PARTEA A DOUA: CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

I. Contractul de concesiune a bunurilor domeniale

A. Definiie i sediul materiei
Concesiunea de bunuri este reglementat de OUG 54/2006. Pentru definiia legal a acestui contract, a se
vedea art. 1 alin.2 din ordonan.
B. Prile contractului
1. concedentul: - mandatar al titularului dreptului de proprietate public (titularul dreptului de administrare), i
pot fi, de la caz la caz:
- ministerele sau alte organe specializate: - pentru bunurile proprietatea statului;
- Consiliul Judeean, Consiliile locale sau diferite instituii publice de interes local (universiti, teatre, spitale),
pentru bunurile proprietatea unitilor administrativ-teritoriale.
2. concesionarul: orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin.
C. Caracterele contractului de concesiune
1. contract administrativ: un acord de voin ncheiat ntre o autoritate public i un particular, n vederea
satisfacerii unui interes public. Orice contract administrativ are urmtoarele trsturi: (a) una dintre pri este o autoritate
public; (b) prile se afl pe poziii de inegalitate juridic; (c) se deruleaz ntr-un regim mixt, de drept public i privat;
(d) se ncheie de regul n urma unei licitaii.
Ca natur juridic, contractele administrative nu sunt nici pur-unilaterale, nici pur-bilaterale, ci mixte. Astfel, vom
porni de la distincia act unilateral act bilateral care, ca i criteriu (modern) are poziia destinatarului actului fa de
acesta. Astfel, dac un act e emis cu scopul de a produce efecte pentru teri, atunci e un act unilateral (el are un autor).
Dimpotriv, dac un act e emis pentru a produce efecte ntre pri, atunci e contract act bilateral (el are cel puin dou
pri). Concesiunea e un act mixt, pentru c, pe de o parte exist un acord de voin (astfel c prile se oblig ntre
ele), care ns nglobeaz un act administrativ normativ (caietul de sarcini) care e emis numai de concedent, urmrete
s-i protejeze pe beneficiarii concesiunii i fa de care, aadar, concesionarul este ter.
2. contract sinalagmatic (drepturile i obligaiile sunt interdependente) datorit naturii mixte a contractului,
are o natur aparte: Concesionarul ncheie contractul n vederea obinerii unui profit din exploatarea bunului; n schimb,
concedentul ncheie contractul n primul rnd pentru satisfacerea interesului public i numai n subsidiar pentru obinerea
redevenei.
3. contract oneros pentru c fiecare parte urmrete un profit (o contraprestaie).
4. contract comutativ: prestaiile sunt echivalente n cuantum, prile cunoscnd, n principiu, ntinderea
acestora nc de la ncheierea contractului;
5. contract intuitu personae este ncheiat n considerarea calitii unei persoane: calitatea de titular al celei
mai bune oferte.
6. contract solemn: trebuie ncheiat n scris, ad validitatem;
7. contract cu executare succesiv, cu consecina c, n cazul n care una dintre pri nu i execut
obligaiile, cealalt poate cere rezilierea contractului (nu rezoluiunea).
D. Procedura ncheierii contractului de concesiune
Presupune mai multe faze:
1. Iniierea i aprobarea concesionrii (a) iniiativa o poate avea concedentul sau orice investitor care face
o propunere (operaiune material tehnic), (b) propunere care, agreat de concedent, conduce la redactarea studiului
de oportunitate (natur preponderent consultativ, parial conform). Prin hotrre de Guvern, HCJ, HCL, dup caz
(aprobare improprie) se aprob concesionarea. Hotrrea se public n Monitorul Oficial.
2. Licitaia public: (a) Dac studiul de oportunitate este favorabil, se redacteaz caietul de sarcini. Apoi se
trece la organizarea licitaiei, care, dac nu conduce la desemnarea unui ctigtor, se va repeta, trecndu-se dac este
cazul, i la procedura negocierii directe
3. ncheierea contractului. Presupune, pe de o parte, nglobarea caietului de sarcini, pe de alta stabilirea
unor clauze negociate (partea contractual).
La licitaie se depun mai multe oferte. Concedentul le analizeaz i alege una (o accept). Rezult un acord de
voin. Problem 1: contractul de concesiune a fost ncheiat? Rspunsul este negativ, pentru c:
- mai sunt clauze negociabile;
- lipsete forma scris (sub sanciunea nulitii absolute). Rezult c acordul de voine format are natura
juridic a unui antecontract de concesiune.
Problem 2: ce se ntmpl dac concedentul, respectiv concesionarul, refuz s ncheie contractul n
termenul legal? (a se vedea dispoziiile aplicabile din OUG 54/2006 respectiv Legii 554/2004).

E. Principiul echilibrului financiar (art. 54)

Potrivit acestuia, echilibrul dintre sarcinile impuse concesionarului i beneficiile acestuia trebuie meninut pe tot
parcursul derulrii contractului. Presupune 3 aspecte:
1. Aplicarea teoriei impreviziunii (alea economic). Aceasta e n opoziie cu principiul nominalismului monetar
(obligaia debitorului este ntotdeauna pentru suma numeric indicat n contract, chiar dac ntre timp valoarea
monedelor a sczut sau a crescut).
n dreptul public se aplic teoria impreviziunii (contractul trebuie reechilibrat), pentru c e un interes public n
joc. Deci, chiar dac, datorit inflaiei, fie concesionarul, fie concedentul, ar fi n dezavantaj, concedentul trebuie s
modifice unilateral contractul n vederea atingerii echilibrului iniial. Deci, indiferent de fluctuaiile monetare, prestaiile
trebuie s rmn echilibrate.
2. Principiul fait du prince (fapta autoritii) (alea administrativ) concesionarul nu poate fi obligat s
suporte o cretere a sarcinilor care-i incumb potrivit contractului, dac aceast cretere se datoreaz unor msuri luate
de o autoritate public, fie c aceasta este chiar concedentul ori o alt autoritate de stat sau local.
n aceast situaie, concesionarul poate cere despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau poate cere
concedentului s modifice unilateral contractul n vederea reechilibrrii lui. n caz de refuz, se va adresa instanei de
contencios administrativ.
3. Fora major i cazul fortuit (alea tehnic)
i n aceste situaii, concedentul trebuie s suporte o parte din sarcinile suplimentare care incumb
concesionarului ca urmare a apariiei acestor evenimente.
F. Efectele contractului de concesiune
1. a) Drepturile concesionarului:
de a exploata obiectul concesiunii;
- de a culege fructele (n msura n care exist). Fructele pot fi naturale (fr intervenia omului), industriale
(cultivate), civile: care pot consta n dobnzi, dac exist; arenzi i chirii (discutabil). Redevena nu e cu
siguran fruct, cel puin n ceea ce-l privete pe concesionar. Acesta poate percepe fructe civile din orice
activitate care nu presupune subconcesionarea (aceasta fiind interzis), el avnd totui dreptul de a
ncheia contracte cu teri n vederea realizrii concesiunii.
b) Obligaiile concesionarului:
- de a exploata obiectul concesiunii n regim de continuitate (principiul continuitii e fundamental n
activitatea administraiei).
- de a plti redevena care se stabilete fie de comun acord fie unilateral, impus de concedent, procentual
sau cot fix i poate fi reevaluat n orice moment.
- de a nu subconcesiona obiectul concesiunii.
2. a) Obligaiile concedentului:
- de a preda obiectul concesiunii;
- de a asigura linitita posesiune a bunului;
- de a-l asigura pe concesionar pentru orice tulburare provenind de la un ter (concesionarul are att
aciunea posesorie ct i aciunea n garania pentru eviciune despgubiri).
b) Drepturile concedentului:
- de a primi redevena; dac aceasta nu se pltete de bunvoie, concedentul are dreptul de a executa silit
garania de bun execuie depus de concesionar ntr-un cont bancar sau poate rezilia contractul de
concesiune.
- de a solicita restituirea bunului dat n concesiune.
n plus, concedentul mai are drepturi exorbitante sau derogatorii de la dreptul comun (care nu exist n niciun
contract civil). Aceste drepturi exist chiar dac nu sunt stipulate expres n contractul de concesiune, cci sunt
recunoscute de lege:
1. dreptul de control asupra activitii concesionarului;
2. dreptul de a modifica unilateral contractul (cnd interesul public o cere).
3. dreptul de a denuna unilateral contractul cnd e n interes public. Aceste drepturi confer o poziie
privilegiat concedentului. Reversul acestora const n aceea c aceste prorogative sunt deopotriv i obligaii
exorbitante pentru administraie: ea este obligat s le exercite, cnd interesul public o cere (chiar la cererea
concesionarului), n caz contrar cocontractantul avnd deschis aciunea n contencios administrativ.
G. ncetarea contractului de concesiune
1. Modaliti de ncetare
a) Ajungerea la termen durata maxim - 49 de ani. Contractul nu va nceta, totui, atunci cnd, prin acordul

prilor, se prelungete cu jumtate din perioada iniial.

n ciuda dispoziiilor legale, contractul nu se poate prelungi prin simplul acord de voin al prilor, cci voina
trebuie exprimat n scris (principiul formalismului).
b) Rezilierea = desfacerea contractului la cererea uneia dintre pri ca urmare a nendeplinirii obligaiilor
culpabile ale celeilalte pri. Rezilierea poate fi:
- judiciar: la cerere, prin hotrre judectoreasc;
- convenional: o poate decide una din pri, dac n contract exist stipulate clauze rezolutorii (sau pacte
comisorii).
- legal sau de drept. Rezilierea e legal cnd legea prevede expres c ntr-un anumit caz contractul se
reziliaz de drept.
c) Denunarea (rscumprarea) = prerogativ exclusiv pentru concedent. Se face printr-un act administrativ
unilateral. n doctrin acesta se numete un act detaabil, raportat la faptul c are o identitate distinct de aceea a
contractului de concesiune nsui. Un act detaabil (fie c este de denunare unilateral ori modificare unilateral a
contractului) poate fi atacat n contencios administrativ dup procedura obinuit.
Cauza denunrii: dac interesul public o cere. Prin urmare, nu presupune o culp a concesionarului. Tocmai de
aceea, aceast modalitate e oneroas, concedentul avnd obligaia de a-l despgubi.
n general, dac contractul se desfiineaz prin orice modalitate, actul de aprobare a concesionrii rmne n
vigoare urmnd a se ncheia un alt contract de concesiune. n schimb ns, n cazul denunrii se desfiineaz att
contractul ct i actul de aprobare a concesionrii. Cci n principiu nu o s mai existe concesiune sau, n cel mai ru
caz, o s existe o concesiune pentru punerea n valoare a unui interes public de o natur diferit primului.
d) Caducitatea contractului de concesiune. Sunt reunite aici mai multe ipoteze:
(i) Imposibilitatea obiectiv de a exploata bunul. Intr aici n primul rnd pieirea material a bunului, dar i orice
alt caz de for major datorit cruia bunul nu mai poate fi exploatat n mod definitiv (n cazul unei imposibiliti
temporare, contractul nu nceteaz ci se supend).
n momentul n care intervine imposibilitatea obiectiv de executare, concesionarul are obligaia de a-l notifica
imediat pe concedent asupra acestui fapt. Contractul nceteaz n momentul pieirii bunului (sau intervenirii imposibilitii
obiective), dar dac concesionarul nu-i respect obligaia de notificare, concedentul poate cere despgubiri dac a
suferit, din aceast cauz, un prejudiciu.
(ii) Imposibilitatea subiectiv de executare. Intr aici acele situaii legate de persoana concesionarului, datorit
crora exploatarea bunului nu mai poate continua. Decurge din caracterul intuitu personae al contractului de concesiune.
n principiu, exist trei asemenea situaii:
a) decesul persoanei fizice sau dizolvarea persoanei juridice concesionare;
b) incapacitatea sau punerea sub interdicie concesionarului - persoan fizic;
c) dispariia calitii intuitu personae a concesionarului (n anumite cazuri). De pild, dac se concesioneaz
un imobil pentru o farmacie, n cazul condamnrii penale a concesionarului persoan fizic la interzicerea
practicrii profesiei de farmacist pe o perioad de 5 ani, contractul devine caduc, urmnd a se organiza o
nou licitaie. n aceast ipotez, ncetarea contractului este, totui, discutabil, raportat la principiul
formalismului care guverneaz dreptul administrativ. Mai degrab se nate obligaia concedentului de a
rezilia unilateral contractul.
e) Acordul prilor - n dreptul privat orice contract poate fi desfiinat n acest mod, conform regulii mutuus
consensum, mutuus disensum. n dreptul administrativ nu e admis nici o modalitate de ncetare a unui contract, dect
dac exist un interes public. Astfel, acordul prilor poate conduce la ncetarea contractului, dac nu se fraudeaz un
interes public (prin acest mod s-ar putea frauda i licitaia iniial ex: prile se neleg n secret c bunul se
concesioneaz numai pentru 5 ani, dar, pentru a se obine un punctaj mai mare la licitaie concesionarul n ofert indic
perioada maxim 49 ani, dup care, dup 5 ani contractul s-ar desfiina prin acord).
n cazul unui acord fraudulos, se va angaja rspunderea disciplinar (poate chiar penal) a funcionarilor
publici, precum i rspunderea patrimonial a concesionarului.
Contractul de concesiune se poate desfiina aadar prin acordul prilor dac prile sunt de bun credin i nu
se aduce atingere interesului public.
f) Desfiinarea contractului pentru cauz de nulitate Contractul de concesiune poate fi desfiinat pentru cauz
de nulitate relativ vicii de consimmnt numai n cazul concesionarului, precum i pentru cauze de nulitate absolut
(orice alte vicii de fond sau form). Nulitatea absolut poate fi invocat de orice persoan interesat (de regul este
vorba despre ceilali participani la licitaie, sau persoane interesate de licitaie care, din cauza publicitii defectuoase nu
au aflat despre aceasta)
2. Efectele ncetrii contractului de concesiune

Problema care se pune este aceea a restituirii anumitor bunuri utilizate de concesionar. Bunurile pot fi:
a) de retur: obiectul concesiunii dar i bunurile care au fcut obiectul unor investiii obligatorii din caietul de
sarcini (ultimele revin concedentului prin accesiune imobiliar); Bunurile de retur se returneaz gratuit i obligatoriu
concedentului. Acestea sunt proprietate public.
b) de preluare; sunt bunuri care aparin concesionarului, prevzute expres ntr-o clauz din contractul de
concesiune (denumit clauz de preluare), pe care concedentul le poate astfel prelua la finalul concesiunii, contra unui
pre rezidual. Caracteristica lor e aceea c preluarea este oneroas i facultativ pentru concedent. Dreptul
concedentului de a prelua bunul e un drept potestativ, limitat la un anumit termen stipulat expres n contract.
c) proprii. Bunurile proprii sunt bunurile care revin concesionarului (nu exist aadar nici clauz de preluare cu
privire la ele, i nici nu intr n categoria investiiilor obligatorii).
II. Contractul de achiziie de produse, lucrri i servicii publice i concesiune de lucrri i servicii
publice
1. Definiie. Tipuri. Caractere (art. 3-7 din O.G. nr. 34/2006)
a. Tipuri (n funcie de obiectul lor):
a.1. contractul de execuie de lucrri (asemntor cu antrepriza din dreptul privat); - Executant.
a.2. contractul de furnizare de produse (asemntor cu vnzarea din dreptul privat, se deosebete prin
caracterul de continuitate al furnizrii); Furnizor;
a.3. contractul de prestri de servicii. Se deosebete de contractul de lucrri prin aceea c prestarea serviciului
are un caracter continuu i, teoretic, durata contractului ar putea fi nelimitat n timp, n vreme ce lucrarea trebuie
executat ntr-un termen bine stabilit. Prestator.
n cazul n care un contract de achiziie are un obiect multiplu (produse, lucrri, servicii cel puin dou dintre
ele) determinant este valoarea fiecruia n vederea calificrii exacte a acestui contract (art. 5-7).
b. Caractere:
b.1. sinalagmatic;
b.2. oneros;
b.3. formal; indiferent de tipul acestuia el trebuie ncheiat n scris, ad validitatem;
b.4.comutativ.
2. Prile contractului de achiziie (art. 3 i 8)
a. autoritatea contractant orice autoritate public (ori persoan privat nvestit cu exerciiul puterii publice)
dar i orice persoan privat finanat (chiar n interes privat) cu bani publici ori europeni.
b. operatorul economic; - orice potenial contractant. Acesta dobndete, pe parcursul procedurii, denumiri
specifice:
- candidat denumire ntlnit n cazul licitaiei restrnse (pn la etapa de selectare a ofertelor), dialogului
competitiv i negocierii directe;
- ofertant - denumire ntlnit n cazul licitaiei deschise, licitaiei restrnse (dup etapa de selectare a ofertelor)
i a cererii de oferte;
- concurent - denumire ntlnit n cazul concursului de soluii;
- contractant candidatul, concurentul sau ofertantul cruia i s-a atribuit contractul.
3. Proceduri de atribuire a contractului (art. 18-19)
a. licitaia deschis/restrns prima reprezint regula (oricine poate depune o ofert). A doua are dou etape,
n prima efectundu-se o preselecie a candidailor dup anumite criterii.
b. dialogul competitiv aplicabil n cazul contractelor de o complexitate deosebit (autoritatea nu poate
aprecia exact soluia care ar corespunde cel mai bine propriilor necesiti). Cuprinde 3 etape: preselecia, dialogul,
evaluarea ofertelor.
c. negocierea cu/fr anun de participare aplicabil doar dac primele dou proceduri au euat (nu s-a
depus nicio ofert ori candidatur acceptabil), dac este imposibil redactarea unui caiet de sarcini ori dac se
urmrete cercetarea tiinific iar nu obinerea unui profit. Anunul nu este necesar dac sunt invitai la negocieri toi cei
care au depus candidaturi ntr-o procedur anterioar, ndeplinind criteriile de calificare, dac din motive de exclusivitate
contractul nu poate fi ncheiat dect cu un anumit operator ori dac prin contract se urmrete cercetarea tiinific.
d. cererea de oferte un fel de licitaie simplificat, aplicabil numai n situaia n care valoarea contractului
este sub 125.000 euro (produse ori servicii) ori 4.845.000 euro (lucrri).

e. concursul de soluii procedur special concurenial aplicabil n domeniul arhitecturii, urbanismului i

peisagisticii, caracterizat prin originalitatea soluiilor cutate de administraie.
f. achiziia direct aplicabil contractelor de achiziie care au o valoare mai mic de 15.000 euro (interdicia de
divizare art. 23).
Etapele eseniale ale procedurii: (1) ntocmirea documentaiei de atribuire; (2) publicarea anunurilor; (3)
desfurarea licitaiei (sau a altei proceduri); (4) stabilirea ofertei ctigtoare; (5) informarea ofertanilor; (6) depunerea
i soluionarea contestaiilor; (7) ncheierea contractului.
4. Distincii ntre diferitele tipuri de contracte de achiziii i concesiune
a) Ideea de baz a distinciei dintre concesiune i achiziie rezult din chiar denumirea acestora. n cazul
concesiunii, bunul ori serviciul i aparine administraiei i transmite unui particular exploatarea acestora, contra unei
redevene; n cazul achiziiei, administraia este beneficiar, primind de la particular bunul sau serviciul.
b) Distincii n funcie de tipul de contract
b.1. bunuri. La concesiune bunul este proprietate public, folosina (exploatarea) lui este transmis unui
particular contra unei redevene, o anumit perioad de timp, dup care revine administraiei. Se aplic OUG nr.
54/2006. La achiziie bunul aparine unui particular, devine proprietate privat a administraiei, definitiv, contra unui pre.
Se aplic OUG nr. 34/2006.
b.2. servicii. La achiziie administraia este beneficiara serviciului iar particularul este prestatorul. Administraia
pltete astfel preul serviciului, prestat continuu (ex: ntreinerea cureniei n sediul Guvernului). La concesiune, iniial
administraia era prestator iar terii particulari erau beneficiarii serviciului, care plteau deci un pre pentru acesta (ex.
salubritatea municipiului). Pentru a se degreva ns, administraia concesioneaz (transmite) exploatarea serviciului unui
particular (prestator). Acesta, pe de o parte colecteaz preurile de la particulari iar, pe de alta, pltete redevena (parte
din profit) administraiei.
b.3. lucrri. La achiziie administraia comand lucrarea de la executant dup care i-o pltete i o exploateaz
(Ex. repararea faadei i schimbarea acoperiului Facultii de Drept). La concesiune administraia comand lucrarea,
executantul o execut pe cheltuiala sa, dup care, la final, va dobndi dreptul de a o exploata (cu sau fr redeven).
5. Soluionarea litigiilor (vezi cap. IX din ordonan)
a) calea administrativ-jurisdicional:
Se poate urma numai dac se atac un act sau un refuz al autoritii (contencios n anulare i n caren). Nu
se pot cere despgubiri. Este format din:
- contestaia la C.N.S.C. (10 sau 5 zile de la luarea la cunotin a actului considerat nelegal); Consecina cea
mai important: suspendarea procedurii de atribuire a contractului i nulitatea eventualului contract ncheiat ntre timp.
Avantaj: celeritatea procedurii (obligaia soluionrii n 20 zile).
- plngerea la Curtea de Apel n raza teritorial a creia i afl sediul autoritatea contractant (10 zile de la
comunicarea actului administrativ-jurisdicional al CCSD). Plngerea se depune ns la CCSD. Completul este de 3
judectori, deci plngerea este asimilat recursului n procedura comun de contencios administrativ. Plngerea ns nu
este suspensiv de executare, instana putnd dispune suspendarea procedurii n mod expres.
b) aciunea n contencios administrativ:
- n prim instan, la Tribunal
- recursul, la Curtea de Apel.
Atunci cnd reclamantul solicit i despgubiri, el trebuie s dovedeasc:
- fapta ilicit: nclcarea prevederilor OUG nr. 34/2006;
- prejudiciul: faptul c ar fi avut o ans real s ctige contractul dac legea ar fi fost respectat;
- culpa autoritii se prezum din fapta ilicit;
- raportul de cauzalitate se prezum avnd n vedere c reclamantul deja a dovedit c tocmai fiindc ordonana
nu a fost respectat a pierdut ansa real de a ctiga contractul.
Reguli de procedur: art. 255, art. 266-288.
Ca o caren extrem de important a OUG nr. 34/2006 trebuie semnalat lipsa oricrei prevederi legale
referitoare la coninutul contractului de achiziie (concesiune), raporturile dintre pri, moduri de ncetare a contractului
etc. n consecin, n ce privete achiziia, trebuie s admitem c ea este guvernat de reguli ale dreptului comun (civil)
vnzare, antrepriz, prestare de servicii pe care se grefeaz posibilitatea exerciiului prerogativelor exorbitante. n ce
privete concesiunea, se vor aplica dispoziiile art. 47, 48, 50, 52, 53, 54 din HG nr. 71/2007 precum i, prin analogie,
cele ale OUG nr. 54/2006 privind concesiunea de bunuri proprietate public.
Texte legale importante (din OUG nr. 34/2006): art: 1-32, 41-46, 66-70, 73-74, 81-82, 85-87, 93-97, 100-103,

106, 110, 117, 120, 122, 124, 129, 131, 170-175, 200-210, 217-220, 255-256 ind.1, 266-287.