Analisis y Gestion de Politicas Publicas

Antisis
.
y gest1on
de polticas
pblicas
;
Joan Subirats, Peter Knoepfel,

Corinne Larrue y Frdric Varone
'
_1rie/ Ciencia Poltica
Captulo 2
Las polticas pblicas

2.1. Las polticas pblicas como respuestas a problemas sociales
Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del
sistema poltico-administrativo a una situacin de la realidad social juzgada polticamente como inaceptable.
Es necesario sealar que son los sntomas de un problema social los que
habitualmente constituyen el punto de partida de la toma de conciencia y del
debate sobre la necesidad de una poltica pblica (por ejemplo, la falta de vivienda, la degradacin de los bosques, la delincuencia causada por la drogodependencia, una tasa alta de desempleo, etc.). Normalmente, en los momentos
iniciales de toda intervencin pblica, no se han identificado an con precisin
las causas de un problema colectivo, ni tampoco se ha alcanzado un consenso
entre los actores pblicos y privados sobre la definicin del problema a resolver.
El crecimiento del paro en los pases industrializados y la situacin precaria de
los desempleados incitan al Estado a instaurar o a revisar su sistema de seguro
de desempleo y a tomar medidas que permitan la reinsercin en el mercado de
trabajo. La contaminacin del aire generada por la produccin industrial y el consumo de energa fsil en el transporte por carretera, entre otras cosas, acaban provocando que los poderes pblicos estructuren una poltica de proteccin del
medio ambiente. La criminalidad urbana y la degradacin del estado fsico de
los toxicmanos constituyen el punto de partida de nuevas polticas de reduccin de daos, basadas en la distribucin de herona o metadona, bajo estrictos
controles mdicos. Si bien esta interpretacin de las polticas pblicas como respuestas institucionales a estados sociales (cambiantes) juzgados como problemticos es de hecho dominante en el mbito del anlisis de polticas pblicas,
debemos, no obstante, relativizar este postulado.
Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente
polticas pblicas, sobre todo porque no estn articulados (lo que puede deberse
a la no visibilidad de las consecuencias del problema, porque los temas planteados slo sern observables a largo plazo, por la falta de VOZ o de representa-
36
ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
cin poltica de los grupos afectados, entre otras posibles causas) o porque ninguna de las alternativas de intervencin pblica es viable y goza de consenso suficiente (por ejemplo, impactos electorales potencialmente negativos, ausencia de
instituciones poltico-administrativas disponibles para implementar las medidas
de respuesta, impotencia para realmente modificar la conducta de algunos actores privados, etc.). Conviene, por tanto, no seguir imaginando esa especie de Estado-ventanilla que responde de manera igualitaria y automtica a todas las
demandas sociales, como a veces sugiere la visin pluralista a la que ya hemos
hecho referencia.
Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con la forma en Ja que
un problema social se define (Dery, 1984; Weiss, 1989), cmo accede a la agenda
gubernamental (Kiogdon, 1984; Rochefon y Cobb, 1993), como se definen los
grupos-objetivo (target groups), y la posible decisin de no inmiscuirse en el
tema o de no propiciar una solucin colectiva (Bachrach-Baratz, 1962). En cada
uno de estos niveles existen mltiples mecanismos de filtro, que a su vez son
oportunidades para que algunos actores organizados que quieren oponerse al reconocimiento poltico de un problema o cambio social, logren mantener dicho
tema fuera del mbito poltico-administrativo.
Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden interpretarse no como una
accin colectiva para tratar de resolver o aliviar un problema social (adaptacin
o anticipacin a un cambio social), sino como un simple instrumento para el ejercicio del poder y la dominacin de un grupo social sobre otro. Como hemos mencionado, esa idea de control o captura de las instituciones pblicas, es
compartida, desde distintas perspectivas, por diversas corrientes ya mencionadas. Nos situamos en un punto intermedio entre la visin del Estado-ventanilla
neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo y
manipulado por un grupo organizado. Desde esta ptica, las polticas pblicas
constituyen una respuesta a un problema pblico que refleja un problema social
(cambiante) que se ha articulado a travs de mediadores (por ejemplo, medios de
comunicacin, nuevos movimientos sociales, partidos polticos y/o grupos de inters) para debatirse posteriormente en el proceso democrtico de toma de decisiones (Muller, 1990). El problema social es, desde este punto de vista, una
construccin social y poltica. Y creemos que es as incluso en el caso de sucesos excepcionales (por ejemplo, el accidente nuclear de Tchernobyl (Czada,
1991 ), las consecuencias en los humanos de la enfermedad de las vacas locas, los
episodios de sequa en Espaa, o, en un caso especfico de Suiza, la llamada crisis de los fondos judos), dado que dichos problemas y su conceptualizacin
como tales, dependern siempre de las percepciones, representaciones, intereses
y recursos de los diferentes actores pblicos y privados que intervienen en el proceso (Vlassoupoulou, 1999).
No existe una respuesta institucional lineal , mecnica y que pueda slo
entenderse como el resultado de la importancia o presin objetiva que genera
un problema colectivo. Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco
de un ejercicio redistributivo (con ganadores y perdedores), en el centro de
LAS CLAVES PARA EL ANLISIS
37
una movilizacin de visiones sesgadas (Schattschneider, 1960). La presencia insuficiente de las fuerzas policacas en las zonas marginales con alta proporcin de inmigrantes caracteri zadas por su alto nivel de violencia urbana, el
hecho de dar la prioridad en la regulacin del trfico a las zonas residenciales
y no a los asentamientos populares que se ven ms afectados por el ruido y los
peligros de la circulacin de vehculos, o la no atencin del mobbing en los
procesos de regeneracin urbana, etc., son ejemplos que apuntan en ese mismo
sentido. Es problemtico incorporar beneficiarios y vctimas en un mismo
escenario que no tiene nada de neutral desde el punto de vista pol tico (como
se ha visto en diversos estudios de campo: Terribilin, 1995 y 1999; SubiratsRius, 2008).
2.2. Una definkin analtica

La expresin poltica pblica es bastante reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias polticas y administrativas europeas en la dcada de 1970
como traduccin Literal del trmino public policy .24 Este ltimo debe diferenciarse del trmino poltica (politics ), con el que se acostumbra a designar las
interacciones y conflictos entre los actores polticos ms tradicionales (especialJ
mente los partidos polticos, los grupos de inters, los sindicatos o los nuevos
movimientos sociales), que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales (designadas en ingls por el trmino polity ).
Como hemos dicho, no es el poder poltico como tal, sino su utilizacin
para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial del
anlisis de polticas pblicas. La nocin de poltica pblica hace referencia por
ranto, a las interacciones, al ianzas y conflictos, en un marco institucional especfico, entre los diferentes actores pblicos, parapblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una accin concertada. Puesto
que tales problemas se presentan en mbitos especficos, el trmino poltica(s).
que pasa a formar parte del lenguaje comn a partir del nacim iento del intervensionismo estatal en los aos treinta, se utiliza frec uentemente en combi nacin con una calificacin del mbito o sector en cuestin (por ejemplo,
<1 poltica energtica, poltica agrcola, poltica urbana). Pero lo cierto es
que, desde hace algunos aos, el trmino poltica pblica, tal cual, ha ido formando parte habitual del lenguaje y de Ja actividad de las administraciones
pblicas europeas.
Existen mltiples definiciones del concepto poltica pblica. En su introduccin al anlisis de polticas pblicas, Thoenig daba cuenta, en la dcada de
1980, de por lo menos cuarenta de ellas (Thoenig, 1985:3). Sin pretender repro2.t. En alemfut se utiliza el trmino 6.ffentliche Poiitik(en). mientras que las expresiones iraliana ((polrica(che) p11bblic:a(che) o francesa poltique publique se asemejan a la espaola.
ducir un listado tan amplio, podemos recordar algunas de esas definiciones. As,
de la ms abstracta a la ms operacional, citamos las siguientes:
Una poltica pblica es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer>>
(Dye, 1972:18 y 1984:1)
Una poltica pblica es un programa de accin propio de una o varias autoridades pblicas o gubernamentales en un mbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado (Thoenig, 1985:6; Mny y Thoenig,
1989:130).
Una poltica pblica est conformada por actividades orientadas hacia
la solucion de problemas pblicos, en la que intervienen actores polticos
con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo
(Lemieux, 1995:7).
Aunque estas definiciones son muy diversas, todas tienden a acentuar algn
factor, sean los actores investidos de poderes pblicos (Dye, Mny y Thoenig
entre las que acabamos de citar, as como Sharansky 1970: 1; Simeon, 1976:548;
Hedo, 1972:85); sean los problemas pblicos a resolver (Anderson, 1984:3; Pal,
1992 :2); sean las soluciones estatales adoptadas (vase especialmente Laswell
y Kaplan, 1950:71; Jenk.ins, 1978: 15; Brooks, 1989:6). Wildavsky de manera
ms envolvente la viene a definir como puzzle modelado por la inevitable tensin
entre recursos y objetivos, planificacin y poltica, escepticismo y dogma (Wildavsky, 1979: 17).
Los especialistas en polticas pblicas concuerdan en que se requiere una definicin operacional para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina.25 Es en esta direccin que apunta la definicin que aqu proponemos y
que retiene los principales elementos sobre los que existe un cierto consenso en
la bibliografa.
As, desde la perspectiva que postulamos, una poltica pblica se definira
como
una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, pblicos y a veces no pblicos -cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan- a fin de resolver de
manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un
grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de
grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen los
efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales).
25. Vase Muller, 1990 p. 24.
39
como vemos, esta nocin de poltica pblica incorpora el conjunto de actividades nonnativas y administrativas que tratan de mejorar o solventar problemas reales. La mayora de las nuevas leyes o nonnativas slo producen efectos
cuando los actores polticos, administrativos y sociales, encuadrados en diferentes marcos institucionales y mediante diferentes estrategias de interaccin, toman
la decisin correspondiente. Los efectos deseados dependern pues de un conjunto de decisiones complejas que se encadenan desde el centro a la periferia. Es
este conjunto de decisiones y acciones lo que definimos como poltica pblica,
siempre y cuando se trate de decisiones que emergen de los actores pblicos (aunque ocasionalmente puedan no serlo) y que pretendan orientar la conducta de
una poblacin-objetivo detenninada a fin de que un problema colectivo (que la
sociedad no est en situacin de resolver autnomamente) pueda resolverse a
travs de un esfuerzo conjunto. La poltica pblica incorpora pues las decisiones
correspondientes a todas y cada una de las etapas de la accin pblica e incluye
tanto reglas generales y abstractas (leyes, decretos, rdenes, etc.), como actos individuales y concretos producidos durante la ejecucin de las mismas (decisiones administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.).
En sus inicios, la mayor parte de la legislacin del Estado liberal se dedic
a fijar el marco de condiciones que facilitaran la solucin de problemas por parte
de la libre interaccin de los actores privados. En aquellos momentos, las actividades pblicas se limitaban a la produccin de leyes y, en caso de litigio, a su aplicacin caso por caso por parte de los tribunales. Es a partir de los aos treinta, y,
sobre todo a partir de los aos cincuenta, con el desarrollo del Estado de Bienestar, que el sector pblico empez a plantear intervenciones directas y puntuales ante problemas concretos. 26 Este intervencionismo estatal gener la aparicin
de verdaderas polticas pblicas, tal como las hemos definido anterionnente. Es
a partir de ah, cuando los polticos, los gestores pblicos y los acadmicos empiezan a interrogarse acerca de la eficacia y la eficiencia de diferentes instrumentos de regulacin, de incentivacin econmica y, ms recientemente, de
instrumentos de persuasin y de informacin (Knoepfel, Horber, 1990; Morand,
1991; Subirats, 1989).
La definicin de polticas pblicas que proponemos pretende, ante todo,
ser til para el anlisis. Sin embargo, es cada vez ms frecuente que las propias administraciones serefieran a sus actividades usando el esquema analtico
de las polticas pblicas. 27 Este marco analtico permite al observador una vi26. Vase al respecto, y como ejemplo de este cambio, el artculo 9.2 de la Constitucin Espaola
cuando afinna Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud ... .
27. Los tmtinos polticas pblicas y polticas (o polticas gubernamentales) son utilizados aqu
como sinnimos. Sin embargo, ciertos autores hacen una diferenciacin explcita entre ellos: en lo referente
a los actores gubernamentales, las polticas se refieren a acciones especficas que tienen un marchamo oficial.
Para los acadmicos y los investigadores, las polticas pblicas, hacen referencia a un conjunto de acciones cuya
mayor parte no son consideradas muchas veces como tales por los actores gubernamentales (Lemeiux, 1995:
l-2).
ANLISIS Y GESTIN DE POTICAS PBIJCAS
40
sin de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto muy

variado de decisiones polti cas y administrativas (actividades que los agentes
pblicos involucrados en ellas tienden a percibir muchas veces de manera fragmentada). Otra ventaja de este esquema es que pennite clarificar la distribucin de las funciones y las responsabilidades polticas y administrativas de
cada una de las instancias en Jos diferentes niveles del Estado. Tambin permite distinguir las actividades pblicas que buscan resolver un problema concreto a travs de Ja puesta en prctica de una poltica pblica especfica, de las
dems actividades del sector pblico que forman parte de la gestin del conjunto del sistema poltico-administrativo. Por tanto, nuestra definicin se aplica
sobre todo a las polticas denominadas sustantivas (Bussmann et al., 1998),
que se distinguen de las polticas denominadas institucionales o constitucionales (Lowi, 1967; Quermonne, 1985). Estas ltimas tienen como objetivo la reforma o la descentralizacin de instituciones estatales (Quermonne,
1985:62) y no -por lo menos no directamente- la soluci n de un problema social.
2.3. Elementos constitutivos de una poltica pblica

En la definicin que proponemos, pueden distinguirse diversos elementos
constitutivos de una poltica pblica.
a) solucin de un problema pblico: una poltica pblica pretende resol ver un problema social reconocido polticamente como pblico. La defi nicin propuesta supone pues el reconocimiento de un problema, es decir,
la existencia de una situacin de insatisfaccin social, cuya sol ucin requiere la accin del sector pblico. Sin embargo, algunos problemas que
han sido objeto de polticas pblicas pueden reintegrarse en la esfera privada o social y desaparecer por tanto de La agenda poltica.
b) existencia
de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico:
toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos de

poblacin especficos (target groups, o grupos-objetivo), ya sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales actores. El modelo de
causalidad (vanse las secciones 3.3 y 3.4), presupone la coherencia de
la poltica pblica, y conduce a la identificacin de los grupos-objetivo
de esa poltica, es decir, los grupos sociales cuyo comportamiento, se supone, genera el problema que se trata de resolver. Una poltica debe identificar los objetivos o colectivos que debern cambiar su conducta para
que el aire sea ms limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca el
paro. De no ser as, estaramos ms ante una declaracin de buenas intenciones que ante una autntica poltica.
LAS CLAVES PARA ELANLISfS
41
e) una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quiera

implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De alguna manera parte de una teora del cambio social (Mny y Thoenig
1989: 140~ Muller, 1985, 1995) o de un modelo causal (Knoepfel et al.
J 998: 74) que se tratar de aplicar para resolver el problema pblico en
c uestin. Supone asimismo que las decisiones y las acti vidades que se
lleven a cabo estn relacionadas entre s. As, la falta de coherencia se manifestar a travs de una coincidencia slo ocasional de medidas que se
dirigen a los mismos grupos-objeti vo pero que de hecho no estn relacionadas ni en la propia vol untad del legislador. se es el caso, por ejemplo, de la poltica energtica cuando se introducen medidas para ahorrar
energa mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el IVA
de los productos energticos por razones puramente fiscales. Si la poltica energtica no plantea entre sus medidas el uso de medidas econmicas como mecanismo de desincentivo del consumo, no podemos
considerar las medidas fiscales como instrumentos de esa poltica al no
existir esa coherencia intencional en el decisor.
el) existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas
se caracterizan por constitufr un conjunto de acciones que rebasan el nivel

de la decisin nica o especfica, pero que no llegan a ser una declaracin
de carcter muy amplio o genrico. Una simple declaracin de poltica
gubernamental afinnando que el sida es un problema pblico, sin por ello
definir los grupos sociales a los que concierne la existencia de tal problema, ni las medidas a impulsar, no puede, per se, considerarse como
una poltica pbl ica. Sin embargo, una declaracin de ese tipo puede
(aunque no necesariamente) contribuir al surgimiento de una nueva poltica pblica si es seguida de una legislacin en la materia y que tal legislacin acabe aplicndose de manera concreta.
e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones
debe, adems, contener decisiones ms o menos concretas e individualizadas (decisiones relativas al programa y a su aplicacin). Pero atencin,
si se trata de un nico programa de intervencin que no tiene continuacin en otras acciones, no deberamos considerarlo como una poltica pblica, sino un producto entre otros de los elementos constitutivos de una
poltica pblica (captulo 9.3).
f) papel clave de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y de
acciones slo podr considerarse como una poltica pblica en la medida
en que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su condicin
de actores pblicos. O dicho de otra manera, es necesario que se trate de
actores integrados en el sistema poi tico-administrati vo o bien de actores
privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base
a una representacin jurdicamente fundada. Sin esta condicin, un conjunto de decisiones (que de hecho pueden ser obligatorias para terceros)
slo podr considerarse como una poltica corporativa (asociativa) o
incluso privada. As, diversas polticas llevadas a cabo por las empresas multinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, sistemas de gestin ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidades
estrictamente internas.
g) existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin
de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o

individuos que, se supone, originan el problema pblico a resolver. En
este sentido, nuestra definicin de una poltica pblica supone la existencia de una fase de implementacin de las medidas decididas. Sin embargo,
los estudios de polticas pblicas han puesto de manifiesto que en ciertos
casos lo que de hecho ocurre es una no-intervencin del actor poltico-administrati vo o la no utilizacin de determinados instrumentos de intervencin. En este sentido, es importante referirse a las no-decisiones (Dye,
1972) o las no-acciones (Mny, Thoenig, 1981: 152), que algunos consideran tambin como constitutivas de una poltica pblica. Desde nuestro
punto de vista, estas no-decisiones slo pueden constituir una poltica pblica si van acompaadas de decisiones formales paralelas. Tal sera el
caso, por ejemplo, de una administracin pblica que voluntariamente decide renunciar a cerrar temporalmente una empresa contaminante a fin de
incentivar que de manera rpida cumpla la normativa existente. Un ejemplo similar lo tenemos cuando no se recurre a controles administrativos en
el caso de empresas que asumen las normas ISO ambientales y que disponen de un sistema de management ambiental bien estructurado.
h) naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades:
tradicionalmente~
la mayora de los autores daba por -sentado el carcter

bsicamente coercitivo de las decisiones de los actores poltico-administrativos (Mny y Thoenig 1989, 132). Sin embargo,. si bien los actos pblicos se imponen desde la autoridad legtima que reviste el poder
pblico, la diversificacin actual de los medios de accin y de intervencin del sistema poltico administrativo es ta:l que este aspecto coercitivo
puede acabar resultando ser ms la excepcin que la regla. Tanto si se
trata de actividades pblicas convencionales (l.ascoumes y Valuy, 1996)
o de actividades contractuales (Gaudin, 1996; Godard, 1997; Bressers
Pereira, 2001), las formas de accin pblica son actualmente tanto incentivadoras como coercitivas. As, actualmente muchas de las intervenciones pblicas se llevan a cabo a travs de contratos entre el Estado y
otras administraciones o entes pblicos (administracin de residuos, mantenimiento de carreteras, desarrollo urbano, universidades), entre los poderes pblicos y empresas privadas o pblicas, fundaciones o
43
cooperativas , etc. (contratos de prestacin de servicios con entidades que

llevan a cabo funciones pblicas tales como hospitales, empresas concesionarias de transporte pblico, instituciones formativas, etc.) (Fi nge r,
1997; Chevalier, 1981 : Genoud, 2000).
El grfico 2 ilustra la articulacin de los diferentes elementos constitutivos
de una poltica pblica.
GRFICO 2. Definicin de una poltica pblica
Elementos constt'tulil'Or de
una poltica pblica :
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Fl'E'-IE: Knoepfel. Larroe. Varone (2001 : 44)
44
ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBUCAS
2.4. El ciclo de una poltica pblica

Muchos autores28 han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos
de decisin y de implementacin de las polticas pblicas. La idea genera] que
surge de la bibliografa es la de un ciclo de las polticas pblicas que se inicia
con el surgimjento de los problemas y se prolonga hasta la evaluacin de los resultados obtenidos, tal como lo muestra el grfico 3. Las preguntas que se plantee el analista se diferenciarn en relacin con cada una de las secuencias de este
ciclo (vase tabla 1).
GRAFICO 3. El ciclo de una poltica pblica

(Re) Surgimien10 .de
un problema
Evaluacin de los
efectos de la poltica.
pUblica
Perttpcln de los
problemas privados y
pahlCO$
Inclusin en la agCllda
gubcmamc.ntal
lmplcmcnmein de los
planes de acci!l
Deoisin y adopcin de
un programa legi$1ati\-o
fonnulacin de altcmatvas
FL"E.'<IE: Adapiacio libre del libro de Parsons ( 1995: 7S-79)
Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de

referencia y no como un esquema rgido. Como afirma Muller la representacion
secuencial de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica. Debern ms
bien imaginarse a las polticas pblicas como un flujo continuo de decisiones y
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido (1990:33). El esquema
propuesto debe verse pues ms como un sopone a esa bsqueda de sentido en las
decisiones tomadas en el marco de una poltica pblica, que como algo real y
rastreable.
28. Vase la enumeracin que de ellos hace Parsoos ( 1995:78-79)
Tabla l:
uencia, d una polUica pbl a
s.
SECUENCIA
TERMINOLOGA
Surgimiento de los proble mas
CONTENIDO
Surgimiento de un problema
1- lusi n n la
lu-
Demanda de accin pblica
PRINCIPALES
CUESTIONAMIENTOS
DEL ANALISTA
fi m1uia in
usal
m s u
h n de
p l'li
instru ~
i n
h n aplica la"'
c.ision s d 1
rn y
d 1 Parl m -nt ?
Cmo se ha tomado
conciencia del
problema?
J-
Fuente: adaptado de Jones (1970)
y de Mny y Thoenig (1989).
Htca
nt s
Percepcin del problema

Definicin del problema
e identificacin de sus
causas posibles
Representacin del problema
nd
Jos . e-
As, de manera ms precisa:

La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas podramos definirla como aqulla en la que una determinada situacin, produce una necesidad colectiva, una carencia o una insatisfaccin identificable
directamente o a travs de elementos que exteriorizan esa situacin y ante
la cual se busca una solucin (Jones, 1970). De manera ms general, podramos decir que surge un problema cuando se constata la diferencia
entre la situacin actual y lo que sera la situacin deseable. Sin embargo,
no todo problema social genera una poltica pblica. El paso de la existencia de un problema a su tratamiento poltico deriva de una (re)construccin social del problema en cuestin, lo que se conecta con su mayor
o menor incorporacin a los media (a travs del conocimiento cientfico,
de la difusin de informaciones, del lobbying, de la visibilidad de los
afectados, etc.).
La fase de incorporacin a la agenda poltica corresponde a que se tome
en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema poltico administrativo, ese problema de entre las mltiples demandas provenientes de grupos sociales e incluso de los propios servicios pblicos. Esta incorporacin
a la agenda puede considerarse, por tanto, como una especie de filtro de
los problemas por parte de los actores pblicos (vase el grfico 4).
La fase de formulacin de la poltica supone, ante todo, una definicin

del modelo causal por parte de los actores pblicos, definicin en la que
los actores sociales tratan de influir en mayor o menor medida, y, posteriormente, una formulacin del programa de actuacin poltico-administrativo, es decir, la seleccin de los objetivos, instrumentos y procesos
que debern ponerse en prctica para resolver el problema en cuestin.
Aqu tambin podramos hablar de la existencia de mecanismos de filtro
y ajuste.
La fase de implementacin consiste en una adaptacin del programa de
la poltica a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse (produccin de outputs). Esta es una fase generalmente mucho ms compleja
de lo que parece o de lo que los analistas de polticas muchas veces imaginan. Tambin aqu se observarn diversos mecanismos de filtro (noejecucin, la aplicacin selectiva de medidas, etc.).
Finalmente, la fase de evaluacin -que nosotros consideramos tambin como constitutiva de una poltica pblica- pretende determinar
los resultados y los efectos de dicha poltica en trminos de cambios de
conducta de los grupos-objetivo y en trminos del grado de resolucin
del problema (lo cual tampoco est exento de filtros o posibles sesgos).
LAS CLAVES PARA ELANUSIS
47
La interpretacin de las intervenciones pblicas como procesos (fruto de

una visin dinmica que contrasta con la visin esttica propia de la perspectiva
jurdica tradicional) permite evidenciar los mencionados fenmenos de filtro;
como por ejemplo e l que no se tomen en cuenta, durante un proceso de intervencin urbanstica. los grupos que inicialmente se identificaron como beneficiarios, o que se construyan lneas de ata tensin sin tener en cuenta la proteccin
de Ja naturaleza, etc. (ver Knoepfel et al. 1997). El grfico 4 permite ubicar los
diferentes mecanismos de filtro o seleccin a lo largo del ciclo de una poltica pblica: seleccin o filtro en la percepcin de los problemas que se incorporan a la
agenda poi tico-admin istrati vo, un nuevo filtro durante la formulacin de la poltica pblica, otro en la implementacin y, finalmente, un filtro en la evaluacin.
El anlisis de polticas pblicas desde esta perspectiva cclica (o de policy
cicle) genera ventajas, pero tambin tiene sus lmites.
Como ventajas, podemos citar los siguientes elementos:
l) Pemte tomar en consideracin la existencia de crculos de retroalimentacin a lo largo de todo el proceso: por ejemplo, cuando un programa de
actuacin poltico-administrativo se cuestiona debido a la oposicin que
surge en el momento de su implementacin (oposicin radical contra la
implantacin de una central nuclear que provoca la redefinicin de lapoltica energtica; la oposicin contra la ampliacin de un aeropuerto que
provocan cambios en las bases de la poltica de transporte areo).
2) La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los
actores implicados reduciendo as la complejidad de los mtodos de anlisis. Ello hace viable la realizacin de un anl isis de la composicin de
los actores (pbl icos-privados, centrales-locales) y examinar su variacin a lo largo de todo el ciclo (aparicin y desaparicin de actores a lo
largo de cada una de estas secuencias).
La fonnuJacin, en cada una de las etapas, de cuestiones analticas, hipte-
sis y teoras parciales permite mejorar el anlisis en funcin de las diferentes

perspectivas disciplinares utilizadas: sociologa, derecho, ciencia poltica, economa, geografa, y as constituir subdisciplinas tales como diseo de la accin
pblica (policy design ), investigacin para la ejecucin ( policy implementation), evaluacin de programas ( policy evaluatiom> ), etc.
La combinacin del anl isis de polticas pblicas con una visin racional de
la accin pblica (por ejemplo, el nexo lineal entre objetivos, medios y resultados que est implcito en las estrategias de gestin de la racionalizacin de las decisiones presupuestarias -PPBS- o de la llamada gestin por objetivos -MbO-,
etc.), pennite, por ejemplo, detectar los errores objetivos cometidos en la identificacin de un problema o detectar los fallos o lagunas existentes en la fase de implementacin.
GRAACO 4. El proceso de una poltica y los mecanismos de filtro
Programacin
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49
Sin embargo, el modelo del ciclo de una poltica pblica presenta lmites
desde el punto de vista analtico (vase por ejemplo Jenkins-Smith-Sabatier,
1993:3-4).
En efecto:
I) Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, inducir al error dado que el desarrollo cronolgico de la poltica no necesariamente sigue el orden de las diferentes etapas. As, un programa
puede empezar a llevarse a la prctica incluso antes de su formulacin
precisa, sobre todo cuando se trata de enfrentarse a nuevos problemas.
Tambin puede presentarse una ruptura en el proceso al surgir reformulaciones del problema pblico y de sus soluciones antes que las medidas
previstas inicialme nte se apliquen y/o se evalen (p. ej., este es el caso
de la poltica de asilo en Suiza; vase Hagmann & Frossard, 2000, o el
caso de la poltica de inmigracin en Espaa a finales de los noventa, Zapata, 2004).
2) Esta perspectiva heurstica no nos debe conducir a establecer un modelo
causal de las polticas pblicas, identificando los nexos lgicos existentes entre las diferentes etapas. Esta forma de ver el problema conlleva el
riesgo de dar una coherencia anificial a Ja poltica pblica, haciendo que
el analista tienda a construir conexiones o vnculos entre los hechos aun
cuando tales nexos no se den en la realidad.
3) El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco una interpretaci n legalista de la accin pblica (perspectiva top-down) centrada en
la accin del Estado y no toma en cuenta la perspectiva segn la cual el
punto de partida son los actores sociales y su contexto (perspecti va bottom-up ). As, el modelo cclico podra, por ejemplo, atribuir errneamente
la reduccin del consumo de energa elctrica a las medidas de ahorro de
energa, mientras que en realidad la reduccin en el consumo pueda provenir de un aumento en los precios o del inicio de una coyuntura de crisis econmica. Asimismo, muchas veces soluciones buscan problema,
y no al revs. Un servicio estatal que corra el riesgo de ser desmantelado
buscar un nuevo problema>> para poder subsistir. O la oportunidad de
contar con fondos europeos har surgio>nuevos problemas no previstos.
4) La perspectiva cclica no permite ir ms all del anlisis secuencial e impide, sobre todo, considerar el caso de ciclos simultneos o el de ciclos
incompletos. Por ejemplo, para comprender la poltica en materia de drogas es importante disociar los ciclos e identificar los diferentes pilares
en los que se basa la poltica: represin, prevencin, apoyo para la supervivencia (en relacin con el sida), distribucin de medicamentos (metadona), control mdico (Moore, 1976).
50
ANLISIS Y GESTIN DE POLITICAS PBLICAS
A pesar de todos estos inconvenientes, nos pareci importante mantener

esta perspectiva secuencial en el modelo de anlisis de polticas pblicas, teniendo en cuenta sus ventajas y desventajas. Para nosotros constituye un marco
de referencia, una herramienta pedaggica o heurstica que debe completarse con
un anlisis transversal de las etapas de una poltica pblica. Dicho anlisis transversal reposa en el anlisis profundo de las principales claves de lectura de las polticas pblicas: los actores, sus recursos y el marco institucional dentro del cual
tienen lugar sus interacciones (captulos 3, 4 y 5, a continuacin).
Captulo 3
Los actores de las polticas pblicas

Entendemos las polticas pblicas como un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre
diferentes actores, pblicos y privados, que por diversas razones estn implicados en el surgimiento, la formulacin y la resolucin de un problema polticamente definido como pblico.
Este captulo lo dedicamos a analizar los diferentes tipos de actores implicados en una poltica pblica, mientras que los siguientes se ocuparn, por un
lado, de los recursos de los que estos actores disponen para defender sus posiciones (captulo 4) y por otro, del contexto institucional que influye en sus pautas de comportamientos tanto de manera individual como colectiva (captulo 5).
Los tres conceptos (actores, recursos e instituciones) son los principales objetos
de nuestro anlisis y los elementos sobre los que construiremos nuestro modelo
de anlisis de polticas pblicas (Tercera Parte).
3.1. Actores empricos>>

Dado que las polticas pblicas concretan y materializan los resultados de
las interacciones entre diferentes actores pblicos y privados, es necesario ante
todo definir el concepto de actor. Con este concepto designamos tanto un individuo (un ministro, un diputado, un periodista especializado, etc.), como varios individuos (que conforman, por ejemplo, una oficina o una seccin de la
administracin), o tambin una persona jurdica (una empresa privada, una asociacin, un sindicato, etc.), o, incluso, un grupo social (agricultores, drogodependientes, personas sin techo, etc.). 29 Hemos de hacer hincapi, sin embargo, que
un conjunto de individuos slo constituir un actor unitario siempre y cuando, en
lo que concierne a la poltica pblica que se analiza, se presente y acte con homogeneidad interna respecto a los valores e intereses que defiende y los objetivos
29. Notemos que todo grupo es siempre una construccin social (y poltica). Al respecto vase la tipologa de los grupos sociales elaborada por Schneider e Ingram (1997).
que persigue. No podemos por tanto incorporar como actor a un aY_Untamiento,

si constatamos las divisiones internas sobre el problema y las soluciones a adoptar entre Jos distintos concejales o servicios municipales.
Nuestra concepcin de actor se inspira en la de Parsons. Segn este autor,
para analizar una accin social es necesario llegar hasta la unidad mnima que revista sentido, lo que Parsons denomina uni-act. Este acto elemental es llevado a cabo por, al menos, un actor en busca de un objetivo (o sea, un estado
futuro y deseable de las cosas hacia el que orienta su accin), a travs de distintos medios (Bourricaud, 1977:31). As, la nocin de actor har alusin, segn el
caso, a un individuo, a uno o varios grupos de individuos, o a una organizacin,
definida esta ltima en funcin de las ideas compartidas o del inters comn que
unen a sus miembros. Sin un inters comn no hay grupo nos recuerda Olson
en su libro sobre la lgica de la accin colectiva (Olson, 1978:29).
Todo individuo, persona jurdica o grupo social se considera un actor desde
el momento en que, por el solo hecho de existir, pertenece a un campo social
considerado como pertinente para el anlisis: Un individuo en un marco determinado no accede a la condicin de actor en virtud de su comprensin y de su
control de los acontecimientos, ni tampoco debido a que haya tomado conciencia de sus intereses y de sus posibilidades de accin, ni, a posteriori, por el hecho
de que encarnara "el sentido de la historia" o el "movimiento social", o porque
participara en la "produccin sociaf' (Sergrestin, 1985:59). Obtiene ese estatuto por el simple hecho que forme parte del campo estudiado, en la medida
que el anlisis de su comportamiento contribuye a estructurar ese campo. No es
pues un problema de conciencia, de lucidez o de identificacin: es una simple
cuestin de hecho, lo que implica que acaba siendo una cuestin de investigacin (Friedberg, 1993: 199). En este sentido, todo individuo o grupo social im-
plicado en el problema colectivo que origina la poltica pblica se considera un

actor potencial que podra formar parte del espacio de la mencionada poltica.
En efecto, el comportamiento ms o menos activo de un actor influir la manera
en la que acabe siendo concebida y puesta en prctica la intervencin pblica en
cuestin.
Una definicin del concepto de actor tan amplia como la que aqu proponemos, tiene la ventaja de propiciar que el analista tenga en cuenta a todos los individuos y grupos sociales a quienes concierne un problema colectivo especfico.
As, esta perspectiva integra el hecho de que no todos los actores pblicos y privados intervienen de una manera activa y visible en todas y cada una de las etapas de la poltica pblica. A veces la intervencin de los actores es directa y
tangible, en otras slo es posible identificarla de manera indirecta. En algunos
casos su incorporacin al entramado del tema es tardo. En otros casos la implicacin de algunos actores es inconstante. Ello depender, entre otras cosas, de lo
consciente que sea el actor de sus propios intereses, de su capacidad para movilizar recursos y construir coaliciones que le permitan defender sus derechos, as
como de su decisin estratgica de pasar a la accin o permanecer voluntariamente al margen de la arena decisional. Adoptando el concepto de actores em-
53
, cos propuesto por Friedberg, rechazamos la distincin que hacen diversos

pi~ores entre agentes ms bien pasivos, cuyo comportamiento lo determina el
~terna en el que se mueven, y actores verdaderos, es decir, activos y autno51~5 respecto a su propio contexto institucional y social.
rn Asimismo, Ja perspectiva adoptada conduce a rechazar Ja oposicin formal
entre actor y no-actor. Con ello no ponemos en duda el hecho de que diferentes individuos o grupos sociales tengan, en el marco de una poltica pblica
determinada, diversos grados de organizacin interna, controlen recursos diferentes y posean una capacidad de movilizacin externa tambin distinta. Sostenemos ms bien, que todo individuo o grupo social afectado por el problema
colectivo al que la poltica pblica pretende dar solucin, es un actor (al menos
potencial) aunque (momentneamente) pueda ser incapaz de emprender actividades concretas durante una o varias fases del proceso de intervencin pblica.
De hecho, la pasividad de un actor -sea sta voluntaria, fruto de la carencia de
recursos o provocada por el hecho de no haber tomado an conciencia de determinadas consecuencias de la poltica- constituye un factor explicativo de por
qu una poltica pblica determinada es puesta en marcha en detrimento de otra.30
Podemos asimismo encontrar actores que se opongan tardamente a una poltica
pblica, manifestndose slo en la ltima fase de su puesta en prctica; ya sea en
el momento de las negociaciones con los responsables de la implementacin
(como sucedi en el caso de los productores forestales, que slo se manifestaron
en el momento de la implementacin de la loi sur le dfrichemenr des forets
analizada por Padioleau, 1982), o utilizando instrumentos jurdicos para oponerse a una accin determinada (como ocurre frecuentemente con asociaciones
de proteccin medioambiental cuando se oponen a polticas de desarrollo urbano
y de creacin de infraestructuras), o llegando a tratar de paralizar en el ltimo momento unas obras, bloqueando las mquinas, agotados ya todos los plazos y recursos legales.
Si el analista slo toma en consideracin la actuacin de los actores ms
activos y emprendedores, y considera a los grupos pasivos como DO actores,
asume entonces el riesgo de ocultar o de no tener en cuenta ciertos factores explicativos del proceso y del contenido final de una poltica pblica determinada.
Podramos decir que existe el riesgo de que los analistas adopten a veces una
aproximacin demasiado elitista del juego de actores, no considerando suficientemente los efectos inducidos generados por la pasividad de ciertos grupos sociales o de actores poltico-administrativos implicados en el problema colectivo
que se analiza, sobre todo cuando esa pasividad puede haber sido buscada y pretendida por otros actores interesados en ello. Es evidente que por la aproximacin
emprica utilizada, el analista tiende de manera natural a focalizar su trabajo en
el comportamiento de los actores ms activos, al ser siempre ms sencillo iden-
30. De la misma manera que una no-decisin" es la ex.pres in de una de las formas posibles de poder
(segn la famosa tesis de Barach Baratz. 1970: ve:se tambin Wollmann, 1980.34), una actitud pasiva (noaccinj,}) es tambin una de las formas posibles de comportamiento para los actores de las polfticas pblkas.
54
tificar individuos, grupos informales y organizaciones formales que, con Jos recursos necesarios, participan de forma continua en la formacin, adopcin y
puesta en prctica de una poltica pblica.
3.2. Actores intencionales>>

Al adoptar un esquema de carcter actuaciona1 (Berthelot, 1990:76), estamos reconociendo la intencionalidad de la accin individual. sta se desarrolla en un mbito social que puede considerarse, alternativamente, como un
sistema de interdependencia (Crozier y Friedberg, 1977; Boudon, 1979), como
una etapa histrica (Touraine, 1984) o como una situacin estrictamente circunstancial. En todos estos casos la conducta de un actor no puede reducirse a una
funcin, a un rol o a otros tipos de asignacin. En otras palabras, entendemos
que un actor tiene siempre su propio margen de maniobra, mayor o menor en
cada situacin. De hecho, entendemos que no hay campo alguno, sea este social
o poltico, que est perfectamente estructurado, controlado o regulado. Los actores individuales o colectivos explotan conscientemente zonas de incertidumbre (segn la expresin de Crozier, 1965) inherentes al funcionamiento interno
de las organizaciones poltico-administrativas, a las reglas fonnales y a las normas sociales, para asf promover sus propios valores, ideas e intereses. Disponen
por tanto de un espacio de libertad, y tambin de recursos (vase captulo 4), que
les permite elaborar estrategias y tcticas, o lo que es Jo mismo, comportamientos referibles a fines (Berthelot, 1990:80).
Es evidente que el contexto en el que se mueven los actores tiene una influencia, a veces muy significativa, sobre las decisiones y acciones de Jos mismos. Sin embargo, lo que decimos es que esos factores institucionales o
sociales no determinan de manera absoluta y lineal las apreciaciones, las deci siones y las conductas de los actores pblicos y privados (vase captulo 5).
No compartimos pues las tesis que suponen que los fenmenos sociales, en
este caso las polticas pblicas, poseen una naturaleza y una leyes tales que
conducen a los individuos a realizar de manera casi imperati va una accin y no
otra. Proponemos, al contrario, interpretar las polticas pblicas como el resultado de las conductas de actores (parcialmente) autnomos (Boudon y Bouricaud, 1990:301-309).
La zona de incenidumbre es particularmente grande en el caso de impactos
externos (el accidente de la central nuclear de Tchemobyl, catstrofes naturales,
situaciones de emergencia por sequa, etc.) . En estos casos, se supone que los actores en el terreno reaccionarn sin sistema. Ante situaciones de este tipo se observa que las acciones difieren en cada uno de los colectivos involucrados (Czada,
1993; Sller-Lengen et al., 1998; Schoneich et al., 1998) e incluso en el interior
de los mismos (Milller, Zimmermann et al. , 1997).
Esto no significa, en absoluto, que veamos a los actores como seres perfectamente racionales, moti vados slo por Ja maximizacin de su utilidad per-
LAS CLAVES PARA ELANLISIS
55
al tanto material como abstracta, y totalmente informados, tal como sugiere
s~~elo del horno oeconomicus, tan apreciado por la economa neoclsica.

e racionalidad de los individuos y de los grupos sociales se encuentra siempre
1trnitada
(Simon, 1957) por razones de orden cognitivo, afectivo, cultural, etc.
1
; r tanto, el comportamiento de un actor nunca podr reducirse a su dimensin
~ramente instrumental, es decir, al logro de un objetivo definido ex ante gracias
puna decisin basada nicamente en la reflexin y en la eleccin perfecta de la
~ejor alternativa de accin posible. Los actores son en parte calculadores y se interesan por la satisfaccin de sus necesidades personales (racionalidad teleolgica
utilitaria, Zweckrationalitii.t, en palabras de Max Weber), pero, por otra parte,
0
orientan su accin tambin a partir de la defensa y la promocin de valores colectivos (racionalidad axiolgica, Wertrationalitii.t). Es importante recordar esta
doble motivacin al tratar de interpretar las conductas de los actores en el marco
de las polticas pblicas.
As, los funcionarios pueden, al mismo tiempo que tratan de mejorar las
condiciones de vida de los desempleados, trabajar con el inters de evitar la desaparicin de su servicio (por ejemplo, si las funciones que realizan pueden acabar siendo privatizadas). Los servicios sociales dependientes de la Iglesia catlica
pueden implicarse de manera altruista en la red pblica de ayuda a domicilio para
las personas de edad avanzada, y, de manera simultnea, pueden tratar de fortalecer su presencia espiritual y ampliar el marco de su mensaje catlico (por ejemplo, frente a otras confesiones) en la comunidad (vase Gentile, 1995).
Consideramos que los actores son racionales, ya que se preocupan por las
consecuencias de sus propias decisiones y acciones, aunque no sean siempre capaces de anticipar y controlar los efectos inducidos de sus acciones y, sobre todo,
los efectos negativos que resultan de la agregacin de conductas individuales
(Boudon, 1977). Al mismo tiempo, sugerimos una interpretacin muy amplia de
las intenciones e intereses que fundamentan toda actividad humana. Las motivaciones de un actor son mltiples, sobre todo porque dependen de la biografa
del individuo o del grupo social en cuestin, as como de cada situacin concreta
que genera tanto lmites como oportunidades para la accin. Por ello hablamos
de racionalidad situada. Al analista le corresponder interpretar las acciones individuales y colectivas en funcin de los razonamientos y las anticipaciones que
resultan de clculos estratgicos pero tambin, y de manera simultnea, en funcin de la situacin de ignorancia o del grado de intuicin de los actores, de sus
emociones o sentimientos, o, incluso, del peso de los factores histricos en ciertos casos (Friedberg, 1993:211).
Sintetizando, el perfil de un actor de una poltica pblic~. puede establecerse
as (Crozier y Friedberg, 1977:55-56):
No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de manera
clara, explcita y coherente. Una vez iniciada la accin, puede cambiar de
objetivos porque las consecuencias no anticipadas de sus acciones o de
las de los otros le obligan a reajustar su perspectiva, a reconsiderar su
posicin. Lo que en determinado momento se consideraba un medio, se

convierte en objetivo o viceversa.
Aunque en ocasiones parezca errtico, el comportamiento de los actores
tiene siempre un sentido que el analista deber tratar de descifrar. Los lmites y las oportunidades que se plantean en una situacin determinada
pueden ayudar a explicar actitudes e iniciativas de los actores que aparentemente se alejan de sus estrategias previsibles. Cada actor adapta su
comportamiento para poder participar en el proceso de una poltica pblica y ser reconocido socialmente por los otros actores implicados, a
partir de su apreciacin subjetiva del contexto institucional y de lo que entiende son las estrategias de otros actores. Todo ello puede a veces generar coaliciones extraas, como podra ser el caso de Suiza y de sus
cantones alpinos, productores de energa hidroelctrica (en los que dominan los gobiernos de centro-derecha) con los partidos Verdes y/o los
socialistas en contra de los dems cantones (consumidores de electricidad), ante la perspectiva de la introduccin de un impuesto sobre fuentes energticas no renovables (coalicin que se dio en Suiza en 1998/99).
O las e.xtraas coaliciones y coincidencia entre actores con intereses muy
distintos que provoc la crisis de la sequa en Catalua, ante la necesidad
de evitar restricciones de consumo domstico en el rea metropolitana
de Barcelona en el ao 2008.
Dos aspectos complementarios caracterizan el instinto estratgico de
un actor (segn la expresin de Crozier y Friedberg). Por un lado, suposicin es ofensiva cuando trata de aprovechar oportunidades a fin de mejorar su propia posicin y hacer valer sus intereses inmediatos (entrando
directamente en el juego sobre el contenido sustancial de la poltica pblica). Pero, por otro lado, su proceder es defensivo cuando trata de mantener o ampliar su margen de libertad, es decir, su capacidad de actuar
ms tarde si as le interesa (juego indirecto sobre el contenido institucional de una poltica pblica). Desde este punto de vista, todo actor pondera
las ganancias a corto plazo y los beneficios de una inversin a largo plazo,
lo cual puede inclinarle a actuar o jugar en una o varias de las fases de
una poltica pblica.
3.3. Los tipos de actores

En la perspectiva adoptada para analizar a los actores de las polticas pblicas, lo primero que proponemos es identificar y delimitar el espacio en el
cual los actores van a intervenir (3.3.1). En el interior de este espacio, podremos
distinguir a los actores de las polticas pblicas en funcin de su carcter pblico,
es decir los actores poltico-administrativos, con estatuto de tales (3.3.2), o de
su carcter no pblico, es decir, los actores que pertenecen a las esferas que de-
LAS CLAVES PARAELANLISIS
57
nominamos socio-econmica y socio-cultural (3.3.3). Los actores privados pueden disociarse en grupos-objetivo (actores cuyo comportamiento se define polticamente como la causa (in)directa del problema), beneficiarios finales de una
poltica pblica (actores que sufren los efectos negativos del mencionado problema y cuya situacin pretende mejorarse a travs de la intervencin pblica)
y grupos terceros, afectados de manera indirecta por la poltica pblica, ya sea
de manera positiva(= beneficiarios), o de manera negativa(= afectados), reuniendo por tanto ambas categoras a todos los actores cuya situacin personal se
ve modificada por la poltica pblica an cuando la misma no los hubiera identificado ni como grupos-objetivo ni como beneficiarios finales. Los tres grandes tipos de actores mencionados constituyen lo que denominamos el tringulo
de los actores (3.3.4).
3.3.1.
EL ESPACIO DE UNA POLfTICA PBLICA
Los elementos clave de la perspectiva adoptada conectan un problema que

se considera resoluble en el mbito pblico, con la accin de los poderes pblicos y otros actores implicados en ese problema. En el interior del espacio de una
poltica, interactan ese conjunto de actores. La estructuracin de ese espacio no
es neutra, ya que produce efectos tanto en el comportamiento de los diferentes actores como en las modalidades de accin elegidas en el momento de la intervencin pblica. El espacio de una poltica pblica se determina, entre otros factores,
por la propia lgica del estado de derecho. Si bien los actores pblicos del sistema
poltico-administrativo son los que tradicionalmente, y sobre todo a partir del
surgimiento del Estado de Bienestar, gestionan o representan la cosa pblica,
ello no impide la presencia e intervencin de otros actores. De hecho, el principio del estado de derecho as como la propia concepcin democrtica exigen la
participacin de los actores privados cuyos intereses y objetivos se encuentren
afectados de alguna forma por el problema colectivo que se intenta resolver. De
esta manera, el espacio de una poltica pblica es el marco ms o menos estructurado, formalizado y poblado por actores pblicos que interactan con di versos
grados de intensidad con actores no pblicos, posibilitando estrategias de accin
al temati vas.
Una poltica pblica, por tanto, se concibe y se gestiona por actores pblicos y privados que, en conjunto, constituyen una red (frecuentemente muy) compleja de interacciones, que presenta tanto problemas de interaccin horizontales
(relacin entre actores de un mismo nivel gubernamental) como verticales (relacin entre actores que operan en escenarios europeos, estatales, subestatales y
locales). A pesar de pertenecer a diferentes organizaciones y de representar intereses frecuentemente opuestos, esta multiplicidad de actores, que comparten al
menos los mismos temas de debate en relacin con el problema planteado, forman lo que llamaramos espacios de interaccin. Las fronteras de tales espacios
son muchas veces difciles de delimitar, sobre todo cuando se quiere precisar
58
cules son Jos actores perifricos. Y ello es particularmente pertinente en las fases
iniciales del surgimiento de nuevas polticas pblicas.
En cambio, de manera ms simple, es posible identificar en el espacio de
una poltica pblica un nc1eo de actores que al margen de eventuales conflictos,
tienen un inters (quasi) vital en no perder su posicin y, por tanto, pretenden
controlar, incluso limitar, e] acceso a ese espacio a nuevos actores. Esta comunidad poltica (lo que Richardson y Jordan denominaban la policy communiry,
Ricbardson-Jordan, 1979) se subdivide con frecuencia en diferentes coaliciones
( advocacy coalitions, segn el trmino de Sabatier, 1993) que, al mismo
tiempo que luchan para hacer valer sus propios intereses o ideas, buscan asimismo diferenciarse de los individuos y grupos que operan en el exterior de ese
espacio. No es inhabitual que los actores del espacio de una poltka pblica determinada acaben desarrollando, por ejemplo, un lenguaje propio coherente con
SU poltica, controlando los circuitos de informacin o intentando evitar una
politizacin (entendida como ampliacin y grado de apertura) de esa poltica
que podra conllevar el riesgo de sobrepoblar SU espacio.
El espacio de la poltica agrcola, por ejemplo, incluye actores tan diversos
como las grandes empresas internacionales de alimentos para el ganado o de productos auxiliares (fertilizantes, productos fitosanitarios), los productores de agricultura intensiva o de productos ecolgicos, los pequeos agricultores y la
industria agroalimentaria en la que se incluyen las cadenas de distribucin. El
espacio de la poltica de salud pblica rene colegios de mdicos, hospitales de
propiedad pblica o privada, servicios de salud pblica, aseguradoras, asociaciones de pacientes, y sin duda fabricantes de productos fannacuticos. O, corno
ejemplo final, el espacio de la poltica ambiental rene simultneamente diferentes sectores industriales contaminantes, eco-industrias (empresas productoras de equipos anticontarninantes), organizaciones de defensa del medioambiente
y algunos servicios pblicos. Por regla general, los espacios de las polticas pblicas cambian poco en su composicin. Con el tiempo, una coalicin minoritaria puede volverse dominante, o la relacin de poder entre los actores centraJes
y locales puede sufrir modificaciones; pero es raro que la composicin de Jos actores y, consecuentemente, su diferenciacin del resto del sistema, se cuestione
o se modifique de manera fundamental.
Los ejemplos de cambios de actores en el espacio de las polticas pblicas
pueden estar relacionados con:
Un cambio radical en la percepcin del problema: cuando el consumo de
droga dej de ser visto como un simple problema de represin penal para
convertirse en un asunto que implicaba tambin mecanismos de apoyo
que permitieran la supervivencia de los afectados, ta poltica en cuestin
ampli su espacio a trabajadores sociales, mdicos (para la prescripcin
y control de metadona), e incluso a compaas de seguros. Ocurri algo
parecido en la poltica hidrolgica en Espaa al estallar el conflicto en relacin con el Plan Hidrolgico Nacional en los inicios del siglo XXI , con
59
Ja incorporacin de nuevos actores (ecologistas, practicantes de deportes

de aventura, bilogos y otros acadmicos, que empezaron a interactuar
desde concepciones de fondo (<<nueva cultura del agua) muy distintas a
las de los tradicionales actores del sector: regantes, compaas hidroelctricas, constructores de embalses e ingenieros especializados .
Una fuerte oposicin de parte de determinados actores: en el caso de la
construccin de infraestructuras ferroviarias (Ral 2000 en Suiza, TGV en
Francia o el AVE en Espaa) la oposicin del entorno ecologista ha ido
conduciendo a las autoridades a incluirles de manera sistemtica en el
espacio de la poltica de transportes ferroviarios.
La salida de detenninados actores del espacio de la poltica pblica: los pequeos agricultores de montaa suizos, estimando que la poltica agrcola oficial se centraba de manera excesiva en los intereses de los agricultores del llano
y postulando una reorientacin radical de la misma, abandonaron el espacio de
tal poltica a fin de crear uno nuevo en el que pudieran expresarse de manera ms
satisfactoria. En Francia, la Confdration Paysanne, sindicato agrcola minoritario, intent llevar a cabo un proceso similar, mientras que en Espaa est ocuniendo lo mismo en la silvicultura, siendo as que los propietarios de bosques
tratan de hacer or su voz cada vez ms en el espacio ambiental, abandonando
el clsico marco agrcola
Como puede observarse, en el interior de estos espacios de polticas pblicas podemos observar la presencia de actores tanto pblicos como privados.
3.3.2. Los ACTORES
PBLICOS
Si asumimos que un denominador comn a las polticas pblicas es el e~tar

constituidas por un conjunto de actividades que. habitualmente, llevan a cabo los
actores pblicos, resulta indispensable definir, de manera lo ms precisa posible.
las caractersticas que permitan diferenciar a los actores piblicos de los actores
privados. Por otro lado, Ja definicin de los actores pblicos debera permitimos
distinguir una poltica pblica de las polticas que hemos calificado como corporativas o privadas.
Para hacerlo, creemos que resultara poco pertinente definir los actores a
partir exclusivamente de la forma jurdica que tengan los actos que producen.
Durante mucho tiempo los actos administrativos se han considerado como el elemento bsico que definira formalmente Ja actividad pblica. La convocatoria
para acudir a un juicio, la declaracin de impuestos o el permiso de construccin
para iniciar unas obras, son ejemplo de ellos. Toda vez que se fundamentan en la
ley, tales actos administrativos deber ser conformes a la misma y pueden ser objeto de control judicial por parte de un tribunal administrativo. Sin embargo,
puede ocurrir que, de manera completamente legal, los actores pblicos escapen
60
a1 control de la jurisdiccin contencioso-admirstrativa. El inters que el Estado
puede tener en actuar fuera del estricto marco del derecho pblico es evidente.
Al actuar en Ja esfera del derecho privado, el Estado se sustrae a los lmites que
impone el respeto a los principios de la actuacin admirstrativa (por ejemplo la
necesidad de una base legal , la igualdad de trato, la proporcionalidad) y del derecho pblico que Ja rigen (vase Manfrini, 1996; Martn Retortillo, 1996). Esta
huida del derecho pblico lleva al Estado y a las instituciones pblicas a adquirir acciones en sociedades annimas, a crear fundaciones regidas por el derecho privado o, incluso, sociedades de economa mixta, asocindose con actores
privados. Actualmente, tanto en Francia como en Suiza y Espaa, cada vez son
ms las organizaciones que llevan a cabo funciones pblicas usando las vas que
ofrece el derecho privado. Se trata, por ejemplo, de organizaciones que generan
bienes o servicios para la poblacin o las empresas en Jos sectores de la energa
(EDF, Energie de l'ouest Suisse S.A., Endesa), las telecomunicaciones (France
Telecom, Telefnica, SWISSCOM) o los transportes (SNCF, Aena, CFF-SA), o
la sanidad (bajo formas de conciertos entre administracin y operadores privados). En un mbito ms local, aJgunas sociedades proveen servicios ambientales
(empresas de incineracin de residuos domsticos, servicios de distribucin de
agua, etc.), de transportes (sociedades locales de transportes o de promocin de
viviendas, empresas concesionarias, etc.), o de muchos otros tipos (actividades
deportivas, culturales, sociales,. ..)
Al servirse del derecho privado, el Estado y las diferentes instituciones pblicas pueden sustraerse con xito a los controles admirstrativo y judicial . Sin
embargo, no por ello dejan de intervenir en calidad de poder pblico. Por Jo tanto,
las polticas paraestatales que se efectan en este marco seguirn siendo polticas pblicas y la administracin actuar en ellas en tanto que actor pblico.
No obstante, al salir del mbito del derecho pblico, se genera un problema
de control poltico en relacin con las actuaciones de los poderes pblicos. Las decisiones administrativas regidas por el derecho pblico pueden, en principio, ser
objeto de debates parlamentarios especficos, aunque sean competencia del Ejecutivo. En cambio, los actos de autoridades pblicas que no son decisiones pblicas en el plano formal, son ms difcilmente controlables por el Legislativo.
En consecuencia, el grado de control poltico efectivo no resulta un criterio suficiente para defirr un actor como pblico o como privado, particularmente en un
periodo de liberalizacin, de desregulacin, de prestacin privada de servicios pblicos, e incluso de privatizacin de diversos servicios pblicos (como Jos casos
ya mencionados de telecomunicaciones, transportes, correo, electricidad y gas).
Para los actores polticos implicados en el juego de poder, Ja frontera entre
actores pblicos y privados es un elemento importante para Ja elaboracin de sus
estrategias. Frente a un problema social aun no asumido por el Estado, los actores polticos pueden proponer tanto Ja introduccin de una nueva poltica pblica
(ms o menos costosa a nivel poltico), o la puesta en prctica de una poltica
corporativa>> o privada, acordada con otros actores implicados en el tema.
Los ejemplos de polticas de este tipo son numerosos. Podemos mencionar:
61
la poltica salarial (contratos colectivos)

la normalizacin voluntaria de las empresas (certificacin a travs de las
normas ISO), o
las convenciones acordadas con el sector bancario destinadas al control
de fondos potencialmente relacionados con el lavado de dinero o el fraude
fiscal.
Avanzando en la definicin de los actores pblicos nos remitiremos, una
vez ms, al trmino clsico de sistema poltico-administrativo propuesto inicialmente por Easton: El sistema poltico-administrativo comprende el conjunto de
instituciones gubernamentales (parlamento, gobierno), administrativas y judiciales de un pas, que disponen de la capacidad, aparentemente legitimada por el
orden jurdico, de estructurar cualquier sector de la sociedad a travs de decisiones dotadas de autoridad. Estas decisiones son el producto de procesos polticoadministrativos que se realizan de acuerdo con reglas procedimentales que fijan
las interacciones internas y externas de manera precisa (Easton, 1965:25).
Merecen subrayarse algunas dimensiones de esta definicin del sistema poltico-administrativo, as como de los actores pblicos que constituyen sus elementos fundamentales:
El elemento clsico de esta definicin reside en la afirmacin de la soberana de los actores pblicos: se supone que el Estado es el nico que
goza de un poder de coercin sobre todos los otros subsistemas de la sociedad y sobre los ciudadanos (monopolio de la violencia legtima segn
Max Weber).
Las organizaciones administrativas del sistema poltico administrativo
constituyen un centro de gravedad importante y relativamente independiente (en relacin, por ejemplo, con los gobiernos y parlamentos) en el
conjunto de las instituciones de un Estado.
La nocin de interaccin sugiere la existencia de relaciones recprocas
entre los subsistemas. De hecho, el subsistema poltico-administrativo
transforma las demandas sociales (inputs) en acciones estatales obligatorias (outputs ).
La definicin distingue entre interacciones externas (relaciones de influencia recproca entre el sistema poltico-administrativo y su entorno,
por ejemplo los procesos de consulta para proyectos de ley y decretos realizados con los sectores interesados, o la consulta pblica antes de conceder permisos de explotacin) e interacciones en el interior del sector
pblico (por ejemplo, los procesos de consulta entre los servicios relacionados con los estudios de impacto sobre el medio ambiente, o los
procesos de consulta interministeriales antes de presentar nuevos pro-
62
yectos de ley). Habitualmente para cada tipo de interaccin existen normas precisas que vienen definidas en leyes y reglamentos.
Sin embargo, es importante seaJar que algunos actores privados en los que
el Estado delega una parte de sus prerrogativas, pertenecen de hecho, aunque sea
indirectamente, aJ sistema poltico-administrativo. A estos actores generalmente
se Jes designa con el trmino administraciones parapblicas (o paraestatales).
Este fenmeno de interpenetracin de los sectores pblico y privado lo encontramos en mltiples mbitos de intervencin en toda Europa (Mny y Thoenig,
1989; Linder.1987:113-116; Germano, 1987; Malaret, 1993).
Estas admini straciones paraestatales pueden revestir diversas formas:
Entes pblicos creados por ley y que gozan de una cierta autonoma y libertad de iniciativa, tal es el caso de las universidades, los entes (pbl icos) de radiotelevisin, las agencias que controlan los aeropuertos, entre otros muchos.
organizaciones de economa mixta y privada: sociedades locales de promocin econmica o de construccin de viviendas, o sociedades de escala estatal
organizaciones privadas: cajas de ahorros, empresas de servicios, etc.,
siempre y cuando estn bajo el control de actores poltico-administrati vos
organizaciones sociales: fundaciones, entidades si n nimo de lucro, pero
de hecho dependientes de los organismos pblicos
Para definir los actores pblicos implicados en una poltica pblica, recurrimos a Ja nocin de acuerdo poltico-administrativo (APA; vase el captulo
8.2), entendido como el conjunto de actores pblicos, estructurado por las reglas
de derecho que rigen las c-0mpetencias y los procesos administrativos as como
por otras reglas institucionales ms informales, implicados en Ja elaboracin y
ejecucin de una poltica pblica. Esta nocin se basa en la existencia de una
responsabilidad pblica y el correspondiente control gubernamental directo sobre
tales actores, por Jo que no incluye los actores privados. Es distinto, por tanto, de
la nocin de redes de polticas pblicas o redes de actuacin pblica>>(policy
networks) (Le Gales, Tatcher, 1995; Richardson-Jordan 1979; Rodhes, 1981 ;
Marin-Mayntz, 1991 ; y Atkinson-Coleman, 1989-1 1). Sin embargo, esta nocin
se utiliza aqu desde una perspectiva de anlisis de poltica pblica, es decir, el
entramado o acuerdo poltico-administrativo se analiza en funcin de su impacto
3 1. Vase Ja preseniacin del concepto de Cli vaz (1988). En Espaa ver Jordana, 1995. y Chaques.
2004.
63
sobre el proceso de las polticas pblicas analizadas y no en s mismo (vase el

Captulo 8).
Si el elemento definitorio es el control gubernamental, la investigacin
acerca de los actores pblicos debe partir de la idea de que los objetivos y procesos internos de tales organizaciones explican, por lo menos de manera parcial,
el comportamiento de esos actores y, de manera ms amplia, la forma en la que
se elaboran e implementan las polticas pblicas. Las estructuras y reglas procedimentales de una administracin pblica impiden que un actor individual acte
de manera completamente autnoma. El principio democrtico y el del estado
de derecho exigen que los actores pblicos se subordinen a los mbitos de direccin que son polticamente responsables. Y ello sin duda puede penalizar a
ese actor en el momento de la implementacin de una poltica pblica determinada. Dichos actores pueden tratar de liberarse de esa tutela, creando coaliciones
poltico-administrativas en el exterior de su organizacin formal. As, para liberarse de su marco institucional, que pueden percibir como demasiado estrecho o
limitador, los actores pblicos crean nuevas (para)estructuras y organizaciones
que, por ejemplo, hacen posible una colaboracin ms estrecha con los actores
privados de las polticas pblicas. Tal colaboracin puede adoptar formas institucionales diversas que discutiremos de manera detallada ms adelante.
3.3.3. Los ACTORES
PRIVADOS
Los actores privados participan tambin en la constitucin y estructuracin

del espacio de una poltica pblica, sin que ello implique control gubernamental
directo sobre su proceder. Simplificando al mximo la bibliografa disponible al
respecto, podemos detectar dos grandes posiciones: pro-control versus anticontrol (Sabatier, Mazmanian, 1979). Los primeros defienden la necesidad de
reforzar las intervenciones estatales en beneficio de los actores que padecen los
efectos negativos del problema colectivo que la poltica pblica intenta resolver.
Los segundos, por el contrario, se sitan en la defensa de aquellos cuya libertad
de accin y sus intereses pueden verse limitados por la aplicacin de las medidas que prev la poltica pblica en cuestin.
Proponemos, para analizar empricamente la formulacin y la implementacin de las polticas pblicas, distinguir, adems de esos dos grupos de actores
privados a los que llamamos grupos-objetivo y beneficiarios finales, otro
ms al que denominaramos grupos terceros.
Los grupos-objetivo estn compuestos por personas (fsicas o jurdicas) y
organizaciones que agrupan a tales personas, cuya conducta se considera polticamente como la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la poltica pblica intenta resolver. En consecuencia, las decisiones y acciones de los
grupos-objetivo son, o pueden ser, el destino final de una intervencin concreta
por parte de los poderes pblicos. La poltica pblica correspondiente les impone
obligaciones o les confiere derechos (por ejemplo, autorizacin para construir,
prohibicin de trabajar de noche, subvencin agrcola, lmites de velocidad en carretera, etc.). El legislador y/o la administracin consideran que a travs de tales
medidas los grupos-objetivo modificarn su conducta y, por tanto, el problema
colectivo que ha sido el motivo de la puesta en marcha de la poltica podr resolverse o mejorar.
Los beneficiarios finales comprenden las personas (fsicas o jurdicas) y las
organizaciones o entidades que las agrupen, a quienes el problema colectivo
afecta directamente, sufriendo sus efectos negativos. Tales actores pueden esperar, como resultado de la ejecucin eficaz de la poltica pblica, una (eventual)
mejora de su condicin econmica, social, profesional, ambiental, etc. Los beneficiarios finales son, pues, los actores que pueden beneficiarse, en menor o
mayor grado y de acuerdo con los objetivos de la poltica en cuestin, de lamodificacin en la conducta de los grupos-objetivo. Casi siempre los individuos que
componen este grupo de actores son ms numerosos y difciles de movilizar y de
~ organizar que los grupos-objetivo, ya que las consecuencias previsiblemente positivas que pueden derivarse de la poltica no se han alcanzado an, o bien sus
potenciales beneficios se van a difuminar entre colectivos muy amplios (como
ocurre por ejemplo con las polticas encaminadas a reducir la contaminacin atmosfrica)
Por ltimo, los grupos terceros incluyen el conjunto de personas (fsicas y
jurdicas) y las organizaciones que representan los intereses de tales personas,
quienes, sin que la poltica pblica les est directamente destinada, ven cmo su
situacin individual y/o colectiva puede modificarse de manera ms o menos
permanente. Tal modificacin puede tener un carcter positivo o negativo. En el
primer caso, las personas son definidas como beneficiarios, en ocasiones involuntarios, de la ejecucin de la poltica pblica; por otro lado, el trmino afectados se aplica a los grupos de personas en quienes la poltica incide de manera
negativa. Estas dos subcategoras de actores tendern ya sea a apoyar ya sea a
oponerse a la poltica pblica que modifica indirectamente su situacin, lo que
les puede llevar a formar coaliciones con los beneficiarios finales (en el caso de
los beneficiarios) o con los grupos-objetivo (en el caso de los afectados).
Para ilustrar nuestra aproximacin al tema, podemos presentar algunos
ejemplos tipo de actores de polticas pblicas:
Los grupos-objetivo de la poltica ambiental acostumbran a ser los causantes de contaminacin o polucionadores (industriales, artesanos, agricultores ... ) cuyas emisiones contaminantes se busca reducir; los
beneficiarios finales son todos aquellos cuyo medio ambiente es afectado por las diferentes fuentes de contaminacin de un lugar (seres humanos y entornos naturales); los beneficiados son los industriales que
desarrollan nuevas tecnologas menos contaminantes (eco-industrias), y
los afectados son quienes ya no pueden comercializar sus tecnologas
contaminantes o los consumidores que en algunos casos debern pagar
algo ms por determinados productos.
65
Los grupos-objetivo de la poltica agrcola son, de acuerdo con la frmula utilizada en la mayora de los pases europeos, los agricultores
cuyos productos estn subvencionados; los beneficiarios finales son los
consumidores que disfrutan de precios ms bajos; los beneficiados son las
industrias agroalimentarias, y los afectados son los ecologistas que ven
el medioambiente degradarse debido a las prcticas agrcolas intensivas,
los agricultores a pequea escala cuya produccin no est subvencionada, as como los terceros pases que importan productos que compiten
de manera artificial con su produccin domstica debido al dumping que
representa la subvencin que reciben los agricultores europeos por sus
producciones.
Los grupos-objetivo de la poltica de lucha contra el paro son las empresas que deben contratar; los beneficiarios finales son los desempleados susceptibles de ser co ntratados~ los beneficiados son las agencias o
empresas de empleo que intervienen como intermediarios en el mercado
de trabajo, y los afectados son aquellos que ven sus ingresos limitados por
las alzas en los impuestos que financian, al menos parcialmente, las medidas de lucha contra el desempleo.
No siempre es fcil defi ni r las distintas categoras de actores. Tal definicin
depende de la perspectiva en la que nos ubiquemos. En el marco de una misma
poltica pblica pueden aparecer conflictos (entre los propios actores) en cuanto
a la defi nicin precisa de los grupos-objetivo y de los beneficiarios de la poltica
pblica.
3.4. El tringulo de actores de una poltica pblica

Los diferentes tipos de actores que hemos mencionado constiluyen lo que
denomi namos el tringulo de base de una poltica pblica. Las autoridades
poltico-administrati vas (actores pblicos), los grupos-objetivo y los beneficiarios finales (actores privados) constituyen los tres polos de este tringul o.
Los actores privados a quienes la poltica pblica impacta indirectamente (terceros afectados o beneficiados) se ubican en la periferi a de esos tres polos
(vase grfico 5).
A fin de (re)construir este tringulo, el anal ista debe tratar de identificar los
actores <<reales a quienes el problema colectivo a resolver incumbe de manera
directa e indirecta, as como las hiptesis (frecuentemente implcitas) en las que
se basa la accin pblica. De hecho, toda poltica pblica puede interpretarse
como una construccin terica cuya coherencia y racionalidad est en cuestin.
(Se) puede considerar una poltica como una construccin terica, ya que implica una representacin a priori de las medidas a implementar, de La conducta
de los actores, del proceso a seguir y de los efectos que van a producirse en la
66

GRFlCO 5. El tringulo de base de los actores de una poltica pblica
A.uturidades potlliCo-adminiatrafiwu1quienes i;fabonm y
aplicmi la pnlitica publica
Detlnlei6n p&litiea dl
.Hipteshde
problema colectivo a
lnte:rvend6n
{ '
resolver
, fectdos
mptesis
cauw(-es)
FUENrE: Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 70)
sociedad (Perret, 1997:292). Podemos denominar esta construccin terica

modelo causal (Knoepfel et al., 1998:74ss) o teora del cambio social (Mny
y Thoenig, 1989: 140ss; Muller, 1985, 1995). Tal construccin incluye una hiptesis causal y una hiptesis de intervencin cuyo anlisis permite identificar
mejor los nexos entre los diferentes actores y la manera en que pueden modificarse tras una intervencin pblica.
La hiptesis causal aporta una respuesta poltica a la cuestin de saber quin
o qu es culpable u Objetivamente responsable (es decir, dejando al margen
posibles culpabilidades subjetivas) del problema colectivo a resolver. Al establecer una hiptesis causal se designan de hecho los grupos-objetivo y los beneficiarios finales. Esta especie de imputacin de responsabilidades se da en funcin
de juicios de valor polticos, parte por tanto de una cierta definicin de problema
(jrame) (Fisher, 2003) y pone de relieve la manera especfica cmo se percibe el
problema en un momento y lugar determinado. Adems, las incertidumbres de carcter cientfico acerca del funcionamiento efectivo (objetivo) del problema y
del sector en que quiere intervenir pueden limitar en gran medida la posibilidad
de identificar correctamente los grupos-objetivos qu estn en la base del problema.
As, por ejemplo, la teora econmica no nos dice nada que podamos considerar como definitivo sobre las causas macroeconmicas (estructurales y/o coyunturales) e individuales del desempleo. El funcionamiento de los ecosistemas
y la evolucin de los fenmenos antropognicos sobre los mismos (gnesis del
67
ozono terrestre, efecto invernadero, incremento de la temperatura del planeta)

siguen siendo objeto de innumerables controversias cientficas. La estructura de
Ja red de trfi co y consumo de herona, as como el peil y las conductas de los
toxicmanos, no son totalmente visi bles para el observador externo.
En este sentido, resulta muy importante que las autoridades poltico-administrati vas conozcan y entiendan los factores y los efectos del cambio social y de
los problemas colectivos que surgen del mismo, si desean modificarlos. Pero
para lograrlo, el Estado depende a menudo de informaciones que control an o
producen parcialmente Jos actores privados, y muy particularmente los gruposobjetivo del problema social a resolver. Esta dependencia funcional de los poderes pblicos frente a ciertos grupos-objeti vo, puede permitir que en ocasiones
estos ltimos presenten informaciones tergiversadas o sesgadas, atribuyendo a las
conductas de otros grupos la causa del problema pblico (lo cual puede provocar la formulacin de una hiptesis causal alternativa). Por ejemplo, los agricultores que contaminan las aguas subterrneas con residuos de los fertilizantes que
usan, lograron durante mucho tiempo mantenerse al margen de toda reglamentacin estatal argumentando que el detrimento en la calidad del agua potable era
resultado, sobre todo, de la contaminacin domstica e industrial.
La ineficacia y los efectos perversos de ciertas polticas pblicas se originan frecuentemente al establecer hiptesis causales falsas o parciales. El modelo
causal (o definicin de problema) que fue hegemnico durante largo tiempo en
la poltica agrcola se basaba esencialmente en los efectos de las subvenciones
sobre los ingresos de los agricultores, ignorando los efectos en trminos de sobreproduccin de productos agrcolas, ignorando adems los impactos ecolgicos de una explotacin intensiva. En la poltica de mejora del trfico rodado, se
supuso durante mucho tiempo (y an hay actores que lo defi enden) que el aumento en la oferta de infraestructuras (construccin de nuevas vas, carreteras, autopistas, viales o tneles) pennitira resolver la situacin, si n tener en cuenta los
efectos que tal incremento provocara en Ja demanda de movilidad (aume nto correlativo del nmero de automviles en circulacin, con nuevos procesos de congestin). Igualmente, el modelo causal de la poltica de transporte pblico partfa
del supuesto de que un aumento en la oferta y una reduccin de los costes seran
suficientes para inducir que se fuera abandonando el uso del transporte pri vado
y se sustituyera por los transportes colectivos. En el caso de la poltica de prevencin del SIDA, ste se atribuy en un primer momento exclusivamente a los
llamados ~<grupos de riesgo (homosexuales y drogodependientes), para poco a
poco plantearse como un problema de salud pblica en general. En Estados Unidos, Ja lucha contra ~a pobreza se basaba. en los aos sesenta, en la imagen unidimensional de una cultura de la pobreza (Lewis, 1972) (aceptacin de la
marginalidad y peiles culturales caractersticos), lo que, como result evidente
posterionnente, resultaba indefendible.
La hiptesis de intervencin, en este sentido, trata de establecer cmo podra resolverse o atenuarse el problema colectivo a travs de una poltica pblica
detenninada. Define las modalidades de intervencin estatal que influirn en las
decisiones y las acciones de los grupos-objetivo designados, de manera que vayan

siendo compatibles con los objetivos polticamente planteados. Los poderes pblicos pueden imponer a estos grupos una modificacin de sus conductas de manera coercitiva (por ejemplo a travs de obligaciones, prohibiciones, sistemas de
autorizaciones previas, etc.), inducirla a travs de incentivos econmicos positivos o negativos (por ejemplo, impuestos, exenciones fiscales, subvenciones), o
incluso sugerirla a travs del cambio de referentes, de percepciones, o modificando-manipulando smbolos e informacin (por ejemplo campaas de sensibilizacin, programas de formacin). La eficacia de cada una de las formas de
accin estatales, o su combinacin, para la solucin de un problema colectivo, depende, entre otras cosas, de la pertinencia prctica de la hiptesis behaviorista
o de cambio de conducta en la que se sustenta. En la poltica de reduccin del nmero de accidentes de circulacin, se ha supuesto que el elemento central era
modificar la conducta de aquellos automovilistas ms reacios a cumplir con fas
normas de circulacin, y para ello se ha introducido el llamado carnet por puntos en algunos pases, prefiriendo esta opcin a otras medidas alternativas que
podran afectar a los constructores de automviles o al diseo de las carreteras.
En la lucha contra la drogodependencia, los instrumentos de accin que los actores privados y pblicos escojan puede cambiar sensiblemente en funcin de
que se perciba a los drogodependientes como desviados y criminales a los que
se debe someter con sanciones policacas y judiciales, o, partiendo de la idea de
reduccin de daos, como enfermos a los que se debe facilitar apoyo mdico
y favorecer su reinsercin social. El Estado est de alguna manera obligado a anticipar las reacciones posibles de los grupos-objetivo sobre los que se focaliza,
si desea modificar la conducta de los mismos de una forma ms o menos previsible.
A fin de que esta previsin sea posible, las instituciones pblicas pueden
realizar (como hacen en algunos pases) un proceso de consulta y negociacin
(preparlamentario) con las partes involucradas y/o poner en marcha una implementacin ms o menos partiCipativa.de la poltica pblica. Estas dos estrategias
tienen como objetivo aumentar la aceptacin y la legitimidad de la intervencin
estatal desde la perspectiva de los grupos-objetivo pero tambin desde la de los
beneficiarios finales y los grupos terceros. Podramos decir que, en la prctica,
esto convierte el proceso en una cierta coproduccin de polticas pblicas, lo
cual, a nivel de la implementacin, llevar a que diversas tareas concernientes a
la ejecucin se deleguen en organizaciones paraestatales o privadas. Son ejemplo de ello, la ayuda a los enfermos del sida en Espaa, la administracin de las
cuotas lcteas en la mayora de pases europeos, el control del origen de los fondos bancarios en Suiza, o el apoyo psicolgico y material a las personas sin domicilio fijo en Francia.
Postular que una poltica pblica reposa en un modelo causal (es decir, en
hiptesis causales y de intervencin), frecuentemente implcito, parcial e incierto,
es el resultado de una interpretacin instrumental y racionalista de las intervenciones pblicas. Evidentemente, esta visin puede ser objeto de crticas. Sin em-
69
bargo, debemos subrayar que, aun en el caso de que una poltica pblica fuera
adoptada y ejecutada por una razn diferente a la bsqueda de la solucin de un
problema colectivo (por ejemplo, la afirmacin simblica del Estado; el salir al
paso de un suceso imprevisto que obliga a tomar medidas con rapidez; la competencia electoral; el prestigio personal, organizacional o institucional; la discriminacin de una clase social), los instrumentos aplicados acaban generando
siempre nuevas condiciones-marco para los actores pblicos y privados, y los
efectos inducidos pueden acabar influyendo en los procesos de cambio social.
Adems, dado que toda poltica pblica interviene en la definicin de las relaciones entre los tres grupos de actores identificados, posee un carcter intrnsecamente redistributivo. De hecho, la poltica pblica genera en todos los casos
un cambio en las atribuciones materiales y simblicas de las que gozan los diferentes actores, imponiendo costes (inducidos por los cambios de conducta) a los
grupos-objetivo previstos, y otorgando ventajas (relacionadas-con la mejora de
su situacin personal) a los beneficiarios finales de la accin pblica. Al convertir en objetivos estos efectos redistributivos entre los individuos y los grupos
sociales, el anlisis de polticas pblicas pretende tambin responder a una de
las preguntas clsicas de la ciencia poltica: Quin consigue qu y cuando?
(Who gets what and when?, Laswell, 1951), o dicho de otra manera: quin gana
y quin pierde?
Hasta aqu hemos argumentado que las polticas pblicas pretenden resolver un problema colectivo y en consecuencia modificar el curso del cambio social al que ste responde. Para hacerlo, el actor pblico debe designar los
grupos-objetivo cuya forma de hacer (o cuya pasividad) es una de las causas
(in)directas de la situacin considerada como inaceptable desde una perspectiva
poltica. Una vez que esa hiptesis causal se ha formulado, los actores pblicos
deben, a continuacin aplicar, de conformidad con la hiptesis de intervencin
concebida polticamente, determinados instrumentos y procedimientos que generen de manera efectiva cambios en la conducta de los grupos.-objetivo. De
hecho, el modelo causal de una poltica pblica constituye siempre una representacin normativa del funcionamiento de la sociedad y de las conductas de los
actores privados. Su validacin se sita en el nivel de la implementacin y de la
evaluacin de los efectos de las polticas pblicas.
Toda esta discusin presupone, no obstante, que un problema social se ha
definido polticamente como pblico y, en consecuencia, que una intervencin
estatal de naturaleza redistributiva se impone. Esta precondicin concerniente al
nexo entre los beneficiarios de la accin pblica y los actores poltico-administrati vos no tiene por qu darse necesariamente as en realidad (vase al respecto
el Captulo 7).
Captulo 4
Los recursos
En este captulo presentaremos los recursos que los actores pblicos y privados utilizan para tratar de conseguir que se tomen en cuenta sus valores e intereses en las diferentes etapas de una poltica pblica. De hecho, una poltica
pblica no se crea ni se lleva a cabo en el vaco. Los recursos de que dispone
cada actor y todos ellos en su conjunto, in.fluyen, desde el principio y de manera
significativa, en los resultados intennedios y finales de una poltica pblica. Antes
incluso que se haya realizad<? el primer esquema de intervencin, el funcionario,
el poltico o los actores privados debern pensar y afrontar cmo llevar a cabo ese
proceso, cules sern las condiciones de produccin de la accin pblica prevista, de la poltica pblica.
Tradicionalmente, los analistas identificaban como recursos nicamente el
derecho (las bases legales y reglamentarias), y los recursos econmicos y personales. Sin embargo, en recientes investigaciones de diversos acadmicos yanalistas de la ciencia de la administracin (en temas como teora organizacional,
recursos humanos y sistemas de informacin) se ha puesto de relieve que la informacin, la organizacin, las infraestructuras pblicas, el tiempo y el consenso
pueden considerarse tambin como recursos de polticas pblicas. Por su parte,
los politlogos insisten en la capacidad de movilizacin poltica como recurso especfico de algunos actores.
La dotacin en recursos de los diferentes actores de una poltica pblica,
as como su produccin, su gestin, su explotacin (ms o menos continuada), su
combinacin e incluso su intercambio, pueden tener una gran influencia sobre el
proceso, los resul tados y los efectos de una poltica pblica. Por ello, la distribucin y la gestin de los recursos de una poltica pblica deben considerarse
como decisiones polticas que no pueden depender exclusivamente de la voluntad de los poderes pblicos (lo que hara dudar de su carcter democrtico). Sin
embargo, en algunas ocasiones, hemos vi sto como ciertas propuestas procedentes del campo de la Nueva Gestin Pblica (New Public Management) sugieren o aconsejan dejar en manos de rganos ejecutivos el monopolio de la
explotacin de recursos tan importantes como la organizacin, el tiempo, el consenso. etc., a fin de limitar la influencia de Parlamento o de otros rganos repre-
72
ANLISIS Y GESTIN DE POLfTICAS PBLICAS
sentati vos, entendiendo tales mecanismos de garanta o control como trabas para
una buena gestin.32 En realidad, la calidad de ejecucin de las polticas es un
tema que, adems de argurnentable, depende de muchos factores y no puede asegurarse desde lgicas estrictamente eficientistas.
4. 1. Los diferentes tipos de recursos
El peso relativo de los diferentes recursos puede variar de una poltica a

otra. Los actores intercambian algunos de los recursos de los que disponen o que
pueden movilizar a fin de alcanzar sus objetivos. Este intercambio de recursos
constituye la parte esencial de las interacciones a analizar (Walti , 1999). En
efecto, durante tales intercambios, el propio estatuto de los recursos puede modificarse sensiblemente. Una informacin de carcter privado se conviene en pblica en el momento en el que se pone a disposicin de todos los actores; el
derecho que se otorga a determinados actores para interponer un recurso, privando de ello a otros, limita la utilizacin que estos ltimos pueden hacer del derecho. Se trata pues de analizar de manera detallada cules son los recursos de los
que dispone cada actor y qu modificaciones relativasal acceso y a la utilizacin del mismo (exclusividad versus no-exclusividad), as como su cantidad (rivalidad versus no-rivalidad en su consumo) se establecen ea las reglas
institucionales especficas de una poltica pblica. En este punto, el analista debe
cuestionarse acerca del carcter pblico o privado de un recurso especfico y de
la evolucin de tal carcter a Jo largo del tiempo.
La literatura acerca de los recursos de los que disponen los diferentes actores es abundante. Para los politlogos y Jos socilogos de la organjzacin, dichos recursos son esencialmente la obligatoriedad y la legimidad (Bernoux.
1985: 161); para los economistas, estos recursos se presentan en trminos de trabajo, capital (natural y artificial) y organizacin; para los juristas, los recursos se
articulan en trminos de derecho de intervencin, de participacin en la toma de
decisiones, etc.
La concepcin de Jos recursos que defendemos es especfica para el anlisis de polticas pblicas. Proponemos distinguir diez recursos que los actores pblicos y privados tratarn de producir y movilizar (o no) durante el proceso de
formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Esta tipologa se inspira en diversas fuentes entre las que destacan las clasificaciones desarrolladas por Knoepfel (1997) y Crozer y Friedberg (1997), as como las de Klok (1995), Dente y
Fareri (1995) y Padfoleau (1982). Estos recursos se encuentran repartidos de manera desigual entre los actores participantes en las diversas etapas del ciclo de una
poltica pblica, a pesar de que en su mayora, dado su carcter de bienes pblicos, puedan ser accesibles a todos. Por ejemplo, aun cuando a priori el recurso
j urdico est prioritariamente a disposicin de los actores poltico-administra32. Vanse Schedler ( 1995: 17ss) ; crtica de Knoepfel ( 1996 y 1997).
LAS CLAV ES PARA EL ANLISIS
73
ti vos, el derecho a la interposicin de recursos que puede conferirse a un actor privado (a travs de las leyes que rigen el proceso administrativo o la organizacin
judicial) constituir para ese actor tambin un recurso de accin de tipo jurdico.
El grfico 6 esquematiza los diferentes recursos de polticas pblicas, pero
deja abierta la posibilidad de que existan otros que hasta ahora no se hayan puesto
de relieve o explicitado. No pretendemos aqu hacer una presentacin exhaustiva
de cada uno de estos diez recursos (generalmente escasos) y de su contribucin
particular a las politicas pblicas, sino que intentaremos subrayar algunas de sus
caractersticas diferenciales.
GRAHCO 6. Visin de conjunto de Jos diferentes recursos de polticas pblicas
I
Gestin de los recursos
(produccin. combinacin y
substitucin)
FLc.''TE Knocpfel. Larrue, Varone <:?001: 78)
4.1. l. EL DERECHO O EL RECURSO JURDICO
Al compararlos con los otros recursos, los recursos de carcter jurdico, surgidos desde el derecho, se distinguen por estar principalmente (aunque no exclusivamente) a disposicin de los actores pblicos. Como sabemos. el derecho
constituye la fuente de legitimacin por excelencia de toda accin pblica (Bernoux, 1985: 161). En este sentido, proporciona bajo la forma de bases legales y
reglamentarias, un recurso importante a los actores pblicos sin el cual los actos
administrativos pueden ser cuestionados e incluso anulados por las decisiones
74
ANLISIS Y GESTIN D.E POLfTICAS PBLICAS
de los tribunales administrati vos. El derecho ocupa un lugar preponderante en el

conjunto de los recursos que se ponen en juego en el desarrollo de una poltica
pblica, ya que constituye la columna vertebral normativa del programa de actuacin poltico-administrativo, organizando tanto el contenido (definicin de
objetivos y conducta de los grupos-objetivo) como Ja seleccin de los otros recursos (organizacionales, procedimentales o financieros).
La dotacin en recursos jurdicos de los diferentes actores se definir por el
conjunto de reglas de derecho constitucional, civil, administrativo, etc. adoptadas por el legislativo y el ejecutivo. En los regmenes democrticos, el legislador se encuentra frecuentemente implicado en el proceso de produccin de este
recurso. Aunque, en la mayora de Jos casos, las decisiones parlamentarias se limitan a Ja aprobacin de normas y la afectacin de recursos econmicos. A travs de Ja atribucin de esos dos recursos, el legislador est decidiendo, por Jo
menos parcialmente, la dotacin en otros recursos.
A pesar de su grado de objetivacin relativamente alto, el derecho escrito requi ere una actividad de reproduccin y gestin. Como ocurre con los otros recursos, el derecho puede perder algo de su Valor, ya que cuando se utiliza de
manera demasiado intensiva o abusiva pierde parte de su capacidad de apoyo. Un
formalismo excesivo o una excesiva densidad normativa puede acabar haciendo
perder sentido a la reglamentacin y, en consecuencia, llevar a los destinatarios
de la misma o incluso a la administracin que supuestamente debe aplicarla, a
cuestionarla o a no aplicarla de manera exhaustiva. El derecho puede perder entonces buena parte de su legitimidad. se era el caso (y en parte an lo es) de los
pases de Europa del Este en los que la reglamentacin excesiva en los distintos
mbitos de la intervencin pblica llevaba muchas veces a orillada o simplemente ignorarla.
En un plano ms general, los juristas consideran que el derecho requiere ser
dkho y redicho (Moor, 1997) por la prctica administrativa y judicial a fi n
de conservar su carcter normativo y evitar convertirse en letra muerta. En Ja prctica, muchos actores de cada poltica pblica tratan cuidadosamente el recurso
derecho a travs de servicios jurdicos propios. Sin embargo, las rgidas exigencias de la gestin del derecho, impuestas entre otras cosas a travs de las reglas constitucionales propias d~J estado de derecho (legalidad), pueden entrar en
conflicto con la necesidad de una combinacin flexible de otros recursos. En la
prctica, el dinero o el consenso pueden acabar sustituyendo o moldeando en algunas ocasiones al derecho. Los actores pblicos negocian en ocasiones compensaciones (financieras) o arreglos contractuales extraJegales para subsanar
deficiencias del marco j urdico. En Suiza, por ejemplo, se establecieron compensaciones financieras para indemnizar a la poblacin que padece el ruido ocasionado por la proximidad de un campo de tiro militar. se fue el caso de
Vugelles-la-Mothe, pequeo municipio suizo que logr la obtencin de compensaciones monetarias y de prestaciones (compra del caf local, consrruccin de infraestructuras diversas, etc.) por parte del Departamento federal de Defensa para
as compensar los efectos perversos procedentes del vuelo de los obuses sobre el
75
cerritorio del pueblo; ello a pesar de que tales compensaciones no estaban previstas en la ley (Knoepfel et al., 1999: 168ss). Ejemplos de este tipo pueden tambin
observarse en Francia o Espaa en el mbito medioambiental (por ejemplo, los
fondos especficos creados para compensar los daos generados por la ubicacin
de instalaciones de tratamiento de residuos de los que se benefician los municipios afectados), o en ~I .~bito de la ener~a (por ejemplo, las compensaciones
obtenidas por los mun1c1p1os en los que se implantaron centrales nucleares).
4.1.2. EL PERSONAL O LOS RECURSOS HUMANOS
Este recurso, presente tanto en trminos cuantitativos o cualitati vos, est en

funcin de las capacidades de reclutamiento y de fonnacin que poseen los diversos actores. Crozier y Friedberg ( l 997) lo incluyen entre los cuatro recursos
de los que disponen las organizaciones para asentar su poder. 33 En este sentido,
este recurso es frecuentemente objeto de una gestin especfica de recursos humanos (vase Emery y Gonin, 1999: 13).
Los actores de las polticas pblicas desarrollan un lenguaje especfico del
sector en que se desarrollan, apoyndose en nociones tcnicas propias de ese mbito. Las personas involucradas en una poltica pblica deben, por tanto, poseer
calificaciones profesionales (cada vez ms) especializadas. La gestin de recursos humanos del sector pblico toma cada vez ms en cuenta esa necesidad poniendo en marcha programas de fonnacin introductoria y continua en lo que
concierne a los conocimientos tcnicos.
A fin de evitar un funcionamiento excesivamente tecnocrtico, la gestin de
recursos humanos debe tambin velar para que no se excluya sistemticamente
a ningn actor (pblico o privado) del proceso de desarrollo y aplicacin de las
nuevas terminologas y especificidades. La experiencia muestra que es primordial -sobre todo en el caso de polticas con un alto grado de especializacin tcnica (desarrollo urbano, medio ambieme, energa, transportes, salud, drogas,
etc.)-la organizacin de cursos dirigidos, de manera conjunta, a los representantes de la administracin, del sector econmico y de las organizaciones sociales, profesionales y cientficas.
En todos los pases, la intensa conexin entre la calificacin necesruia para
la conduccin de polticas pblicas y la fonnacin especfica del personal ha conducido a disear programas de fonnacin especficos. En Francia, el nexo entre
fonnacin y administracin est particularmente desarrollado y bien enraizado en
Ja tradicin de las grandes coles (cole Polytechnique y sus escuelas de aplicacin: cole nationale des ponts et chauses, coles des mines, cole du genie
rural des eaux et des forets, etc., o administrati vas o judiciales cole Nationale
33. Los otros tres recursos de las organizaciones son. de acuerdo a estos auto res: el control de las relaciones con el medio ambiente. la comunicacin y la ulilizacin de normas organizaciooales. Nosotros retomamos estos recursos diversos en nuestra tipologa, aunque bajo fonnas relativamente distintas.
d'Administration, cole de la Magistrature), que de hecho constituyen el vivero

de los funcionarios que conciben y ejecutan las polticas pblicas. El programa
de formacin de tales escuelas tiene un alto grado de especificidad dado que la
mayora de los profesores son miembros activos de la administracin. En Espaa, centros como el Instituto Nacional de Administracin Pblica o los centros
similares de las comunidades autnomas tratan de ejercer esa labor de reciclaje
y puesta la da, contribuyendo a ello tambin la incorporacin de materias especficas en los programas de estudios de las carreras de Ciencias Polticas, Sociologa, y, en algunos casos, Economa, Derecho, Ciencias Ambientales o Ciencias
de la Comunicacin, o la creacin de posgrados especializados. En el caso de
Suiza, se han creado diversos cursos universitarios y no universitarios, como los
programas de las escuelas politcnicas federales que responden a la necesidad de
profesionalizacin de las polticas pblicas nacionales.
De manera general, podemos subrayar que las polticas pblicas han dado
lugar a la creacin de profesiones y trayectorias formativas y profesionales especficas. Diversos estudios sociolgicos, algunos de ellos realizados en Francia
(Padioleau, 1982; Thoenig, 1985; Vlassopopulos, 1999) insisten en los efectos
negativos que la existencia de tales cuerpos socio-polticos tiene sobre las polticas pblicas: cerrazn, falta de transparencia y control democrtico debidos a
la tecnificacin defensiva, riesgo de coleguismo y rotacin de miembros de
los grandes cuerpos entre el sector pblico y el sector privado (efecto conocido
como pantouflage en francs, o como revolving door en ingls). Peligros de este
tipo se dan tambin en Suiza o Espaa, sobre todo recientemente, ya que hasta
hace poco no era demasiado frecuente la existencia de rotaciones de altos cargos
de la administracin y el sector privado, en ambos sentidos, lo que sin duda plantea problemas de transparencia y del rgimen de incompatibilidades (Baena,
1999; Villora, 2000).
Los recursos humanos juegan un rol cada vez ms importante, tambin en
el caso de los actores privados, dado que muchas veces pueden verse en la necesidad de pronunciarse acerca de proyectos normativos o reglamentarios, planes, informes evaluativos, etc., con plazos sumamente cortos. Esta situacin
explica por qu, incluso las organizaciones de tamao medio, mantienen en su
seno grupos de especialistas encargados de seguir de manera continua determinadas polticas pblicas. ste es el caso en Espaa de grupos como Depana o
Ecologistas en Accin, que han ido contando con la colaboracin de expertos
que les asesoran en los litigios que mantienen ante diversas iniciativas pblicas
o privadas. El caso ms emblemtico es seguramente el de la Fundacin por la
Nueva Cultura del Agua, formada por acadmicos y expertos, que jug un papel
clave en el conflicto surgido con el intento de poner en prctica el Plan Hidrolgico Nacional, y que sigue manteniendo un notable protagonismo en los temas
vinculados a la poltica del agua.
En trminos de intercambio de recursos, el dficit de personal o de calificacin especfica del mismo, puede atenuarse a travs de la compra de competencias especficas en el exterior de la administracin. As, tanto la administracin
77
como otros actores pueden encargar informes o estudios a consultoras o centros

de investigacin tanto privados como pblicos. Esta prctica tiende a desarrollarse debido fundamentalmente a los procesos de reduccin de personal de la
administracin que afectan, de manera ms o menos sensible, su dotacin de recursos humanos generando repercusiones en la prestacin de una serie de polticas pblicas.
4.1.3.
EL DINERO O LOS RECURSOS ECONMICOS
Este recurso es sin lugar a dudas uno de los ms evidentes para cualquier
observador de las decisiones pblicas. Su movilizacin y asignacin no se restringe al caso de las polticas distributivas o redistributivas, sino que tambin se
utiliza cuando se trata de polticas regulativas o constitucionales. De hecho, es
impensable que una poltica pblica pueda llevarse a cabo adecuadamente sin los
medios financieros que permitan pagar los salarios del personal, los locales o el
equipo de oficina o informtico. Y ello vale tanto para los actores pblicos como
para los privados. Adems, un gran nmero de organismos pblicos de cualquier
esfera de gobierno, utilizan el outsourcing, adquiriendo fuera de su mbito administrativo labores de consultora, de anlisis, de produccin, de asesoramiento o
cualquier otro servicio ofrecido por empresas privadas, gabinetes de estudio, grupos universitarios de investigacin, organizaciones sociales, laboratorios, etc. Finalmente, algunas polticas se valen de diversos incentivos que se otorgan a
personas privadas o colectividades pblicas a fin de conseguir que adecuen su
conducta al objetivo deseado. Esta prctica es particularmente frecuente en los
pases descentralizados de tipo federal: as, cerca del 60% del presupuesto de la
Confederacin Suiza lo constituyen subvenciones (que revisten la forma de contribuciones financieras o indemnizaciones) que se otorgan a diversas entidades a
cambio de la ejecucin de polticas pblicas de carcter federal (en funcin del llamado federalismo cooperativo). Esta prctica tiende a desarrollarse tambin en
Francia, pas ms centralizado, a trav~s de la conclusin de contratos entre entes
pblicos (sobre todo el Estado y las instituciones descentralizadas: Contrato del
Plan Estado Regin, Contratos de Ciudad, etc.) (Gaudin, 1999). En Espaa estas
mismas prcticas son habituales en un sistema como el espaol que sin ser formalmente federal tiene un alto nivel de descentralizacin. Un ejemplo claro de
ello es el uso de las subvenciones y ayudas a (y desde) gobiernos autonmicos,
ayuntamientos y entidades sociales para la implementacin de polticas sociales.
Por todas las razones citadas, la dotacin en recursos financieros de los actores pblicos (y, ocasionalmente, privados) de las polticas pblicas se considera
un acto poltico importante en el cual participa de manera regular y concreta el
legislador.
Desde nuestra perspectiva, este tipo de recursos de los actores pblicos debera figurar en el programa de actuacin poltico-administrativo correspondiente
a la poltica pblica fijado por el parlamento. Sin embargo, frecuentemente el nexo
78
entre las polticas pblicas y las decisiones presupuestarias es bastante indirecto.

Las partidas del presupuesto reflejan slo de manera parcial las polticas y sus
prestaciones especficas dado que las mismas se presentan en relacin con el tipo
de gasto (clasificacin presupuestaria por naturaleza del gasto) y no en funcin de
la produccin de una polftica pblica especfica (clasificacin presupuestaria de
carcter funcional). Adems, en muchos casos, tales partidas se aplican al conjunto de administraciones (en forma de salarios, dotacin para equipos, estudios,
subvenciones, etc.). El proceso presupuestario tradicional no pennite manejar ni
conocer de manera precisa las dotaciones financieras de las diversas polticas pblicas efectuadas por las administraciones. El carcter anual del proceso presupuestario (a pesar de los intentos cada vez ms frecuentes de elaboracin de una
planificacin financiera plurianual) y la cuasi-imposibilidad de cambiar partidas
de un captulo presupuestario a otro, dificultan sobremanera toda modificacin
de envergadura a lo largo del proceso (aunque la contabilidad analtica se haya ido
introduciendo de manera experimental) y raramente permite combinar los recursos provenjentes de partidas presupuestarias diferentes. Diversos especialistas en
finanzas pblicas han ido criticando la rigidez de este sistema presupuestario y, recientemente, los defensores de la Nueva Gestin Pblica proponen que tal sistema se remplace por contratos de prestacin, as como por partidas financieras
plurianuales establecidas de manera ad-hoc para cada poltica pblica en funcin
de los servicios a prestar. Es demasiado pronto para juzgar en qu medida esta
nueva propuesta se generalizar ms all de los contados mbitos en los que ya se
aplica, tales como los hospitales, universidades, escuelas especializadas, transportes pblicos, etc. (Mastronardi-Schedler, 1998; Zapico, 2003).
El cambio hacia una contabilidad analtica (elaborada en base a una estimacin del coste de cada producto o actuacin administrativa a partir del conjunto de gastos de produccin y gestin tanto directos como indirectos) puede
inducir a cambios profundos en el funcionamento y Ja organizacin de la administracin pblica (por ejemplo, su estructuracin en base a los entes o agencias encargados de generar los diversos servicios o productos administrativos).
Tales cambios alcanzaran tambin Ja poltica financiera del Estado, dado que la
contabilidad analtica si bien tiene ventajas en el anlisis especfico de cada actuacin administrativa, tiende a obstaculizar el control por parte de los legisladores de los diferentes tipos de gastos acumulados, los cuales representan
dimensiones importantes para la conduccin de las polticas econmicas, fi scales o de emergencia, siendo estas ltimas especialmente sensibles para el legislador en tiempos de recesin econmica o de crisis financiera. Por otra parte, el
parlamento acostumbra a interesarse ms por la forma de utilizacin de los recursos del Estado (especialmente el monto global de dinero en juego) que por
la finalidad del gasto en cuestin (objetivo de una poltica pblica). Por ejem- .
plo, el programa federal suizo de construccin de estaciones de depuracin
-inducido por Ja legislacin de 1972 sobre Ja proteccin del agua contra la
contaminacin- y el de construccin de carreteras nacionales y cantonales subvencionadas por Ja Confederacin Helvtica, gozaron de un apoyo casi unnime
79
debido en mucho mayor medida a los efectos positivos que se pens tendran
sobre la economa pblica regional que especficamente por el inters que despertaba la calidad del agua o la ampliacin de la red de carreteras. En Francia,
el fracaso de las tentativas recientes de introduccin de un control parlamentario sobre la pertinencia de los gastos pblicos da prueba de las dificultades que
enfrenta una refonna en la materia (Migaud, 2000). En Espaa, el lentsimo desarrollo de la reforma administrativa promovida en los primeros aos noventa
que introduca el concepto de agenda y de gestin por objetivos, ha sido debido, sobre todo, a los recelos que despertaba el nuevo modelo en el sector ms
preocupado por el control del gasto que abogaba por mantener el sistema presupuestario tradicional y de control previo y posterior de legalidad contable (Zapico, 1998; 2000; Subirats-Gallego, 1998; Gallego, 2001).
Si lo comparamos con otros recursos, el recurso monetario es el ms fcilmente medible, intercambiable o sustituible. Sin embargo, tambin es probablemente el que est distribuido de manera ms desigual entre los actores privados,
cuestin que reviste gran importancia toda vez que este recurso est entre los que
ms influencia y poder poltico confieren a los actores de una poltica pblica.
4.1.4. LA INFOR lACIN O LOS RECURSOS COG ITIYOS
El conocimiento es uno de elementos bsicos en la capacidad de intervencin de los actores pblicos y privados. Se trata de un recurso escaso y muy desigualmente repartido entre los actores de una poltica pblica. Los recursos
cognitivos estn constituidos por conocimientos que se puedan tener en relacin
a elementos tcnicos, sociales, econmicos y polticos del problema colectivo a
resolver (Padioleau, 1982). Se trata, por tanto, de una especie de materia prima
de una poltica pblica, que comprende los elementos indispensables para la conduccin adecuada de la misma a todos los niveles (definicin poltica del problema pblico, programa de actuacin poltico-administrativo, implementacin
y evaluacin de los efectos).
El conocimiento proporciona fundamentos esenciales en lo que sera la fase
de toma de decisiones. Sin embargo, se trata de un recurso cuya produccin y
mantenimiento resultan costosos, lo que explica que deba considerarse, enlamayora de los procesos de toma de decisiones, como un bien ms bien escaso. En
nuestros das, existen una serie de polticas pblicas que incorporan una capacidad de monitorizacin ms o menos constante, lo que permite la observacin
continua de cmo evoluciona el problema que justifica la existencia de esa poltica. Tal es el caso de las polticas ambientales, de salud, as como las polticas
sociales o econmicas. Algunas polticas disponen de sus propios servicios tcnicos, con alta capacidad analtica, capaces de producir la informacin necesaria para los procesos de implementacin (por ejemplo, en algunos pases,
organismos de investigacin agrcola, entes de evaluacin de infraestructuras sanitarias, observatorios de las polticas, etc.).
80
La produccin, reproduccin y difusin de este recurso requieren la instrumentacin y gestin de sistemas de informacin cada vez ms sofisticados, que
exigen adems una calificacin especfica de los usuarios. Y ello choca con el
postulado (parcialmente establecido en el derecho de los usuarios a la infonnacin) de que todos los actores pblicos y privados deberan tener acceso a la infonnacin de manera igualitaria. Como demuestran las investigaciones acerca
de los procesos de implementacin, un nivel de conocimiento equivalente o comparable de todos los actores es una condicin sine qua non para que se d un
buen funcionamiento de las polticas pblicas (Knoeffel y Kissling-Naf, 1998;
Kissling-Naf, 1997).
Tratndose de una poltka pblica, financiada pblicamente, no parecera
lgico que la distribucin de tales recursos cognitivos entre Jos usuarios se hiciera
en base a las leyes del mercado (por ejemplo a travs de servicios con coste para
el usuario). Sin embargo, estamos asistiendo a la creacin de mercados o
quasi-mercados que incorporan todo tipo de datos de carcter pblico (por
ejemplo inventarios, estadsticas, anlisis de indicadores, resultados de investigaciones financiadas por el erario pblico, etc.). Y asimismo, pueden observarse
prcticas de retencin de infonnacin entre los servicios (centrales, subestatales
y/o municipales) que no solamente tienen motivaciones estratgicas (procurarse
una cierta ventaja en un asunto determinado), sino que tambin poseen motivaciones de carcter financiero (es nuestro servicio el que ha pagado la produccin
de los datos).
Tradicionalmente, la produccin y, sobre todo, el tratamiento y la difusin
de los datos estadsticos de las polticas pblicas son competencia de servicios
especializados (por ejemplo, en Suiza, la Office fdral de la statistique, as
como los servicios cantonales y comunales de estadstica; en Francia, el INSEE
-Institut National de la Statistique et des Etudes Econorniques; en Espaa el
Instituto Nacional de Estadstka y los institutos similares creados por las diversas comunidades autnomas o, incluso, por grandes ayuntamientos). Esta situacin se justifica por la voluntad de garantizar una calidad cientfica y una
independencia suficientes para tales servicios. Sin embargo, dada la importancia cada vez mayor que el recurso informacin tiene para la conduccin cotidiana de diversas polticas pblicas (por ejemplo, en salud, seguridad social,
mercado de trabajo, desarrollo urbano, energa, transportes, medio ambiente,
etc.) los actores pblicos a cargo de una poltica pblica dada se han ido viendo
en la necesidad de gestionar sus propios datos. Esta tendencia ha provocado
ajustes en las relaciones entre los servicios de estadstica y los que se especializan en una poltica pblica.
En las polticas pblicas, el tema del nivel de recursos cognitivos nos lleva
a replantear el rol de los expertos en la toma de decisi ones pblicas (vanse especialmente Latour, 1991 ; Callan, 1991; Theys, 1991; Fischer, 1990). En un contexto cada vez ms incierto, (el control de) la infonnacinjugar un rol crucial,
pero tambin controvertido. Veamos, por ejemplo, el caso de la lluvia cida en
Francia, que ha provocado mucho debate y que ha llegado al extremo de que las
81
asociaciones de proteccin del medio ambiente hayan decidido crear su propio

organismo de vigilancia, que acta paralelamente al del Estado. En Espaa, lapolmica sobre el Plan Hidrolgico provoc un alud de informes y contrainformes
que trataban de influir en las autoridades europeas y en la opinin pblica sobre
0 s efectos medioambientales que generara el Plan (Arrojo-Naredo, 1997). Por
otro lado, la cuestin del carcter cancergeno de algunos productos alimentarios ha requerido y equiere investigaciones muy costosas que no necesariamente
generan certidumbres. Y, por no aadir ms, en cuestiones ambientales ms generales podemos citar los temas del cambio climtico o de los alimentos transgnicos, que, como es sabido, generan gran incertidumbre a pesar de los
importantes esfuerzos de investigacin que se han llevado a cabo.
4.1.5.
LA ORGANIZACIN: O LOS RECURSOS RELACIONALES O lNTERACTIVOS
Este tipo de recurso es ms difcil de identificar. Correspondera, en parte

al menos, a lo que Crozier y Friedberg denominaban Utilizacin de las reglas organizacionales (1977). Se trata de un recurso construido a partir de atributos
individuales de los actores involucrados, de la calidad de la organizacin de las
estructuras administrativas o asociativas a las que estos pertenecen y de la existencia de redes de interaccin entre los diferentes actores de la poltica pblica.
Para los actores pblicos, este recurso se apoya tambin en las estructuras internas del programa poltico-administrativo, es decir, en su capacidad de organizar
los procesos de interaccin entre ellos y en la presencia de valores colectivos comnmente compartidos y renovados constantemente en la accin (lo que algunos
llaman learning organization: Levitt y March, 1988).
En el marco del anlisis de polticas pblicas, se consideraran como elementos bsicos de la organizacin pblica (en un sentido amplio) a los actores
(eventualmente plurales o compuestos por varias personas) que llevan a cabo
funciones especficas relacionadas con la marcha y gestin de la poltica pblica.
Estos actores pueden estar situados en el interior de una o varias instituciones
administrativas (empresas pblicas, oficinas federales, servicios desconcentrados, ministerios centrales, etc.), e incluso fuera de las administraciones. El recurso organizacin variar en funcin de las caractersticas de cada actor y en
funcin de la calidad de la red que los relacione unos con otros. Cada tipo de organizacin puede contribuir de manera diferente al xito de la poltica en cuestin. Una organizacin particularmente adecuada permite mejorar la calidad de
las prestaciones e incluso economizar recursos (por ejemplo, personal o tiempo)
o aumentar otros (por ejemplo el consenso o la informacin). Por todo ello, entendemos que la organizacin no es un recurso que exista per-se. Una mala organizacin puede provocar que las prestaciones puedan acabar siendo mediocres
y poco eficientes. Los recursos interactivos, complementarios a los de personal,
requieren estrategias de creacin, seguimiento y adaptacin diferentes de las que
conciernen a los recursos humanos.
82
La experiencia demuestra que cada poltica pblica se organiza de una manera especfica. En Suiza, algunos servicios centralizados de organizacin (por
ejemplo Ja Office federal de J'organisation) que se crearon en los aos setenta fueron suprimidos durante la dcada siguiente (Germann, 1996:43). En Espaa, en los
aos noventa se crearon diversos organismos en la administracin central y en algunas administraciones autonmicas pensadas para mejorar Jos aspectos organizacionales, sus procesos y circuitos de funcionamiento (Ballart-Rami, 2000).
Los recursos interactivos de una poltica pblica acaban teniendo una gran
importancia en lo que a Ja calidad de las prestaciones se refiere. A pesar de ello,
los grandes esfuerzos organizacionales del sector pblico (por ejemplo la creacin de nuevas oficinas o ministerios y las fusiones, eliminaciones y reubicaciones de las polticas pblicas a otras estructuras) se llevan generalmente a cabo sin
Ja participacin del parlamento. Por ejemplo, la nueva ley suiza de la organizacin de la administracin federal delega una parte muy importante de la competencia organizacional -creacin, modificacin de las offices fdraux y de sus
atribuciones- en el Consejo Federal. Asimismo, en Francia o en Espaa, Ja composicin de Jos ministerios (o de las consejeras autonmjcas) as como Ja definicin de sus competencias han sido hasta ahora competencia exclusiva del
Ejecutivo, y en muchos casos depende del tipo de acuerdos polticos que da origen al nuevo gobierno. Es habitual que los gobiernos de coalicin generen inflaciones organizativas no siempre claramente j ustificables desde la lgica de la
prestacin de servicios (Rami, Salvador, 2002).
Las principales unidades organizacionales que albergan a los actores pblicos se dividen generalmente entre tres y cinco escalones (en Suiza: officesfdraia, direction, dvision principale, division o section; en Francia: minisrere,
direction gnrale, direction, service y bureau; y en Espaa, ministerio o consejera autonmica, direccin general, servicio, seccin y negociado). Algunas investigaciones empricas han demostrado que una estructura excesivamente
jerrquka tiende a obstaculizar el sentido de responsabilidad de los funcionarios
que realizan el trabajo de base y que estn en contacto directo con los ciudadanos. Adems, estas estructuras tienden a fragmentar eJ tratamiento de los expedientes, lo que acostumbra a generar prestaciones administrativas carentes de
coherencia. De manera ms general , el jerarquizar en exceso impide la introduccin de funciones transversales que garanticen de una manera sistemtica la
coherencia de la programacin y puesta en prctica de las polticas pblicas.
Dado todo lo anterior, es cada vez ms frecuente ir reemplazando a las organizaciones fuertemente jerarquizadas y que muchas veces se han construido en
base a una lgica de sedime11tacin muy ligada a la historia legislativa, por estructuras de dos o mximo tres niveles jerrquicos, lo que permitira una mayor
responsabilidad de las personas que estn verdaderamente a cargo de Jas prestaciones y expedientes. Asimismo, se acostumbra a tener en cuenta, para estas nuevas estructuras organizacionales de carcter ms trasversal o focalzado, los tipos
de prestaciones y los diferentes grupos-objetivo a los que se pretende llegar por
la poltica pblica en cuestin, a fin de evitar que los temas y expedientes pasen
LAS CLAVES PARA ELANUSIS
83
constantemente de un servicio al otro. Las unidades de base reagrupan equipos

capaces de integrar, en un producto final coherente, los aspectos a tratar. La experiencia demuestra que este tipo de transformaciones de los recursos organizacionaJes exigen esfuerzos de infonnacin y aprendizaje importantes, ya que se
requieren buenos generaJistas que tengan, al mi smo tiempo, conocimientos especializados relativamente signjficativos (Baitsch et al., 1996).
4.1.6. EL CONSENSO O LOS RECURSOS DE CONFlANZA

Consenso es un recurso del que los actores pueden o no disponer segn su
situacin particular. La ausencia de consenso provoca Ja aparicin de conflictos
y bloqueos. El di sponer es este tipo de recursos de confianza aporta un capital de
legitimacin suplementario que no lo proporciona por s solo el sufragio democrtico representativo (vase el apartado dedicado a recursos de apoyo poltico). Puede incluso hacer de contrapeso o reforzar la legi timidad democrtica
del Estado en los procesos concretos de intervencin pblica (Knoepfel,
1977:222). Nos atreveramos a deci r que ste es el recurso que ms frecuentemente intercambian los actores durante la implementacin de las polticas pblicas. La existencia de consenso resulta un elemento muy importante en la
elaboracin e implementacin de las polticas de desarrollo urbano o de carcter
medioambiental (por ejemplo en los casos de construccin de carreteras, de lneas
de alta tensin, de localizacin de plantas de tratamiento o almacenaje de residuos, etc.), que siempre tienen incidencias espaciales (vanse KnoepfeJ et
al.,2002; Wfilti, 1999; Terribilini, 1999; Aguilar-Font-Subirats, 1999; o para el
caso de Catalua: www.aterritoriaJ.org).
El consenso (relativo) entre los actores poltico-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos-objetivo respecto a las modalidades de produccin
y los contenidos y resultados del proceso de implementacin (outputs) se ha ido
convirtiendo en un recurso primordial para toda poltica pblica. Dado el poder
de presin y de obstruccin de los grupos-objetivo y tambin de los beneficiarios
finales, la administracin tiene cada vez ms problemas para gestionar una poltica pblica frente.a una amplia y finne oposicin de alguno de esos grupos. Y
ello es as a pesar de que la norma, origen de la ley o de la decisin, hubiera contado en el momento de su aprobacin con un amplio apoyo poltico. Se requiere
un consenso mnimo y continuado para poder implementar razonablemente y de
manera eficiente esas polticas.
Como hemos mencionado, para los actores pblicos, el recurso consenso
se distingue de la legitimidad que podramos llamar primaria, constituida por el
apoyo poltico (de parte) del legislativo o de la mayora democrtica (vase
4.1.9). En efecto, la legitimidad democrtica que se expresa sobre todo en la designacin de los actores gubernamentales (locales, regionales o centrales) o en la
aprobacin formal de las bases legales en las que se sustentan las polticas pblicas, establece nicamente los objetivos y las reglas del juego para los actores
84
que participan en el proceso de implementacin de una poltica. Pero ello no detennina (de fonna detallada) las modalidades especficas de produccin de los
actos normativos del proceso y sus contenidos concretos.
El procedimjento administrativo clsico no prevea derechos de participacin especficos para las personas involucradas. Los principios generales que
rigen los procedimientos administrativos se limitaban a garantizar a los administrados, afectados en su situacin jurdica anterior, el derecho a ser escuchados y a recurrir, en su caso, las decisiones tomadas. Adems, esta fnnula slo
afectaba de hecho a los grupos-objetivo, a Jos que la prctica administrativa
acordaba una especie de calidad de observador de la accin pblica. Con el
tiempo, estos derechos de participacin34 fueron ganado fuerza y durante Jos
afios ochenta se extendieron a los beneficiarios finales (sobre todo en los mbitos de desarrollo urbano, planificacin de grandes irraestructuras, proteccin
del medio ambiente, polticas sociales, proteccin del consumidor; vase Knoepfel et al., 1999). Se reconoca as, de alguna manera, la necesidad de una doble
legitimidad de la accin pblica, la que proceda del soberano (legitimidad pri maria) y la proveniente de sus destinatarios directos (grupos-objetjvo) e inrurectos (beneficiarios finales) (legitimidad secundaria). Este consenso mnimo
se fue considerando necesario para evitar bloqueos, difciles de controlar (ocupaciones de emplazamientos, batallas en las caUes, incumpli miento de las obligaciones administrativas), o las avalanchas de recursos ante los tribunales
admjnistrativos que acababan complicando mucho las fases posteriores de la
implementacin.
El consenso es un recurso importante que pemte economizar otros recursos (especialmente el derecho, el dinero o el tiempo) y, en este sentido, debe ser
objeto de una atencin particular. La prctica administrativa y las ciencias sociales actuales ofrecen en este campo diversas estrategias de nfonnacin, consulta, participacin, negociacin o mediacin (Hoffmann-Riem, 1989;
Hoffmann-Riem/Schmidt-Assmann, 1989, 1990; Weidner, 1993, 1997; Font,
2001; Blanco-Goma, 2002). El conj unto de estos procesos socioatcnicos, de participacin poltica a veces, de markeng pblico otras, gira en torno a la creacin y la preservacin de dicho recurso.
Todo indica que los recursos de consenso no solamente son escasos, sino
tambin muy frges. Las investigaciones acerca de las aproximaciones participativas que se dieron en los aos setenta en algunos lugares de Europa, nos muestran que una cultura del consenso requiere una cierta continuidad en el tiempo,
una apertura igualitaria para todos Jos actores, formas organizadas de solucin de
conflictos, y el inters por una prctica poltico-administrativa tolerante -que
pemta las relaciones con mayoras variables- y, finalmente, la garanta de intercambios suficientes entre las instuciones involucradas a fin de que las es34. Pierre Moor entiende que no es el &tado de derecho el que exige la particpacin. sino ms bien el
dficit de &tado de derecho. lo cual. bajo la influencia de corrientes demo<:ratiz.adoras. ha provocado una especie de compensacin a travs del procedimiento (vase Moor, P., 1994, p. 300ss).
LAS CLAVES PARAEL ANLISIS
85
tructuras no dependan en extremo del compromiso individual de uno u otro actor

(Weidner, 1993; vanse reflexiones simil ares para Espaa en Font, 200 l y en Subirats, 2007).
Existen ejemplos recientes en los que se ha buscado crear un modelo organizacional que refuerce el recurso consenso. En Suiza se crearon grupos de conciliacin en materia de poltica energtica (residuos nucleares, fuerzas
hidrulicas 1 lneas de alta tensin) (Knoepfel et al., 1998). En Francia se instrumentaron estructuras especficas tales como la Commission Nationale du Dbat
Public, introducida por la Ley de 1995, que tiene como objetivo la discusin previa de los proyectos de desarrollo urbano potencialmente conflictivos, o como las
comisiones denomi nadas Bianco, creadas en aplicacin de la ley sobre los trasportes interiores (1982) para los casos de grandes infraestructuras viarias y ferroviarias. En Espaa, en los aos noventa e inicios de siglo algunas experiencias
han ido en esa misma lnea, sobre todo en temas de infraestructuras locales (PinoColino, 2003; Font, 1996; Nel.lo, 2004; para temas de aplicacin de la Directiva
Europea del Agua, vase Espluga-Subirats, 2008)
4.1.7. EL TIEMPO O LOS RECURSOS CRONOLGICOS
Algunos autores no consideran al tiempo como un recurso en s mismo. Entendemos que es til incluirlo en la tipologa a pesar de ser conscientes de su
Volatilidad durante el ciclo de una poltica pblica. Es habitual decir que la
puesta en marcha de una poltica toma su tiempo. Es cierto que el aprendizaje
y la enseanza de los innumerables procesos de comunicacin inherentes a las polticas pblicas requieren cada vez ms tiempo. Cabe tambin sealar que este recurso temporal tiene ms bien una connotacin negativa en la jerga
poltico-administrativa (falta de tiempo). Todo ello subraya el carcter indispensable de este recurso en toda poltica pblica. En efecto, los participantes de
una poi tica pblica disponen siempre de un cierto presupuesto temporal o capital-tiempo. En algunas polticas se definen tambin con precisin los plazos
o las moratorias para la puesta en prctica efectiva de algunas medidas. se es
muchas veces el caso de las polticas de proteccin ambiental (ejemplo protocolo de Kyoto) o de la poltica salarial (ley de 35 horas en Francia, cuyos plazos
de aplicacin se definieron de manera diferenciada en base a las categoras de las
empresas). Y es precisamente este acuerdo sobre los tiempos de aplicacin lo
que permiti alcanzar acuerdos. Muchas veces los problemas ms graves surgen
ms en la determinacin de los plazos de cumplimiento para realizar ciertas modificaciones que en la propia aprobacin de la nonna. Es sorprendente que tanto
a ni ve! cientfico como poltico esta cuestin se aborde escasamente, a pesar de
que los problemas de (falta de) tiempo figuren prcticamente en todos los informes gubernamentales y parlamentarios, y constuya el objeto esencial de un gran
nmero de conflictos en la ejecucin de nuevas polticas pblicas. En realidad estamos tan acostumbrados al hecho de que las polticas pblicas toman tiempo,
que slo llaman nuestra atencin aqullas que requieren muy poco de este recurso tiempo para ser ejecutadas.
La distribucin de este recurso temporal entre los actores es generalmente
desigual. Los actores pblicos, dadas sus funciones, disponen de ms tiempo que
los representantes de grupos sociales, quienes muchas veces se ven presionados
por el esquema de voluntariado que les nutre. Por ello, los primeros tienden a
subestimar este recurso en sus clculos y, en consecuencia a agobiar a los noprofesionales que deben enfrentarse a la falta de tiempo. Las disfunciones de este
tipo podran evitarse procediendo a una distribucin ms equitativa de este recurso dotando de plazos temporales ms largos a los actores no pblicos.
Finalmente, debemos sealar que al referirnos a los recursos temporales,
nos estamos refiriendo tambin a los retos y a los problemas de sincronizacin
internos que requiere una poltica pblica, sobre todo si tenemos en cuenta los ciclos electorales. Ello permite a los actores pblicos y privados servirse del tiempo
al supeditar su accin -segn sus intereses- a que la actuacin de los otros actores se d de manera previa, simultnea o posterior.
4.1.8.
LAS INFRAESTRUCTURAS O LOS RECURSOS PATRIMONIALES
El recurso infraestructura engloba al conjunto de bienes tangibles de los

que disponen los diferentes actores pblicos o privados, ya sea porque tales
bienes les pertenezcan, ya sea por que dispongan de su uso. Los bienes de carcter
pblico pueden ser muy diversos: pueden incluir desde una carretera a un ro o
un bosque, edificios antiguos (patrimonio histrico) o de construccin reciente
(centros administrativos, culturales, etc.). Toda poltica pblica goza de una dotacin en bienes pblicos ms o menos amplia. Las menos dotadas dispondrn exclusivamente de los inmuebles que albergan los servicios encargados de su
elaboracin o de su puesta en prctica, las mejor dotadas gozarn de amplios espacios (los bosques, por ejemplo). Algunas polticas tienen Gomo objetivo concret reforzar precisamente esta dotacin. Es por ejemplo el aso de la poltica
de urbanismo la cual tradicionalmente se basa en reservas territoriales, o el caso
de las polticas de vivienda social que se fundamentan muchas veces en la construccin de viviendas de propiedad pblica.
A este recurso pueden asociarse dos utilidades principales. La primera se
refiere a la capacidad que poseen los actores pblicos para administrar directamente un servicio o para imponer de manera ms o menos directa limitaciones
al uso del mismo en el caso de que el Estado o la entidad pblica sea el propietario o administrador de un bien. En este sentido aparece como ms sencillo prohibir al pblico el acceso a un sitio considerado sensible desde el punto de vista
ambiental cuando este espacio es de propiedad pblica. En la Francia de la posguerra o en la de principios de los aos ochenta, la poltica de nacionalizacin de
grandes empresas corresponda a esta voluntad de asentar las polticas pblicas
del Estado en empresas directamente controladas por el mismo (SNCF y EDF en
87
945; empresas del sector qumico en 1982, por ejemplo). Las olas de liberalizacin y de privatizacin que surgieron hacia finales de los aos 1980 -especialmente incentivadas por la Unin Europea y la Organizacin Mundial del
comercio cuestionaron seriamente esta opcin estratgica.
La segunda utilidad concierne a la capacidad de comunicacin que tales
nfraestructuras penniten a los actores del sistema poltico-administrativo. El patrimonio administrativo incluye un amplio conjunto de equipamientos fsicos necesarios para gobernar y, en la jerga del anlisis de polticas pblicas, para
producir los actos de aplicacin en la interfase de contacto entre el Estado y la
sociedad civil. Las caractersticas de tales infraestructuras dependen en gran medida del uso que los actores que administran los recursos organizacional y cognitivo les quieran dar. As, los edificios administrativos representan un rea de
produccin que pennite llevar a cabo una multiplicidad de comunicaciones entre
los individuos miembros de la organizacin administrativa en cuestin con los
grupos-objetivo y los beneficiarios finales. Un gran abanico de equipamientos administrativos facilita as la comunicacin en las administraciones modernas, y
ello se hace a travs de todo tipo de recursos e instalaciones: papel, formularios,
programas para ordenadores y equipos de informtica, objetos de arte, plantas,
servicios de restauracin o de seguridad, equipos antiincendio o conserjeras.
Todo lo cual, al menos desde la perspectiva de su uso oficial, sirve para facilitar
la comunicacin entre los actores pblicos y la sociedad.
Sin embargo, este recurso patrimonial no se limita a las infraestructuras o
equipo material. Los edificios administrativos constituyen tambin la encamacin
fsica de la interfase entre las polticas pblicas y el mundo real. El edificio es,
por decirlo de algn modo, el lugar en el que se efecta la comunicacin entre el
Estado y sus ciudadanos. Si lo entendemos as, forman parte tambin de los recursos de infraestructura los instrumentos de comunicacin externa tales como
los sistemas de (tele)comunicaciones individuales (telfonos, correo, correo electrnico, fax) y colectivas (salas de reunin, salas de conferencia, redes de d_ifusin televisiva, etc.). Estas infraestructuras administrativas son cada vez ms
complejas y su gestin, como recurso pblico, resulta cada vez ms importante.
Esto se debe, entre otras cosas, al hecho de que un nmero creciente de polticas
pblicas opera a travs de instrumentos de tipo persuasivo y que, adems, gran
cantidad de actos administrativos formales deben actualmente acompaarse de
una comunicacin explicativa.
La disponibilidad de recursos logsticos, patrimoniales y comunicativos
vara en el tiempo y el espacio. Su ausencia puede, sobre todo en situaciones de
catstrofe o crisis, poner en peligro una poltica pblica en su totalidad (por ejemplo ante la incapacidad de los servicios pblicos, dada la falta de medios de telecomunicacin, de anunciar u ordenar la evacuacin de una regin afectada
imaginemos por la repentina llegada de un huracn, como de hecho ocurri no
hace demasiado tiempo en New Orleans). Asimismo, el no disponer de una sala
o de un programa informtico, que en un momento o lugar determinados sean necesarios para la puesta en marcha de negociaciones con los actores que se opo-
nen a una poltica, puede hacer peligrar seriamente el xito de la misma (lo que
puede ocurrir cuando, por ejemplo, se carece de una sala para albergar simultneamente a varios cientos de personas que se oponen a la construccin de una carretera, o cuando no se dispone de un programa de ordenador que permita
mostrarles rpidamente un diseo alternativo para un tramo de la carretera en
cuestin). Asimismo, la ausencia de una adecuada representacin de la administracin central en los distritos/ provincias/ barrios/ etc. o si esa red territorial es
inapropiada, puede alejar a los ciudadanos (grupos-objetivo y/o beneficiarios finales) de su administracin creando as un distanciamiento fsico entre la poltica
pblica y el mundo real, situacin que puede acabar siendo muy perjudicial para
el xito de las negociaciones.
Todos estos ejemplos demuestran el rol crucial que juegan los recursos patrimoniales en las polticas pblicas. Este hecho ha sido ampliamente reconocido por las administraciones pblicas en los ltimos aos, y, por tanto, desde
hace tiempo est creando funciones especficas tales como los servicios (centralizados o descentralizados) de informtica, de prensa, de construccin de edificios administrativos (civiles y militares), de telecomunicaciones propios del
Estado (civiles y militares), etc.
4.1.9.
ELAPOYO POLfTICO O LOS RECURSOS DE MAYOR1A
De acuerdo a las reglas del estado de derecho democrtico, cada poltica

pblica requiere, para su puesta en marcha o para modificar considerablemente
su contenido, bases legales aprobadas por la mayora de las instituciones parlamentarias correspondientes (o por la poblacin directamente va referndum).
Esta aprobacin confiere a la poltica una legitimidad primaria (diferente de la legitimidad secundaria basada en la valoracin que los grupos sociales hagan de sus
prestaciones; vase el punto 4.1.6). La forma en que se aprueben dichas bases legales nos informa, en el momento en que se produce, del apoyo poltico del que
goza la poltica pblica en cuestin y gracias al cual los actores mayoritarios pueden, de agotarse todos los dems recursos, imponerse a los grupos sociales minoritarios. Sin embargo, todo observador o actor de una poltica pblica puede
comprobar que si bien el parlamento, en un determinado momento, puede que
haya aceptado sin muchos contratiempos las bases legales de una poltica pblica, sta puede atravesar periodos de crisis durante los cuales corre el riesgo,
en caso de que el parlamento deba pronunciarse nuevamente sobre el tema, de
perder este apoyo mayoritario. Podemos pues distinguir entre la legitimacin primaria con la que parte una poltica de la legitimacin de hecho de que dispone
esa poltica en fases posteriores.
Lo que denominamos como recurso de apoyo poltico se refiere a este
segundo aspecto de la legitimacin primaria y consiste en la aceptabilidad potencial de la poltica pblica, a lo largo de las distintas fases de su despliegue, por
parte de una mayora parlamentaria o popular. Es evidente que una poltica p-
89
blica puede sufrir intensos cuestionamientos en ciertos momentos de su desarrollo, y ello generalmente se manifiesta en trminos de prdida de consenso en relacin con su puesta en prctica.
Una poltica pblica puede perder su carcter de aceptable para una mayora si sus prestaciones y sus productos se cuestionan debido a efectos perversos
o no previstos (por ejemplo, la aplicacin de la ley federal suiza sobre la adquisicin de inmuebles por parte de extranjeros que ha evidenciado diferencias considerables en su tratamiento de un cantn al otro, vase Delley et al., 1983; o los
efectos especulativos que han provocado en Espaa las modificaciones en la legislacin del suelo promovidas a principios del nuevo siglo). Puede tambin darse
que el depligue de la poltica genere efectos contrarios a sus objetivos (prdida
de coherencia de la poltica, por ejemplo la sobreproduccin agrcola en Europa),
que se constaten dficits evidentes en la implementacin, o que un cambio de
valores o costumbres en el mbito de intervencin de la poltica en cuestin, la
ponga en entredicho (por ejemplo, la penalizacin del consumo de las drogas denominadas suaves, el reconocimiento jurdico de la convivencia de homosexuales, el aborto o la eutanasia activa).
La prdida efectiva del recurso apoyo poltico puede deberse al debate pblico de casos individuales (sobre todo en los medios de comunicacin) o a travs de intervenciones parlamentarias bajo la forma de interpelaciones o mociones
que exigen modificaciones a las polticas pblicas, particularmente cuando stas
se caracterizan por elevados grados de enfrentamiento ideolgico (los debates en
Espaa o Francia en relacin al tema de la eutanasia activa, fueron ampliamente
estimulados por los recientes casos de Ramn Sampedro o de Chantal Sbire). En
esos momentos, los actores involucrados acostumbran a preguntarse cmo producir o reproducir los apoyos poiticos con los cuales contaban como recurso?.
Se dan diversos tipos de respuesta a ello, abrir procesos de evaluacin (para restablecer la coherencia), intentos de explicaciones pblicas, movilizacin o modificacin de valores simblicos susceptibles de generar una nueva mayora, tratar
de situar o mantener a los opositores en una situacin minoritaria, etc.
Como decamos, el recurrir a los valores simblicos que comparte la mayora es un medio comnmente utilizado para producir y reproducir este recurso:
por ejemplo, el apoyo poltico a la poltica agrcola puede restablecerse invocando el rol de la agricultura como garanta de abastecimiento del pas en perodos de crisis y su contribucin, en este sentido, a la defensa de la nacin (caso
de Suiza), o a la exportacin y, en consecuencia, a la balanza de pagos (caso de
Francia), o para incentivar el-enraizamiento social en ciertas zonas con riesgo de
despoblacin (caso de algunas zonas de Espaa). Ello puede contribuir a estabilizar las relaciones entre la mayora poltica y el apoyo poltico a una poltica pblica en particular. Es importante sealar que podemos sustituir la cobertura de
valores o el marco de referencia de una poltica concreta, sin por ello modificar
realmente esa poltica. La comunicacin simblica de una poltica pblica aparece as como un medio casi indispensable para la reproduccin del recurso
apoyo poltico.
90
ANLISIS Y GESTIN DE POrICAS PBLICAS
Si bien podramos afirmar que una buena dotacin de este recurso permite
economizar otros recursos alternativos o complementarios, al revs, la falta de
apoyo poltico acostumbra a conllevar el uso e incluso el abuso de los dems recursos pblicos. As, una poltica pblica que goza de un amplio apoyo poltico
puede (momentneamente) prescindir del recurso consenso (por ejempl o lapoltica nuclear en Francia en los aos 1970), del recurso derecho (caso de la poUtica de defensa), o del recurso tiempo (a travs de una intervencin rpida
eliminando procesos demasiado costosos en tiempo) o del recurso informacin
(cuando Ja conviccin de que existe una amplia mayora de apoyo sustituye la investigacin seria sobre las causas de un problema colectivo).
Todas estas sustituciones muestran la importancia primordial del recurso
apoyo poltico, especialmente durante Ja primera fase de una poltica pblica,
en la que se (re) define el problema pblico a resolver y la identificacin de sus
causas. De hecho, los smbolos utilizados sirven en muchos casos como vehculo
para hiptesis causales implcitas ampliamente compartidas por Ja mayora poltica, sin que en muchas ocasiones se requiera un razonamiento especfico. Por
ejemplo, en Suiza no es necesario probar que todo lo que es ecolgico es bueno,
o que todos los que contribuyen a la defensa nacional contribuyen al bienestar del
pas, toda vez que la ecologa y Ja defensa nacional forman parte de los valores
comnmente aceptados por la mayora del pueblo suizo. Pero no es este el caso
de Espaa, dada la tracli cin carencialista del pas que tiende an a primar desarrollo versus ecologa, o (en sentido contrario) la reaccin frente a los temas de
defensa, ya que el militarismo franquista erosion notablemente ese recurso
justificador en la nueva fase democrtica .
4.1.10. LA FUERZA O EL RECURSO VIOLENOA

Al igual que el recurso monetario, la coaccin legtima a travs de la fuerza
fsica es fcilmente utiJizable, y de hecho ha constituido un elemento primordial
de las polticas llevadas a' cabo por los regmenes dictatoriales. No todas las polticas pblicas hacen uso de este ltimo recurso considerado generalmente en democracia como utilizable slo en casos extremos. Sin embargo, algunas de esas
polticas, tales como las polticas de seguridad o de defensa, se apoyan particularmente en la fuerza fsica. La capacidad de Jos actores pblicos para obligar fsicamente a un individuo o al grupo-objetivo de una poltica pblica a fin de que
modifique su conducta no debe subestimarse. La clausura de instalaciones consideradas como ilegales, los controles fsicos, incluso la violencia legtima de Jas
fuerzas del orden en respuesta a movimientos de oposicin de parte de los grupos-objetivo o de los beneficiarios finales, aunque constituyen una coaccin legitimada por el derecho y generalmente dependiente del recurso humano, pueden
disociarse conceptualmente de otros recursos.
Sin bien la fuerza fsica es un recurso poco utilizado en cuanto tal , toda vez
que generalmente se prefiere el consenso, la sola amenaza de recurrir a la fuerza
LAS CLAVES PARAELANLISIS
91
puede ser determinante para la ejecucin de detennfoadas polticas pblicas, principalmente cuando stas se basan en obligaciones j urdicas. Paralelamente, para
los grupos-objetivo o los beneficiarios finales, la fuerza puede ser un recurso que
les pennita expresar su desacuerdo profundo (una manifestacin violenta en la
calle, por ejemplo) o bloquear un recurso patrimonial a disposicin de otro actor
(bloquear la entrada de una empresa, ocupar unas instalaciones, ... ).
La gestin de este recurso fuerza es evidentemente muy delicada. Para
usar dicho recurso se requiere generalmente asociarlo a un apoyo poltico mayoritario, en ausencia del cual corre el riesgo de generar la prdida del recurso
consenso por un periodo importante de tiempo. Adems. en determinadas situaciones, la eficacia del recurso fuerza depende de un amplio dispositivo de medios
no siempre disponibles: en materia de seguridad vial, por ejemplo, es imposible
controlar fsicamente a todos Jos infractores en todo momento y en todo lugar. En
cambio, el despliegue de los efectivos policacos para reforzar los controles habituales durante los fines de semana prolongados (que en Francia o Espaa suelen generar un gran nmero de vctimas) tiene un impacto real si se acompaa de
una buena campaa meditica y del despliegue de medios ante los automovilistas. En los ltimos tiempos, el uso de este tipo de instrumentos en el caso de la
poltica de inmigracin en Europa resulta especialmente significativa.
4.2. La gestin de los recursos
4.2. l. EL PRINCIPIO DE LA GESTIN SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS
La manera con que se aborda la gestin de los recursos que acabamos de

describir, sera el nexo que une el anlisis de las polticas pblicas con la gestin
pblica. Cada uno de los recursos posee sus propias leyes, las cuales rigen su
produccin, su reproduccin y su explotacin. En nuestros das contamos ya con
desarrollos significativos en los mbitos de la administracin del personal (gestin de recursos humanos), del dinero (finanzas pblicas), de las organizaciones (sociologa de las organizaciones, aprendizaje organizativo) y de la
infonnacin (gestin de sistemas de infonnacin).
En el mbito de la gestin del recurso poltico o de consenso podemos referimos a un desarrollo relativamente embrionario, en campos como la mediacin o la evaluacin participativa, etc. La gestin del recurso tiempo ha
encontrado realizaciones especficas (la logstica) sin por ello desembocar en la
creacin de una verdadera disciplina. En nuestra opinin, todo analista de polli<.:as pblicas, as como los fonnuladores e implementadores de las mismas,
deberan conocer las especificidades administrativas de la produccin y la gestin sostenible de todos los recursos de accin del Estado. De acuerdo al postulado del desarrollo sostenible, todo recurso escaso, ya sea pblico o privado,
natural o artificial, debe usarse de manera mesurada, teniendo en cuenta la perspectiva del largo plazo. La efectiva realizacin de esta idea podra llegar a tener
consecuencias importantes para el sector pblico en su conjunto dado que todo
92
parece indicar que administramos nuestros recursos pblicos de manera inefi ciente y no sostenible.
No estamos abusando del recurso tiempo en nuestras sociedades y administraciones acelerando Jos ritmos de produccin de manera que escasean los
momentos de reflexin? Administramos de manera verdaderamente sostenible
eJ recurso derecho cuando, cada vez existe ms incertidumbre en relacin a lo
que es o no legal? La produccin de informacin cada vez ms abundante y
menos especfica, corresponde al idea] de una gestin duradera de este recurso?
No abusamos de los recursos humanos cuando exigimos cada vez ms al persona] sin ofrecerle posibilidades adecuadas de formacin ? Qu pasa con el recurso consenso si su produccin acelerada y poco reflexiva lleva a resultados
que no tienen sentido ni legitimidad a los ojos de los ciudadanos?
4.2.2. DE LA ADMlNISTRACIN DE LOS RECURSOS HACIA LA GESTIN

DE LAS POLTICAS PBUCAS
Es evidente que la administracin de los recursos pblicos debe basarse en

conocimientos, tcnicas y reglas que son propios a cada uno de ellos. Para administrar las finanzas pblicas hay que conocer y practicar la contabilidad analtica y los procedimientos para Ja realizacin de presupuestos. Es imposible
administrar los recursos humanos sin conocer adecuadamente las bases psicolgicas de la moti vacin del personal, etc. Sin embargo, esta perspecti va es slo
parcial y conlleva dos riesgos:
El primero consiste en aislar cada uno de estos recursos de su contexto y
alejarlo as de su finalidad, que es contribuir a la realizacin efectiva de
las polticas pblicas. Una perspectiva que separe o segmente en exceso
a los recursos, corre el riesgo de disociar en exceso los productos de las
polticas pblicas y en consecuencia asimilarlos a una gestin de tipo privado sin tomar en consideracin el carcter pblico de las polticas con
todo Jo que tiene de especfico. Esto genera aberraciones, ya que si bien
es cierto que la produccin, la reproduccin y Ja explotacin de los recursos pblicos deben someterse a las exigencias generadas por Ja preocupacin acerca de la calidad del producto o resultado final, tambin es
importante recordar que han de respetarse las obligaciones propias de un
estado de derecho democrtico y social (por ejemplo, transparencia, responsabilidad poltica, igualdad de trato, equidad, etc.) y dichas obligaciones no son ciertamente comparables a las que regulan los recursos de
las polticas privadas o corporativas.
Adems, una gestin aislada, recurso por recurso, lleva en s el germen
de potenciales abusos en el interior de las propias polticas pblicas. Efectivamente, esta perspectiva pue.de llevar a utilizar Jos recursos con fines di-
93
ferentes de los de la poltica en cuestin. En tales casos, los actores concentrarn sus esfuerzos en distribuir determinada categora de recursos de
una manera favorable a su clientela o base social, y no, como debiera
ser. en la utilizacin de todos los recursos disponibles en funcin de los objetivos de la poltica pblica en cuestin. Las consecuencias que de ello se
derivan son que, por ejemplo, se construyan grandes infraestructuras viarias con el nico objetivo de promover la industria regional de la construccin, que se obligue a realizar estudios de impacto para fomentar el
eco-business o que se produzcan annas en funcin de objetivos de poltica econmica sin preocuparse verdaderamente por la poltica de defensa nacional o por las consecuencias en poltica internacional. En
Espaa hemos tenido algn ejemplo reciente de ello. con la polmica desencadenada en el debate sobre saluq y consumo de alcohol y defensa de
la produccin del vino. A veces es ms importante asignar o garantizar
detenninados recursos a ciertos actores, que cumplir los objetivos de una
poltica sustantiva sobre la que en principio existe un amplio acuerdo.
Como demuestran los resultados de las investigaciones sobre implementacin de polticas pblicas, los recursos de stas son parcialmente sustituibles. En
efecto1 con frecuencia encontrarnos en la realidad situaciones en las que los actores, sin disponer de una base legal clara, se ponen de acuerdo en una solucin. El
recurso derecho se remplaza as -parcialmente- por el recurso consenso. En
otros casos, los opositores renuncian a oponer un recurso administrativo (utilizacin del recurso derecho) susceptible de retardar sensiblemente el proceso de toma
de decisiones, a cambio de modificaciones en un proyecto (recurso tiempo) o de
una compensacin financiera (recurso dinero) o en especie (recurso patrimonial).
Todo ello constituye una razn suplementaria para utilizar una perspectiva
global que nos conduzca a una verdadera gestin de las polticas pblicas. Ello
conlleva la combinacin estratgica, inteligente y econmica de los diferentes recursos pblicos a fin de obtener un resultado o producto final susceptible de resolver el problema colectivo en cuestin. Al hacerlo, los actores pblicos deben tomar
en cuenta los imperativos de una gestin sostenible propia en cada una de las categoras de recursos que hemos distinguido en los puntos anteriores. Es verdad que
tal preocupacin, a la que podemos denominar gestin de polticas pblicas,
debe tener en cuenta los lmites de la dotacin en recursos, toda vez que tal dotacin es competencia (parcial) del legislador. Es evidente que no hay milagros. Los
recursos no pueden multiplicarse infinitamente, ni siquiera confindolos a los mejores gestores. Sin embargo, la experiencia demuestra que a partir de la misma dotacin inicial, algunos logran alcanzar plenamente los objetivos fijados, mientras
que otros fracasan en la ejecucin de sus polticas pblicas. Frecuentemente la diferencia reside en una combinacin ms inteligente de los recursos habituales con
recursos de tipo soft>>, los cuales, en la mayora de los casos, resultan ser tiempo.
consenso y organizacin. Recursos que, adems, son poco (re)conocidos. Una gestin de este tipo supone un seguimiento y un anlisis preciso del desarrollo del pro-
94
ANLISIS Y GESTIN DE POLITlCAS PBLICAS
blema colectivo a resolver, una evaluacin de los resultados y de los efectos inducidos por las actividades poltico-administrativas, una capacidad estratgica de
combinacin y de explotacin de los recursos di sponibles, as como una gestin
continuada y cuidadosa de cada uno de los recursos utilizados.
Subrayemos que el concepto recurso como aqu lo definimos nos permite
distinguir claramente entre Jos recursos de los actores, los medios de accin (o
herramientas, policy tools) utilizados en las polticas pblicas y las acciones producidas (outputs) por stas:
los recursos representan as un activo de materias primas de las que los
actores pblicos y privados se sirven para llevar a cabo sus acci ones~
...
f1
~
f.
1
1
los medios de accin representan el resultado concreto del uso combinado

de esos recursos segn la fonna de intervencin elegida (por ejemplo reguladora, incenti vadora, persuasi va, contractual o reflexiva). Las herramientas estn en funcin, entre otras cosas, del objeti vo estratgico
perseguido por la poltica pblica en cuestin y de las prioridades en el
tiempo y el espacio. La seleccin de los medios de intervencin (sealados generalmente en el programa de actuacin poltico-administrativo)
llevar a privilegiar el uso de uno u otro de los recursos disponibles. De
esta manera, la perspectiva reguladora se servir principalmente del recurso derecho, la perspectiva ms incentivadora trabajar ms frecuentemente con el recurso dinero y la perspectiva basada en la persuasi n
privilegiar Jos recursos cognitivos y comurucativos. Sin embargo, la perspectiva propia de una intervencin pblica no determina por completo la
dosificacin y la combi nacin de los recursos escogidos para la accin en
cuestin. La va reguladora puede as aplicarse utilizando en mayor o
menor medida el recurso patrimonial (explicacin del por qu de una prohibicin de circular; comunicacin de una orden de evacuacin -en caso
de crisis- a travs de un soporte informtico, papel o televisin, etc.). Esto
es vlido tambin para las otras formas de intervencin que pueden ser
ms o menos efectivas segn la combinacin de recursos utilizados.
El acto formal producido por la poltica pblica representa el resultado material e inmaterial de la utilizacin de los recursos en la interfase entre la admi ni stracin y la sociedad civil. Cuando se aplica a un caso particular, e1 producto
administrativo final puede contener un recurso claramente identificable (por
ejemplo, el dinero otorgado a un agricultor como pago directo, el derecho aplicado en Ja autorizacin de construir o la informacin intrnseca incorporada en
un mensaje de salud pblica por parte de los poderes pblicos). Conjuntamente,
el producto de la actividad administrativa contiene en todos los casos una mezcla de recursos bastante reconocibles y de otros que lo son menos, tales como su
aceptabilidad (en relacin con el recurso consenso), su legitimidad (en correspondencia con el recurso apoyo poltico), etc.
Captulo 5
Las reglas institucionales

En el captulo 2 avanzamos las razones por las que entendemos necesario
el anlisis de las reglas institucionales que enmarcan el juego de los actores de
una poltica pblica. En este captulo veremos cmo se ha ido incorporando la influencia de las reglas institucionales en la conducta individual y en las polticas
pblicas, para posterionnente presentar como las di versas escuelas neoinstitucionalistas definen las instituciones as como las distintas hiptesis que hasta
ahora se han fonnulado para explicar Jos cambios institucionales. Acabaremos
presentando cmo operacionalizar el concepto instituciones a fin de que pueda
aplicarse directamente en el anlisis de una poltica concreta.
5 .1. El anlisis institucional

5. 1. 1.
DEL INSTITUCIONALISMO AL NEOINSTITUCIONAUSMO
Tres paradigmas han ido dominando sucesivamente la ciencia poltica contempornea. Los tres son importantes para comprender Ja influencia de las reglas
institucionales en la conducta de los actores y, como consecuencia de ello, en las
polticas pblicas. El paradigma institucionalista tradicional sostiene que las reglas institucionales democrticas detenninan las decisiones individuales y colectivas. El homo politicus hace poltica)>, pero siempre en el marco de las
instituciones constitucionales y respetando detenninadas reglas fonnales. Los
politlogos que se adhieren a esta corriente describen, utilizando frecuentemente
un lenguaje legalista, las estructuras y los procesos propios a los rganos del parlamento, del gobierno y de la administracin, as como el funcionamiento de Jos
partidos polticos y de los grupos de inters. Sin embargo, y de manera gradual,
el institucionalisrno tradicional fue distinguiendo los aspectos jurdicos y las estructuras organizacionales de lo que eran las reglas (infonnales) concernientes a
la toma de decisiones colectivas (Duverger, 1968: 7-8; Chevallier, 1981:3-61).
El paradigma behaviorista -que implica una modificacin fundamental en
relacin a lo que ser su unidad de anlisis- postula que los roles sociales, Jas nor-
96
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J
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1
ANLISIS Y GESTIN DE POfICAS PBLICAS
mas infonnales y Jos valores personales de los individuos detenninan su comportamiento poltico. En su versin ms radical, las instituciones se definen como
cascarones o envoltorios sin contenido (Schepsle, 1989: 133). El paradigma de
las decisiones racionales (por ejemplo public choice, teora de juegos) interpreta
las acciones polticas aplicando los postulados y los mtodos de la economa neoclsica. As, el mbito de lo poltico se va asimilando a un mercado en el que
las decisiones colectivas constituyen equilibrios parciales resultantes de la agregacin de las conductas individuales. El horno economicus toma decisiones polticas estratgicas teniendo como objetivo maximizar su uti li dad personal
(material y abstracta). Desde esta perspectiva, las estructuras institucionales no
son determinantes en la formacin de las preferencias indjviduales sino que constituyen una manera de resolver los dilemas de fa accin colectiva (por ejemplo
free-riding, dilema del prisionero o la tragedia de los comunes). En su
aplicacin emprica tales postulados abordan las estrategias electorales de los
partidos polticos (Downs, 1957), la maximizacin de los presupuestos y las posiciones de los burcratas (Niskanen, 1971), la creacin de grupos de inters
(Olson, 1965) o las decisiones polticas (Buchanan y Tullock, 1962).
A partir de los aos 1980, asistimos al surgimiento de una nueva corriente
de investigacin que trata de integrar las ideas del public choice y las del anlisis de instituciones polticas. Esta reorientacin pretende un desarrollo acumulativo de Jos conocimientos en ciencia poltica. Mientras que los partidarios del
paradigma de las decisiones racionales descubren el rol estabilizador de las reglas institucionales, por ejemplo en el caso de las decisiones parlamentarias
(Sjepsle, 1979; Riker, 1980),35 los seguidores del paradigma institucionali sta tradicional se vuelcan en el estudio de las interacciones estratgicas entre los individuos en el interior de las instituciones, en relacin, por ejemplo, con los grupos
de inters (Moe, 1980; Walker, 1983).36
A partir de ello, el neoinstitucionalismo postula que los actores y las instituciones se influyen recprocamente. Segn este paradigma, el horno institutionalus, al encontrarse incrustado o atrapad0>> en las regJas institucionales
formales e informales, adopta conductas polticas que se adecuan a Jos valores y
a las expectativas que las citadas reglas proponen, pero al mismo tiempo las modifica de manera incremental mediante sus propias decisiones y acciones. A fin
de atender esta multicausalidad, el analista debe tener en cuenta simultneamente
las conductas individuales y las estructuras o reglas institucionales.
35. Los defensores deJ public choice afrontan una cierta paradoja: las decisiones del Congreso americano muestran una estabilidad evidente mientras que de acuerdo a los postulados del paradigma de las decisiones racionales. debera ser difcil, si no imposible, generar mayoas estables para el voto de las leyes en el
Congreso. Al tomar en consideracin las reglas que rigen los procesos parlamentarios y las comisiones del
Congreso, y entendetlas como instituciones. ello les pennite afrontar esta paradoja
36. Los institucionalistaS tradicionales no pueden explicar problemas como elfree riding desde un anlisis de las nonnas fonnales e infonnales. Deben recurrir a la naturaleza misma de los bienes que las instituciones y las actividades de sus miembros producen (privados v.s. pblicos. materiales v.s. a.'\iolgicos). as
como a los clculos oportunistas de algunos individuos, corno variable explicativa de la existencia de las mismas instituciones.
5.] .2.
97
DEFINICIONES DE LAS REGLAS INSTITUCIONALES (O 1NSTITUCIONES)37
En el momento en el que nos encontramos de desarrollo de esta aproximacin terica, sin una perspectiva terica ya consolidada, deberamos referimos a
tres escuelas; sociolgica, histrica y econmica (Koelble, 1995; Goodin, 1996;
Hall y Taylor, 1996; Lowndes, 1996; Norgaard, 1996). Cada una de estas tres
comentes da su propia definicin del concepto de instituciones y de las reglas institucionales. Consecuentemente, las hiptesis que proponen acerca de la influencia que tales elementos tienen sobre los actores en lo individual y sobre la
forma en que se despliegan las polticas pblicas, tambin divergen.
a) Las reglas institucionales como normas sociales: al adoptar una pers-
pectiva cultu.ralista, los socilogos definen las instituciones no nicamente como las reglas y los procesos formales propios de una
organizacin, sino tambin, y sobre todo, como el sistema de valores,
smbolos, esquemas cognitivos y normas de comportamiento de la
misma. Para los miembros de esta escuela, las instituciones son esencialmente culturales, es decir, proporcionan a sus miembros un marco de
significacin que gua sus acciones individuales. As, las convenciones
sociales predefinen el rol de los actores al tiempo que contribuyen a la actualizacin de la legitimidad de las organizaciones.
b) Las reglas institucionales como normas contractuales voluntarias:
Desde el campo de la economa, en cambio, las reglas institucionales se
inscriben en una perspectiva de clculo, y se entienden como acuerdos
voluntarios entre los indi viduos. Estos contratos (incompletos) permiten
disminuir la incertidumbre inherente a toda decisin colectiva dada la informacin mperfecta y las capacidades cognitivas limitadas de los actores. Pretender resol ver esta incertidumbre prescindiendo de un marco
institucional implicara costes de transaccin demasiado elevados. En
consecuencia, los individuos negocian libremente ciertas reglas formales
y/o aceptan cdigos de conducta informales. Por tanto, desde esta perspectiva, el objetivo de las reglas institucionales es permitir una cierta previsibilidad en relacin con el comportamiento de los otros actores y los
resultados de la accin colectiva.
e) Las reglas institucionales como estructuras estatales: Los historiadores, por su parte, se inspiran en las teoras estructuralistas para acercarse
a las instituciones. Desde esta perspectiva, las instituciones se asocian a
las normas constitucionales y jurdicas, a los procesos poltico-administrativos formales y a las convenciones irormales que fijan las reglas del
37. Para no crear confusin entre los trminos institucin y organismo hemos preferido utilizar el con
cepto reglas institucionales. Sin embargo. cuando utilizamos el trmino institucin en este texto lo estamos
considerando como sinnimo de reglas institucionales.
98
juego entre los actores. Las reglas institucionales de un rgimen democrtico reflejan as las relaciones de poder existentes entre los grupos sociales y garantizan a algunos de ellos un acceso privilegiado a los mbitos
de toma de decisiones y de implementacin de las polticas. Si bien las
reglas institucionales no determinan per se la participacin de los actores y los resultados sustantivos de las actividades estatales, lo que s ofrecen son oportunidades de accin selectivas a partir de una perspectiva
determinada. De esta manera, el neoinstitucionalismo histrico se sita
en un punto intennedio entre la perspectiva culturalista (logic of appropriateness) de los socilogos y la perspectiva de clculo (logic of consequently) de los economistas. Para esta escuela, las reglas institucionales
afectan las preferencias y la identidad de Jos individuos, pero, simultneamente, estos las utilizan, desde un punto de vista estratgico, para
hacer valer sus intereses.
Si dejamos de lado las diferencias entre las tres escuelas neoinstirucionalistas, presentadas aqu de manera esquemtica, podemos detectar que sus autores ms representativos coinciden al menos en tres puntos (vase por ejemplo
Lowndes, 1996). En primer lugar, todas las corrientes de investigacin definen
las reglas institucionales como estructuras y reglas formales explcitas y generalmente formalizadas jurdicamente, y tambin como normas informales implcitas, pero compartidas por los miembros de una organizacin o comunidad. Es
necesario tomar en cuenta ambos tipos de reglas dado que las normas informales pueden sustituir la influencia de las reglas fonnales e, incluso, ser ms estables (ms mticas o enraizadas) que estas ltimas (Knight, 1992: 17; tambin
North, 1990:4). Un parlamentario puede votar de manera diferente a la posicin
oficial de su partido debido a razones ticas personales (por ejemploen relacin
al aborto). Tambin puede ocurrir que una administracin tolere la falta de respeto a su reglamentacin por motivos culturales (por ejemplo, en Espaa la tolerancia que se ha ido manteniendo en cernas como el exceso de velocidad o el
uso del alcohol hasta hace bien poco; en el caso suizo, la aplicacin laxa de la normativa federal sobre poltica lingstica en algunos cantones de habla francesa;
o en el caso francs, de ciertas reglamentaciones en territorios particulares como
Crcega). El anlisis de polticas pblicas debe integrar esta doble dimensin y
cuestionarse acerca de la estabilidad de las reglas institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre ellas y la influencia que ambas puedan
tener sobre las conductas polticas de los actores.
En segundo lugar, como demuestran 1os trabajos empricos de Ja escuela
histrica del neoinstitucionalismo, las reglas institucionales establecen estructuras y procedimientos que pueden facilitar o limitar la participacin poltica de
los individuos y de Jos grupos (por ejemplo, el derecho a presentar una iniciativa
legislativa popular o un referndum facultativo, el derecho a ser escuchado en un
proceso administrativo, etc.). De la misma manera pueden tambin facilitar o limitar la eficacia de las polticas pblicas (por ejempl, las desigualdades que pro-
Tabla 2: C uadr s inptico d h\s escuelas neoin tltucionaUst.as

-
Escuelas
Sociolgica
(perspectiva culturalista)
Principales autores
March & Olsen (1989), Powell & Di Eva ns el al. (1985), Hall ( 1986), Steinmo
Maggio ( 1991 ), Scott & Meyer ( 1994
et al. (1 992 Weaver & Rockman ( 1993)
Williamson ( 1985), Ostrom

Nonh , ( 1990)
Definicin analtica
de las reglas
institucionales
Valores culturales, normas sociales, smbolos, ritos, hbitos, cte. que limitan las
capacidades cognitiva de los actores, definen los roles de los miembros de una organizacin y garanti zan la legitimi dad
social de las instituciones
Procedimiento (i n fonnal es, rutinas, normas jurdica incrustadas en las estrucLUras lel sistema poitico, que son relejo de
la" relaciones de poder entre los actores y
predefinen el acce o a la , rena de loma de
decisiones
Con tratos o ac uerdos voJuntari s fruto de

las int racci nes continuas entre los actores y que estabi Hzan las expectativas individuales al garan ti zar una cierta
previsibilidad de los resultados de la accin colectiva
Variable i ndependl ente y dependiente

(niv el medi ):
Indivi duos instituciones e condicionan
mutuamente
Variable dependiente (nivel micro):
Estatuto epistemolgico
Variable independiente (nivel macro):
de las reglas institucionales
Instituciones condicionan indiv iduos
Histrica
(perspectiva estructundista)
Econmica
(perspectiva de clculo)
(1990).
Individuos condicionan el funcio namiento

instituconal
Creacin de las reglas

institucionales
Inmanente: reglas instiLucionales (re)proon tingente: las regla se desarrollan

ducidas par individuos, grupos y organi- entre las reglas institucionales ya existenzac iones
les
Funcional: reglas inslitucional es creadas

para ervir a los intereses de us miembros
Cambio institucional
Las reglas institucionales inluyen la vi- Las reglas institucionales tienen ante todo
sin que del mundo ti enen los actores un efecto estabi li zador, a pesar de que alquienes, tras el cambio institucional, gimas constelaciones inslil ucionales ofreadoptan un nuevo cuad ro de referencia cen, en un momento delerminad
entre varios posibles
oportu nidades de cambio
Ca mbio institucional tendentt: a reslablecer el equilibrio cuando las preferencias

de los actores se modifican y reducir asf
los efect s perversos inducidos por las reglas institucionales anteriores
Puntos fuertes
de la aproximacin
El foco se sita en la sociologa organizacional y en las actitudes y role sociales
Claridad y coherencia conceptual , teora

fonnal y deduc tiva
Puntos dbiles
de la aproximacin
Ambigedad respecto a la verdadera naturaleza de las relaciones enrre las normas

sociales y las nstituciones poi ticas (formales)
ombina diversas lgicas de decisin y

toma n cuenta las estructuras
.Perspecti va inductiva an sin con olidar

tericamente, riesgo de determinismo eslructmal
Fuente: Adaptacin libre de los argumentos de Koelble ( 1995), Goodin ( 1996). Hay & Toylnr ( l996) y
' Riordan & Jurdan ( 1990).
Capacidad limitada para explicar los (no)

cambios inslilucionales, lmites inhe renle a los modelos del mblic choice y del
funcionalismo
100
voca el federalismo de ejecucin durante la etapa de implementacin de las poJticas pblicas, las soluciones pactadas para evitar la interposicin de un recurso
legal , etc.). Adems, las reglas institucionales materializan y fijan en el tiempo
las relaciones de poder entre los grupos sociales (por ejemplo, la subrepresentacin de las mujeres en las instancias ejecutivas y legislativas las relaciones de
clientelismo entre una administracin y un grupo de inters, la consulta a los empleados en el marco de los contratos colectivos, etc.). Si bien las reglas institucionales manifiestan una estabilidad aparentemente muy elevada, esto no quiere
decir que sean inmutables. Pueden producirse alteraciones debido a cambios en
la realidad social (por ejemplo, reconocer a las organizaciones de proteccin del
medio ambiente el derecho a interponer recursos basndose en razones de inters general, el otorgar el derecho de voto a las mujeres hace aos, o el debate actual sobre la posibilidad de conceder el derecho de voto a los inmigrantes, etc.).
Tambin puede suceder que se constate repetidamente la ineficacia u obsolescencia de las reglas institucionales vigentes (por ejemplo, refonna de los procedimientos de consulta, revisin de los estatutos de autonoma o de la Constitucin
y de los derechos democrticos, tentativas de refonna del gobierno y del parlamento; o en el caso de los regmenes de gestin del agua, crecientes competitividades por el recurso, ver Costeja-Font-Subirats, 2004). Aunque no podamos
aqu ir ms all acerca de las razones que hacen posibles la estabilidad y la transfonnacin de las reglas institucionales, s queremos insistir en la importancia que
para el anlisis de polticas pblicas tiene Ja comprensin de estos dos estadios
del ciclo de vida de una institucin, as como las razones que llevan a seleccionar determinada fonna institucional por encima de otra (institutional design
segn Brand!, 1987; Weimer, 1995 y Godin, 1996).
Finalmente, aadiremos que hay consenso en la necesidad de interpretar las
conductas polticas como acciones estratgicas guiadas por normas sociales. En
su ms amplia acepcin, la racionalidad de Jos actores tiene lmites en el plano
cognitivo (bounded rationality) as como en el plano institucional (boun4 rationality). O dicho de otra manera, los individuos son racionales en la medida
que tienen un objetivo concreto y racional y que a travs de sus conductas pretenden forjar una identidad social y garantizarse un reconocimiento por parte
de un grupo o una organizacin. Como sugiere Norgaard ( 1996) a travs de su
concepto reasonable rationality, los actores polticos reaccionan de maJ}era intencional y reflexiva. Fonnulan sus estrategias tambin en funcin de las oportunidades que les brindan las reglas institucionales (por ejemplo, el uso de la
iniciativa legislativa popular contra la construccin de una instalacin militar en
la comuna suiza de Neuschlen-Anschwilen dado que la nonnati va militar en
Suiza no prev el recurso jurdico ordinario; vase Knoepfel et al., 1999; el recurso a las instituciones europeas en el caso del movimiento de opsicin al
Plan Hidrolgico Nacional en Espaa). La pregunta sera pues, cmo influyen
las reglas institucionales en esa doble motivacin? Para cada caso concreto debe
detenninarse si una institucin influye sobre un comportamiento individual ampliando la infonnacin y los conocimientos a disposicin de los actores en una
1
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101
perspectiva de transformacin institucional (comportamiento estratgico) y/o

sugiriendo un comportamiento compati ble con las normas sociales vigentes en
una perspectiva de cohesin y de socializacin. El peso relativo de estos dos
mecanismos parece tener importancia no slo para explicar las decisiones y acciones individuales, sino tambin las transformaciones institucionales. A este
respecto, Lowndes ( 1996: 195), por ejemplo, sugiere que algunas acciones estratgicas son dedsivas para generar un cambio institucional, mientras que los
comportamientos guiados por las normas sociales tienden a reforzar las reglas
institucionales en vigor.
Cuando se analiza empricamente una poltica pblica especfica, hay que
tener en cuanta (al menos) tres dimensiones en relacin con las reglas institucionales: reglas formales versus informales, instituciones estables versus instituciones dinmicas, comportamientos estratgicos versus comportami entos
fijados por las normas sociales. El entrecruzamiento de estas tres dimensiones
analticas permite la formulacin de diversas hi ptesis concretas. As, por ejemplo, sera posible suponer que los cambios institucionales vienen provocados por
la existencia, en un momento dado, de una contradiccin demasiado importante
entre las reglas institucionales formales e informales (por ejemplo, la reciente
introduccin del matrimonio entre homosexuales en el cdigo civil espaol, o el
cuestionar la exigencia del acuerdo de la mayora de los cantones para permitir
las modificaciones a la Constitucin suiza dada la subrepresentacin de las zonas
urbanas), o que el margen de maniobra que diversas reglas formales dejan a los
individuos para adoptar un comportamiento estratgico es mayor que el dado por
las convenciones sociales (por ejemplo, en sede parlamentaria, el voto secreto a
travs de papeletas comparado con el voto nominal y la dinmica de fi delidad
ciega a las posturas oficiales de los partidos polticos que genera), etc.
5.1.3. CAMBIOS INSTITUCIONALES

Cmo surgen y evol ucionan las reglas institucionales? Varias propuestas
tericas altemati vas se han formulado para explicar el surgimiento, la estabilidad
y la transformacin de las instituciones. Utilizaremos aqu tres argumentaciones
principales (Norgaard 1996, 45-52) que coinciden parcialmente con las escuelas
neoinstitucionalistas recogidas anteriormente (vase tabla 2).
a) Clculos oportunistas y herencia in.stitucionaJ: los autores inscritos en
la perspectiva del public choice consideran que una institucin surge debido a la decisin intencional de individuos que buscan maximizar la posibilidad de prever los
resultados sustantivos de sus interacciones. Los actores deciden crear una institucin que representa una forma anticipada de negociar los objetivos, reforzando
las diversas fonnas de cooperacin y facilitando el cumplimiento de acuerdos(. .. )
La opcin institucional decidida ex ante es la que la colectividad generalmente
entiende que generar menos problemas ex post>> (Shepsle, 1989: 139). Toda vez
l02
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que su creacin obedece a un objetivo funcional, una institucin durar tanto

tiempo como sea capaz de proporcionar a los individuos o grupos interesados
ms beneficios que otras formas institucionales alternativas; cuando ello deje de
ser asf, la institucin se abandonar y se cambiar por otra ms eficiente (por
ejemplo, cambio de las comisiones parlamentarias ad hoc por comisiones permanentes que otorgan a sus miembros un mayor peso en el proceso legislativo asf
como una mejor informacin; Lthi, 1997). Los cambios institucionales se explican, finalmente, por el hecho de que una institucin puede generar, a largo
plazo, efectos negativos que no se haban previsto en el corto plazo. Preocupados por la eficacia y por con-egir estos efectos perversos, los actores inician procesos de transformacin institucional. El xo de tales reformas depender de
los recursos que posean las coaliciones de actores que tienen intereses especficos en llevarlas a cabo.
Esta interpretacin voluntarista de las transformaciones institucionales proviene de lo que podramos denominar darwinismo institucional , cercano al
evolucionismo ortodoxo propuesto por la escuela de Hayek. Ello ha sido particularmente cuestionado por la teora de D. North (1990) acerca de la dependencia de los cambios en relacin con lo que podramos denominar como senda
habitual (Path Dependence). Si no fuera necesario tener en cuenta ningn coste
de transaccin, (en una situacin de informacin perfecta, etc.), las interacciones entre los actores seran entonces directas y no habra necesidad de instituciones. Asimismo, si la transformacin de las instituciones no conllevara ningn
coste, entonces los cambios institucionales seran inmediatos. Sin embargo, la
existencia de reglas institucionales y su estabilidad son evidentes, a pesar de
que sus disfunciones tambin lo sean. La estabilidad de las instituciones y sus
reformas incrementales se explican, por lo tanto, a partir de los costes que soportan los impulsores de la modificacin que se pretende llevar a cabo. Los innovadores deben estar dispuestos a pagar un alto precio por romper con una
norma social (por ejemplo, las reformas que afectan a derechos muy arraigados
y considerados inmutables) o las prdidas generadas por los eventuales efectos
perversos que a largo plazo pudiera produci r el establecimiento de una institucin (por ejemplo, el uso que pueda hacerse del referndum facultativo por parte
de grupos de intereses sectoriales muy potentes). Segn North, el cambio o progreso institucional sigue trayectorias muy lentas. Se origina ya sea en Ja emigracin de algunos actores quienes, en busca de eficiencia, se desplazan hacia
sistemas institucionales de mayor rendimiento, o en la imitacin, a travs de un
proceso de emulacin, de los sistemas considerados ms eficientes. Las instituciones ms eficaces no eliminan automticamente a aqullas que lo son menos;
el desarrollo histrico es ms bien un evolucionismo tembloroso (Dockes,
1998).
Para estas dos perspectivas econmicas de la evolucin de las instituciones, la creacin y las reformas institucionales se explican en definitiva por las moti vaciones y las acciones de individuos y grupos. Los autores pertenecientes a
esta escuela de pensamiento constatan, si n embargo, un salto importante entre
103
1as intenciones iniciales de los actores en el momento de la creacin de reglas institucionales y las consecuencias no previstas que acaban provocando a largo plazo
esas mismas instituciones.
Demandas sociales y barreras estructurales: Esta segunda corriente

explica las innovaciones institucionales a travs de la inadecuacin, en un momento histrico dado, entre diversas reglas institucionales (por ejemplo, choques
entre principios federalistas y democrticos, segn Germann, 1991) y/o entre una
institucin y otros elementos de la realidad social (por ejemplo, la no-representacin poltica de detenninados grupos sociales, como en este momento los inmigrantes en muchos pases de Europa). Este desfase se origina en el hecho de
que las estructuras polticas y las dinmicas sociales no evolucionan necesariamente con la misma velocidad. As, los efectos estabilizadores, o incluso conservadores, de una institucin pueden dejar de responder a las demandas sociales
articuladas. Esta falta de adecuacin puede darse tanto a nivel de los resultados
de la actividad colectiva como en lo que respecta a la legitimidad de una institucin. La creacin, la estabilidad y las transformaciones institucionales se interpretan entonces como la sucesin de largas fases de equilibrios entrecortados por
periodos intermedios de desequili bro y de crisis institucionales (Krasner, 1984).
As, se explican los cambios institucionales principalmente a travs de la nosatisfaccin de (nuevas) reivindicaciones hechas por determinados grupos sociales. Sin embargo, tambin se insiste en el hecho que las instituciones tienden
a resistir a todo cambio debido, al menos, a dos razones. Por un lado, son frecuentemente ellas mismas las que estructuran las decisiones concernientes a su
eventual reforma (por ejemplo, una votacin popular como paso obligado para
reformar Jos textos constitucionales o los instrumentos de democracia directa).
Por otro lado, las relaciones de poder que se inscriben en las reglas institucionales vigentes limitan las oportunidades de ciertos grupos sociales, excluidos del
mbito de toma de decisiones, para participar en las transformaciones institucionales (por ejemplo, imposibilidad de los extranjeros de atribuirse a s mismos
el derecho al voto). Esta argumentacin tiende as a explicar por qu puede surgir una inadecuacin entre Jas demandas sociales y las respuestas institucionales
sin que este desfase derive necesariamente en sol uciones rpidas.
March y Olsen (1989: 168ss) subrayan que los cambios institucionales traducen en primer lugar procesos de adaptacin y de aprendizaje. Debido los efectos estructurantes de las reglas institucionales vigentes, se debe esperar que se
den modificaciones incrementales. La exploracin proactiva de instituciones alternativas resulta menos frecuente que las modificaciones marginales. Esta hiptesis se refuerza por el hecho de que frecuentemente cada una de las
instituciones mantiene interdependencia con otras reglas institucionales. Entonces, no se trata solamente de mejorar la eficacia de una institucin, sino tambin de garantizar que sta ser compatible con los principios consagrados en
otras instituciones (por ejemplo, el trade-off existente entre los impactos de la
democracia directa y las reglas electorales en los sistemas parlamentarios; Linb)
l
104
ANLISIS Y GESTIN DE POLITJCAS PBLICAS
der, 1994: 133; o los cambios en cadena que pueden producirse en un sistema
descentralizado como el suizo o el espaol, cuando un cantn o una comunidad
autnoma consigue nuevas competencias, aumenta su financiacin o innova institucionalmente).
e) Presiones externas y mediacin interna: Una tercera hiptesis parte
del supuesto de que son los impactos externos a un sistema (por ejemplo, en el
caso suizo, la construccin de una Europa poltica; o en el caso de las autonorras
espaolas los problemas derivados del ingreso de Espaa en la Unin Europea y
la afectacin de sus competencias originarias) y/o la evolucin de su entorno fsico, econmico, etc. (por ejemplo la mundializacin, la globalizacin de la economa), los que inducen las transformaciones institucionales. Con mucha
frecuencia esta perspectiva resulta demasiado abstracta ya que la definicin analtica de los impactos externos o del entorno depende del nivel de anlisis selecc.ionado. Evidentemente, la explicacin no ser la misma al considerar slo una
institucin o el sistema institucional en su globaJidad. Siempre es necesario tomar
en cuenta el contexto, entendido en su ms amplia acepcin, dado que el mismo
redefine los problemas colectivos que enfrenta un pas o una comunidad. Sin embargo, las instituciones vigentes siempre mediatizan estas variables contextuales
y redefinen a su vez los problemas polticos a resolver. Adems, no indican de
manera lineal qu tipo de reforma institucional se requiere. As, para analizar
tales elementos es necesario recurrir a los dos tipos de argumentos que explicamos precedentemente.
El tema de las transformaciones institucionales es fundamehtal para garantizar un mnimo de coherencia en las perspectivas neoinstitucionalistas. Sobre
todo para evitar interpretar las instituciones como una variable exgena (vase la
crtica que los neoinstitucionalistas hacen a los seguidores del public choice en
el sentido de que estos ltimos definen las preferencias de los actores individuales como si fueran meros datos del problema). En consecuencia, una teora emprico-analtica del diseo institucional debe formular y examinar hiptesis
referentes a los factores de cambio, por ejemplo en funcin de la frecuencia, de
la amplitud y del ni vel de reformas observables (v. gr., distincin entre las instituciones constitucionales; las relativas a las decisiones colectivas y las concernientes a las decisiones operativas de las polticas pblicas) (Kiser/Ostrom,
1982). Ms que tratar de dar una explicacin universal del cambio histrico, resulta oportuno distinguir analticamente los diferentes tipos de transformaciones
institucionaJes y explicar enseguida, en qu medida tales reglas institucionales
constituyen en s mismas barreras a su propia reforma o a la de las otras instituciones; qu impacto externo influye sobre qu reforma institucional, etc.
Entendemos que las reglas institucionales son un factor que afecta la conducta de los actores y, en consecuencia, la sustancia misma de las polticas pblicas. Paralelamente, consideramos que el marco institucional no tiene porque
considerarse como aJgo fijo, sino como algo que evoluciona. Tambin nos parece
interesante considerar el peso de los resultados sustantivos de la accin pblica,
[AS CLAVES PARA ELANLISrs
105
ya que a veces afectan seriamente a las instituciones generales (institution killing

policies; vase Knoepfel , 2000). En definitiva, los nexos entre las polticas sustantivas y las institucionales son complejos y pasan siempre por Ja mediatizacin que representa la conducta de los actores.
5.2. La operacionalizacin del concepto de reglas institucionales

Llegados a este punto, pretendemos operacionalizar el concepto de reglas
institucionales a fin de facilitar la investigacin emprica. Para hacerlo, proponemos la combinacin de dos perspectivas: la primera (inspi rada en las ciencias
jurdica y administrativa) se basa, principalmente, en la idea de una jerarqua de
normas e instituciones; la segunda (inspirada en la nueva economa institucional)
tiene como objetivo fundamental ubicar los diversos tipos de reglas que los actores negocian entre s, muchas veces de fonna voluntaria, para gestionar sus
interacciones. Al combinar ambas perspectivas estamos sugiriendo que las reglas institucionales pueden representar tanto obstculos como oportunidades para
los actores de las polticas pblicas. Algunas reglas institucionales limitan el margen de maniobra de los actores. Otras, por el contrario, les proporcionan nuevas
posibilidades de partici par y de influir en la elaboracin y/o en la ejecucin de
determinada poltica pblica.
5.2. l. LA JERARQU1A DE LAS INSTITUCIONES: DE LOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES A LA ACCIN CONCRETA
Con el lema Bringing the State Back ln (Evans et al., 1985), las teoras
conocidas como estatocntricas definen las o rganizaciones legislativas, judiciales y ejecutivas como actores autnomos que persiguen sus propios objetivos
y como esrructuras heredadas del pasado que fijan de manera estable las reglas
de mediacin entre los intereses sociales (Skocpol, 1985:28; Weir-Skocpol,
1985: 117-119). Los trabajos empricos que provienen de esta escuela buscan,
entre otras cosas, evaluar en qu medida las reglas institucionales formales (por
ejemplo el hecho de ser un rgimen parlamentario o presidencial, el sistema electoral , la fonna de gobierno) limitan o amplan las capacidades del Estado para
concebir o aplicar sus polticas pblicas (vanse a este respecto los trabajos de
Weaver-Rockman, 1993).
El considerar al Estado como un actor, y a sus instituciones como un apoyo
a su accin, equivale a refutar tanto las tesis pluralistas de un Estado-ventanilla neutro que se mantiene atento a todas las reivindicaciones sociales. como
las tesis neomarxistas de un Estado cautivo arbitrario que a travs de sus polticas pblicas intenta solamente reproducir las diferencias entre las clases sociales o privilegiar los intereses de un grupo organizado (vase el captulo 1).
Contrariamente a estas dos posiciones, reconocemos en el sistema poltico-administrati vo un rol proactivo en la definicin y en la resolucin de los problemas
106
ANLISIS Y GESTIN DE POrICAS PBLICAS
sociales. No son exclusivamente los individuos autnomos y/o la evolucin del

contexto (ya sea el entorno fsico, la si tuacin econmica, etc.) quienes determinan las decisiones y las acciones colectivas. Los poderes pblicos no se limitan
a ser un agente pasivo que reacciona a los impactos externos, responde a las demandas sociales y acta como rbitro neutro en Jos conflictos de intereses entre
los grupos organizados. En este trabajo consideramos que los actores pblicos
gozan de la capacidad de estructurar Jos desafos redistributivos entre Jos actores privados y de influir, a travs de sus polticas pblicas, en e1 desarrollo social.
Para entender las polticas pblicas no basta con identificar los actores pri vados
a quienes afecta un problema colectivo, el grado de organizacin de los mismos
y los intereses en juego. Se requiere tambin analizar detalladamente el peso determinante de los actores pblicos y de las instituciones que les confieren tal peso
(Majone, 1996).
Al adoptar una perspectiva de arriba abajo (top down) el analista de una
poltica pblica puede distinguir, en cualquier sistema poltico, los siguientes tres
niveles de reglas institucionales (vase el grfico 7):
GRFICO 7. Jerarqua de las reglas institucionales
Deteebos constciona tes, principios jurdicos,

organitac.o de los podma ejecuf0, legislativo y jUdicial
l.
Reglas constitucionales del

tgi.men democrtico
Reglasi;ue
n:gulan 13$
~izaciones
administrativas y
paracstatalcs
3.
Reglas que n:gulan los

acuerdos de actuacin politicoadrninistratiVO$ (APA) propios
de una politica pol.ica
Fli"E-.TE: Knoepfel, Larrue, Varooe (2001 : 117)
El marco constitucional incluye las reglas constutivas de un rgimen poltico. Se trata fundamentalmente de principios que la Constitucin fija con respecto al funcionamiento general (por ejemplo, democracia directa, federalismo,
Estado de Derecho), a las libertades individuales o a las autoridades legislativas,
ejecutivas y judiciales (por ejemplo, composicin del parlamento, competencias
del Tribunal Consti tucional), as como algunas normas informales que estructu-
107
ran Ja poltica (por ejemplo, la frmula usada para decidir la composicin del
gobierno en Suiza, los roles respectivos del primer Ministro y del presidente de
ta Repblica en Francia, el papel del Rey en el nombramiento del Presidente de
Gobierno en Espaa). Las reglas institucionales que se definen a nivel constitucional pretenden fijar el marco de condiciones para el arbitraje democrtico de
los conflictos de inters en temas especficos. Estas reglas se aplican al conjunto
de las polticas pblicas.
A un nivel inferior, existen reglas institucionales que regulan las organizaciones administrativas, que forman el aparato estatal (ChevalJier, 1986: 105).
Es decir, las herramientas y los recursos de que dispone el gobierno para llevar
a cabo sus acciones en el terreno social. Aqu incluimos las reglas que rigen el
conjunto de actores pblicos (administraciones, agencias) que disponen, en virtud de la legislacin y/o de la prctica, de recursos administrativos que les permiten aportar una contribucin indispensable y autnoma a la formacin y/o a la
ejecucin de las polticas pblicas. La organizacin jerrquica de los ministerios
y de los servicios, o el estatuto jurdico de los entes pblicos, constituyen ejemplos de ello. As, el analista aJ estudiar una poltica pblica no debe limitarse aJ
estudio de las administraciones pblicas en el sentido weberiano del trmino,
sino tambin al anlisis de las instituciones parapblicas (investidas de poderes
pblicos) (Germann, 1987). Escas reglas institucionales formales se basan, a su
vez, en reglas elaboradas conforme a una lgica organizacional y procedimental. Los miembros de las organizaciones administrativas y de los entes parapblicos ejecutan sus tareas respetando la delegacin jerrquica de competencias y
los grandes principios del derecho administrativo, lo cual garantiza que las intervenciones pblicas sean, hasta cierto punto, regulares y previsibles.
El acuerdo poltico-administrativo, o el contenido especffico de la accin
pblica, propio de cada poltica, representa el conjunto estructurado de actores
pblicos a cargo de la elaboracin y/o de la ejecucin de una poltica pblica determinada . Este acuerdo se fundamenta en reglas institucionales especficas orientadas por una lgica' de accin que incentiva a los actores pblicos a coordinar
sus decisiones y acciones con el objetivo de resolver un problema sustantivo.
Esta especie de traduccin operacional de las reglas institucionales, ordenadas jerrquicamente, sugiere la siguiente lgica: las reglas institucionales que
surgen de las decisiones tomadas por un (conjunto de) actor(es) de un nivel superior pueden representar tanto obstculos como oportunidades para el nivel o niveles inferiores. As, la constitucin de un acuerdo poltico-administrativo no
puede llevarse a cabo de manera independiente a la organizacin funcional del
Estado. Este lmite puede, en ocasiones, provocar problemas de coherencia o de
coordinacin intraorganizacional, o, incluso, la ruptura de algunos actores del
acuerdo poltico-administrativo con las organizaciones administrativas a las que
pertenecen. Las tensiones entre las reglas constitucionales y aqullas que regulan los acuerdos propios de las polticas pblicas especficas pueden generarse
por moti vos variados. Entre ellos podemos mencionar el grado de centralizacin
de los acuerdos especficos, toda vez que puede resultar ser ms (o menos) ele-
108
vado que el previsto por la regla constitucional. que regula las relaciones entre el
Estado central y las instituciones subestatales (segn el principio del federalismo de ejecucin en Suiza, segn los acuerdos entre estado y autonomas en
Espaa y segn los principios de descentralizacin de 1982-1987 en Francia).
Estas tensiones pueden igualmente deberse a una aplicacin ms (o menos) rgida
del principio del estado de derecho (laxitud en las exigencias legales para deterrrnadas polticas pblicas), a procesos administrativos especficos (acceso ms
o menos fcil para las organizaciones de inters general en procesos administrativos tales como los permisos de obras, la declaracin de utilidad pblica, etc.).
Esta interpretacin de las reglas institucionales se basa de manera implcita
en el argumento de que cuanto ms elevado sea el nivel de decisin, ms amplio
ser el mbito de accin, y que cuanto menos directa es la relacin de estas reglas
con el contenido sustantivo de la poltica pblica, menos frecuentes sern sus modificaciones. Debido a su gran estabilidad, las reglas constitucionales representan,
sobre todo, obstculos para los actores de una poltica pblica. De hecho, esas
reglas suelen traducir el proceso histrico de acumulacin y sedimentacin de las
reglas de funcionarrento del Estado. As, su operatividad se da en trrrnos de estructuras preexistentes en el interior de las cuales toda poltica pblica deber encontrar (o crear) su espacio. Ello es as sobre todo en paises con tradiciones
constitucionales de solidez y continuidad.
5.2.2.
LAS TENSIONES ENTRE LAS POLfTICAS JNSTITUOONALES

Y LAS REGLAS INSTITUCIONALES ESPEdFlCAS DE LAS POfICAS PBLICAS
La elaboracin y la transformacin de las reglas institucionales generales

(reglas constitucionales y reglas reguladoras de las organizaciones administrativas, vase e] grfico 7) son objeto de polticas a las que denominamos como institucionaJes. Por otra parte, las reglas institucionales que rigen los acuerdos
poltico-adrn.inistrati vos generalmente forman parte de las polticas pblicas sustantivas. De hecho, podemos definir las polticas institucionales como el conjunto de decisiones y acciones pblicas que tienen como objeto garantizar y
mejorar el funcionamiento del aparato estatal. Estas polticas no solamente conciernen al gobierno y a la administracin, sino tambin al parlamento y a la justicia. Se aaden a ellas las decisiones correspondientes a los principios
constitucionales tales como el federalismo legislativo y ejecutivo, el Estado de
derecho y la democracia (Gerrnann, 1998; Salisbury, 1968: 12; Querrnonne, 1985;
Mny y Thoenig, 1989:363). El objetivo de las polticas institucionales es generar un marco de condiciones apto para la realizacin de las funciones del Estado,
entre las cuales ocupa un lugar privilegiado la gestin de polticas pblicas sustantivas.
Dado lo anterior, las polticas instituconales influyen en la definicin y en
la gestin de todas las polticas sustantivas concretas. No hay poltica pblica
que pueda ignorar las exigencias, relativamente estrictas (principalmente en el
LAS Cl..AVE.S PARA ELANLISTS
109
caso de las polticas de carcter regulador) de los pri ncipios del Estado de derecho - bases legales, derecho de los grupos afectados a ser escuchados, etc. - . Por
ejemplo, en el caso suizo, una poltica federal que remplazara a los cantones en
la implementacin formal de una ley estara violando el principio del federalismo
de ejecucin y el de la soberana de implementacin de los cantones. Lo mismo
ocurre en Espaa con los conflictos de competencias entre Estado y Comunidades Autnomas, cuando alguna de las dos partes entiende invadido su campo
competencial. Asimismo, en Francia, las colectividades locales deben respetar
las reglas de atribucin de competencias entre colectividades, aceptar un control
posterior de parte de los servicios estatales, etc. Aun en el caso de que las reglas
institucionales generales obstaculicen el buen funcionamiento de una poltica pblica determinada, en caso de conflicto, la justicia ser la que deber corregir las
violaciones a las reglas institucionales generales contenidas en el derecho constitucional.
A pesar de lo anterior, podemos afirmar que los casos de violaciones a las
reglas institucionales son numerosos. Un ejemplo sera la frecuente divisin en
montos menores de una cierta parte de las contratas pblicas a fin de evitar que
se deban celebrar concursos entre los diversos competidores y asignar as directamente el encargo. Este fenmeno merece la atencin no slo de los juristas. De
hecho, al observar algunas polticas pblicas relativamente recientes tales como
la lucha contra el trfico de estupefacientes, las polticas de incidencia espacial,
las polticas de inmigracin, o incluso aqullas con repercusiones en el plano internacional, se puede advertir que la mayora de los actores involucrados estn
convencidos de que, para el buen funcionamiento de la poltica, se requieren reglas institucionales especficas que podran llegar a oponerse a las reglas generales si fuera necesario. Ello lleva a que se argumente, por ejemplo, la necesidad
de nuevos instrumentos administrativos, nuevos recursos, o acuerdos de actores
(pblicos y pri vados) incompatibles con el principio de la imparcialidad de la
funcin pblica o con el de la accin del Estado prescrita por el derecho administrativo. Asistimos as a la aparicin, en un nmero cada vez mayor de polticas pblicas sustantivas, de nuevas reglas, tanto formales como informales,
especficas para la poltica en cuestin. Por ejemplo, en las polticas relativas a
la regulacin de las tecnologas punta (gentica, telecomunicaciones, lucha contra el crimen organjzado a escala internacional, residuos especiales, etc.) y dada
la incertidumbre reinante respecto a los riesgos inducidos por tales tecnologas,
no se est muchas veces en situacin de asegurar un respeto escrupuloso de las
exigencias del principio del Estado de derecho en materia de bases legales precisas, o de establecer con claridad las responsabilidades del sector pblico y privado.
Podramos continuar esta lista de manera indefinida. En la prctica, las fricciones entre las reglas institucionales generales y las reglas especficas a las polticas pblicas sustantivas no pasan desapercibidas; se manifiestan bajo la forma
de tensiones entre los servicios administrativos a cargo de las polticas institucionales (por ejemplo, los servicios jurdicos, de finanzas o de personal) y los
1Jo
!
'';
ANU SJ>; Y GESTIN DE POLITICAS PBUCAS
actores pblicos reunidos en los acuerdos poltico-administrativos de las polticas pblicas sustantivas. As, puede ocurrir que la poltica pblica sustantiva
avance y se convierta en una inscitution killing policy. En taJ caso la dinmica interna de la poltica sustantiva resiste a la aplicacin de la regla institucional general o, incluso, a la modificacin de esta regla por una nueva poltica
institucionaJ -presupuestaria, organizacionaJ o jurdica. El acuerdo institucional
de esta nueva poltica puede llegar a convertirse en una especie de pieza errante
en el paisaje constitucional de un pas (Jo que en parte est sucediendo con ciertas legislaciones antiterroristas o en materia de inmigracin en algunos pases).
Sin embargo, tambin puede presentarse la situacin inversa en la que la comunidad de actores dominantes de una poltica sustantiva no logra imponerse y se
ve entonces en la obligacin de alinearse con las reglas generales, aceptando una
prdida de eficacia que puede llevar, incluso, a la desaparicin totaJ de la poltica. La regla institucional se vuelve, utilizando la misma metfora de las lineas
anteriores, una policy killing institution.
Podemos constatar que, con el paso del tiempo, una poltica sustantiva acumula un capital de actores y de reglas institucionales que van volvindose resistentes al cambio en la medida que se pasa de la elaboracin a las fases de
ejecucin y de evaluacin. Mientras que en las fases iniciaJes tanto las reglas institucionales especficas como el posicionarmento de los actores pblicos y privados son embrionarios, flexibles y manejables, en las fases m s avanzadas los
citados elementos se van solidificando y volvindose cada vez ms densos, rgidos, estructurados y resistentes a las tentativas exteriores de modificacin. Este fenmeno, cuya existencia es cada vez ms evidente, probablemente conllevar el
que las instituciones generales, que en el pasado constituan obstculos y oportunidades para los actores, se vayan convirtiendo tambin en objeto de negociaci n.
Anteriormente, este proceso de renegociacin de las reglas generales de
juego era propio de las polticas pblicas institucionales las cuales trataban de reflejar objetivos taJes como la buena gobemabilidad del pas, la de mejorar la democracia representativa, el buen funcionamiento del sistema gubernamental, la
consecucin de una administracin pblica ms eficiente, etc. Hoy, en cambio,
las cosas parecen invertirse si atendemos a los hechos. Cada vez con ms frecuencia las refonnas reciben su impulso de las dinmicas de interaccin o interfase entre los actores pblicos y privados en la fase de las actuaciones
admirstrativas propias de la implementacin de las polticas sustantivas, es decir,
a nivel de las prestaciones otorgadas a los ciudadanos, de las decisiones administrativas o de otros contactos con los grupos-objetivo o los beneficiarios.
Los orgenes de tales cambios son mltiples. Pueden proverr, segn las
circunstancias, de movimientos participativos y de concertacin del sector pblico con el privado, de otras formas de integracin de la sociedad civil, del respeto a los intereses de algunas nnoras o de una apropiacin de las polticas
pblicas por parte de esferas perifricas de poder. Consideramos que todos estos
movimientos expresan una necesidad credente de legitimidad secundaria (vase
el punto 4 .1.6) en el mbito de los actos de implementacin. En efecto, cada vez
111
parece menos posible llevar a cabo polticas sustantivas que sean tan legtimas
que puedan prescindr, en su base legal , de legitimacin secundaria en forma de
mecanismos de participacin, concertacin o consulta, por ejemplo. No basta,
por tanto, con la legitimacin genrica (primaria) que otorga la democracia representativa en su versin ms clsica.
Por tales razones probablemente no ser posible evitar las fricciones, incluso las rupturas, entre el capital institucional de las polticas sustantivas y el del
Estado en su conjunto, aunque ello se produzca de manera incremental. Sin embargo, podramos preguntamos si ese plus de legitimidad que cada poltica
sustantiva va buscando en base a sus peculiaridades, no requerira de planteamientos ms generales y transversales.
5.2.3. TIPOLOGfA DE LAS REGLAS INSTITUCIONALES:

DELACTOR AL ACUERDO INSTlTUCIONAL
La otra perspectiva que aqu utilizamos para identificar y operacionalizar las

reglas institucionales que influyen en las polticas pblicas procede de una visin
de abajo arriba (bottom-up). El analista debe adoptar ante todo el punto de
vista de Jos actores a quienes incumbe el problema colectivo del que trata lapoltica en cuestin. A continuacin, interrogarse acerca de qu reglas institucionales son necesarias para que el citado problema pueda resol verse de manera
concreta y puntual. Con frecuencia estas reglas son implcitas y proceden de las
decisiones tomadas durante Jas fases precedentes del ciclo de una poltica pblica. Por ejemplo, si nos s umamos a la hiptesis causal segn la cual el desempleo se debe principalmente a la falta de calificacin de los desempleados, ello
provocar la necesidad de incluir en el acuerdo poltico-administrativo de lapoltica en cuestin, a travs de una regla institucional adecuada, la creacin o refonna de Jos organismos de fonnacin profesional.
As, no se trata tanto de to mar en consideracin todas las reglas institucionales existentes y sus nexos jerrquicos, sino ms bien lo significativo es identificar las reglas formales e informales a las que los actores privados y pblicos
recun-en concretamente para hacer valer sus intereses, para manejar las modalidades de sus interacciones y, finalmente, para garantizar la eficacia de la poltica
pblica. La literatura al respecto generalmente denomina acuerdo institucional
a este conjunto de reglas: Analizando la estructura de un acuerdo institucional ,
el analista investiga qu participantes estn implicados, cules son sus intereses
y recursos, y como estn conectados entre s y con sus impactos en el entorno.
De manera especfica. el analista identifica las modalidades de accin que los
actores pueden emprender, el tipo de infonnacin de que disponen, cmo seconectan actividades e impactos, y cmo estn distribuidos los premios y castigos en relacin con los impactos y las acciones a emprender. Es entonces
cuando el analista puede predecir qu acci ones e impactos sern los ms previsibles dada la estructura de incentivos creada (Ostrom et al .. 1993: 127).
112
ANLlSJS Y GESTIN DE POLfTICAS PBLICAS
As, las reglas institucionales se definen operacionalmente como las reglas

que un conjunto de actores desarrolla y aplica para organizar actividades repeti tivas que producen resultados (previsibles en la medida de lo posible) que conciernen a estos actores y potencialmente a algunos otros (Ostrom, 1990:53ss).
EJ establecimiento o la negociacin de estas reglas de uso es un proceso dinmico cuya evolucin depende fuertemente de la situacin presente o pasada. Al
interesarse en los casos particulares de la gestin de recursos naturales (por ejemplo, agua, bosques, terrenos de pasto), Ostrom identifica diversas reglas que los
actores negocian voluntariamente, o que respetan con pleno conocimiento de
causa, a fin de conseguir explotar un bien comn de manera sostenibJe. 45 Sin embargo, nos parece importante simplificar la categorizacin de las reglas institucionales propuesta inicialmente por Ostrom para la gestin organizada de ciertos
recursos naturales, de manera que pueda aplicarse al conjunto de las polticas
pblicas. Proponemos as tres categoras para clasificar las reglas institucionales
propias de Jas poHticas pblicas especficas:
1. las reglas que fijan el acceso a los recursos de las polticas pblicas (vase
particulannente el captulo 4 acerca de los recursos derecho, dinero,
tiempo, infonnacin, etc. y el captulo 8.1 acerca del programa de actuacin poltico-administrativo),
2. las reglas que fijan las competencias y la naturaleza de las interacciones
entre los actores pblicos y privados (vase principalmente el captulo
8.2 acerca de los acuerdos poltico-administrativos) y
3. las reglas que fijan las conductas individuales (vase principalmente eJ
captulo 9.5 acerca de la implementacin de las polticas pblicas).
Parte III
El modelo de anlisis
En esta tercera parte presentamos la lgica, las variables y las hiptesis del
modelo de anlisis. Se incluye tanto la dimensin sustantiva (cmo resolver el
problema pblico?) como la dimensin institucional (qu actores intervienen, con qu recursos y en base a qu reglas jnstitucionales?).
Comenzamos, en el captulo 6, con el esquema que permite la realizacin
de anlisis empricos desde una perspectiva comparada. Presentamos despus
las variables dependientes (o fenmenos sociales a explicar), que se definen en
funcin de las cuatro etapas principales de una poltica pblica: inclusin en la
agenda (captulo 7), programacin y decisin (captulo 8), implementacin (captulo 9) y evaluacin (captulo 10).
En cada fase identificamos seis tipos de productos a anali zar:
l.
2.
3.
4.
5.
6.
la definicin poltica del problema pblico (DP),

el programa de actuacin poltico-administrativo (PPA),
el acuerdo poltico-administrativo (APA),
Jos planes de accin (PA) ,
los actos formales de implementacin,
los enunciados evaluativos de los cambios de comportamiento de los
grupos-objetivo (impactos) as como de los efectos obtenidos en trminos de solucin del problema (resultados observables en el grupo de beneficiarios finales) .
Estos seis productos se analizan en cada uno de los captulos desde el ngulo de sus dimensiones sustantiva e institucional.
En el captulo final, presentamos las diferentes hiptesis de trabajo correspondientes a los nexos posibles entre los mencionados productos, el juego de los
actores pblicos y privados, los recursos movilizados y las reglas institucionales
(generales y especficas) de una poltica pblica.
Captulo 6
El modelo de anlisis
6.1. El ciclo de una poltica pblica y sus productos
Basndonos en los elementos claves para el anlisis ya expuestos, interpretaremos una poltica pblica como un conj unto de decisiones y acciones que resultan de interacciones repetidas entre actores pblicos y privados cuyas
conductas se ven influenciadas por los recursos de que disponen y por las reglas
institucionales generales (concernientes al funcionamiento global del sistema
poltico) y especficas (propias del mbito de intervencin en cuestin).
Esta perspectiva nos lleva a distinguir nuestras variables de anlisis de la
manera siguiente:
Los fenmenos sociales a explicar, constituyen la variable dependiente.
Por tanto, nos interesa analizar el alcance y contenido especfico (sustantivo e institucional-operativo) de los diferentes productos de las polticas pblicas,
mjentras que
Las vari ables independientes, es decir, los fenmenos sociaies explicativos, seran la constelacin de actores y su conducta, directamente influenciada por los reursos que pueden movilizar y el contexto
institucional general.
A fin de concretar esta metahlptesis en un modelo analtico aplicable a un
estudio emprico, es necesario, identificar primeramente la naturaleza de los resultados sustantivos e institucionales de la accin pblica. Para convertir en operativas estas variables dependientes, retomamos el concepto del ciclo de una
poltica pblica (vase el captulo 2.4). A partir de ah, interpretamos el desarrollo secuencial de una poltica pblica en funcin de cuatro etapas principales: (1)
inclusin del problema pblico a resolver en la agenda gubernamental , (2) la programacin legislativa y reglamentaria de la intervencin pblica (con las deci -
116
ANUSIS Y GESTIN DE POLfTICAS PBLICAS
siones pertinentes), (3) la implementacin del programa poltico-administrativo

a travs de planes de accin y de los actos formales que resulten de ello, y, finalmente, (4) la eval uacin de Jos efectos generados (impactos).
El grfico 8 presenta los seis productos de una poltica pblica en funcin
de estas etapas.
GRAFlco 8. Etapas y productos de una poltica pblica (Postulado n. 1)
r
1,..,napa! lncllasln en J
acnda
Pmdw;ta i: denicion
politic.a dd problema
. pt>fro (DP)
.
~~~~~
FL'ENTE Knoepfel, Larrue. Varooe(2001: 130)
El analista debe identificar, para cada poltica pblica, los seis tipos de productos en funcin de las siguientes caractersticas:
La definicin poltica del problema pblico (DP) comprende no solamente la firme decisin de emprender una intervencin poltica, sino tambin, y sobre todo, el marco oframe desde el que se parte, la delimitacin
del permetro del problema pblico a resolver as como Ja identificacin, por parte de los actores pblicos, de las causas probables de ste y
de las formas de intervencin previstas.
El programa de actuacin poltico-administrativo (PPA) jncJuye todas
las decisiones legislativas o reglamentarias, tanto del gobierno y la administracin central como del resto de gobiernos y administraciones pblicas, necesarias para la implementacin de la poltica pblica.
El acuerdo de actuacin poltico-administrativo (APA) fija las competencias, las responsabilidades y Jos principales recursos de los actores
pblicos para la implementacin del programa poltico-administrativo.
EL MODELO DE ANLISIS
117
Los planes de accin (PA) establecen las prioridades de implementacin

en el espacio geogrfico y social, as como en el tiempo.
Los acros de implementacin (outputs) inclu yen todas las actividades y
las decisiones admi nistrativas de aplicacin, incluso las eventuales decisiones de los tribunales administrativos.
Los enunciados evaluativos de los efectos de las polticas pblicas pretenden evidenciar los (eventuales) cambios de comportamiento de los
grupos-objetivo (impactos) y los efectos inducidos en los beneficiarios finales (outcomes) y puede pennitir valorar cientficamente y/o polticamente la pertinencia, la eficacia y Ja eficiencia de la poltica pblica (ms
o menos) aplicada.
Todos estos productos de una poi tica pblica, surgen en la prctica de un
proceso especfico de toma de decisiones. Esto equi vale a decir que proceden de
interacciones continuadas y repetidas entre actores identificables que movilizan
diversos recursos. Tales procesos se rigen por numerosas reglas institucionales,
generales y/o propias del mbito de intervencin de que se trate.
A travs de las mencionadas interacciones, los actores pblicos y privados
establecen acuerdos institucionales (de manera a veces embrionaria en el momento de la definicin poltica del problema pblico y de incl usin en la agenda,
y posterionnente, de manera ms sostenida durante la formulacint implementacin y, fi nalmente, evaluacin de los PPA). Estos acuerdos institucionales revisten una importancia particular durante la fase de implementacin, razn que
nos lleva a considerar la generacin de un acuerdo poltico-administrativo (A PA)
como un producto que en s mismo es frecuentemente el resultado de una concatenacin -ms o menos consciente por parte de los diferentes actores- de decisiones especficas. La decisin de ver el APA como un producto nos parece
peni nente y justificable ya que, por lo general, este acuerdo de implementacin
se acostumbra a concretar a ni veles territoriales subestatales o locales y por tanto
vara sensiblemente de un sitio a otro. Por otro lado, los actores pblicos generalmente ven la formacin de tales acuerdos como actos estratgicos que conducen a la definicin de nuevos contenidos sustanti vos para la poltica pblica
considerada.
Insistimos en el hecho de que cada uno de estos seis productos se define, simultneamente, desde un punto de vista sustantivo (cmo resol ver el problema?) y desde un punto de vista institucional (qu actores, en base a qu
reglas y con qu recursos se avanzar en la solucin del problema?)>).
Paralelamente, es necesario subrayar que esta dualidad entre aspectos sustantivos e institucionales est tambin presente en un aspecto que, a priori, es
exclusivamente institucional: el acuerdo poltico-administrati vo para la implementacin. Como ya mencionbamos, el elemento fundamental del proceso
que da lugar a este producto consiste en la designacin de las autoridades po-
118
ANLISIS Y GESTlN DE POLfTICAS PBLICAS
ltico-administrativas competentes para la aplicacin de una poltica pblica

concreta. Se trata por tanto de una definicin de cuestiones de carcter institucional. Sin embargo, su dimensin sustantiva no debe pasar desapercibida toda
vez que, quienes toman las decisiones polticas, con frecuencia encargan la implementacin a determinada autoridad esperando -implcitamente- que se
adoptar una determinada orientacin sustantiva. Por ejemplo, asociar la implementacin de la poltica deportiva a los servicios del ministerio de la Salud,
o bien a aquellos del Ministerio de Educacin, o, incluso, a los del Ministerio
de Obras Pblicas tendr incidencias, desde el punto de vista sustantivo, en la
implementacin. Y no es por tanto un simple tema operativo. Si la implementacin de la poltica deportiva se encarga a los servicios de salud, implicar conectar la caldad de la organizacin de los clubes deportivos esencialmente con
parmetros propios de las exigencias sanitarias. En la segunda de las opciones
contempladas, la educativa, se reforzara la idea de asociar las prcticas deportivas al mbito escolar. Mientras que en la tercera, en Ja construccin de estadios e instalaciones deportivas, el nfasis se situara en los indicadores y
estndares de capacidad, materiales de construccin, etc. En Espaa, la reciente
puesta en marcha de las polticas de respuesta a la dependencia y a favor de la
autonoma personal, plantean dilemas parecidos, al hacer bascular las respuestas entre el mbito y el protagonismo sociosanitario o el ms especfico de
los servicios sociales.
Las relaciones causales entre las reglas institucionales (generales y aquellas
especficas contenidas en los productos de etapas precedentes), los actores y los
recursos (variables independientes) y los seis productos de la accin pblica (variables dependientes) pueden tericamente analizarse de manera aislada en cada
una de las etapas del ciclo de una poltica pblica. Sin embargo, el modelo de anlisis que proponemos pretende describir. comprender y explicar la totalidad de la
poltica pblica, que va desde la percepcin inicial de un problema social basta
su eventual solucin a travs de Ja intervencin pblica (vase la grfica 8). Postulamos por tanto que los resultados sustantivos e institucionales de una etapa
de una poltica pblica (por ejemplo, la programacin) tienen una influencia directa sobre el contenido de Las etapas subsiguientes (por ejemplo la implementacin) (Postulado n. 0 1).
Este primer postulado implica una visin, si no lineal, al menos racionalista

de la accin pblica. En la medida en que una accin pblica pretende realmente
resolver un problema social, sta procede de decisiones y de acciones (al menos
intencionalmente) concertadas y acordes con el objetivo. A fin de garantizar que
la accin pblica sea hasta cierto punto continua y predecible, las actividades
poltico-administrativas tendern a limitar el campo de opciones en las etapas
posteriores. Sin embargo, nuestro primer postulado no se basa exclusivamente en
este argumento sobre la finalidad de las polticas pblicas, sino que tiene tambin
en cuenta la necesidad de considerar explcitamente factores ms estructurales relacionados, entre otras cosas, con los fenmenos de inercia poltico-administrati va (por ejemplo, dificultades para revisar una ley o para modificar las prcticas
ELMODELO DE ANLISIS
119
organizacionales de una administracin), o con factores propios del proceso, lo

que impone el respeto de las reglas del juego democrtico (por ejemplo, la necesidad de aplicar los grandes principios del derecho administrativo tales como
la legalidad, la no-retroactividad, etc.).
En otras palabras, este primer postulado significa que los resultados sustantivos e institucionales de una etapa (variable dependiente, a expli car) son directamente influenciados por las decisiones y las acciones efectuadas durante las
etapas precedentes de una misma poltica pbli ca (vari ables independientes, explicativas).
6.2. El juego de los actores sobre los elementos sustantivos e institucionaJes

En segundo lugar, postulamos que los actores involucrados en una poltica
pblica pueden, en cada una de las etapas, servirse de las reglas institucionales
vigentes y de los recursos que ain no se han explorado para tratar de influir el
contenido de la etapa en cuestin (Postulado n. 0 2). A travs de ello van a intentar
ajustar, modificar o incluso anular, las defi niciones, decisiones y acciones correspondientes a etapas precedentes.
En cada etapa pueden aparecer nuevos actores en el espacio poltico (o desaparecer del mismo), mientras que actores hasta entonces minoritarios pueden, solos
o a travs de (nuevas) coaliciones con otros actores, instrumentar (nuevas) reglas
institucionales y explotar (n.uevas) combinaciones de recursos para hacer valer sus
intereses, ideas y derechos. En ciertos casos, esto puede acabar traduci ndose en
una modificacin significativa de la poltica pblica (vase grfico 9).
El juego de los actores se da, tambin, en los dos planos que ya identificbamos en los puntos precedentes, es decir, en Jos aspectos sustantivos e institucionales. Ello se da particulannente en el caso en las fases de inclusin en la
agenda y de programacin de las polticas pblicas, durante las cuales los actores intentan procurarse una posicin clave, unas reglas del juego que les sean favorables y recursos abundantes para las fases de implementacin y de evaluacin.
Ejemplos tpicos al respecto son los de Ja poltica agrcola o de Ja poltica hidrolgica. Ya durante la formulacin de la poltica o durante su implementacin, los
lobbies agrarios y sus representantes en el interior de la administracin buscarn
en cada una de las etapas garantizar la utilizacin de instrumentos (por ejemplo,
subvenciones y condiciones de control) favorables a sus intereses. En el caso del
agua, la coalicin de actores que tradicionalmente haba monopolizado el tema,
ha visto cmo la nueva normativa europea al respecto obligaba a compartir con
otros actores el diagnstico mismo sobre calidad ambiental del agua, lo que si
bien (en la hiptesis de la Directiva) complica el proceso inicial , puede permitir
procesos de implementacin ms flu idos de las medidas correctoras a tomar.
En consecuencia, este segundo postulado sugiere que la accin pblica no
es ni lineal ni perfectamente determinante de las conductas individuales y colectivas. Siempre existen imprecisiones y zonas de incertidumbre que dan lugar
120
a mrgenes de apreciacin y de maniobra para los actores de las polticas pblicas. Debido a la complejidad social, provocada por una mayor diferenciacin
funcional de la sociedad y del Estado, as como a las dificultades institucionales
para encontrar una solucin pactada entre todos los actores involucrados, la programacin de una poltica pblica no puede lograr anticipar todas las modalidades y los elementos que estarn en juego durante su implementacin. En
consecuencia, los conflictos no resueltos o no anticipados durante el proceso de
adopcin de un programa poltico-administrativo reaparecern (aunque en ocasiones sea bajo una forma distinta) durante la fase de implementacin. Los estudios acerca de la implementacin de las intervenciones pblicas, as como las
evaluaciones de los efectos inducidos tienden a demostrar que la implementacin de toda poltica pblica es, por su propia esencia, un proceso sociopoltico
cuyo desarrollo y resultados sustantivos e institucionales son frecuentemente imprevisibles, y que por tanto, es muy importante seguir dando la importancia que
requieren los actores en los procesos de formulacin y puesta en prctica de las
polticas.
GRFICO 9. La influencia directa e indirecta del tringulo de actores sobre las dos primeras
etapas de una pol tica pblica (Postulado o. 2)
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FUENTE Knoepfel, l...amle, Varone (2001 : 132)
121
En otros trminos, este segundo postulado significa que los resultados sustantivos e institucionales de una etapa (variable dependiente, a explicar) se ven
tambin influidos por las modificaciones en el marco institucional, en los recursos, en la constelacin y las conductas de los actores directamente involucrados
en la etapa en cuestin (variables independientes, explicativas) y no solamente
por las decisiones tomadas durante la etapa precedente (primer postulado).
6.3. El modelo terico integrado

La misma definicin inicial del problema colectivo a resolver contiene ya
tm s una historia causal> (Stone, 1989) que incorpora a los responsables del
problema percibido colecti vamente. Y ello influye, sin duda, en el tipo de solucin que se adopta durante la programacin. Sin embargo, los actores sociales designados como grupo-objetivo de la intervencin estatal propuesta (porque su
comportamiento se define polticamente como causa del problema colectivo)
slo en raras ocasiones se mantienen pasivos durante Ja fase de programacin.
Generalmente intentan activamente imputar Ja causa del problema a otro grupo
social o, al menos, buscan compartir con otros las responsabilidades del problema pblit:o (simetra de los sacrificios) a fin de no tener que modificar de manera fundamental y exclusiva su propio comportamiento, etc. Los ejemplos de
este tipo de reaccin son numerosos, particularmente en el mbito de la proteccin ambiental en el que los generadores de contaminacin designados como
grupo-objeti vo, ya sean industriales, agricuJtores. automovilistas o incluso municipios, no dejan de insistir en Ja existencia (y Ja responsabilidad) de otros grupos causantes tambin de Ja contaminacin.
El reconocimiento de los planos institucional y sustantivo de las implicaciones de las polticas pblicas obliga a interrogarnos, en cada una de las etapas
de la poltica estudiada, acerca de los vnculos, directos e indirectos, presentes
entre Jos diferentes productos de la poltica. Y tambin debemos cuestionarnos
sobre Ja relacin entre tales productos y la naturaleza de las interacciones entre
los actores pblicos y pri vados. Efectivamente, las decisiones y acciones de naturaleza sustantiva (contenidos de la poltica) pueden reforzar o, por el contrario, debilitar las decisiones de orden institucional (de carcter ms general). La
coherencia entre estas dos dimensiones tendr una influencia decisiva sobre los
resultados (institucionales y sustantivos) que se obtendrn en la siguiente fase.
Es as como la introduccin de nuevos actores (por ejemplo, los ambientalistas
en la poltica agrcola o en la hidrolgica) o la modificacin de las reglas del
juego institucionales (por ejemplo, el excluir del derecho a la interposicin de
un recurso a los beneficiarios finales) repercutir en el grado de aplicacin de
una legislacin.
El grfico lO presenta un modelo terico integrado que pretende fusionar los
elementos de los grficos 8 y 9.
122
GRFICO 10. Modelo terico para el anlisis de una poltica pt1blica
-----
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Knoepfel, Larrue, Varone (2001: 137)
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El modelo propuesto permite efectuar un anlisis diacrnico (en el tiempo)

a lo largo de las cuatro etapas identificadas (inclusin en la agenda, programacin, implementacin y evaluacin) basado en cuatro grandes cuestiones:
EL MODELO DEANUSIS
123
La concrecin del contenido sustantivo de la poltica pblica: en la

medida en que una poltica pretende resolver un problema colectivo, las
acciones y las decisiones efectuadas se orientan hacia esta finalidad. En
consecuencia, el analista debera poder constatar empricamente, a lo
largo de las etapas, una gradual concrecin y especificacin del contenido
de la accin pblica. Los objetivos que se establecen durante la fase de
programacin, por ejemplo, deberan definirse en los tnninos de las dimensiones de anlisis del problema a resolver segn Ja percepcin poltica que del mismo se tiene cuando se incorpora a la agenda
gubernamental. Asimismo, la evaluacin de los efectos de las medidas de
im plementacin debera basarse en la contribucin de la poltica a la solucin del problema pblico que en un principio se identific. Estacoherencia sustantiva representa una condicin sine qua non para la eficacia
.de las polticas pblicas e, incluso, para Ja existencia de las mismas. En
Ja realidad1 la mayora de las veces esta condicin dista mucho de cumplirse (desplazamiento de la definicin del problema una vez la poltica
se pone en marcha; establecimiento de criterios de evaluacin que difieren de los objeti vos fijados -frecuentemente de manera muy vaga- en el
programa de actuacin poltico-administrativo, etc.).
La consolidacin del espacio de una poltica pblica (vase el punto

3.3. l): si bien en la etapa de incorporacin del problema colectivo en la
agenda poltica las fronteras del espacio de los actores involucrados son
frecuentemente borrosas y permeables, la evolucin de la poltica a lo
largo del tiempo suele conducir a una cierta estabilizacin del nmero y
del tipo de actores implicados, as como de la frecuencia y la calidad de
las interacciones entre los mismos. Por consiguiente, al analizar la dimensin propiamente racional de las polticas pblicas, el observador debera poder constatar, a partir del tringulo de base de toda intervencin
estatal (Estado, grupo-objetivo y beneficiarios finales), el surgimiento y
posterionnente la consolidacin, e incluso la delimitacin, hasta cierto
punto exclusiva, del espacio de la poltica analizada. Un espacio que esrara fonnado por Ja red de esa intervencin pblica (Clivaz, 1998 y 2001)
que integran tambin los grupos de afectados o beneficiados.
La consolidaci6n de un capital institucional: las reglas institucionales
influyen en las estrategias de los actores dado que delimi tan y canalizan
las posibilidades de accin de estos. Y, al mismo tiempo, se estabilizan
sus expectativas respecto a las decisiones y acciones de los otros actores
de la poltica pblica. En este sentido, las regl as institucionales son factores que permiten una mayor estabilidad de las conductas individuales,
de las interacciones entre los actores y de los resultados sustantivos que
de tales interacciones se derivan. Al concentrarse en el aspecto institucional de la accin pblica, el analista debera estar en condiciones de
124
identificar el capital institucional constituido no slo por las reglas

constitucionales y aqullas que rigen las organizaciones administrativas
del sistema poltico-administrativo correspondiente, sino tambin, y sobre
todo, por las normas (in)formales que se dan a s mismos los actores implicados en una poltica especfica (vase el punto 5.2).
La explotacin de todo el abanico de recursos: los actores pblicos y

privados recurren a mltiples (combinaciones de) recursos para hacer
valer sus intereses. A priori, Jos diez recursos que ya hemos identificado
(vase el captulo 4) son ms o menos pertinentes segn la etapa de que
se trate (por ejemplo, el recurso cognitivo durante la definicin del problema pblico, el recurso jurdico en el momento de la programacin, el
recurso comunicativo en el momento de la implementacin, etc.) o segn
la naturaleza de los actores (por ejemplo, eJ uso privilegiado del recurso
jurdico por parte de las autoridades poltico-administrativas, el control
parcial del recurso consenso por parte de los actores privados, etc.).
An as, resulta imposible anticipar claramente qu actor y por qu razn
estratgica movilizar qu recurso y con qu nivel de xito. Por ello, slo
el anlisis emprico nos dir qu recursos finalmente se utilizan, se combinan o se sustituyen. En ese marco, el analista podr observar que el
abanico de recursos efectivamente movilizados se ampla a lo largo del
desarrollo de una poltica pblica, y tambin que se llevan a cabo intercambios de recursos entre los actores (por ejemplo, compensacin financiera por consenso) y que incluso el estatuto mismo de algunos
recursos se modifica (por ejemplo, una informacin privada acaba convirtindose en pblica). Finalmente, los anlisis empricos sugieren qu
actores comparables en algunas situaciones especficas realizan determinadas combinaciones tpicas de recursos.
Para concluir, queremos subrayar que nuestro modelo de anlisis aprovecha
varias de las ventajas heursticas que innegablemente posee el concepto de policy cycle (vase el captulo 2.4). Como ya hemos avanzado, este modelo conceptual facilita la interpretacin de las polticas pblicas como un proceso
dinmico y permite, en cada una de las etapas, identificar y analizar elementos
circunscritos y un nmero limitado de actores involucrados. Al simplificar el anlisis emprico a travs de una segmentacin, en funcin de las cuatro etapas definidas, de las preguntas de investigacin, variables e hiptesis, el modelo trata,
sin embargo, de no caer en la trampa de los lmites evidentes de la perspecti va
secuencial de las polticas pblicas (por ejemplo, Ja ptica descriptiva de lacronol oga de las actividades poltico-administrativas que puede inducir al error, la
visin excesivamente legalista o top-down de la accin pblica, o tambin el no
tomar en cuenta la influencia de las situaciones externas o de los procesos de
aprendizaje colectivo; vase Jenkins-Smith y Sabatier, 1993:3-4). La posibilidad
de explicar parcialmente los resultados sustantivos e institucionales de una etapa
125
independientemente del contenido de la etapa precedente ampla efectivamente

Ja perspectiva de anlisis.
Para la realizacin de estudios empricos, se recomienda segui r un proceso
explicativo en dos tiempos. En un primer momento, parece pertinente intentar explicar el resultado sustantivo e institucional de una etapa como fruto de las decisiones y acciones emprendidas durante la etapa precedente de esta misma poltica
pblica (Postulado n. l). En un segundo momento, y sobre todo si se constata
una diferencia fundamental entre la amplitud y el contenido de dos etapas sucesivas, es necesario analizar la intervencin de qu (nuevos) actores con qu (nuevas combinaciones de) recursos, realizando qu (nuevas) interacciones con qu
otros actores y en virtud de qu (nuevas) reglas institucionales, pueden potencialmente explicar la discontinuidad observada empricamente (vase el postulado n. 2).
Para subrayar que los seis productos observables a lo largo de las cuatro
etapas del ciclo de una poltica pblica se caracterizan -a pesar de su contenido
altamente variable- por una estructura si mi lar relacionada con la dualidad de los
aspectos sustantivos e institucionales, la estructura de los captulos consagrados
a cada uno de estos productos ser siempre la misma:
l. la definicin general del producto como resultado de una etapa particular del ciclo de una poltica pblica (variable a explicar),
2. la transformacin operacional del producto a partir de di versas dimensiones de anlisis, sustantivos e institucionales, necesarias para llevar a
cabo un estudio emprico (dimensiones a observar empricamente), y
3. la descripcin esquemtica del proceso de decisin que conduce al producto en cuestin (qu tipo de actor, con qu recursos y a travs de qu
reglas institucionales?).
Finalmente, recordemos que las dimensiones de anlisis propuestas aqu
permiten comparar los actores, los recursos utilizados, las instituciones en accin y los productos de las polticas pblicas, ya sea a lo largo de las diferentes
fases de una misma poltica pblica (anlisis diacrnico) o en los procesos de
decisin llevados a cabo en diferentes zonas o incluso pases en el mbito de una
o varias polticas pblicas (anlisis sincrnico).

Analisis y Gestion de Politicas Publicas

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Antisis

Joan Subirats, Peter Knoepfel,

_1rie/ Ciencia Poltica

Las polticas pblicas

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

2.2. Una definkin analtica

25. Vase Muller, 1990 p. 24.

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

ANLISIS Y GESTIN DE POTICAS PBIJCAS

sin de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto muy

2.3. Elementos constitutivos de una poltica pblica

de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico:

toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos de

LAS CLAVES PARA ELANLISfS

e) una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quiera

se caracterizan por constitufr un conjunto de acciones que rebasan el nivel

de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o

la mayora de los autores daba por -sentado el carcter

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

cooperativas , etc. (contratos de prestacin de servicios con entidades que

GRFICO 2. Definicin de una poltica pblica

Ekm~nl0$ q11e no puetkn

constitutivos dd un.a poiliiC4

Dtt1siim o oc!:iv.d-.id nica (pcr

Drcc1J!00e.1 o gc.iol?cs incn~n:r:tn (j'xl!'

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ejemplo. certf:4':1n promovida p<;T

princif'iM di:-1ntc."'\-cneia ~ndl'>J

g;'QJi>!ns (por ~-l'IO. ..""':ltJ:t1.fon te

Fl'E'-IE: Knoepfel. Larroe. Varone (2001 : 44)

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBUCAS

2.4. El ciclo de una poltica pblica

GRAFICO 3. El ciclo de una poltica pblica

FL"E.'<IE: Adapiacio libre del libro de Parsons ( 1995: 7S-79)

Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de

28. Vase la enumeracin que de ellos hace Parsoos ( 1995:78-79)

uencia, d una polUica pbl a

Surgimiento de los proble mas

Demanda de accin pblica

Fuente: adaptado de Jones (1970)

y de Mny y Thoenig (1989).

Percepcin del problema

As, de manera ms precisa:

La fase de formulacin de la poltica supone, ante todo, una definicin

LAS CLAVES PARA ELANUSIS

La interpretacin de las intervenciones pblicas como procesos (fruto de

sis y teoras parciales permite mejorar el anlisis en funcin de las diferentes

GRAACO 4. El proceso de una poltica y los mecanismos de filtro

Por fil administracin central

U.O 111c lo~

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

ANLISIS Y GESTIN DE POLITICAS PBLICAS

A pesar de todos estos inconvenientes, nos pareci importante mantener

Los actores de las polticas pblicas

3.1. Actores empricos>>

que persigue. No podemos por tanto incorporar como actor a un aY_Untamiento,

plicado en el problema colectivo que origina la poltica pblica se considera un

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

, cos propuesto por Friedberg, rechazamos la distincin que hacen diversos

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

3.2. Actores intencionales>>

LAS CLAVES PARA ELANLISIS

al tanto material como abstracta, y totalmente informados, tal como sugiere