DATORIA PUBLIC
1. Noiuni generale.
1.1. Reglementare juridic.
1.1.1. Reglementri financiare. Dreptul comun n domeniu l constituie
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 64/2007 cu privire la datoria public77. Datoria public
local este reglementat de Legea nr. 273/2006 cu privire la finanele publice locale, precitat, n
completare, aplicndu-i-se dispoziiile OUG. nr. 64/2007, ca drept comun n domeniu.
Aplicarea uniform a acestor reglementri are la baz Normele metodologice de aplicare emise n
temeiul dispoziiilor art. 12 din OUG. nr. 64/2007.
1.1.2. Reglementri de drept comun. Acordurile de mprumut public, precum i cele de garantare a
acestora, esenialmente, acte juridice de factur contractual, sunt supuse reglementrilor de drept
substanial sub a cror inciden intr interne sau internaionale dup caz.
Domeniul legii. OUG. nr. 64/2007 i Legea nr. 273/2006 constituie doar cadrul general cu privire
la datoria public i conine doar principiile administrrii acesteia. Legiuitorul a reinut n noua
reglementare - OUG. nr. 64/2007 n raport cu cele precedente78, att ct permite caracterul
imperativ al finanelor publice.
1.2. Importan i necesitate. mprumuturile publice reprezint o component structural
fundamental a finanelor publice moderne, teoria i practica mprumutului public revendicndu-i
statutul de disciplin de studiu de sine stttoare.
mprumuturile publice sunt integreate echilibrului bugetar, reglementat la art. 13 din Legea
finanelor publice, ce impune acoperirea integral a cheltuielilor din veniturile bugetului respectiv.
Cum resursele fiscale, de regul, sunt insufficiente pentru satisfacerea integral a nevoilor publice
programate, statele au conceput mijloace juridice acoperitoare.
mprumutul public reprezint un mijloc de completare a fondurilor bneti cu destinaie public i
a devenit un fenomen cu o dinamic accelerat n toatele statele, beneficiind de o reglementare
juridic actual, modern, n raport cu dispoziiile instituiilor comunitare abilitate.
Avantajele mprumutului public rezult din:
- consolidarea patrimoniului statului cu valorile reale create prin ntrebuinrea sumelor de bani
mprumutate;
- ncurajarea economiilor bneti i activarea capitalurilor particulare, nlesnind astfel plasarea
capitalului autohton n economia naional.
Dezavantajele acestuia rezult din:
- angajarea generaiilor viitoare, acestea fiind obligate s suporte cheltuielile de rambursare
contractate, mai ales, pe termene ndelungate;
- reducerea capitalului particular circulant din economia naional i implicit mpiedicarea
procesului normal de dezvoltare a produciei, influenarea creterii i micorrii capacitii
contributive a cetenilor;
- reducerea consumului, fapt ce conduce la scderea cererii i, implicit, produciei..
Scopul pentru care acestea sunt contractate trebuie s se nscrie n limitele legii (art. 4 din
Ordonana privind datoria public.:
1.3. Noiune i terminologie.
Coceptual, se impune a diferenia ntre: mprumut public, credit public, datorie public, serviciul
datoriei publice.
1.3.1. mprumut i credit public. ntre mprumut public i credit public exist o sinonimie79,
acestea putnd fi folosite cu acelai neles ndomeniul supus analizei aici. Creditul public este
integrat creditului lato sensu, cei mai muli autori abordnd, ca punct introductiv, n abordarea
mprumutului public, noiunea de credit, creditul n general. Cuvntul public ataat cuvntului
credit are semnificaia de a-l separa de creditul privat, unul dintre criteriile de detaare fiind
calitatea debitorului, aici, statul sau autoritile administraiei publice locale, direct sau
indirect, n cazul garaniilor asumate de acestea pentru garantarea mprumuturilor contractate de
enitile prevzute de lege.
De remarcat c n legea special OUG. nr. 64/2007 - nu avem o definiie a mprumutului public
i nici a speciilor acestuia mprumutul de stat (guvernamental, n legea nou) i mprumutul
public local- legea opernd cu noiuni direct legate de gestiunea datoriei publice. mprumutul de
stat este actul juridic contract, acord, tratat etc. prin care statul, prin autoritile publice
abilitate, de regul, Ministerul Economiei i Finanelor, obine fonduri de la o persoan fizic sau
juridic creditoare pe care se angajeaz s le ramburseze mpreun cu accesoriile acestora i cu
alte costuri, n perioada specificat.
Creditul public local actul juridic contract, acord, tratat etc. prin care autoritile
administraiei publice locale obin fonduri de la o persoan fizic sau juridic creditoare pe care
se angajeaz s le ramburseze mpreun cu accesoriile acestora i cu alte costuri, n perioada
specificat.
n lege sunt utilizate expresiile de finanare rambursabil angajat pe baze contractuale i
finanare rambursabil garantat n locul celei de mprumut public i mprumut garantat.
1.3.2. Datoria public este un concept legat de creditul public, cu care nu se confund, avnd
semnificaia proporiei cantitative, a cuantificrii mprumuturilor publice, fiind o rezultant a
acestora. n accepiunea legii, datoria public semnific totalitatea obligaiilor de natura datoriei
publice guvernamentale i locale (art. 2 lit. c, OUG. nr. 64/2007). Datoria public (a Romniei)
este rezultanta mprumuturilor de stat i a celor contractate de autoritile administraiei publice
locale, cu meniunea c acestea din urm nu reprezint datorii sau rspunderi ale Guvernului,
serviciul aferent acestora realizndu-se exclusiv din veniturile cu care au fost garantate
mprumuturile.
OUG. nr. 64/2007 reglementeaz aceast dimensiune, cu alte cuvinte, aspectele strict financiare i
bugetare. Aspectele strict juridice viznd actele juridice de mprumut i de garanie vor fi supuse
reglementrilor incidente, altele dect cele su menionate.
Datoria public are dou componente:
a. datoria public guvernamental totalitatea obligaiilor statului la un moment dat, provenind
din finanrile rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de Guvern prin Ministerul
Economiei si Finanelor, conform dispoziiilor Ordonanei de Urgen nr. 64/2007;
b. datoria public local totalitatea obligaiilor unitilor administrativteritoriale, la un moment
dat, provenind din finanrile rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de ctre
autoritile administraiei publice locale, conform dispoziiilor Ordonanei de Urgen nr. 64/2007
i ale Legii nr. 273/2006 privind finanele publice locale.
Datoria public este cea rezultnd din finanri rambursabile directe (mprumutul public al statului
i al autoritilor administraiei publice locale) ct i din finanri rambursabile garantate. Aadar,
se impune a preciza, n continuare, noiunea de garanie asumat de stat sau de autoritile
administraiei publice locale, cu privire la finanrile rambursabile contractate la care cele dou
reglementri fac trimitere.
Garania este angajamentul asumat n numele i n contul statului de ctre Guvern, prin Ministerul
Economiei i Finanelor, sau de ctre unitile administrativteritoriale, prin autoritile
administraiei publice locale, n calitate de garant, de a plti la scaden obligaiile neonorate ale
garantatului, n condiiile Ordonanei de Urgen nr. 64/2007;
Garantatul este persoana juridic pentru care se prevede c rambursarea finanrii garantate de stat
s se fac din veniturile proprii, fr a afecta bugetul de stat, sau, n cazul garaniilor acordate
unitilor administrativ-teritoriale, se prevede c rambursarea s se fac din bugetele locale,
precum i din veniturile operatorilor economici i ale serviciilor publice din subordinea unitilor
administrativ-teritoriale care beneficiaz de garaniile acordate de ctre acestea, pentru care se
prevede c rambursarea s se fac din surse proprii.
1.3.3. Serviciul datoriei publice semnific totalitatea sumelor reprezentnd rate de capital,
dobnzi, comisioane i alte costuri aferente datoriei publice provenind din finanrile rambursabile
angajate pe baze contractuale sau garantate de ctre Guvern, prin Ministerul Economiei i
Finanelor, ori de ctre unitile administrativ-teritoriale, prin autoritile administraiei publice
locale, pentru o perioad determinat.
2. Formele datoriei publice
mprumuturile contractate de stat i de autoritile administraiei publice locale n nume propriu
sau de alte persoane juridice cu garania acestora, pot fi:
- mprumuturi interne contractate de stat;
- mprumuturi externe contractate de stat;
- mprumuturi garantate de stat (interne/externe);
- mprumuturi interne contractate de autoritile administraiei publice locale;
recurge la rscumprarea la burs. n practica i teoria mprumutului public sunt cunoscute i alte
modaliti de stingere a datorie publice, considerate excepionale, exemplu, bancruta de stat
(insolvabilitatea statului), cnd statul declar c nu poate rambursa datoria
contractat, i anularea unor mprumuturi, n situaia unor schimbri politice, cnd noua putere
repudiaz obligaiunile emise de puterea nlturat.
Resursele pentru rambursarea datoriei publice sunt prevzute cu acest scop n bugetele celor
obligai la restituire: statul, unitatea administrativ teritorial, persoana juridic contractant a
mprumutului public, acestea trebuind s conin inclusiv sumele necesare pentru situaia n care
garaniile asumate de ele vor fi puse n executare.
Gestionarea datoriei publice este o activitate complex, n care activitatea juridic este strns
mpletit cu activitatea economic, administrativ, de verificare, evaluare, estimare a
documentaiei, de nregistrare, plasare a emisiunilor de titluri de stat, rambursare a sumelor
mprumutate, executare a garaniilor, recuperare a sumero pltite n executarea acestora.
Raportarea datoriei publice guvernamentale. Ministerul Economiei si Finantelor elaboreaza anual
raportul privind datoria publica guvernamentala si il transmite Guvernului spre aprobare. Forma
aprobata a raportului este transmisa spre informare Parlamentului, dar nu mai tarziu de data de 30
iulie a anului urmator celui de raportare
2.2. Datoria public local. Datoria publica locala reprezinta o obligatie generala care trebuie
rambursata, conform acordurilor incheiate, din veniturile proprii ale unitatii administrativteritoriale imprumutate, prevazute la art. 5 alin. (1) lit. a), precum si din veniturile beneficiarilor de
imprumuturi garantate de autoritatile administratiei publice locale, dupa caz. Se particularizeaz
prin cteva aspecte, rezultnd din specificul domeniului: scop, reglementare special, competene
diferite, condiii de garantare, gestionare etc.
2.2.1. Aprobarea imprumuturilor
Consiliile locale, judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa caz, pot aproba
contractarea sau garantarea de imprumuturi interne ori externe pe termen scurt, mediu si lung,
pentru realizarea de investitii publice de interes local, precum si pentru refinantarea datoriei
publice locale.
Consiliile locale, judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa caz, hotarasc, la
propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau garantarea de imprumuturi, cu
votul a cel putin jumatate plus unu din numarul consilierilor in functie.
Autoritatile administratiei publice locale pot contracta sau garanta imprumuturi in conditiile
susmenionate, potrivit legii, numai cu avizul comisiei de autorizare a imprumuturilor locale,
avnd o componenta si functionnd potrivit legii.
2.2.2. Contractatrea sau garantarea datorie publice locale. Condiii.
Toate acordurile de imprumut sau de garantare incheiate potrivit prevederilor Legii nr. 273/2006
vor fi considerate ca fiind pe deplin autorizate si vor constitui obligatii care pot fi impuse bugetelor
locale respective (fac parte din datoria public, lato sensu, dar nu constituie obligaii ale
Guvernului).
Contractarea se caracterizeaz prin:
a. Plafonarea datoriei publice locale. Unitatilor administrativ-teritoriale li se interzice accesul
la imprumuturi sau sa garanteze orice fel de imprumut, daca totalul datoriilor anuale
reprezentand ratele scadente la imprumuturile contractate si/sau garantate, dobanzile si
comisioanele aferente acestora, inclusiv ale imprumutului care urmeaza sa fie contractat
si/sau garantat in anul respectiv, depaseste limita de 30% din totalul veniturilor prevazute
la art. 5 alin. (1) lit. a).
b. Garantarea datoriei publice locale doar prin veniturile proprii.
Imprumuturile contractate de unitatile administrativ-teritoriale, precum si cele
contractate de operatorii economici si de serviciile publice din subordinea acestora
pot fi garantate de catre acestea prin veniturile proprii prevazute la art. 5 alin. (1) lit.
a. (venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte
venituri si cote defalcate din impozitul pe venit).
c. Acoperirea serviciului datoriei publice prin veniturile bugetelor locale sau
refinanarea acesteia. Ratele scadente aferente imprumuturilor, dobanzile si
comisioanele datorate de unitatile administrativ-teritoriale se prevad in bugetul local
sau, dupa caz, se pot contracta noi imprumuturi pentru achitarea ratelor scadente, in conditiile
prevederilor prezentei legi.
d. Prioritatrea actului de garanie. Orice garantare prin venituri devine valabila si se aplica din
momentul acordarii garantiei; veniturile care se constituie in garantie si care sunt incasate la
bugetul local vor fi supuse conditiilor acordului de garantare respectiv, care se va aplica cu
prioritate fata de orice revendicari ale unor terti catre autoritatea administratiei publice locale
respective, indiferent daca aceste terte parti cunosc sau nu cunosc acordul de garantare.
e. nregistrarea actului de garanie. Documentul prin care se incheie acordul de garantare prin
venituri trebuie inregistrat la autoritatile administratiei publice locale si la imprumutator.
2.2.3. Fondul de risc
Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garantarea de catre unitatile administrativteritoriale a imprumuturilor contractate de operatoriieconomici si serviciile publice de
subordonare locala se constituie fondul de risc in afara bugetului local.
Fondul de risc se pastreaza in conturi separate, deschise la unitatile territoriale ale Trezoreriei
Statului, si se constituie distinct pentru garantii locale la imprumuturi interne si, respectiv, pentru
garantii la imprumuturi externe. Resursele fondului de risc. Fondul de risc se constituie din:
sumele incasate sub forma de comisioane de la beneficiarii imprumuturilor garantate; dobanzile
acordate de unitatile Trezoreriei Statului la disponibilitatile fondului; majorari de intarziere la
nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata in termen de catre
beneficiarii imprumuturilor garantate a comisioanelor si, respectiv, a ratelor scadente, dobanzilor
cazul in care se efectueaza plati din fondul de risc, aferente unor scadente neonorate de garantat,
veniturile fondului de risc se reintregesc cu sumele recuperate de la acesta.
2.2.4. Instrumentele datoriei publice locale sunt:
a) titluri de valoare;
b) imprumuturi de la bancile comerciale sau de la alte institutii de credit;
c) credite furnizor;
d) leasing financiar;
e) garantie locala.
Avalizarea de catre autoritatile administratiei publice locale a biletelor la ordin emise de operatorii
economici si serviciile publice din subordinea acestora reprezinta datorie publica locala.
Emiterea si lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de catre autoritatile administratiei
publice locale sau prin intermediul unor agentii ori al altor institutii specializate.
2.2.5. Imprumuturile din contul curent general al Trezoreriei Statului
In situatia in care, pe parcursul executiei, apar goluri temporare de casa ca urmare a decalajului
dintre veniturile si cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin imprumuturi acordate
de Ministerul Finantelor Publice din disponibilitatile contului curent general al Trezoreriei
Statului, numai dupa utilizarea fondului de rulment.
Valoarea totala a acestor imprumuturi (de la trezorerie, cont curent general) este supusa
urmatoarelor limite:
a) nu va depasi 5% din totalul veniturilor estimate a fi incasate pe durata anului bugetar in care se
face imprumutul, in regim derogatoriu de la prevederile art. 63 alin. (4) ce plafoneaz valoarea
total a mprumuturilor ntr-un an la 30% din totalul veniturilor proprii din anul bugetar respectiv.
b) in conditiile prevederilor lit. a), autoritatile administratiei publice locale nu pot angaja
imprumuturi mai mari decat fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiasi an bugetar .
2.2.6. Gestionare i raportare. Serviciul datoriei publice locale nu reprezinta obligatii sau
raspunderi ale Guvernului si va fi platit din bugetele locale si din bugetele beneficiarilor de
imprumuturi garantate de autoritatile administratiei publice locale, precum si din sumele obtinute
din contractarea de imprumuturi pentru refinantarea datoriei publice locale directe.
Valoarea totala a datoriei contractate de autoritatea administratiei publice locale va fi inscrisa in
registrul de evidenta a datoriei publice locale al acestei autoritati si se raporteaza anual prin
situatiile financiare. Registrul de evidenta a datoriei publice locale va include informatii care sa
specifice suma totala a datoriilor autoritatilor administratiei publice locale, precum si detalierea
datoriilor si alte informatii stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidenta a
datoriei publice locale, emise de Ministerul Finantelor Publice. Valoarea totala a garantiilor emise