Informaii generale
Date de identificare a cursului
Date de contact ale titularului de curs:
Nume:Marton Balogh
Birou:Str. Gen. T. Mooiu, nr. 71, sala I/6
Telefon: 0264-431.361
Fax: 0264-431.361
E-mail: balogh@fspac.ro
Consultaii: Mari 11.30 13.00

Date de identificare curs i contact tutori:


Politici Publice
UA3102, 5 credite
Anul III, semestrul I
Curs obligatoriu
Tutore: Bianca RADU
Adresa email tutore: bianca.radu@fspac.ro

Studenii care nu pot s se prezinte la consultaii pot s contacteze profesorul sau tutorele prin email i
vor primi rspuns n maxim 48 de ore. Informaii privind data i locul susinerii examenului, precum
i data pentru predarea lucrrii, mpreun cu cerinele pentru ntocmirea acesteia, vor fi comunicate i
prin intermediul secretariatului ID.

Condiionri i cunotine prerechizite


nscrierea la acest curs nu este condiionat de parcurgerea i promovarea nici unei alte discipline. Cu
toate acestea, pentru parcurgerea cu succes a acestui curs studentul trebuie s cunoasc metodele de
culegere i analizare a datelor statistice, s navigheze pe internet, s tehnoredacteze un document i s
aib capacitatea de a colecta date despre o tem de studiu i s le analizeze n funcie de cerinele
specificate anterior. Scopul final al acestui curs este ca studentul s cunoasc conceptele principale
din domeniul politicilor publice i s poat realiza o analiz a unei probleme de politic public.

Descrierea cursului
Cursul urmrete s asiste studentul s realizeze o analiz a unei probleme de politic public i, n
final, s propun o politic public, adic o soluie la o problem identificat. Pentru atingerea acestui
obiectiv, de-a lungul semestrului studentul va nva concepte cheie legate de procesul de elaborare a
politicilor publice: ce este o problem de politic public i de ce este nevoie de intervenia statului
pentru rezolvarea unor probleme din societate, perspectivele din care o problem poate fi analizat,
actorii implicai n rezolvarea problemei de politic public i modul n care interacioneaz ntre ei
pentru rezolvarea unei probleme, teorii cu privire la modul n care o problem ajunge s fie
considerat n mod serios de ctre factorii de decizie pentru rezolvarea ei, modele de luare a deciziilor
i tehnici pentru identificarea n mod raional a celei mai potrivite soluii la o problem, obstacole

care pot aprea n implementarea unei politici publice i cum pot fi depite acestea, precum i
metode de evaluare a modului de implementare a politicii publice. Pe lng cunotinele teoretice,
studentul va fi pus n situaia de a realiza o analiza a unei probleme de politic public reale,
identificate la alegere, i s argumenteze soluia pe care o identific pentru rezolvarea problemei.

Organizarea temelor n cadrul cursului


n organizarea temelor de curs a fost avut n vedere urmtoarea structur. 1) Primele 4 teme din
cadrul suportului de curs: introduc domeniul politicilor publice dintr-o perspectiv istoric (a apariiei
acestui domeniu), explic nevoia de intervenie a statului pentru rezolvarea unor probleme care apar
n societate (i n consecin explic de ce statul nu poate rezolva toate problemele din societate) i
definesc conceptele cheie de baz care vor fi folosite de-a lungul ntregului suport de curs (de
exemplu, ce este o politic public, ce este o problem de politic public i ce sunt actorii de politic
public).
2) A doua parte a suportului de curs (format din temele 5, 6, 7, 8, 9 i 10) analizeaz etapele
modelului procesual de analiz a politicilor publice. Acest model analizeaz o politic public din
perspectiva urmtoarelor etape: identificarea unei probleme de politic publice i stabilirea agendei,
luarea deciziei, implementarea i evaluarea. Apoi se trece la analiza fiecrei etape i a modelelor care
au fost formulate despre fiecare etap a modelului procesual.
3) A treia parte a suportului de curs este dedicat prezentrii unor modele de analiz de politici
publice i ajut studenii n nelegerea modului n care sunt elaborate politicile. Analiza politicilor
publice din perspectiva etapelor modelului procesual este considerat a fi o abordare simplificat a
modului n care politicile publice sunt elaborate n realitate. De aceea s-a optat pentru prezentarea n
partea final a suportului de curs asupra prezentrii (pe lng modelul procesual) i a unor teorii mai
recente despre modul n care politicele publice sunt elaborate.

Formatul i tipul activitilor implicate de curs


De-a lungul semestrului, studentul va trebui s participe la activitile de predare care vor avea loc de
dou ori de-a lungul semestrului i care vor fi anunate din timp de ctre secretariatul ID. Chiar dac
prezena la curs nu este obligatorie, aceasta va contribui la o mai bun nelegere a conceptelor cheie.
La sfritul semestrului studentul va susine un examen care va consta ntr-un test gril care va
reprezenta 100% din nota final la acest curs.

Materiale bibliografice obligatorii


Surse bibliografice obligatorii
1. Balogh, Marton, Cobrzan Bianca Politici publice suport de curs, Editura Accent ClujNapoca, 2008
3

2. Michael Howlett, M. Ramesh, Studiul Politicilor Publice.Cicluri si Subsisteme ale Politicilor,


Ed. Epigraf, Chisinau, 2004
3. David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy Analysis. Concepts and Practice, Prentice Hall,
Upper Saddle River, 1999
4. V. Junjan, Decizia in administraia public, Accent, Cluj Napoca, 2000

Materiale i instrumente necesare pentru curs


Pentru parcurgerea cu succes a acestui curs nu sunt nevoie de materiale i instrumente suplimentare.
Suportul de curs va fi suficient pentru parcurgere cu succes a acestui curs. Dac dorii, n plus, putei
s v ajutai n parcurgerea suportului de curs de prezentrile power-point care vor fi folosite de ctre
profesor n activitile de predare. Atenie: nu este suficient s nvai doar ce este pe aceste
prezentri, ci este important ca schema respectiv s fie folosit pentru a v ghida procesul de
nvare. Aceste prezentri power-point vor putea fi descrcate de pe pagina de web a
Departamentului de Administraie Public (www.apubb.ro Cadre didactice Marton Balogh).

Calendar al cursului
n cadrul primei ntlniri cu profesorul vor fi parcurse urmtoarele teme de curs:
1. Politici Publice cadru conceptual. Definiie i poziiadomeniului n cadrul tiinelor sociale.
Abordri teoretice.
2. Argumente pentru studierea politicilor publice eecuri de pia.
3. Identificarea problemelor de politic public.
4. Actori i instituii implicate n procesele de politici publice.
5. Procesul elaborrii politicilor publice. Modelul raional/procesual vs. Modelul incremental.
Etapele modelului procesual.
6. Teorii cu privire la stabilirea agendei de politic public.
n cadrul celei de-a doua ntlniri cu profesorul vor fi parcurse urmtoarele teme:
7. Formularea alternativelor de politic public. Instrumente de politic public.
8. Luarea deciziei n procesele de politic public.
9. Implementarea deciziilor de politic public.
10. Evaluarea politicilor publice.
11. Analiza politicilor publice aspecte introductive.
12. Realizarea unei analize de politici publice.
13. Recapitulare
ntlnirile vor avea loc n sediul Facultii de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii.
Orarul i slile vor fi anunate prin e-mail de ctre secretariatul ID. Este important ca naintea fiecrei
ntlniri cu profesorul studenii s citeasc o dat temele din suportul de curs care urmeaz s fie

predate. Acest lucru i va ajuta s neleag mai bine ceea ce profesorul le va preda i s pun ntrebri
acolo unde nu neleg anumite concepte.
Data examenului final va fi anunat la ultima ntlnire cu profesorul i va fi transmis prin email de
ctre secretariatul ID.
Politica de evaluare i notare
Nota final va fi format din:
100 % examen test gril susinut la sfritul semestrului
Testul gril va conine 14 ntrebri. Acestea vor fi de dou tipuri: ntrebri deschise i cu variante de
rspuns predefinite. La prima categorie studenii vor trebui s completeze rspunsul corect n timp ce
la a doua categorie va trebui s aleag varinata/-ele corecte sau s semnaleze c nu este nici o variant
corect. Notarea la testul gril se va face n felul urmtor:
- Un punct din oficiu,
- Una-dou rspunsuri corecte nota 2 (doi),
- Trei, patru rspunsuri corecte nota 3 (trei),
- Cinci, ase rspunsuri corecte nota 4 (patru)
- apte, opt rspunsuri corecte nota 5 (cinci),
- Nou rspunsuri corecte nota 6 (ase),
- 10 rspunsuri corecte nota 7 (apte),
- 11,12 rspunsuri corecte nota 8 (opt),
- 13 rspunsuri corecte - nota 9 (nou),
- 14 rspunsuri corecte nota 10 (zece),

Studenii care doresc pot s se prezinte n sesiunea de restane pentru mrirea notei. Dac la examenul
de mrire obin o not mai mic dect nota obinut la primul examen le rmne nota mai mic. Dac
la examenul de mrire nu obin o not de trecere vor primi nota 5.
Elemente de deontologie academic
n cadrul acestui curs vor fi aplicate urmtoarele elemente de deontologie. n timpul examenului, acei
studeni care ncearc s copieze sau s vorbeasc cu colegii lor, vor fi atenionai o dat s nceteze
comportamentul nedorit i a doua oar vor fi scoi afar din examen. La examen studenii nu au voie
s se foloseasc de nici un instrument de ajutor. n cazul n care n locul unui student se prezint o
persoan neautorizat, aceasta va fi scoas afar din examen i apoi studentul n locul cruia s-a
prezentat persoana neautorizat la examen va fi chemat n faa comisiei de etic a facultii care va
decide sancionarea acestuia, propunerea profesorului fiind exmatricularea. Pentru a se evita astfel de
situaii, la sfritul examenului, cnd studenii vor preda foaia de examen, li se va solicita s prezinte
carnetul de student. De asemenea, ei vor trebuie s semneze ntr-un tabel c au fost prezeni la
examen.

Studeni cu dizabiliti
Facultatea ofer studenilor cu dizabiliti motorii posibilitatea de a avea acces la slile de curs.
Cldirea este prevzut cu un lift care permite accesul la etajul IV al cldirii acolo unde este situat i
secretariatul ID. Dac un student cu dizabiliti motorii nu poate ajunge n sala n care se susine
examenul, acesta poate susine examenul ntr-o sal aflat la parterul facultii. n plus, exist
disponibilitate din partea profesorului i tutorelui s ofere consultaii ntr-un loc accesibil pentru
student sau s comunice prin telefon. n cazul n care un student se confrunt cu alte tipuri de
dizabiliti, l rugm s ne contacteze.

Strategii de studiu recomandate


Parcurgerea acestui curs necesit aproximativ ntre 50 - 60 de ore pentru pregtirea pentru testul gril.
Ca i strategie de studiu pentru testul gril este important s se porneasc nvarea de la prezentrile
power-point pe care profesorul le va folosi la curs care apoi s fi completate cu informaii din suportul
de curs, s se rezolve ntrebrile de la sfritul fiecrui modul. Este important s se acorde atenie
clasificrilor, definiiilor i caracteristicilor principale ale modelelor.

II. Suportul de curs propriu-zis


Cursul va fi structurat pe trei module care, la rndul lor, vor fi organizate dup cum urmeaz:
Modul I Apariia politicilor publice. Identificarea problemelor de politici publice
Obiective, Ghid de studiu
Unitatea 1 Apariia politicilor publice
Unitatea 2 Argumente pentru studierea politicilor publice. Identificarea problemelor de politici
publice.
Unitatea 3 Actori i instituii implicate n procesele de politici publice.
Bibliografie obligatorie/recomandat

Modulul II Modelul procesual al elaborrii politicilor publice


Obiective, Ghid de studiu
Unitatea 1 Modelul raional/procesual vs. Modelul incremental. Etapele modelului procesual.
Unitatea 2 Teorii cu privire la stabilirea agendei, formularea de alternative i instrumente de
politic public.
Unitatea 3 Luarea deciziei n procesele de politici publice.
Unitatea 4 Implementarea i evaluarea politicilor publice.
Bibliografie obligatorie/recomandat

Modulul III Analiza de politic public


Obiective, Ghid de studiu
Unitatea 1 Analiza politicilor publice. Modelul procesual de analiz.
Bibliografie obligatorie/recomandat
Bibliografie general
Glosar de termeni

Modul I Apariia politicilor publice. Identificarea problemelor de politici


publice

Obiective: Acest modul i propune o introducere n elementele de baz ale studierii domeniului de
politic public i introducerea termenilor specifici acestui domeniu. Un element important al acestei
pri a cursului va consta n prezentarea argumentelor pentru necesitatea politicilor publice, a modului
de identifcare a problemelor de politici dar i a actorilor implicai n aceste procese.
Ghid de studiu: Primul modul al acestei discipline trebuie privit cu maxim atenie deoarece pe baza
informaiilor puse la dispoziia cursanilor acetia vor dobndi informaii i abiliti importante n
perspectiva nelegerii ciclului de politic public i a importanei analizei de politici publice.
Cursantul trebuie s acorde atenie att datelor teoretice ct i dezvoltrii unei capaciti de sintez i
analiz indispensabile. La sfritul fiecrui modul vor fi propuse mai multe ntrebri care l vor ajuta
pe student la evaluarea cunotinelor dobndite.
Schema logic a modulului: Modulul de fa este organizat n trei uniti: apariia politicilor publice,
argumente pentru studierea politicilor publice i actori i instituii implicate n procesele de politici
publice. n cadrul primei uniti vor fi prezentate informaii de baz legate de domeniul de politici
publice: apariia i rolul domeniului n societate, definiii ale domeniului. Modul n care se identific
problemele de politici publice i cum se difereniaz acestea de alte probleme aprute n societile
moderne este discutat n cadrul unitii doi. Ultima unitate din primul modul trateaz subiectul
actorilor de politici publice punnd o atenie att asupra apartenenei instituionale a acestora ct i a
tipului de comportament pe care acetia o au n diferite situaii de politici publice.

Unitatea 1 Apariia politicilor publice


Cap.I. Apariia domeniului de politici publice
I. 1 Apariia politicilor publice
Politicile publice s-au conturat ca domeniu de studiu n perioada de dup cel de-al doilea
rzboi mondial, o dat cu acordarea unei atenii sporite activitii structurilor guvernamentale.
Aceast atenie s-a datorat mai multor factori. n primul rnd, criza economic mondial din
perioada 1929-1933 a scos la iveal rolul important pe care interveniile guvernamentale l pot avea
pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica de laissez faire1 nu a mai putut fi considerat drept
un rspuns adecvat, cel puin n domeniul proteciei sociale, iar programele New Deal au oferit un
exemplu de implicare tot mai puternic a statului n cadrul societii. Astfel a devenit tot mai clar
faptul c intervenia statului va duce la modificarea spaiului disponibil pentru intervenie

Acesta este o filosofie adoptat de mai multe state occidentale n secolul al XIX- lea. Doctrina respectiv arat c statul
trebuie s intervin ct mai puin n treburile economiei, iar deciziile economice trebuie s se ia n funcie de jocul cererii
i ofertei de pe pia.

guvernamental ntr-un anume sector al politicilor publice2. De unde n perioada antebelic se


considera, de exemplu, c omajul este o problem a individului, marea criz economic a artat c
statul poate i chiar trebuie s se implice pentru susinerea persoanelor fr loc de munc. Astfel,
spaiul politicilor publice s-a lrgit, i s-a extins rolul avut de ctre instituiile publice i administraia
public n cadrul societii. Apoi, al doilea rzboi mondial a necesitat un efort susinut din partea
guvernelor, aducnd astfel activitatea acestora n atenia publicului. S-a constat c aprarea naional
este mai presus de eforturile individului i de aceea statul trebuie s i asume rolul de protejare a
siguranei i securitii naionale i internaionale.
n al doilea rnd, s-a observat c abordarea tradiional din cadrul tiinelor socio-umane nu
mai rspundea problemelor practice cu care se confruntau instituiile publice (Howlett, M. & Ramesh,
M. 1995, p. 4). tiinele politice clasice aveau tendina a se concentra asupra dimensiunilor normative
i morale ale organelor administraiei publice sau asupra detaliilor operaionale ale anumitor instituii
politice. Cercettorii studiau textele importante de filozofie politic n ncercarea de a gsi rpunsuri
la ntrebri cum ar fi: ce este politica perfect?, cum ar trebui s arate societatea perfect? cutnd s
neleag care este scopul guvernrii. Studiile efectuate de cercettori au generat discuii complexe
despre natura societii, rolul statului, drepturile i responsabilitile cetenilor. n aceste condiii
diferena aprut ntre teoria politic clasic i practica politic din statele moderne a determinat un
grup de cercettori s caute nite metode teoretice pe baza crora s analizeze practica politic n
scopul reducerii discrepanei dintre teorie i practic. Ca rspuns la aceast preocupare a aprut
domeniul politicilor publice care la nceput a fost formulat ca i o negaie a tiinelor politice
tradiionale.
Un rol important n conturarea studiului politicilor publice a avut-o perioada de expansiune
economic postbelic cnd a crescut ncrederea raional n capacitatea guvernului de a rezolva
problemele societii, lucru care a fost susinut de programele guvernamentale create n ncercarea de
a gsi soluii la aceste probleme. Dezvoltarea tiinelor sociale a avut, de asemenea, o contribuie
semnificativ la dezvoltarea domeniului. tiinele politice, administrative, juridice, economice i
manageriale au contribuit, mpreun sau pe rnd la dezvoltarea unei abordri tiinifice a politicilor
publice.
Primul autor care a ncercat s diferenieze ntr-un sens pozitiv noul domeniu al politicilor
publice de cel al tiinelor politice clasice este Harold Lasswell3. El a identificat trei caracteristici
distincte ale domeniului politicilor publice, i anume: multidisciplinaritatea, orientarea spre
rezolvarea problemelor i normativitatea. Prin caracterul multidiscplinar ne referim la faptul c
trebuie s abandonm studiul exclusiv din punct de vedere politic al stucturilor i instituiilor
guvernamentale i s folosim instrumente i din alte domenii cum ar fi: sociologia, dreptul, tiinele
economice. Prin orientarea spre rezolvarea problemelor Lasswell dorete s accentueze faptul c
domeniul politicilor publice trebuie s renune la discuiile academice i s se orinteze spre rezolvarea
unor probleme globale concrete. Prin caracterul normativ se sugera c domeniul de politic public nu
2

De aici s-a propus conceptul de spaiu al politicilor publice (sau policy space) ca delimitnd aria de intervenie a
statului ntr-un anumit domeniu sectorial (Kolebatch, pp.3-4)
3
Harold Lawell The Policy Orientation, n D. Lerner i H.D. Laswell (red.) The Policy Science: Recent Developments
in Scope and Methode, Stanford University Press, Stanford, 1951 pag. 3-15

10

trebuie s se deghizeze n mantia obiectivitii tiinifice, ci trebuie s recunoasc imposibilitatea


separrii scopurilor de mijloace sau a valorilor de tehnici.

I. 2 Definiie
nainte de a ncepe trecerea n revist a definiiilor propuse politicilor publice este util
precizarea c termenul politici publice i are originea n diferenierea existent n limba englez
ntre politics i policy. Aceste concepte s-au dezvoltat din grecescul polis definit de Aristotel ca o
comunitate de oameni egali, care acioneaz n vederea unei viei potenial mai bune. n limba
englez, termenul de politics semnific politica n ansamblul ei, activitile variate din cadrul sferei
politicului, de la organizarea cetenilor n funcie de orientarea ideologic i cutarea activ de a
obine prin mijloace legale i legitime a puterii politice n stat, pn la participarea mai larg la viaa
politic prin vot sau manifestaii de protest. Termenul de policy se refer la msuri concrete luate de
structurile guvernamentale n vederea oferirii de soluii la problemele cu care se confrunt societatea.
Diferenierea a fost preluat i n limba francez, prin distincia propus tot mai des ntre la politique
(cu sens de politic n ansamblu) i politiques publiques (cu sens de politici publice).
Dar de ce este util aceast distincie pentru limba romn? Cu ce contribuie ea (dac ntradevr aceast contribuie exist) la dezvoltarea tiinelor sociale din Romnia? Alinierea la evoluia
tiinelor sociale din rile occidentale, dei un rspuns serios, considerm c este doar unul parial.
Pentru a completa rspunsul trebuie s lum n considerare nevoia de reform care se nregistreaz la
ora actual de ctre administraia public din Romnia.
Termenul de politic este unul general, care se refer mai puin la concepte concrete, pe
cnd cel de politici publice nu doar c sugereaz o varietate de opiuni de rspuns ntr-un domeniu
sau referitoare la o problem dat dar i accentueaz faptul c preocuparea ine n mod nemijlocit de
temele de interes public. Astfel, utilizarea acestui termen ar orienta discursul specialitilor, al
oficialilor i al publicului larg dinspre discuii posibil sterile legate de politic (n sens general) spre
dezbaterea unor opiuni concrete pe domenii specifice, oblignd, astfel, la formulri mai clare ale
opiunilor posibile.
Cercettorii care s-au dedicat domeniului au alocat mult timp formulrii unei definiii
acceptate de majoritatea comunitii tiinifice. Foarte multe formulri au fost propuse, fiecare
accentund unul sau mai multe aspecte ale politicilor publice, funcie, de obicei, de preferinele
profesionale ale propuntorului. Una dintre definiiile generale propuse este cea a lui Thomas Dye
conform creia politicile publice reprezint tot ceea ce structurile guvernamentale4 hotrsc s fac
sau s nu fac (Dye, T. 1998, p. 2). Este interesant aici nu doar precizarea clar a actorilor
politicilor publice (structuri guvernamentale) i introducerea ideii de decizie, dar mai ales includerea
ideii de non-decizie, adic decizia de a nu face nimic n legtur cu problema pus n discuie. Ca i
un neajuns al definiiei propuse de Dye este faptul c rmne la un nivel general i prea puin specific.

Pentru termenul governments am preferat traducerea prin structuri guvernamentale ntruct este mai larg dect
Guvernul iar termenul guvernaminte reprezint , n opinia noastra, un calc lingvistic. n plus, n limba engleza
termenul governments include att institutiile centrale ct si cele locale.

11

Citind aceast definiie putem crede c orice aciune sau inaciune guvernamental ine de domeniul
politicilor publice ceea ce nu este adevrat.
Un grup de cercettori s-a orientat spre accentuarea componentei de alocare a valorilor i
resurselor politicilor publice. De exemplu, David Easton consider c politicile publice se refer la
alocarea de ctre o autoritate a valorilor pentru ntreaga societate. Apoi, Harold Lasswell i
Alexander Kaplan afirm c, de fapt, termenul se refer la un program pentru proiectarea
obiectivelor, valorilor i practicilor, n timp ce Carl Friedrich consider c pentru conceptul de
politici publice este esenial s fie prezente un scop i obiective (Dye, T. 1998, p. 3).
Se observ tranziia spre componenta de scop i obiectiv a politicilor publice. n fine, o alt
component major a conceptului este cea a aciunii specifice orientat n vederea atingerii scopului
propus. Printre formulrile care reprezint aceast orientare includem cea a lui William Jenkins care
consider c politicile publice se refer la un set de decizii conectate ntre ele luate de un actor
politic sau de un set de actori referitoare la selectarea de obiective i de mijloace pentru atingerea
acestora ntr-o situaie specific n care aceti actori ar trebui, n principiu, s aib puterea de a lua
aceste decizii (Howlett, M. & Ramesh, M. 1995, p. 5-6). Aici se introduce n mod explicit i
componenta decizie, precum i ideea c politicile publice iau forma unor procese care se desfoar
n timp. James Anderson descria politicile publice drept un curs de aciune orientat n vederea
atingerii unui anumit scop urmat de ctre un actor n abordarea unei probleme de interes (Howlett,
M. & Ramesh, M. 1995, p. 5-6).
Pn acum am identificat urmtoarele componente ale definiiilor: aciune (alocare, decizie, nondecizie), scop, obiectiv, valoare, actor sau grup de actori (instituii guvernamentale precizate explicit
n definiia lui Thomas Dye sau implicit n definiia lui David Easton ntruct doar ele pot lua msuri
pentru ntreaga societate). Un studiu efectuat de C. Hodgwood i W. Dunn a identificat nu mai puin
de zece nelesuri n care este utilizat termenul de politici publice
Afirmaii care exprim scopuri generale, precum cele de tipul politica noastr este de a dezvolta
economic regiunea;
1) Afirmaii cu sens specific, precum afirmaia politica noastr va scdea inflaia cu 10%;
2) Afirmaii prin care se fac referiri la domenii sectoriale specifice Politica noastr n domeniul
sntii va fi s cretem numrul medicamentelor compensate;
3) Enunuri n care se prezint produse ale politicii Ca urmare a politicii noastre de dezvoltare
local s-au nfiinat 500 de noi locuri de munc;
4) Enunuri n care se prezint rezultate Ca urmare a politicii noastre n domeniul educaional a
sczut rata abandonului colar n judeul nostru;
5) Enunuri care prezint politicile publice drept decizii Politica noastr de reform n domeniul
aprrii a inclus msuri referitoare la scurtarea serviciului militar, restructurarea corpului de
ofieri i noi modaliti de realizare a achiziiilor. Merit observat aici c tendina analitilor
este de a se ocupa n principal de decizii unice (de ex. decizia de a invada Afganistanul sau
decizia de a privatiza combinatul Sidex ), i este explicabil prin proeminena acestora. Totui,
nu trebuie pierdut din vedere faptul c politicile publice se refer la seturi de decizii, iar
studierea doar a unei componente a acestui lan decizional fr a lua n calcul ntregul set nu
ajut la nelegerea politicii publice n domeniul respectiv.
12

6) Enunuri referitoare la autorizarea oficial a unor msuri. Politicile sunt de obicei autorizate
oficial printr-o lege, hotrre, ordonan, etc.
7) Enunuri care prezint politicile drept programe, de ex. Programul de privatizare cuprinde un
pachet diversificat de msuri;
8) Enunuri care prezint politicile publice bazate pe anumite modele sau teorii cauzale, de ex.
Politica noastr de a atrage investitori va duce la crearea de noi locuri de munc i astfel la
reducerea omajului n zon;
9) Enunuri care prezint politicile publice drept procese care au loc n timp, de ex. Politicile de
privatizare n ultimii doisprezece ani au dus la obinerea unor rezultate care pot fi discutate din
diverse perspective;
Discuia de mai sus poate sugera la prima vedere c, de fapt, politicile publice sunt un domeniu
fr o delimitare precis i c termenul politici publice acoper o arie vast care ar putea fi mai bine
abordat din perspectiva tiinelor socio-umane tradiionale. Totui, dac se ia n considerare
dezvoltarea societii contemporane, precum i a tiinelor tradiionale nu mai este suficient. n
consecin, considerm c abordarea inter- i multidisciplinar propus n cadrul politicilor publice
este mai eficient i eficace n vederea rezolvrii problemelor societii. n concluzie, propunem
definirea politicilor publice drept un domeniu de studiu al aciunilor ntreprinse (sau nu) de ctre
structurile guvernamentale n vederea ndeplinirii unor scopuri i obiective stabilite n urma activitii
legitime de obinere a puterii n stat.

Unitatea 2 Argumente pentru elaborarea politicii publice


Cap.II. Argumente pentru elaborarea politicii publice
n cazul societilor moderne evaluarea unui sistem economic se face pe baza a dou criterii:
eficien i echitate. Dac primul este, n general, cunoscut de agenii economici, care apeleaz la
calcule de eficien n procesul de luare a deciziilor, cel de-al doilea este ignorat n mare msur. n
schimb, echitatea demonstreaz modul n care rezultatul economic este distribuit membrilor
societii. Aceasta nseamn c un sistem economic, n general, poate atinge o performan ridicat n
ceea ce privete volumul produciei, dar aceasta poate fi sczut n planul viziunii societii dac
firma nu reuete s asigure o corect alocare a bunurilor i serviciilor realizate.
Echitatea este un principiu adeseori esenial n adoptarea deciziilor economice. Aceasta
exprim corectitudinea sau justeea unei msuri sau intervenii economice. Echitatea nu trebuie
confundat cu egalitatea sau echilibrul economic, ea fiind necesar i n condiii sau, mai ales, n
condiii de inegalitate economic. O pia eficient nu este obligatoriu i echitabil.
Din acest motiv participanii la viaa economic trebuie s accepte nu doar legile pieei i
concurenei dar i cerinele impuse prin intervenii publice n domeniul respectiv. n determinarea
dimensiunii interveniei guvernamentale sau a politicilor care s genereze echitate, exist multiple
controverse tot aa cum i n cazul reglementrilor care vizeaz creterea eficienei economice la
nivelul agenilor economici.

13

Ca i exemple ale interveniei guvernamentale pentru asigurarea eficienei i echitii putem


aminti: construcia de drumuri/ ci ferate, funcionarea serviciului de poliie, a armatei, susinerea
serviciilor sociale sau de sntate, reglementarea activitilor bancare, stabilirea modului de colectare
a deeurilor, subvenionarea produciei pentru anumite produse, susinerea cercetrii tiinifice, etc.
Exemplele de mai nainte doresc doar s prezinte cteva din situaiile n care anumite bunuri/servicii
necesare pentru societate nu pot fi asigurate doar pe baza interaciunilor existente pe piaa liber
fr o anumit intervenie guvernamental.
Dac lsm ca piaa s funcioneze doar pe baza cererii i ofertei, ca rezultat al concurenei
ntre diferii productori se va ajunge n situaia de eec de pia, adic vom avea un surplus de bunuri
i servicii din anumite segmente i lips pe alte segmente mai puin atractive. Putem defini eecul de
pia ca un ansamblu de situaii n care nu sunt ndeplinite condiiile necesare obinerii unei soluii
privind funcionarea eficient a pieelor.
Factorii care provoac eecul pieei sunt urmtorii:
a) externalitile;
b) bunurile publice;
c) situaiile de monopol;
d) asimetria informaional
n cele ce urmeaz vom aborda fiecare dintre aceste subiecte.

II. 1 Externalitile
Un prim argument ce poate fi menionat n sprijinul ideii de necesitate pentru elaborarea de
politici publice este reprezentat de externaliti. Conform lui Heller, Starrett (Heller i Starrett, 1976)
externalitile (sunt) aproape sinonime cu nonexistena pieelor. Definim o externalitate ca fiind o
situaie n care economia privat nu reuete s aib suficient iniiativ pentru a crea o pia
potenial pentru un anumit bun, iar non-existena acestei piee produce pierderi ale eficienei n sens
Pareto. ntr-o alt lucrare editat de Samuelson i Nordhaus (Samuelson i Nordhaus, 2000, p. 5357) problematica externalitilor este abordat din perspectiva ineficienei economice i este definit
n felul urmtor: externalitile sau efectele asupra mediului extern apar atunci cnd firmele sau
oamenii genereaz anumite costuri sau beneficii pentru alte persoane din afara pieei.
Putem spune c o externalitate apare atunci cnd activitatea unui individ, a unei firme sau a
unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Mai precis exist situaii n care unele
beneficii sau costuri asociate cu producerea sau consumul uni bun afecteaz alte persoane care nu
sunt nici productorii i nici consumatorii direci ai bunului respectiv. Cele mai comune exemple sunt
poluarea apelor i a aerului. Guvernele reacioneaz fie prin controlul activitilor care produc
externalitile, fie prin impunerea de pedepse (amenzi) asupra acestor activiti pentru a le compensa
costurile pentru societate.
n literatura de specialitate (Samuelson i Nordhaus, 2000) se face o distincie ntre dou tipuri
de externaliti: pozitive (care apar sub forma bunurilor publice i despre care o s discutm la
punctul urmtor) i negative (despre care discutm n aceast parte a materialului i care reprezint
externalitile propriu-zise).

14

n prezent, statele moderne sunt mai mult interesate de reducerea efectelor externalitilor
negative i ntr-o mai mic msur de externalitile pozitive. Ca i un rezultat direct al dezvoltrii
economice, a creterii demografice externalitile negative se transform n adevrate ameninri la
adresa societilor moderne. n acest sens ajunge s amintim doar problema nclzirii globale, a
depozitrii deeurilor sau producia de alimente periculoase pentru sntatea omului sau producia de
matriale radioactive. Sunt probleme ce rezult din eecuri ale pieei i a cror rezolvare presupune o
intervenie din partea guvernmntului prin politici publice.

II. 2 Bunurile publice


Un alt argument pentru elaborarea de politci publice st n furnizarea de bunuri publice.
Acestea sunt bunuri i servicii care trebuie furnizate tuturor dac sunt furnizate cuiva. Piaa nu poate
furniza bunuri publice pentru c atunci costul acestora i-ar depi valoarea pentru un singur
cumprtor i un singur cumprtor nu ar putea s-i determine pe necumprtori s-l foloseasc.
Aprarea naional este cel mai bun exemplu: protecia de invaziile strine este prea costisitoare
pentru o singur persoan i o dat oferit nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de ea. Aa c
oamenii trebuie s acioneze colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de aprare
comun. Alte exemple de bunuri publice pot fi asigurarea iluminatului public sau existena sistemului
naional de metrologie.
Din perspectiva teoriilor economice bunurile publice fac parte din cadrul externalitilor
pozitive (Samuelson i Nordhaus, 2000, p. 53-57) care reprezint o categorie de bunuri ce nu pot fi
cumprate pe piaa liber. Motivul acestui lucru st n faptul c producia lor nu poate fi asigurat de
sectorul privat deoarece beneficiile sunt att de dispersate la nivelul populaiei, nct nici un actor
economic nu dispune de stimulentul economic necesar furnizrii acestora.
Deoarece oferta privat de bunuri publice este n general insuficient, guvernmntul trebuie
s ncurajeze producia acestora. Cumprnd anumite servicii publice, cum ar fi aprarea naional,
statul se comport ca orice alt mare cumprtor de pe pia. Orientnd cererea de consum n anumite
direcii, el face ca resursele s se ndrepte n acele direcii. Odat realizat acest lucru, mecanismul
pieei ncepe s funcioneze, direcionnd cererea ctre cei care produc bunuri necesare furnizrii
acelor servicii.

II. 3 Situaiile de monopol


Una dintre marile deficinene ale economiei de pia este provocat de conurena imperfect
sau de aa numitele monopoluri. Situaia de concurena imperfect apare atunci cnd unul dintre
cumprtori sau vnztori poate influena preul unui bun sau serviciu. n realitate, n aproape toate
sectoarle de activitate exist elemente de concuren imperfect. Cazul extrem de concuren este cel
al monopolului cnd un singur productor determin preul unui bun sau serviciu.
O situaie aparte pentru care se justific intervenia guvernamental sunt situaiile de monopol
natural - atunci cnd competiia pentru realizarea unor sisteme paralele de furnizare a unui bun sau
serviciu nu se justific, de exemplu existena unor sisteme paralele pentru transportul pe calea ferat.

15

i n aceste situaii pentru a nu crea dezechilibre n economie este foarte important ca guvernmntul
s intervin prin intermediul politicilor publice n cazul apariiei unor astfel de situaii.
n ultima sut de ani, majoritatea statelor au nregistrat progrese n combaterea formelor
extreme de concuren imperfect. Uneori, statul reglementeaz preurile i profiturile monopolurilor
iar legislaia antitrust foarte sever att la nivel naional ct i al Uniunii Europene interzice practici
precum fixarea preurilor sau ncheierea unor acorduri de mprire a pieelor.

II. 4 Asimetria informaional


Situaiile de asimetrie informaional reprezint un ultim argument pe care l aducem n
sprijinul ideii privind necesitatea elaborrii politicilor publice. Aceste situaii apar atunci cnd ntr-un
contract prile nu au acelai nivel de informaie referitoare la subiectul contractului, ca de ex. ntre
cumprtorul i productorul unui medicament, deoarece productorul are mai mult informaie
despre efectele secundare ale respectivului produs, n raport cu informaia disponibil cumprtorului,
dac nu exist obligativitatea prezentrii acestor informaii n prospectul medicamentului.

Cap. III. Problemele de politic public


III. 1 Perceperea problemelor de politic public
Evenimentele reprezint acte, aciuni umane i naturale percepute ca avnd consecine sociale.
Problemele reprezint nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care necesit rezolvarea
acestora. Problemele de politic public sunt acele nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care
nu pot fi satisfcute pe cale privat. Multe dintre acestea pot s reprezinte probleme controversate
(issues), ajungnd s reprezinte mize. Aceste mize nu sunt generate neaprat de probleme noi, dar ele
aduc n discuie public controverse ntre diferite valori sau credine care exist la nivelul societii.
Problemele rezult din evenimente care afecteaz oamenii n mod diferit. De exemplu ploile
(eveniment) pot genera n unele zone ale rii inundaii (problem) i n alte zone pot fi folositoare
pentru agricultur dup o perioad de secet. O problem apare n urma unui eveniment n funcie de
modul n care observatorii sau cei afectai percep evenimentul. Unele probleme sunt soluionate de
ctre cei afectai, fiind probleme private (repararea caselor inundate, dac pagubele nu sunt foarte
mari). Alte probleme cauzate de acelai evenimente in de competena instituiilor publice (repararea
podului care a fost drmat de ploi) sau, chiar dac sunt probleme private, nu pot fi satisfcute de cei
afectai (persoanele afectate care i-au pierdut toate bunurile n urma inundaiilor nu mai au
posibilitatea de a reconstrui casele drmate i au nevoie de sprjin n acest sens). Soluionarea
problemelor nu urmeaz ntotdeauna dup perceperea acestora i de aceea pot rezulta mai multe
probleme din acelai eveniment.
Trebuie precizat c oamenii definesc problemele att pentru ei, ct i pentru alii. Pentru
rezolvarea unei probleme cu succes sunt necesare timp legislativ, voin politic, acoperire media i
preocupare public, la care se adaug resurse financiare i umane.

16

Modul n care o problem este perceput este important pentru definirea ei ulterioar de ctre cei
afectai. Perceperea problemei este legat de cauzele posibile ale situaiei trite ca problematice.
Persoanele sau grupurile, fie ele din sfera public sau privat, confruntate cu un fenomen care le pune
n pericol sigurana, interesele, valorile vor cuta motivele care au dus la o asemenea situaie,
argumentarea problemelor aprute. Cele mai multe explicaii au loc n trei tipuri ideale de cauzalitate:
1) multipl i simultan; 2) secvenial; 3) intrinsec.
1)
Cauzalitatea multipl i secvenial nseamn c mai muli factori acioneaz simultan pentru a
produce un fenomen. Putem vorbi de acest tip de cauzalitate n condiiile producerii unei
catastrofe, a unui eveniment neateptat care este explicat ulterior prin conjugarea mai multor
factori;
2)
Cauzalitatea secvenial: legarea cauzelor se face n stil cascad, lan;
3)
Cauzalitatea intrinsec: un element de cauzalitate este coninut n altul, ambele determinnd
fenomenul;
n argumentarea cauzelor, a definirii problemelor vor interveni calitile cognitive ale actorilor
implicai n procesul de definire a problemei, precum i elemente de retoric pentru transmiterea
mesajului (Muller i Surel 1998, p. 15).
Multe probleme care ajung pe agenda public sunt create de implementarea politicilor publice. De
exemplu, programele guvernamentale pot crea dependen n rndul beneficiarilor serviciilor oferite,
iar reduceri sau schimbri a serviciilor oferite pot crea probleme sau nemulumiri pentru beneficiari.
Ei vor percepe aceste evenimente ca genernd probleme pentru ei. Schimbrile care au avut loc n
sistemul de distribuire a medicamentelor gratuite i compensate a generat de fiecare dat nemuumiri
n rndul unor categorii de beneficiari ai acestui program, chiar dac scopul acestor msuri a fost de
mbuntire a acestui program.
Referitor la problemele de politic public, trebuie menionate urmtoarele afirmaii cu sens
de axiome, relevnd caracteristici ale realitilor iniiale, ale problemelor:
1) Evenimentele din societate sunt interpretate diferit de diferii oameni n momente diferite.
2) Multe probleme rezult din acelai eveniment.
3) n administraia public se acioneaz asupra tuturor problemelor publice.
4) n administraia public se acioneaz asupra multor probleme private.
5) n administraia public se acioneaz asupra multor probleme private ca i cum ar fi publice.
6) Cele mai multe probleme nu sunt soluionate de ctre administraia public, dei se acioneaz
asupra multora dintre ele.
7) Decidenii nu sunt confruntai cu o singur problem o dat.
8) Cei mai muli oameni nu i menin interesul pentru problemele altor oameni.
9) Problemele publice pot s nu aib public susintor n rndul celor afectai.
10) Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar administraia
public nu acioneaz asupra tuturor mizelor.

17

III. 2 Definirea problemelor de politic public


Conform lui Gerston (2002) problemele de politic public sunt acele probleme care intr pe
agenda instituiilor publice pentru dezbatere i care au mari anse de a fi soluionate. Factorii de
decizie sunt responsabili pentru rezolvarea unor probeme importante, dar ei nu trebuie s fie
responsabili pentru rezolvarea tuturor problemelor. Responsabilitile instituiilor publice sunt
redefinite n permanen. Linia de demarcaie dintre sectorul public i cel privat se afl ntr-o continu
schimbare.
Cadrul legislativ existent la un moment dat ntr-o societate, precum i ateptrile cetenilor
definesc cadrul general cu privire la ce trebuie s fac sau s nu fac factorii de decizie. Cu toate
acestea, responsabilitile actorilor implicai n procesul de elaborare a politicilor publice nu sunt i nu
rmn strict stabilite. Aceste responsabiliti sufer transformri o dat cu evoluiile care au loc n
societate i de aceea ele sunt supuse schimbrii. De exemplu, schimbrile din domeniul social,
economic sau tehnologic se reflect n ateptrile referitoare la ce ar trebui factorii de decizie s fac.
De asemenea, acetia trebuie s i adapteze responsabilitile i situaiilor noi, de urgen.
n acelai timp, procesul de elaborare a politicilor publice poate fi schimbtor, pentru c la un
moment dat factorii de decizie pot s acorde mai mult atenie unei probleme n detrimentul altora.
Acest lucru se poate schimba anul urmtor, o dat cu apariia unor probleme noi i cu rezolvarea
parial a unor probleme aprute n anii precedeni.

III. 3 Identificarea problemelor de politic public


Cum pot fi identificate problemele de politic de acele probleme care sunt de interes privat sau de
cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente i care nu necesit o
dezbatere public? Nu este uor s se rspund la aceast ntrebare pentru c diferite grupuri de
persoane sunt afectate de probleme diferite i nu exist un acord cu privire la care ar trebui s fie
problemele care ar trebui s intre n dezbatere public i s fie soluionate de ctre instituiile publice.
La un moment dat, diferite persoane din cadrul unei societi sunt afectate de diferite probleme.
De exemplu, persoanele vrstnice sunt preocupate ndeosebi de nivelul pensiilor i de problemele de
sntate, n timp ce persoanele ncadrate n munc sunt preocupate de nivelul salariilor i de condiiile
de munc. Persoanele suferind de diferite probleme de sntate sunt ingrijorate de problemele
existente n sistemul sanitar i de costul medicamentelor, n timp ce oferii sunt preocupai de starea
drumurilor i condiiile de trafic dintr-o anumit localitate.
Persoanele implicate n procesul de formulare a politicilor publice se schimb, schimbndu-se o
dat cu acestea i deschiderea care exist pentru soluionarea unor probleme. De exemplu, n urma
alegerilor, schimbarea partidului sau a coaliiei de partide aflate la guvernare duce la schimbarea
agendei guvernului i a problemelor crora noul guvern le va acorda mai mult atenie.
n plus, nu exist un conses cu privire la care ar trebui s fie acele probleme pe care guvernul ar
trebui s le rezolve cu prioritate la un moment dat. Constrngerile de natur bugetar nu permit ca
toate probleme existente s fie rezolvate i de aceea ele trebuie prioritizate i rezolvarea lor trebuie
ealonat n timp. Discuiile referitoare la activitile prioritare ale guvernului genereaz ntotdeauna
dezbateri i dezacord n rndul factorilor de decizie. Un bun exemplu n acest sens l reprezint

18

adoptarea bugetului de stat cnd n fiecare an exist dezbateri cu privire la nivelul fondurilor alocate
nvmtului i sntii care sunt insuficiente rezolvrii problemelor majore cu care cele dou
sectoare se confrunt.
Pe lng acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competena instituiilor publice, diferite
grupuri din cadrul societii ncearc s redefineasc sfera de competen a acestora prin adugarea
unor responsabiliti noi sau prin renunarea la prestarea unor servicii tradiionale n favoarea
sectorului privat. Acesta este un proces care poate fi generat de schimbrile care au loc n cadrul
societii (de exemplu, schimbri tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente
speciale (catastrofe naturale, rzboaie) sau de recomandri ale unor foruri de specialitate
internaionale (Uniunea European, alte organizaii internaionale la care o ar este afiliat), etc.
Schimbarea partidului sau coaliiei de partide aflate la guvernare de asemenea joac un rol important
n schimbarea problemelor prioritare ale guvernului. Privatizarea unor ntreprinderi de stat este un
bun exemplu n acest sens. Chiar dac actorii implicai n acest proces se schimb de-a lungul
timpului, acesta este un proces continuu.
Cu toate c probelemele din cadrul societii sunt schimbtoare, chiar dac valorile sunt n
schimbare, factorii de decizie se schimb i nu exist consens la nivelul societii, unele probleme
ajung s fie discutate public i s se formuleze politici pentru soluionarea lor, n timp ce altele nu
ajung pe agenda public. n acest context apare ntrebarea referitoare la acei factori care au o putere
destul de mare de prezicere a acelor probleme care vor deveni probleme de politic public i au
posibilitatea de a fi soluionate.
Larry Gerston (2002, p. 32) a formulat un set de 4 factori care au o putere mare de a prezice dac
o problem are anse s devin o problem de politic public. Aceti factori sunt: amploarea,
intensitatea, durata i resursele problemei. Cu ct o problem ndeplinete mai muli factori, cu att
exist mai multe anse s devin o problem de politic public.
1) Amploarea problemei (Cte persoane sunt afectate de problem?)
Dac un numr mare de persoane sunt afectate de o problem, atunci problema are amploare.
Dac un procent mic de ceteni sunt ngrijorai de aceast problem, atunci aceasta nu are amploare
i nu poate capta atenia necesar pentru a trece pe agenda public. Persoanele aflate n funcii de
decizie, sunt sensibile la amploarea problemei, fr existena unei mase critice, problema va rmne
doar a ctorva oameni afectai de aceasta.
Amploarea se exprim prin numere sau prin procente. Cu ct procentul persoanelor afectate de
o problem dintr-o anumit zon este mai mare, cu att este mai probabil c aceasta va capta atenia
decidenilor. Pentru a determina amploarea unei probleme, aceasta se poate raporta i la o arie
geografic. n funcie de localizarea problemei, aceasta poate s fie important la nivel local sau la
nivel naional. Amploarea unei probleme poate determina ct de important este o problem prin
estimarea numrului persoanelor potenial afectate care sunt contiente i ngrijorate de consecinele
unei probleme.
2) Intensitatea problemei (Ct de mult sunt preocupate persoanele afectate de problem?)

19

Intensitatea problemei se refer la gradul n care cetenii devin ngrijorai de o potenial


problem sau sunt implicai afectiv n rezolvarea acesteia. Intensitatea poate fi pozitiv sau negativ.
Uneori, o problem poate s atrag reacii puternice din partea cetenilor.
n condiiile n care n fiecare zi apar probleme noi, intensitatea ajut ca problemele de politic
public s fie separate de restul problemelor. Dac un numr mare de persoane nu sunt preocupate sau
nu sunt angajate afectiv ntr-o anumit situaie, este foarte probabil ca problema s nu evolueze ntr-o
problem de politic public.
Intensitatea poate fi perceput cu referire la toate etapele procesului de elaborare a politicilor
publice. Intensitatea este trectoare, reducnd posibilitatea ca o problem s intre pe agenda public.
Viaa fiecrei persoane este ncrcat cu problemele de zi cu zi, ceea ce face puin probabil ca o
persoan s aib timpul necesar sau interesul pentru o problem care este n afara rutinei de zi cu zi
(Gerston, L. 2002, p. 32). De obicei, unei persoane i este destul de greu s rmn preocupat de o
problem. Este mult mai uor s fii preocupat de lucruri mai plcute. De obicei, cnd o persoan este
preocupat de o problem, acest lucru este de scurt durat.
3) Durata problemei (De ct timp dureaz o problem?)
Cu ct o problem capteaz atenia populaiei afectate pentru o perioad mai lung de timp, cu
att este mai probabil ca o parte semnificativ a grupului de persoane afectate s solicite o schimbare
a situaiei din partea decidenilor. Dac o problem apare i dispare, aceasta nu va reui s capteze
suficient atenie pentru a intra pe agenda public. Cu ct o problem rmne mai mult timp pe
agenda public, cu att factorii de decizie simt o presiune mai mare s rezolve aceast problem. Cu
ct o problem rmne mai mult timp fr o soluie, cu att capacitile factorilor de decizie vor fi
puse sub semnul ntrebrii. Aceasta poate fi primul semn al scderii suportului fa de factorii de
decizie.
4) Resursele necesare pentru soluionarea problemei
Care sunt resursele necesare pentru rezolvarea problemei? Resursele se refer la costuri financiare
i materiale, precum i la valorile personale, idealuri i loialitate. Resursele sunt percepute mai
degrab ca i nite constrngeri n soluionarea problemei de politic public, pentru c ele impun
anumite limite n ce se poate face pentru rezolvarea problemei.
Problemele legate de resurse se pot dezvolta de-a lungul unei perioade mai lungi de timp. Alteori,
aceste probleme pot aprea cu o vitez neateptat (de exemplu, inundaiile). Resursele pot fi
contestate din perspectiva valorilor, n special n situaiile n care mai multe probleme se afl n
competiie.
Cu ct sunt ndeplinii mai muli factori, cu att este mai probabil c factorii de decizie vor aborda
problema n cauz. Cu ct agenda public devine mai lung i mai complicat, cu att mai multe
persoane i grupuri de persoane vor solicita aciune i rezolvarea problemelor lor.
Cteodat politicile publice sunt elaborate mai degrab ca un rspuns la o oportunitate, dect ca
un rspuns la o problem stringent. Este posibil ca o combinaie potrivit de resurse s devin
accesibil pentru a fi adresat o problem care altfel nu ar fi putut primi o foarte mare atenie. n alte
cazuri, factorii de decizie pot defini o problem singuri, fr ca populaia s tie. Cnd acest lucru se
20

ntmpl nseamn c autoritile au decis s fac ceva pentru c ele au crezut c este important.
Acionnd n acest fel, cteodat factorii de decizie rezolv o problem nainte ca aceasta s atrag
atenia publicului.
Ce se ntmpl atunci cnd o problem este inut n afara agendei publice? Unele persoane
argumenteaz c grupuri restrnse de lideri sunt att de puternici nct blocheaz anumite probleme s
ajung pe agenda public (prin controlul presei, manipularea celor care au mai puine resurse sau prin
meninerea puterii n cteva poziii cheie).

Unitatea 3 Actori i instituii implicate n procesul de politici publice

Cap. IV. Actori implicai n procesul de elaborare a politicilor publice


Acest capitol i propune s analizeze principalii actori implicai n procesul de elaborare a
politicilor publice, rolul i influena exercitat de acetia. O enumerare i o analiz exhaustiv a
tuturor actorilor care pot juca un rol n elaborarea politicilor publice nu este posibil deoarece o
varietate de actori pot fi implicai n acest proces, n plus actorii pot varia n funcie de ara n care
problema de politic public este dezbtut i de domeniul creia problema i aparine. Mai mult,
nivelul de implicare a diferiilor actori poate varia n timp, iar n diferite momente ale procesului de
elaborare a unei politici publice se pot implica noi actori (Howlett & Ramesh, 1995).
Prin actori ai unei politici publice se nelege indivizii, organizaiile i instituiile care particip
n procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dac unii au o participare mai activ dect alii.
Actorii pot aparine att instituiilor statului, organizaiilor societii civile, ct i organizaiilor
internaionale (Howlett, i Ramesh, 1995). Actorii pot fi att indivizi: ceteni, Preedintele, PrimulMinistru, sau pot fi organe colective: Parlamentul, Guvernul (Colebatch, 1998). J. Kingdon (1984)
grupeaz participanii la elaborarea politicilor publice n actori din interiorul sistemului politicoadminsitrativ (Preedintele, oficialii numii politic, funcionarii publici, Parlamentul) i n actori din
afara sistemului politico-administrativ (grupurile de interese, cercettorii, experii, profesorii, massmedia, participanii n campaniile electorale).

IV. 1 Criterii pentru a decide cine particip la elaborarea politicilor publice


H.K. Colebatch (1998) propune un set de 3 criterii care pot fi folosite pentru a identifica
actorii care particip la elaborarea politicilor publice. Aceste criterii sunt: autoritatea, expertiza i
ordinea.
1) Autoritatea
H.K. Colebatch definete politica public ca fiind rezultatul deciziei celor care dein
autoritatea n domeniul politicii publice respective. Autoritatea confer dreptul unor instituii de a
participa i de a lua decizii n procesul de elaborare a politicilor publice. Autoritatea i deosebete pe
acei actori care au dreptul conform legii de a participa n acest proces de cei care trebuie s i susin
21

dreptul de a fi implicai. De exemplu, n cazul construciei unei cldiri de ctre o firm privat de
construcii, Direcia de Urbanism din cadrul Primriei va acorda firmei, n baza autoritii pe care o
deine, autorizaie de construcie n urma verificrii ndeplinirii cerinelor de construcie. O
organizaie non-guvernamental pentru protejarea spaiilor verzi din localitatea respectiv va trebui s
argumenteze faptul c firma de construcie trebuie s scad suprafaa construit pentru mrirea
spaiului verde pentru mbuntirea condiiilor de recreere i pentru prevenirea polurii n zon.
Organizaia non-guvernamental nu are autoritatea de a lua o decizie pentru schimbarea planului de
construcie, dar poate s conving Direcia de Urbanism s nu aprobe planul pn nu sunt fcute
modificrile necesare.
Deinerea autoritii nu se refer doar la instituia responsabil pentru luarea deciziei finale cu
privire la o problem de politic public, ci i la ceilali actori care pot participa la luarea deciziei. De
exemplu, spitalele i medicii de familie sunt actori de politic public care au autoritate n domeniul
sanitar i ei pot transmite Ministerului Sntii Publice care sunt problemele cu care sistemul sanitar
se confrunt, dar Guvernul este actorul care pregtete proiectul de buget i propune sumele care s
fie alocate sntii, iar Parlamentul este actorul care are autoritatea de a lua decizia final n privina
sumelor alocate pe acest domeniu.
Autoritatea nu poate s anticipeze participarea anumitor actori n procesul de formulare a
politicilor publice sau ct de activ i important va fi contribuia acestora. Autoritatea poate s ajute
la realizarea unei distincii ntre o decizie autorizat de politic public i o prere exprimat de ctre
ceilali participani n acest proces (experi, ceteni, organizaii non-guvernamentale, etc.).
2) Expertiza
Deinerea expertizei relevante pentru rezolvarea unei probeleme de politic public poate
conferi unor persoane/instituii dreptul de a participa la rezolvarea acesteia. Expertiza poate fi
deinut de ctre persoane din interiorul unei instituii publice i/sau poate fi deinut de persoane din
afara acesteia. Experii pot proveni i din cadrul universitilor, institutelor de cercetare, organizaiilor
non-guvernamentale, companiilor i organizaiilor internaionale, revistelor de specialitate sau a
organizaiilor profesionale. Grupul de specialiti care colaboreaz pe un domeniu de politic public
pentru soluionarea problemelor existente n acest domeniu pot fi considerai ca formnd comunitatea
specialitilor pe domeniul politicii publice respective (Colebatch, 1998, Howlett i Ramesh, 1995,
Kingdon, 1984). De exemplu, n perioada n care s-a elaborat legea privind accesul cetenilor la
informaiile de interes public, dar i dup aceea, alturi de specialitii din interiorul aparatului
administrativ care au participat la elaborarea acestei legi, au mai participat i specialiti din
universiti, organizaii non-guvernamentale i organizaii internaionale. Toti specialitii care au
colaborat pe acest domeniu puteau fi considerai ca formnd o comunitate de specialiti.
n legtur cu participarea specialitilor la elaborarea politicilor publice, s-a observat c
experi provenind din domenii diferite pot defini o problem de politic public n mod diferit i pot
propune soluii diferite pentru rezolvarea acesteia (Colebatch, 1984). Pentru prevenirea accidentelor
de circulaie n rndul copiilor, Poliia Rutier va propune reducerea vitezei n preajma colilor i
amplasarea mai multor semne de circulaie pentru avertizarea oferilor, colile vor propune
organizarea de sesiuni de instruire a copiilor n cadrul orelor de dirigenie, iar organizaiile non22

guvernamentale vor propune organizarea de programe speciale pentru educarea copiilor sau selectarea
de voluntari care s i ajute pe copii s treac strada cnd merg sau ies de la coal.
Pentru rezolvarea unei probleme actorul reponsabil pentru luarea unei decizii nu trebuie s
exclud soluiile propuse de ceilai actori sau de ctre experi. De multe ori, rezolvarea unei probleme
de politic public implic mai mult dect expertiza deinut de ctre autoritatea responsabil cu
soluionarea problemei de aceea poate fi mobilizat expertiza din domenii diferite. Soluia final care
este adoptat pentru soluionarea problemei poate s implice colaborarea mai multor actori.
3) Regulile
Prin reguli se nelege acele legi i regulamente care ghideaz activitatea instituiilor publice.
Ele definesc cine particip n procesul de elaborare a politicilor publice, cine este responsabil pentru
luarea unei decizii i ce proceduri trebuie urmate pn s se ajung la luarea unei decizii (Ostrom,
1990). Nevoia de a stabili reguli clare a aprut pe de o parte datorit creterii complexitii
problemelor i nevoii de a implica mai multe instituii/organizaii n soluionarea acestora. Pe de alt
parte, n anumite cazuri, colaborarea ntre instituii a fost stabilit pentru crearea unor mecanisme de
echilibrarea a intereselor diferitelor instituii, pentru a preveni cazurile de corupie, dar i pentru a
stimula insituiile publice implicate s identifice cele mai bune soluii pentru rezolvarea unei
probleme de politic public. Conform lui Colebatch (1984) rolul regulilor este de a crea un climat de
stabilitate i de a ghida comportamentul i ateptrile cetenilor.

IV. 2 Actori n procesul de elaborare a politicilor publice


Actorii sunt grupai n actori instituionali Parlamentul, Preedintele, Guvernul i n actori
non-instituionali mass-media, partidele politice i grupurile de interese (Theodoulou i Chan,
1995). Unii actori pot juca un rol mai important dect ceilali n anumite situaii. Diferitele categorii
de actori au propriile interese, iar mijloacele prin care urmresc s i le ating sunt influenate de rolul
i cultura instituiei creia i aparin.
Actori din sfera sistemului politico-administrativ
1. Parlamentul
Parlamentul este o instituie central n procesul de elaborare a politicilor publice datorit
atribuiiloe sale de legiferare. Puterea Parlamentului se mparte ntre membrii acestuia. Comisiile de
specialitate ale Parlamentului au i ele un rol important n revizuirea iniial a propunerilor legislative,
ele putnd formula recomandri pozitive sau negative unei propuneri legislative sau pot propune
amendamente. Datorit volumului mare de acte normative care sunt supuse dezbaterii i a expertizei
variate care este necesar pentru nelegerea acestora, membrii Parlamentului se bazeaz pe munca i
sugestiilor consilierilor lor. Chiar dac adesea sunt neglijai, membrii cabinetelor parlamentare pot de
asemenea s influeneze politicile publice. Principalele lor atribuii sunt de a oferi expertiz
parlamentarilor prin realizarea de cercetri, de a analiza propunerile legislative i de a ine legtura cu
cetenii. Din acest punct de vedere, munca lor are un impact mai mare n identificarea alternativelor.

23

2. Guvernul i aparatul executiv


Guvernul are principalul rol n elaborarea i implementarea politicilor publice, cu toate c
exist i ali actori implicai n acest proces. Puterea de care dispune variaza in funcie de regimul
politic existent n ara respectiv. Sistemul constituional al rii influeneaz uurina cu care
propunerile legislative ale Guvernului sunt adoptate de ctre Parlament. n sistemele parlamentare sau
semi-prezindeniale, Guvernul se bucur de suport majoritar n Parlament i de aceea este mult mai
uor ca propunerile sale s fie adoptate. n sistemele prezideniale, executivul trebuie s conving
Parlamentul s adopte anumite legi, ceea ce scade libertatea Guvernului n formularea politicilor
publice.
Guvernul deine o serie de resurse care i confer un rol principal n elaborarea politicilor
publice (Howlet i Ramesh, 1995). O prim resurs este reprezentat de resursa uman. Funcionarii
publici de carier au o contribuie semnificativ la generarea de alternative pentru soluionarea unei
probleme de politic public datorit longevitii n ocuparea unui post (Kingdon, 1984). Acest lucru
le confer posibilitatea obinerii unei expertize n domeniu i deinerea unor informaii de specialitate
care i ajut s formuleze alternative de politici publice i s se implice activ n implementarea
politicilor publice. O alt resurs este controlul asupra unor informaii strategice. Chiar dac scopul
Guvernului este de a folosi aceste informaii numai n scopuri utile cetenilor, acesta poate ns s le
manipuleze mpotriva celor aflai n opoziie sau pentru sprijinirea unor interese private. Controlul
asupra resurselor financiare reprezint un alt avantaj al Guvernului, deoarece, chiar dac Parlamentul
este instituia responsabil pentru adoptarea bugetului, Guvernul are o anumit putere discreionar n
cheltuiera banilor.
3. Preedintele
Atribuiile Preedintelului n elaborarea polticilor publice sunt definite prin Constituie i
depind de regimul politic al fiecrei ri. n multe ri, inclusiv Romnia, eful statului nu are dreptul
la iniiativ legislativ, dar are responsabilitatea de a promulga legile adoptate de ctre Parlament.
Puterea de influenare a politicilor publice deinut de Preedinte este mai degrab informal i poate
fi exercitat prin intermediul mai multor ci. El poate influena opinia public i ali factori de decizie
prin punctele de vedere pe care le poate exprima cu privire la problemele de interes general. n acest
caz, Preedintele se implic cu preponderen n identificarea problemelor de politic public i a
alternativelor pentru soluionarea acestora. De asemenea, Preedintele mai poate influena politicile
publice prin intermediul partidului din care acesta provine. n Romnia, chiar dac eful statului nu
trebuie s fie membru al unui partid politic, deobicei candidaii la funcia de Preedinte sunt propui
de diferite partide politice, iar n urma alegerii candidatul care a obinut majoritatea voturilor este ales
ca ef al statului i este obligat s i demisioneze din partid. Cu toate acestea, informal el pstreaz
legtura cu partidul din rndul cruia a fost ales.
Actori din sfera societii civile
1. Mass-media
Rolul mass-mediei este de a prezenta evenimente, dar multe ori ea contribuie la definirea
realitii sociale deoarece poate s dea amploare problemelor sau chiar s dea natere unor noi
24

probleme. Percepiile cetenilor asupra realitii se bazeaz pe o analiz succint a lumii din jurul
nostru. Pentru restul informaiilor, oamenii se bazeaz ntr-o msur mai mare sau mai mic pe
informaiile furnizate de mass-media. Unii autori afirm c mass-media poate influena agenda
decidenilor prin manipularea informaiilor pentru definirea acelor probleme pe care publicul le
consider importante (Theodoulou i Cahn, 1995). n acest fel, mass-media influeneaz agenda
decidenilor, precum i sugereaz alternative pentru soluionarea problemelor.
2. Grupurile de interese
Una dintre cele mai importante resurse pe care acestea le dein sunt informaiile care s-ar
putea s nu fie disponibile altor actori de politic public. Membrii grupurilor de interese sunt de
obicei experi n domeniul n care activeaz. Alte resurse deinute de grupurile de interese sunt
resursele financiare i politice. Ele pot face donaii acelui partid care le va promova interesele n
Parlament, i n alegeri pot s adune voturi pentru acel candidat care le va susine o dat ales.
Impactul pe care grupurile de interese l au asupra formulrii i implementrii politicilor publice
variaz n funcie gradul de organizare al acestora, de numrul de membri i de resursele financiare pe
care le au la dispoziie (Howlet i Ramesh, 1995). Ele sunt adesea preocupate de protejarea
beneficiilor i prerogativelor de care beneficiaz n prezent. Ele tind s influeneze agenda factorilor
de decizie mai mult prin blocarea unor probleme sau alternative la probleme, dect prin promovarea
lor. Adesea ncearc s promoveze alternativele preferate ntr-o discuie o dat ce agenda a fost deja
stabilit de un alt participant la procesul de elaborare a politicii publice (Kingdon, 1984).
3. Institutele de cercetare
Institutele de cercetare pot fi organizate n cadrul universitilor sau independent de acestea.
Cercettorii din sistemul universitar au o abordare mai teoretic i filozofic asupra fenomenelor
sociale i de aceea, n unele cazuri rezultatele cercetrii lor sunt mai greu de folosit n practic.
Institutele de cercetare analizeaz o gam larg de probleme i sunt orientate spre propunerea de
soluii practice pentru soluionarea problemelor de politic public. Uneori acestea sunt asociate cu
anumite interese politice, dar n general ele ncearc s i menin o imagine de autonomie
intelectual fa de guvern sau de partidele politice pentru a putea fi luate n considerare (Howlet i
Ramesh, 1995). Acest grup de actori au o influen mai mare asupra stabilirii alternativelor, dect
asupra stabilirii agendei, i ei afecteaz mai mult direciile pe termen lung dect rezultatele pe termen
scurt (Kingdon, 1984).

IV. 3 Roluri ale actorilor de politic public


Rolurile pe care actorii de politic public le joac variaz n funcie de modul n care acetia
privesc procesul de politici publice i ce urmresc s ctige din aceasta. Conform lui Jones (1984)
pot fi indetificate patru tipuri de actori: raionalist, tehnician, incrementalist i reformist. Cele patru
tipuri de actori variaz n rolurile pe care le joac n procesul de elaborare a politicilor publice, n
funcie de valorile pe care urmresc s le promoveze, de scopurile pe care urmresc s le ating i
stilul de operare al fiecruia. n diferite momente n procesul de elaborare a unei politici publice, unul

25

sau mai multe tipuri de actori pot domina procesul. De asemenea, actori pot varia i n funcie de
problema de politic public dezbtut.
Perspectiva
Raionalist

Tehnician

Caracteristici
Rol
Analist
politic/
planificator
Expert/
specialist

Incrementalist Politician
Reformist

Cetean/
lobbyist

Valori
Aplicarea
unor metode
tiinifice
Training/
expertiz
Meninere
Status quo
Schimbare

Scopuri
Stil
Critici
Care pot fi Comprehensiv Eec n a
descoperite
contientiza
limitele
Stabilite de Explicit
Specializare
alii
pe
un
domeniu
Stabilite de Negociere
conservator
noi cereri
Stabilite de Implicare
Nerealist,
preocupri de activ
care nu tie s
coninut, de
fac
substan
compromisuri

Tabel 1. Caracteristicile tipurilor de actori din procesul de elaborare a politicilor publice. Sursa:
Jones, C.O. 1984. An Introduction to the Studz of Public Policy. Harcourt Brace College Publishers

IV. 4 Relaiile care exist ntre diferii actori de politic public


n literatura de specialitate sunt propuse dou dimensiuni n funcie de care politicile publice
s fie analizate: o dimensiune pe orizontal i una pe vertical (Colebatch, 1998). Pe vertical,
politicile publice pot fi analizate din perspectiva relaiilor ierarhice existente ntre diferite instituii i
a modului n care deciziile de politic public sunt transmise de la instituiile care iau decizia ctre
cele care sunt responsabile de implementarea acesteia. Aceast abordare pune accentul pe aciunea
instrumental (de a implementa politici publice), pe alegerea raional i pe autoritatea legitim de a
aciona.
Pe orizontal, politicile publice sunt analizate din perspectiva relaiilor care exist ntre actorii
care particip la elaborarea politicilor publice i ntre care nu exist relaii de subordonare. Aceast
abordare recunoate necesitatea colaborrii mai multor instituii n elaborarea politicile publice.
Teoriile care au la baza aceast abordare sunt preocupate de analizarea naturii legturilor dintre
organizaii, modul n care aceste legturi s-au format i meninut n timp.
Aceste dou abordri nu se exclud una pe cealalt, ci mai degrab se completeaz. Pe de o
parte, implementarea deciziilor de politic public presupune colaborare i cu ali actori care se afl n
afara sferei de relaii ierarhice. Pe de alt parte, cunotinele dobndite pe nivel orizontal ca urmare a
colaborrii ntre diferii actori, pot fi transpuse n politici publice prin intermediul instrumentelor de
politic public de pe vertical (de exemplu, hotrri ale minitrilor, reglementri, propuneri
legislative, etc.)

26

Vertical
Factori de decizie
autorizai

Actori din afara


guvernului

Alte agenii
Agenii
subordonate de
implementare
Alte niveluri
administrative

Orizontal
Actori
internaionali

Fig. 1 Dimensiunea vertical i orizontal a politicilor publice. Sursa: Colebatch, 1999, p. 38


Din perspectiv vertical politicile publice sunt elaborate de ctre acele instituii care sunt
autorizate s ia o decizie n domeniu. Din perspectiva domensiunii pe orizontal, politicile publice
sunt rezultatul unei set complex de relaii stabilite ntre diferii actori de politic public. Acest lucru
subliniaz faptul c politicile publice nu provin ntotdeauna din interiorul Guvernului i c la
elaborarea acestora contribuie i ali actori (organizaiile non-guvernamentale, sectorul de afaceri,
insitutele de cercetare, etc.).

ntrebri de tipul celor care pot fi formulate la examen:


1. Cine a definit politicile publice ca ceea ce structurile guvernamentale hotrsc s fac sau s nu
fac?
a) Thomas Jenkins
b) Thomas Dye
c) Harold Laswell
2. Care sunt caracteristicile bunurilor publice?
a) sunt bunuri care nu pot fi produse n mod profitabil de piaa privat
b) sunt externaliti negative

27

c) trebuie furnizate tuturor dac sunt furnizate cuiva


3. Precizai care dintre afirmaiile de mai jos sunt adevrate i care sunt false:
a) Evenimentele din societate sunt interpretate diferit la momente diferite.
b) Decidenii nu sunt confruntai cu probleme definite clar.
c) Cei mai muli oameni i menin interesul pentru problemele altor oameni.
4. Care sunt acei factori care prezic cnd o problem are anse s devin o problem de politic
public?
a) amploarea
b) intensitatea
c) durata
d) resurse necesare pentru rezolvarea unei probleme
5. Care din urmtoarele afirmaii sunt adevrate?
a) Atributiile preedintelui n elaborarea unei politici publice nu depind de regimul politic
al rii.
b) Membrii cabinetelor parlamentare nu pot influena politicile publice.
c) Politicile publice sunt rezultatul unui set complex de relaii stabilite ntre diferii actori
de politic public.

Bibliografie obligatorie
1. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions.
Oxford University Press.
2. Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D. 2000. Economie politic, Bucureti, Ed. Teora.
Bibliografie recomandat:
1. Dye, T. 1998. Understanding Public Policy (ninth edition). New Jersey, Upper Saddle, River
Prentice Hall.
2. Howlett, M. & Ramesh, M. 2004. Studiul Politicilor Publice. Cicluri i Subsisteme ale Politicilor
Publice. Chiinu, Editura Epitaf.
3. Mungiu-Pippidi, A. & Ioni (coord.), S. 2002. Politici Publice. Teorie i Practic. Bucureti, Ed.
Polirom.
4. Theodoulou, S.Z. & Cahn, M.A. 1995. Public Policy. The Essential Readings. New Jersey,
Prentice Hall.

28

Modulul II Modelul procesual al elaborrii politicilor publice


Obiective: Acest modul i propune studierea elementelor de baz ale modelului procesual de
elaborare, implementare i evaluare de politici publici. n cadrul modelului vor fi prezentate
principalele etape ale modelului procesual i vor fi discutate aspecte specifice pentru fiecare dintre
aceste etape.
Ghid de studiu: Cel de-al doilea modul al acestui curs va ncerca s ajute studenii pentru a nelege
mai bine modul n care se succed etapele n ciclul de via al politicilor publice, precum i care sunt
elementele definitorii ale fiecrei etape n parte. Pe baza acestor informaii studenii vor putea s
continue studierea domeniului de politic public pe baza creia vor putea s i fundamenteze o
activitate n domeniul analizei sau consilierii de politic public. Cursantul trebuie s acorde atenie
att datelor teoretice ct i dezvoltrii unei capaciti de sintez i analiz indispensabile. La sfritul
fiecrui curs vor fi propuse mai multe ntrebri care l vor ajuta pe student la evaluarea cunotinelor
dobndite.
Scurt recapitulare a conceptelor anterioare: n cadrul primului modul din suportul de curs au fost
definite urmtoarele concepte care vor fi folosite i n cele ce urmeaz: politici publice, problem de
politic public, actorii proceselor de politic public, externaliti, asimetrie informaional, bunuri
publice, situaii de monopol.
Schema logic a modului: Acest modul este structurat pe patru uniti care prezint succesiuni din
ciclul de via pe care orice politic public o parcurge. La nceput se va face o delimitare ntre
modelul raional i cel incremental al politicilor publice i o trecere n revist a principalelor teorii
formulate n literatura de specialitate n legtur cu modelul procesual al politicilor publice. n
unitile urmtoare vor fi prezentate fiecare etap din cadrul modelului procesual: stabilirea agendei
de politic public, formularea de alternative instrumente de politici publice, decizia i
implementarea acestora, precum i evaluarea politicii publice.

29

Unitatea 1 Modelul raional/procesual vs. Modelul incremental.


Etapele modelului procesual.
Cap. V. Procesul elaborrii politicilor publice
Pentru a simplifica nelegerea procesului de elaborare a politicilor publice i pentru a
structura analiza acestuia, acest capitol se va concentra asupra analizei elementelor de baz, precum i
a variabilelor cheie ale ciclului de elaborare a politicilor publice. Scopul final al prezentului capitol
este de crea un cadru analitic pentru studierea politicilor publice i mai puin explicarea modului n
care politicile publice sunt elaborate. Pentru nceput va fi prezentat complexitatea mediului n care

30

sunt elaborate politicile publice pentru a nelege de ce a fost nevoie de un astfel de model care s
ajute la simplificarea i apoi nelegerea acesteia.
Procesul de elaborare a politicilor publice implic un set complex de elemente care
interacioneaz ntre ele de-a lungul timpului (Sabatier, 1999). Descrise pe scurt, complexitatea
domeniului politicilor publice este cauzat de urmtoarele elemente:
1) n cadrul unuia sau a mai multor etape ale procesului de politic public pot fi implicai sute
de actori, de la grupuri de interese, la instituii publice, foruri de decizie (de exemplu,
Parlamentul, Consiliile Locale, Consilii Judeene), organizaii internaionale, cercettori i
jurnaliti. Fiecare dintre aceti actori au valori i interese diferite, percepii diferite cu privire
la o situaie dat, precum i preferine diferite cu privire la rezolvarea unei probleme de
politic public.
2) ntregul proces al unei politici publice, de la apariia problemei i pn la dobndirea unei
experiene i a unei nelegeri suficiente a procesului politicii publice pentru a realiza o
evaluare pertinent a impactului politicii, se poate ntinde de-a lungul mai multor ani i, n
cazul unor politici complexe, de-a lungul a mai multor zeci de ani. Mai multe studii recente
sugereaz c o perioad de timp ntre 20 i 40 de ani este necesar pentru nelegerea
suficient a impactului diferitelor condiii socio-economice i pentru dobndirea de cunotine
tiinifice despre o problem.
3) nelegerea procesului politicii publice este greu de realizat pentru c cercettorii nu au acces
la multe informaii sau informaiile disponibile sunt distorsionate. De exemplu, cele mai multe
dispute implic valori i interese adnc nrdcinate, sume mari de bani i, la un moment dat,
puterea de coerciie. Muli actori se confrunt cu tendina de a prezenta dovezi i date n mod
selectiv, de a prezenta n mod eronat poziia oponenilor, de a prezenta poziia oponenii n
mod eronat, de a-i discredita i de a manipula situaia n avantajul lor. Aceste micri tactice
sunt adeseori greu de neles i complic procesul de elaborare a unei politici publice.
Pe scurt, nelegerea procesului de politic public necesit nelegerea scopurilor i
percepiilor a sute de actori din ntreaga ar, a unor probleme care adesea sunt foarte tehnice i cu un
puternic aspect legal, de-a lungul unei perioade lungi de timp n condiiile n care aceti actori
urmresc s-i promoveze propriile interese i propriile percepii cu privire la problema de politic
public (Sabatier, 1999, p. 4). Avnd n vedere complexitatea acestui proces, analitii de politic
public sunt ntr-o cotinu cutare a unei ci de simplificare a situaiei pentru a o nelege. Metaforic
vorbind, a aprut nevoia de analizare a domeniului politicilor publice printr-o lentil. De-a lungul
timpului, diferii autori au identificat mai multe lentile, formate dintr-un set de presupuneri
simplificate, din perspectiva crora au analizat acest domeniu.
Pn recent, cel mai influent cadru de nelegere a procesului de politici publice (cel puin n
rndul autorilor americani) a fost cea a etapelor procesului sau modelul procesual. Modelul procesual
a reprezentat n anii 1970 i pn la mijlocul anilor 1980 o abordare preferat pentru analizarea
politicilor publice prin mprirea procesului n etape mai mici i stimularea dezvoltrii cercetrii
concentrate pe o etap specific a acestui proces. Iniial, modelul a fost propus de cercettorii din
domeniul tiinelor politice care s-au orientat spre studiul comportamentului alegtorilor, al
reprezentanilor, al preedinilor, magistrailor i judectorilor (n sistemele n care acetia sunt alei),
31

a fost preluat i aplicat de cercettorii care i propuneau identificarea i studierea pattern-urilor care
se dezvolt n timp n diferite sectoare ale domeniului public.
Harold Laswell, cel care a introdus primul conceptul de tiin a politicii publice, a ncercat s
contureze o hart care ar trebui s ofere un ghid de obinere a unei imagini generale a etapelor
majore ale oricrui act colectiv (Laswell, 1956, apud de Leon, 1999, p. 20) i a propus 7 etape ale
unui proces de decizie: nelegerea, promovarea, prescrierea, invocarea, aplicarea, terminarea,
evaluarea. Mai trziu, unul dintre studenii si de la Yale University, Garry D. Brewer (1974) a
propus un nou set de etape care a conturat o bun parte din agenda de cercetare din domeniul
politicilor publice ncepnd cu mijlocul anilor 1970: iniierea, estimarea, selectarea, implementarea,
evaluarea, terminarea. Aceast abordare dezvoltat de Jones (1970), Anderson (1975) i Brewer i de
Leon (1983).
Procesul politicilor publice poate fi rezumat astfel:
Identificarea problemelor

- se adreseaz (de ctre publicul larg sau de


ctre grupuri interesate) solicitri de aciune din
partea structurilor guvernamentale
- se decide care probleme s fie rezolvate

Stabilirea calendarului pentru


pentru luarea deciziilor
Formularea propunerilor de politici - se identific alternative pentru rezolvarea
problemelor
Legiferarea politicilor
- se selecteaz o propunere
- se construiete suport politic pentru rezolvarea
acesteia
- legiferarea ei ca lege
Implementarea politicilor
- alctuirea unui plan de aciune i punerea n
aplicare a acestora
- efectuarea plilor sau furnizarea serviciilor
- colectarea de impozite
Evaluarea politicilor
- evaluarea modului de implementare a
politicilor publice pe baza unor indicatori de
performan
- raportarea rezultatelor programelor
guvernamentale
Evaluarea impactului indirect al - sugerarea de schimbri i adaptri
programelor
Tabel 2. Etapele procesului de elaborare a polticilor publice. Sursa: Dye, T. 1998
Astfel, procesele de politici publice pot fi considerate drept succesiuni de activiti politice.
Unii politologi chiar au argumentat c cercetarea ar trebui centrat doar pe aceste procese, fr a se
acorda atenie substanei politicilor n cauz. De exemplu., Charles O. Jones afirma c scopul

32

studiului politologilor este procesul politic i modul su de funcionare. Interesul lor legat de
substana problemelor i politicilor const n investigarea modului de interaciune al acestora cu
procesul i nu neaprat nsi substana a problemei .... acest lucru sugernd c multe remedii pentru
sistemul social tind s fie legate de varietatea procesului.
Prin abordarea procesual se poate deci studia cum sunt luate deciziile, i poate chiar cum ar
trebui s fie luate. Dar aceast abordare nu permite comentarea substanei politicii publice cine ce
anume primete i de ce. Acest model pornete de la a rspunde la o serie de ntrebri: ce sunt, cum
funcioneaz, ce produc i cum sunt conectate, ducnd la generalizri referitoare la procese precum
stabilirea prioritilor, elaborarea bugetului, elaborarea de reguli administrative, votarea n parlament,
reorganizarea, etc., aceste generalizri omind partea de substan a diferitor probleme. Nu
coninutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica public se formeaz, se
implementeaz i se reformuleaz.
n ciuda centrrii limitate a modelului procesual, acest model este totui folositor n a ne ajuta
s nelegem diferitele activiti care au loc n proceul de elaborare a politicii. Vrem s reinem faptul
c elaborarea politicii implic fixarea unui program (captarea ateniei celor care o elaboreaz),
formularea propunerilor (elaborarea i selectarea opiunilor politice), legiferarea politicii (formarea
suportului politic; ctigarea aprobrii factorilor de decizie), implementarea politicii (trasarea de
sarcini instituiilor publice, cheltuirea banilor, mbuntirea cadrului legislativ), i evaluarea politicii
(studierea eficienei politicilor i a impactului acestora).
Preferina pentru acest model este justificat deci de posibilitatea aplicabilitii sale pe diferite
tipuri de politici publice, al cror coninut poate fi foarte diferit, pornind de la mecanismele care stau
la baza funcionrii sale. n completarea acestui argument st i faptul c acesta poate fi combinat cu
alte modele de analiz a politicilor publice, ca de exemplu, cu modelul sistemic, modelul raional,
teoria grupurilor, aspecte care pot fi corelate cu analiza unor aciunilor care au loc n diferite etape ale
modelului procesual. Astfel, elemente ale abordrii incrementale sau raionale pot fi analizate n
legtur cu etapa de formulare a politicilor publice, iar aspecte ale teoriei grupurilor pot fi analizate n
etapa de legitimare a procesului de elaborare de politici. Trebuie deci reinut c nu am dorit s
susinem primatul modelului procesual n detrimentul celorlalte modele de analiz a politicilor
publice, ntruct nu se poate considera c unul dintre modele este cel mai bun.
Cadrul procesului de realizare a politicilor publice este format dintr-un set logic de activiti care
sunt asociate muncii administrative. n cadrul unei abordri raionale, centrate pe problem, etapele
procesului de politici publice sunt urmtoarele:
a) stabilirea agendei, n urma creia se ajunge la structurarea problemei
b) formularea de alternative de soluionare a problemei, formulndu-se previziuni
c) adoptarea politicii publice, fcndu-se recomandri
d) implementarea politicii publice, avnd loc o monitorizare continu
e) aprecierea, evaluare a politicii publice.
Pornind de la structura lui Harold D Lasswell (1963), fiecrei activiti i va fi asociat o
ntrebare care s permit stabilirea coninutului acelei activiti. Pentru o mai bun structurare i
uurin n urmrire am considerat preferabil prezentarea tabelar a acestui cadru, incluznd

33

categorizarea aciunilor din administraia public i produsul potenial al fiecrei activiti (vezi
tabelul de pe pagina urmtoare).
Referitor la etapizarea n cadrul sistemului, menionat n tabelul urmtor, trebuie aduse unele
clarificri de ordin teoretic, din prisma teoriei sistemice, dezvoltat de politologul David Easton.
Conform acestuia politica public poate fi privit ca un rspuns al unui sistem politic n faa unor
fore care fac presiuni asupra lui din mediu. Forele generate n mediu care afecteaz sistemul politic
sunt privite ca input-uri. Mediul este o condiie sau circumstan definit ca fiind extern zonelor de
legtur ale sistemului politic. Sistemul politic este acel grup de structuri i procese interdependente
care funcioneaz autoritativ pentru a aloca valori societii. Rezultatele sistemului politic sunt
alocrile valorice autoritative ale sistemului i aceste valori constituie politica public.

34

Activiti funcionale

ntrebare

Categorizate
n i ca sistem
administraia public
Percepere definire Care este problema spre care probleme pentru guvern / Identificarea problemei
(structurarea
e
orientat
aceast administraie public
problemei)
propunere?
Agregare
Ci oameni o consider
important?
Organizare
Ct de bine sunt organizai
aceti oameni?
Reprezentare
Cum este meninut accesul la
decideni?
Stabilirea agendei
Cum se ajunge la includerea
n agend?
Formulare
Care este soluia propus? Aciune n guvern / Dezvoltarea programului
Cine a dezvoltat-o i cum?
administraia public
Legitimare
Cine o susine i cum este
meninut
sprijinul
majoritii?
Bugetare
Ci bani sunt alocai? Sunt
percepui ca fiind suficieni?
Implementare
Cine administreaz i cum se Guvernul / administraia Implementarea
menine sprijinul?
public ctre probleme
programului
Evaluare
Cine judec realizrile sale i program pentru guvern / Evaluarea programului
prin ce metode?
administraia public
Ajustare / ncheiere
Ce ajustri au fost fcute i
cum s-a ajuns la ele?

Produs potenial
problem

cerere

acces
prioriti
propunere
program

buget (resurse)
variaz: servicii, pli,
faciliti, control
Variaz:
justificare,
recomandare, schimbare,
soluie

Tabel 3: Cadrul procesului de realizare de politici publice Sursa: Charles O Jones, An Introduction to the Study of Public Policy,
Harcourt Brace College Publishers, 1984).

35

Modelul procesual de analiz a politicilor publice a fost criticat din mai multe puncte de
vedere:
1) n cadrul politicilor publice nu este respectat ntotdeauna ordinea etapelor, nici a activitilor,
aprnd unele suprapuneri, iar unele etape, activiti nici nu au loc. Modelul procesual induce
ideea de liniaritate, n opoziie cu o serie de aciuni de feedback sau reveniri asupra unei etape.
2) Este important de reinut c nu toate problemele din agenda public apar din sfera privat a
interaciunii sociale, guvernul este o surs major de itemi pe agend, fie drept consecin a
efectelor programelor existente, fie ca rezultat al cutrilor pe o anumit tem.
3) Activitile nu sunt neaprat identificate numai de o anumit instituie. Implementarea nu trebuie
s fie realizat doar de funcionari publici, nici legitimarea doar de ctre legislativ.
4) Aceast abordare are o viziune de sus n jos asupra procesului de realizare a politicilor publice,
n care atenia este ndreptat asupra adoptrii i implementrii legislaiei.
5) Asumpia c exist un singur ciclu de politic public pentru rezolvarea unei probleme de
politic public simplific mult procesul normal de cicluri multiple i aflate n interaciune i
implicnd numeroase propuneri de politici la niveluri administrative multiple.
6) A ndrumat cercettorii s analizeze doar o etap la un moment dat i s neglijeze ntregul
proces.
7) Procesul este vzut ca un set de activiti distincte (de exemplu: prima dat se definete politica,
apoi un set de actori implementeaz decizia, ntr-o alt etap are loc evaluarea, etc.) i mai puin
ca un proces continuu.

Unitatea 2 - Teorii cu privire la stabilirea agendei, formularea de alternative


i instrumente de politic public.
Cap. VI. Stabilirea agendei
Agenda poate fi definit ca o list de itemi pentru aciune, lucruri ce trebuie fcute.
Stabilirea agendei poate fi definit ca procesul prin care guvernul recunoate o problem ca
fiind problem de politic public. Diversele definiii concepute pentru stabilirea agendei au
cunoscut mai multe influene teoretice. n cadrul curentului pluralist, stabilirea agendei a fost
considerat a fi procesul prin care cererile diverselor grupuri din populaie sunt traduse n itemi
sau teme care concureaz pentru atenia oficialilor publici. Observaia major care se aduce
acestei definiii este c de multe ori procesul de politici publice este iniiat din interiorul
structurilor guvernamentale.
John Kingdon ofer o definiie neutr a agendei, ca o list a subiectelor sau problemelor
crora oficialii guvernamentali, precum i persoanele din afara structurilor guvernamentale
36

care sunt apropiai acestora le acord atenie la un moment dat. Din setul de subiecte sau
probleme crora oficialii le-ar putea acorda atenie, ei selecteaz probleme speciale crora le
acord atenie. Astfel procesul de stabilire a agendei ngusteaz setul general de subiecte la cele
care intr n centrul ateniei cu precizarea c nu exist criterii care fac ca anumite teme s
intre n atenia guvernului.
nc de timpuriu, asumpia conform creia condiiile socio-economice duc la apariia
unor seturi specifice de probleme crora li se rspunde din partea structurilor guvernamentale a
stat la baza lucrrilor referitoare la stabilirea agendei. Au fost identificate trei seturi de factori
determinani: factori economici i tehnologici, relaia dintre economie i politic, idei i
tehnologii, fiecruia corespunzndu-i teorii care s susin caracterul predominant al unuia din
elemente n detrimentul celorlalte fiecrei teorii putndu-i-se identifica critici. Aceste
elemente sunt reunite n cadrul modelului contingenei cauzalitilor, model n care fiecare
variabil provine din alta, iar ntre variabilele importante fiind mediul socio-economic,
distribuirea puterii n social, ideile i ideologiile dominante, cadrele instituionale, procesele de
decizie din structurile guvernamentale. Plnia cauzalitii n acest caz arat, plecnd de jos n
sus, dup cum urmeaz: deciziile (se iau n cadrul) instituiilor (sunt formate pe baza) ideilor i
ideologiilor (sunt formate i influenate de) mediul social general.
Conform lui W. Cobb i Charles D. Edler, au fost identificate dou tipuri de agende:
agenda sistemic i cea instituional. Agenda sistemic include toate problemele care sunt
percepute n mod obinuit de membrii comunitii politice ca necesitnd atenie public i ca
implicnd aspecte n cadrul jurisdiciei legitime a autoritii administrative existente. Agenda
instituional reprezint acea list explicit de itemi pentru a fi considerate activ i serios din
partea decidenilor cu autoritate. Pe agenda sistemic are loc iniierea temei, specificarea
soluiei, extinderea suportului pe aceast tem.
Aceti trei autori au propus diferite tipuri de stabilire a agendei n funcie de regimul
politic al rilor respective. Astfel, iniierea extern apare n cazul societilor liberale,
pluraliste, n care grupurile exterioare au un rol cheie. Mobilizarea apare n cazul regimurilor
totalitare n care se anun tema mai nti pe agenda instituional i apoi se caut sprijin pe
agenda sistemic. Cazul iniierii interne se ntlnete n regimurile birocratice autoritare n care
rolul cheie este deinut de grupuri cu acces special la factorii de decizie. n acest caz, sprijinul
popular, agenda sistemic are o importan redus. Critica adus acestui model este suprageneralizarea dei exist legturi ntre tipul regimului i stabilirea agendei, nu se poate
generaliza, stabili un model unic pentru un anumit regim. ntotdeauna, indiferent de regimul
politic, agenda instituional se stabilete prin metode multiple, iar varianta cheie care este
important n acest proces este natura problemei.
J. Kingdon (1984) identific mai muli factori care pot influena stabilirea agendei. Pe
de o parte, participanii la procesul de politic public pot s transfera un item de pe agenda
sistemic pe agenda instituional prin mobilizarea grupului int sau a liderilor interesai. De
asemenea, ei pot s promoveze o problem sau alternative la rezolvarea unei probleme n
rndul unor cercuri profesionale sau n rndul celor responsabili de rezolvarea unei probleme.

37

Schimbri n agenda pot rezulta n schimbarea partidului aflat la guvernare. Pe de alt parte,
agenda poate fi influenat de procesele prin care problemele i alternativele pentru rezolvarea
ei ajung pe agend. Crizele i evenimentele importante pot s semnalizeze apariia unei
probleme. Schimbri semnificative ale unor indicatori importani pot atrage atenia asupra unei
probleme (de exemplu, numrul de accidente soldate cu mori, numrul de acte de violene din
coli). De asemenea, s-ar putea ca specialitii dintr-un anumit domeniu s acumuleze noi
cunotine despre o problem, lucru care s duc la identificarea de alternative pentru
rezolvarea problemei respective. Pe de alt parte, procesele politice pot influena modelul de
stabilire a agendei.
Modelul izvoarelor multiple a lui John Kigdon cu privire la stabilirea agendei
Kingdon (1984, p. 212) susine c exist trei izoare care contribuie la stabilirea agendei:
percepia problemei, existena expertizei i voina politic. Atunci cnd aceste trei izvoare
converg i se ntlnesc, apar aa-numitele ferestre de oportuniti, adic oportuniti pentru
susintorii unei soluii s i promoveze alternativa dorit.
a) Percepia problemei
Kingdon afirm c pentru ajungerea unei probleme pe agenda unei instituii publice este
important ca participanii la procesul de elaborare a politicilor publice s demostreze c exist
o problem i s atrag atenie asupra ei. Pentru a demostra c exist o problem, este util s se
arate o schimbare semnificativ a unui indicator care msoar starea unui domeniu al vieii
noastre. Dac nu exist un indicator, este important s se construiasc unul i alte persoane s
fie fcute s cread ca acesta este util. n consecin, o problem poate fi privit ca o schimbare
a unui indicator care este considerat de ctre factorii de decizie a fi o schimbare n starea unui
sistem.
Modificarea n nivelul unui indicator nu capteaz automat atenia factorilor de decizie.
De aceea, este nevoie s se atrag atenia acestora i a persoanelor din preajma lor asupra
problemei. Problemele ajung s capteze atenia prin intermediul dezastrelor, crizelor, a unui
simbol puternic sau datorit experienei personale a factorilor de decizie. Problemele mai pot fi
identificate prin procesele de monitorizare i evaluare a implementrii unei politici publice.
Funcionarii publici pot identifica la rndul lor o problem n cadrul procesului de administrare
de zi cu zi a unui program. De asemenea, problemele pot ajunge la factorii de decizie prin
intermediul plngerilor.
n funcie de modul n care o problem este definit unii oameni pot fi ajutai, pe cnd
alii pot avea de suferit. Valorile care sunt folosite pentru a observa o problem joac un rol
substanial n modul n care problema este definit. Problemele implic uneori comparaii: dac
cineva nu primete un serviciu (de exemplu medical) pe care altcineva l-a primit, atunci cel
dezavantajat va considera c exist o problem (pe care o constat datorit comparaiei pe care
o face).

38

De ce problemele dispar de pe agend? Pentru c dup optimisul c o problem poate fi


rezolvat, sunt nelese costurile financiare i de alt natur pe care rezolvarea problemei le
necesit. Dup o perioad de timp, oamenii i pierd atenia fa de problem chiar dac aceasta
poate este la fel de important.
b) Existena expertizei
Chiar dac o problem este perceput ca fiind important i necesitnd rezolvarea de
ctre structurile guvernamentale, alternativele care se propun pentru rezolvarea ei sunt de
asemenea importante.
Kingdon spune c n jurul unei probleme plutesc o varietate de idei despre cum
problema trebuie rezolvat, ca ntr-o sup de legume. Ideile sunt generate de specialiti n
comuniti de politici publice, care sunt definite ca reele care includ specialiti din interiorul
structurilor guvernamentale, consilieri politici, cercettori, profesori care mprtesc o
preocupare comun pentru un domeniu de politic public (de exemplu, domeniul sntii sau
protecia mediului).
Ceea ce i definete pe acetia de restul persoanelor este dorina lor de a-i investi
resursele (timp, energie, reputaie i uneori bani) n sperana de a obine ceva n viitor. Ceea ce
doresc ei s obin prin implicarea n acest proces poate fi atingerea unor interese personale
(promovarea n carier, securitatea locului de munc), promovarea propriilor valori (reflectate
n forma n care politica public este adoptat) sau satisfacia rezultat din participare (acestora
le place s fac parte dintr-un proces de schimbare, s fie aproape de putere).
Ideile despre rezolvarea unei probleme sunt exprimate n edine publice, n lucrri de
specialitate, n conversaii, etc. Unele idei supraviuiesc acestei perioade fr a fi schimbate,
altele sunt combinate n noi propuneri, altele dispar. Chiar dac la un moment dat numrul
propunerilor pentru rezolvarea unei probleme este mare, doar cteva sunt luate n considerare
n mod serios. Criteriile de selecie a soluiei finale sunt fezabilitatea tehnic i gradul de
acceptare. Propunerile care sunt sau care par a fi dificil de implementat au anse mici s
supravieuiasc acestui proces. De asemenea, propunerile care nu sunt n acord cu valorile
factorilor de decizie sunt puin probabil s fie considerate pentru adoptare.
c) Voina politic
Voina politic rezult din combinarea a 3 elemente: starea la nivel naional, campanii
ale grupurilor de interes i schimbri administrative i legislative. Starea la nivel naional se
refer la faptul c un numr relativ mare de indivizi dintr-o ar tind s gndeasc la fel cu
privire la anumite lucruri i c aceast stare se schimb din cnd n cnd. Factorii de decizie,
percepnd posibilele schimbri n aceast stare, acioneaz pentru a promova anumite
probleme pe agend sau de a amna sau refuza accesul altora. Politicienii adesea vd suportul
sau opoziia grupurilor de interes ca i un indicator al consensului sau al dezacordului n
diferite arene politice fa de o problem de politic public, i vor tinde s in seama de
acesta n modul n care i vor formula poziia cu privire la o problem. Schimbrile

39

administrative i legislative afecteaz agenda ntr-un mod chiar dramatic uneori. De exemplu,
schimbarea partidului aflat la guvernare poate duce la schimbarea viziunii cu privire la
problemele care trebuie rezolvate i la schimbarea structurii administrative sau a rolului
diferitelor instituii publice. Dintre cele trei elemente starea naional i schimbrile legislative
i politice au efectul cel mai puternic asupra stabilirii agendei.
n cadrul sferei politice, este important s se construiasc consensul i suportul pentru
rezolvarea unei probleme de politic public. Consensul n rndul politicienilor se construiete
de obicei prin negociere, pe cnd n rndul specialitilor se construiete prin persuasiune. Dac
politicienii nu acord suficient atenie construirii unui coaliii care s sprijine rezolvarea unei
probleme, o problem nu are anse mari s fie rezolvat. Participarea unor actori la aceste
coaliii poate avea loc nu datorit faptului c a fost convins s participe, ci datorit faptului c
i este team c dac nu va participa va fi exclus de la mprirea beneficiilor atunci cnd
problema va fi rezolvat. Uneori rspndirea unei soluii n rndul comunitii politice despre
cum o problem poate fi rezolvat poate s se realizeze uor asemenea unui bulgre de zpad,
n special dac soluia este fezabil i uor de acceptat.
Atunci cnd aceste trei izvoare converg i se ntlnesc, apar aa-numitele ferestre de
oportuniti, adic oportuniti pentru susintorii unei propuneri s i promoveze soluia
dorit. Apariia acestor ferestre de oportuniti duce la trecerea problemei de pe agenda
sistemic pe cea instituional. Ferestrele de oportuniti stau deschide numai pentru perioade
scurte de timp. Dac participanii nu pot s fructifice aceast oportunitate ei vor trebuie s
atepte o nou oportunitate.
De ce ferestrele se deschid i se nchid? O fereastr se deschide datorit unor schimbri
n ceea ce privete voina politic (de exemplu, schimbarea partidului aflat la guvernare) sau o
nou problem capteaz atenia factorilor de decizie sau a persoanelor apropiate acestora. O
fereastr se nchide din mai multe motive:
1. Participanii n procesul de politic public pot avea impresia c au rezolvat problema,
chiar dac nu au fcut-o, doar pentru c au luat nite msuri pariale pentru rezolvarea
acesteia.
2. Participanii eueaz n a face ceva pentru rezolvarea problemei. Dac eueaz, ei nu
doresc s mai investeasc timp, energie, capital politic i alte resurse.
3. Evenimentele care au dus la apariia ferestrei de oportunitate au disprut din scen.
4. Uneori fereastr se nchide pentru c nu exist alternative disponibile.
Uneori, ferestrele de oportunitate sunt deschide pentru perioade scurte de timp, i de
aceea fierul trebuie btut ct e cald, adic este nevoie de aciune rapid atunci cnd apare
oportunitatea. Punerea unei probleme pe agend necesit mult insisten. Odat ajuns acolo,
urmtoarea provocare este meninerea ei acolo, convingerea decidenilor c este necesar
aciune administrativ continu pentru soluionarea problemei. Pe msur ce agenda
instituional crete, ajungerea pe agend a unei noi probleme devine mai dificil. n parte
aceasta este consecina dimensiunilor activitii guvernamentale. Cele mai multe probleme sunt

40

asociate cu multe programe/ proiecte aflate n curs de implementare. Dar, desigur, ntr-o
administraie n expansiune, angajarea de resurse pentru noi proiecte nu este ntotdeauna
posibil, nct rmne puin pentru noi iniiative. n aceste condiii, agenda instituional
devine auto-perpetuatoare: ceea ce era pe list anul trecut va aprea i n anul urmtor.
Crizele pot da peste cap agendele. Prin natura sa, o criz sparge tiparul obinuit de a
face lucrurile. Poate fi nevoie de un dezastru major pentru ca o nou problem s ajung pe
agend. ns atenia public nu poate fi susinut pentru mult timp. Publicul rareori rmne
centrat pe orice problem de politic public pentru mult timp, chiar dac este vorba de o
problem de importan crucial pentru societate. Trucul pentru cei care vor s vad schimbri
pe agend este de a fi pregtii s acioneze cnd are loc criza.
ntre efectele posibile ale unei crize pe agenda instituional sunt: plasare pe o poziie
inferioar, expansiune (descoperirea de probleme legate de o problem) sau dispariia unei
probleme (care poate fi efectul prioritilor stabilite la nivel superior al administraiei publice
asupra activitii nivelurilor inferioare sau asupra sferei private). De exemplu, este dificil
pentru administraia public local s reziste cnd administraia public central identific o
nou problem miz de politici publice i ofer stimulente pentru a reorganiza prioritile.

V. 1 Dinamica stabilirii agendei


Exist o serie de trsturi care sporesc probabilitatea ca o problem s primeasc
atenie. Conform lui Jack L. Walker, atractivitatea crete dac are impact asupra un numr
mare de oameni; trebuie s existe dovezi convingtoare c legislaia propus vizeaz o
problem serioas i real; problema este uor de inclus pe agend dac exist soluie uor
neleas pentru problema vizat.
Lista poate fi extins gndind sistematic la urmtoarele elemente importante ale
stabilirii agendei:
evenimentele nsele determin eforturi de a transmite problemele la administraia
public / guvern, inclusiv dac i cum sunt definite problemele
nivelul de organizare i resursele celor afectai
acces i reprezentarea disponibil pentru acele grupuri
structura procesului politic i angajamentele decidenilor
Grupurile afectate de o problem de politic public pot fi clasificate n urmtoarele
patru categorii dac lum n considerare dimensiunile de acces i organizare a grupurilor:

bine organizate

cu acces
1. grup bine organizat cu acces

slab organizate

3. grup slab organizat cu acces

fr acces
2. grup bine organizat fr
acces
4. grup slab organizat fr
acces

41

Tabel 4: Clasificarea grupurilor din perspectiva accesului i a gradului de organizare; sursa:


Charles O. Jones, Introduction to the Study of Public Policy, third edition, Harcourt Brace
Publishers, 1984

Cap VII. Formularea alternativelor


VII. 1 Noiuni introductive
Dup ce structurile guvernamentale au luat cunotin de existena unei probleme
publice, precum i nevoia de a se face ceva pentru soluionarea acesteia, factorii de decizie
trebuie s se hotrasc asupra unui curs de aciune. Ei exploreaz opiunile disponibile, lansnd
astfel procesul de formulare de politici publice, aceasta putnd fi considerat prima etap din
activitile de dezvoltare a unei politici publice.
Formularea reprezint dezvoltarea unui plan, a unei metode, prescrieri, n acest caz
pentru uurarea unei nevoi, pentru acionarea asupra unei probleme. Implic astfel dezvoltarea
de alternative de politici publice pentru a trata problemele de pe agenda public. Caracteristica
distinctiv a acestui proces este c propunerile de soluionare a problemei identificate pot
proveni fie din procesul de stabilire a agendei, fie se pot elabora propuneri dup ce s-au hotrt
s se ia msuri referitoare la acea problem.
n cazul formulrii, exist o metod stabilit de a aciona. Sunt propuse mijloace pentru a
soluiona ceea ce cineva percepe ca fiind nevoile existente n societate. Se stabilete ct de bine
este fcut, cine particip, i cine ctig avantaje (acest aspect variind de la o problem la alta).
Sub-activitile asociate formulrii alternativelor sunt:
stabilirea criteriilor de luare a deciziei
identificarea alternativelor posibile
analizarea alternativelor din perspectiva criteriilor de luare a deciziei
determinarea a ceea ce este fezabil - adesea prin proiectarea sprijinului i prin testarea
fezabilitii se rafineaz propunerile
selectarea se face selecia acelor alternative fezabile i se continu identificarea de noi
alternative
Aceste activiti pot avea loc foarte sistematic, aproape tiinific, sau ntr-o manier destul
de aleatorie. Uneori procesul este reconstruit ca avnd o baz raional i tiinific, cnd de
fapt procesul a fost realizat destul de accidental. Cadrul temporal pentru formularea
alternativelor poate fi msurat n ani sau n minute. n urma acestor activiti poate s nu
rezulte nimic concret, adic o soluie pentru problem. Problema poate fi soluionat n afara
administraiei publice n timpul procesului de formulare. Este posibil ca conflictele ntre
diferite definiii i interpretri formulate de participanii la procesul de elaborare a politicilor
publice s fie prea intense, lucru care poate ngreuna sau chiar mpiedica soluionarea unei
probleme. Pe de alt parte, rezultatul poate fi un curs clar de aciune. n aceste condiii,
administraia public ncearc s legitimeze acest curs de aciune pentru a putea fi aplicat

42

pentru soluionarea problemei. Are loc o nou rund de activiti, implicnd noi discuii,
cercetare, ntlniri, planificri, testri i coordonare. Sunt dezvoltate strategii, sunt identificate
punctele de compromis, sunt fcute concesii, sunt analizate costuri. Din nou, este posibil s nu
fie autorizat un program concret, pentru motivele enunate mai sus. Mare parte din ceea ce are
loc n interiorul guvernului / administraiei publice nu are un rezultat programatic imediat, dei
poate fi baza pentru dezvoltarea ulterioar de politici publice.
Formularea alternativelor ncorporeaz att planificarea raional, ct i reacii
subiective marja de opiuni se reduce la ceea ce factorii de decizie pot sau nu accepta. Astfel,
n esen procesul const n stabilirea aciunilor care sunt posibile i care nu. Pentru a stabili
acest lucru, se iau n calcul actorii importani, precum i volorile importante la nivelul
societii.
n cadrul procesului de formulare a alternativelor pot avea loc urmtoarele situaii:
Formularea alternativelor poate avea loc fr o definire clar a problemei sau fr ca cei
responsabili de formulare s aib prea mult contact cu grupurile afectate.
De asemenea, n cadrul formulrii alternativelor pot exista mai multe seturi de actori
care propun soluii complementare sau care se afl n competiie.
Formularea i reformularea pot avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, fr a
exista vreodat suficient sprijin pentru o propunere anume. Exist adesea mai multe
puncte de apel pentru cei care pierd n procesul de formulare la oricare nivel. Procesul
n sine nu are niciodat efecte neutre: cineva pierde i cineva ctig, chiar i n
exerciiile tiinifice.
Formularea alternativelor este n mare msur o activitate politic, dei nu neaprat
partizan.

VII. 2 Stabilirea criteriilor de analiz a alternativelor


O dat ce au fost discutate cteva noiuni introductive cu privire la identificarea
alternativelor pentru soluionarea unei probleme de politic public, n continuare se va discuta
despre criteriile care pot fi folosite pentru evaluare alternativelor. Se poate ntreba cum se
justific stabilirea criteriilor de evaluare naintea identificrii alternativelor disponibile.
Rspunsul este dat de faptul c, stabilind criteriile de evaluare naintea identificrii
alternativelor, se evit posibilitatea gsirii de argumente justificative pentru opiunea favorit1.
Exist o serie de modaliti de abordare i de lucru n stabilirea acestor criterii.
Criteriile pot fi identificate pornind de la general la specific care include scopuri,
obiective, criterii i msuri. Conform literaturii de specialitate aceste concepte sunt definite
astfel (Patton i Savicky 1993, p. 187).
Scopurile se refer la enunuri generale privind ceea ce se dorete a se mplini pe
termen lung. Se pot asimila enunurilor generale de politici publice, de tipul Dorim s
ncurajm dezvoltarea economic la nivelul comunitii noastre

43

Obiectivele sunt enunuri formulate concret despre scopuri, cuprinznd de obicei


populaia int i un cadru de timp - de exemplu n urmtorii 4 ani vom aloca resurse n
vederea ncurajrii dezvoltrii IMM-urilor n cadrul comunitii noastre.
Criteriile sunt dimensiuni ale obiectivelor care vor fi evaluate. Criteriile includ pot fi de
urmtoarele tipuri: costuri, beneficii, eficacitate, eficien, risc, fezabilitate politic, legalitate,
incertitudine, echitate, stabilirea momentului potrivit n timp. Spre exemplu, dac alegem
costul ca i criteriu pentru identificarea alternativelor posibile, ne vom pune urmtoarele
ntrebri care ne vor ghida s identificm posbile alternative: Exist, n prezent, condiiile
necesare pentru a atrage investiii n IMM-uri la nivelul comunitii? Dispune comunitatea de
infrastructura necesar (accces rutier, cale ferat, avion?) Ct de dezvoltat este reeaua de
comunicaii (telefon, cablu, acoperirea reelelor de telefonie mobil)? Trebuie fcute investiii
suplimentare pentru modernizarea infrastructurii? Dac da, de unde se pot atrage fonduri n
acest sens?
Msurile sunt definiii operaionale ale criteriilor; fiecrui criteriu i sunt asociate mai
multe msuri, care pot fi utilizate n mod comparativ pentru evaluri ex-ante i ex post sau
pentru compararea situaiilor similare care se desfsoar n locaii geografice diferite. De
exemplu, pentru comunitatea din exemplu folosit pn n prezent, reeaua rutier este ntr-o
stare proast, ns este la mai puin de 10 km de un nod important de cale ferat, iar accesul pe
cale ferat este foarte bun.

VII. 3 Identificarea alternativelor


Dei se poate ajunge la acord n legtur cu scopurile i obiectivele de ndeplinit,
mijloacele de ndeplinire a acestor obiective pot cauza discuii suplimentare interminabile.
Abordarea general recomandat de Patton i Savicky (1993) este de a identifica un numr ct
mai mare de alternative, pentru ca apoi s se poat delimita, n funcie de anumite criterii,
cteva care sunt ntr-adevr utile pentru soluionarea problemei. Sunt cteva capcane aici:
identificarea unor alternative marginale (diferenele ntre ele sunt minime), eliminarea timpurie
a unor alternative care nu par fezabile sau par inacceptabile din punct de vedere politic sau al
costurilor, sau sunt foarte noi si se ateapt un nivel ridicat de rezisten.
Pentru identificarea alternativelor se recomand o atitudine ct mai deschis i
utilizarea unor surse ct mai variate de informaii. Astfel, Patton i Savicky (1993) propun
urmtoarele modaliti pentru identificarea alternativelor:
aplicarea metodelor de cercetare clasice (chestionare sau interviuri) pentru
investigarea problemei atunci cnd exist resursele necesare;
analiza status-quo-ului, adic realizarea de prognoze asupra a ceea ce s-ar ntmpla
n cazul continurii tendinelor curente;
comparaii cu o stare ideal; contactarea unei reele de experi n domeniu;
analiza literaturii de specialitate;
comparaii cu alternative aplicate n practic pentru identificarea situaiilor similare,
e vorba de consultarea modelelor de succes aplicate deja n alte pri; nregistrarea

44

alternativelor sugerate de alii, atunci cnd analistul nu are libertate de identificare a


tuturor alternativelor noi.
Realizarea de tipologii pentru clasificarea problemelor poate, de asemenea, ajuta n
investigarea de alternative, att n interiorul clasei de probleme, ct i dezvoltarea de idei din
clasele paralele de probleme. Metodele clasice de dezvoltare a creativitii (brainstorming,
brainwriting, sinectica, analogia si metafora, Phillips 66), discutate n literatur (Androniceanu,
1999) sunt extrem de utile pentru identificarea de alternative noi.
O problem care poate s apar n procesul de identificare a alternativelor este atunci
alternativele identificate trebuie adaptate la problema n discuie. Aici analiza devine ntr-o
anumit msur o form de art, ntruct nu exist reete funcionale definite n prealabil.
Experiena se obine n timp i se pot obine sugestii n urma verificrii soluiilor care au avut
deja aplicate n practic. Computerul poate fi util de asemenea, avnd n vedere faptul c sunt
programe care pot ajuta analiza calitativ a unor opiuni prin identificarea temelor comune,
care pot ajuta procesele de luare a deciziei prin cutri paralele sau prin identificarea arborilor
de decizie, ns n ultim instan factorul uman este cel care stabilete parametrii de rezolvare
a problemei i care are responsabilitatea deciziei i a judecii finale.

VII. 4. Stiluri de formulare a alternativelor


Stilul de formulare este abordarea particular avut n pregtirea propunerilor. Stilul
poate fi legat de pregtirea i experiena persoanei care formuleaz alternativele sau poate
reflecta situaia / status-ul unei probleme n guvern. Putem distinge mai multe tipuri de
formulri: formulare rutinier, formulare analog, formulare creativ.
Formularea rutinier reprezint un proces repetitiv i n esen neschimbat de
reformulare a propunerilor similare din cadrul unui domeniu care este stabilit pe agenda
instituional. Formularea analog vizeaz tratarea unei noi probleme pornind de la ceea ce a
fost fcut anterior pentru elaborarea de propuneri pentru probleme similare, adic prin cutarea
de analogii. n formularea creativ, tratarea unei probleme se face cu o propunere care nu are
precedent, una care reprezint o ruptur de practicile vechi.
Primele dou tipuri de formulare sunt mai frecvente, n condiiile n care obinuina
conteaz mult n luarea deciziei. Este de neles c dup ce s-a obinut un nivel de satisfacie de
la administraia public, se va opta pentru creteri predictibile. De asemenea, tendina de a face
ce este mai confortabil i ncurajeaz pe cei activi n formularea de politici s se bazeze pe
experiena lor n confruntarea cu noi probleme. n aceste condiii, creativitatea sufer pn la
formularea final a propunerii. Chiar dac o propunere creativ ctig sprijin, se vor opera
ajustri ctre practica veche n timpul implementrii.
Nu toat atenia formulatorilor este centrat pe problem i modalitatea de rezolvare a
acesteia, ei trebuie s ia n considerare i ce poate fi realizat pentru a obine aprobarea cursului
de aciune propus. i pe msur ce formulatorii ajung mai aproape de consens cu privire la un
curs de aciune convenabil, ei trebuie s considere cerinele i condiiile pentru obinerea
aprobrii. n primele etape ale formulrii, toate alternativele sunt binevenite, ns, pe msur ce

45

discuiile i evaluarea reduc alternativele i formulatorii se pregtesc s ofere o propunere


conturat, ei trebuie s se gndeasc la atitudini, reguli i cereri care circumscriu
comportamentul legitimatorilor. Astfel, consideraii strategice sunt orientate spre procesul de
legitimare: construirea de sprijin pentru cursul propus de aciune, meninerea sprijinului
existent, deciderea cu privire la compromisurile care pot fi realizate, calcularea momentului i
a modului n care s fie realizat un joc puternic i cnd s se retrag, i controlarea circulaiei
informaiei n propriul avantaj.

VII. 5 Constrngeri n cadrul procesului de formulare a alternativelor


n cadrul procesului de formulare putem vorbi de dou tipuri majore de constrngeri: de
substan i procedurale. ntruct constrngerile de substan sunt nnscute din natura
problemei, nu le vom detalia, acesta nefiind posibil n cadrul unei abordri strict procesuale,
fr definire a unui domeniu de aciune. n cadrul constrngerilor procedurale, intervin dou
tipuri de constrngeri: instituionale i tactice.
Constrngeri procedurale asupra procesului de formulare
Constrngeri instituionale. Modelul incremental descris de Charles Lindblom (1959)
arat c ce se poate face i ce este fcut este limitat de caracteristicile instituionale. De aceea,
este recomandat s se fac eforturi pentru a integra cereri noi n tipare existente de aciune,
ntruct orice instituie e obinuit s acioneze ntr-un anumit fel i nu inoveaz foarte des.
Clientela i relaiile cu publicul su constituent sunt stabilite i protejate.
Toate instituiile i comitetele necesit sprijin i au gsit mijloace pentru ctigarea
acestui sprijin. Exist tipare diferite de comunicare n interior, ntre unitile existente, precum
i n afar. Mijloacele sunt elaborate pentru definirea problemelor i formularea de propuneri.
Aceste mijloace acomodeaz interesele servite n prezent.
n cadrul constrngerilor tactice, limitele n formulare pot fi determinate de situaii
care in de aspecte tactice ale coordonrii ntre diferitele niveluri ale guvernmntului, fie de
aspecte care in de sincronizare, de oportunitate.

VII. 6 Instrumente de politici publice folosite n procesul de formulare a


alternativelor
Pentru procesele de politici publice, instrumentele se refer la modalitile utilizate pentru
aplicarea n practic a alternativelor alese. Weimer i Vining definesc instrumentele drept
politici generice, adic tipuri variate de aciuni prin care factorii de decizie din structurile
guvernamentale se adreseaz problemelor de politici publice (Weime i Vining 1989, p. 196)
i care reprezint de fapt o plaj larg de strategii de abordare a problemei respective.
Cunoaterea unui numr mare dintre aceste strategii este util n special pentru analitii
politicilor publice, ntruct de obicei problemele cu care se confrunt sectorul public sunt
complexe, i soluii perfecte nu pot fi gsite. Astfel, analistul confruntat cu recomandarea unui

46

set de soluii poate s compare diversele strategii disponibile pentru rezolvarea tipului de
problem cu care se confrunt. Diferite instrumente de politic public pot avea un grad diferit
de eficien, echitate, legitimitate i suport politic, ceea ce influeneaz gradul n care ele pot fi
aplicate n diferite situaii (Howlett i Ramesh, 1995). n plus normele culturale i
anagajementele diferitelor instituii pot conferi mai mult legitimitate unor instrumente de
politic public dect altora. Analizele de politici publice nu fac altceva dect s compare nite
liste de soluii precum o carte de bucate. Familiaritatea analistului cu o marj larg de
instrumente l/o va ajuta s aleag dintre opiunile disponibile pe aceea (acelea) care pot ajuta
la rezolvarea n cea mai mare msur posibil a problemei, cu respectarea scopurilor i
criteriilor specifice stabilite n prealabil.
Exist o literatur deosebit de bogat referitoare la instrumentele politicilor publice i
au fost propuse diferite clasificri ale acestora. Criteriile de clasificare depind, n mare msur,
de preferina i de formarea profesional a propuntorilor. Important este cunoaterea
avantajelor i a dezavantajelor instrumentelor din procesele de politici publice n vederea
alegerii ct mai potrivite a setului de instrumente necesar pentru rezolvarea unei probleme.
O prim clasificare prezentat n acest material a fost propus de Weimer i Vining, care
au propus mprirea instrumentelor de politici publice n cinci categorii generale (Weimer i
Vining, 1989, p. 197-252):
1) instrumente care duc la eliberarea, facilitarea i simularea pieei: aceste instrumente
sunt aplicate pentru a utiliza din plin avantajele oferite de mecanismele pieei. Aceast
categorie se refer la eliberarea pieei (dereglementarea, legalizarea se refer la
ndeprtarea sanciunilor asociate unui anumit tip de comportament, de exemplu legalizarea
prostituiei sau a drogurilor i privatizarea), facilitarea pieei (alocarea prin intermediul
drepturilor de proprietate i crearea de noi bunuri care s poat fi schimbate prin
intermediul mecanismelor de pia de exemplu permisele pentru poluare), iar pentru
simularea pieei licitaiile;
2) utilizarea taxelor i subveniilor - n special ca mecanisme de influenare a
comportamentului;
3) actele normative: acestea sunt instrumentele cu cel mai ridicat nivel de intruziune din
partea statului, i se mpart n dou categorii mari: legislaia cadru i reglementrile (de
exemplu referitoare la preuri, cantiti, la eliminarea asimetriei informaionale prin
etichetri, certificri, licene, etc);
4) furnizarea de bunuri prin alte mecanisme dect ale pieei: se refer la furnizarea de
bunuri i servicii direct de ctre structurile guvernamentale, prin furnizare direct de ctre
instituiile publice, prin intermediul ageniilor independente (de exemplu, regiile autonome)
i, n final, prin subcontractare;
5) furnizarea de protecie prin intermediul asigurrilor (obligatorii sau subvenionate) i
prin constituirea de rezerve de stat, asisten de tranziie (de exemplu, asisten pentru
realocarea proprietarilor de case atunci cnd acetia trebuie s se mute din cauza unor
lucrri publice) sau ajutoare financiare directe;

47

O alt clasificare a fost propus n urma de ctre Howlett i Ramesh utiliznd drept criteriu
de departajare a instrumentelor de politic public nivelul implicrii statului (Howlett i
Ramesh, 1995). Astfel, pe o scal de la maxim la minim au fost propuse urmtoarele
instrumente:
1) Instrumente cu nivel minim de implicare a statului: familia i comunitatea, organizaiile
non-guvernamentale i piaa;
2) Instrumente cu nivel maxim de implicare a statului: legislaia, furnizarea direct,
companiile publice;
3) Instrumente cu nivel mediu de implicare a statului: campaniile de informare i
convingere, taxele i subveniile, licitaii ale dreptului de proprietate;
n continuare vor fi detaliate instrumentele prezentate n ultima clasificare.
1) Instrumente cu nivel minim de implicare a statului
Aceste instrumente presupun un nivel minim de implicare din partea structurilor
guvernamentale sau o lips de implicare. Guvernul poate decide c o problem poate fi cel mai
bine soluionat de ctre piaa privat sau de ctre familie/comunitate i n consecin s nu
intervin n rezolvarea acesteia. Chiar dac aceste instrumente sunt folosite pe o scar
restrns, importana lor este n cretere n contextul extinderii procesului de privatizare i a
importanei pe care piaa privat o joac n furnizarea anumitor bunuri. Instrumentele cu un
nivel minim de intervenie a statului care vor fi detaliate n continuare sunt: familia i
comunitatea, organizaiile non-guvernamentale i piaa privat.
a) Familia i comunitatea
Familia i comunitatea pot rezolva multe probleme care spre exemplu in de domeniul
proteciei sociale (ngrijirea copiilor, vrstnicilor sau a bolnavilor) sau al educaie (educaia
copiilor). Instituiile publice pot decide s mreasc rolul acestui instrument prin stoparea
furnizrii unui serviciu n sperana c familia sau comunitatea va prelua prestarea acestuia.
Chiar dac acest instrument nu implic costuri n sarcina guvernului, el nu poate fi folosit
pentru soluionarea unor probleme complexe.
b) Organizaiile non-guvernamentale
Organizaiile non-guvernamentale se pot implica n rezolvarea problemelor din cadrul
societii prin preluarea furnizrii unor bunuri sau servicii care n mod tradiional sunt prestate
de ctre sectorul public sau de cel privat. Domeniile n care aceste organizaii i desfoar
activitatea sunt cu preponderen n domeniul sntii, al educaiei sau cel social. Organizaiile
non-guvernamentale sunt un instrumente de politic public care ofer rapiditate i flexibilitate
ridicat de rspuns mai ales n situaiile de criz. n plus ele reprezint un instrument care
rezolv problemele n mod echitabil pentru c se adreseaz cu preponderen persoanelor n
nevoi. Precum n cazul familie i al comunitii, organizaiile non-guvernamentale nu pot
interveni n rezolvarea unor probleme sociale complexe.

48

c) Piaa privat
Piaa privat reprezint o modalitate eficient de furnizare a celor mai multe bunuri
private pentru c asigur c eforturile sunt direcionate numai asupra acelor bunuri sau servicii
care au valoare pentru societate, lucru reflectat n dorina indivizilor de a plti pentru aceste
bunuri. Cu toate acestea, este un instrument inechitabil pentru c ofer bunuri i servicii numai
celor care posed resursele financiare pentru a plti pentru bunul respectiv. De asemenea, aa
cum a fost prezentat n capitolul referitor la intervenia structurilor guvernamentale, bunurile
publice nu pot fi furnizate prin intermediul pieei, iar liberalizarea complet a unei piee nu
poate fi folosit aproape niciodat ca un instrument pentru rezolvarea unei probleme de politic
public. De obicei liberalizarea unei piee este nsoit de alte instrumente, precum
reglementarea (pentru protejarea consumatorilor sau a investitorilor) sau de subvenii pentru
promovarea aciunii dorite.
2) Instrumente cu un nivel maxim de intervenie a statului
Instrumentele din aceast categorie implic conformarea diferitelor categorii de actori la
aciunea acestor instrumente i ele implic un grad ridicat de coerciie din partea statului pentru
a asigurarea comportamentului dorit. Acest lucru nseamn c guvernul, n exercitarea
autoritii sale, poate impune cetenilor s aib un anumit comportament, s desfoare
anumite acticiti, poate s nfiineze companii publice pentru realizarea unor activiti
economice dorite sau poate furnizare servicii prin intermediul aparatului administrativ.
Conform lui Howelett i Ramesh (1995), instrumentele cu un nivel maxim de intervenie a
statului sunt: legislaia, companiile publice i furnizarea direct.
a) Legislaia
Prin legislaie se nege ansamblul de legi, hotrri, decizii, reguli, standarde,
autorizaii, ordine de execuie, etc. Prin intermediul legislaiei, guvernul prescrie un anumit
comportament dorit instituiilor (instituii publice sau private) i cetenilor i instituie un
sistem de justiie i de poliie n aplicarea legilor. Rolul legislaiei este de a reglementa
posibilele deficiene care ar putea aprea ca urmare a modului de operare a forelor pieei. De
exemplu, prin intermediul legislaiei se stabilesc standardele de producere a unor bunuri i
servicii, precum apa, colectarea deeurilor, construirea locuinelor, cantitatea dintr-o substan
poluant ce poate fi emanat n aer de ctre o ntreprindere, etc. Legislaia economic poate
reglementa preurile, volumul produciei sau condiiile de nfiinare a unei firme. Legislaia n
domeniul sntii urmrete asigurarea siguranei n consumarea unor alimente, prevenirea
crerii unor focare de infecie sau a rspndirii unor boli, etc.
Legislaia este considerat un instrument eficient de politic public pentru c permite o
mai bun coordonare a eforturilor i a procesului de planificare, iar n plus guvernul deine
multe informaii pe baza crora poate s prezic care este comportamentul dorit n societate.
Este o modalitate simpl de a interzice comportamentele nedorite prin impunerea unor

49

standarde, dect folosirea unor stimulente la care nu va fi obinut rspunsul favorabil dect n
care potenialii beneficiari manifest o preferin pentru aceste stimulente.
Folosirea legislaiei ca isntrument de politic public are n acelai timp i o serie de
dezavantaje. Aceasta poate s inhibeze procesul de inovare a procesului tehnologic datorit
msurilor de siguran impuse i a condiiilor limitate de experimentare permise. Legislaia este
un instrument inflexibil pentru c nu poate fi adaptat situaiilor particulare i nu
reglementeaz toate situaiilor posibile. n plus, poate s promoveze ineficiena economic prin
impunerea unor restricii privind desfurarea unor activiti economice, spre exemplu.
b) Companiile publice
O companie poate fi definit ca fiind public cnd exist un anumit nivel de proprietate
de ctre stat (cel puin 51%) i un anumit nivel de control de ctre guvern sau implicarea
guvernului n managementul direct al companiei. O alt caracteristic a companiei publice este
faptul c n desfurarea activitii economice aceasta nu urmrete obinerea profitului. Pentru
acest timp de companii producerea bunului i folosirea acestuia n folosul populaiei este mai
important dect obinerea unui profit. Chiar dac bunurile sau serviciile se vnd, iar preul de
vnzare ar trebui s echilibreze preul de producie, acest lucru nu se ntmpl ntodeauna. De
obicei, bunurile produse de companiile publice sunt bunuri publice, adic bunuri importante
pentru societate, dar care nu pot fi produse de piaa privat datorit costurilor ridicate de
producie.
Companiile publice, chiar dac sunt importante pentru furnizarea unor bunuri eseniale
pentru populaie, ele pot deveni ineficiente datorit pierderilor pe care le pot nregistra. n plus
datorit faptului c unele dintre acestea acioneaz ntr-un cadru monopolistic (precum cele din
domeniul energiei i al aprovizionrii cu ap), ceea ce le ofer posibilitatea de a trece o seam
de pierderi pe facturile consumatorilor.
c) Furnizarea direct a unor bunuri i servicii
Sectorul public poate ndeplini anumite sarcini, funiznd bunuri i servicii. De exemplu,
guvernul asigur aprarea naional i relaiile internaional, serviciul de poliie i pompieri,
asigurrile sociale, educaia, ngrijirea parcurilor, a drumurilor publice, asigurarea sntii
populaiei, realizarea recensmntului populaiei, etc. Aceste servicii sunt uor a fi prestate de
ctre sectorul public datorit resurselor, cunotinelor i informaiilor care sunt acumulate. Cu
toate acestea, piaa pe care acestea bunuri i servicii sunt furnizate nu este supus regulilor
competiiei i de aceea costurile de furnizare s-ar putea s nu fie supradimensionate, lucru
pentru care contribuabilii trebuie s plteasc.
3. Instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului
Prin intermediul acestor instrumente, guvernul ncearc influenarea deciziilor
diferiilor actori, dar decizia final aparine acestora. Conform lui Howelett i Ramesh (1995),

50

instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului sunt: campaniile de informare i


convingere, taxele i subveniile, licitaiile.
a) Campaniile de informare i convingere
Campaniile de informare implic diseminarea unor informaii care pot avea un caracter
mai general (de exemplu statistici economice i sociale, atraciile turistice din Romnia), dar
pot fi i direcionate pe anumite probleme mai specifice (de exemplu, efectele negative ale
fumatului, ale consumului excesiv de alcool, etc.). Aceste campanii nu implic obligativitatea
din partea publicului de a rspunde ntr-o anumit modalitate.
Campaniile de convingere urmresc schimbarea preferinelor i comportamentului
diferiilor actori. Un exemplu de campanie de convingere este cea referitoare la mbuntirea
sntii populaiei prin reducerea consumului de sare, zahr i alcool. Acest tip de instrument
de politic public consider c comportamentul privat trebuie s rmn privat i c pentru
corectarea unei aciuni nedorite nu pot fi aplicate msuri de coerciie legitime. De aceea, aceste
campanii consider c un comportament poate fi schimbat dac exsit o motivaie suficient de
puternic.
Campaniile de informare i convingere dau cele mai bune rezultate atunci cnd sunt
folosite mpreun cu alte instrumente. Ele nu pot fi folosite atunci cnd se ateapt un rezultat
imediat, precum n situaiile de criz. Diferii autori consider ns c ele pot fi folosite n
situaiile pentru care nu exist o soluie identificat nc.
b) Subveniile
Conform lui Howlett i Ramesh (1995), subveniile se refer la transferurile financiare
care se fac ctre indivizi sau firme private pentru a recompensa financiar o activitate dorit. na
cest fel sunt influenate percepiile indivizilor cu privire la costurile i beneficiile diferitelor
alternative, decizia final aparinnd indivizilor i firmelor, iar ansele de a se obine
comportamentul dorit cresc datorit existenei subveniilor. Formele pe care le mbrac
subveniile sunt: granturile, reducerile de taxe, voucher-ele i mprumuturile.
i. Granturile sunt folosite pentru ncurajarea sau recunoaterea unui rezultat dorit. De
exemplu, granturile pot fi oferite productorilor pentru a crete producia unui produs
dorit. Granturile pot fi oferite pentru renovarea colilor, pentru mbuntirea
transportului public, etc.
ii. Reducerile de taxe iau forma deducerilor sau amnarea n plata taxelor, folosirea
unor rate prefereniale n calcularea taxelor, oferirea de credite pe baza taxelor care
urmeaz a fi colectate, etc.
iii. Voucher-ele sunt hrtii care au o valoare monetar i care sunt oferite de guvern
consumatorilor unui bun sau serviciu, pe care apoi consumatorul le folosete pentru a
obine bunul dorit de la un furnizor preferat, care n schimb d voucher-ul guvernului
pentru a primi contravaloarea acestuia. Voucher-ele sunt folosite pentru ncurajarea

51

consumului dintr-un anumit bun sau serviciu, este o subvenie acordat


consumatorului.
iv. mprumuturile pot lua forma mprumuturilor acordate de o instituie public la o
dobnd sub cea practicat de piaa privat. Diferena dintre dobnda cerut i cea
practicat pe piaa privat reprezint mprumutul.
c) Licitaiile dreptului de proprietate
Prin licitarea dreptului de proprietate se creeaz piee care n mod normal nu ar exista
(Howlett i Ramesh, 1995). Piaa este creat prin stabilirea licitrii unui numr limitat de
drepturi de consumare a unei resurse, lucru care duce n consecin la crearea unei lipse
artificiale a resursei respective. Astfel se pune n funcie mecanismele piei n stabilirea
preului. De exemplu, multe ri au decis s foloseasc aceast metod pentru a controla
cantitatea de substane toxice care pot fi emanate n aer sau ap. Guvernele stabilesc cantitatea
total de poluani care pot fi emii i apoi vnd prin intermediul licitaiilor dreptul de a emana o
anumit cantitate. Firmele care doresc s foloseasc un poluant n procesul de producie,
trebuie s cumpere dreptul de a face acest lucru nainte de a cumpra substana poluant n
sine; acele firme care au alternative mai ieftine de a produce un bun fr a folosi substana
poluant, vor apela la aceast metod.
Licitarea dreptului de proprietate reprezint un bun instrument pentru controlul
cantitii de substane poluante folosite n procesul tehnologic, ncurajnd n acelai timp
firmele s gseasc alte alternative de producie. Cu toate acestea, acest instrument reduce
posibilitatea intrrii pe pia a unor firme noi, de dimensiuni mai mici. Acele firme care nu pot
intra pe pia vor ncerca s speculeze. n plus, licitarea creeaz inechitate pentru c pot
beneficia de anumite drepturi doar cei care pot plti pentru ele i nu aceia care au nevoie.
d) Taxele i taxele pe consum
Taxele sunt folosite care un instrument de politic public pentru a induce un
comportament dorit sau pentru a descuraja un comportament nedorit. Fondurile colectate la
buget sunt folosite pentru a finana diferite cheltuieli. Taxele pe consum sunt cel mai des
folosite pentru a controla externalitile negative, este vorba despre o penalizare financiar
pentru descurajarea unui comportament. Guvernul impune un pre pe un anumit comportament,
iar cei care l practic trebuie s plteasc. De exemplu, taxele pe consumul de tutun sau alcool
se ncadreaz n aceast categorie. Ct din comportamentul nedorit are loc este determinat de
rspunsul la tax, costul n plus implicat poate s duc la realizarea unei analize cost-beneficiu
pentru a determina dac aciunea s nceteze sau s fie redus la un nivel la care beneficiile s
depeasc costurile. Guvernul va stabili nivelul taxei pe consum la un nivel la care beneficiile
sociale sunt egale cu costurile sociale.

52

Unitatea 3 Luarea deciziei n procesele de politici publice.


Cap. VIII. Luarea deciziei
VIII.1. Legitimarea programelor
Prin legitimare se d for legal unui program, se autorizeaz programul. Legitimarea
este finalul spre care este ndreptat procesul de formulare a politicii publice. Legitimarea este
un element central n existena unui stat politic, implic autoritate, aprobare, obligaie, sprijin.
O modalitate de a msura legitimitatea este s se analizeze sprijinul disponibil pentru guvern i
pentru ce face acesta. David Easton face o distincie important ntre dou tipuri de sprijin:
focusat i difuz. Sprijinul focusat vine dinspre atitudinile favorabile i predispoziii stimulate
de rezultate care sunt percepute de membri ca mplinind cererile lor pe msur ce apar sau
chiar anticipndu-le. Astfel, acesta este asociat cu ceea ce am identificat ca aprobare i va fi
tratat n consecin. Sprijinul difuz se refer la rezerva de atitudini favorabile sau la
bunvoina care i ajut pe membri s accepte sau s tolereze rezultatele la care ei se opun sau
la efectele pe care ei le vd ca duntoare dorinelor lor. Astfel, este o rezerv de sprijin care
va sprijini guvernul n timpuri bune i rele, n baza considerentului unei ncrederi ntr-un
anume guvern. Dup cum susine D. Easton, legitimarea este bazat pe atitudini nvate. El se
refer la insuflarea simului legitimitii i observ c sprijinul cel mai stabil deriv din
convingerea c trebuie s se supun. Exist o relaie dinamic ntre legitimitatea unui sistem i
aprobarea programelor. Dezamgiri pe termen scurt i intermitente pot fi acceptate, ns un
tipar solid de incongruitate ntre ateptri i rezultate poate n timp s deterioreze sprijinul de
baz pentru sistem.
n cadrul acestei etape a elaborrii de politici publice intervin n principal acea
categorie pe care Thomas Dye o denumete proximate policy-makers (Dye, 1998, p. 326)
sau factori proximi de luare a deciziei alctuii din Parlament, Preedinte, instituiile
guvernamentale, grupuri de interes. Autorii care s-au concentrat pe aceast etap au ajuns la
concluzia c realizarea de politici publice este un proces de negociere, competiie, persuadare
i compromis ntre grupuri de interes i oficiali guvernamentali. ns agenda a fost stabilit
pentru a fi luat n considerare de aceti decideni implicai activ n procesul de realizare de
politici principalele direcii ale politicilor au fost determinate, iar mass-media are rolul de a
pregti publicul pentru politici i programe noi. Procesul formal de legiferare se ocup cu
detaliile implementrii, aspecte ridicate n contextul scopurilor i direciilor politicilor care au
fost deja stabilite. Deciziile acestor decideni tind s se centreze mai degrab asupra
mijloacelor dect asupra finalitilor politicilor publice.
Procesele de aprobare pot lua forma construirii majoritii, a participrii directe.
Domnia majoritii, sau tirania majoritii, reprezint piatra de temelie a teoriei democratice,
reprezentnd o modalitate practic de a ajunge de la egalitate politic i suveranitatea poporului
la o guvernare funcionabil. ns pentru a evita abuzurile, au fost prevzute mecanisme de
53

verificare i limitare a acesteia, dup cum sunt menionate n Constituie. Sistemul pluralist de
luare a deciziei este caracterizat de compromis, incrementalism i ajustare, fiind supus
prtinirilor ntr-o direcie sau alta; i poate fi auto-corector cu privire la multe interese sociale
i economice. Astfel, n forul legislativ construirea sprijinului majoritar ncepe prin adunarea
de date referitoare la cine ce favorizeaz i de ce, urmrind captarea intereselor i a
cunotinelor celor asociai sau afectai de o propunere. Aceste activiti permit identificarea
intereselor i meninerea comunicrii permind punctele n care este necesar i posibil
realizarea unor compromisuri. Aceast continu documentare a problemelor, intereselor,
reaciilor i cercetarea tiinific servete pentru numeroase scopuri n procesul de realizare de
politici publice. Astfel, procesul de legitimare a testrii rspunsurilor pentru a determina unde
i cum poate fi obinut majoritatea poate contribui i ea la definirea problemei i la formularea
de viitoare propuneri n acest punct considerm necesar reamintirea unei precizri fcute la
nceputul lucrrii, prin care menionam c n cadrul procesului de elaborare de politici publice
nu ntotdeauna este respectat ordinea logic a etapelor.

VIII. 2 Decizia
Deciziile fac parte din viaa de zi cu zi a unui manager. A lua o decizie presupune un
proces complet prin care se asum angajarea fa de un anumit curs de aciune referitor la o
problem anume existent ntr-o organizaie. Acest proces presupune alegerea ntre mai multe
posibiliti de a aciona. n plus, hotrrea final trebuie justificat funcie de anumite criterii
de tipul: eficien, eficacitate, constrngeri legale, imaginea public, etc. Ultimele dou criterii
sunt importante n special pentru organizaiile din domeniul public, deoarece, spre deosebire de
omoloagele lor din sectorul privat, organizaiile publice sunt inta ateniei publicului i a
controlului public ntr-o msur mai mare deoarece funcioneaz din banii publici.
De regul, prin decizie se nelege rezultatul procesului prin care se realizeaz o alegere
ntre dou sau mai multe posibiliti de aciune disponibile n vederea ndeplinirii unui
obiectiv. ntregul proces prin care se ajunge la aceast concluzie este cunoscut sub numele de
proces de luare a deciziei.
Problemele cu care se confrunt instituiile publice sunt foarte diverse. Ele pot fi statice
sau dinamice, structurate sau nestructurate, manifeste sau latente. Totui, ca prim condiie
pentru rezolvarea lor se impune existena unui set de informaii pertinente i suficiente. Apoi
este necesar pregtirea managementului pentru utilizarea eficient i eficace a acestor
informaii. n timp ce managementul de vrf se concentreaz pe utilizarea n scop strategic a
acestor informaii, nivelele intermediare de conducere se concentreaz pe utilizarea lor
operaional.
Literatura de specialitate occidental discut cu precdere trei modele majore de analiz
a proceselor de luare a deciziei dintre cele amintite mai sus: modelul raional, modelul
incremental, i, nu n ultimul rnd ca importan, cel juridic. n literatura romneasc dedicat
domeniului se constat predominana lucrrilor dedicate modelului juridic; din acest motiv nu
ne vom ocupa n continuare dect de primele dou.

54

VIII. Modele de luare a deciziei


1. Modelul raional
Modelul raional prescrie proceduri care vor duce la obinerea celei mai eficiente
soluii. Teoriile raionaliste i au originea n raionalismul iluminist i n pozitivism, curente
care promovau modaliti de cunoatere obiectiv, neutr, a societii umane. Ele au la baz
ideea conform creia problemele societii umane trebuie i se pot rezolva ntr-o manier
tiinific, raional, prin colectarea ntregii cantiti de informaie disponibil despre problema
repectiv, prelucrarea ei, i obinerea, urmat de aplicarea celei mai eficiente soluii din punctul
de vedere al costurilor. Aplicarea timpurie a teoriilor raionaliste la procesele de luare a
deciziilor a stat la baza construirii tiinei administrative i a comportamentului organizaional.
Studiile prinilor tiinei managementului (att privat ct i public) (Howlett i Ramesh,
1995, p. 140) au dus la elaborarea nucleului modelului raional de luare a deciziilor. Studiul lui
Luther Gulick i Lyndal Urwick a dus la elaborarea modelului PODSCORB prin care se
nelege ansamblul etapelor de Planificare, Organizare, Decizie, Selectare, Coordonare,
Recrutare i Bugetare (Howlett i Ramesh, 1995, p. 140). Aici, etapa de Decizie se limitat la
cntrirea beneficiilor unui curs de aciune n raport cu costurile sale. Modelul raional de luare
a deciziei, a adus mbuntiri importante pentru funcionarea structurilor administrative. El
impune un algoritm de rezolvare a problemelor cu care se confrunt managerii sectorului
public prin care acetia i dezvolt o perspectiv cuprinztoare asupra problemei cu care se
confrunt.
Totui, trebuie precizat c acest model nu este ntotdeauna posibil a fi respectat n
practic. Motivele sunt multiple i au fost dezbtute pe larg n literatura de specialitate. n
primul rnd, eficiena, eficacitatea i economia nu sunt neaprat valori predominante n
sectorul public. Apar apoi o serie de piedici cauzate de nsi funcionarea instituiilor publice:
obiectivele politicilor guvernamentale nu sunt ntotdeauna clare. n plus, modelul raional
comprehensiv presupune ndeplinirea unor condiii rareori ntlnite n domeniul public. Printre
acestea se pot enumera: identificarea tuturor opiunilor posibile de rezolvare a problemei,
informaie nelimitat pentru evaluarea acestor opiuni, i, nu n ultimul rnd, timp nelimitat
pentru ntregul proces decizional. Sunt puine situaii n care managerul din domeniul public
acioneaz n avans (aa-numita aciune proactiv), ncercnd s identifice dinainte problemele
i mijloacele lor de rezolvare. Modul obinuit de aciune este mai curnd reactiv, ntruct
managerii trebuie s fac fa unei avalane de probleme, solicitri, sau termene limit. De
multe ori este dificil identificarea unei singure soluii, nicidecum a tuturor soluiilor posibile
pentru rezolvarea unei anumite probleme. n plus, este destul de dificil evaluarea costurilor
totale (directe si indirecte) de operare a unui anumit program. ntotdeauna exist costuri
indirecte care sunt transferate asupra altor domenii, sau programe, i care uneori apas greu la
calcularea costurilor finale sau pur i simplu sunt foarte greu de estimat. O alt dificultate
pentru aplicarea modelului raional de luare a deciziilor const n asigurarea coordonrii
necesare pentru aplicarea deciziilor sau programelor. De obicei coordonarea ntre instituiile

55

guvernamentale este slab. Asta pentru c instituiile opereaz n sfere diferite, funcie de
limite de timp diferite, i, nu n ultimul rnd, avnd obiective diferite de ndeplinit. Aceste
critici, precum i multe altele, au dus la propunerea unui alt model pentru explicarea modului
n care se iau deciziile, i anume modelul incremental.
2. Modelul incremental
Argumentele aduse n favoarea acestui model sunt duble. Pe de o parte, se susine c
acest model este reprezentativ pentru felul n care se desfoar activitatea n instituiile
publice (americane, ntruct a fost elaborat i propus acolo, dar se poate aplica i n instituiile
publice romneti). Pe de alt parte, susintorii modelul ui consider c acesta se potrivete
realitii i c de fapt se poate aplica n practic. n consecin, din cauza asemnrilor
existente ntre instituiile publice din diferite ri, acesta ar putea fi utilizat si n alte medii
culturale dect acolo unde a fost propus.
Este un fapt recunoscut c modelul incremental recunoate i internalizeaz n operarea
sa ambiguitatea multora dintre obiectivele afirmate ale politicilor/programelor de politici
publice. Aceast ambiguitate este o caracteristic recunoscut pentru societile pluraliste
politic, i, ntr-o anumit msur, pare a fi un pre asumat pentru a cldi consensul necesar
pentru a aplica n practic programele de politici publice. Din acest punct de vedere,
interesele politice duc la formulri vagi, neclare, ale obiectivelor de ndeplinit. Astfel se poate
exprima diferena ntre privatizarea ntreprinderilor proprietate de stat i protecia social.
Dac privatizarea este operaionalizat n termeni de reduceri de personal, atunci devine clar
de ce, dei exist suport public (sau cel puin exista pn nu demult) pentru privatizare,
susinerea pentru reduceri de personal scade vertiginos.
Un fenomen asemntor are loc atunci cnd misiunea instituiei este definit n
termeni vagi de tipul protejarea interesului public/naional sau coordonarea activitii
serviciilor descentralizate . Att timp ct aceste misiuni rmn definite vag n termeni
operaionali, se poate observa susinerea larg pentru programele administrate de aceste
instituii. ns, n momentul n care se ncearc definirea concret a acestor misiuni, aceast
susinere tinde s se micoreze direct proporional cu numrul de instituii afectate de aceast
specificare.
n plus, dac preul pentru definirea unui obiectiv sau a misiunii n termeni operaionali
trebuie pltit cu moneda pierderii suportului politic, atunci funcionarii publici vor fi reinui la
specificarea obiectivelor urmrite. Aceasta se va materializa prin aciuni lente i modificri
constante ale procedurilor n vederea obinerii, n final, a unei situaii oarecum mbuntite, cu
minimizarea numrului de instituii/ persoane deranjate n cadrul acestui proces.
Modelul incremental accentueaz nevoia funcionarilor publici de a rspunde cererilor
comunitii politice n care activeaz, de a fi reprezentativi pentru grupurile care alctuiesc
aceast comunitate politic, i, n final, de a fi rspunztori n faa aleilor politici. Aceste
valori sugereaz un alt mod de gndire referitor la activitatea sectorului public, bazat pe
premise conform crora luarea deciziei n sectorul public trebuie s implice o doz serioas de

56

participare public; administraia public ar trebui s fie bazat pe construirea de coaliii i


consens politic; i c oficialii numii politic ar trebui s fie lsai nu doar s ndrume activitatea
funcionarilor publici dar ar trebui s i exercite presiuni n vederea adoptrii unui curs de
aciune sau altuia.
Modelul incremental de luare a deciziilor a fost prezentat prima dat de Charles Lindblom
(Lindblom, 1995). El l-a rezumat drept un set de strategii care se susin reciproc i care
urmresc simplificarea i concentrarea problemelor i care poate fi organizat conform
urmtoarelor etape:
Limitarea analizei la cteva alternative oarecum similare i care difer doar marginal de
status-quo;
mpletirea analizei obiectivelor urmrite i a altor valori cu aspecte empirice ale
problemei (adic nu exist cerina stabilirii n prealabil a valorilor urmnd ca apoi s
fie gsite mijloacele necesare pentru promovarea acestor valori).
Preocuparea analitic orientat spre remedierea problemelor existente dect pentru
cutarea ndeplinirii obiectivelor pozitive;
Secven repetat de ncercri, erori, i ncercri revizuite;
Analiza care exploreaz doar unele, nu toate, dintre consecinele importante i posibile
ale unei alternative luat n considerare;
Fragmentarea muncii de analiz ntre muli participani (fiecare cu interese partizane) n
procesul de elaborare a politicilor publice (fiecare participant ocupndu-se de partea sa
din cadrul ansamblului) (Howlett i Ramesh, 1995, p. 142).
Astfel, aa cum Lindblom explica n The Science of Muddling Through, factorii de
decizie sunt angrenai ntr-un proces continuu de construire plecnd de la situaia curent, pas
cu pas i urmnd schimbri graduale. n consecin, deciziile difer doar marginal de situaia
existent.
Sunt dou motive pentru care aceste decizii rmn relativ apropiate situaiei curente. n
primul rnd este vorba de teama tipic de schimbare n general i de schimbare radical n
special a factorilor de decizie, indiferent de timp i spaiu. Este mai uor s accepi alternative
ale cror consecine pot fi estimate n funcie de situaia curent (asupra creia s-a construit
deja un consens) dect alternative care propun schimbri radicale ale cror consecine nu pot fi
evaluate dinainte i pentru susinerea crora acordul necesar nu este nc format. Al doilea
motiv const ntr-un aspect caracteristic al structurilor birocratice, i anume: procedurile de
operare standard tind s promoveze practicile i programele curente. Aceste metode prin care
se iau deciziile tind s fie standardizate i stabilite n avans, ngreunnd astfel creativitatea i
inovaia n gsirea alternativelor, meninnd alternative familiare.
Din rndurile de mai sus rezult c avantajele majore ale modelului incremental constau n
reprezentativitatea pe care o asigur diferitelor interese i n rspunsul prompt pe care l poate
furniza nevoilor ceteanului. Datorit nevoii de suport politic, instituiile publice trebuie s
reacioneze n felul acesta. Totui, exist i dezavantaje cel puin la fel de mari care rezult din
aplicarea acestui model. n primul rnd, este un model conservator prin definiie. n cadrul su,

57

obiectivul principal este minimizarea pierderii suportului politic. A doua problem important
care apare la acest model este c aplicarea sa poate duce la obinerea de rezultate neprevzute
de la nceput i chiar total indezirabile. Cauza principal const n urmrirea cu pai mici, leni,
a unor obiective definite vag. Aceasta poate duce la orbecial i, n final, la obinerea de
rezultate nedorite. n plus, modelului incremental i se reproeaz o valoare analitic limitat.
Descurajnd analiza sistematic, orientndu-se doar pe rezolvarea problemelor care apar, se pot
trece cu vederea alternative promitoare. O problem legat de aceasta este c modelul
incremental poate duce la circularitate n domeniul public. Din cauza urmririi de obiective pe
termen scurt, se pierd din vedere cele finale, i astfel, greeli trecute pot fi repetate fr a se
observa. Se pierde astfel perspectiva de ansamblu asupra problemelor.
n final, problema cea mai mare este c modelul incremental nu se poate aplica pentru
deciziile de schimbare major pe plan social. n ciuda limitrilor sale, modelul raional
comprehensiv de luare a deciziei este mai potrivit atunci cnd schimbrile care trebuie
coordonate pe plan social sunt majore. Incrementalismul presupune un nivel ridicat de
stabilitate a societii, de cultur a negocierii i de maturitate a nivelului clasei politice i a
cetenilor.

VIII. 4 Metode de luare a deciziilor


1. Modelul atributelor multiple (modelul multiatribut)
Exist n domeniul public, ca i n cel privat, multe situaii n care deciziile trebuie luate
n funcie de mai multe criterii care de regul se afl n conflict unele cu altele. Astfel de
exemple pot fi:
decizia de stabilire a celei mai bune locaii pentru o groap de gunoi ecologic pentru o
localitate. Aceasta depinde de criterii precum: distana fa de zona locuit cea mai
apropiat, tipul de teren pe care se amplaseaz (stabilitatea geologic, potenialul su
agricol) sau posibilitatea de protecie a terenului respectiv, etc.
decizia de alegere ntre mai muli candidai pentru un anumit post ntr-o instituie, care
poate depinde de rspunsul candidatului la anumite caracteristici (atribute) ale postului,
precum experiena de munc ntr-un domeniu similar, abiliti de comunicare
interpersonal, abiliti analitice, motivaie sau contiinciozitate.
decizia de stabilire a celei mai potrivite locaii pentru o parcare subteran ntr-un ora
mare poate fi evaluat n funcie de atribute ale terenului de tipul distana fa de zona
cu solicitri mari de parcri, tipul de teren, eventual timpul necesar pentru construcie.
decizia de selectare a candidailor la examenul de admitere la universitate sau n liceu
se face pe baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat, pe
baza unui chestionar de aptitudini personalizat la caracteristicile specializrii respective
sau pe baza mediei obinute la examenul de bacalaureat.

58

n fine, unele decizii precum cea de alegere a unui automobil personal sau a unei
locuine se nscriu, de asemenea, n categoria deciziilor care pot fi abordate folosind
modelul multiatribut.
Situaiile de mai sus sunt doar cteva exemple de probleme care pot fi rezolvate
folosind modelul multiatribut de luare a deciziilor. Trebuie precizate ns o serie de concepte
care ajut la structurarea modelului.
Scenarii (sau situaiile viitoare posibile, stri ale naturii, sau, pur i simplu lucruri care
pot merge prost) sunt situaii posibile care pot fi imaginate, care se petrec dup ce decizia a
fost luat i care nu se afl sub controlul decidentului. Adesea aceste scenarii posibile nu sunt
luate n considerare pentru c nu se afl sub controlul factorilor de decizie i, datorit
presiunilor multiple sub care i desfoar activitatea, managerilor nu le place s se ngrijoreze
n mod inutil. O astfel de situaie poate aprea n cazul unei decizii asupra unei investiii
importante care trebuie luat ntr-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu se tie
dac partidul/coaliia care va obine puterea va aloca bugetul necesar continurii investiiei.
Totui, de regul, singurul scenariu care, de regul, va fi luat n considerare va fi cel referitor la
continuarea investiiei, deoarece decidenii tiu c nu au control (sau n caz fericit acesta este
redus) asupra rezultatului alegerilor. Notaia obinuit pentru scenarii este cu cifre romane I, II,
III, etc.
Alternativele sunt i posibilele direcii de aciune, opiuni, sau posibiliti de alegere.
Literatura de specialitate mai include ca sinonime pentru alternative i raiune de aciune,
curs de aciune, sau strategie candidat (Ionescu, Cazan i Negrua, 1999, p. 131).
Alternativele pot varia ca numr de la minimum dou pn la cteva mii. Astfel, posibilele
locaii pentru o groap de gunoi ecologic pot fi trei, dar candidaii pentru admitere ntr-o
facultate pot fi cteva mii. Numrul alternativelor poate rezulta din investigaii n teren sau ca
rezultat al creativitii decidenilor. Alternativele se noteaz convenional cu literele mari ale
alfabetului A, B, C, etc.
Criteriile, cunoscute i sub denumirea de atribute, obiective, puncte tari i puncte
slabe, sunt de regul specifice problemei. Ele sunt identificate de ctre factorul (factorii) de
decizie, iar numrul lor poate varia ntre doar cteva i 150, numr considerat maxim de ctre
unii cercettori (Ionescu, Cazan i Negrua, 1999: 131). De exemplu, pentru evaluarea
alternativelor pentru un apartament se pot lua n considerare ca atribute spaiul locuibil,
distana fa de serviciu, renumele/calitatea colii din cartier (dac decidentul are copii de
vrst colar), existena sau posibilitatea construirii unui garaj (dac are main), existena
unor surse de poluare fonic n apropiere (strzi puternic circulate, discoteci, gri, etc). Este
mai puin recomandat n aceast situaie includerea preului ca i criteriu de departajare,
deoarece factorul financiar impune de obicei anumite bariere la ncercrile de evaluare
obiectiv. Linia obinuit de decizie pentru resurse limitate de tipul bani sau timp merge pe
direcia cu ct mai puin, cu att mai bine.
Altfel spus, constrngerile financiare sau de timp pot impune evalurii o direcie
nedorit iniial, decidenii ncercnd s minimalizeze costurile financiare sau de timp. Modelul

59

atributelor multiple este recomandat a fi utilizat pentru evaluarea alternativelor cu costuri egale
sau comparabile. Pentru evaluarea alternativelor cu costuri diferite, literatura de specialitate
recomand aplicarea analizei cost-beneficiu, n vederea obinerii de beneficii maxime cu
minimalizarea costurilor.
Mai trebuie precizat c atunci cnd numrul de atribute este mare, ele pot fi aranjate
ntr-o structur ierarhic. n urma discuiilor ntre factorii de decizie se pot stabili un numr de
atribute-cheie, iar pentru fiecare dintre acestea se pot identifica subatribute. O structur
ierarhic a atributelor poate arta precum urmeaz2
Fig. 2 Un arbore ierarhic de atribute, Sursa Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negrua
cheie
X1
X11
X2
Atribute
X3
X4
X17
X5
X6
X61
X7
X67
De foarte multe ori atributele aflate n discuie sunt n competiie unele cu altele. n
cazul parcrii subterane, de exemplu, nevoia de proximitate cu zonele aglomerate ale oraului
poate fi n conflict fie cu tipul de sol al terenului disponibil sau, eventual, cu nevoia de
protejare a unor relicve istorice subterane. Aceste conflicte se pot rezolva sau mcar
minimaliza prin discuii n cadrul grupului de decizie, n care s se stabileasc de comun acord
prioriti i chiar o ierarhie a criteriilor. Aceste discuii sunt de mare importan pentru
obinerea susinerii ulterioare a deciziei att n faa superiorilor ierarhici (dac este cazul), dar
mai ales n faa publicului. Nu trebuie omis faptul c, spre deosebire de sectorul privat unde o
decizie de acest tip este nscris n seciunea deciziilor de investiii, n sectorul public ea este o
decizie de alocare bugetar. Acetia sunt bani publici, iar responsabilitatea pentru buna lor
gospodrire se exercit n ultim instan n faa locuitorilor comunitii respective.
Un alt aspect care trebuie luat n considerare la construirea matricii de decizie este
faptul c, deseori, atributele au unitile de msur diferite. Pentru decizia referitoare la
alegerea unui apartament, de exemplu, poluarea fonic se msoar n decibeli, distana fa de
locul de munc n kilometri, iar calitatea colii din cartier printr-un indice compozit. O soluie
la aceast problem poate fi dat de evaluarea fiecrui atribut funcie de o scal calitativ cu
cinci sau apte trepte, de exemplu de la foarte ru la foarte bine, urmnd ca apoi s
acordm echivalente numerice pentru aceast scal, echivalente cu care s lucrm ulterior.

60

Discuia se continu cu stabilirea importanei criteriilor, sau mai precis a ponderilor pe


care atributele luate n considerare le au unele n raport cu celelalte. Exist metode matematice
de evaluare i calculare a acestor ponderi3, care sunt mai uor de aplicat atunci cnd este un
singur decident sau atunci cnd analiza este pregtit de ctre un specialist pentru factorul de
decizie politic. Ponderile se pot stabili sau estima i prin discuii ntre componenii grupului de
decizie, discuii care pot fi facilitate fie de ctre o persoan de conducere din instituie sau de
ctre un facilitator extern care acioneaz n calitate de consultant pentru organizaia respectiv.
Desigur, metodele matematice menionate mai sus pot fi incluse ca argumente n cadrul
discuiei de grup, sau, chiar mai mult, aceasta poate include evaluarea diverselor variante
propuse de analitii din cadrul instituiei.
Totui, nu trebuie pierdute din vedere avantajele majore ale estimrii importanei
ponderilor n cadrul unei discuii ntr-un grup de factori de decizie (format, de exemplu, din
directori ai mai multor servicii descentralizate dintr-un jude implicai ntr-un proiect comun
sau din primari ai mai multor comune care urmresc formarea unei microregiuni):
stabilirea unui limbaj comun pentru participani, clarificarea unor termeni specifici i,
n consecin, eliminarea distorsiunilor de comunicare;
clarificarea prioritilor pentru fiecare dintre prile implicate (ar putea exista diferite
prioriti, operaionale sau politice);
construirea unei atmosfere de ncredere ntre membrii grupului care poate fi util att
pentru implementarea deciziei, ct i pentru viitoare proiecte comune;
evidenierea prioritilor comune i clarificarea felului n care acestea afecteaz pe
fiecare membru;
obinerea suportului comun pentru decizia final i a satisfaciei de ansamblu pentru
aceast decizie.
n final, raportul ntre alternative i criterii se poate exprima sub forma unei matrici
decizionale pe ale crei coloane sunt incluse alternativele, iar pe linii sunt enumerate criteriile.
Se elaboreaz cte o matrice (un tabel) pentru fiecare scenariu posibil.
Pe scurt, etapele elaborrii unui model multiatribut se prezint astfel:
1. stabilirea scenariilor viitoare;
2. identificarea alternativelor disponibile;
3. evidenierea criteriilor de evaluarea a alternativelor;
4. construirea tabelelor de decizie: citerii (linii), aternative (coloane) pentru fiecare
scenariu posibil;
5. aplicarea unei etichete calitative pe scala foarte ru pn la foarte bine cu cinci sau
apte trepte, n funcie de complexitatea problemei pentru evaluarea performanei
fiecrei alternative pentru fiecare criteriu luat n considerare;
6. echivalarea acestor etichete cu indicatori numerici, fie pe scala de la zero (minimum) la
unu (maximum), de la zero(minimum) la zece(maximum) sau de la zero (minimum) la
o sut (maximum) n funcie de preferine sau de problem. Se recomand cu insisten

61

evitarea valorii de mijloc (adic 0.5, 5, sau 50) pentru obinerea predominanei unei
alternative sau a alteia;
7. stabilirea ponderilor (importanei) fiecrui criteriu;
8. efectuarea calculelor;
9. realizarea analizei de sensibilitate pentru verificarea rezultatului obinut.
Avnd n vedere c s-a lucrat n aceast variant cu estimri ale criteriilor, pentru
analiza de sensibilitate se vor modifica valorile acordate indicatorilor numerici sau valori
estimate pentru ponderile criteriilor. La apariia unor discrepane ntre rezultatele iniiale i cele
de verificare (i ansele sunt destul de mari ca aceste diferene s apar), se impune o
reconsiderare a etapelor 5-8 sau chiar, la apariia unor date noi despre problem, a ntregului
proces.
Acest model i-a demonstrat utilitatea n multe situaii cu care s-au confruntat, n timp,
managerii din instituiile publice din strintate, iar n Romnia cel puin n sectorul privat cu
siguran. Este un instrument relativ uor de aplicat, i care, n aceast form, nu solicit un
nivel ridicat de cunotine matematice. Modelul multiatribut este foarte util ca ghid pentru
luarea deciziilor n care se alege ntre mai multe variante distincte de rezolvare a unei
probleme, precum i ca instrument pentru structurarea problemelor. Paii enumerai mai sus
oblig decidentul dar l i ajut n acelai timp s listeze alternativele i s expliciteze criteriile
pe baza crora ia decizia, precum i motivele care stau la baza alegerii sale. Astfel se clarific
mult din raionamentul care stla baza deciziei respective, iar aceasta poate fi comunicat i
neleas mai uor n etapa de implementare.
n continuare se prezint un exemplu adaptat dup unul oferit de prof. John.W.
Rohrbaugh. n acest caz, problema se pune n termenii alegerii ntre patru candidai pentru
postul de Director General n Prefectura judeului X.
1. Identificarea scenariilor de viitor posibile: Status quo, Subprefectul demisioneaz fr
candidat imediat pentru nlocuire, Investigaii din partea Comisiei Administrative, i
Implicarea Guvernului n criza din judeul X.
2. Listarea alternativelor (candidailor): Murean, Farkas, Gabor, Moldovan.
3. Enumerarea atributelor (criteriilor de analiz): Experiena de munc n domeniu, Abiliti
interpersonale, Abiliti analitice, Motivaie (contiinciozitate).
Tabel 5. Elaborarea matricilor de decizie pentru fiecare scenariu i efectuarea calculelor
Scenariul I Status Quo
Ponderi
Murean
Farkas
Gabor
Moldovan
Experien de
.20
0
45
80
100
munc n domeniu
0.00
9.00
16.00
20
Abiliti
.30
20
100
90
0
interpersonale
6.00
30.00
27.00
0.00
Abiliti analitice
.30
100
0.00
25
75
30.00
0.00
7.50
22.50

62

Motivaie/contiinciozitate
Total

.20

100
1.00

Scenariul II Subprefectul
demisioneaz fr nlocuitor
Ponderi
Experien de
.29
munc n domeniu
Abiliti
.43
interpersonale
Abiliti analitice
.00
Motivaie/contiin- .29
ciozitate
Total
1.00
Scenariul III Investigaii din
partea Comisiei Administrative
Ponderi
Experien de
.00
munc n domeniu
Abiliti
.29
interpersonale
Abiliti analitice
.57
Motivaie/contiinciozitate
Total

.14
1.00

Scenariul IV Implicarea
Guvernului n criza din judeul X
Ponderi
Experien de
.40
munc n domeniu
Abiliti
.40
interpersonale
Abiliti analitice
.10
Motivaie/contiin-

.10

40.00

85

20.00
56.00

8.00
47.00

0.00
50.50

17.00
59.50

Murean
0
0.00
20
8.57
100
0.00
100
28.57
37.14

Farkas
45
12.86
100
42.86
0.00
0.00
40.00
11.43
67.14

Gabor
80
22.86
90
38.57
25
0.00
0
0.00
61.43

Moldovan
100
28.57
0
0.00
75
0.00
85
24.29
52.86

Murean
0
0.00
20
5.80
100
57.00
100
14.00
76.80

Farkas
45

Gabor
80

5.60
35.60

0.00
40.35

Moldovan
100
0.00
0
0.00
75
12.82
85
11.90
24.72

Murean
0
0.00
20
8.00
100
10.00
100

Farkas
45
18.00
100
40.00
0.00
0.00
40.00

Gabor
80
32.00
90
36.00
25
2.50
0

Moldovan
100
40.00
0
0.00
75
7.50
85

0.00
100

0.00
90

30.00
0.00

26.10
25

0.00
40.00

14.25
0

63

ciozitate
Total

1.00

10.00
28.00

4.00
62.00

0.00
70.50

8.50
56.00

Rezultatul este diferit pentru fiecare dintre cele patru scenarii ntruct fiecare solicit un
alt tip de puncte tari din partea fiecrui candidat. Pentru o astfel de situaie, n afar de
efectuarea analizei de sensibilitate, este recomandat estimarea atent a probabilitilor de
ndeplinire a fiecrui scenariu.
Rndurile de mai sus au schiat diverse posibiliti de aplicare a modelului atributelor
multiple n situaii pentru instituii publice. Trebuie ns reamintit nevoia de identificare
corect a tipului de problem pentru care se aplic acest model.
2. Arborele de decizie

Atunci cnd sunt prezentate ca i studii de caz, spre exemplificarea unor metode,
problemele sunt structurate clar, alternativele de rezolvare sunt evidente, iar probabilitile
diferitelor direcii de aciune sunt, de asemenea, specificate de la bun nceput. Totui, n
activitatea de zi cu zi acest lucru se ntmpl rareori (dac totui se petrece vreodat). La prima
nfiare, o problem se prezint ca o aglomeraie de valori inconsistente care contureaz o
diferen ntre situaia curent i cea dorit. Aceasta este combinat cu o senzaie de confuzie a
decidentului care nelege, treptat, c trebuie s gseasc un curs de aciune care, cel puin n
parte, trebuie s le satisfac cel puin parial. n consecin, un prim pas important este aici
decelarea alternativelor i valorilor, precum i identificarea opiunilor i obiectivelor. Abia ntro etap ulterioar decidentul se va preocupa de estimarea incertitudinilor legate de diferitele
opiuni, precum i de identificarea modalitilor de reducere a acestora.
Exist mai multe instrumente disponibile pentru structurarea incertitudinilor n cadrul
unei probleme. Arborele de decizie pentru structurarea incertitudinilor ca secvene de
evenimente ulterioare, arborii de valori pentru structurarea obiectivelor, sau arborii de
evenimente, de greeli i de inferene pentru structurarea incertitudinilor sunt doar cteva
exemple de instrumente utile pentru analiza unei decizii (von Winterfeld i Edwards, 1986).
Procesul de construire a unui arbore (ne vom referi n continuare doar la arborii de
decizie) respect paii de baz ai paradigmei rezolvrii de probleme i poate fi mprit n mare
n trei etape dup cum urmeaz:
a) Definirea problemei, schiarea unei structuri analitice generale i formalizarea ei
parial. Aici se rspunde la ntrebri de tipul: Care este mediul problemei i care este natura
ei? Cine este decidentul? Care sunt valorile acestuia? Care sunt opiunile generice posibile?
Care sunt grupurile sociale afectate de decizie? Nu n ultimul rnd, o ntrebare important este
i: Care este scopul analizei? Acum se construiete doar o schem aproximativ a problemei. n
urma acestei etape rmn rezultate de tipul matricelor simple de listare a obiectivelor n raport
cu opiunile sau liste de posibile grupuri int afectate de decizie.
b) n funcie de rezultatele etapei precedente, se aleg acum modele generice de
structurare a problemei (de ex. modelul atributelor multiple, inferena ierarhic sau detectarea

64

semnalelor pentru diagnoz). ntrebrile tipice pentru aceast etap sunt: Care este problema
important aici, conflictul ntre valori sau incertitudinea? Cum pot fi combinate diferite modele
pentru a rspunde cerinelor problemei? Un aspect important pentru aceast etap este
recomandarea conform creia este util s fie ncercate mai multe modele, fr a se hotr de la
bun nceput doar unul singur. Motivul acestei recomandri a fost discutat pe larg ntr-un capitol
precedent: dac se ia prea repede hotrrea asupra modelului care va fi aplicat, fr a se
explora i alte alternative, riscul de a aplica o structur nepotrivit pentru tipul de problem cu
care ne confruntm este mare. O cale bun de verificare a structurilor alese iniial este prin
realizarea unor estimri numerice aproximative i efectuarea unor calcule primare. Adesea,
aceast verificare preliminar duce la restructurare i simplificarea problemei.
c) Etapa a treia const n rafinarea structurilor identificate n etapa precedent. Abia
acum, o dat ce gradul de siguran referitor la corectitudinea structurii alese pentru analiza
problemei este suficient de mare, se poate trece la elicitarea unor date, cifre mai detaliate legate
de problema n cauz (von Winterfeld i Edwards, 1986).
Totui, se pune ntrebarea: Ce este analiza deciziei? Analiza deciziei este procesul prin
care are loc descompunerea procesului de decizie n componentele sale naintea lurii
deciziei4. Aceste componente includ probabilitile de ndeplinire a alternativelor luate n
considerare precum i utilitatea ataat fiecrei alternative. Schiarea unui arbore de decizie
naintea lurii deciziei propriu-zise este o modalitate bun de a uura procesul de decizie. Ea
ajut la descompunerea procesului n elemente care pot fi estimate pe baza probabilitilor i a
utilitilor, furniznd astfel o imagine clar asupra deciziei i a componentelor sale.
Sunt necesare patru tipuri de informaie pentru costruirea unui arbore de decizie (von
Winterfeld i Edwards, 1986):
1. Care sunt alternativele?
2. Care sunt rezultatele posibile?
3. Care este probabilitatea fiecrui eveniment?
4. Care este valoarea fiecrui eveniment pentru decident?
n plus, mai sunt cteva notaii specifice utilizate la construirea arborilor de decizie
(Ionescu, Cazan, Negrua, 1999, p. 102 103).
1. Noduri decizionale (puncte de decizie), reprezentate printr-un ptrat, sunt punctele unde
decidentul trebuie s aleag un anumit curs de aciune dintr-un numr finit de
alternative posibile.
2. Nod ans (punct de ramificaie, punct ans), reprezentat printr-un cerc, arat c un
anumit eveniment, asupra cruia decidentul nu are un control, urmeaz s se ntmple.
3. Alternativele (cile de aciune) sunt reprezentate prin ramificaii care ies dintr-un nod
decizional. Costul asociat alternativei respective, dac exist, se scrie pe ramificaia
corespunztoare alternativei respective, iar dac ea se respinge atunci ramificaia
respectiv se bareaz cu o linie vertical.
Un exemplu de problem ce se poate rezolva cu ajutorul unui arbore de decizie este
prezentat n cele ce urmeaz (Connoly, Arkes i Hammond, 2000, p. 4-5). O persoan primete

65

o ofert de promovare n carier foarte tentant, dar care implic mutarea ntr-o alt localitate.
Oferta este motivant i sub aspect financiar, dar mai ales sub aspectul posibilitilor de
dezvoltare profesional. La ora primirii acestei oferte persoana respectiv are probleme la locul
de munc, sentimentul inutilitii predomin, pe scurt, oferta de promovare vine la un moment
potrivit. Totui, i se precizeaz c exist 40% anse ca nici noul post s nu fie ceea ce i
dorete, iar n caz de eec va fi concediat. Dac nu se mut, atunci exist 20% anse ca
problemele care le are la locul de munc s se nruteasc i n consecin s fie concediat.
Nu este nici o ans ca problemele s se rezolve de la sine. Ce ar trebui s fac acest
persoan? Figura urmtoare arat arborele de decizie
Succes p=0.60

U=1.0

Insucces p=0.40

U=0.0

Problema treneaz p=0.80

U=0.6

nrutire p=0.20
Figura 3. Arborele de decizie

U=0.0

Acceptare
Acceptare sau nu?
Respingere

n figura de mai sus sunt prezente trei tipuri de informaii. Acestea sunt :
Alternativele: acceptarea promovrii sau pstrarea postului
Rezultatele fiecrei alternative: Succes, Insucces, Problema treneaz, nrutire
Probabilitile asociate cu fiecare dintre acestea.
Urmeaz estimarea utilitii fiecreia dintre alternative pentru decident. Utilitatea
variaz pe o scla de la 0.0 (cel mai ru) la 1.0 (cel mai bine). Persoana a considerat c varianta
mutare-succes este ce mai bun i a evaluat-o cu maximum pe scala sa, adic 1.0. Variantele
eecului, adic terminate cu concedierea, au fost evaluate cu 0.0 pe scala utilitilor sale. n
sfrit, decidentul nostru a considerat c varianta muncii n situaia de tensiune i disconfort
valora totui 0.6 pentru el.
Acum urmeaz faza de evaluare. Se studiaz rezultatele. Utilitatea fiecrui rezultat
trebuie ponderat funcie de probabilitatea sa de ndeplinire. Aceasta se face matematic prin
nmulirea probabilitii fiecrui rezultat cu valoarea estimat de decident pe scala utilitii sale.
Astfel se calculeaz utilitatea ateptat pentru fiecare alternativ.
n consecin,
pentru
alternativa Acceptare avem: UA=(0.6*1.0)+(0.4*0.0)= 0.60
iar pentru
alternativa Respingere avem UA=(0.8*0.6)+(0.2*0.0)= 0.48
Comparnd utilitile ateptate pentru cele dou alternative, va fi aleas cea mai mare, a
alternativei de Acceptare.

66

Totui, poate ca decidentul nu se simte confortabil cu o diferen de doar 0.12 ntre


utilitile celor dou alternative. Pentru a vedea ct de sensibil este modelul la cifrele/
estimrile folosite, se poate face o analiz de sensibilitate. Astfel, la un moment dat poate
considera ca utilitatea variantei Problema treneaz este mai mare pentru el dect cifra iniial
de 0.6 luat n considerare. Chiar dac modific aceast cifra la 0.7, calculul utilitii ateptate
ne arat c tot utilitatea celeilalte alternative este mai mare ( 0.60 fa de 0.56).
Cert este c n situaiile de aplicare a arborelui de decizie trebuie s facem tot ceea ce
este posibil pentru a avea estimri ct mai corecte pentru probabilitatea de ndeplinire a
alternativelor i pentru utiliti. Totui, cu toate aceste eforturi, nu trebuie s uitm c avantajul
cel mai mare al arborilor de decizie este c foreaz decidentul s clarifice elementele pe care
le include, cele excluse, precum i intervalul de timp pe care i proiecteaz rezultatele. Acest
din urm element este important, de asemenea, ntruct pot exista situaii n care concentrarea
pe termen scurt poate accentua rezultatele negative ale unei decizii, n timp ce rezultatele
pozitive se pot detecta printr-o abordare pe termen lung.
Discuia de pn acum a prezentat o serie de aspecte legate de definirea problemei,
identificarea alternativelor i, prin ele modelul atributelor multiple i arborii de decizie,
structurarea alternativelor i modaliti de suport a deciziei. ns rezultatele obinute trebuie
comunicate ntr-un mod ct mai eficient, ntruct una dintre constrngerile cele mai puternice
ale factorilor de decizie (ale clientului pentru care s-a realizat analiza) este timpul.

Unitatea 4 Implementarea i evaluarea politicilor publice.


Cap. IX. Implementarea politicilor publice
Foarte mult timp s-a considerat c, o dat decizia luat, implementarea, sau aplicarea ei
n practic este o etap care se realizeaz de la sine, ns dezvoltarea studiilor de evaluare a
demonstrat contrariul. Astfel s-a dezvoltat o ntreag literatur pe tema studiilor de
implementare.
Paul A. Sabatier (Lane, 1993, p. 90) analizeaz cele dou abordri teoretice principale
ale implementrii, cea descendent (top-down) i ascendent (bottom-up) propunnd n
concluzie o abordare intermediar, bazat pe un model al coaliiei. ns problema care rmne
este legat de definirea conceptului de implementare; este uor de difereniat ntre realizarea
unui studiu care s modeleze felul n care se realizeaz politicile publice i un studiu care s
evalueze msura n care un anumit proces de aplicare practic a unui program a dus la
atingerea scopurilor propuse. Este o diferen major ntre implementare ca rezultat i
implementare ca un proces, ceea ce duce la discuii legate de definirea nsi a conceptului de
implementare.

67

Definirea conceptului de implementare poate fi destul de problematic, ntruct nsi


definiia de dicionar5 include att actul n sine de implementare, de punere n practic, ct i
starea final de a fi implementat, aplicat practic. Astfel, ne confruntm cu o posibil confuzie
ntre dou nelesuri ale termenului: de activitate sau de scop. ndeplinirea unei activiti nu
trebuie neaprat s duc la realizarea scopului pentru care acea activitate a fost gndit.
Analiza proceselor de implementare nu se limiteaz la ceea ce se ntmpl dup votarea
reformelor politice, mergnd dincolo de centrarea pe executarea programului n ageniile
publice, aa cum a fost perceput n mod tradiional.
Implementarea presupune implicit i evaluarea. Este realizat de actori specializai
pentru acest lucru, a cror sarcin fundamental este aceea de a evalua felul n care a decurs
procesul de implementare. Dat fiind specificul procesului pentru sectorul public, studiul de
implementare nu se poate limita la nite afirmaii cu privire la ceea ce se va ntmpla dup ce
programul se va ncheia. Analistul se va apleca mai nti asupra evalurii succesului sau
insuccesului modului n care programul a fost aplicat n practic, ns a doua caracteristic a
studiilor de implementare este studierea logicii interne a procesului de punere n practic a
programului. De asemenea, analistul va studia i alte aspecte, precum: strategiile i tacticile
aplicate de actorii implicai n procesul de implementare, modalitatea de aplicare a
mecanismului de ntrziere n influenarea procesului de decizie, varietatea motivaiilor
actorilor implicai, structurarea coaliiilor intre acetia, etc. Pentru nelegerea procesului de
implementare trebuie clarificat c elementele sale fundamentale, adic obiectivele stabilite i
rezultatele existente, ndeplinesc o serie de condiii suplimentare. Este vorba de a) legtura
cauzal i de b) felul n care se ndeplinesc obiectivele prin intermediul rezultatelor.
Programul de politic public este modalitatea prin care se obin rezultatele care n
ultim instan vor duce la ndeplinirea obiectivelor politicii. Evaluarea implementrii se
centreaz pe felul n care o politic public opereaz i pe consecinele sale. Ea include trei
activiti separate din punct de vedere logic (Lane, 1993, p. 92): a) clarificarea obiectivelor
(funcia obiectiv), b) clarificarea relaiei ntre obiective i rezultate n termenii eficacitii
cauzale ( funcia cauzal) i c) clarificarea relaiei ntre obiective i rezultate n vederea aflrii
msurii n care scopul a fost ndeplinit ( funcia de realizare). Aceste sarcini sunt dificile, n
special din cauza naturii politice a contextului n care se realizeaz implementarea i a
diverselor coaliii de actori. n plus, teoria implementrii presupune existena a cel puin dou
seturi diferite de actori, formulatorii i cei care se ocup de implementare. Acest lucru nu este
ntotdeauna valabil, ns, de obicei, teoria implementrii susine c un program devine obiect
de legitim interes pentru implementatori o dat ce s-a luat decizia asupra implementrii lui n
mod formal. n plus, sunt i alte decizii care trebuie luate atunci cnd se decide asupra realizrii
unui studiu de implementare, ca de exemplu, ce interval de timp trebuie alocat nainte de a
realiza studiul respectiv, deoarece rezultatele dorite nu apar ntotdeauna imediat dup
ncheierea aplicrii programului.

Websters Dictionary, Oxford English Dictionary

68

IX. 1. Factori care faciliteaz implementarea cu succes a unei politici publice


O parte a literaturii de specialitate (Wildavsky, 1973, Sabatier, 1986, Weimer i Vining,
1992) a ncercat s identifica care sunt factorii care influeneaz implementarea cu succes a
unei politici publice. Weimer i Vining (1992) propune urmtorii factori: a) logica politicii
publice, b) natura relaiilor de cooperare pe care le necesit, i c) disponibilitatea unor persoane
dedicate i avnd aptitudinile necesare pentru coordonarea implementrii.
a) Logica politicii publice (Este politica public relist?)
Logica politicii publice poate fi definit ca un lan de ipoteze care pot fi adevrate, false
sau nu universal adevrate. Cu ct este mai probabil ca ipotezele s fie false, cu att este mai
puin probabil c programul va duce la atingerea obiectivelor stabilite iniial. Caracteristicile
politicii publice i circumstanele n care aceasta a fost adoptat determin ipotezele care stau
la baza implementrii unei politici publice i probabilitatea ca ele s fie adevrate. n general,
cu ct politica public adoptat d mai mult autoritate celor care implementeaz, cu att
acetia au o capacitate mai mare de a se conforma comportamentului prescris prin ipoteze. Cu
ct este mai puternic suportul politic pentru o politic deja adoptat i pentru metodele de
coerciie, cu att este mai mare capacitatea celor care implementeaz de a asigura
comportamentul prescris prin ipoteze. O politic public poate fi considerat ca fiind nerealist
dac nu poate specifica un lan plauzibil de comportamente care s duc la obinerea
rezultatelor dorite.
b) Asamblarea politicii publice (Cine deine elementele eseniale asamblrii?)
Eugene Bardach (1977) definete implementarea unei politici publice ca un proces de
asamblare care implic eforturi de asigurare a elementelor eseniale din partea celor care le
controleaz. Cu ct numrul elementelor care trebuie asamblate este mai mare i mai variat, cu
att este mai probabil c vor aprea probleme pe parcursul procesului de implementare.
Weimer & Vining (1992) au propus un set de ntrebri care s fie luate n considerare atunci
cnd se urmrete implementarea cu succes a unei politici publice: 1) Care elemente
(presupuse de ipoteze i care leag politica de rezultate) trebuie asamblate?; 2) Cine
controleaz aceste elemente?; 3) Care sunt motivaiile lor?; 4) Ce resurse are la dispoziie
institutia care implementeaz pentru a-i stimula pe acetia s furnizeze elementele necesare?;
5) Care vor fi consecinele dac aceste elemente nu pot fi obinute n intervalul de timp dorit
sau nu pot fi obinute deloc?
Eforturile de a asigura elementele necesare implementrii implic folosirea unor
strategii din domeniul politicii, adic cei care dein elementele necesare implementrii trebuie
s fie convini s le furnizeze. Deinerea autoritii legale este aproape ntotdeauna o resurs
important pentru cei responsabili de implementare, dar nu este o resurs suficient pentru a
garanta cooperarea. Chiar i atunci cnd actorul care implementeaz o politic public are
autoritatea legal pentru a solicita conformarea, aceasta poate s nu fie obinut la acel nivel de
implicare necesar pentru o implementare cu succes. Actorii responsabili pentru implementare

69

trebuie s foloseasc uneori i strategii politice, n special cooptarea i compromisul pentru a


asambla anumite elemente ale unui program i pentru a le menine implicate pe parcursul
ntregului proces.
Neimplementarea unei politici publice nu trebuie s fie ntotdeauna considerat c a
fost fcut n mod intenionat pentru a impiedica atingerea unor obiective. n practic pot s
apar situaii cnd un actor care deine un element esenial implementrii unui program poate
s aib toate inteniile bune pentru a-l furniza dar eueaz n a realiza acest lucru datorit
incompetenei sau a inabilitii/imposibilitii de a-i determina pe alii s ofere suportul
necesar. Diversitatea existent ntre acei actori care funizeaz elemente asemntoare face ca
estimarea inadvertenelor care ar putea s apar n implementare sa fie greu de estimat.
n concluzie, autoritatea legal singur s-ar putea s nu fie suficient pentru a garanta
conformarea celor care dein elementele necesare implementrii unui program. Cei care sunt
repsonsabili de implementarea unei politici publice trebuie s aib anumite ateptri realiste
despre capacitatea celor care sunt direct responsabili de furnizarea unor elemente ale
programului. Dac unii actori percep programul sau contribuia lor specific la acesta ca fiind
contrar propriilor interese, atunci cei responsabili de implementare ar putea anticipa c ei vor
ncerca s evite implementarea sau furnizarea unor elemente prin ntrziere sau opunerea unei
rezistene.
c) Disponibilitatea unor persoane de a se ocupa de managementul programului
Cel care implementeaz o politic public este n general o persoan care este n
favoarea politicii i este doritoare s investeasc timp, energie i resurse pentru a vedea c
politica este pus n practic. Este puin probabil c cei care au adoptat politica public sau
oficialii publici vor fi capabili sau doritori s se ocupe de managementul de zi cu zi al
implementrii. Responsabilitatea pentru managementul implementrii revine de obicei
administratorilor acelor instituii care furnizeaz servicii similare sau care au o anumit
legatur cu domeniul noii politici.
Pentru o implementare cu succes este important s se neleag motivaiile i resursele
actorului responsabil cu implementarea pentru a prezice probabilitatea cu care politica public
va produce rezultatele dorite. Dac actorul responsabil cu implementarea percepe aceast
politic ca fiind nedorit sau puin important, este puin probabil c va dedica resursele proprii
i ale organizaiei pentru implementarea cu succes a politicii publice, n comparaie cu acel
care are o prere mai favorabil despre aceast politic. Unul dintre motivele pentru care
uneori sunt create uniti organizaionale pentru implementarea unei noi politici este percepia
faptului c directorii unitilor deja existente fiind dedicai programelor n curs de derulare, nu
vor dedica att de mult timp noii politici publice.
Eecul actorilor responsabili de implementarea unei politici publice poate fi compensat
de ceea ce E. Bardach (1977) numete coordonatori de programe, adic cei care intervin n
etapa de asamblare pentru a facilita obinerea elementelor necesare unei implementri de
succes. De exemplu, consilierii minitrilor pot coordona procesul de asamblare a unei politici

70

publice prin facilitarea obinerii compromisului sau negocierea cu acei actori care ar putea fi
mpotriva politicii sau ar putea fi mai puin dedicai obinerii rezultatelor dorite. Aceti
coordonatori de programe joac un rol important n adaptarea politicilor coordonate de la nivel
naional la condiiile locale. Ei pot fi considerai ca i ochii i urechile celor care
implementeaz o politica public, deoarece i pot informa pe coordonatorii de la nivel central
despre potenialele probleme de la nivel local sau pot s furnizeze informaii care s fie folosite
pentru anticiparea i prevenirea nendeplinirii unor sarcini.
n concluzie, n evaluarea anselor unei implementri cu succes, trebuie luate n
considerare motivaiile i resursele acelora care vor coordona procesul de implementare. n
acelai timp trebuie identificai i mobilizai poteniali suporteri ai politicii publice care pot
contribui la facilitarea procesului de implementare.

IX. 2. Probleme poteniale n implementarea unei politici publice


Weimer i Vining (1992) au propun dou abordri care ar putea furniza cadre
folositoare pentru gndirea sistematic a procesului de implementare. Abordarea cea mai
simpl presupune scrierea scenariului, adic specificarea lanului de activiti care vor duce la
atingerea obiectivelor unei politici publice. Aceast abordare se bazeaz pe anticiparea pailor
care trebuie urmai pentru atingerea obiectivelor finale si este foarte folositoare pentru
anticiparea problemelor care ar putea s apar pe parcursul implementrii unor politici deja
adoptate. Cea de-a doua abordare are un caracter mai general i pornete n sens invers de la
obiectivele care se doresc a fi atinse i se urmrete determinarea modalitilor prin care s se
ajung la obinerea lor. Aceast abordare este folositoare pentru a genera alternative de politici
publice care ar putea avea anse mari pentru o implementare cu succes.
a) Scrierea scenariului de realizare a implementrii
Aceast abordare presupune specificarea lanului de activiti care leag o politic
public de rezultatele dorite. Scrierea scenariului reprezint o metod pe care iniiatorii unei
politici publice o pot folosi pentru a planifica activitile care trebuie realizate pentru
implementarea acesteia cu succes. Decidenii unei politici publice cnd aleg activitile pentru
atingerea unor obiective trebuie s analizeze modul de aciune al actorilor care ar putea fi
implicai n procesul de implementare, precum i tacticile prin care aciunile lor pot fi
influenate. Acest proces necesit ca factorii de decizie s aib abilitatea de a anticipa ce ar
putea s mearg greit n procesul de implementare i cine ar putea influena ca lucrurile s
mearg greit. Cu alte cuvinte, este important s fie anticipate iniial cele mai negative scenarii.
n acest sens, abilitatea de realizare a unor predicii este important n stabilirea aciunilor care
se doresc a fi implementate i care au anse mari s fie realizate.
n multe situaii s-a constatat c exist tendina ca estimrile fcute n fazele iniiale ale
procesului de planificare a implementrii, n special cu privire la informaiile de detaliu, s se
dovedeasc ulterior c sunt incorect estimate. Pentru a fi evitate astfel de situaii au fost
propuse modele de mbuntire a procesului de planificare. Weimer i Vining (1192) au

71

propus un set de trei activiti pentru o planificare realist a procesului de implementare : a)


scrierea scenariului; b) analiza critic a scenariului; c) revizuirea scenariului.
a) Scrierea scenariului const n stabilirea unei serii de activiti conectate ntre ele. S-a
constatat c este recomandabil ca atunci cnd este definit fiecare activitate s se
ncerce s se rspund la urmtoarele ntrebri: 1) Ce aciune trebuie realizat?; 2) Cine
este responsabil pentru realizarea aciunii respective?; 3) Care este intervalul de timp n
care o aciune trebuie realizat?; De ce trebuie realizat o aciune?.
b) Analiza critic a scenariului const n determinarea dac un scenariu este realist sau nu
i a gradului n care toi actorii implicai n implementarea unei politici publice sunt
capabili de realizarea aciunilor prescrise. Dac nu, nseamn c implementarea politicii
publice are anse mari s eueze. n cazul fiecrui actor implicat n procesul de
implementare trebuie analizat dac comportamentul prescris este n concordan cu
interesele personale i organizaionale. n aceast etap este important s se determine
de asemenea acei actori care ar putea s nu doreasc s participe la implementare,
precum i tacticile care ar putea fi folosite pentru evitarea unor astfel de situaii. De
asemenea, este important de identificat acei actori care nu au fost inclui iniial n
scenariul de implementare i care s-ar putea opune politicii publice. Pentru fiecare
astfel de actori este important a se identifica modul prin care acetia pot influena
implementarea politicii publice, precum i tacticile pe care le-ar putea folosi pentru a fi
prevenit sau contracarat o potenial aciune din partea acestora.
c) Revizuirea scenariului const n rescrierea scenariului din perspectiva criticilor
formulate pentru realizarea unui scenariu care s fie realist.
Figura 3. Gndire strategic asupra procesului de implementare.
Sursa: Weimer i Vining (1992, p. 333)
Scenariu: Scrierea unui scenariu care s descrie toate aciunile care trebui realizate pentru ca
politica public s conduc la atingerea rezultatelor dorite. Este important s se raspund la
ntrebrile: cine?, ce?, cnd? i de ce?.
Analiza critic: Este scenariul realist?
Pentru fiecare actor menionat n scenariu este important s se menioneze:
1. Este comportamentul prescris prin scenariu n acord cu interesele personale i
organizaionale?
2. Dac nu, ce tactici are putea folosi actorii pentru a evita participarea la
implementarea programului?
3. Ce strategii trebuie folosite pentru a se asigura cooperarea acestora?
Analiznd efectele directe i indirecte ale politicilor publice, ce ali actori ar putea participa la
implementarea politicii publice?
1. Cum ar putea ei influena aciunile prescrise?
2. Ce tactici ar putea fi folosite pentru a le putea contracara o potenial intervenie?

72

Revizuirea: Rescrierea scenariului pentru ca acesta s devin realist


b) Realizarea design-ului cercetrii de jos n sus
Aceast abordare presupune c procesul de gndire a unei politici publice ncepe de la
analizarea comportamentului pe care dorim s l schimbm i apoi se trece la selectarea
aciunilor care ar putea s duc la schimbarea comportamentului respectiv. Aceast abordare
umrete sugerarea unor soluii alternative pentru rezolvarea unei probleme. Identificarea
alternativelor este considerat a fi sarcina n principal a nivelurilor organizaionale inferioare.
Aceast abordare pornete de la prezumia c implicarea nivelurilor inferioare poate contribui
la descoperirea unor abordri mai puin centralizate care poate altfel ar fi trecute cu vederea.

Cap. X. Evaluarea
Evaluarea nu este doar o etap care are loc la sfritul ciclului politicilor publice, dei
acest lucru se ntmpl destul de frecvent. Evaluarea politicilor reprezint examinarea
empiric obiectiv i sitematic, cu ajutorul metodelor de cercetare social a politicilor publice,
n termenii obiectivelor propuse de acestea (Stoica, 2001, p. 116).
Domeniul evalurii politicilor publice ca un domeniu tiinific de studiu, aa cum este
el discutat n forma actual, a nceput s se dezvolte n anii 1960 i 1970 cnd au fost publicate
mai multe lucrri importante n acest domeniu i a nceput s fie publicat revista Evaluation
Review ncepnd cu 1976.
Studiile de evaluare au luat avnt n special n SUA n perioada anilor 1970 atunci cnd
rezultatele ateptate dup seria de programe aplicate n perioada de avnt a interveniilor
guvernamentale nu au fost la nlimea ateptrilor, i cnd, din cauza crizelor economice,
guvernele au trebuit s decid asupra ncheierii unor programe. Procesul de evaluare s-a
rspndit la scar larg i multe instituii publice de la nivel federal i local au decis evaluarea
mai multor programe. Consecina a fost c s-a creat o percepie general c nimic nu merge
bine. Metodele de evaluare au fost mbogite cu tehnici preluate din sectorul privat, ca de
exemplu Managementul pe Obiective, Managementul Resursei Umane i Auditul.
Factorii care au contribuit la dezvoltarea domeniului evalurii politicilor publice au fost
multipli. n primul rnd, presiunea pentru reducerea cheltuielilor bugetare a dus la cererea de
identificare a unor msuri de optimizare a alocrilor bugetare att nainte de iniierea unui nou
program, ct i pe parcursul implementrii acestuia. n al doilea rnd, contractarea unor servicii
publice ctre sectorul privat n baza unor contracte a impus nevoia de evaluare a modului n
care firmele private i ndeplinesc sarcinile asumate n baza contractului. n al treilea rnd
poziia ceteanului n raport cu administraia s-a schimbat. Acesta nu mai este un simplu
beneficiar al serviciilor publice, ci este un client n raport cu administraia care dorete s fie
implicat in procesul de luare a deciziei cu privire la modul n care instituiile publice doresc
fondurile publice i chiar mai mult, s fie informat despre modul n care instituiile publice au

73

cheltuit banii publici. n final, exist presiunea pentru raionalizarea procesului de luare a
deciziilor n sectorul public, pentru ca deciziile s se bazeze pe date statistice credibile, astfel
nct programele i politicile s ating efectul scontat.
Astfel, o nou tendin s-a profilat pentru studiile de cercetare, i anume centrarea pe
evaluarea performanei programelor. Iar una dintre recomandrile de baz pentru designul de
noi programe a fost introducerea de modaliti pentru evaluarea regulat a programului n sine.
Astfel a fost propus conceptul continuum-ului evalurii, n locul percepiei anterioare a
evalurii drept etap ce are loc la ncheierea ciclului politicilor publice. Weimer i Vining
propun urmtoarea structur pentru continuum-ul evalurii (Weimer i Vining, 1989, p.368369):
a) Analiza ex-ante presupune analiza cantitativ i calitativ a problemei, stabilirea citeriilor
de decizie, a alternativelor, punctelor pro i contra, estimarea costurilor i a rezultatelor
ateptate, precum i msurile necesare pentru implementare i evaluare. Acest tip de
evaluare este util n special n luarea deciziilor de alocare a resurselor pentru un proiect
aflat n studiu. Dac analiza este exact, ea ajut la selectarea celui mai bun proiect sau sau
conduce la decizia de continuare sau de renunare la un proiect (Boardman et. al 2004: 5).
b) Evaluarea pe parcursul derulrii unui program (evaluarea intermediar) se refer la
msurile luate n vederea implementrii ct mai apropiate de felul n care a fost gndit un
program, la trecerea acestuia din etapa de decizie n cea de implementare. n plus, prin
intermendiul acestui tip de evaluare se urmrete nregistrarea schimbrilor realizate n
decursul derulrii programului i atunci cnd este necesar schimbarea destinaiei
resurselor pentru alte utilizri. Nu se urmrete interzicerea schimbrilor care se dovedesc
necesare i este puin probabil c c o asemenea analiz va conduce la ntreruperea unui
proiect de investiii care se apropie de finalizare, deoarece o mare parte din cheltuieli au
fost deja efectuate.
c) Evaluarea ex post se refer la analize care urmresc s identifice dac obiectivele unui
proiect au fost atinse i s formuleze recomandri cu privire la continuarea, modificarea
i/sau terminarea unor proiecte similare. O evaluare ex post poate s ajute analitii s
efectueze o analiz ex ante a unei politici similare. Concluziile unei analize ex-post nu pot
s anuleze deciziile de alocare a resurselor n acel proiect. Analizele ex post contribuie la
nelegerea de ctre factorii de decizie a oportunitii unor tipuri specifice de proiecte. De
exemplu, guvernul federal al S.U.A a susinut prin finanarea i evaluarea unor serii de
teste pilot, programe demonstrative i experimente sociale, diverse experimente de
reform n domeniul asistenei sociale care au contribuit la adoptarea n 1988 a unei noi
legi federale a asitenei sociale. n mod asemntor, un ir ntreg de analize ex post
efectuate ntre anii 1960 i 1970 n domeniul reglementrilor economice din sectorul
industrial au artat c, adesea, costurile de reglementare depesc beneficiile.
d) Comparaii ex ante/ex post sau ex ante/ pe parcursul implementrii programului se refer la
compararea unei analize ex ante cu o analiz pe parcursul implementrii unui program sau
cu o analiz ex post pentru descoperirea valorii analizelor de luare a deciziilor n sine.

74

Monitorizarea se bazeaz pe nregistrarea schimbrilor n variabilele cheie att pe parcursul


implementrii unui program, ct i dup ce acesta a fost implementat. Astfel se identific
aumite erori de estimare, de msurare i de evaluare n analizele de fundamentare a
deciziilor. Se obin astfel informaii pentru mbuntirea acurateii analizelor ex ante
viitoare efectuate pentru proiecte similare. Informaiile despre capacitatea de predicie a
analizelor cost-beneficiu sunt utile n procesul de luare a deciziilor.
Tabel 6. Valoarea diferitelor tipuri de evaluri ale politicilor publice
Contribuii la
valoarea evalurii

Evaluare ex ante

Evaluarea pe
parcursul derulrii
unui program

Comparaii ex
ante/ex post sau ex
ante/ pe parcursul
implementrii
programului
trziu, La
fel ca n
este evalurile
pe
parcursul derulrii
unui program sau ex
post.

Decizia de alocare Dac analiza este


a resurselor pentru exact, ea ajut la
proiect
selectarea celui mai
bun proiect sau
conduce la decizia
de continuare sau de
renunare la proiect

Prea
proiectul
finalizat

Aflarea
valorii
actuale a unui
anumit proiect

Excelent, dei La
fel ca n
pot exista unele evalurile
pe
erori.
parcursul derulrii
unui program.
Foarte util, dei La
fel ca n
pot aprea erori i evalurile
pe
necesit ajustri parcursul derulrii
pentru proiecte unui program sau ex
diferite.
post.

Contribuia
la
aflarea
valorii
actuale a unor
proiecte similare

Cercetarea
onisiunilor,
erorilor
estimare,
msurare i
evaluare

n cazul n care
resursele deja alocate
sunt mici, resursele
disponibile ar putea
fi
redirecionate.
Dac
nu,
se
recomand
continuarea.
Slab estimare Mai bun estimare
mare incertitudine a se
reduce
beneficiilor
i incertitudinea.
costurilor viitoare.
Puin probabil s Bun. Cu ct se
aib o contribuie efectueaz
mai
semnificativ.
trziu,
cu
att
contribuia ei crete.
Necesit
ajustri
pentru
proiecte
diferite.
Nu
Nu

Evaluarea ex
post

Nu

de
de
de

Da,
furnizeaz
informaii
despre
erorile i despre
acurateea evalurii
pentru
proiecte
similare.

Sursa: Boardman et al 2004, p. 5


Obiectivele procesului de evaluare a politicilor publice:
Identificarea gradului n care serviciile publice satisfac nevoiele cetenilor;
Optimizarea alocrii resurselor financiare, umane i materiale n cadrul unui program;
75

Modificarea politicilor/programelor existente, dac acest lucru este necesar;


mbuntirea procesului de luare a deciziilor cu privire la programe viitoare prin
intermediul concluziilor rapoartelor de evaluare;
Creterea calitii serviciilor oferite cetatenilor de ctre instituiile publice;
Creterea transparenei activitilor desfurate de instiutiile publice n raport cu cetenii
din aceast perspectiv, evalurile pot reprezenta un instrument de dialog ntre stat i
ceteni (Profiroiu, 2006);
Legitimarea activiti instituiilor publice;

Criterii de evaluare a unei politici publice


Criteriile de evaluare a unei politici publice trebuie s corespund cu cele stabilite n
etapa de formulare a propunerii de politic public. La nivelul Uniunii Europene sunt conturate
5 criterii pentru evaluarea unui program, a unui proiect sau a unei politici publice. Acestea
sunt: 1) relevana, 2) eficacitatea, 3) eficiena, 4) impactul i 5) sustenabilitatea.
Relevana se refer dac programul analizat reuete s rspund nevoilor reale ale
actorilor implicai. Eficacitatea msoar dac programul i-a atins obiectivele stabilite n faza
de iniiere. Eficiena ia n calcul nu doar dac programul i-a atins obiectivele, ci i ct de bine
au fost folosite resursele disponibile pentru a transforma activitile propuse n rezultate
intenionate. Impactul msoar ansamblul beneficiilor aduse de o anumit politic asupra unui
numr mai mare de persoane, alii dect beneficiarii direci. Sustenabilitatea msoar dac
rezultatele pozitive ale programului vor continua i dup ncetarea interveniei
Alte criterii care mai pot fi utilizate pentru evaluarea performanei unui program sunt
echitatea i participarea comunitii (Grboan, 2006). Echitatea este un principiu care
promoveaz egalitatea de anse pentru toi cetenii, indiferent de vrsta, sexul, etnie, condiia
social a acestora etc. Participarea comunitii este un alt principiu care este luat n considerare
n evaluarea unor proiecte (bineneles n cazul n care activitile permit acest lucru).
n evaluarea unui proiect se poate apela la unul sau la mai multe dintre criteriile
menionate anterior. n plus, evaluarea ar trebui s fie analitic, sistemic, de ncredere,
orientat pe probleme sau pe utilizatori (Grboan, 2006).
Erori n procesul de evaluare
Broadman et. al (2004) propune urmtoarele categorii de erori care pot aprea n
procesul de evaluare: a) erori strategice, b) erori de omisiune, c) erori de prognoz i d) erori de
evaluare. Un tip de erori care pot aprea n procesul de evaluare sunt cele strategice sau erorile
comise cu rea voin, ele sunt deterimate de interese personale. n cazul analizelor ex ante,
managerii i politicienii supraestimeaz beneficiile i subestimeaz costurile. n acelai timp,
politicienii fac o supraestimare a costurilor i o subestimare a beneficiilor variantelor pe care
nu vor s le sprijine.

76

Analitii pot comite erori prin omisiune deoarece ei decid s exclud o anumit
categorie de impacturi atunci cnd ei consider c exist o probabilitate foarte redus ca ele s
se produc.
Erorile de prognoz pot s aib loc datorit dificultii de a prevedea schimbrile
tehnologice, datorit unor greeli cognitive, a modificrii specificaiilor unui proiect sau din
raiuni strategice. n general, dificultatea de a face previziuni exacte crete n cazurile n care
proiectele sunt complexe, atunci cnd sunt unice, cnd se continu mult n viitor i cnd
implic corelaii neprevzute de la cauz la efect (Broadman et. al 2004: 590).
Estimarea monetar exact a valorii sociale (preuri umbr Broadman et. al 2004) a
impactului unei politici publice este greu de realizat. Estimrile unor indicatori importani
precum timpul economisti sau numrul de viei salvate variaz n limite largi, iar n unele
cazuri ele se dovedesc inexacte. Estimarea beneficiilor sociale exacte depinde de contextul n
care se realizeaz evaluarea. De exemplu, evaluarea beneficiilor sociale este greu de realizat n
rile n curs de dezvoltare.
Erorile de evaluare pot s aib loc ca urmare a unor modificri neprevzute ale
preurilor relative. Acest tip de eroare poate avea un impact semnificativ n special asupra
proiectelor mari de dezvoltare a infrastructurii.
Evaluarea politicilor publice n Romnia
Guvernele statelor occidentale, instituiile financiare internaionale i ali finanatori cer
i utilizeaz diferite instrumente de evaluare a unui proiect. n Romnia, etapa de evaluare a
politicilor publice este nc slab dezvoltat. Majoritatea activitilor de evaluare i monitorizare
se realizeaz n cadrul programelor de alocare a fondurilor provenite de la Uniunea European.
n ceea ce privete programele finanate de la bugetul de stat, un numr mic au fost evaluate pe
parcursul implementrii sau dup ncheierea acestora. n cazul n care evaluarea a avut loc, ea
mbrac forma rapoartelor cu privire la atingerea obiectivelor, fr a acorda importan
impactului politicii publice sau eficienei cu care au fost administrate resursele.
Hotrrea de Guvern nr. 775/2005 privind aprobarea Regulamentului privind
elaborarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice la nivel central i care prevede
nfiinarea unor uniti de politici publice n cadrul ministerelor i al celorlalte instituii ale
administraiei publice centrale, impune obligativitatea includerii n propunerea de politic
public a criteriilor pentru evaluarea politicii publice i termenele la care s se realizeze
evaluarea. Cteva dintre criteriile de evaluare a unei politici publice propuse sunt: a) msura n
care rezultatele implementrii politicilor publice corespund cu cele stabilite n etapa de
formulare a politicilor publice; b) raportul dintre costurile obinerii rezultatelor i cele
preconizate n etapa de formulare a politicilor publice i precizate n strategia de implementare;
c) respectarea coninutului activitilor i a termenelor stabilite n planul de aciune (art. 22).
ntrebri de verificare asemntoare celor care pot veni la examen
1. n cadrul abordrii procesuale se urmrete:
a) identificarea modului n care sunt luate deciziile
77

b) relaia dintre diversele grupuri de interes


c) studierea coninutului politicii publice
2. Au fost identificate urmtoarele tipuri mari de agende: ......
i.. Trecerea unei teme/probleme de pe o
agend pe cealalt se realizeaz cnd se creeaz .........

3. Care din urmtoarele afirmaii sunt adevrate:


a) Instrumentele cu nivel maxim de implicare a statului implic conformarea actorilor.
b) Statul poate folosi puterea sa de coerciie n cazul instrumentelor cu nivel mediu de
implicare a statului.
c) Campaniile de informare sunt un instrument cu nivel minim de implicare a statului.
4. Modelul raional de luare a deciziilor presupune ndeplinirea unor condiii:
a) informatie nelimitat pentru evaluarea tuturor opiunilor posibile pentru rezolvarea
unei probleme
b) timp nelimitat
c) evaluarea tuturor consecinelor negative i pozitive ale unei alternative de rezolvare
a unei probleme
5. Care sunt factorii ce influeneaz implementarea politicilor publice?
a) Logica politicii publice
b) Asamblarea politicii publice
c) Disponibilitatea unor personae de a se ocupa de managementul programului
6. Familia i comunitatea sunt instrumente de politic public:
a) cu nivel maxim de implicare a statului
b) cu nivel mediu de implicare a statului
c) cu nivel minim de implicare a statului
7. Cnd pot fi folosite ca i instrumente de politic public campaniile de informare i
convingere:
a) cnd se dorete schimbarea preferinelor i comportamentului diferiilor actori
b) cnd nu se ateapt un rezultat imediat
c) n situaiile n care nu avem identificat o soluie de rezolvare a problemei
Bibliografie obligatorie
1. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy
Decisions. Oxford University Press
Bibliografie recomandat:
1. Howlett, M. & Ramesh, M. 2004. Studiul Politicilor Publice. Cicluri i Subsisteme ale
Politicilor Publice. Chiinu, Editura Epitaf

78

2. Gerston, L.N. 2002. Public Policymaking in a Democratic Society. A Guide to Civic


Engagement. New York, M.E. Sharpe
3. Junjan, V. 2001. Decizia n Administraia Public. Cluj-Napoca, Ed. Accent
4. Junjan, V. 2002. Modele cantitative de luare a deciziilor. n Revista Transilvan de
tiine Administrative, vol. 2, nr. 8
5. Kingdon, J. W. 1995. Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York,
harper Collins College Publishers

79

Modulul III Analiza de politic public


Obiective: Acest modul i propune o introducere n elementele de baz ale analizei de politic
public i prezentarea modelului procesual de analiz de politic public. Tot n cadrul acestui
modul se va ncerca abordarea problemei eticii n procesele de elaborare i diseminare a
rezultatelor politicilor publice.
Ghid de studiu: Una dintre principalele utilizri a domeniului de politic public rezid n
analiza de politici publice. Prin urmare n cadrul cursului se va pune un accent deosebit pe
acest subiect. Cursantul trebuie s acorde atenie att datelor teoretice ct i dezvoltrii unei
capaciti de sintez i analiz indispensabile. La sfritul fiecrui curs vor fi propuse mai
multe ntrebri care l vor ajuta pe student la evaluarea cunotinelor dobndite.
Scurt recapitulare a conceptelor prezentate anterior
Principalele concepte care sunt importante i care este importante a fi recapitulate pentru
nelegerea prezentului capitol sunt: modelul procesual de analiz a politicilor publice, modelul
incremental i modelul raional de luare a deciziei, precum i modelul lui John Kingdon cu
privire la stabilirea agendei. Aceste modele prezint faptul c o politic public sau o etap a
procesului de elaborare a unei politici publice poate fi analizat din perspectiva mai multor
modele, fapt care duce la evidenierea unor perspective diferite.
Schema logic a modulului

80

Unitatea 1 Analiza politicilor publice. Modelul procesual de analiz.

Cap. XI. Analiza politicilor publice


Definiie
nc din perioada formrii domeniului analizei politicilor publice au existat multe
ncercri de a-i oferi o definiie clar. Diferii autori au ales s se axeze pe diverse criterii, ca de
exemplu: tipuri de sintetizare a informaiei, metode preferate de analiz, sau definirea locului
analize politicilor publice n cadrul tiinelor sociale aplicate. Walter Williams (1971) oferea,
spre exemplu, urmtoarea definiie: Analiza politicilor publice este constituit dintr-un grup
de metode folosite pentru a defini un cadru pentru deciziile luate n domeniul public (definirea
opiunilor alternative) i determinarea informaiilor necesare pentru viitoarele decizii.
Analiza politicilor publice este o disciplin n cadrul tiinelor sociale aplicate care
utilizeaz metode multiple de cercetare i argumentare pentru a produce i transforma
informaia relevant n procesul de luare a deciziei care poate fi utilizat n cadrul politic
pentru a rezolva probleme de politici publice.
O orientare care s-a dezvoltat ulterior si a prins rdcini puternice este legat de Client.
Aceast orientare a fost explicat i promovat de David Weimer i Aidan Vining n Policy
Analysis: Concepts and Practice (1993). Clientul pentru care este adresat discursul analizei
politicilor publice este un factor determinant n distingerea specificitii profesionale a
domeniului. Motivul principal al acestei afirmaii este dat de faptul c produsul analizei este o
recomandare, o opiune sau un grup de opiuni. Acest sfat poate avea grade diferite de
complexitate, de la adoptarea programului X va duce la consecinele a, b, i c, la adoptarea
programului X, urmnd strategia Z va avea ca rezultat costurile sociale C i beneficiile sociale
B. Firete, nu toate sfaturile sunt exemple de analiz.
O condiie principal pus de cei doi autori este ca sfatul/consilierea/analiza s se refere
la decizii publice. Aceste decizii pot s fie luate att n domeniul public ct i n cel privat.
Adesea firmele particulare solicit analiz referitoare la diverse decizii luate de exemplu, de
legislatori prin legile votate. Oricum, majoritatea posturilor n care se practic analiza
politicilor publice se gsesc n structurile guvernamentale, chiar dac nu se numesc aa. Prin
activitatea lor zilnic, aceste organizaii au de-a face cu decizii care afecteaz domeniul public.
Orientarea impus de autorii de mai sus i care este promovat de prezentul material susine
existena unor clieni pentru analiz, clieni care particip la procesul de luare a deciziei.
n concluzie, analiza politicilor publice este prezentarea de opiuni orientate ctre
client, opiuni relevante pentru decizii legate de probleme existente n domeniul public.
Aceast definiie ofer o perspectiva mult mai practic asupra domeniului, i permite cititorului
s-i formeze o prere mai clar despre specificul domeniului. Accentuarea clientului va
conduce la dezvoltarea unui cadru de gndire profesional n care stpnirea diferitelor metode

81

i tehnici de analiz este vzut ca o modalitate de a rspunde mai eficient nevoilor clientului
pentru care se execut solicitarea.
ntrebrile care urmeaz logic sunt De ce o nou profesie?, De ce o nou disciplin
n cadrul tiinelor sociale?, De ce o noua denumire pentru o activitate (sau serie de
activiti) deja prestat(e) de ctre persoane specializate?, i lista ar putea continua. n fond,
consilierea conductorilor politici este una dintre cele mai vechi profesii, iar Prinul lui
Machiavelli descria versiunea ei din epoca modern. Totui, evoluia profesiilor a dus ctre
definirea ei mai clar n a doua jumtate a secolului XX n Statele Unite ale Americii n
contextul lansrii de ctre preedintele Johnson a seriei de programe grupate sub denumirea de
Great Society, la sfritul anilor 60. O scurt comparaie a analizei politicilor publice cu alte
cinci paradigme preexistente va clarifica, sperm, unele nelmuriri. Acestea sunt: cercetarea
social academic, cercetarea politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism, i
coala clasic de administraie public. Weimer i Vining se axeaz pe cinci criterii majore:
obiectiv principal, client, stil, limite de timp, puncte slabe.

82

Tabel 7. Analiza politicilor publice n perspectiv ( conf. Weimer i Vining)


Paradigma
Cercetarea
social academic

Obiectiv principal
Construirea de teorii care s
ajute la nelegerea societii

Cercetarea
politicilor publice

Predicii asupra impactului


provocat de ctre schimbari
formulat
n
variabile
asupra crora se poate
aciona
din
partea
structurilor guvernamentale
Definirea i obinerea unor
stri sociale dezirabile n
viitor

Metode clasice de
planificare

Client
Adevarul definit de
ctre
disciplinele
tiinifice; ali membri
ai corpului academic
Actorii din din arena
politic : disciplinele
apropiate

Stil
Metodologie riguroas n
construirea
i
testarea
teoriilor: adesea retrospectiv

Limite de timp
Constrngeri externe de
tmp foarte rare

Puncte slabe
Adesea irelevant pentru
nevoile informaionale ale
persoanelor de decizie

Aplicarea
metodologiilor
formale la probleme relevante
pentru domeniul politicilor
specifice ntr-un domeniu;
predicii asupra consecinelor

Presiuni din cauza unor


temene limita n anumite
cazuri, uneori uurate de
recurena
problemelor
respective

Dificultate n transformarea
rezultatelor
n
aciune
guvernamental

Interesul
public
definit ca profesie

Normele
i
regulile
profesionale
stabilite;
specificarea scopurilor i a
obiectivelor

Presiune redus pe temen


scurt, pentru c trateaz
problemele
ntr-o
perspectiv pe termen
lung
Decizii
luate
prin
proceduri de rutin;
cicluri bugetare
Trebui acionat att timp
ct problema este de
interes imediat
Completarea
analizei
este legat de obicei de
un punct specific de
luare a deciziei

Planificarea
decurge
conform
dorinelor
planificatorului atunci cnd
procesul politic este ignorat

coala clasica de
administraie
public
Jurnalism

Executarea
eficient
a
programelor stabilite n
cadrul proceselor politice
Orientarea ateniei publice
asupra problemelor societale

Programul stabilit prin


mandat politic

Managerial i legal

Publicul general

Descriptiv

Analiza
politicilor publice

Analizarea i prezentarea
alternativelor
disponibile
pentru
actorii
politici
implicai
n
rezolvarea
problemelor publice

O persoana sau un grup


de persoane implicate
n luarea deciziilor
referitoare la probleme
de interes public

Sinteza cercetrii i teoriei


existente pentru estimarea
consecinelor
diferitelor
alternative n vederea lurii
unei decizii

Excluderea
alternativelor
externe programului
Lipsa
de
analitic

profunzime

Miopie
produs
de
orientarea ctre client i
presiune

83

Obiectivul principal al cercetrii academice este dezvoltarea de teorii care s ajute la


nelegerea mai bun a fenomenelor sociale. Deoarece cercettorii sunt n cutarea adevrului,
disciplinele din cadrul tiinelor sociale au dezvoltat un aparat metodologic riguros pentru
testarea teoriilor att pe plan empiric, ct i pe plan logic. Domeniul academic i cel
nonacademic se influeneaz reciproc. Teoriile noi sau testele empirice inventive ctig
respectul cercettorilor, indiferent dac sunt sau nu relevante pentru moment n domeniul
public, dar i progresele din tiinele sociale formeaz baza pentru cercetarea mai restrns pe
domenii definite mai ngust.
Aceasta este cercetarea n domeniul politicilor publice. Spre deosebire de cercetarea
academic tradiional, care studiaz relaiile din cadrul unei game largi de variabile care se
refer la comportament, cercetarea din domeniul politicilor publice se concentreaz pe
relaiile dintre variabile care reflect probleme sociale i alte variabile care pot fi manipulate
prin intermediul politicilor publice. Modelul tipic de raionament n cadrul cercetrii
politicilor publice este cel cauzal linear: dac se aprob programul X, va rezulta consecina Y.
Diferena ntre analiza politicilor publice i cercetarea n domeniul politicilor publice
este una fin. n perspectiva descris n prezentul material fora relaiei cu clientul este
criteriul de difereniere ntre cele dou paradigme. Cercettorii sunt mult mai slab legai de
clienii lor dect analitii. n timp ce persoanele de decizie pot fi interesate de munca lor,
cercettorii se consider pe ei nii n primul rnd drept membri ai unei discipline academice.
Acest factor duce la punctul principal de slbiciune al acestei paradigme. Din cauza orientrii
predominant academice, cercettorii acord o atenie redus detaliilor de natura practic
necesare aplicrii practice. Aceste detalii sunt de obicei lsate n seama analitilor. Ei se vor
ocupa de definirea opiunilor pentru un anumit program politic care vor fi aduse n atenia
persoanelor de decizie.
Modelul clasic de planificare este o paradigm total diferit, nscut din dorina de a
rspunde la aparentele eecuri rezultate din incapacitatea domeniului privat de a rspunde la
anumite solicitri ale pieei. Modelul general de desfurare are dou etape:
1. Stabilirea de scopuri i obiective care vor duce la o societate mai bun; i
2. Determinarea celui mai eficient mod de a le atinge.
O condiie necesar pentru desfurarea eficient a procesului de planificare este centralizarea
autoritii pentru crearea i executarea planului respectiv.
Cel mai clar exemplu al eecului acestei paradigme, evident atunci cnd este dus le
extrem, l reprezint situaia economiilor din Europa de Est. Primul punct major de slbiciune
al paradigmei este dat de imposibilitatea specificrii unor obiective i scopuri potrivite i
corespondente realitii. Planurile cincinale pot stabili limite de producie, dar este puin
probabil ca aceste cantiti vor corespunde cerinelor consumatorilor. Al doilea punct major
de slbiciune este dat de imposibilitatea colectrii i prelucrrii cantitii necesare de
informaii pentru stabilirea scopurilor i obiectivelor. Nici mcar tehnologia modern de
stocare i prelucrare a informaiilor nu ar putea face fa fluxului de informaie necesar
conducerii i coordonrii conform cu toate regulile a unui proces de planificare.
Totui, n contexte mai restrnse, aceast paradigm i gsete aplicarea cu succes.
Un astfel de exemplu este dat de planificarea dezvoltrii urbane. Cel puin n Statele Unite i
n Marea Britanie, planificarea urban s-a dezvoltat de la premisa conform creia controlul
asupra utilizrii terenului intravilan este un instrument eficace pentru dezvoltarea estetic i
84

funcionarea eficient n a oraelor. Planul urbanistic general, proiectat pe baza normelor


profesionale de utilizare optim a terenului intravilan, devine o ntruchipare a scopurilor i
obiectivelor. mprirea pe zone i aprobrile de construcie funcioneaz ca mecanisme n
vederea ndeplinirii scopurilor i obiectivelor definite n planul urbanistic general. Totui,
influena planificrii urbane a fost limitat de un factor neglijat de ctre promotorii
paradigmei: procesele politice democratice. Adesea, autoritile locale nu accept n ntregime
scopurile i obiectivele stabilite de ctre normele profesionale. n alte cazuri, dezvoltarea
economic local ia direcii neanticipate n plan, astfel nct acesta trebuie ajustat. Rspunsul
oferit la problema incongruenei ntre paradigma clasic de planificare i realitile vieii
politice democratice este introducerea de cursuri de analiz a politicilor publice n programele
universitare care pregtesc specialiti n planificare urban.
Un alt model derivat din paradigma clasic a planificrii este analiza sistemelor. Prin
acest model se construiesc modele cantitative care identific interaciuni dintre variabilele de
interes ale sistemului social i economic. Din punct de vedere analitic, obiectivul este de a
maximiza ( sau alteori de a minimiza) anumite variabile care reprezint scopuri, prin alterarea
altor variabile care pot fi manipulate de ctre structurile guvernamentale. Prin identificarea
interaciunilor dintre variabilele incluse n model, analistul sper s evite perspectiva pe
termen scurt a modelelor incrementale de luare a deciziei.
O alt aplicaie centrat a analizei sistemice este sistemul de planificare, programare i
bugetare. n principiu, identific toate programele cu obiective i scopuri apropiate astfel nct
alocrile de la buget s poat fi comparate funcie de eficacitatea cu care programele supuse
analizei i ating obiectivele. Sistemul de planificare, programare i bugetare este asemntor
analizei politicilor publice deoarece este orientat ctre influenarea deciziilor dintr-un ciclu
bugetar. Diferena major este dat de faptul ca cel dinti foreaz comparaii cantitative ntre
programe extrem de diferite. Dup aplicarea cu succes pentru o perioad n cadrul
Departamentului Aprrii, sistemul de planificare, programare i bugetare a fost introdus n
1965 i in celelalte structuri federale prin ordin executiv al preedintelui Lyndon Johnson.
Totui, n 1971 acest sistem a ncetat sa mai fie aplicat, in timpul administraiei Nixon,
ntruct solicita mult prea mult resursele analitice existente n cadrul Biroului pentru
Management i Buget.
Paradigma colii clasice de administraie public avea un scop mult mai modest, i
anume administrarea eficient a programelor stabilite n cadrul procesului politic. Promotorii
modelului au cutat s separe administrarea programelor de ceea ce au considerat a fi corupia
promovat din sectorul politic. Frazele clasice ale lui Woodrow Wilson (Wilson apud.
Stillman, 1992) afirmau foarte clar ipoteza de baz a colii clasice de administraie public:
administraia public aparine sferei exterioare politicii. Problemele administrative nu sunt
probleme politice. Dei domeniul politic stabilete sarcinile de ndeplinit pentru administraie,
politica nu ar trebui s se amestece n domeniul administrativ. Produsul ideal al acestei coli
este un serviciu civil educat i loial ideilor de baz ale managementului tiinific, lsat s-i
desfoare activitatea ntr-un cadru lipsit de influenele politicului. Diferena major ntre
coala clasic de administraie public i analiza politicilor este c, n timp ce prima se
concentreaz pe a ndeplini cu succes ceea ce a fost ales deja, demersul celei de-a doua
vizeaz obinerea variantelor de soluii pentru o problem social.

85

Treptat, ns, coala clasic de administraie public a inclus tot mai mult elemente de
analiz a politicilor publice. Dou motive principale au condus la aceast consecin.
Creterea structurilor organizaionale guvernamentale, precum i mandate politice stabilite n
termeni vagi au condus la necesitatea stabilirii de variante alternative pentru diferite mandate
politice. n acest mod, structurile guvernamentale i cele non profit au devenit, la rndul lor,
productoare i consumatoare de analiz a politicilor publice. Pe de alt parte, orict de mult
s-a ncercat stabilirea demarcaiei conform principiilor colii clasice, ntre politic i
administraie a fost ntotdeauna o legtur strns. Administratorul a trebuit s se implice n
asigurarea resurselor i n aprarea unei anumite strategii de aplicare a unor programe, iar
pentru ndeplinirea acestor sarcini, instrumentele oferite de analiza politicilor publice s-au
dovedit a fi foarte eficiente. Aceasta direcie de gndire a rezultat n dezvoltarea colii
moderne de administraie public. Ea a abandonat explicit separarea strict ntre administraie
i politic. Promotorii acestei direcii de gndire consider c pregtirea profesional trebuie
s includ i metode care s ajute la formularea de alternative i predicii pentru diversele
probleme ale sectorului public, precum i pentru structurarea strategiilor de implementare a
variantelor de programe alese.
Comparaia cu jurnalistica poate prea cel puin bizar la nceput. Jurnalistica se ocup
de evenimente situate n prezent. Se adreseaz unui public larg, deci tonul este accesibil. De
obicei este concentrat pe senzaional i neobinuit dect pe probleme obinuite, de rutin.
Din acest motiv, jurnalismul are un rol mai important n descoperirea i popularizarea
diverselor aspecte/fapte cu potenial de a fi probleme sociale, dect de a prezenta comparaii
sistematice ale posibilelor alternative de rezolvare a acestor probleme.
Un punct similar pentru activitatea practicanilor celor dou profesii este dat de
activitatea sub presiunea timpului. Jurnalitii risc s piard un subiect bun dac nu public la
timp, iar n cazul analitilor situaia este similar: o analiz, orict de documentat i bine
structurat ar fi, i pierde utilitatea pentru persoana de decizie dac i-a fost prezentat dup ce
a trebuit s voteze, de exemplu, pentru o propunere legislativ.
n sfrit, felul n care se comunic rezultatele procesului de analiz conteaz foarte
mult. Jurnalitii trebuie s comunice ntr-un mod ct mai accesibil pentru a capta interesul i
atenia cititorilor. Analitii politicilor publice trebuie sa fac acelai lucru pentru clienii lor.
Ambele profesiuni trebuie s comunice pe nelesul clienilor/cititorilor, aspect ce solicit un
stil de scris foarte clar. n plus, deoarece timpul i atenia cititorilor/clienilor sunt extrem de
limitate, stilul de scris trebuie s fie concis i eficient formulat.
Etape ale procesului de analiz a politicilor publice
Avnd in vedere abordarea de tip raionalist a studiilor de analiz a politicilor publice,
literatura de specialitate descrie, sub diverse formulri (Weimer i Vining, 1999, p. 257;
Patton i Savicki, 1993, p. 53), etapele modelului raional de rezolvare a unei probleme.
Acestea se suprapun, de fapt, peste etapele care sunt urmate n realizarea unei cercetri.
Astfel, n definirea lui David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy Analysis. Concepts and
Practice, procesul de analiz a politicilor publice se mparte n dou etape majore: analiza
problemei i analiza soluiei. Acestea sunt precedate de o etapa preliminar a colectrii
informaiei, care este util att pentru faza nti a analizei problemei ct i pentru faza a doua
a analizrii soluiei.
86

Faza I: Analiza problemei cuprinde:


1)nelegerea problemei
- Definirea problemei: evaluarea simptomelor
- ncadrarea problemei: identificarea cauzelor
- Modelarea problemei:identificarea variabilelor
2)Alegerea i explicarea scopurilor i a constrngerilor relevante
3)Selectarea unei soluii
Faza II. Analiza soluiei cuprinde:
4) Alegerea criteriilor de evaluare
5)Specificarea alternativelor
6)Evaluarea: previziuni asupra impactului alternativelor i ponderarea lor n raport cu
criteriile alese
7)Recomandarea de aciuni
8)Comunicarea rezultatelor ctre client.
Pe de alt parte, Carl V. Patton i David S. Sawicki n Basic Methods of Policy Analysis
and Planning, consider c analiza politicilor publice se realizeaz dup urmtorul plan:
1. Verificarea, definirea i detalierea problemei
2. Stabilirea criteriilor de evaluare
3. Identificarea alternativelor
4. Evaluarea alternativelor
5. Descrierea i compararea alternativelor
6. Monitorizarea i Evaluarea politicii implementate.
Dup cum se observ, etapele sunt n linii mari asemntoare, diferenierea ntre cele dou
perspective fiind ilustrativ pentru afirmaia precedent referitoare la accentuarea anumitor
metode sau abordri funcie de formarea profesional a analistului. Acest lucru accentueaz
flexibilitatea abordrilor analizei de politici publice, acestea depinznd n mare msur de
pregtirea profesional a analistului i de specificul problemei tratate. Punctul comun este dat
de rigoarea aplicrii metodelor de cercetare tiinific specifice fiecrui domeniu al tiinelor
sociale.

Cap. XII Modele de analiz a politicilor publice


Notiuni introductive. Un model este o reprezentare simplificat a unor aspecte reale. Poate fi
o reprezentare fizic real - un avion model, de exemplu, sau macheta construciilor pe care
arhitecii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arta lucrurile cnd proiectele propuse
vor fi completate. Un model mai poate fi o diagram - harta unui drum, de exemplu sau un
grafic pe care politologii demonstreaz cum o propunere devine lege.
Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi n studiul politicii sunt modele
conceptuale. Acestea sunt modele n cuvinte care ncearc:
1. s simplifice i clarifice gndirea noastr despre politic i politica public

87

2. s identifice aspecte importante ale problemelor politice.


3. s ne ajute s comunicm ntre noi, concentrndu-ne asupra trsturilor eseniale ale
vieii politice.
4. s dirijeze eforturile noastre nspre o mai bun nelegere a politicii publice,
sugerndu-ne ceea ce este i ceea ce nu este important.
5. s sugereze explicaii pentru politica public i s i prevad consecinele
Modele politice selectate. Stiinele politice, ca i alte discipline tiinifice, au creat in timp un
numr de modele care ne ajut s nelegem viaa politic. Vom ncerca aici s vedem dac
aceste modele sunt utile n studiul politicii publice. n special vrem s examinm politica
public din perspectiva urmtoarelor modele:
1. modelul instituional
2. modelul procesual
3. modelul de grup
4. modelul elitei
5. modelul raional
6. modelul incremental
7. modelul teoriei jocului
8. modelul opiunii publice
9. modelul sistemic.
Fiecare dintre aceti termeni identific un model conceptual major care poate fi gsit
n literatur de specialitate a tiinelor politice. Nici unul din aceste modele nu a fost creat
special pentru studiul politicii publice, totui fiecare ofer un mod separat de nelegere a ei i
chiar sugereaz unele dintre cauzele generale i consecinele politicii publice.
Modelele nu sunt competitive n sensul c unul dintre ele ar putea fi considerat cel
mai bun. Fiecare se centreaza pe un aspect separat asupra vieii politice i fiecare ne poate
ajuta s nelegem diferite lucruri despre politica public. Dei unele politici par, la prima
vedere, s se ndrepte singure nspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe
politici sunt o combinaie ntre planificare raional, incrementalism, activitate ale grupurilor
de interes, preferine ale elitei, fore ale sistemului, jocuri politice, opiuni ale publicului,
procese politice, i influene instituionale.

Cum se poate determina dac modelele sunt eficiente?


Un model este doar o abstractizare a reprezentrii vieii politice. Cnd ne gndim la
sisteme politice, ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raionale sau
incrementalism sau jocuri, abstragem lumea real ntr-o ncercare de a simplifica, clarifica i
n sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea real ntr-o ncercare de a simplifica,
clarifica i nelege ce este cu adevrat important n politic. nainte de a ne ncepe studiul
asupra politicii publice, s expunem cteva criterii generale pentru evaluarea utilitii
conceptelor i modelelor.
Ordoneaz i simplific realitatea. Desigur, utilitatea unui model se gsete n
capacitatea sa de a ordona i simplifica viaa politic aa nct s le putem concepe mai clar i
s putem nelege relaiile pe care le gsim n lumea real. Totui, o prea mare simplificare

88

poate conduce la inadvertene n modul n care noi percepem realitatea. Pe de o parte, dac un
concept e prea ngust sau identific doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica
public. Pe de alt parte, dac un concept e prea larg i sugereaz legturi prea complexe,
poate deveni att de complicat si de greu de folosit nct nu mai este de folos nelegerii.
Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, n timp ce
altele pot fi prea simpliste.
Identific aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui s identifice
aspectele cu adevrat semnificative ale politicii publice. Ar trebui s dirijeze atenia de la
variabilele sau circumstanele irelevante nspre cauzele reale i consecinele semnificative ale
politicii publice. Desigur, ceea ce e real, relevant sau semnificativ este, ntr-o anumit
msur o funcie a valorilor personale ale unui individ. Dar putem fi cu toii de acord c
utilitatea unui concept este legat de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevrat important
n politic.
Este congruent cu realitatea. n general, un model trebuie s fie congruent cu
realitatea adic, trebuie s aib referiri empirice reale. Am putea avea dificulti cu un
concept care identific un proces care nu exist n realitate sau care simbolizeaz fenomene
care nu exist n lumea real. Totui, nu trebuie s ne grbim s negm conceptele nerealiste
dac acestea reuesc s ne dirijeze atenia ctre motivele pentru care sunt nerealiste. De
exemplu, nimeni nu contest c procesul decizional guvernamental e complet raional
autoritile publice nu acioneaz ntotdeauna pentru a maximiza valorile sociale i pentru a
minimiza costurile societii. Totui conceptul de proces decizional raional poate fi folositor,
chiar i nerealist, dac ne ajut s ne dm seama cum este procesul decizional guvernamental
iraional n realitate i ne ndeamn s ne ntrebm de ce.
Furnizeaz o comunicare semnificativ. Un concept sau un model trebuie i s
comunice ceva semnificativ. Dac prea muli oameni sunt n dezacord asupra sensului unui
concept, utilitatea lui n comunicare este diminuat. De exemplu, dac nimeni nu e de acord
asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elit nu nseamn acelai lucru pentru toi. Dac
cineva definete o elit drept un grup de autoriti publice democratic alese, care sunt
reprezentative pentru public n general, se comunic o idee diferit de ctre cel care folosete
acest concept fa de cel care definete elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativ care ia
decizii pentru societate, bazndu-se pe propriul interes.
Dirijeaz anchete i cercetri. Un model ar trebui s ajute la dirijarea anchetelor i
cercetrilor n politica publica. Un concept ar trebui s fie operaional adic, ar trebui s se
refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, msurate i verificate. Un
concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de model)
trebuie s sugereze relaii din lumea real care pot fi testate i verificate. Dac ideile sugerate
de un concept nu pot fi dovedite adevrate sau false, nu e cu adevrat folositor n dezvoltarea
unei tiine a politicii.
Sugereaz explicaii. n fine, o abordare-model trebuie s sugereze o explicaie pentru
politica publica. Trebuie s sugereze ipoteze pentru cauzele i consecinele politicii publice
ipoteze care pot fi testate cu date din lumea real. Un concept care doar descrie politica
publica nu e la fel de util ca un concept care explic politica publica sau care cel puin
sugereaz nite explicaii posibile.

89

ntrebri de verificare asemntoare celor care pot veni la examen


1. Care este scopul modelului sistemelor?
a) S rspund la eecurilor rezultate din incapacitatea domeniului privat de a
rspunde la anumite solicitri ale pieei.
b) S administreze eficient programele stabilite n cadrul procesului politic.
c) S identifice interaciunile dintre variabilele de interes ale sistemului social i
economic.
2. Care este rolul modelelor de analiz a politicilor publice?
a) Ordoneaz i simplific realitatea
b) Identific aspecte semnificative
c) Dirijeaz rezultatele care vor fi obinute n urma analizei
3. Care sunt etapele procesului de analiz a politicilor publice ?
a) identificarea problemei de politic public
b) manipularea problemei
c) identificarea alternativelor de rezolvarea a problemei
d) stabilirea criteriilor de luare a deciziei
e) delegarea lurii deciziei

Bibliografie obligatorie
1. Weimer, D.L. & Vining, A.R. 1989. Policy Analysis. Concepts and Practices. New Jersey,
Prentice Hall
2. Patton, C.V. & Sawicki, D.S. 1993. Basic Methods of Policy Analysis and Planning (2nd
Ed). New Jersey, Prentice Hall

Bibliografie recomandat:
1. Irwin, L.G. 2003. The Policy Analysts Handbook. Rational Problem Solving in a Political
World. New York, M.E. Sharpe
2. Parsons, W. 1995. Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy
Analysis. Massachusetts, Edward Elgar
3. Stone, D. 1997. Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York, W. W.
Norton & Company
4. Young, E. & Quinn, L. 2002. Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for Policy
Advisers in Central and Eastern Europe on LGI website www.lgi.osi.hu

90

Anexe
Anexa 1. BIBLIOGRAFIE GENERAL
1. Androniceanu, A., 1999, Managementul Schimbrilor, Bucureti, Ed. Economica.
2. Bardach, E., 2003, Policy Analysis and Public Participation. Journal of Public Policy
Analysis and Management. no. 22, pp. 115-117.
3. Bardach E., 1977, The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a Law.
Cambridge, Massachusetts, MIT Press.
4. Baumgartner, F.R. & Bryan, D.J. 1993. Agendas and Instability in American Politics.
Chicago, University of Chicago Press.
5. Boardman, A.E., Greenberg, D.H., Vining, A.R. i Weimer, D.L., 2004, Analiza CostBeneficiu. Concepte i Practic, Bucureti, Editura Arc.
6. Cobb, R. i Elder, C.D. 1983. Participation in American Politics: The Dynamics of
Agenda-Building. Baltimore, John Hopkins University Press.
7. Colebatch, H.K., 1999, Policy. Buckingham, Open University Press.
8. Connoly, T., Arkes, H. i Hammond, K., 2000, Judgment and Decision Making. An
Interdisciplinary Reader, (2nd. ed.) Cambridge University Press.
9. de Leon, The Stages Approach to the Policy Process, in Sabatier, P.A., 1999, Theories of
the Policy Process, Colorado, Westview Press.
10. Downs, A., 1972, Up and Down with Ecology The Issue-Attention Cycle. The Public
Interest. No. 28, pp. 38-50
11. Dye, T., 1998, Understanding Public Policy (9th edition), New Jersey, Upper Saddle,
River Prentice Hall.
12. Eyestone, R., 1977, Confussion, Diffussion, and Innovation in American Political
Science Review, No. 71, pp. 441-447.
13. Galster, G., 1996, Reality and Research. Social Science and U.S. Urban Policy since
1960. Washington, D.C., The Urban Institute Press.
14. Grboan, R., 2006, Metode Utilizate n Evaluarea Programelor: Analiza Impactului
Social, Cluj-Napoca, Ed. Accent.

91

15. Gerston, L.N., 2002, Public Policymaking in a Democratic Society. A Guide to Civic
Engagement. New York, M.E. Sharpe.
16. Ionescu, Gh., Cazan, N. i Negrua, A.L., 1999, Modelarea i optimizarea deciziilor
manageriale, Bucureti: Ed. Dacia.
17. Heller, W.P. i Starrett, D. A., 1976, On the nature of externalities, Academic Press.
18. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy
Decisions. Oxford University Press
19. Howlett, M. i Ramesh, M., 2004, Studiul Politicilor Publice. Cicluri i Subsisteme ale
Politicilor Publice, Chiinu, Editura Epitaf.
20. Irwin, L.G., 2003, The Policy Analysts Handbook. Rational Problem Solving in a
Political World, New York, M.E. Sharpe.
21. Junjan, V., 2001, Decizia n Administraia Public, Cluj-Napoca, Ed. Accent.
22. Junjan, V., 2002, Modele Cantitative de Luare a Deciziilor, n Revista Transilvan de
tiine Administrative, vol. 2, nr. 8.
23. Kingdon, J. W., 1995, Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York,
Harper Collins College Publishers.
24. Kingdon, J.W., 1984, Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, Little Brown.
25. Kozak, D.C. i Macartney, J.D., 1990, Congress and Public Policy. A Source Book of
Documents and Readings. Illinois, Waveland Press, Inc.
26. Lane, J.E., 1993, The Public Sector. Concepts, Models, and Approaches, Sage
Publications.
27. Lindblom, C., 1959, The Science of Muddling Through. Public Administration Review.
No. 19, pp.79-88.
28. MacRae, D. i Whittington, D., 1997, Expert Advice for Policy Choice. Analysis &
Discourse. Washington, D.C., Georgetown University Press.
29. March, J.G. i Olsen, J.P., 1989, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of
Politics. New York. Free Press.

92

30. March, J.G., 1994, A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New York,
The Free Press.
31. Mungiu-Pippidi, A. i Ioni, S. (coord.), 2002, Politici Publice. Teorie i Practic.
Bucureti, Ed. Polirom.
32. Nagel, S.S. 1975. Policy Studies and the Social Sciences. Massachusetts, D.C. Heath and
Company Lexington.
33. Osborne, D. i Gaebler, T., 1992, Reinventing Government. Reading, MA. AddisonWesley.
34. Ostrom, E., 2003, Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective
Action. New York, Cambridge University Press.
35. Parsons, W., 1995, Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy
Analysis. Massachusetts, Edward Elgar.
36. Patton, C.V. i Sawicki, D.S., 1993, Basic Methods of Policy Analysis and Planning (2nd
Ed). New Jersey, Prentice Hall.
37. Plous, S., 1993, The Psychology of Judgment and Decision Making. New York, McGrawHill, Inc.
38. Pressman, J.F i Wildavsky, A., 1973, Implementation, Berkley, University of California
Press.
39. Profiroiu, M., 2006, Politici Publice. Teorie, Analiz, practic, Bucureti, Ed. Economic.
40. Sabatier, P., 1998, The Advocacy Coalition Framework: Revisions and Relevance for
Europe. Journal of European Public Policy. No. 5, pp. 98-130.
41. Sabatier, P.A (Ed.)., 1999, Theories of the Policy Process. Colorado, Westview Press.
42. Sabatier, P.A., 1986, Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research:
A Critical analysis and Suggested Synthesis. Journal of Public Policy, vol. 6, no. 1, pp.
21-48.
43. Samuelson, P.A. i Nordhaus, W.D., 2000, Economie politic, Bucureti, Ed. Teora.
44. Savas, E.S., 2000, Privatization and Public-Private Partnerships. New York, Seven
Bridges Press.

93

45. Simon, H.A., 1977, The New Science of Management Decision, New Jersey. Englewood
Cliffs, Prentice Hall.
46. Stillman, R., 1992, Public Administration: Concepts and Cases, (5th ed.), Boston MA:
Houghton Muffin Company.
47. Stone, D., 1997, Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York, W. W.
Norton & Company.
48. Theodoulou, S.Z. i Cahn, M.A., 1995, Public Policy. The Essential Readings. New
Jersey, Prentice Hall.
49. Weimer, D.L. i Vining, A.R., 1989, Policy Analysis. Concepts and Practices. New
Jersey, Prentice Hall.
50. Williams, W., 1971, Social Policy Research and Analysis, New York, American Elsevier
Publishing Company.
51. Von Winterfeld, D.i Edwards, W., 1986, Decision Analysis and Behavioral Research,
New York, Cambridge University Press.
52. Young, E. i Quinn, L., 2002, Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for Policy
Advisers in Central and Eastern Europe [Online] disponibil pe LGI website
www.lgi.osi.hu

94

Anexa 2. GLOSAR
Atenie: Glosarul cuprinde doar conceptele cheie care au fost introduse n cadrul acestui curs,
iar n unele cazuri, definiiile oferite sunt simplificate fa de informaiile oferite n suportul
de curs. De aceea, este recomandabil ca pentru examen s nu se nvee doar aceti termeni i
doar aceste definiii, ci s se completeze cu informaii din suportul de curs.
Politicile publice = tot ceea ce structurile guvernamentale hotrsc s fac sau s nu fac
(Thomas Dye, 1998).
Eec de pia = un ansamblu de situaii n care nu sunt ndeplinite condiiile necesare
obinerii unei soluii privind funcionarea eficient a pieelor.
Externalitile = efecte asupra mediului extern care apar atunci cnd firmele sau oamenii
genereaz anumite costuri sau beneficii pentru alte persoane din afara pieei (Samuelson i
Nordhaus, 2000).
Bunuri publice = bunuri i servicii care trebuie furnizate tuturor dac sunt furnizate cuiva.
Asimetrie informaional = situaii care apar atunci cnd ntr-un contract prile nu au
acelai nivel de informaie referitoare la subiectul contractului.
Problemele de politic public = acele nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care
nu pot fi satisfcute pe cale privat.
Actori ai unei politici publice = indivizii, organizaiile i instituiile care particip n
procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dac unii au o participare mai activ dect
alii.
Modelul procesual = urmrete nelegerea procesului de politic public i studiaz cum
sunt luate deciziile, i poate chiar cum ar trebui s fie luate.
Agenda = o list a subiectelor sau problemelor crora oficialii guvernamentali, precum i
persoanele din afara structurilor guvernamentale care sunt apropiai acestora le acord atenie
la un moment dat.
Agenda sistemic = include toate problemele care sunt percepute n mod obinuit de membrii
comunitii politice ca necesitnd atenie public i ca implicnd aspecte n cadrul jurisdiciei
legitime a autoritii administrative existente.
Agenda instituional = reprezint acea list explicit de itemi pentru a fi considerate activ i
serios din partea decidenilor cu autoritate.
Fereastr de oportunitate = adic oportuniti pentru susintorii unei propuneri s i
promoveze soluia dorit. Conform teoriei lui John Kingdon, fereastra de oportunitate se
creeaz cnd sunt ndeplinite 3 condiii: exist percepia problemei de politic public, exist
expertiz i exist voin politic pentru rezolvarea problemei.

95

Alternative de politic public = posibile direcii de aciune, opiuni disponibile pentru


rezolvarea unei probleme de politic public
Instrumente de politic public = tipuri variate de aciuni prin care factorii de decizie din
structurile guvernamentale se adreseaz problemelor de politici publice (Weime i Vining
1989)
Modelul raional = model care prescrie proceduri care dac sunt urmate vor duce la obinerea
celei mai eficiente soluii.
Modelul incremental = model care ncearc s explice felul n care se desfoar activitatea
n instituiile publice
Modelul atributelor multiple = model de analizare a unei situaii n care deciziile trebuie
luate n funcie de mai multe criterii care de regul se afl n conflict unele cu altele.
Arborele de decizie = model de analizare a unei situaii pentru structurarea incertitudinilor ca
secvene de evenimente ulterioare, arborii de valori pentru structurarea obiectivelor, sau
arborii de evenimente, de greeli i de inferene pentru structurarea incertitudinilor sunt doar
cteva exemple de instrumente utile pentru analiza unei decizii (von Winterfeld i Edwards,
1986).
Analiza ex-ante = presupune analiza cantitativ i calitativ a problemei, stabilirea citeriilor
de decizie, a alternativelor, punctelor pro i contra, estimarea costurilor i a rezultatelor
ateptate, precum i msurile necesare pentru implementare i evaluare.
Evaluarea pe parcursul derulrii unui program = urmrete nregistrarea schimbrilor
realizate n decursul derulrii programului i atunci cnd este necesar schimbarea destinaiei
resurselor pentru alte utilizri.
Evaluarea ex post = analize care urmresc s identifice dac obiectivele unui proiect au fost
atinse i s formuleze recomandri cu privire la continuarea, modificarea i/sau terminarea
unor proiecte similare.
Comparaii ex ante/ex post sau ex ante/ pe parcursul implementrii programului = compararea

unei analize ex ante cu o analiz pe parcursul implementrii unui program sau cu o analiz ex
post pentru descoperirea valorii analizelor de luare a deciziilor n sine.
Analiza politicilor publice = grup de metode folosite pentru a defini un cadru pentru
deciziile luate n domeniul public (definirea opiunilor alternative) i determinarea
informaiilor necesare pentru viitoarele decizii.
Model de analiz a unei politici publice = o reprezentare simplificat a unor aspecte reale
pentru identificarea unor aspecte importante ale unei politici publice.

96

Anexa 3 - BIOGRAFIE A TITULARULUI DE CURS


Marton BALOGH
Studii:
2003-2008

2000-2002

1995-1999

19901994

Doctorand n cadrul Universitii Babe-Bolyai, Facultatea de tiinte Politice,


Administrative i ale Comunicrii,
Titlul tezei de doctoratContribuii privind elaborarea unor politici locale n
contextul comunitilor multietnice
Studii aprofundate n cadrul Departamentului de Administraie Public,
Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii
Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca
Liceniat n Administraie Public
Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii
Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca
Absolvent al Liceului Teoretic Petru Maior, Gherla
Secia maghiar, profil: matematicfizic

Activitate tiinific:
I.
STAGII DE PREGTIRE N STRINTATE:
Ianuarie - Februarie 2006
Stagiu de pregtire doctoral la Universitatea Corvinus
din Budapesta,
Septembrie Octombrie 2002
Participant ntr-un stagiu de pregtire la New York State
University, Rockefeller College of Public Affairs.
Noiembrie - Decembrie 2000
Participant la Pregtirea coordonatorilor de programe
Phare, organizat la Budapesta, de ctre Biroul Phare al Ministerului
Agriculturii din Ungaria
Noiembrie Decembrie 1999
Stagiu de cercetare la Universitatea de tiine
Economice, Budapesta, la Centrul de studiere a serviciilor publice
II.
PUBLICAII:
a) Cri
1. Kzpolitika - editat de Fundaia Civitas pentru Societatea Civil, Cluj-Napoca, 2006.
2. A kzigazgats elemei sszefoglal dolgozatok szakvizsgra, editat de Fundaia
Civitas pentru Societatea Civil, Cluj-Napoca, 2006 n colaborare
3. Agent de dezvoltare local suporturi de curs, editat de Centrul de Asisten Rural,
Timioara, 2006 n colaborare.
4. Managementul afacerilor publice europene, Editura Accent, Cluj Napoca, 2005 n
colaborare.
5. Facilitator comunitar ghid de pregtire Editat de Fundaia Civitas, Cluj-Napoca,
2003 - n colaborare
6. Managementul de proiect Seria Sedap, Editura Marineasa, Timioara, 2003
7. Etapele i obiectivele proceselor de elaborare a strategiilor de dezvoltare local
Dezvoltare i cercetare regional, Editura Gewalt, Cluj-Napoca, 2001 n colaborare.
97

8. Politici de dezvoltare. Rolul acestora n procesul dezvoltrii regionale Dezvoltare


regional i local, Editura Gewalt, Cluj-Napoca, 2001 n colaborare.
b) Studii, articole:
1. The involvment of the bussines sector in Corporate Social Responsability Projects
(SCR) - Revista Transilvan de tiinte Administrative 22(E)/February 2008, Editura
Accent, Cluj Napoca n colaborare
2. Citizen participation and the involvement of the Romanian nonprofit sector in CSR
projects (mpreun cu Natalia Negrea) prezentat la Conferina Civil Organisations
as the Building Elements of European Participative Democracy, Europe for Citizens
Programme Projects CSP-2007-156 finanat de Uniunea European, 13-15
octombrie 2007, Eger, Ungaria
3. Szocilis partnersg Szkelyudvarhelyen, aprut n revista Korunk, editia a III-a,
iunie 2007, Cluj-Napoca.
4. The role of Romanian NGOs in the democratization process of the society after
1990 aprut n The Third Sector in Europe: Trends and Prospects volum coordonat
de Stephen P. Osborne, aprut la Routledge Reserch, 2007.
5. Reforma Administraiei Publice Impactul organelor deconcentrate ale ministerelor
asupra politicilor publice locale - studiu editat de Fundaia pentru o Societate
Deschis mpreun cu Centrul pentru Politici Publice (CENPO), 2007.
6. The role of Romanian NGOs in democratization process of the society after 1990 Revista Transilvan de tiinte Administrative 17(E)/2006, Editura Accent, Cluj
Napoca n colaborare
7. ntrirea capacitii administraiilor publice locale de a adopta i implementa politici
de dezvoltare Argument pentru introducerea funciei de Agent de Dezvoltare
Local, Editat de Consoriul pentru Dezvoltare Rural, Cluj Napoca, 2005 n
colaborare
8. Facilitator comunitar Ghid practic de dezvoltare local, Editat de Fundaia Civitas
pentru Societatea Civil, ClujNapoca, 2004 n colaborare
9. Managerial reform in Romanian Public Administration aprut n Society and
Economics, 26 (2004), Akademia Kiado, Budapest, 2004 n colaborare.
10. Etapele de elaborare a strategiilor de dezvoltare local - Revista Transilvan de
tiinte Administrative 1(9)/2003, Editura Accent, Cluj Napoca
11. Harta actorilor i problemelor aderrii Romniei la Uniunea European n ceea ce
privete dezvoltarea regional, Fundaia pentru o Societate Deschis (sub-contractor
Fundaia Civitas pentru Societate Civil), Cluj-Napoca, 2002.
12. Folosirea limbii materne n administraia public Anuarul maghiar din Romnia,
Editura Polis, Cluj-Napoca, 2002.
13. Administraia public n programele partidelor politice din Romnia - Revista
Transilvan de tiinte Administrative, Cluj-Napoca, 2(5)/2000.
14. Apariia politicilor de dezvoltare regional i rolul regiunilor n Europa Central i de
Est - Revista Transilvan de tiinte Administrative, Cluj-Napoca, 1(4)/2000.
15. Autonomia local n Romnia, modele i perspective Lucrrile Conferinei
Internaionale de Administraie Public, Cluj-Napoca, 1998.
98

16. Imaginea funcionarilor publici n administraia public local Lucrrile


Colocviului Naional de Administraie Public, Cluj-Napoca, 1997.
III.
-

PARTICIPRI,
COMUNICRI
SUSINUTE
LA
CONFERINE,
SIMPOZIOANE, SESIUNI TIINIFICE, COLOCVII:
Conferina Civil Organisations as the Building Elements of European Participative
Democracy, Europe for Citizens Programme Projects CSP-2007-156 finanat de
Uniunea European, 13-15 octombrie 2007, Eger, Ungaria.
Conferina Internaional Leader organizat de Biroul Leader Ungaria, iunie 2007,
Tokaj, Ungaria.
Conferina Internaional European Science Foundation The Third Sector in a Changing
Europe: Key Trends and Challenges, organizat de Universitatea Corvinus, 68
decembrie 2006, Budapesta, articol prezentat The role of Romanian NGOs in
democratization process of the society after 1990.
Conferina Internaional de Administraie Public - Contribuia nvmntului
universitar de administraie public la reforma administraiei publice, 610 octombrie
2006, Maramure.
Conferina Local Development Agent, organizat de Consoriul pentru Dezvoltare
Rural n perioada 1316 iulie 2006, Timioara. Lucrarea prezentat Agent de
dezvoltare local posibiliti de extindere a modelului.
Conferina Internaional Digital Opportunity for E-inclusion n organizarea European
Union of Telecottage Associations (EUTA) i International Development Research Centre
(IDRC), 20 Martie 2006 Budapesta, Ungaria.
Conferina de Dezvoltare Regional - organizat de ctre Asociaia tiinific n
Dezvoltare Regional din Ungaria, 2426 noiembrie 2005 Sopron (Ungaria).
Conferina Internaional organizat n proiectul Coast Regadade Agenia de Dezvoltare
Regional a Provinciei Svillupo, 16-19 Noiembrie 2005, Livorno, Italia.
Conferina Policy Experience and Lessons Sharing After One Year of Membership
What could Romania Learn from The Experience of Acceding Countries?, organizat n
parteneriat de Fundaia Civitas pentru Societatea Civil i Centrul pentru Politici Publice,
2630 Septembrie 2005, Bile Felix, Romania.
Al doilea simpozion al Public Integrity Education Network, organizat de Universitatea
Central European i TIRI n parteneriat cu Universitatea Tsingshua, 25 iunie 2005,
Beijing, China.
Conferina Internaional organizat n proiectul Coast Regada, de ctre Camera de
Comer din Jaen, 21-25Aprilie 2005, Jaen, Spania.
Conferina Improvement of Communication between Food and Agriculture Organisation
(FAO) and CEE Member Countries, organizat de Biroul sub-regional al FAO din
Budapesta, Mai 2004, Praga, Cehia.
The Eight International Symposium on Public Management - cu lucrarea Managerial
reform in Romanian Public Administration, organizat la Universitatea Corvinus,
Budapesta, 31 martie 2 aprilie 2004, Ungaria.
Primul simpozion al Public Integrity Education Network, organizat de Universitatea
Central European i TIRI, 2328 august 2004, Szirak (Ungaria).
99

Conferina Anual a NISPAcee (Network of Institutes and Schools of Public


Administration from Central and Eastern Europe), 21-24 aprilie 2003, Bucureti.
Conferina Internaional de Administraie Public, Ediia a III-a, mai 2001, Cluj-Napoca.
Seminarul internaional Regional Development and Research, organizat de Fundaia
Civitas pentru Societatea Civil n parteneriat cu Centrul de Cercetri Regionale al
Academiei Maghiare de tiine, 4-8 iulie 2001, Bile Homorod, Romania.
Conferina Internaional de Administraie Public, Ediia a II-a, organizat de
Departamentul de Administraie Public al Universitii Babe-Bolyai, ClujNapoca,
1999.
Conferina Internaional de Administraie Public, prima ediie, organizat de
Departamentul de Administraie Public al Universitii Babe-Bolyai, ClujNapoca,
1998.
Conferina Naional de Administraie Public organizat de Departamentul de
Administraie Public al Universitii Babe-Bolyai, Cluj Napoca, 1997.

100