Distribuie general

OCDE/GD(96)110

BUGETARE I ELABORARE A POLITICILOR

LUCRRILE SIGMA: Nr. 8

Traducere n limba romn din versiunile oficiale ale publicaiei (n limbile englez i francez).
Translation from the English and French texts, which are the official versions of this publication entitled Bugdet
and Policy-Making: SIGMA Paper No. 8 / Budget et dcision politique : Document SIGMA No. 8

OCDE, Paris, 1996

Opiniile exprimate n aceast lucrare nu reprezint poziiile oficiale ale Comisiei Europene, rilor membre OCDE
sau rilor central i est europene implicate n program. Opiniile aparin exclusiv autorilor.
Views expressed in this publication do not represent official views of the Commission, OECD Member countries, or
the Central and Eastern European countries participating in the Programme. Views are those of the respective
author.

Editura FDSC
Bucureti, 2000

Mulumim NISPAcee (Reeaua de Institute i coli de Administraie Public din Europa Centrala i de Est)
i SIGMA (Sprijin pentru Ameliorarea Administrarii si Managementului n Europa Centrala si de Est)
pentru ncrederea i ndrumarea oferite cu generozitate n traducerea lucrrii.

Traducerea a fost posibil cu sprijinul LGPSRI (Iniiativa pentru Administrare Local i Reforma
Serviciului Public), afiliat Institutului pentru o Societate Deschis.
OCDE nu este responsabil de calitatea traducerii n limba
romn i de conformitatea acesteia fa de textul original.
Bugetare i elaborare a politicilor
Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile, Bucuresti, 2000.

Bd. Carol I, nr. 78, et. 3,

sector 2, Bucureti
Telefon 01/310.01.77
Fax 01/310.01.80
Traducere:

Oana Zbav
Consultant tiinific:
George Clinescu

PROGRAMUL SIGMA

SIGMA Support for Improvement in Governance and Management in Central and European Countries (Sprijin
pentru mbuntire n Administrare i Management n rile Europei Centrale i de Est) este o iniiativa comun
a Centrului OCDE pentru Cooperare cu Economiile n Tranziie i CE/PHARE. Resursele sunt puse la dispoziie de
OCDE i membrii OCDE. SIGMA asist eforturile de reform n administraia public din Europa Central i de
Est.
OCDE Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic este o organizaie interguvernamental a 27 de
democraii cu economii de pia avansate. Centrul canalizeaz expertiza i asistena OCDE ntr-o gam larg de
probleme economice pentru rile n proces de reform din Europa Central i de Est i din fosta Uniune Sovietic.
CE/PHARE finaneaz prin mprumuturi rile partenere din Europa Central i de Est pn n stadiul n care
acestea i pot asuma obligaiile asociate calitii de membru al Uniunii Europene.
nfiinat n 1992, activitatea SIGMA i desfoar activitatea n cadrul Serviciului de Management Public al
OCDE (PUMA). PUMA furnizeaz informaii i analize specializate n management public pentru rile membre
OCDE i faciliteaz contactul i schimbul de experien ntre managerii din sectorul public. Prin PUMA, SIGMA
pune la dispoziia a 11 ri un capital de cunoatere tehnic acumulat n muli ani de studiu i aciune.
Guvernele participante i Secretariatul SIGMA colaboreaz ntr-o manier flexibil pentru a stabili programe de
lucru menite s ntreasc capacitatea de mbuntire a procesului guvernrii n concordan cu prioritile fiecrui
guvern i cu misiunea SIGMA. Iniiativa se sprijin pe o reea de administratori publici specializai, pentru a oferi
servicii de consultan i analiz comparat ntre diferite sisteme de management. De asemenea, SIGMA
colaboreaz ndeaproape cu ali donatori internaionali care promoveaz reforma administrativ i dezvoltarea
democratic.
n activitatea sa, SIGMA acord prioritate aspectelor privind facilitarea cooperrii interguvernamentale. Aceastea
includ suport logistic pentru formarea reelelor de lucrtori n administraia public n Europa Central i de Est, i
ntre acetia i omologii lor din rile OCDE.
Activitile SIGMA se circumscriu unor ase domenii distincte: Reforma Instituiilor Publice, Managementul
Elaborarii Politicilor, Managementul Cheltuielilor, Mangementul Serviciilor Publice, Supravegherea
Administrativ i Servicii de Informare.

INTRODUCERE

Scopul acestui volum este de a oferi o carte de referin i un manual de instruire pentru administratorii publici din
economiile n tranziie, n mod particular factorilor de decizie nsrcinai cu responsabiliti bugetare sau de
elaborare a politicilor.
Cartea este o continuare a Seminarului Multinaional din Liubliana (1-2 aprilie 1996) i cuprinde lucrrile
prezentate la seminar ntr-un format adaptat folosirii ca document de referin sau instruire. De exemplu, la

nceputul fiecrui capitol, cititorul va gsi o explicaie a termenilor, pentru a facilita nelegerea i consultarea
uoar, odat cu scurte rezumate i note privind compararea sistemelor i experienelor prezentate n articole. n
mod similar, dup fiecare articol, cititorul este ndrumat spre surse de informare suplimentare.
Origini, teme i alegeri
Relaia dintre activitatea de bugetare i cea de elaborare a politicilor nu este uoar nicieri. Oamenii care iau
decizii n economiile n tranziie se confrunt n particular cu provocari dure datorit obligaiei de a armoniza
constrngerile i cererile lurii deciziilor politicice i fiscale n timp ce mecanismele i instituiile de sprijin sunt n
schimbare permanent. Acest fapt a generat proiectul care a culminat cu seminarul i n final cu aceast carte.
Strategia noastr a fost adoptat dup discuii prelungite cu responsabili din rile SIGMA. Ea a constat n
examinarea experienei rilor OCDE i selectarea acelor exemple i sisteme care s-au bucurat de cel mai mult
succes i care sunt cele mai relevante pentru schimbrile structurale nc n desfurare n economiile n tranziie.
Acest dublu criteriu de selecie a lucrrilor i autorilor a fost n mod firesc extins la toate cele patru domenii majore
ale relaiei dintre bugetare i elaborarea politicilor. Aceste domenii corespund celor patru pri ale acestui volum:
o trecere n revist a strii actuale a teoriei, practicii, soluiilor, tendinelor i problemelor deosebite;
pregtirea politicilor i bugetelor, inclusiv ratificrile legislative;
implementarea, evaluarea i controlul politicilor i bugetelor;
o trecere n revist a dou probleme urgente: utilizarea ntreprinderilor controlate de Stat i
administrarea programelor de securitate social.
Recunotin i mulumiri
SIGMA mulumete pe aceast cale autorilor care au contribuit la scrierea fiecrui capitol, la nceputul cruia sunt
menionai. De asemenea, mulumiri sunt aduse i gazdelor seminarului de la Liubliana: Guvernului sloven, n mod
special Biroului pentru Afaceri Europene i directorului acestuia, d-lui. Benjamin Luckman, precum i Ministerului
Afacerilor Externe. SIGMA i exprim recunotiina pentru participanii la eveniment i experii n tranziie
economic care i-au oferit sugestiile i analizele n cadrul ntlnirilor preliminare (vezi lista pe pagina urmtoare).
Dl. Franois Lacasse, profesor la Universitatea din Qubc la Hull i fost reprezentant al OCDE n Guvernul
Canadian, a supraveghet ntregul proiect i realizarea crii. i mulumim pentru aceasta. Este plcerea noastr s
subliniem contribuia lui Jim Adams (revizuire), lui Florence Lafay i Departmentului Traduceri al OCDE. n
cadrul Secretariatului SIGMA, proiectul a fost condus de Linda Dubosq, Caroline Keogh, Joan Levins, Nathalie
Lukansiewicz, Alison Millot i Thuy-Tien Vo, care merit adnca noastr recunotiin.

Lawrence J. OToole
Consilier Senior, Managementul Cheltuielilor
SIGMA
Jean-Pierre Rostaing
Consilier, Managementul Elaborrii Politicilor
SIGMA

PARTICIPANII LA SEMINARUL ELABORAREA BUGETELOR I A POLITICILOR:

ARMONIZARE I COMPLEMENTARITATE, LIUBLIANA, 1-2 APRILIE 1996

ALBANIA

D-na. Mimoza DHEMBI

Director Departament Buget
Ministerul Finanelor
BULGARIA

D-na. Valentina GROZDANOVA

ef Departament Buget General
Ministerul Finanelor
Dl. Dobrin PINDJOUROV
Responsabil Adjunct Departamentul
Buget General
Ministerul Finanelor
REPUBLICA CEHA

Dl. Jan KINST

Director Adjunct al Departamentului
Buget de Stat
Ministerul Finanelor
ESTONIA

Dl. Tiit SAAT

Cancelar Adjunct
Ministerul Finanelor
UNGARIA

Dl. Agnes CSANADY

Direcor General
Departamentul Bugetare i Politic
Economic
Biroul Primului Ministru
Dl. Zoltan BOSZE
Deputy Director Departamentul Buget de
Stat
Ministerul Finanelor
POLONIA

Dna. Lidia WILK

Director Adjunct
Departamentul Analiz i Politic
Financiar
Ministerul Finanelor
Dna. Waclawa WOJTALA
Consilier al Adjunctului Primului
Ministru

Comitetul Economic al Consiliului de

Minitri
ROMNIA

Dl. Mihai UNGHIANU

Secretar General Adjunct al Guvernului
Romniei
Secretariatul General
Piaa Victoriei 1
SLOVENIA

Dna. Hilda DOLENC-MIHEVC

Sub-secretar de Stat
Biroul Primului Ministru
Dl. Andrej ENGELMAN
Secretar de Stat
Ministerul Finanelor
Dna. Tatyana SVAJGER
ef al Biroului de Supraveghere
a Asistenei Tehnice Strine
& Unitii de Monitorizare PHARE
Ministerul Finanelor

ALI EXPERI CARE AU PARTICIPAT LA PRGTIREA SEMINARULUI

Dl. Lazr COMNESCU

Director pentru Uniunea European
Ministerul Afacerilor Externe
Romania
Dr. Jaroslaw PIETRAS
Director
Unitatea Economica a Integrrii Europene
Polonia
Dl. Dimitar RADEV
Primul Adjunct al Ministrului
Ministerul Finanelor
Republica Slovac
Dr. Dusan SOLTES
Director
Departament Integrare European
Republica Slovac
Dl. Pavel STEPANEK
Director
Departamentul Politic Fiscal
Ministerul Finanelor
Republica Ceh

GHIDUL UTILIZATORULUI

Pentru a folosi mai uor acest volum ca document de referin i manual pentru instruire, urmtoarele
puncte distincte au fost adugate documentelor experilor:

Pentru a aprofunda cunotinele

La finalul fiecrui articol, cititorul va gsi un spaiu delimitnd cele mai relevante materiale de referin,
odat cu instruciunile despre cum pot fi obinute n timp util.
Cea mai recomandat completare a ntregii cri este:
Profiles of Centres of Government (urmeaz s fie publicat de PUMA/OCDE)
Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management (1995)
OCDE, Str. Andr Pascal, nr. 2, 75775 Paris cedex 16, Frana. Tel: (33-1) 45 24 82 00/ telex: 640048, fax:
(33-1) 45 24 85 00.

Prezentarea principalelor teme ale fiecrei pri

La nceputul prilor II, III i IV, o prezentare l introduce pe cititor n principalele similariti i diferene
ntre sistemele prezentate n articolele respectivei pri, punnd accentul pe problemele de natur tehnic.
Seciunea Descriere (de mai jos) face acelai lucru la un nivel mai general, rezumnd ideile eseniale ale
articolelor i ncadrndu-le ntr-o perspectiv mai larg cea a tendinelor n domeniu ale rilor OCDE.

Numele instituiilor i echivalentele funcionale n diferite ri

Funciile instituiilor pe care le prezentm i traducerea numelor acestora rmne ntotdeauna o problem.
De exemplu, Trezoreria din Marea Britanie corespunde Ministerului German de Finane i asimileaz
funciile ministerelor de Finane i Buget din Frana. Aceasta nu are ns nimic n comun cu Trezoreria din
Statele Unite, care este responsabil cu finanarea i managementul datoriilor federale. Consiliul
Trezoreriei din Canada corespunde n linii mari Ministerului Bugetului n Frana; .a.m.d.
Pentru a ajuta cititorii n acest problem au fost folosite trei metode:
Ultima pagin conine un tabel al echivalenelor dintre ri, precedat de o list de definiii a
termenilor folositori.
La nceputul articolelor exist seciunea TERMENI-CHEIE, coninnd definiii-cheie i
atenionnd cititorul asupra unor posibile surse de confuzie.

 n cadrul articolelor, de fiecare dat cnd funciile sau numele unei instituii pot induce n
eroare, este dat, pe lng termenul naional, un substitut generic ca BIROUL DE
BUGETARE, CENTRU, INSTITUIE SUPREM DE AUDIT (ISA), etc.

CONINUT

PROGRAMUL SIGMA ..................................................................................................................................3

INTRODUCERE .............................................................................................................................................3
Origini, teme i alegeri.................................................................................................................................4
Recunotin i mulumiri ............................................................................................................................4
PARTICIPANII LA SEMINARUL ELABORAREA BUGETELOR I A POLITICILOR:
ARMONIZARE I COMPLEMENTARITATE, LIUBLIANA, 1-2 APRILIE 1996 ..................................4
ALI EXPERI CARE AU PARTICIPAT LA PRGTIREA SEMINARULUI ..........................................6
GHIDUL UTILIZATORULUI........................................................................................................................7
DESCRIERE .................................................................................................................................................17
PARTEA I .....................................................................................................................................................22
PROVOCRI ................................................................................................................................................22
ELABORAREA BUGETELOR I A POLITICILOR: PROBLEME, TENSIUNI I SOLUII:
FRANOIS LACASSE.................................................................................................................................22
REZUMAT....................................................................................................................................................23
CONINUT...................................................................................................................................................25
I TEORIA BUGETELOR I ELBORAREA POLITICILOR: O CLTORIE DE LA DOMINANA
ILUZORIE LA SUCCESELE MODESTE ...................................................................................................25
Preveniri i scopuri ....................................................................................................................................25
Procesul bugetului i forumul politicilor ...................................................................................................26
Autopsia .....................................................................................................................................................27
Moteniri ....................................................................................................................................................28
Lecii: specializare i re-centrare ...............................................................................................................29
II BIROUL DE BUGETARE I CENTRUL: ARMONIZARE, COMPLEMENTARITATE I CORESPONSABILITATE.................................................................................................................................30
Diferene necesare, tensiuni sntoase i rivaliti antrenante ...................................................................30
Armonizare i complementaritate ..............................................................................................................32
Responsabilitatea comun..........................................................................................................................33
Postul de comand i managementul pentru echilibru...............................................................................35
III NORMELE BUGETARE I ELABORAREA POLITICILOR: PROBLEME SPECIFICE................36

Multilateralitatea elaborrii bugetelor i a politicilor.................................................................................36

Contabilitate i control: biroul de bugetare ca furnizor de feed-back privind implementarea pentru
centrului politic (i al altor instituii) .........................................................................................................41
IV - CONCLUZII ..........................................................................................................................................45
BIBLIOGRAFIE ...........................................................................................................................................46
DISARMONIE POLITIC I BUGETAR: EXPERIENA CANADIAN NCEPND DIN ANII
1960: HARVEY SIMS ..................................................................................................................................47
REZUMAT....................................................................................................................................................48
CONINUT...................................................................................................................................................49
INTRODUCERE ...........................................................................................................................................49
I SISTEMUL CENTRAL DE LUARE A DECIZIILOR I BUGETUL: PREZENTARE GENERAL.50
II DISARMONIE POLITIC I BUGETAR N ANII `60 I `70 .........................................................54
III RSPUNSURILE .................................................................................................................................56
Sistemul de Management al Politicilor i Cheltuielilor (PEMS) ...............................................................57
Luarea deciziilor i lupta mpotriva deficitului dup PEMS......................................................................62
Impactul general.........................................................................................................................................65
CONCLUZII..................................................................................................................................................66
BIBLIOGRAFIE ...........................................................................................................................................67
PARTEA A II-A............................................................................................................................................69
DIFERENE, SIMILARITI I PROVOCRI N FORMULAREA POLITICILOR I
INCORPORAREA ACESTORA N BUGETE ............................................................................................69
I STRUCTUR I OBIECTIVE ...............................................................................................................69
II DIFERENE...........................................................................................................................................70
II PRACTICI SIMIALRE I DOMINANTE.............................................................................................71
Sisteme.......................................................................................................................................................71
Tendine paralele........................................................................................................................................71
III COALIII..............................................................................................................................................72
IV BUGETAREA LEGISLATIV SAU EXERCIIUL PUTERII MULT DISPERSATE.....................72
LUAREA DECIZIILOR I PROCESUL BUGETAR N FRANA: SYLVIE HEL-THELIER / YVES
MENY / ALAIN QUINET ............................................................................................................................73
REZUMAT....................................................................................................................................................74
INTRODUCERE ...........................................................................................................................................76
10

I - COERENA I OMOGENITATEA LURII DECIZIILOR N FRANA............................................76

Aparatul guvernemental de luare a deciziilor ............................................................................................76
Asigurarea coerenei politicii guvernamentale...........................................................................................78
Strategii pe temen lung i dificulti de zi cu zi .........................................................................................80
II - PROCEDURA BUGETAR N FRANA ............................................................................................82
Bugetul de stat n economie francez ........................................................................................................82
Pregtirea bugetului de stat ........................................................................................................................83
Adoptarea bugetului n Parlament..............................................................................................................88
Implementarea i revizuirea bugetului .......................................................................................................92
BIBLIOGRAFIE ...........................................................................................................................................97
Instituii politice franceze ..........................................................................................................................97
Proceduri bugetare .....................................................................................................................................97
ANEXA 1: SFERA LEGILOR BUGETARE ...............................................................................................98
ANEXA 2: STRUCTURA LEGILOR BUGETARE ....................................................................................98
Structura organic a Legii Bugetului .........................................................................................................98
Structura material i legal a legilor bugetare ..........................................................................................99
STRUCTURI I TEHNICI DE POLITIC I MANAGEMENT BUGETAR NTR-O AR
FEDERAL: GERMANIA: KARL HEINZ HELLER / HANS-JRGEN WOLFF .................................100
REZUMAT..................................................................................................................................................101
I GERMANIA CA STAT FEDERAL......................................................................................................102
II GUVERNUL FEDERAL......................................................................................................................103
III - BIROUL CANCELARULUI ...............................................................................................................105
IV - SISTEMUL BUGETAR GERMAN I MINISTERUL FINANELOR ............................................108
V REFORME I TRANSFORMRI RECENTE....................................................................................113
ANEXA 1: BUGETUL SECTORULUI PUBLIC, 1992 ............................................................................117
ELABORAREA POLITICILOR N GUVERNELE DE COALIIE: CAZUL DANEMARCEI: ADAM
WOLF..........................................................................................................................................................118
REZUMAT..................................................................................................................................................118
INTRODUCERE .........................................................................................................................................120
I EXPERIENA GUVERNELOR DE COALIIE N DANEMARCA..................................................120
II STRUCTURA DE BAZA A COORDONRII POLITICE N GUVERNELE DE COALIIE .........121
Nivelul ministerial ...................................................................................................................................121
Nivelul Cabinetului..................................................................................................................................122
Comitetele Cabinetului ............................................................................................................................123

11

Comitetul de Coordonare: cheia n managementul politicii de coaliie ...............................................124

Comitetul Afacerilor Economice al Cabinetului: armonizarea bugetului i a elaborrii politicilor ........125
CONCLUZII................................................................................................................................................125
ANEX: CALENDARUL I PRINCIPALELE TRSTURI ALE PROCESULUI BUGETAR DANEZ126
Anul X-1: .................................................................................................................................................126
BUGETAREA I ELABORAREA POLITICILOR N LEGISLATIVUL STATELOR UNITE: HARRY S.
HAVENS.....................................................................................................................................................128
REZUMAT..................................................................................................................................................129
CONINUT.................................................................................................................................................129
INTRODUCERE .........................................................................................................................................130
I - STRUCTURA INSTITUIONAL A GUVERNULUI S.U.A.............................................................131
II - ROLUL CONGRESULUI.....................................................................................................................134
III PROCESUL LEGISLATIV ................................................................................................................135
IV PROCESUL BUGETAR.....................................................................................................................137
V- FORMULAREA BUGETULUI PROPUS DE CTRE EXECUTIV ...................................................138
VI ACIUNEA CONGRESIONAL ASUPRA BUGETULUI .............................................................140
VII PROCESUL BUGETAR ANUAL N CONGRES............................................................................142
VII PROCEDURI SUPLIMENTARE DE CONTROL AL BUGETULUI S.U.A. .................................143
IX NOUL BUGET I CONFLICTELE POLITICE ................................................................................145
CONCLUZIE ..............................................................................................................................................147
PARTEA A III: IMPLEMENTARE, EVALUARE, CONTROL I AMENDAMENTE ..........................147
PREZENTAREA PRII A III-A: UN SISTEM CUPRINZTOR, O INSTITUIE UNIC I
METAMORFOZELE AUDITULUI ...........................................................................................................147
I MONITORIZAREA, CONTROLUL I EVALUAREA N REGATUL UNIT ...................................148
II INDEPENDEN I INFLUEN: ESO-UL SUEDEZ ...................................................................149
III DE LA AUDIT LA ANALIZA POLITICILOR: GAO N STATELE UNITE ..................................149
EVALUAREA I IMPLEMENTAREA POLITICILOR: EXPERIENA REGATULUI UNIT: RICHARD
I. G. ALLEN................................................................................................................................................150
REZUMAT..................................................................................................................................................151

12

CONINUT.................................................................................................................................................152
INTRODUCERE .........................................................................................................................................153
Definirea evalurii politicilor...................................................................................................................154
Organizarea capitolului............................................................................................................................154
Contabilitatea angajamentelor i bugetarea .............................................................................................155
Rolul ageniilor centrale, inclusiv al Unitii pentru Eficien ................................................................156
I REGIMUL INIIATIVELOR POLITICE.............................................................................................157
II CICLUL DE PLANIFICARE A CHELTUIELII PUBLICE................................................................158
Obiectivele guvernamentale de reducere a cheltuielilor ..........................................................................158
Raportul asupra Cheltuielilor Publice ......................................................................................................158
Planificarea n timp a Raportului .............................................................................................................159
III ASPECTE EUROPENE ALE PES .....................................................................................................160
Adiionalitate i PES ................................................................................................................................160
IV INFORMAREA ASUPRA PROPUNERILOR DE POLITICI...........................................................161
Etapa I: Evaluarea iniial........................................................................................................................161
Etapa a II-a: Evaluarea economic...........................................................................................................161
Proiectele de capital .................................................................................................................................162
V- MSURI DE MONITORIZARE I CONTROL A CHELTUIELILOR PUBLICE.............................163
Controlul cheltuielilor..............................................................................................................................163
Monitorizarea cheltuielilor.......................................................................................................................164
Sistemele de control n management .......................................................................................................165
Rolul Instituiei Supreme de Audit ..........................................................................................................165
VI REVIZUIRI ALE CHELTUIELILOR ................................................................................................167
Impactul FER-urilor.................................................................................................................................167
VII EVALUAREA POLITICILOR..........................................................................................................168
ndrumarea Trezoreriei ............................................................................................................................169
VIII REZULTATELE I MSURAREA PERFORMANEI ................................................................170
Msurarea peformanei: Ageniile executive ...........................................................................................170
Limitele msurrii performanelor ...........................................................................................................171
CONCLUZII................................................................................................................................................172
ANEXA 1 ....................................................................................................................................................174
ANEXA 2 ....................................................................................................................................................174
ANEXA 3 ....................................................................................................................................................175
ntrebri care ar trebui s fie incluse ntr-un raport de evaluare: sugestii care ar trebui considerare ......175
INIIEREA SCHIMBRILOR POLITICE N SUEDIA: ROLUL GRUPULUI DE EXPERTIZ N
FINANE PUBLICE (ESO): GRAN SCHUBERT .................................................................................177
REZUMAT..................................................................................................................................................177
13

CONINUT.................................................................................................................................................178
INTRODUCERE .........................................................................................................................................179
I CREAREA ESO.....................................................................................................................................180
De ce era nevoie de ESO?........................................................................................................................180
Scurt tablou instituional ..........................................................................................................................181
Cum a debutat ESO?................................................................................................................................182
II POZIIA OFICIAL A ESO...............................................................................................................182
III MEMBRII, BUGETUL I PERSONALUL ESO ...............................................................................185
IV ROLUL ESO .......................................................................................................................................186
V- METODE DE LUCRU ..........................................................................................................................187
Idei i iniiative de studiu.........................................................................................................................187
Cutarea autorilor.....................................................................................................................................188
Decizia ESO de finanare a unui proiect ..................................................................................................188
Prezentarea raportului ..............................................................................................................................189
Aprobarea publicrii raportului de ctre ESO..........................................................................................190
Finalizarea i publicarea raportului..........................................................................................................190
Dup publicare.........................................................................................................................................190
VI ACTIVITATEA ESO N TIMP ..........................................................................................................191
VII IMPACTUL ESO...............................................................................................................................193
CONCLUZIE ..............................................................................................................................................194
Viitorul.....................................................................................................................................................194
DE LA AUDIT LA ANALIZA POLITICILOR: ACTIVITATEA OFICIULUI GENERAL DE CONTURI
(GAO) AL STATELOR UNITE: HARRY S. HAVENS............................................................................196
REZUMAT..................................................................................................................................................197
CONINUT.................................................................................................................................................198
INTRODUCERE MULTIPLE SURSE DE INFORMARE .....................................................................198
I OFICIUL GENERAL DE CONTURI ...................................................................................................202
II EVOLUIA MISIUNII GAO...............................................................................................................203
III ACTIVITATEA GAO CONTEMPORAN..........................................................................................204
Sisteme de audit financiar........................................................................................................................205
Revizuiri de conformitate ........................................................................................................................205
Revizuiri pentru economie i eficien.....................................................................................................206
Evaluarea programelor.............................................................................................................................207
Analiza politicilor ....................................................................................................................................208
Monitorizarea performanei .....................................................................................................................209

14

Generalizri despre activitatea GAO .......................................................................................................209

IV RELAIILE EXTERNE ALE GAO ...................................................................................................209
Relaiile congresionale.............................................................................................................................210
Relaiile cu ramura executiv...................................................................................................................210
Relaiile cu mass-media i publicul .........................................................................................................211
V- OBSTACOLE N DRUMUL GAO .......................................................................................................212
VI PREZENTAREA GAO.......................................................................................................................213
PARTEA A IV - SFERE DE CO-RESPONSABILITATE NTRE CENTRU I BIROUL DE
BUGETARE: NTREPRINDERILE PUBLICE I PLILE PRIN TRANSFER CTRE PERSOANE
FIZICE.........................................................................................................................................................215
PREZENTAREA PRII A IV-A O PROVOCARE APROAPE DEPIT, SOLUII DE INVENTAT215
I NTREPRINDERILE PUBLICE ...........................................................................................................215
II PROVOCRI N ADMNISTRAREA PLILOR PRIN TRANSFER..............................................216
NTREPRINDERI PUBLICE I POLITICI N UNIUNEA EUROPEAN: JACQUES FOURNIER .....217
REZUMAT..................................................................................................................................................217
CONINUT................................................................................................................................................218
INTRODUCERE .........................................................................................................................................219
I EXPERIENA NAIONAL I ROLUL SECTORULUI PUBLIC...................................................220
O parte integral a modelului de dezvoltare ............................................................................................220
Un rol semnificativ n economie..............................................................................................................220
Forme diverse de organizare i statul juridic ...........................................................................................221
Problemele i succesele sectorului public................................................................................................223
II ABORDAREA COMUNITAR I EVOLUIILE RECENTE..........................................................225
Programele de privatizare ........................................................................................................................225
Deschiderea ctre competiie ...................................................................................................................227
Modernizarea ntreprinderilor publice .....................................................................................................229
CONCLUZIE ..............................................................................................................................................231
O PROVOCARE PENTRU RESPONSABILITATEA COMUN: CONTROLUL CHELTUIELILOR DE
TRANSFER: FRANOIS LACASSE ........................................................................................................234
REZUMAT..................................................................................................................................................234
CONINUT.................................................................................................................................................235
I O PROBLEM COMPLEX ...............................................................................................................237
Lecii de asimilat i limitri .....................................................................................................................237
Bugetul i guvernul central: O zon indispensabil responsabilitii comune.........................................238
15

II TEORIA OFERTEI I TRANSFERURILE: PREZENTAREA REZULTATELOR STUDIILOR ....238

III SIMILARITI SURPRINZTOARE..............................................................................................240
Efectul roii dinate ..................................................................................................................................240
Porozitate .................................................................................................................................................241
Interaciuni ntre porozitate i efectul roii dinate...................................................................................242
Numai comportamentul solicitanilor nu explic totul.............................................................................243
IV TEORIA OFERTEI I PROGRAMELE DE TRANSFER: CONTROL I PRODUCIE................244
Mijloace tehnice de control i schimbri ale contextului socio-economic...............................................244
Stimulente i comportamente n interiorul i ale administraiei...............................................................248
Personal i manageri: Stimulente la nivel instituional ............................................................................251
CONCLUZII................................................................................................................................................251
Date cunoscute i necunoscute.................................................................................................................251
Cteva recomandri .................................................................................................................................252
BIBLIOGRAFIE .........................................................................................................................................255
LISTA TERMENILOR UTILI....................................................................................................................256

16

DESCRIERE

Cele patru pri ale acestei cri trec treptat de la chestiunile generale la cele punctuale.
Partea I (Lacasse, Sims) trateaz pe mai multe planuri relaia dintre elaborarea politicilor i elaborarea
bugetelor.
Articolul lui Lacasse examineaz toate aspectele cele care au fost reglate, cele n curs de a fi reglate i
cele care urmeaz implicate n interfaa dintre elaborarea politicilor i a bugetelor. El trece n revist
evoluia teoriei bugetului n ultimele trei decenii i principalele tendine din practica bugetar. Problemele
care apar n relaia dintre elaborarea politicilor i a bugetelor sunt grupate iniial sub denominrile
armonizrii i complementaritii.
Accentul cade pe dou aspecte. Primul este nevoia de distincii intituionale clare ntre centrul de elaborare
a politicilor i biroul de bugetare, dat fiind diversitatea obligaiilor guvernului. Realizarea armonizrii i
complementaritii ntre cele dou nu implic fuziunea punctelor de vedere, ci mai degrab valorificarea
diferenelor lor. n al doilea rnd, articolul prezint problema interfaei dintre bugetare i elaborarea
politicilor drept o complexitate a bugetului (capacitatea sa da a acoperi toate aciunile guvernamentale), o
perspectiv a bugetrii pe termen lung (mai ales deoarece se asociaz cu integrarea a noi politici) i, n cele
din urm, drept o responsabilitate. Pentru fiecare dintre aceste aspecte, autorul sondeaz natura tensiunilor
ntre biroul de bugetare i centru, soluiile derivate din tendinele rilor OCDE i, n cele din urm,
problemele nc nerezolvate.
Dincolo de urmrirea complementaritii i armonizrii ntre cele dou instituii n vederea coerenei
guvernamentale, toate rile au probleme, acute n prezent, privind responsabilitatea comun a biroului de
bugetare i a centrului. Acesta este un termen care se refer la capacitatea celor dou instituii centrale ale
oricrui guvern de a-i distribui responsabiliti specifice: de a formula politici (inclusiv bugete) dintr-o
perspectiv care transcende interesele sectoriale, de a contientiza i a ine cont de interaciunile ntre
politicile sectoriale i de a-i asuma o perspectiv pe termen lung, deschis spre viitor.
n aceast arie a responsabilitii comune se gsesc cele mai grave disfuncii ale sistemelor i instituiilor
de bugetare i de elaborare a politicilor, deficiene care sunt parial vinovate de costurile imprevizibile ale
politicilor sociale i de lipsa de fermitate in aciunile guvernamentale de combatere a omajului i
promovare a dezvoltrii regionale.
Lucrarea lui Sims ofer o perspectiv la fel de general, dar dintr-un unghi diferit. Ea reconsider i
analizeaz experiena canadian a ultimilor 15 ani din punctul de vedere al lipsei armonizrii autentice
ntre elaborarea politicilor i cea a bugetelor. Lucrarea scoate n relief disfuncionalitile atribuite
caracteristicilor sistemului care condiioneaz luarea deciziilor (existena rezervelor sectoriale, lipsa de
coordonare ntre deciziile asupra politicilor cele de alocare a resurselor, etc.). Autorul relateaz n ce mod
situaia s-a corectat n timp, precum i noile proceduri folosite pentru corectarea ei, cum ar fi revizuiri ale
tuturor programelor. Acest parte a contribuiei sale le completeaz pe acelea ale autorilor din partea a
doua i a treia (respectiv formularea i implementarea bugetelor i politicilor).
Analiza lui Sims se dovedeste mai valoroas cnd demonstreaz c, n cea mai mare parte, problemele
deosebite descrise nu in de sistem sau de organizarea instituional, ci de comportamentul uman.
Concentrndu-se asupre unei ri cu procese i instituii stabile care, dei imprfecte, au funcionat, el
ilustreaz limitele acestora. Prin aceasta, Sims amintete o parte din concluziile lui Lacasse: o interfa
eficace ntre bugetare i elaborarea politicilor este necesar dar nu suficient pentru a genera rezultatele
ateptate. n acest caz, o anumit doz de modestie este de asemenea necesar.
17

Partea a II-a trateaz sistemele de decizie asupra politicilor i de luare a deciziilor bugetare. Aceasta
cuprinde patru articole, dintre care primele dou descriu detaliat procesele relevante din Frana (HelThelier/Mny/Quinet) i din Germania (Heller/Wolff). Al treilea (Wolff) explic modul special n care
funcioneaz Danemarca, datorit minoritii sale i a guvernelor de coalii. Contribuia lui Havens la
bugetarea legislativ descrie procesele din SUA, care d puterii legislative mult mai mult putere asupra
problemelor bugetare dect orice alt ar OCDE.
n sistemul francez, ntregul proces bugetar are loc n interiorul executivului, unde bugetul este pregtit iar
deciziile asupra politicilor sunt integrate ntr-un cadru bugetar la nivel naional, convenit ntre biroul de
bugetare, centru i ministere. Sistemul are o conducere central ferm i implic o stnsa colaborare ntre
biroul de bugetare i centru. De exemplu, ndrumrile bugetare obligatorii sunt nmnate ministerelor sub
forma unei scrisori din partea Primului Ministru. Acest articol clar descrie detaliat agenda fazelor de
pregtire a bugetului; natura negocierilor, calculelor i compensaiilor necesare; actorii variai n
particular funcia i ndatoririle acestora implicai n fiecare etap a procesului. n plus, autorii expun
cum sunt direcionate noile iniiative, instrumentele de ajustare folosite n cursul anului, schimbrile n
desfurare .a.m.d.

Sistemul german este mai deschis din dou puncte de vedere: pe de o parte, caracterul federal i
fiscalitatea specific impun participare efectiv din partea fiecrui Lnder; pe de alt parte, n
virtutea tradiiilor, Germania a atribuit roluri semnificative unor instituii ca Banca Central i
institutelor independente de cercetare care, dei nu particip la negocierile de buget, iau parte la
dezbaterile publice, fcndu-i cunoscute opinile i prognozele. Mai mult, cadrul macroecomonic
al bugetului este determinat n comun de un corp disociat de Ministerul Finanelor, n care fiecare
Lnder este reprezentat. Ca i n cazul Franei, autorul ofer informaii foarte detaliate despre
mecanisme i actori (ndatoriri, posturi, relaii), reguli procedurale i provocri actuale ale
proceselor n cauz. Autorul atrage atenia asupra iniiativelor recente care vor nlocui parial
verificarea conformitii prin verificarea rezultatelor i managementul bazat pe eficien; el
menioneaz rolul important al factorilor de tipul ncrederii i contactelor informale, chiar n
interiorul unei proceduri structurate att de rigid ca cea care conduce la elaborarea unui buget.
Exemplele daneze i americane se ndeprteaz mult de la modelul n care elaborarea bugetului este
domeniul exclusiv al ageniilor centrale din executiv. n aceste articole accentul se deplaseaz de la
procesele interne ale executivului la sistemele localizate la baza bugetrii i elaborrii politicilor:
managementul situaiilor de coaliie de ctre comitetele ministeriale din Danemarca; bugetarea legislativ
autentic n SUA.
n Danemarca imperativele politice inerente unei tradiii a minoritii i/sau coaliiei n guvernare au
generat un proces de elaborare a bugetelor n care grupurile coalizate n parlament joac un rol decisiv.
Aceast manier de abordare a consecinelor parlamentare, politice i bugetare ale situaiei de coaliie este
suficient de durabil i nrdcinat pentru a putea vorbi depre un sistem danez n cazuri asemntoare.
Trstura de baz a modelului este definit de faptul c principalul corp de elaborare a politicilor,
Comitetul de Coordonare , are legturi foarte strnse cu cabinetul i cu conducerea partidelor, de vreme
ce membrii si includ minitrii i lideri de partid. Comitetul confer procesului un grad surprinztor de
stabilitate innd cont de lipsa unui guvern cu o majoritate parlamentar clar.
Exemplul SUA este unic prin faptul c elaborarea bugetului este dominat de ramura legislativ nu
numai n sensul general acceptat (bugetele trebuie s obin aprobarea parlamentar), ci i n sens tehnic:
principalele opiuni bugetare sunt n mare msur i direct influenate de puterea legislativ. Legislatura
dispune de propriul su suport tehnic, n sensul prognozelor macro-economice, evaluarea impactului

18

financiar al legislaiei propuse etc. Aceast separare a puterilor ntre legislativ i executiv constituie un
exemplu extrem, dar mecanismele necesare funcionrii sale prezint un interes pentru oricine este interesat
de schimbri care lrgesc rolul legislativului dincolo de practicile curente n rile OCDE.
Dincolo de diferenele derivate din tradiii, constituii i contexte politice, sistemele de pregtire a
bugetelor i de integrare a acestora n procesul elaborrii politicilor prezint similariti majore, rezultnd
cu limpezime din practicile de succes care au trecut testul timpului. Autorii arat, de pild, c toate rile au
proceduri excepionale de finanare a noi politici odat ce bugetul a fost adoptat, proceduri care necesit o
nelegere ntre centru i biroul de bugetare. Timpul necesar procesului bugetar n principal pentru
negocieri, calcule i ajustri este destul de ndelungat, mergnd pn la 18 luni. O contribuie pozitiv
este adus de sistemele de suport tehnic (inclusiv prin ncrederea in funcionarii care lucreaz n interiorul
acestora) i eficiena procesului, prin reducerea blocajelor la vrf i minimizarea numrului de conflicte ce
trebuie rezolvate personal de Primul Ministru sau de Ministrul Finanelor.
n mod similar, schimrile ce se desfaoar se aseamn de la un sistem la altul, sub presiunea unor noiuni
ca descentralizare, responsabilitatea managerilor, contractualizarea relaiei dintre ministere i biroul de
bugetare (specificarea ndatoririlor i misiunilor, reducerea numrului categoriilor de cheltuieli asupra
crora supravegherea i auditul parlamentar sunt exercitate etc). Cu alte cuvinte, chiar i sistemele care
funcioneaz bine percep nevoia de schimbare. n prezent, att pentru centrul de guvernare ct i pentru
biroul de bugetare, tendina este de a stimula apariia a noi reguli i a unei culturi a managementului public,
orientate mai degrab ctre rezultate dect ctre un tip de verificare pe care mrimea ageniilor
guvernamentale o face mai puin eficient. O alt tendin continu, chiar accelerat, a ultimelor decenii
este creterea rolului biroului de bugetare i al centrului n supervizarea i direcionarea cheltuielilor cu
ajutorul unor instituii formal independente, cu surse proprii de venit, cum ar fi unele ntreprinderi publice
i fonduri de securitate social (inclusiv programe de asigurare a sntii).
Partea a III-a privete modalitile de implementare, monitorizare i evaluare a politicilor i bugetelor.
Aceasta cuprinde trei articole: Allen prezint ntregul sistem britanic; Schubert o instituie suedez noua i
eficace (ESO, Grupul de Expertiz n Finane Publice), al crui rol esenial este de a iniia i stimula
revizuiri profunde a politicilor i a modului n care acestea sunt administrate. n cele din urm, Havens
ofer profilul celei mai mari organizaii de evaluare i audit din lume Oficiul General de Conturi al SUA
(GAO), organizaie de pe lng ramura legislativ (Congres) i ale crei funcii au evoluat de la ndatoririle
iniiale de audit la cuprinderea tuturor aspectelor privind evaluarea i implementarea politicilor.
Allen descrie n detaliu sistemul de monitorizare i evaluare al Regatului Unit al Marii Britanii, realizat de
ctre executiv. Articolul su completeaz pe cele din partea a doua (n special modelul francez) n
problema formulrii politicilor i bugetelor. De exemplu, cerinele procedurii britanice cu privire la
politicile noi sunt interesante prin aceea c oblig minitrii inplicai, naintea examinrii propunerilor
acestora de ctre Cabinet, s calculeze repercursiunile financiare pe termen mediu i impactul asupra
celorlalte politici, pe lng analiza administrativ obligatorie, care include de exemplu o estimare a
serviciilor ce pot fi livrate prin intermediul pieei. Autorul ofer un exemplu sugestiv a modului n care
procesele de luare a deciziei se completeaz cu mecanismele de monitorizare i implementare. Cu ct este
mai strns conexiunea dintre acestea, cu ct sunt mai comparabile metodele i mai specifice cerinele, cu
att este mai facil verificarea scopurilor atinse sau, dac nu este cazul, determinarea schimbrilor
necesare.
n ccea ce privete monitorizarea implementrii, autorul prezint setul de tehnici i procese folosite, de la
verificrile lunare ale sumelor pltite la revizuiri comprehensive ale politicilor existente. n cele din urm,
autorul descrie cum sunt nfiinate instituiile implicate n aceste funcii, de la biroul de bugetare pn la
Unitatea pentru Eficien (care raporteaz direct Primului Ministru), i organizaiile non-executive
specializate n alocarea resurselor, cum ar fi Oficiul Naional pentru Audit i comitetele parlamentare.
19

Lucrarea lui Schubert trateaz o instituie unic in Suedia, Grupul de Expertiz n Finanele Publice (ESO),
care s-a bucurat de interes deosebit datorit succesului i originalitii n reviziurea politicilor i ridicarea
nivelului dezbaterii publice asupra impactului economic i social al acestora.
Contribuia sa arat c este posibil, chiar cu resurse modeste, s se acorde asisten considerabil pentru
sarcina dificil de a realiza o responsabilitate comun ntre biroul de bugetare i centru: sarcin care
determin orientarea ctre viitor i reevaluarea politicilor existente chiar atunci cnd grupurile de interese
nu sunt interesate de o schimbare, dei interesul public o cere. Shubert explic cum este posibil s ia fiin
i s funcioneze o instituie care combin independena necesar studiului i punerii n discuie a statusquo-ului, cu gradul cerut de integrare n sistem pentru ca munca sa s fie relevant, s contribuie la
dezbatere i s influeneze deciziile.
Realizrile ESO sunt susinute de cteva trsturi uimitor de simple: cercetare independent, publicat i
distribuit strict cu responsabilitatea autorilor (funcionari n administraia public, consultani, profesori
universitari); limitarea controlului ESO strict asupra calitii tiinifice a studiilor; subsidiaritatea fa de
Ministerul Finanelor, dorina de a publica datele obinute pe scar larg; integritatea intelectual a
persoanelor numite n consiliul i secretariatul ESO.
Al treilea articol din Partea a III-a (Havens) prezint munca Oficiului General de Conturi al SUA, corpul
congresional responsabil cu auditul i evalurile politicilor i managementului. Acest instituie poate servi
ca model din trei puncte de vedere: mrimea sa (3 800 angajai), rolul su de lider n metodologie, evoluia
sa (este prima cu un avans considerabil fa de rile OCDE care a transformat verificrile tradiionale
de audit i conformitate ntr-o analiz autentic a felului n care contribuabilii sunt afectai n mod pozitiv
ca urmare a acestori aciuni) i relaiile sale multiple i apropiate cu ramura legislativ i departamenentele
executivului. Autorul prezint activitatea GAO, dar n acelai timp se strduie i s-i expun modul de
operare intern (instruirea, codul deontologic, aria de expertiz) i mai ales relaia cu aleii n Congres.
Astfel, el completeaz i ilustrez concret activitatea instituiei despre care a discutat n Partea a II-a, n
lucrarea sa despre elaborarea bugetului de ctre legislativ.
Ca i n cazul ESO-ului suedez, succesul deriv dintr-un echilibru delicat ntre integrare i independen,
importana i caracterul su aprofundat. Trebuie observat c, desi supus atacurilor, GAO nu a fost
niciodat acuzat de a-i denatura analizele sau de a nu folosi cele mai bune metode i cea mai recent
cunoatere specializat. Rezultatele GAO au supravieuit schimbrilor politice. Dup prerea lui Havens, o
situaie de acest tip este determinat de eforturile manageriale continue i deliberate n interiorul instituiei.
n mod similar, obinerea echilibrului dorit ntre importana sa n luarea deciziilor i independen cere
investiii considerabile (n timp i energie) n relaiile cu membrii Congresului/clieni, mai ales n ceea ce
privete desemnarea prioritilor.
ncheiem, n Partea a IV-a, examinnd dou tipuri de probleme: ntreprinderile publice (Fournier) i
plile prin transfer ctre persoane afectate de handicapuri, boli, omaj sau srcie (Lacasse). Ambele
cazuri constituie probleme de responsabilitate comun ntre biroul de bugetare i centrul de guvernare, de
vreme ce ele transcend responsabilitile ncredinate la modul general ministerelor de resort i ridic
problema aciunii Statului.
Cu privire la plile prin transfer, accentul cade pe tendinele pe termen mediu i lung i pe interaciunea
dintre politici. Din ambele perspective, abilitatea guvernamental de a aciona a fost afectat negativ n
multe ri OCDE de cheltuieli scpate de sub control i efecte nedorite asupra omajulu i a pieei de
munc. Ct despre ntreprinderile private, problemele pe care le-au cauzat n ultimele dou decenii, att n
bugetul ct i n economiile rilor OCDE, acestea se rezolv, ntr-un numr de ri europene, sub
presiunea cerinelor pieei unice. n timp ce reforma se deruleaz n multe ri europene, ea este departe de
a fi complet, astfel nct nu s-au gsit nc tehnicile de reglare eficace, n mod deosebit pentru

20

inevitabilul monopol al serviciilor publice. n ceea ce privete ntreprinderile de publice ce nu vor fi nici
privatizate, nici comecializate (apainnd Statului, cu management propriu economiei de pia, orientat
spre rezultate), o serie de ntrebri rmn fr rspuns, despre cum pot guvernele aciona eficace
promovnd n acelai timp firmele care sunt eseniale pentru economie, dar parial imune la regulile fireti
ale economiei de pia.
Lucrarea lui Fournier evideniaz diverse sisteme europene de guvernare a ntreprinderilor private i ceea
ce s-a fcut pentru a rezolva problema controlului i a creterii acestora. n plus, autorul descrie cum s-au
schimbat lucrurile n ultima decad, n funcie de cerinele pieei unice. ntre altele, sectoare ca energia,
cile ferate, transporturile aeriene i reelele de comunicaii (acele monopoluri publice tradiionale, fondate
pe existea unor monopoluri naturale i a unor obiective de distribuie) sunt supuse schimbrilor pentru c
sunt expuse, dac rmn sau nu publice, asaltului combinat al progresului tehnic, globalizri,
dereglementrii i cerinelor concurenei loiale, impuse de Uniunea European. Aceste presiuni cer o
flexibilitate considerabil a autoritilor de supraveghere responsabile cu echilibrarea bugetelor i cu
fixarea amestecului ntre controlul Statului i al pieei n economie.
Contribuia lui Lacasse asupra plilor prin transfer raporteaz i interpreteaz constatrile cercetrilor
realizate n 13 state OCDE. Toate aceste state au cunoscut o cretere substanial a costului politicilor de
transfer, care au cuprins treptat un numr neprevzut de beneficiari, pe msur ce ajustri minore ale
politicilor i la nivel administrativ au schimbat substanial criteriile de eligibilitate. Similar, administrarea
programelor i-a asumat un rol diferit de cel a oferi ajutor din partea guvernului, rol atribuit initial
ageniilor operaionale. Depirea cheltuielilor prevzute, orict de mari, nu este uor reversibil, innd
cont de numrul de oameni afectai i de dimensiunea umanitar implicat.
Spre deosebire de ceea ce s-a ntmplat n trecut, orice reform de durat va trebui s supravegheze
ndeaproape ndreptirea la transfer i felul n care sunt conduse instituiile de distribuie a beneficiilor.
Aceasta pentru c o parte substanial a depirii cheltuielilor pot aprea ca rezultat acumulat al
schimbrilor administrative minore n domeniu, dect, cum este cazul pensionrilor, un rezultat al erorilor
conceptuale iniiale i a iniiativelor legislative imposibil de susinut. Acestea fiind spuse, este surprinztor
s constatm ct de puin literatur n domeniul administraiei publice este dedicat managementului
programelor sociale. Pentru moment, reformatorii din economiile n tranziie, ca i ceilali, nu au de ales
dect s cheltuie bani i timp acumulnd cunoaterea de baz despre administrarea eficace a programelor i
de a gsi noi ci de a reconcilia managementul politic cu teoria.
n plus, limitele cunoaterii comportamentul potenialilor beneficiari nseamn c reformatorii trebuie s-i
concentreze atenia asupra monitorizrii, sesizrii rapide a supra-costurilor i asupra sistemelor de ajustare.
Aceste sarcini sunt exemplele de baz a ariilor responsabilitilor comune ntre centrul de guvernare i
biroul de bugetare, pentru care activitile unor instituii de tipul ESO n Suedia sau a sistemului britanic de
monitorizare i revizie par foarte adecvate.

21

PARTEA I

PROVOCRI

ELABORAREA BUGETELOR I A POLITICILOR: PROBLEME, TENSIUNI I SOLUII:

FRANOIS LACASSE

Franois Lacasse este profesor n Economie i Management Public la Universitatea Qubec din Hull,
Canada, fost membru de conducere al Secretariatului Consiliului Trezoreriei canadiene (Ministru de Buget)
i al Biroului Consiliului de Stat (Prim Ministru), autor a multe publicaii de economie i management al
sectorului public, recent, responsabil de Grupul Reprezentanilor Oficiali pentru Buget n Unitatea de
Management Public a OCDE.
(Ideile exprimate aparin autorului i nu reflect poziia nici unei instituii publice.)

22

REZUMAT

Aceast lucrare prezint relaia dintre elaborarea bugetului i cea a politicilor i problemele asociate.
Accentul cade pe nevoia de a asigura coerena guvernamental dintre dou institiii distincte, anume, biroul
de bugetare i centrul de elaborare a politicilor (denumit n continuare centrul).
Seciunea I trece n revist istoria teoriilor bugetare i evoluia acestora, precum i modul cum acestea
abordeaz relaia dintre centru i biroul de bugetare. Aceast trecere n revist face dou contribuii
importante.
n primul rnd identific cteva reguli de baz confirmate de timp i experien. Aceste regului, care fac
obiectul Seciunii III i sunt formulate n termeni de cele mai bune practici, creaz cadrul discuiei
problemelor buget-centru este vorba despre natura problemelor, evoluia, soluiile identificate n cteva
ri de frunte, problemele nc nesoluionate.
De exemplu, complexitatea bugetului cerina de a reflecta n mod ct mai precis i n msur ct mai
mare impactul deciziilor politice asupra economiei este astzi o norm universal acceptat.
Implementarea sa ridic ns problema coordonrii buget-centru, ca i n cazul fondurilor speciale destinate
unor scopuri politice prioritare, controlul ntrprinderilor publice sau regimul mprumuturilor i garaniilor.
n mod similar, cerina ca bugetele s includ angajamente dincolo de un ciclu anual se bucur de consens
general. Din pcate, acesta constrnge flexibilitatea elaborrii politicilor i are nevoie de sisteme capabile
de o prognoz bine structurat n timp i de structurarea relaiilor ntre biroul de bugetare, centru i
ministerele de resort, ceea ce garanteaz c informaia este complet integrat n procesul de luare a
deciziilor.
Aceast parte istorico-teoretic i propune n mod secundar s completeze statulul actual al relaiei bugetcentru. Perspectiva rezultat se sprijin pe experiene recente, pe evoluia teoriei i a practicilor observate,
pe progresele din domeniul economiei, managementului i tiinelor politice care au fost treptat asimilate n
managementul public.
Seciunea a II-a dezvolt aceast perspectiv. Aceasta atrage atenia asupra necesitii de a menine centrul
i biroul de bugetare ca instituii disctincte, cu puncte de vedere, comportamente, capaciti i personal
diferite. Aceste diferene creaz inevitabil tensiuni i rivaliti n toate guvernele i se traduc n moduri
originale de armonizare a atributelor aciunii guvernamentale, contradictorii dar imperative. Guvernele
trebuie s fie flexibile i s rspund circumstanelor n schimbare, dar s ofere n acelai timp stabilitate,
previzibilitate, rigiditate i reguli clar specificate i ntrite. Satisfacerea acestor cerine ar fi imposbil n
cadrul unei singure instituii sau perspective.
Crearea unui echilibru eficace n aceast privin constituie tema central n relaiile dintre biroul de
bugetare i centru. Aceasta nu este nici uor de realizat i nici de definit prin regului clare. Mai mult,
tensiunile interinstituionale tind s devin disfuncionale, afectnd deci calitatea bugetului i a politicilor
n cauz i mpiedicnd guvernele s.i ating obiectivele prioritare, cum ar fi un echilibru bugetar,
reforme cheie, sau o integrare european accelerat.

23

Dac tensiunile dintre biroul de bugetare i centru sunt creative sau disfuncionale depinde n mare msur
de calitatea i caracteristicile sistemelor nsrcinate cu obinerea unei aciuni colective efective, a bugetrii
i a elaborrii informate a politicilor. Armonizarea, complementaritatea i capacitarea de a manevra sarcini
de responsabilitate comun sunt tratate special n acest lucrare.
Armonizarea se refer la modul n care biroul de bugetare si centrul asigur coerena actiunilor comune.
Consideraiile despre complementaritate privesc diviziunea sarcinilor ntre cele dou instituii, introdus
fr o real cuantificare i implicnd costuri recurente. Problema aciunii n arii de responsabilitate comun
este deosebit de important, dei, practic, toate rile OCDE au lacune n aceast privin. Faptul este
evident n identificarea i managementul politicilor cu impact transversal mai ales n domeniul social i
al acionrii n timp util pentru a ajusta, naintea crizei, tendinele pe termen lung ce pot perverti inteniile
politicilor guvernamentale (vezi schimbrile pieei de munc datorate schimbrilor demografice, efectele
politicilor regionale sau guvernamentale, crizele sistemului financiar).
A treia seciune, deja menionat, prezint problemele legate de relaiile buget-centru i soluiile
experimentate n rile OCDE. Abordarea implic pe de-o parte, examinarea naturii tensiunilor aprute n
privina normelor bugetare i, pe de alta, msura n care cele dou instituii au fost capabile s rezolve
unele dintre cele mai importante i dificile probleme politice de astzi.
Aceast privire retrospectiv ne ajut s nelegem limitele realiste a ceea ce este cunoscut despre sistemele
de bugetare i elaborare a politicilor eficiente i prin extrapolare, a ceea ce rmne de ameliorat i inventat
n domeniu. Dificultile ntmpinate n politicile de transfer, de pild, se pot atrubui limitelor sistemului ce
condiioneaz asumarea responsabilitii comune de ctre biroul de bugetare i centru. Lucrrile pregtite
pentru seminar arat c guvernele au dezvoltat soluii interesante i de succes pentru soluionarea acestui
tip de probleme.
Alte subiecte, cum ar fi luarea n considerare i bugetarea pentru situaii de risc i garaniile implicite ale
sistemului financiar, nu sunt deschise la asemenea solutii, ci accept numai soluii pariale i nedezvoltate.
n cele din urm, sistemele i instituiile dezvoltate difere de la ar la ar, chiar dac tehnicile utilizate
sunt identice. Dei sistemele bugetare difer de la o ar la alta,, maniera de iniiere a noi politici este de
cele mai multe ori aceei.
Scopul lucrrii este de a distinge ntre cele mai bune practici (sisteme, reguli, tehnici) folosite n
susierea tuturor elaborrilor de bugete i politici i acele caracteristici considerate produse ale tradiiilor i
specificului fiecrei ri.
n ceea ce privete aria implementrii i feed-back-ului, lucrarea se concentraz asupra evalurilor i a
schimbrii locului i rolului acestora n ultimele decenii. Decizia unor ri de a-i schimba administraia
public prin managerialism sau noua administraie public n cutarea unei productiviti crescute
i unui mai bun feed-back despre eficiena implementrii, sunt examinate din perspectiva condiiilor
necesare pentru lansarea unor eforturi similare. Discuia asupra implementrii unei raportri pentru
ameliorarea responsabilitii se concentraz asupra actorilor devenii importani n domeniu, n afara
biroului de bugetare i a centrului).
Seciunea final, a IV-a, atrage atenia asupra contrastului dintre instrumentele standardizate i trsturile
instituionale necesare armonizrii i complementaritii, i marea varietate a aranjamentelor folosite n
ariile de responsabilitate comun; asupra limitelor sistemelor; importanei altor aspecte ale guvernrii sau
instituiilor pentru a garanta c lucrurile funcioneaz normal. n cele din urm, spaiul pentru inovaie i
adaptare este suficient de mare ntr-un domeniu n care organizaiile se adapteaz unor realiti n
schimbare, asupra crora nu exercit control i pentru care nu exist soluii definitive.

24

CONINUT

I - Teoria bugetelor i elaborarea politicilor:

O cltorie de la dominana iluzorie la succesele modeste
A.
B.
C.
D.
E.

Preveniri i scopuri
Procesul bugetar ca forum al politicii
Autopsie
Motenire
Lecii: specializare i reconcentrare

II Biroul de bugetare i centrul:

Armonizare, complementaritate i responsabilitate comun
A. Diferene necesare, tensiuni sntoase i rivalitate antrenant
B. Armonizare i complementaritate
C. Managementul echilibrelor i postul de comand
III Normele bugetare i elaborarea politicilor publice: Probleme specifice
A. Multilateralitatea bugetului si elaborarii politicilor
1. Evoluie
2. Probleme de ultim or
3. Multilateralitatea ca arie a tensiunilor bugetare-de elaborare a politicilor i a aciunii
comune
B. Bugetarea multianual: reconcilierea bugetului anual cu angajamentele politice pe termen
mediu i lung
C. Responsabilitate i control: Biroul de bugetare ca furnizor de feed-back privind implementarea
pentru centru
1. Selectare
2. Chestiuni de baz
4. Evaluare i revizuiri
5. Eficien n management
6. Responsabilitate
IV Concluzii
Pentru a aprofunda cunotinele
Bibliografie

I TEORIA BUGETELOR I ELBORAREA POLITICILOR: O CLTORIE DE LA

DOMINANA ILUZORIE LA SUCCESELE MODESTE

Preveniri i scopuri
nainte de a ncepe, v previn asupra a dou lucruri. n primul rnd, am selectat PPBS ca punct de plecare
n acest trecere n revist, nu datorit vreunei nostalgii pentru acest abordare, nici pentru c o consider o

25

fntn de nelepciune. i acord o poziie central n dicuie pentru c reprezin cea mai profund i mai
teoretic ncercare de a reconcilia i unifica definitiv elaborarea bugetului i a politicilor.
n al doilea rnd, consider c teoria bugetelor nu este bine numit. Aplicabilitatea cuvntului teorie n
acest domeniu este departe de semnificaia atribuit lui n tiiele sociale, n special n economie. Aceasta a
fost recunoscut explicit de quasi-fondatorul domeniului, Wildavsky, care a spus: O teorie complet
asupra bugetelor este o imposibilitate, o iluzie: ar fi o teorie complet asupra guvernrii. Asemenea
modestie nu se regsete evident n prezent, nici mcar n lucrrile de acum 25 de ani ale lui Wildavsky,
cnd PBBS promitea s cucereasc lumea.
A face teorie despre bugetare i elaborarea politicilor cuprinde o miriad de elemente diferite: prevederi
pornind de la cele tehnice ale principiilor contabile i clasificrile cheltuielilor pn la cele quasi-filosofice
despre responsabilitate; ipoteze asupra scopurilor politice pe care le servete procesul bugetului, de pild, a
funiza un forum de reconciliere la limit a diferenelor ireconciliabile n valori i prioriti ale oamenilor de
decizie alei; descrieri i analize ale modului n care au evoluat sistemele naionale i normele
internaionale, unde fiecare propunere de reform a derivat din nemulumirile rmase n urma celei
precedente. Confuziile n domeniu sunt datorate unei varieti largi de melodii ale anului (vezi
reinventarea), parte din care sunt rmie deghizare ale teoriilor discreditate i ale practicilor (ncercate).
De pild, o serie de propuneri de reinventare sau constituionale n vog astzi seamn suprtor cu
PPBS-ul i cu ZBB-ul de mult vreme apuse. n cele din urm, autorii nu rezist ntotdeauna tentaiei de a
interpreta realitatea rii-mam ca fiind dinamica procesului bugetului i a elaborrii politicilor.
O trecere n revist, orict de succint, a evoluiei teoriei bugetului i a elaborrii politicilor din ultimele
decenii servete n dou scopuri. n primul rnd, ofer protecie mpotiva declaraiilor oficiale de astzi,
pentru c soluiile holistice au fost propuse i ncercate nainte i s-au ciocnit cu realiti problematice; iar
aranjamentele mari au fost lansate cu surle i trmbie, pentru a fi ulterior discret abandonate.
n al doilea rnd, aceast trecere n revist arat progresul incontestabil realizat, deseori pe fronturi
modeste i cu tehnici destul de simple. Exemplificm cu gravele probleme bugetare asosiate cu
dezechilibrele bugetare datorate deficitelor ntreprinderilor publice la nceputul anilor 80 care s-au
soluionat n cele mai multe cazuri aa cum s-au soluionat i dificultile legate de regimul bugetar al
fondurilor speciale, nprumuturilor i garaniilor explicite. n mod similar, s-a ajuns la un consens i n ceea
ce privete bugetarea multianual, ncheindu-se dezbaterea acestei probleme. Alte probleme s-au dovedit
mai durabile, de exemplu garaniile implicite i identificrile impactului transversal ntre politici. Oricum,
experiena recent a bugetrii i elaborrii politicilor a lsat n urm un numr substanial de reguli, norme
i practici, ncetenite i urmate n cele mai multe ri, recunoscute drept funcionale i eficiente, solicitate
de organizaiile internaionale i pieele financiare.
Procesul bugetului i forumul politicilor
Cum se armonizeaz procesele bugetare i elaborarea politicilor a fost o simpl ntrebare enunat acum 30
de ani. n timpul guvernrii (teoretice) a PPBS, procesul bugetului era arena elaborrii politicilor. Implicit,
tot ce ieea din perimetrul negocierilor bugetare constituia, retoric, imagine construit, via politic, fr
mare nsemntate. Guvernarea era conceput ca implicnd operarea opiunilor, alocarea resurselor: Ce alt
mod de a realiza acest lucru exista n afar de procesul bazat pe cifre ca acelea al bugetului?
PPBS stipuleaz c toate politicile trebuie grupate ntr-o ierarhie de misiuni guvernamentale ncercrile
luau n consideraie trei, patru, chiar nou niveluri. Fiecare nivel preciza activitile guvernamentale ca
mijloace interanjabile de realizare a obiectivelor definite pentru fiecare nivel. Aceste obiective sunt, n
schimb, considerate instrumente n atingerea obiectivelor definite pentru urmtorul nivel al iererhiei. De

26

pild, sprijinul fiscal pentru inovaia industrial i granturile pentru laboratoarele universitare sunt
programe al cror impact relativ poate fi comparat dac sunt privite ca mijloce de a realiza acelai obiectiv
politic, anume, continua acccelerare a progresului tehnic. Acest obieciv, devine, n schimb, un
instrument pentru a fi contrastat cu altele al cror scop este de asemenea continua acccelerare a creterii
economice, urmtorul obiectiv n ierarhie.
Exista prezumia - poate dorit, cerut sau predestinat c evalurile la nivelul fiecrui nivel vor dicta
realocrile resurselor ntre activiti n funcie de gradul de impact marginal produs de cheltuielile
adiionale. Structura ierarhic rigid a PPBS, fondat n economie - ntrebarea-cheie era: Unde este
dolarul marginal cel mai eficace? ncrederea sa n comparabilitatea inerent a scopurilor diferitelor
politici pe baza numitorui comun - adic a cheltuielilor, promisiunile sale privind att controlul ct i
integrarea tuturor politicilor guvernamentale, pe lng feed-back-ul i monitorizarea continu; toate acestea
combinate ntr-o viziune a fuziunii ultime a bugetrii i elaborrii politicilor. Rezultatul final promis era o
main funcionnd uor, foarte transparent i stabil, dar capabil de realocri constante rezultnd din
evaluri continue i integrate ale impactului politicilor.
Orict de naiv poate prea astzi, PPBS a reflectat i a fost promulgat de realiti solide: a ncercat s se
construiasc pe baza unor tehnici moderne n principal programarea linear folosite n domeniul militar
(planificarea sistemelor de armament); PPBS a reflectat cu acuratee cteva trsturi cheie ale bugetelor i
elaborrii politicilor, ca natura crescnd a schimbrilor posibile sub sistemul democratic de guvernare; de
asmenea, a promis s reconcilieze bugetarea i elaborarea politicilor i s rezolve toate problemele n
domeniu prin fuzionarea celor dou instituii, tergndu-le diferenele.
Autopsia
Toate ncercrile reale de a implementa PPBS ca sistem au fost curnd abandonate, fr multe tergiversri.
Motivele decesului elaborrii politicilor ca bugetare de la vrf la baz ntruchipat de PPBS (i mai trziu n
ZBB) sunt binecunoscute. Cel mai evident aspect este ncrctura enorm de informaie care blocheaz
sistemul, de vreme ce evaluarea i continua reformulare a unei game variate de politici cere resurse
financiare vaste i, mai important, consum mult din timpul persoanelor care iau decizii.
A doua deficien a sistemului deriv din ignorarea unui fapt central, mai bine precizat astzi dect n zilele
viselor tehnocratice ale PPBS, anume, c guvernele societilor noastre sunt covrite cu un numr mare de
activiti i probleme privind tehnologiile neputincioase ceea ce nsemn c soluiile lor nu sunt doar o
problem de a aplica remedii cunoscute, de tip finalitate-mijloace. Problemele sunt acut simite de
electorat, exist o viziune a lumii aa cum ar arta fr ele, dar exist puin cunoatere despre cum se
ajunge n situaia respectiv. Mai ru, unele dintre cererile electoratului sunt pur i simplu contradictorii.
Rzboiul mpotriva drogurilor sau reinseria social a fotilor deinui sunt exemple pentru primul caz, n
timp ce rezistena simultan i puternic la reducerile cheltuielilor pentru sntate i la creterea
impozitelor exemplific pe cel de al doilea. Politicile servesc deseori attea scopuri nct devin neclare. De
pild, politicile regionale tind simultan s transfere resurse de la bogai ctre sraci, s subvenioneze
investiii (ofer bani acionarilor), sa asigure acces egal la serviciile publice indiferent de costuri, .a.m.d.
Chiar mai ru, din punctul de vedere al tehnologiei i al capabilitaii instituiilor centrale de a evalua i
compara iniiative politice, un numr mare de politici exist pentru c rezultatele pe care le sconteaz sunt
cerute de electorat, chiar dac nimeni nu tie ntr-adevr dac acestea pot fi atinse. Programele actuale de
guvernare proiectate n acest scop sunt ncercri curajoase, experimente nobile ncrcate cu retoric i
simbolism, dar foarte lipsite de tehnici dovedite i testate. De la rzboiul mpotriva drogurilor la reinseria
social a populaiilor marginalizate nu menionm problemele de definire a ceea ce nsemn o bun
politic educaional guvernele urmresc zeci de obiective cu mijloce foarte nesigure i fr tehnologii

27

efective disponibile pentru aciunile publice. Se poate spune c pe msur ce mecanismele raionale ale
pieei devin mai dominante ntr-o societate, guvernele se concentraz n mai mare msur pe iraional,
neclar, contradictoriu i simbolic. Acestea nu sunt fasoane, ci funcii-cheie ale sistemului politic, cu un rol
mult mai mare dect acela al alocaiilor bugetare.
Al treilea motiv pentru eecul PPBS este pur i simplu c, dincolo de cerinele extraordinare pe care le
fcea asupra instituiilor i sistemelor, n termeni de producere i asimilare a informaiei ca i de ajustare
pentru schimare, acesta i asuma capabiliti de planificare i prognoz dincolo de acelea pe care cele mai
bune mini sau computere sunt capabile s le produc. Exemplele de chestiumi din agendele
guvernamentale, semnificative astzi, dar total neprevzute acum un deceniu sau dou, abund: vezi
impactul politicilor sociale asupra pieelor de munc, ratele de cretere extraordinare din Sud-Estul Asiei,
ocurile petroliere i mai trziu slbirea puterii OPEC, etc.
n cele din urm, armonizarea bugetrii i a elaborrii politicilor gndit de PPBS postula implicit un
sistem de management foarte tradiional, de tip mecanic i piramidal, n care institiiile i oamenii
ndeplineau ordine venite de sus i n care politicienii maximizau un sens clar definit al funciei bunstrii
sociale. Modul de operare i conducere a organizaiilor, fie ele publice sau private, a dovedit mai mult
complexitate. Similar, dimensiunea exact i diversitatea activitilor neguvernamentale a expus limitele
modelului de control i comand centrale. De asemenea, revoluia n analiza sectorului public, nceput n
cadrul colii alegerii publice, a ters complet din memorie noiunea de guvern vzut ca un grup de ngeri
servind un bine public bine-definit, i opus guvernului ca sarcin de a lucra cu o suprancrctur de
cerine contradictorii din partea grupurilor de interese i a electoratului, supus ocurilor venite din exterior,
devenite nc i mai puin previzibile datorit globalizrii economice.
Moteniri
Eecul efortului de a pune bazele imperiului bugetului a lsat n urm un numr de trsturi nc prezente
n teoria, practicile i recomandrile bugetare. n fapt, dat fiind eecul su, este uimitoare motenirea pe
care a produs-o. Multe din regulile, aspiraiile i obiectivele sale au devenit practici care par acum s fi
existat dintotdeauna, caracteristici inerente i predestinate.
Discuia asupra bugetrii i a problemelor elaborrii politicilor, prezentat n Seciunea a III-a, este purtat
n cadrul consensului actual asupra regulilor de bugetare, care evident, datoreaz mult nelegerii datorate
inventivitii i neajunsurilor PPBS. Nevoia de multilateralitate a bugetului; preocuparea constant cu
relaia finalitate-mijloace n formularea i evaluarea politicii; interesul pentru impactul transversal i
capacitatea de substituire a programelor; insistena asupra prognozelor i estimarea comparativ a
iniiativelor politice; toate acestea nu au luat natere odat cu PPBS dar au primit la acea vreme formularea
lor de baz, cea care este folosint i astzi. Acelai lucru este adevrat pentru recomandrile mai strmte
n probleme de tipul clasificrii funcionale a cheltuielilor, regimul mprumuturilor i garaniilor sau
cerinele tehnice de evaluare, orict de mult insist practicienii de astzi pe distanarea de acest linie mai
puin dect onorabil.
Motivul principal al acestei moteniri nu este nostalgia dup o perioad a iluziilor, ci se datoreaz faptului
c PPBS a furnizat o viziune unificat asupra modului n care bugetarea i elaborarea politicilor pot fi
considerate mpreun.
De pild, cum s-a menionat deja mai sus, clasificrile funcionale solide de cheltuieli sunt recunoscute ca
indispensabile, nu n primul rnd ca unealt pentru buget ci ca ajutor n prioritizarea i estimarea
politicilor, respectiv contribuie n sensul responsabilizrii i eficienei. Alte exemple sunt: transferul
treptat al interesului n cadrul instituiilor de control i audit, de la probitate i conformitate la accentul pe

28

eficacitate; ncadrarea informaiei furnizate parlamentelor inclusiv obiectivele detaliate i msurarea

performanei; chiar i recentele i ndrzneee contracte ntre minitrii i ministerele din Noua Zeeland.
Toate acestea, fie practici banale sau experimente de avangard, datoreaz mult unui cadru uitat acum, care
a centrat atenia pe transparen, rigoare i pe importana informaiei i analizei formale pentru facilitarea
alegerilor politicilor.
Lecii: specializare i re-centrare
Eecul PPBS a expus cteva realiti de baz care subliniaz gndirea contemporan asupra teoriei
bugetului. Trei dintre acestea sunt dintre cele mai interesante din perspectiva armonizrii i
complementaritilor dintre bugetare i elaborarea politicilor i sunt astzi luate ca atare n cele mai multe
dicuii.
Prima privete rolul dual al biroului de bugetare ca spaiu al coerenei pentru guvern i ministerul
nsrcinat cu sarcini specifice i opernd ca orice organizaie, de pild cu propriile limitri, tradiii, clieni
instituionali, agende i cultur. Biroul de bugetare este n acelai timp forumul pentru reala reconciliere a
revendicrilor n competiie i ministerul nsrcinat cu manevrarea unor clieni specifici: piee financiare
naionale i internaionale, organizaii internaionale, investitori interni i strini, i, deseori, mari instituii
financiare, pe care le regleaz i cu care trateaz politic.
Orict de banal sun, acceptarea acestor fapte constituie pasul napoi de la visul fuziunii atotcuprinztoare
i deschiderea ctre examinarea a ceea ce biroul de bugetare poate face punctual n sprijinul elaborrii
politicilor i a a modului n care poate fi organizat pentru a opera eficace fa de restul sistemului. Biroul
de bugetare, ca instituie, este i trebuie s rmn diferit de alte instituii centrale, cu implicaia c relaia
cu acestea trebuie s vizeze complementaritatea i nu omogenitatea.
n al doilea rnd, chiar riscul supra-ncrcrii unui instrument ca biroul de bugetare devine mult mai clar.
Riscul se refer la reducerea propriei eficiene i a contribuiei la elaboarea politicilor prin ncredinarea
unui numr prea mare de sarcini, aa cum folosirea exceptrilor de la impozitare este legat de necesitatea
de a menine sub control administrarea legilor privnd impozitele. Un exemplu de contientizare a a acestor
pericole este vizibil n dicuiile aprinse asupra modalitii optime de a ine sub control chestiuni extrabugetare ca garaniile. Unele ri investesc destul de mult n proiectare unor tehnici sofisticate de a puncta
asemenea angajamente la buget, pentru a pune oamenii de decizie n situaia de a nu putea modifica
deficitul trecnd de la cheltuieli la mprumuturi sau garanii. Altele au ales deliberat s nu urmeze acest
cale, argumentnd c tehnici mai bune de control pot fi elaborate n alte pri ale sistemului, fr a se
aduga ale complicaii documentelor bugetare, deja masive ca mrime i complexiate. Mult din dezbaterea
actual asupra folosirii metodei angajamentelor (a posturilor tranzitorii) sau a bazei numerar de
contabilitate solicit schimburi similare.
n al treilea rnd, nvturile trase din cererile nerealiste de informaie i mpovrarea excesiv cu
documente a PPBS a pus n chestiune abordarea bazat pe reglementri n implementarea politicilor prin
biroul de bugetare. Noul managerism, cu accentul su pe responsabilizare la toate nivelurile i
descentralizarea autoritii n finane, s-a ridicat probalil ntr-un alt context, dar terenul era pregtit de
aceste dificulti din trecut. Nu numai c biroul de bugetare nu a mai emis pretenia de a fi un forum
politic, dar s-a realizat c acesta nu poate duce greutatea controlului direct i de a asigura un management
public eficient, dat fiind mrimea i complexitatea sectorului public. Contientizarea limitelor contribuiei
biroului de bugetare la implementare a fost un factor major ntr-o serie de ri, pentru recentrarea activitii
sale i a modului su de operare n afara reglementrilor detaliate i a elaborrii de reguli, ctre evaluare,
diagnoz timpurie a problemelor, instruire i asisten pentru ministerele de resort i elaborarea cadrului
specific contractelor cu acestea din urm.

29

Problemele ntlnite n aceast ultim ncercare de a fuziona bugetarea i elaborarea politicilor a permis o
mai clar delimitare ntre biroul de bugetare, centru i ministere. n ceea ce privete implementarea, aceste
au generat o micare spre tehnici de control mai flexibile i auto-corectoare, mprumutate n parte din
sectorul privat; n ceea ce privete partea de formulare a politiclor, ele au avut ca rezultat un sim mai
adecvat al echilibrului poziiei biroului de bugetare cu funciile sale de instituie a corenei centrale i cu
rolul sectorial n operarea cerinelor mandatarilor specifici.

II BIROUL DE BUGETARE I CENTRUL: ARMONIZARE, COMPLEMENTARITATE I CORESPONSABILITATE

Viziunea PPBS a unui birou de bugetare-centru fuzionat a apus de mult. Ce l-a nlocuit acum, cnd politica
economic i, n particular, reaciile clienilor birourilor de bugetare piee naionale i internaionale,
instituii i foruri ocup locul central n cele mai multe ri? Dac cineva privete un model att de curat
i de clar definit ca PPBS ca reprezentnd relaiile birou de bugetare-centru, rspunsul este: Nimic.
Problema nici nu face mcar obiectul direct sau explicit al dezbaterii: cutarea celor mai bune mijloace de
a dirija relaiile ntre cele dou instituii a fost nlocuit de ncercri sporite pentru mbuntirea continu,
prin revoluionarea modului de operare, deci acceptarea diferenelor ntre cele dou instituii i aspiraia
ctre flexibilitate i robustee n relaiile dintre ele.
Perspectiva sugerat mai sus deriv din observarea sistemelor care funcioneaz n sensul satisfaciei
generale n rile respective. Abordarea prim de nregistrare a acestor relaii ntr-un aa-numit cadru
general datoreaz o parte din formularea sa vederilor lui Herbert Simon asupra organizaiilor i lucrrilor
recente ale lui March&Olsen despre instituii i rolul lor. Acest mptumut indirect implic o masur de
justiie poetic: Simon a fost primul care a folosit un model politic explicit pentru a explica funcionarea
intern a marilor afaceri. n timp de March&Olsen insist asupra reintroducerii n managementul public a
vechilor i eminamente politice distincii ntre o organizaie i o instituie; prima este o simpl unealt
creat pentru o sarcin specific, a doua este o organizaie care ncarneaz relaii de putere, simboluri
politice i sociale reflectate n cultura sa adic o instituie este o organizaie care i gsete justificarea
att n ceea ce este ct i n ceea ce face.
Diferene necesare, tensiuni sntoase i rivaliti antrenante
Dificultile ntre biroul de bugetare i centru rezult din diferenele de rol i stil ale celor dou organizaii.
Aceste diferene nu ar trebui considerate suprtoare pentru a fi eliminate sau minimalizate, ci componente
naturale i importante n funcionarea efectiv a instituiilor centrale ale guvernelor.
Bugetul anual este un instantaneu al deciziilor de implementare a politicilor, rezultat al unor negocieri
laborioase. El furnizeaz o imagine stabil a lumii exterioare i a ministerelor, ntruchipeaz continuitatea
aciunii guvernamentale i pentru anul urmtor n cele mai multe ri, pentru urmtorii doi, trei ani i
schieaz condiiile de implementare i politicile de control. Instrumentul este de stabilitate, detaliind
deciziile de implementat prin reguli i proceduri care, prin natur, sunt rigide i detaliate, indiferent c
autoritatea financiar a fost sau nu descentralizat.

30

Stabilitatea, claritatea i schimbrile planificate i estimate atent sunt valori-cheie ale biroului de bugetare
i stau la baza modului su de operare, fiind mbriat de oameni care l conduc. Dincolo de funcia sa
central, biroul este o reflectare a diviziunii muncii n interiorul guvernului. n calitate de gardian al pungii,
este nsrcinat cu managementul poziiei fiscale, i cu cooperarea cu diferii clieni (ministere). Aceti
clieni, pieele i instituiile financiare internaionale i-au demonstrat preferina pentru ordine, claritate,
predictabilitate i conservatorism. Aceast realitate ntrete cultura i valorile care constituie
caracteristicile eseniale ale biroului de bugetare competent.
n operaiile zilnice, aceste caracteristici se manifest n rspunsurile negative tipice la solicitrile de
schimbri bugetare neplanificate. Aceasta se ntmpl cnd solicitrile nu sunt ncorporate n ciclul
bugetar, care are flexibilitate restrns i este construit cu compromisuri dificil de ctigat, reflectate n
bani i dezvoltate ntr-o manier foarte structurat. Rspunsurile standard ale biroului de bugetare se
datoreaz respectrii misiunii acestuia. n negocierile cu ministerele, este abil n a slbi entuziasmul i a
exprima scepticism n privina costurilor. De vreme ce nimeni nu a adresat unui birou de bugetare alt
solicitare dect de mrire a cheltuielilor, reflexul gardianului este format de practic. Asemenea reflexe i
obiceiuri instituionale primesc un sprijin puternic din partea percepiei tuturor acestor birouri de bugetare
conform creia ele reprezint gardienii binelui public, protectori ai intereselor ntregii populaii de lcomia
lobby-urilor sectoriale i a aliailor ministeriali ai acestora.
Cultura birourilor de bugetare este foarte puternic, organizaiile sunt mici i stnse, munca voluminoas i
cu termene stricte. Acesta este cazul peste tot, indiferent dac perioada observat este sau nu una n care
biroul este puternic. Proiectul, cultura, valorile organizaiei sunt adaptate sarcinilor proprii: s conduc
procesul de elaborare a bugetului, s pzeasc banul public, s determine funcionarea pieelor financiare i
s vegheze reputaia financiar a guvernului. Supravieuirea i realitile au modelat sunt cele ce au
modelat astfel birourile de bugetare.
Politica centrului, pe de alt parte, este zona n care solicitrile de schimbri ale politicilor, emanate de la
ceteni, grupuri de presiune sau mediul extern trebiue s primesc reacii i s fie hotrte; zona n care
rspunsuri i iniiative n termeni de politici trebuie s fie date. Rolul su de conducere politic apreciaz
capabilitatea inovatoare i ncurajarea ministerelor de a propune iniiative politice noi sau revizuite. Un bun
minister, din perspectiva centrului, este acela care produce continuu asemenea iniiative, nu n mod necesar
stricte, dar previzibile i cu care organizaia prudent a biroului de bugetare prefer s fac afaceri.
Materia prim de baz a centrului sunt problemele politice. De cele mai multe ori acestea i fac loc pe
agenda sa n forma difuz a crizelor i nemulumirilor. ntr-o organizaie cu asemenea sarcini, este apreciat
rspunsul prompt i capabilitatea de negociere pentru o vreme, inovaia, urechea deschis la vocea
electoratului, tolerana, dac nu expertiza n ambiguitate i simbolism.
Funcionarii biroului de bugetare sunt deseori suspicioi fa de colegii lor de la centru, sunt grabii s-i
acuze de nesinceritate, de slbiciune pentru planuri mprtiate, deghizate sub formule mari i sloganuri cu
neles obscur, de nesocotin fa de realitile banilor n general i a echilibrului fiscal n particular. Cei
de la centru ntorc complimentele cu comentarii despre conopiti fr inim ai numerelor, contabili i
economiti conservatori, orbi la realitile sociale i surzi la solicitrile politice, uzurpatori ai funciei de
elaboare a politicilor sub haina necesitii fiscale.
Ambele tabere sunt ndreptite, pn la un punct: rolurile pe care fiecare instituile le joac reclam
tendine diferite n percepii i comportament. Diferenele economisesc timp, reduc incertitudini i, cel mai
important, fac treaba. Pentru c, bineneles, funciile centrele guvernamentale cer ambele tipuri de
trsturi: stabilitate, rigoare, dar i capacitate de a rspunde, inovaie, flexibilitate. Dac vreodat cele dou
organizaii vor avea viziuni, stiluri i abiliti identice, ingredientele-cheie pentru o administraie public

31

eficace i via democratic ar lipsi. Este dificil s vezi cum at putea supravieui mult vreme o astfel de
armonie: o criz electoral sau fiscal i-ar pune punct curnd.
innd cont de mandatele lor, tensiunile dintre centru i biroul de bugetare au fost la fel de inevitabile ca i
acelea dintre marketing i producie n firmele industriale. Subiectul-cheie de examinat este nu de a gsi
mijloacele de a face similare cele dou instituiii, ci de a dezvolta sisteme care s asigure c aceste tensiuni
nu vor ngrdi reciproc munca acestora i c diferitele tipuri de abiliti sunt proiectate optim n beneficiul
funciilor instituiilor centrale. Acesta este interesul sistemelor desemnate s asiste cooperarea la acest
nivel.
Armonizare i complementaritate
n cadrul perspectivei expuse mai sus, anumite mijloce standard de asigurare a armonizrii aciunii ntre
cele dou instituii sunt aplicabile iar altele nu. De pild, o diviziune absolut a muncii este imposibil. La
bine i la ru, bugetul este inerent o elaborare de politici i, invers, o formulare serioas a politicilor nu
poate fi fcut fr referin la implicaiile legate de resurse, adic, bugetare. n consecin, trebuie
acceptate nu numai diferenele de stil i interes dar i un oarecare grad de suprapunere.
Trecerea noastr internaional n revist arat c exist un grad ridicat de consens asupra trsturilor
eseniale ale regulilor i sistemelor menite s garanteze armonizarea aciunii. Dup cum poate fi citit,
printre altele, lucrerea lui Hel-Thelier/ Meny/Quinet i cea a lui Heller/Wolff despre Germania,
principalele trsturi ale armonizrii sunt urmtoarele:
1. Un proces bugetar cu reguli i calendar rigide. n Frana i Germania, cadrul pentru buget
este schiat de Ministerul Finanelor i nsuit de centru n scurt timp; acest fapt este valabil
pentru cele mai multe ri (vezi Sims despre Canada i Allen despre Regatul Unit). Ciclul
elaborrii bugetului este destul de lung, astfel nct permite spaiu pentru negocieri i ajustri,
dar menine rigiditatea necesar procesului prin nlturarea oricror deviaii de la cadru. n
practic, sistemele cer ca deviaiile s primesc aprobarea comun a biroului de bugetare i a
centrului.
2. O anumit flexibilitate este pstrat n mai multe moduri. n Frana, pentru a permite
reajustri n circumstane schimbate, realocarea anual substanial a fondurilor poate avea
loc la iniiativa unui birou de bugetare, cu concursul centrului.
3. Odat ce bugetul este hotrt, eficacitatea sa ca surs de stabilitate, pentru exterior i pentru
ministere deopotriv, este meninut prin proceduri riguroase solicitate de acceptarea a noi
iniiative politice care pot afecta folosirea resurselor. Pre-eminena conducerii politice la
centru este respectat pretutindeni, dar armonizarea nu este mai puin garantat prin regului
stricte privind costul noilor propuneri i de rolul foarte activ al biroului de bugetare n
stabilirea sursei resurselor. Aceste reguli privesc att noile iniiative introduse dup votarea
bugetului ct i pe cele de ncorporat n viitoarele bugete. Aceste regului se justific pe
deplin, dat fiind timpul limitat i atenia disponibil pentru modificri ale modelelor de
cheltuieli, care implic negocieri aprinse ntre persoanele i instituiile care le solicit.
Sistemele pot fi complicate n specificul implementrii lor, aa cum descriu lucrrile lui Allen,
Heller/Wolff, Hel-Thelier/Meny/Quinet i Sims dar cea mai important trstur nu este numrul
reglementrilor, ci fapul c, fundamental, asigurarea armonizrii buget-centru este fondat pe cteva
elemente simple. Acestea sunt: toate deciziile importante asupra politicilor implic informarea complet a
celor dou instituii, timp i mecanisme de consultare i negociere; reguli destinate s reduc situaiile cnd

32

rezolvarea diferenelor la nivel de vrf este necesar; un context n care puterea i responsabilitatea
Ministerului Finanelor nu este disputat chiar dac trebuie s acioneze mpreun cu centrul.
Dac structura de baz a sistemelor este simpl, ce poate merge prost? Ce poate mpiedica armonizarea
eficace birou de bugetare-centru? Ce probleme pot aprea, dat fiind complementaritatea ntre bugetare i
elaborare a politicilor, putnd duna ambelor funcii?
Unele probleme au puin de a face cu sistemele. De pild, impactul costisitor al eecului canadian de a
controla creterea cheltuielilor, discutat de Sims, are foarte puin de a face cu structurile sistemelor de
sprijin pentru bugetare-elaborarea politicilor. Alegerile politicilor s-au operat inclusiv cnd informaia
privind consecinele acestora era disponibil. Aceasta a fost puin sau de loc folosit: alegerile existau.
Singurul element din acest caz care timite la disfunciile sistemelor este aparenta subordonare a biroului de
bugetare n producerea i diseminarea prognozelor roz privind economia i cheltuielile. Dac a existat o
problem, aceea a fost existena unei armonii prea mari n sistem: diferenele celor dou instituii nu le-a
permis s se manifeste eficace, i ntregul sistem a mizat n prea mare msur ntr-o singur direcie, cu
costuri mari.
Probabil c cel mai important factor n mpiedicarea armonizrii i complementaritii este transferul de
informaii ntre cele dou instituii. Dac rivalitatea ntre biroul de bugetare i centru duce la disimularea
informaiei sau la retregerea informaiei cerute, atunci lipsa armonizrii poate fi foarte costisitoare pentru
guvern i economie ca ntreg. Asemenea situaii intervin n acceptarea noilor propuneri politice, pentru
care aprecierea costurilor consitente, mai ales pe termen mediu, nu au fost efectuate. Aceasta va restrnge
alegerea politicilor i va determina dificulti bugetare n anii urmtori. Invers, un feed-back slab asupra
implementrii sau cifre opace furnizate de biroul de bugetare sunt duntoare pentru calitatea elaborrii
politicilor. De pild, cnd singurii oameni care urmresc alegerile politice ncorporate n cifrele bugetului
sunt cei civa ai biroului de bugetare, armonizarea cu elaborarea politicilor rmne o noiune goal i
formal.
Vzut din perspectiva informaiei, relaia ntre biroul de bugetare i centru ne readuce la chestiunea
central a complementaritii, adic faptul care leag calitatea bugetrii de o elaborare ordonat a
politicilor, i, invers, o elaborare a politicilor luminat care cere bugetare de calitate. Din nou, principiile
sunt clare i simple, dar implementarea lor este un proces nesfrit de adaptare i ameliorare, dup cum
mrturisesc schimbrile n derulare sau ntrevzute n ri cu sisteme sofisticate ca Frana, Germania i
Regatul Unit.
Biroul de bugetare nu este singurul judector al calitii bugetului. Principalii clieni interni ai produsului
su sunt ministerele i oamenii de decizie, adic centrul, parlamentele i ministerele. O bun bugetare nu
este deci definit prin satisfacerea biroului de bugetare i a pieelor, ci i de multilateralitatea produsului si
de utilitatea sa din perspectiva acestor clieni. n ciuda rivalitilor sntoase i a diferenelor de
perspectiv ntre cele dou instituii, tentaia biroului de bugetare de a aciona ca turn de filde rmne
prezent, i amenin armonizarea i complementaritatea eficient.
Centrul, n schimb, este vulnerabil la tentaia de a permite sistematic excepii de la regulile bugetului de
dragul promptitudinii imediate sau datorit interpretrii msurilor de protecie ale bugetului ca obstacole.
Tocmai pentru a contracara aceste tentaii sistemele de reguli reuite prevd consultri prelungite i
intervenii comune din partea biroului de bugetare i a centrului.
Responsabilitatea comun
Armonizarea i complementaritatea n cele mai multe ri OCDE sunt satisfctor rezolvate de sistemele
prezente, ceea ce nu este surprinztor, de vreme ce aceste dou titluri sunt produsele aciunilor continue ale
33

guvernelor n sensul funcionrii fr piedici ale mainii administrative. Si ntr-adevr funcioneaz fr

piedici, n ciuda ipetelor care apar n titlurile ziarelor n perioadele de criz.
Esist totui o a treia fa a interfeei ntre bugetare i elaborarea politicilor: responsabilitatea comun.
Centrul i biroul de bugetare sunt dou instituii de baz pentru coerena guvernamental. Ele controleaz
dou instrumente-cheie ale guvernului: curentul legislativ i procesul de bugetare. i mai important, aceste
instituii n comun i cu sau fr voie, sunt singurele unde cererile contradictorii sunt reconciliate, i unde
perspectiva de anasamblu asupra evoluiei statului poate fi dezvoltat i implementat.
Managementul eficace al complementaritii i armonizrii, dincolo de funcionarea zilnic a mainriei
guvernamentale, solicit i un accent deosebit pe responsabilitate comun. Afilierea organizatoric a celor
dou instituii de coeren trebuie s reflecte acest interes. ntr-adevr, unele dintre cele mai importante i
frustrante probleme de astzi pot fi atribuite neajunsurilor din trecut, n cele mai multe ri. Cu alte cuvinte,
cele dou instituii trebuie s fie echipate corespunztor pentru confruntarea cu probleme care nu aparin
responsabilitii ministerelor. Pericolul existent aici, chiar n situaia n care armonizarea i
complementaritatea sunt corect direcionate zilnic, este ca unele chestiuni importante s rmn
neidentificate pn cnd crize costisitoare vor erupe, pur i simplu pentru c instituiile nu sunt structurate
s lucreze cu probleme care nu in nici de ministere, nici de fiecare instituie central n parte.
Exemple de probleme de acest gen, de mare interes pentru multe guverne, nu sunt greu de gsit. Cele mai
multe probleme care se materializeaz pe termen mediu i lung, legate de schimbrile sociale, aparin
acestui domeniu de responsabilitate comun. Lacasse prezint un astfel de exemplu: politicile de transfer.
Aceste politici au schimbat ncet i profund pieele de munc i au fcut lupta mpotriva omajului mult
mai dificil dect era. Pentru c acest evoluie a implicat impactul combinat al multor politici ca i pe cel
al schimbrilor economice i sociale, ea nu a czut n sfera unui minister precis, i de aceea, n cele mai
multe ri, abilitile i atenia centrului s-au concentrat n alt parte, iar consecinele au rmas nesesizate
pn au generat probleme sociale majore. Alte exemple similare sunt: costurile i supravegherea garaniilor
implicite ale sistemului financiar, acumularea reglementrilor care au redus gradat abilitatea economiei i a
pieelor de a se adapta la schimbare, barierele federale privind comeul n anumite state federale care au
dus la balcanizarea pieelor naionale etc. Unele dintre cele mai apstoare probleme de astzi, att din
perspectivele politice ct i din cele bugetare, poate fi identificat n chestiunile care n trecut nu priveau
direct nici o instituie, nu n procesele sau structurile care nu au funcionat optim, ci n instituiile i
sitemele care pur i simplu nu erau create.
Unele ri au nfruntat acest problem i au pus ulterior bazele instituiilor i sistemelor care lucreaz n
prezent, parial sau integral, cu asemenea probleme din domeniul de responsabilitate comun, adic rolul
comun proactiv al biroul de bugetare i al centrului. De vreme ce aceste probleme sunt mai complexe i
mai variate dect acelea pe care le-am tratat n partea despre complementaritate i armonizare,
mecanismele de succes variaz enorm de la o ar la alta. Cele mai simple cazuri se refer la dirijarea unei
prioriti naionale, cum este de pild, integrarea european. Lucrrile lui Hel-Thelier/Meny/Quinet,
Heller/Wolff descriu mecanismele variate care funcioneaz n rile acestora pentru a lucra cu aceast
chestiune cu aspecte multiple.
Mai clar centrat n aria responsabilitii comune i mai ambiioas n scop i responsabilitate este structura
stabilit n Suedia, adic ESO, descris n lucrerea lui Schubert. ESO constituie att un mecanism de
interogare i definire a problemei n timp, ct i o ncercare de a umple golurile neacoperite de procesele
normale, care sunt prea strns ghidate pe termene scurte. ESO este localizat n Ministerul de Finane, dar ar
fi putut ine de oricare altul, de centru sau putea exista chiar n afara structurii guvernamentale. Ceea ce
este important n acest instituie inovativ este recunoaterea comun a biroului de bugetare i a centrului
cu privire la faptul c structurile lor individuale pot fi eficace n rezolvarea afacerilor curente, dar c sunt
probabil slab-echipate s ndeplineasc sarcini ca impactul transversal al politicilor, s avertizeze din timp

34

asupra impactului politicilor i finanelor publice asupra tendinelor sociale, s cuprind impactul real, pe
termen lung, incremental i cumulativ al iniiativelor politice, aa cum era cazul cu subveniile agricole i
securitatea social.
Lucrrile lui Allen i Havens arat de asemenea cum sunt organizate complementele de baz ale
instituiilor bugetare i politice din Regatul Unit i SUA, ntr-un mod mai modest i tradiional, pentru a
furniza intrri de tipul responsabilitii comune. n Regatul Unit, un rspuns parial s-a dezvoltat n cadrul
revizuirilor de cheltuieli i prin cerinele impuse noilor propuneri politice, adic analiza impactului lor
asupra altor politici, oportunitii i capabilitii de a schimba cifrele de cost. n SUA, cel mai puternic
actor cu acest rol este n afara executivului, n Oficiul General de Conturi, al crui abordare a funciilor de
audit a fost lrgit mult n afara cadrului tradiional dintre conformitate i legalitate.
Postul de comand i managementul pentru echilibru
Cadrul general adecvat pentru a nu ncrca responsabilitile centrale, de coeren, ale guvernelor implic
stabilirea ctorva trsturi fundamentale, fixe i universal-mprtite de postul de comand central,
buget i centru. n afara acestora, specificul regulilor i sistemelor depinde de preferinele i caracteristicile
naionale.
Aceste trsturi sunt:
1. Recunoaterea i ncurajarea diferenelor eseniale ntre biroul de bugetare i centru: ele joac
roluri diferite i prin urmare au nevoie de abiliti diferite i autonomie substanial, care ar
trebui precizat n reguli i proceduri precise.
2. Sisteme de sprijin destinate s faciliteze colaborarea eficient ntre biroul de bugetare i
centru. Aceste sisteme vor facilita: n primul rnd, negocierile i consultrile; n al doilea
rnd, un transfer deschis de informaie de la o instituie la alta; n al treilea rnd, meninerea
echilibrului, adic asigurarea c nici una nu domin astfel nct s fie mpiedicat
funcionarea celeilalte.
3. Interdependena ntre bugetare i elaborarea politicilor se extinde la calitatea operaiilor
desfurate de fiecare instituie; n consecin, fiecare este factor cheie n determinarea
schimbrii modului de operare al celeilalte. Prezentrile i clasificrile bugetului trebuie s
fie la fel de importante n afara bugetului ca i n interiorul su; procedurile de decizie asupra
noilor iniiative politice la centru sunt decisive pentru buget.
4. Cele dou instituii centrale ale guvernului poart responsabilitatea comun pentru toate
problemele care transcend sfera de responsabilitate a ministerelor specifice. Experiena arat
c aciunea eficace asupra unora dintre aceste probleme solicit mai mult dect armonizarea
problemelor survenite cu frecven zilnic. Aceasta implic capabilitatea instituional de a
identifica problemele i de a proiecta soluii n probleme legate de impactul transversal al
politicilor, efectele cumulative ale iniiativelor guvernamentale i obsevarea schimbrilor
socio-economice importante, dar cu evoluie lent.

35

III NORMELE BUGETARE I ELABORAREA POLITICILOR: PROBLEME SPECIFICE

Normele bugetare sunt mult mai uor de identificat dect cele ale elaborrii politicilor. Sunt formulate
explicit, conformitatea sau non-conformitatea este uor de constatat i sancionat pe piaa financiar.
Pentru aceste trei motive discuia asupra problemelor specifice este organizat n jurul celor trei reguli de
buget: multilateralitatea i perspectiva multi-anual n elaborarea bugetului, capacitatea de monitorizare a
implementrii n vederea unei responsabilizri mrite i a ajustrilor periodice. Problemele relaiilor birou
de bugetare-centru se ncadreaz n cele trei categorii de armonizare, complementaritate i responsabilitate
comun, dup cum s-a artat mai sus.
Aceast selecie conine de asemenea o categorie adiional, etichetat drept lucruri nedefinitivate, care
se raporteaz la acele dificulti n implementarea regulilor bugetare de baz care nu au disprut nici n
rile care au dedicat mult efort n acest sens, zonelor n care problemele de conformitate sunt nc
frecvente. Aceste lucruri nedefinitivate sunt importante pentru dou motive. n primul rnd, este foarte
clar c soluiile acestor probleme solicit o aciune comun a biroului de bugetare i a centrului - adic mai
mult dect simpla armonizare. n al doilea rnd, pentru c soluiile funcionale nu sunt nc impuse de
factori externi i rile SIGMA se bucur de latitudine n desemnarea propriilor soluii i sisteme originale.
Multilateralitatea elaborrii bugetelor i a politicilor
Multilateralitatea semnific faptul c bugetul ar trebui s ofere o imagine complet i precis a msurii i
modului n care sectorul public afecteaz economia. Regula ar putea fi reformulat astfel: orice ban a crui
realocare se face via procesul politic, i nu via pia, ar trebui nregistrat i prezentat pentru estimare n
buget. Foarte puine dispute au avut ca obiect aceast regul la nivel retoric. Este veche, formulat n anii
1950 de Musgrave; ea rmne nedisputat i a ghidat efectiv o mare parte a reformelor din rile OCDE n
ultimele dou decenii.
n practic, aceasta este o regul mult mai pretenioas dect pare la prima vedere. n privina fezabilitii
sale s-au ridicat o serie de probleme, pn n punctul n care, dei fr convingere, a fost pus sub semnul
ntrebrii utilitatea sa.
Evoluia
n ultimele dou decenii bugetele OCDE au fost mult mai aproape de conformitatea fa de aceast regul
dect a fost cazul nainte. Cele mai mari schimbri au fost n primul rnd reintegrarea fondurilor speciale
de cele mai multe ori venituri distincte ntr-o perspectiv bugetar normal i n al doilea rnd tendina
crescnd de a trata activitile comerciale realizate de ntreprinderile de stat i ministere drept ceea ce
sunt. Cu alte cuvinte, distinciile dintre funciile comerciale i cele de politic public s-au adncit. De
pild, bugetarea net a utilitilor publice a devenit norm, cu o bugetare specific funciilor sociale n
activiti pornind de la cile ferate pn la serviciile potale. Privatizarea a ajutat n acest sens. Mai mult, n
cele mai multe ri OCDE care au decis s rein ntreprinderile publice n anumite sectoare,
managementul bugetar al acestor entiti a fost mult asprit, de pild, prin cerinele de a avea aprobri i
planuri de afaceri, strngnd controlul asupra mprumuturilor, permind pieei s controleze activitile
comerciale.
Acest proces s-a desfurat n paralel cu evoluia pe scara veniturilor, unde controlul bugetar global se
exercit asupra celor mai multe, dac nu asupra tuturor cheltuielilor statului. Aceast tendin este aceeai
n ceea ce privete marile fornduri legate de securitatea social, localizate n afara sferei de activitate a
36

guvernului, cu impozite proprii sau alocate, administrarea partenerilor sociali, .a.m.d. Chiar n rile n
care n care aceste fonduri joac un rol important, tendina este mai degrab ctre un regim uniform, quasibugetar al angajamentelor i veniturilor acestora. Faptul este clar n lucrarea lui Hel-Thelier/Meny/Quinet
i a lui Heller/Wolff, care trateaz depre ri ca Frana i Germania n care fondurile non-bugetare joac un
rol important n securitatea social. Mutatis mutandis, evoluii similare au avut loc i pentru angajamentele
privind pensiile pentru angajaii la stat, dei evoluia de aici este departe de a fi complet.
n cele din urm, n ultimul deceniu, n ri ca Austratlia, Noua Zeeland, Islanda i (n vitorul apropiat)
Regatul Unit, apariia contabilitaii angajamentelor poate fi parial interpretat ca un pas fcut ctre o mai
strict aderen la regula multilateralitii. Unul dintre obiectivele acestei schimbri majore n
contabilitatea public este acela de a furniza o imagine mai adecvat a folosirii capitalului de ctre sectorul
public i de a asigura implicit un buget mai transparent i mai precis. De pild, o ncercare a guvernului de
a-i reduce deficitul prin tehnica amnrii ntr-o perioad viitoare a ntreinerii i nlocuirii capitalului, ar
deveni imposibil n contabilitatea angajamentelor, care reflect practicile sistemului public.
Lucruri nedefinitivate
Obstacolele de durat n calea respectrii regulei multilateralitii sunt dificile i improbabil de eradicat pe
termen scurt. Poate c nu este o simpl coinciden c acestea persist n zonele unde unele probleme au
rmas nc disputate, la intersecia dintre bugetare i elaborarea politicilor, i anume, exceptrile de la
impozitare, garaniile i reglementrile.
Regimul bugetar al garaniilor explicite s-a mbuntit ntr-o serie de ri, dar situaia din trecut a fost
inevitabil: acum 15 ani, nici o ncercare de includere sistematic a garaniilor nu fusese ntreprins.
Eforturile substaniale fcute n SUA de a reflecta cu precizie probabilitatea neplii mprumuturilor,
riscurile garaniilor, atest progresele n domeniu. Recenta i continua expansiune a contabilitaii
angajamentelor semnaleaz deopotriv progresul n acelai sens. Este posibil ca n civa ani definiia de
multilateral folosit de pieele internaionale cu privire la bugetul public s nsemne acel buget care
ncorporeaz un cont al capitalului normal, adic similar celui din afaceri. ntr-adevr, aceasta pare s se
ntmple n mare n SUA n cazul mprumuturilor municipale i de stat.
Oricum, garaniile implicite adic obligaiile de pensionare nefinanate, garaniile ctre banci i fa de
instituiile sistemelor financiare rmn n afara sferei de activitate a begetului. i nu este clar cum ar
putea fi incluse. Numai cteva ri monitorizeaz exceptrile de la impozitare i le prezint explicit celor ce
elaboreaz politici drept substitute de cheltuieli directe. n realitate, n anumite cercuri se discut chiar
legitimitatea conceptului de exceptare de la impozitare ca fiind o cheltuial din impozite.
Ct despre reglementri, speranele anilor '70, provenite din ncercrile SUA de a proiecta i folosi un
buget reglementar, nu au fost mplinite. Chiar reglementrile care nlocuiesc clar cheltuielile i transfer
povara actorilor privai, prin politicile pieei de munc i n protecia mediului, acioneaz ca substitute ale
cheltuielilor directe i nu sunt limpede aezate alturi de cheltuielile n bani lichuizi. Exist eforturi, din
afara biroului de bugetare, de a stabili un cadru pentru acest instrument, un cadru asemntor unui buget,
dar este prea devreme pentru a comenta dac aceast iniiativ se va bucura de mai mult succes dect cele
precedente.
Aceste chestiuni nerezolvate nu au schimbat consensul n privina multilateralitii, ntrit substanial de
cererile pieelor financiare internaionale. Aceste lucruri nedefinitivate pot s fi rmas, nu datorit
dificultilor tehnice ci datorit temerilor rezonabile c punerea lor n ordine ar complica bugetul n aa
msur, nct obiectivul su de a-i imbunti transparena i responsabilitatea ar deveni irealizabil.

37

Multilateralitatea ca spaiu al tensiunilor i aciunii comune de elaborare a bugetelor i politicilor

Conflictele ntre biroul de bugetare, centru i ministere, privind instrumentele politice implicnd obiecte
plasate n afara bugetrii sunt probabile. Ultimele (ministerele i clienii lor) vor ct mai mult autonomie,
preferabil cu unicul control al propriilor venituri. Problema a fost extins la inovaii de tipul congestion
charging, promovat activ de ministerele de transport pentru a-i izola sectorul de reducerile bugetare.
Pentru a da rspunsuri crizelor sau pentru a-i promova cea mai bun imagine, cei ce elaboreaz politici
cunosc valoarea simbolic a instituiilor ce pot fi descrise ca noi, dinamice i lipsite de birocraie,
prezentate grupurilor de interese drept cele mai potrivite vou. De asemenea, cheltuielile extra-bugetare
sunt o strategie confirmat n timp atunci cnd electoratele sunt sensibile la deficit.
Problema poate fi constituit de conflictul dintre ministere i centrul de elaborare a politicilor sau biroul de
bugetare. De asemenea, biroul de bugetare poate participa el nsui la jocul extrabugetar, pstrndu-i
armonia i buna reputaie subestimnd subtil deficitul sau creterile dobnzilor. Toate aceste cazuri s-au
ntlnit n trecutul recent.
Problemele dintre activitatea de bugetare i elaborarea polititcilor n materie de multilateralitate i de
rezisten la tentaia cheltuielelor extrabugetare reprezint mai mult dect o problem de disarmonie, de
vreme ce comportamentul marilor actori instituionali a diferit de-a lungul timpului. Cheia soluiei adic
a continurii evoluiei ctre bugete ntr-adevr multilaterale st probabil n legi i reguli bugetare rigide.
Regatul Unit prezint un exemplu excelent ntr-o zon n care tentaia extra-bugetar - mai general n
sensul de a limita expunerea guvernului la riscuri financiare extra-bugetare era extrem: anume, n
gestionarea comun public-privat a infrastructurii. Regatul Unit a impus reguli foarte dure privind
bugetizarea tuturor iniiativelor de acest tip.
Problema bugetrii este probabil s fie influenat de presiunile internaionale de metodele impuse de UE
n calculul deficitului i metodele rivale prescrise de organizaii internaionale sau private sau de pieele
internaionale. n termeni de structuri i practici interne, presiuni echivalente, cel puin n privina
obiectivelor, au loc atunci cnd, de pild, organizaii prestigioase din afara rii public cifre proprii despre
condiiile i prognozele macroeconomice, despre costul i evoluia unor politici specifice. Procesele
descrise de Heller/Wollf n Germania i instituiile examinate n lucrrile lui Schubert i Havens pot servi
acestui scop. Acest fapt este promovat de mass-media, activ n raportarea disparitilor cifrelor.
Aceast manier de rezolva problema debugetizrii necesit existena unor surse competitive de cifre i
punctaj i de ageni din afara instituiilor centrale, capabili s conteste cifrele guvenamentale. ncercarea
euat de a exercita o astfel de presiune din interiorul centrului sau a biroului de bugetare, cum raporteaz
Heller/Wollf despre Germania i Sims despre Canada, se traduce prin experiene similare, cu rezultate
similare, n ri diferite.
Dincolo de tentaiile de a transcende bugetul, alt problem important se refer la alegerile ntre
reglementri i cheltuieli sau dintre cheltuieli directe i exceptrile de la impozitare. Dup cum s-a
menionat mai sus, bugetarea exceptrilor de la impozitare, n manier primitiv, este rar ntlnit, n timp
ce bugetarea reglementrilor nu se ndeprteaz de manuale i nici nu valoreaz mai mult dect intenii
bune.
Problema nu privete att conflictul sau rivalitatea ntre biroul de bugetare i centru, judecnd n funcie de
performanele rilor OCDE, ct faptul c asemenea probleme nu i gsesc cu uurin o instituie-mam.
Ele in de responsabilitatea comun. Paradoxal un birou de bugetare puternic i prestigios ncurajeaz
recursul la reglementri n loc de cheltuieli. Aceste instrumente sunt atractive pentru politicieni pentru
impactul simbolic pe care l dein.

38

Date fiind dificultile tehnice mai mici ale bugetrii pentru exceptarile de la impozitare, prin opoziie cu
cele determinate de reglementri, este surprinztor c nu s-au fcut progrese mai mari n domeniu. Se poate
argumenta c centrele au gsit n exceptrile de la impozitare un mod convenabil i discret de a conferi
avantaje, n timp ce biroul de bugetare nu au primit bine ideea pentru c ar fi nsemnat o cretere a
volumului de munc. Oricare ar fi explicaia potrivit, problema nu este nici neimportant nici academic:
este cunoscut c sume mari de bani scap ateniei mass-mediei i parlamentelor. innd cont de
schimbrile masive ale sistemelor de impozitare, n plin desfurare n rile SIGMA, de dificultile
asociate cu acestea, este imperios ca aceast problem s capete atenia cuvenit. Aspectele tehnice ale
bugetrii exceptrilor de la impozitare sunt bine cunoscute; ntr-adevr, n ciuda calculelor fcute de ani n
rile OCDE, lipsete voina politic.
Problema cheie este capacitatea celor dou surse de coeren de aciona de comun acord, atunci cnd
agendele se ncarc i amndou pot gsi comod folosirea exceptrilor de la impozitare, asupra crora
controlul i cunotiinele sunt reduse. Ameliorarea n acest domeniu va nsemna probabil intervenia sau
apariia unei alte organizaii, cel puin pn cnd bugetarea pentru exceptrile de la impozitare devine de
rutin.
Bugetare multianual: reconcilierea bugetului anual cu angajamentele politice multianuale
Aceast dispoziie aparent contradictorie este contrapartea cronologic a regulei multilateralitii. n ciuda
faptului c este anual, exerciiul bugetului are de a face cu problema susinerii pe termen lung a politiilor i
a propunerilor fiscale. Aceasta este deosebit de important n dou privine: pentru politicile noi sau
reformate i potenialul lor de a cauza cheltuieli neprevzute; i pentru impactul transversal al politicilor i
detectarea aspectelor ce nu pot fi susinute. n fiecare caz, elaborarea bugetului actual cere prognoze
precise ale costurilor, reclam luarea acestora n consideraie n dezbaterile centrului. Vzut din
perspectiva centrului, aceast regul la fel de consensual ca i cea a multilateralitatea nseamn c centrul
este ndreptit s obin de la biroul de bugetare asigurri bine fondate c s-au calculat ct de precis
posibil consecinele n resurse ale deciziilor de astzi.
Cum se lucreaz cu noile iniiative politice va domina urmtoarea discuie, de vreme ce susinerea pe
termen lung a macropoliticilor este probabil s rmn numai o problem minor n relaiile centru-biroul
de bugetare, i pentru c problema impactului transversal i al efectelor cumulative a fost deja abordat n
Seciunea II i Sub-Seciunea III C.
Aprecierea incorect a costurilor obligaiilor viitoare asumate prin lansarea noilor politici este probabil
cea mai bine documentat i mai arztoare problem ntre buget i centru. Este universal rspndit.
Metafora american amuzant despre nasul cmilei intrnd n cort, pentru a fi urmat de restul animalului n
anii urmtori este o ilustrare bun a problemei. Noile politici sunt timbrele strategiilor de marketing ale
politicienilor. Cel mai vechi truc n activitatea de promovare cu succes a unei noi politici, evitnd arbitraje
bugatare dureroase i riscante, este de a stabili costul noului proiect exact la nivelul cheltuielilor anului n
curs, uitnd c creterea permanent a angajamentelor guvernului pentru viitor va fi de multe ori mai mare.
Exemple ale acestei abordri le gsim de la programele pentru armele nucleare pn la cele de asisten
pentru handicapai. Aceasta este o parte a armonizrii, de vreme ce nevoia de a lansa noi iniiative este
resimit mai degrab de ctre centru dect de biroul de bugetare.
Subiectul implic o relaie triunghiular: un minister iniiaz o nou politic, ale crei costuri totale sunt
subestimate. Centrul are nevoie urgent de noi produse i nici biroul de bugetare nici altcineva nu are
permisiunea sau resursele de a oferi cifre mai credibile, sau autoritatea de a dicuta n profunzime costurile
n procesul politic. Rezultatele pot fi n mare msur disfuncionale pentru guvern i economie dar, ntr-un

39

asemenea scenariu, puterile i responsabilitile ministeriale nu sunt provocate; aa c nu exist conflict,

detectarea din afar cere timp iar riscurile sunt sczute.
n termeni de organizaii i sisteme, acest subiect implic roluri, autoriti i resurse. Ori centrul accept
cereri ca biroul de bugetare s-i asume sarcina de a contabiliza independent i riguros costurile viitoare ale
noilor iniiative politice i-i permite s mobilizeze contraexpertiza solicitat, ori exist o alt instituie
credibil care conduce analizele pe viitor. Ct vreme rezultatele sunt ncorporate automat n procesul
deciziei finale, rezulatul este acelai, adic, decizia nu este exclusiv dependent de cifrele de cost oferite de
prile interesate, mai ales de ministerele din care provine.
O anumit entitate ar trebui s aib responsabilitatea i resursele s aprecieze costul n viitor. Aceasta este
o condiie necesar, dar nu una suficient, de vreme ce rezultatele pot rmne sub paz n interiorul
instituiilor implicate. Ciocniri apar mai ales cnd birocraii lucreaz n armonie dincolo de hotarele
instituionale. Surse alternative de estimare i analiz, cu accesul cerut la sursele i autoritatea de a emite
cifre publice, adaug o protecie binevenit i permite att proceselor bugetare i politicilor centrale s
devin mai deschise, mpiedicnd ciocniri din miopie i luminnd dicuia asupra subiectelor importante.
Lucrrile lui Schubert i Havens arat contribuiile care pot fi aduse de asemenea surse independente de
expertiz. Celalt parte a spectrului i cea mai asemntoare cu cortul tentant pentru nasul cmilei se
gsete n dezvoltarea armamentului, unde condiiile ideale pentru acest disfuncie sunt: aciunea n secret,
foarte puini furnizori i folosirea n cea mai mic msur a expertizei din afar.
Lucrerea lui Allen arat cum acest control al costurilor din viitor este realizat n Regatul Unit. n mare,
soluia intern nseamn reguli stricte i detaliate la care ministerele trebuie s se conforme cuplate cu
ameninarea c Trezoreria va produce propriile sale cifre, sau o alt entitate o va face n locul su. ntr-un
asemenea model, tensiunile ntre biroul de bugetare i centru sunt micorate, de vreme ce nsui centrul
este cel ce stabilete i ntrete respectivele reguli.
La un nivel mai general, soluia pentru bugetarea multianual a fost cutat ntr-o serie de ri ntr-un
cadru economic al bugetului, ntr-o unealt de buget al costurilor pentru noile politici sau pentru cele
revizuite, ca mijloc de detectare a aspectelor ce nu merit susinute n cheltuielile publice. Influena i
eficacitatea sistemelor generale de bugetare multianual a diferit mult n timp i spaiu. ntr-adevr,
sistemele descrise n lucrrile incluse adun experiena lor, astfel nct nu exist nici o dezbatere la nivelul
teoriei asupra necesitii acestei reguli bugetare. n orice caz, au existat suficient de multe cheltuieli
nedorite i destule nasuri de cmil care au ncurajat creterea cheltuielilor pentru a chestiona capabilitatea
instituiilor centrale de a ntri realmente o asemenea regul i de a echilibra nevoia de aciune n situaii de
criz cu nevoia de stabilitate.
Aceast faet secundar a subiectului bugetare multianul este, pe de o parte, un produs secundar al primei
faete adic contabilitatea corect, orientat spre viitor, aplicat diverselor politici i iniiative i, pe de
alt parte, este probabil s fie corectat substanial de presiunile externe. ntr-adevr, gradul de susinere pe
termen lung a politicilor macroeconomice este atent i extensiv monitorizat de instituiile i pieele
internaionale, de la OCDE la FMI. Acesta poate fi deci considerat un subiect minor n relaiile dintre
biroul de bugetare i centru.
Pentru a conclude: problema-cheie cu privire la cel mai important aspect la bugetrii multianuale costul
multianual adecvat noilor propuneri va crea confilcte n mod obinuit ntre toate ageniile centrale i
ministere, foarte des ntre biroul de bugetare i centru. Mai mult, soluiile adoptate cu succes n anumite
ri, implicnd introducerea presiunii contraexpertizei asupra deciziilor, va tinde s reziste pentru c
aceasta ncetinete procesele, irit politicienii i va fi considerat apanajul responsabilitii ministeriale.
Mai mult, ct vreme sistemul este deschis, adic ct vreme actori neguvernamentali au acces la estimarea
costurilor i la procedurile acesteia, aceste soluii mresc dificultile n a negocia cu grupurile de presiune.

40

Aceast realitate nseamn c asigurarea contabilitii multianuale este numai parial o problem a
sistemelor pe care guvernele rilor OCDE le-au construit. De asemenea, dei ntrirea contabilitii
multianuale este facilitat de reguli stricte de estimare a costurilor i de prevederi specifice, nici mcar
acestea nu garanteaz succesul. Oricum, cerinele de baz pentru contabilitatea multianual sunt clar
definite: ncadrarea bugetului i a noilor iniiative pe care le poate conine n termene multianuale,
asigurarea c persoane sau entiti credibile au resposabilitatea clar de a contesta prognozele prilor
interesate i resursele de a produce i face cunoscute cifre alternative, ducnd la introducerea unei estimri
mai realiste a costurilor din partea celor care au elaborat iniiativele politice.
Contabilitate i control: biroul de bugetare ca furnizor de feed-back privind implementarea pentru
centrului politic (i al altor instituii)
Selecie
Consensul asupra faptului c biroul de bugetare este un instrument-cheie de control, c ar trebui s joace
un rol important n furnizarea feed-back-ului privind implementarea i controlul implementrii, este pe att
de vechi pe ct este de tradiional i de vag. Aceast situaie paradoxal are o varietate de surse. n primul
rnd, instituiile difer mult de la o ar la alta. n al doilea rnd, chiar coninutul termenului de feed-back
al implementrii este un amestec, cuprinznd de la conformitate i controale de integritate pn la evaluri
de impact. n al treilea rnd, strategiile de baz cu privire la cine ar trebui s fie responsabil pentru
furnizarea acestui feed-back i fa de cine, de asemenea, difer de la o ar la alta, iar suprapunerile
pariale de responsabiliti exist ntre instituiile diverselor ri. n al patrulea rnd, n contrast cu poziiile
de monopol a biroul de bugetare i a centrului n elaborarea bugetului i n controlul fluxului legislativ i
de reglementri, implementarea implic intevenia, uneori decisiv, a altor actori: auditori i evaluatori
interni n anumite ri, camere de audit raportnd legislativului, corpuri specializate sau ad-hoc, de la
comisii de anchet pn la corpuri de auditori i evaluatori cu expertiz n domenii ca politicile sociale sau
controlul instituiilor financiare.
Date fiind diversitatea i disponibilitatea de a consulta o alt recent publicaie SIGMA intitulat
Managementul controlului n administraia guvernamental modern: Cteva practici comparative
(SIGMA Papares No.4, Paris, 1996), acest sub-seciune se ocup de un set mai restrns de feed-back-uri
privind implementarea: cele mai strns legate de interfaa ntre activitatea de bugetare i de elaborare a
politicilor, i mai ales acelora care oglindesc, n implementare, cele discutate mai sus despre elaborarea
bugetului i relaia sa cu iniiativele politice de la centru. Subiectele abordate acoperite se limiteaz deci la
evaluri/revizuiri, masurri ale performanei/eficacitate managerial, raportarea implmentrii cu accent pe
responsabilitate.
Chestiuni elementare
Se presupune c implementarea bugetului genereaz rapid i automat informaie cu privire la felul n care
banii votai sunt cheltuii n cadrul legislativ oferit de buget. O asemenea monitorizare a implementrii
exist n toate rile OCDE: este luat n serios i dus la ndeplinire de instituiile de audit. Dar de cele mai
multe ori acest informaie este folosit exclusiv de biroul de bugetare i limitat la partea financiar.
Centrul resimte nevoia de a avea mai mult informaie i se plnge de ncetineala procesului. Oricum,
acesta este un subiect minor: n rile OCDE atenia centrelor este ndreptat ctre viitor, ctre politici noi
sau revizuite, astfel nct solicitarea feed-back-ului imediat este mai degrab slab i acest prim nivel al
monitorizrii este lsat n grija biroului de bugetare, de la care se ateapt s alerteze centrul dac
descoper ceva foarte greit.

41

Aria pe care se desfoar controalele asupra plilor impuse de ministere dup ce bugetele au fost votate
face obiectul conflictului dintre biroul de bugetare i ministere i nu este o problem centru-birou de
bugetare. Este mai degrab calea aleas de fiecare ar n managementul public, variind de la
descentralizare, managerialism, aranjamente quasi-contractuale ntre buget i ministere (vezi lucrerea lui
Allen despre Regatul Unit) pn la controale mai tradiionale i centralizate (lucrarea lui Heller/Wollf
despre Germania). n consecin, mrimea acestei arii i natura controalelor asupra plilor nu sunt, n sine,
o problem birou de bugetare-centru, ci sunt relevante pentru stilul de management public.
Regulile, procedurile i negocierile de plat sunt deseori folosite pentru a efectua ajustri n timpul anului
pentru domeniile n care ministerele au dreptul s cheltuiesc. n anumite ri, pentru c managementul
banilor lichizi constituie o operaiune foarte delicat, dar cel mai frecvent pentru c biroul de bugetare
prefer acest modalitate. Centrul interpreteaz asemenea practici ca strdanii ale biroul de bugetare de a
ctiga administrativ ceea ce a pierdut politic, n termeni de vot al bugetului. Orict de convenabil i
flexibil, acest exerciiu al puterii biroului de bugetare rmne o sabie cu dou tiuri: dac pe bugetul de
abia votat pune mna un singur partid, de ce s nu pun mna toate? Dac bugetele sunt luate n serios de
centru i de ministere, votul bugetului confer un punct sigur de ancorare. Oricum, dup cum ilustreaz
Hel-Thelier/Meny/Quinet, tipul de aranjament de mai sus furnizeaz flexibilitate i poate asista guvernele
n rspunsurile la evenimente prognozate inadecvat la momentul elaborrii bugetului.
Aceste probleme de implementare sunt astzi considerate minore, din perspectiva relaiilor birou de
bugetare-centru. Dar punctele de maxim interes sunt cele care clarific rspunsurile la vechile ntrebri:
sunt banii cheltuii eficient? ajung banii la cei crora le sunt destinai? are politica respectiv rezultatele
intenionate? genereaz politica respectiv efecte nedorite?
Evaluare i revizuiri
Cel mai dificil i controversat subiect al ntrebrilor enumerate mai sus anume, dac politicile au avut
impactul scontat asupra societii, la un cost rezonabil atrage n mod curios cel mai puternic consens.
Dup ce s-a ncercat de multe ori n ri diferite, devine clar c folosirea sistematic a evalurii de ctre i
pentru biroul de bugetare nu s-a dovedit fezabil i s-a dovedit imposibil din patru motive.
Primul este tehnic: orarul, abilitile, resursele necesare pentru ndeplinirea evalurilor par greu de
reconciliat cu sarcinile prioritare ale unei organizaii mici, cu activitate stns legat de calendar, ca aceea a
biroului de bugetare, nsrcinat s formuleze o declaraie cuprinztoare de reconciliere a tuturor cererilor
de fonduri guvernamentale. Resursele biroului de bugetare permit doar ctva programe de evaluare anual.
Evalurile intevin prea trziu, cer prea mult timp, produc rezultate i interpretri prea complexe pentru a
folosi scopurilor bugetare. Asimetria ntre timpul alocat evalurilor i programul rigid al operaiilor
biroului de bugetare fac ca evalurile s nu primeasc timpul i atenia necesar. Aceast dificultate poate
fi observat i n alte instituii, nu este specific biroului de bugetare. Va rmne ns problematic
reconcilierea i ncorporarea unor studii aprofundate ntr-un proces de luare a deciziilor cu pai repezi, ntro gam larg de probleme, de la circulaia rutier pn la spitale.
n al doilea rnd, evalurile sunt foarte vulnerabile la manipulri, n particular din partea celor care cunosc
programele evaluate - uniti din departamentele i managementul de vrf al ministerelor. Cnd se cunoate
sau se bnuiete c evalurile vor influena alocarea bugetului pe anul urmtor, se rezist foarte greu
tentaiei celor afectai este de a perverti procesul. Timpul, atenia i abilittile necesare pentru a realiza
evaluri clare unor ministere recalcitrante i puternice nu par s se mobilizeze niciodat.
n al treilea rnd, i mai important, evalurile care pot afecta fundamental politicile-cheie de pild, prin
punerea n discuie a continurii lor sau cererea de reform radical trec dincolo de afacerile strict
42

bugetare, fr a supravieui iluziilor vremurilor PPBS. ntr-adevr, evalurile sunt mijloace de a oferi
informaie asupra reevalurii politicilor i de aceea ridic ntrebri eminamente politice. ncadrarea n timp
a unor asemenea reforme poteniale nu poate convieui n cadrul rigid al guvernului, de fapt n nici un ciclu
rigid, numai dac evalurilor li se propun obiective mai modeste. Acest tip de feed-back despre eficacitate
se produce i este folosit n momente optime din punctde vedere politic cnd centrul apreciaz c este
potrivit, iar biroul de bugetare joac un rol important, dar secundar. n anii receni, acest rol a luat forma
unor ample revizuiri politice ntreprinse ad-hoc. Evalurile nu mai sunt o problem pentru relaia birou de
bugetare-centru dect n contextul resposabilitii comune.
n cele din urm, de altfel ironic, centrul nu a cerut evaluri dect neregulat i rar. Cu toate speranele i
iluziile erei PPBS care au fost foarte longevive n cazul evalurilor piaa politic pentru poteniale veti
proaste este, natural, limitat i tinde s se limiteze numai la politicienii din opoziie. Aa c, dincolo de
situaiile excepionale la care se refer de pild, Allen, cererea real pentru acest tip de feed-back este
foarte limitat i variabil.
Numrul substanial de evaluri i revizuiri ale politicilor este realizat n rile OCDE. Acestea au loc de
cele mai multe ori n cadrul ciclului bugetar. Lucrarea lui Havens prezint cazul celui mai mare corp de
evaluare din lume, Oficiul General de Conturi (GAO), care raportez Congresului. Dac GAO a fost prima
instituie care s-i lrgeasc funcia de audit la includerea evalurilor, aceasta adevenit o tendin general
printre corpurile de audit s-i investeasc timpul i resursele n anchete, iar rapoartele lor examineaz mai
mult dect probitatea i simpla conformitate. Rolul unor instituii similare, dei nu raporteaz centrului sau
biroului de bugetare, este central astzi pentru informarea oamenilor de decizie cu privire la implementare.
Ele sunt astzi principala surs disponibil de feed-back cu privire la implementare, centrndu-se asupra
evalurilor eficacitii, i parial distincte de orice judeci politice despre relevana i utilitatea de a cuta
informaii specifice despre evaluarea implementrii.
n interiorul ramurii executive, cele mai interesante exemple sunt probabil revizuirile britanice discutate
n lucrarea lui Allen care se conformeaz n linii mari modelului de fereastr a oportunitii mai sus
discutat, i activitatea ESO din Suedia, care este o instituie mixt ntre modelul britanic, graie legturilor
strnse cu executivul i biroul de bugetare, i camera de audit american (GAO), prin independen.
n concluzie, evalurile i celelalte proceduri menite s rspund problemelor eseniale ale implementrii
privind impactul real al politicilor au emigrat aproape complet de la biroul de bugetare, dei au luat natere
n acest cadru n zilele PPBS. Motivele pentru aceast evoluie, mai bine neleas acum, au de a face cu
fezabilitatea desfurrii unor evaluri riguroase, la timpul potrivit i deci folositoare. Ele se aseamn cu o
serie de sarcini discutate n sceiunea II sub titlul responsabilitate comun birou de bugetare -centru, de
pild, detectarea impactului transversal al politicilor i tendinele sociale care afecteaz profund cheltuielile
publice (vezi lucrarea lui Lacasse). Problema-cheie a relaiei birou de bugetare -centru cu privire la
evaluri rmne responsabilitatea comun instituiilor n gsirea unui cmin adecvat acestui tip de
activitate, de vreme ce nici una nu pare potrivit i pentru c este puin probabil ca evalurile
implementrii obinute de la ministere s sesizeze n timp util astfel de probleme.
Eficiena n management
Subiectul eficienei n managementul public - este vorba despre maximizarea productivitii i
minimalizarea costurilor n livrarea politicilor existente este un subicet politic n care multe birouri de
bugetare au jucat un rol cheie n ultimile decenii, n principal ca promotori ai aa-numitului nou
management public, un concept asimilnd stilul i practicile de conducere din afaceri n managementul
public.

43

ntre rile OCDE, tendina a fost unic n ultimul deceniu: un numr din ce n ce mai mare de birouri de
bugetare au ajuns la concluzia c trebuie s fac o ntoarcere de 180 de grade de la practicile din trecut de
dragul unei productiviti mai mari. Aceast schimbare se fundamenteaz pe conjuncia a dou elemente:
n primul rnd, delegarea autoritii financiare ctre ministere inclusiv cazuri n care toate aspectele ale
politicii de personal, flexibilitate i ncadrarea n timp a cheltuielilor, permisiunea de a substitui capital
pentru munc i viceversa i, n al doilea rnd, introducerea n ministere i agenii a angajamentelor i
msurilor de stimulare a performanei, dublate de masurri ale performanei i suficient putere la centru
pentru a asigura responsabilitatea i controlul.
Lucrarea lui Allen prezint aceast evoluie n cazul Regatului Unit, una dintre rile lidere n domeniu.
Merit menionat c acest evoluie este departe de a fi uniform n toate rile OCDE. Multe au preferat s
continua folosirea directivelor detaliate de la centru pentru a asigura aceleai obiective de productivitate,
sau pur i simplu s-au micat prudent pe calea managerismului (vezi Heller/Wollf i HelThelier/Meny/Quinet).
Managerismul i evoluia sa sunt bine documentate n publicaiile OCDE. Din perspectiva relaiilor birou
de bugetare-centru, n rile care au mbriat crezul managerial, subiectele privesc capabilitatea i
acceptabilitatea politic a sistemelor nfiinate, ca i funciile pe care i le asum biroul de bugetare. Aa
cum a evideniat Allen, indicatorii de performan n sectorul public au fost i rmn dificil de stabilit ntrun fel care s asigure o informaie corect. Trebuie accentuat c toate rile care au ales aceast cale au
nceput de la o situaie n care autoritile centrale au fost pentru mult vreme foarte puternice fa de
ministere. Raiunea reformelor a fost justificat de faptul c instituiile centrale, prea puternice, mpiedicau
iniiativa i inovaia. Aceste fapte de baz sunt cruciale cnd lum n consideraie oportunitatea reformelor
n managementul public din rile SIGMA, unde independena ministerelor este mare fa de standardele
tradiionale ale OCDE.
Tensiunile create ntre biroul de bugetare i centru ca rezultat al introducerii unei abordri mai orientate
ctre productivitate n informaia de feed-back, au fost legate n anumite ri de faptul c slbirea implicit
a controlului asupra implementrii este considerat costisitoare politic. Acest cost a fost resimit mai
degrab de ctre centru dect de ctre biroul de bugetare. Chiar i o reglementare dificil de pus n practic
poate fi un bun produs politic n situaii critice, astfel nct decizia de a delega puteri ministerelor face
aceste produse mai puin accesibile centrului, mult mai costisitor de obinut din punct de vedere politic. De
reinut c, dei birourile de bugetare au forat primele managerismul, ele nu au reuit dect cu sprijnul
deplin al centrelor i c orice modificare a tipului de serviciu livrat nu este posibil fr concursul celor
dou instituii.
5. Responsabilitatea
Faptul c bugetul ar trebui s promoveze responsabilitatea i s ofere un instrument-cheie pentru
transparena n aciunea guvernamental, este att de comun n teoria bugetelor nct a cptat o aur
aproape teologic. Nimeni nu se opune virtuii. n orice caz, nelesul practic al acestui principiu rmne
neclar. Cercetrile n domeniu i teoria alegerii publice arat i prognozeaz c este iluzorie ateptarea ca
acest regul s fie pus n practic fr efort i presiune extern. De asemenea, chiar complexitatea
bugetelor impune obstacole suplimentare pentru inplementarea acestui principiu.
Prima chestiune referitoare la acest principiu este: rspundere fa de cine? Un modest rspuns operaional
ar fi: pentru membrii parlamentului. Cazul pieelor i interne i internaionale a fost evocat mai devreme:
ele se pot descurca singure i pot impune costuri dac nu neleg informaia care le este transmis.

44

Instrumentele folosite pentru a face algeri bugetare i pentru implementarea transparent a acestora variaz
de la o ar la alta. Unele trsturi ale celor mai reuite strdanii n acest scop implic includerea n
documentele bugetare a informaiei de urmtorul tip:
Cheltuieli grupate pe categorii funcionale pentru a oferi un mod mai facil de identificare de ctre
oamenii de decizie a prioritilor, n termeni de probleme de rezolvat sau de grupuri int ale
guvernului. Chiar dac clasificarea i are originea n ambiiile nemplinite ale PPBS, ea a rmas
n uz i a fost reformulat n cele mai multe dintre ri, pentru c este considerat folositoare n
canalizarea informaiei n direcia activitilor guvernamentale. Este de reinut faptul c nicieri
aceste clasificri nu au eliminat raportarea cheltuielilor dup categorii mai tradiionale. Cele dou
sunt compatibile.
A oferi o descriere complet a obiectivelor, populaiei-int i activitilor specifice fiecrui
program ca i informaiei cuantificate despre evoluia lor din anii precedeni, este un alt mod prin
care bugetele au ncercat s promoveze mai mult responsabilitate i transparen. Dei pare o
sarcin simpl, mrimea i complexitatea activitilor guvernamentale semnific o nevoie de
resurse considerabile i implic schimbri majore n prezentrile normale de buget. Oricum, acest
tip de informaie este important n asistarea comisiilor parlamentare n distribuirea
responsabilitilor specifice, mai ales n situaia guvernelor de coaliie (lucrarea lui Wolf).
Evident, asemenea raportare de implementare de ctre biroul de bugetare are nevoie de
concurena centrului, pentru c i-ar putea ngreuna sarcina n parlament, ceea ce s-a dovedit n
mare parte nefondat.
Oricum, chiar i n rile unde astfel de eforturi au fost ntreprinse la scar mare, nu este clar succesul lor n
stimularea interesului parlamentar i n ameliorarea nivelului dezbaterii publice. Cel mai activ exemplu
este cel al SUA, descris n lucrarea lui Havens. ntr-un caz atipic, n care bugetarea are loc n arena
legislativ, legislativul i produce propria informaie. Impactul acestei informaii pare s fie ns mai slab
dect al celei furnizate de auditori. Poate bugetul, ca imagine cuprinztoare a ntregii aciuni
guvernamentale, este pur i simplu prea mare i complex pentru a juca un rol direct n acest privin.
Poate este nevoie ca el s fie interpretat prin intermediul unor ageni de tipul pieelor financiare
internaionale, auditori, centre de analiz politic independent i lobby-uri.
Pe scurt, practicile din rile OCDE cu privire activitatea biroului de bugetare de a oferi informaii despre
implementarea sistematic, cu capacitatea de a crete gradul de responsabilitate, nu scot n eviden un
sistem aplicabil tuturor rilor. Importana acestora deriv din asigurarea faptului c, n termeni generali,
acest tip de informaie exist, fie ea produs de biroul de bugetare sau de ali actori.

IV - CONCLUZII

Cu toat rivalitatea i scandalul zilnic al relaiilor dintre biroul de bugetare i centrul politic, examinarea
problemelor dintre cele dou instituii, cea teoretic i cea a practicilor n rile OCDE, ne conduce la
rezultate surprinztoare.
n materie de coordonare, armonizare a eforturilor, exist sisteme care nu numai c micoreaz potenialul
conflictual dar i asigur un echilibru acceptabil ntre cele dou perspective, cu excepia unor scurte
45

perioade. n termeni de complementaritate, situaia este similar: a existat o tendin spre mbuntitrea
practicilor biroului de bugetare, de exemplu, n privina multilateralitii i a estimrii costurilor
multianuale, ceea ce pare s reclame o decizie politic a centrului i o aciune comun din partea biroului
de bugetare i a centrului.
Bugetele din rile OCDE au devenit nite instrumente mai bune n sprijinul nevoilor i deciziilor politice,
i-au ameliorat capacitatea de a mnui aspectele de folosire a resurselor din elaborarea politicilor. Costurile
i constrngerile determinate de ignorarea n trecut a acestor realiti au stimulat acest evoluie.
Spaiul problemelor reale, nerezolvate, care cer eforturi susinute, este acela al responsabilitii comune.
Acesta grupeaz toate problemele guvernrii i ale interfeei dintre bugetare i elaborarea politicilor. Sunt
avute n vedere feed-back-uri ale implementrii de natura evaluarilor (n afara celor comune, de rutin),
nevoia de a garanta estimri realiste ale costurilor noilor politici, detectarea impacturilor transversale
neprevzute ntre programe, identificarea i rspunsurile n timp util la schimbrile sociale, traduse prin
modificri ale cheltuielilor i opiunile asupra instrumentelor politice, ce privesc reglementrile i
cheltuielile, precm i cheltuielile propriu-zise i exceptrile de la impozitare. Toate aceste reclam aciunea
comun a instituiilor centrale i probabil chiar crearea unor noi instituii i sisteme.
Din nefericire, exist puine sisteme instituionalizate apte s rspund acestor provocri. Cele dou
instituii centrale, paradoxal, tocmai pentru c asigur coerena i stabilitatea politic, au o capabilitate
redus de a lucra cu astfel de provocri deschise, care necesit sisteme i instituii diferite, asemntoare cu
ESO (descris n lucrarea lui Schubert). n lipsa acestor instituii, este probabil c aceste sarcini vor reveni
n mare msur organizaiilor de audit. Riscurile inerente sunt: aceste instituii devin suprancrcate, vor
tine s-i urmresc agendele proprii, nu cele potrivite pentru biroul de bugetare i centru, vor fi privite ca
organizaii de control, nu de elaborare a politicilor.
n cele din urm, trebuie notat c n aceste probleme, modestia are un cuvnt de spus. Sistemele i
instituiile nu pot pretinde s ofere soluii: ele ofer mijloace pentru facilitatea soluiilor acolo unde exist
voina de a le cuta i unde sectorul public recruteaz i reine oameni cu abilitile i dedicaia necesare
operrii eficace a sistemenlor i instituiilor.

Pentru a aprofunda cunotinele

OCDE (1995), Budgeting for Results, PUMA, Paris
OCDE (1995), Governance in Transition: Public Management Reform in OECD Countries, PUMA, Paris
OCDE (n curs de publicare), Profiles of Centeres of Government, PUMA, Paris
WILDAVSKY, Aaron (1998), New Politics of the Budgetary Process, Scott & Foreman, Glenview II

BIBLIOGRAFIE

BLAIS, Andr i DION, Stphane (1991), The Budget-Maximising Bureaucrat: Appraisals and Evidence,
University of Pittsburgh Press, Pittsburgh.

46

BOZEMAN, Barry i STRAUSSMAN, Jeffrey D. (1982), "Shrinking Budgets and the Srinkage if Budget
Theory", Public Administration Review, pag.509-519.
CHOUSSAT, Jean (1990), "Le budgtaire et le dpensier", Pouvoirs, pag. 54-64.
DOUGLAS, Marry (1986), How Institutions Think, Syracuse University Press, Syracuse, NY.
GRAY, Andrew, JENKINS, Bill i SEGSWORTH, Bob (director de publicaie), (1993), Budgeting
Auditing, and Evaluation: Functions and Integration in Seven Governments, Transaction Publishers,
New Brunswick.
KINGDON, J.W. (1986), Agendas, Alternatives, and Public Policies, Little Brown and Company, Boston.
KOOIMAN, Jan (1993), The Handbook of Comparative Public Budgeting and Financial Management,
Marcel Dekker, NY.
MARCH, James G. i OLSEN Johan P. (1989), Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of
Politics, The Free Press, New York.
RUBIN, Irene (1990), "Budget Theory and Budget Practice: How good the Fit", Public Administration
Review, pag. 179-189.
RUBIN, Irene (1993), The Politics of Public Budgeting (ediia a doua), Chatham House, Catham NJ,
SUA.
SCHICK, Allen (1987), Perspectives on Budgeting, ASPA, Washington D.C.
THURMAIER, Kurt (1995), "Decisive Decision Making in the Executive Budget Process: Analyzing the
Political and Economic Propensities of Central Bureau Analysts", Public Administration Review,
pag. 448-461.
WILDAVSKY, Aaron (1964), The Politics of the Budgetary Process, Little, Brown, Boston.
WILDAVSKY, Aaron (1998), The New Politics of the Budgetary Process, Scott & Foreman, Glenview Il.

DISARMONIE POLITIC I BUGETAR: EXPERIENA CANADIAN NCEPND DIN ANII

1960: HARVEY SIMS

Harvey Sims a lucrat ca economist n Departamentul de Finane al Consiliului de Stat canadian n perioada
1975-1990. Autorul mulumete pe acest cale pentru ajutorul i consultana primit n cursul redactrii
acestei lucrri de la Ian Clark, Scott Clark, Peter Devries, Len Good, Paul-Henri Lapointe, Jim Mitchell i
Glen Shortlife. Autorul rspunde pentru orice eroare care poate aprea n text.
(Ideile exprimate aparin autorului i nu reflec poziia vreunei instituii publice.)

47

TERMENI CHEIE
BIROUL DE BUGETARE: n Canada, dou ministere distincte i mpart responsabilitile bugetare.
Departamentul de Finane stabilete parametrii generali financiari i fiscali; Secretariatul Consilului
Trezoreriei aloc i supervizeaz cheluielile i negociaz cu departamentele.
CENTRUL: Consiliul de Stat este departamentul care pregtete activitatea Cabinetului, consiliaz Primul
Ministru i coordoneaz organizarea politic i guvernamental la nivel central. Biroul Primului Ministru
un corp restrns joac un rol politic i partizan important.
PARLAMENT: Bicameral o Camer a Comunelor care deine virtual toat puterea i un Senat numit de
executiv.
INSTITUIE SUPREM DE AUDIT (ISA): Auditorul General; raporteaz Parlamentului i are
responsabiliti care depesc simpla activitate de audit (sisteme de asigurare a economiei i eficienei n
folosirea fondurilor publice)

REZUMAT

Experiena guvernului canadian ncepnd din anii '60 i pn n prezent ofer un studiu de caz interesant
despre consecinele disarmoniei politice i bugetare.
Fr a lua n consideraie toate instituiile de guvernare bine-stabilite i structurile birocratice de sprijin al
sistemului central de luare a deciziilor, guvernul naional a implementat politici i programe noi n anii '60'70 fr a considera cu atenie consecinele bugetare ale acestora. Parial, faptul s-a datorat naturii
secveniale a lurii deciziilor la vremea respectiv: iniiativele politice erau discutate i primeau acordul de
principiu al Cabinetului, urmnd ca posibilitile de finanare s fie examinate ulterior. Printre
disfuncionalitile determinate de acest proces viciat de luare a deciziilor, n 1975 a aprut un deficit fiscal
considerabil, care a crescut spre sfritul anilor 70. Acesta reflecta un dezechilibru structural ntre
cheltuieli i venituri.
De atunci, guvernele au modificat repetat sistemul de luare a deciziilor. Fiecare modificare a inclus
mecanisme de asigurare c politicile i implicaiile bugetare ale noilor iniiative sunt analizate simultan,
astfel nct disarmonia ntre politici i buget s fie eliminat.
Aceleai guverne au admis trziu ameninarea pe care deficitul structural mare o ridica pentru politicile i
programele existente, prin creterea datoriei asociate i a datoriei publice. Este aparent ca ei nu au reuit s
admit alegerea crucial pe care o aveau n fa: restructurarea cheltuielilor federale, pentru a elimina
dezechilibrul structural din finanele guvernamentale, sau o restructurare radical impus cu necesitate mai
trziu de creterea datoriei publice.
Rezultatul eecurilor trecute de a lucra eficace cu problema deficitului este c grijile i chestiunile centrale
la nivel naional sunt actualmente dominate de aspectele financiar-bugetare. Guvernul actual a fost silit s

48

desfiineze programe i s implementeze schimbri ale politicilor, ceea ce implic un rol redus dramatic al
guvernului naional n federaia canadian. nc nu este sigur c eforturile guvernului de a controla
deficitul vor fi un succes.

CONINUT

Introducere.
I Sistemul central de luare a deciziilor i bugetul: privire general
II Disarmonia politic i bugetar n anii '60 i '70..
III Rspunsurile.
A. Politica i sistemul de management al cheltuielilor (PEMS)..
B. Luarea deciziilor i lupta mpotriva dificitului ncepnd de la PEMS.
C. Impactul general..
Concluzii..
Pentru a aprofunda cunotinele
Bibliografie

INTRODUCERE

Canada este o ar prosper cu instituii de guvernare i practici stabil nrdcinate n tradiia britanic, cu
mult timp naintea crerii Federaiei Canadiene n 1867. Att guvernul naional ct i cele regionale sunt
structurate ca sisteme parlamentare de tip Westminster, n care membrii executivului cabinetul sunt
1
alei de Primul Ministru aproape exclusiv din parlament i sunt responsabili colectiv n faa parlamentului
pentru politicile i aciunile guvernamentale. Responsabilitatea ministerial colectiv implic un grad
ridicat de luare a deciziilor n comun. Sistemele de cabinet i procesele moderne de luare a deciziilor, care
n Canada au evoluat fundamental de la mijlocul anilor '60 pn n anii '70, sunt proiectate pentru a facilita

Ne-parlamentarii pot fi numii n guvern sau chiar deine funcia de Prim Ministru (aa cum a deinut-o Dl. Turner n
1984, dar aceasta nu este practica obinuit).

49

consultrile i discuiile asupra problemelor politice ntre minitrii i permit n acelai timp Primului
Ministru s-i exercite puterile considerabile de conducere i control.
n ciuda instituiilor i proceselor de baz bine-stabilite, guvernul naional nu a reuit s armonizeze cu
succes elaborarea politicilor i bugetarea n perioada anilor '60-'70. Acesta a dezvoltat i implementat
iniiative politice extinse fr o estimare adecvat a implicaiilor lor, n principal a implicaiilor financiare.
Manifestrile principale ale disfunciei dintre politici i bugetare au inclus creterea cheltuielilor, apariia
unui deficit mare i persistent i exerciii periodice ad-hoc de reducere a cheltuielilor.
Spre sfritul anilor '70 guverne succesive au modificat repetat procesul de luare a deciziilor, pentru a
promova armonizarea i a aduce deficitul sub control, ca i pentru a adapta procesul la nevoile diferite ale
diferiilor Prim Minitrii. n ciuda schimbrilor de sistem i a mai bunei armonizri, eforturile de control a
deficitului au euat n mare, cu consecine previzibile i pe termen lung. Costurile dobnzii n cretere
datorate unei rapide acumulri a datoriei, cuplate cu limitrile de ordin practic ale capacitii guvernului de
a ridica impozitele, au ubrezit programele guvernamentale de baz i au limitat abilitatea guvernului de a
rspunde unor probleme politice urgente. Astzi, problemele legate de elaborarea politicilor sunt aproape
subordonate exigenelor bugetare, ceea ce implic o reducere dramatic a rolului guvernului la nivelul
federaiei. Este ns prea devreme pentru a aprecia dac eforturile de reducere a deficitului ntreprinse de
guvernul actual (care funcioneaz ncepnd cu sfritul lui 1993) vor reui, permind restaurarea
echilibrului ntre elaborarea bugetului i cea a politicilor.
Acest lucrare examineaz modul n care s-a dezvoltat situaia actual n Canada. Ea descrie pentru nceput
natura general a procesului de luare a deciziilor n guvernul canadian, slbiciunile acestui proces n
privina armonizrii politice i bugetare care au contribuit serios la dezvoltarea problemelor fiscale de la
sfritul anilor '70. Autorul traseaz apoi eforturile guvernelor ncepnd din 1979 pn n prezent de a
armoniza elaborarea bugetului i a politicilor i de a controla deficitul, i examineaz cum presiunile
fiscale continue s-au tradus prin stresul major n problema capacitii de elaborare a politicilor i bazei
programelor guvernului naional. O seciune final sumarizeaz concluziile finale.
Lucrarea se apleac exclusiv asupra problemelor relevante pentru elaborarea politicilor i a bugetelor la
nivel naional. Cu excepii limitate, aceasta ignor procesele regionale de luare a deciziilor, influena
politicilor naionale i a iniiativelor bugetare asupra guvernelor regionale, multitudinea de procese
consultative, aranjamente, acorduri i dezacorduri federale-regionale, care caracterizeaz federaia.
Considerente legate de spaiul existent mpiedic orice alt abordare.

I SISTEMUL CENTRAL DE LUARE A DECIZIILOR I BUGETUL: PREZENTARE

GENERAL

Aceast seciune prezint natura general a procesului central de luare a deciziilor i a instituiilor care l
sprijin, cu referire direct la buget. Trsturi particulare ale sistemului i schimbri deosebit de importante
vor fi descrise mai trziu, acolo unde este necesar.
Cteva cuvinte despre sistemul parlamentar canadian. Parlamentul naional este bicameral, format dintr-o
Camer a Comunelor aleas i un Senat numit. Dei puterile Senatului sunt la fel de largi ca i ale Camerei,
sunt rar exersate pe de-a ntregul, pentru c legitimitatea i autoritatea rezid n membrii alei ai
50

parlamentului, adic n Camer. Liderul partidului politic cu cele mai multe locuri n Camera Comunelor
devine Prim Ministru. El numete minitrii de cabinet aproape n ntregime din rndul parlamentarilor din
partidul su (cabinetul include de obicei i un senator, care conduce programul legislativ guvernamental in
Senat). Guvernul rmne la putere pe duarata mandatului su ct vreme politicile sale se bucur de
sprijinul majoritii parlamentarilor din Camera Comunelor. n acest privin, fora disciplinei de partid
asigur o guvernare majoritar prin sprijinul Camerei pentru programul i bugetul anunat. nainte de a
deveni lege, propunerile legislative ale guvernului trebuie s fie aprobate de Camer i Senat, dar i de
reprezentantul Coroanei n Canada, Guvernatorul General (aceast Aprobare Regal a devenit n zilele de
astzi o formalitate).
Procesul de elaborare a deciziilor are de ndeplinit dou funcii-cheie. Prima deriv din responsabilitatea
colectiv: n timp ce minitrii individuali de cabinet sunt prin lege responsabili de programele, politicile i
administrarea departamentelor lor, prin convenie constituional, ei sunt responsabili n mod colectiv de
ntrega politic a guvernului i de politicile i programele fiecrui ministru n calitate de membru al
2
guvernului . Ei sunt responsabili colectiv, nu individual. Procesul de luare a deciziilor nu trebuie numai s
dea minitrilor individuali mijloacele de a-i asigura aprobarea pentru propriile propuneri; trebuie s le dea
posibilitatea de a revizui i discuta iniiativele naintate de ali minitrii i de a putea susine propunerile
colegilor lor nainte ca acestea s devin politici guvernamentale.
A doua funcie crucial deriv din rolul covritor i responsabilitile grele ale Primului Ministru. Primul
Ministru este punctul central al guvernului. El este liderul ales al unui partid politic foarte sprijinit de
alegtori3; este recunoscut de ar i parlamant ca persoana general responsabil pentru succesul sau eecul
guvernului n soluionarea problemelor statului4. El decide care dintre colegii si parlamentari sau politici
va fi numit ministru, pn unde se vor ntinde limitele resposabilitii acestuia, cine trebuie promovat,
ndeprtat, retrogradat sau concediat. El conduce Cabinetul, controleaz agenda i, susinut de doctrina
solidaritii ministeriale, este fora conductoare, coordonatorul i arbitrul procesului executiv de luarea
5
deciziilor . Direciile politice generale ale guvernului reflect estimarea sa a ceea ce reprezint problemele
arztoare ale statului i a felului n care instrumentele politicii guvernului naional pot fi folosite pentru
pentru a ndrepta aceste probleme. Acesta joac un rol activ i permanent n cteva zone politice de o mare
6
importan, cum ar fi: afaceri externe, securitate naional, realiile federale-regionale . Este singurul care
decide cnd s cear Guvernatorului General dizolvarea parlamentului pentru organizarea de noi alegeri.
Rolul Primului Ministru este att de dominant nct exprimarea lui Richard Crossman guvern prim
ministerial este o descriere mai precis a guvernului de tip Westminster dect cea a termenului guvern de
7
cabinet . Aceasta fiind situaia, nu este surprinztor c procesul de elaborare a politicilor este proiectat
pentru a susine i mri abilitatea Primului Ministru de a da forma dorit politicilor i de a menine
controlul asupra procesului nsui.

Privy Council Office (December 1987), The Functioning of Privy Council Office, Submissions to the Royal
Commissions on Financial Management and Accountability, Ottawa, pag. 4-2

LALONDE, Marc (1971), The Changing Role of the Prime Ministers Office, Canadian Public Administration,
14, nr. 4, pag. 511.

ROBERTSON, Gordon (1972), The Changing Role of the Privy Council Office, Canadian Public Administration
14, nr. 4, pag. 503.

LALONDE, pag. 514

Privy Council Office, Functioning, pag. 26-27

CROSSMAN, Richard H.S. (1972), The Myths of Cabinet Government, Harvard University Press, Cambridge,
pag. 4.

51

Datorit faptului c Primii Minitri nii au formaii, personaliti i stiluri diferite, pentru c
circumstanele n care i exercit puterea variaz i pentru c au latitudinea de a influena procesul de luare
a deciziilor (inclusiv numrul, funciile, membrii echipei ministeriale din comitetele de cabinet),
particularitile procesului difer de la un Prim Ministru la altul. Aa cum observa Clark:
Sistemul de cabinet este [] o alegere foarte personal a Primului Ministru. Nu exist sistem
ideal care s se potriveasc nevoilor Primilor Minitrii i ale cabinetelor. ntr-adevr, un sistem
de cabinet tinde s evolueze n viaa guvernului pe msur ce Primul Ministru l ajusteaz la
8
circumstane n schimbare .
Fr a discuta particularitile i deosebirile sale, procesul de luare a deciziilor trebuie s permit Primului
Ministru i cabinetului s lucreze cu un volum mare de afaceri ce reclam implicare i decizie, deci
ntlniri regulate i frecvente ale comitetului executiv. Acesta implic, de asemenea, un sistem de comitete
specializate ale cabinetului, n care grupuri de minitrii mai degrab dect ntregul cabinet iau decizii n
probleme de rutin pentru care cer ratificarea cabinetului i clarific chestiuni asupra subictelor mai
controversate i iimportante, pentru a facilita discuiile de cabinet. Sistemul trebuie s ntruchipeze regulile
drepte i funcionale ale conceptului de due process9, astfel nct minitrii sunt informai cu privire la
subiectele pe care colegi le aduc n dicuie n comitete sau n cabinet i se pot informa, consulta i implica
activ n dezbaterea acestora. Acest sistem trebuie s materializeze mecanismele prin care Primul Ministru
este informat despre subiectele implicate n diferite stadii ale lurii deciziilor, astfel nct s intervin
ghidnd i exercitnd controlul ori de cte ori este necesar. De asemenea, sistemul trebuie s sprijine
capacitatea Primului Ministru de a ajunge la consens i de a asigura acordul ntre minitrii n ceea ce
privete politicile prioritare ale guvernului.
Trei departamente ale guvernului canadian Consiliul de Stat, Departamentul de Finane i Secretariatul
Comitetului de Trezorerie joac rolurile birocratice cheie n sprijinul procesului de luare a deciziilor iar
importana relativ a cestora este dictat de conjuncturi. Pentru a simplifica, voi ignora rolul consilierilor
politici ai Primului Ministru, fcnd parte din Biroul Primului Ministru (biroul su politic).
Biroul Consiliului de Stat are n dou roluri principale: de departament ce susine Primul Ministru n
capacitatea sa de ef al guvernului i de secretariat al cabinetului. n calitate de departament al Primului
Ministru, Biroul i sprijin eforturile de a asigura coerena general a agendei politice guvernamentale.
Acesta analizeaz subiectele i interesele prioritare n agenda Primului Ministru i a guvernului i l
10
intiineaz despre problemele importante n regim permanent . Ca rspuns al instruciunilor primite n
aceste probleme, acesta orienteaz celelalte departamente i joac un rol necesar de coordonare. Biroul
consiliaz Primul Ministru n privina drepturilor i responsabilitilor sale n ceea ce privete organizarea
guvernului i a definiiilor clare ale mandatelor pe care le acord fiecrui ministru. n calitate de secretariat
al cabinetului, Biroul Consiliului de Stat deservete comitetele cabinetului (cu excepie Comitetului
Trezoreriei, dup cum s-a menionat): reprezentanii si trimit propunerile ministeriale ctre comitetele
relevante sau ctre cabinet i distribuie fluxul documentelor ministeriale, ntresc regulile procesului prin
cererea de copii ale documentelor tuturor ministerelor; informeaz pe scurt preedinii de comitete
(inclusiv pe Primul Ministru), organizeaz ntlnirile cabinetului i ale comitetelor cabinetului,

CLARK, Ian D. (1985), Recent Changes in the Cabinet Decision-Making System in Ottawa, Canadian Public
Administration, 28, nr. 2, pag 186.

Administrarea justiiei n conformitate cu un set de reguli i principii bine stabilite, bazat pe principiul c o
persoan nu poate fi privat de viat, libertate sau proprietatea personal fr a recurge la procedurile
legale necesare. n.t.

10

CLARK, pag. 195 i ROBERTSON, pag. 504

52

frecventeaz aceste ntlniri i le ntregistreaz durata i deciziile, comunic deciziile tuturor

departamentelor i ageniilor interesate, astfel nct aciunile prevzute vor fi ntreprinse.
Departamentul de Finane i Secretariatul Consiliului Trezoreriei joac roluri complementare cu privire la
buget i managementul resurselor n luarea deciziilor de ctre cabinet. Departamentul de Finane are rolul
macroeconomic. Ministrul Finanelor este eful economic i consilierul fiscal al guvernului. El i
departamentul su ntocmesc bugetul guvernului (n prezent, anual). Politica impozitelor este substanial
(dar nu integral) responsabilitatea Ministerului de Finane. Partea de venituri a planului guvernamental
fiscal este n mare sub controlul Finanelor; discuiile membrilor cabinetului n acest subiect sunt minime.
Planul de cheltuieli al guvernului profilul cheltuielilor departament cu departament i program cu
program, profilul general al cheltuielilor, msurile i schimbrile n politicile i programele n
implementare sunt produsul consultrii, negocierii, i lurii deciziilor ministeriale (bilaterale sau
colective). Finanele au o puternic capacitate analitic, pentru a estima nu numai dezvoltrile
macroeconomice i problemele de politica impozitelor, dar i impactul economic i fiscal ale actualelor
11
programe de cheltuieli, schimbrile acestora, i ale programelor propuse de minstere . Abilitatea sa de a
controla nivelurile de cheltuire s-a extins n ultima vreme.
Consiliul Trezoreriei este unicul comitet al cabinetului canadian care exist mai degrab n virtutea
statutului dect a prerogativelor Prim Ministeriale. Responsabilitile i mai ales msura n care
controleaz cheltuielile s-a schimat considerabil n timp, dup cum s-a discutat deja. n prezent, principalul
rol al Consiliului Trezoreriei este de a dirija detaliat cheltuielile programelor guvernamentale i implicaiile
administrative i de personal asociate acestora. Minitrii Consiliului Trezoreriei autorizeaz cheltuielile
curente i cerinele subordonate (adic contracte, angajarea noului personal etc) asociate cu multe (nu cu
toate) decizii n materie de politici sau programe ale cabinetului. Consiliul Trezoreriei este acum sprijinit n
cheltuielile de micro-management nu de Consiliul de Stat, nici de Departamantul de Finane, ci de
Secretariatul Consiliului Trezoreriei. Reprezentanii Secretariatului sunt sursa central de expertiz n
cheltuielile detaliate ale programelor. Pe lng analizele zilnice pentru prezentrile autorizaiilor de
cheltuieli i alte sarcini, Secretariatul furnizeaz estimri ale costurilor propunerilor politice naintate
cabinetului, monitorizeaz cheltuielile departamentale n regim permanent. n cooperare cu departamentele
i ageniile implicate, acesta pregtete estimrile detaliate ale cheltuielilor pe programe pentru anul
urmtor (care nsoete acum bugetul guvernului).
Ca declaraie pur a modelelor de venit i cheltuieli proiectate, bugetul este o declaraie politic vital fa
de care, n calitate de ef al guvernului, Primul Ministru trebuie s aib un viu interes fr a submina
autoritatea i responsabilitatea Ministerului de Finane n pregtirea bugetului. n ultimii ani, oricum,
bugetul a devenit vehicolul prin care toate iniiativele politice majore ale guvernului sunt anunate sau
lansate efectiv, astfel nct importana sa pentru Primul Ministru i pentru guvern a crescut. Prin urmare, au
loc interaciuni i consultri extinse ntre Departamentul de Finane i Consiliul de Stat pe msur ce
12
bugetul se dezvolt . Reprezentanii Finanelor informeaz Biroul cu privire la forma general a bugetului
i la propunerile specifice, iar Biroul, sensibil la responsabilitatea ultim a reprezentanilor i ministerului
de resort pentru buget, informeaz pe scurt Primul Ministru i-i transmite punctul de vedere i interesele
ctre Finane. Primul Ministru i Ministrul Finanelor se ntlnesc de cteva ori n cursul pregtirii
11

CLARK, pag. 194

12

Reprezentanii guvernului canadian nu fac de obicei carier n Biroul Consiliului de Stat, dar se altur Biroului din
partea altor departamente, deseori pe baza unui transfer temporar i lucreaz acolo doi, trei, poate i cinci
ani nainte de a se ntoarce la vechile departamente sau de a alege altele. Acest sistem rotaional a fost
instituit parial pentru a preveni apariia unei elite nchise cu o agend proprie n centrul birocratic al lurii
deciziilor (Robertson, pag. 505-506). Cum interesele bugetare au cptat importan mare n ultimii ani,
mai muli funcionari ai Ministerului de Finane au fost atrai n Consiliul de Stat prin acest sistem de
rotaie tocmai pentru a asigura o legtur permanent ntre Birou i Finane.

53

bugetului pentru a schimba opinii i a pune la punct problemele. Reprezentanii Biroului Consiliului de
Stat i ai Finanelor lucreaz mpreun naintea acestor ntlniri pentru a identifica problemele i opiunile
existente. Bugetele ultimilor ani au inclus reduceri n multe programe ale guvernului naional, care solicit
negocieri extinse ntre Ministrul Finanelor i ali minitri interesai i reprezentanii acestora. Biroul
Consiliului de Stat particip deseori activ, informnd Primul Ministru despre cele discutate, primindu-i
13
sugestiile i ncercnd s faciliteze negocierile .
Pe scurt, n Canada exist deci instituii, convenii i proceduri de guvernare vechi de secole, procese de
luare a deciziilor colectiv sau prim ministerial, care sunt mai recente, dar a cror natur este bine stabilit i
agenii centrale care furnizeaz sprijin birocratic acestor procese. Cum i-a creat guvernul canadian o
problem fiscal grav, aprut la sfritul anilor '70 i avnd impact serios astzi, date fiind aceste procese
i structuri de sprijin?

II DISARMONIE POLITIC I BUGETAR N ANII `60 I `70

Un rspuns detaliat la aceast ntrebare este dincolo de intenia acestei lucrri, dar o interpretare a surselor
problemei poate fi rezumat pe scurt. n primii ani postbelici, sfera activitii guvernamentale a rmas
destul de limitat. Ministerele i consilierii lor birocrai (un grup foarte compact) tindeau spre
conservatorism fiscal i n mod firesc, conservatorul Departament al Finanelor i ministrul su exercitau
un control considerabil asupra cheltuielilor. Pe lng responsabilitile sale, Ministrul Finanelor prezida
Consiliul Trezoreriei, al crui secretariat era parte a Ministerului Finanelor, iar Consiliul Trezoreriei a
jucat la vremea respectiv un rol-cheie n a decide sau nu finanarea noilor propuneri politice, ca i n
14
autorizarea finanrii pentru programele existente . n acel mediu de decizie, legturile dintre noile politici
i implicaiile lor, inclusiv financiare, erau delimitate cu strictee.
Acest mediu s-a transformat dramatic n anii '60. Definiia sferei de activitate a guvernului s-a lrgit
considerabil, la fel i mrimea guvernului. Activismul politic a nlocuit pasivitatea politic ca ethos
dominant n guvernul canadian, att la nivel ministerial ct i birocratic. Noua politic i untile de
planificare au proliferat n ageniile centrale i n departamente15. Noile propuneri politice erau generate i
naintate ctre sistemul de luare a deciziilor ntr-un ritm accelerat. Sistemul de luare a deciziilor nsui era
n flux. Sistemul comitetelor n cabinet i parial, structura sa de sprijin erau remodelate extensiv, cu un
accent mai mare pe responsabilitatea ministerial colectiv n politicile noi. Rolul preeminent al
13

Provinciile i asum o mare greutate financiar n federaie, prin responsabilitile prevzute constituional. De
asemenea, impozitele federale afecteaz des veniturile regionale, iar guvernul central cheltuie mult pentru
jurisricia provincial. n ciuda acestora, procesele de bugetare federale i regionale nu sunt integrate. n
timp ce au loc consultri permanente federal-regionale, guvernul federal nu are nevoie de acordul
provinciei pentru a implementa msuri cu impact major asupra poziiilor fiscale regionale.

14

DOERN, G. Bruce (1981), The Development of Policy Organizations in Executive Arena, The Structures of
Policy-Making in Canada, editat de DOERN G. Bruce i AUCOIN, Peter, MacMillan of Canada, Toronto,
pag. 42-43 i KIRBY, M. J. L., KROEBER H. V., TESCHE W. R. (1978), The Impact of Public PolicyMaking Structures and Processes in Canada, Canadian Public Administration, 21, nr. 3, pag. 407-410.

15

DOERN, Policy Organizations, pag. 47-46; i DOERN, G. Bruce, The Budgetary Process and the Policy Role of
the Federal Democracy, The Structures of Policy-Making in Canada, pag. 104.

54

Departamentului de Finane s-a diminuat n mod important. Guvernul a redus influena Finanelor asupra
procesului de control i aprobare a cheltuielilor, scond Secretariatul Consiliului Trezoreriei din
Ministerul Finanelor i stabilindu-l ca departament cu ministru propriu (Preedintele Consiliului
16
Trezoreriei) care l-a nlocuit pe Ministrul Finanelor ca preedinte al Consiliului .
Aceste schimbri au intervenit ntr-un moment n care procesul de aprobare a politicilor i a bugetului era
secvenial. Noile politici erau revizuite mai nti de comitete de cabinet, iar numai n cazul n care erau
aprobate ajungeau la Consiliul Trezoreriei pentru o estimare a implicaiilor financiare i pentru aprobarea
finanrii. n climatul general de activism politic i n contextul creterii veniturilor guvernamentale,
rezultatele erau previzibile. Donald Savoie noteaz c n mediul respectiv noi angajamente erau fcute cu
uurin de comitete. Pur i simplu nu trebuiau s reconcilieze angajamentele politice cu planurile de
17
cheltuieli guvernamentale . Presiunea asupra minitrilor Consiliului Trezoreriei de a oferi finanare
pentru politicile deja aprobate de colegii lor (inclusiv de Primul Ministru) era considerabil18. Interesele
bugetare au devenit subordonate imperativelor declarate de elaborarea politicilor.
Ceea ce a permis s reziste atta vreme acestei abordri a formulrii politicilor i a cheltuielilor a fost
combinaia de cretere economic generatoare de venituri i, pentru o vreme, veniturile asociate cu inflaia
n cretere n contextul unui sistem de fiscal neindexat. Graficul 1 arat veniturile, cheltuielile i deficitul
federal din 1966 pn n 1994 (i datele prognozate pentru 1995 i 1996 publicate n bugetul din februarie
1995). Dup cum arat graficul, cheltuielile federale totale au crescut cu aproape 5 puncte n PIB din 1966
pn n 1974 (anul corespunde unei rate anuale medii de cretere a cheltuielilor cu 15 procente n ultimii
ani). Aproximativ patru cincimi din aceste cheltuieli era destinat programelor sociale de tipul pensiilor
pentru vrst naintat, asigurri de omaj, sntate, asisten social i educaie post-secundar, care au
creat, printre altele, o structur a cheltuielilor guvernamentale de transferuri de pli ctre indivizi i
guverne regionale. Pentru c veniturile federale au crescut aproape proporional n aceiai ani, lipsa de
susinere a creterii cheltuielilor i sistemul de luare a deciziilor care a generat-o a fost mascat n mare
parte.

Tulburri grave au ieit la suprafa la mijlocul anilor 70. Dup cum arat graficul, n 1975 s-a dezvoltat i
a fost suinut un mare deficit bugetar n timp ce: creterea veniturilor a sczut sub impactul unei creteri
16

Ca rspuns la recomandrile Comisiei Regale n Organizarea Guvernului (Comisia Glasco) care a fost nfiinat n
1960 i a raportat guvernului n perioada 1962-1963.

17

SAVOIE, Donald (1990), The Politics of Public Spending in Canada, University of Toronto Press, pag. 63.

18

Savoie l citeaz pe Robert Andras, preedinte al Consiliului Trezoreriei la sfritul anilor 70, referindu-se la
noiunea conform creia Consiliul Trezoreriei era cumva obligat s gseasc fonduri suplimentare pentru
extinderea oricrui program valoros, pentru orice nou program, i noiunea c nu este nevoie dect de a
obine aceste fonduri pentru a le altura cozii cheltuielilor, Politics of Spending, pag. 151.

55

economice mai lente, impozitele au fost reduse pentru a stimula economia, sistemul de impozitare a
veniturilor personale a fost indexat dup inflaie i rata cheltuielilor a continuat s creasc (dei guvernul a
meninut creterea cheltuielilor aproape de creterea PIB ca parte a programului su antiinflaionist).
Deficitele mari i susinute au nceput s ridice datoria public, iar presiunea asupra cheltuielile sociale a
crescut de asemenea, n contextul unei creteri economice ncetinite. Dat fiind angajamentul antiinflionist
al guvernului cu privire la limitele cheltuielilor generale, acesta a fost silit de multe ori s implemnteze
19
reduceri ad hoc ale cheltuielilor, fr a lua n consideraie i a gndi consecinele politicilor adoptate .
La sfritul anului 76, guvernul a numit o Comisie Regal n Management Financiar i Responsabilitate
pentru a primi consultan n particular asupra problemelor de interes pentru managementul i controlul
financiar aduse periodic n atenia sa de ctre Instituia Suprem de Audit (responsabil cu activitatea de
audit, Auditorul General fiind un funcionar al parlamentului, nu al guvernului). Raportul Comisiei din
martie 1979 a mers dincolo de problemele tehnice i a atenionat guvernul asupra slbiciunilor identificate
n procesul de luare a deciziilor. Aceasta a observat c singura i cea mai important msur pentru
problemele cu care se confrunt ara nu era mrimea deficitului bugetar (dei enorm), ci faptul c aceste
era neplanificat i neateptat n sensul c nu facea parte dintr-un plan pe termen lung, dac a existat
unul20. Aceasta a observat absena oricrei cerine pentru departamente i agenii de a-i gestiona
afacerile eficace sau de a demonstra parlamentului c fac acest lucru21 i c planificarea eficient cu
22
privire la folosirea resurselor era total inadecvat . Punctnd foarte slab modul n care guvernul naional
a armonizat elaborarea politicilor i cea a bugetului, comisia a insistat c [] nu putem accepta ca
prioritile i obiectivele s continue s fie stabilite fr contientizarea clar a implicaiilor financiare ale
23
ncercrilor de a le realiza .

III RSPUNSURILE

ncepnd din 1979, guverne canadiene succesive au introdus schimbri importante n sistemul central de
luare a deciziilor, ale cror efecte clare a fost de a aduce politicile i alocarea redsurselor la un punct
comun. Oricum, aceleai guverne nu au reuit s recunoasc sau au recunoscut cu ntrziere c deficitul
adnc nrdcinat solicita reevaluri radicale ale programelor i reducerea cheltuielilor. n consecin,
deficitele au rmas foarte mari, i au crescut periodic, datoria public n cretere a absorbit mult din
programele guvernului federal, iar problema fiscal naional nu era nc reglat.
19

Setul de reduceri a cheltuielilor care a semnalat cel mai clar disfunciile n relaia dintre elaborarea bugetului i a
politicilor a fost reducerea de 2 miliarde USD (echivalent cu 4% din cheltuielile federale la timpul
respectiv) anunate de dl. Trudeau imediat dup ntoarcerea de la Summitul de la Bonn din 1978. Se pare
c primul ministru nu i-a consultat colegii nainte de a face acest anun. Savoie, Politics of Spending, pag.
152.

20

Royal Commission on Financial Management and Accountability (1979), Final Report, Minister of Supply and
Services, Ottawa, pag.14

21

Final Report, pag. 27

22

Final Report, pag. 16

23

Final Report, pag. 69

56

Sistemul de Management al Politicilor i Cheltuielilor (PEMS)

Rspunznd criticilor i celor ctorva recomandri ale Comisiei Regale, n ncercarea de a ndrepta gradul
evident inadecvat de armonizare i consecinele distructive ale reducerilor ad hoc de cheltuieli, scurta
guvernare a Primului Ministru Clark a introdus aa-numitul Sistem de Management al Politicilor i
24
Cheltuielilor (PEMS) la sfritul anului 1979. Administraia Trudeau, instalat n 1980, a completat
implementarea schimbrilor PEMS.
PEMS a introdus dou inovaii principale i un set de schimbri n procesul de luare a deciziilor n cabinet
i n structurile birocratice corespunztoare. Prima a fost pregtirea i publicarea unui plan fiscal
multianual, cu limite stricte ale cheltuielilor. Sub PEMS, Ministrul Finanelor a pregtit un cadru fiscal de
cinci ani pentru considerarea, amendamentele i ratificarea de ctre Comitetul pentru Prioriti i
Planificare al Cabinetului (comitetul executiv al Cabinetului, format din minitrii din conducere i
25
prezidat de Primul Ministru) . Acest cadru de cinci ani reprezenta constrngerile n cadrul crora
presiunile generale ale politicilor guvernamentale urmau s fie trasate i definite, explicate i aprate n
mod public i implica o cretere seminificativ a influenei Ministrului Finanelor i a departamentului su
n stabilirea limitelor. Documentele ce descriu sistemul PEMS, publicate la acel moment, admit c
supoziiile planului fiscal vor fi revizuite n timp, iar cadrul fiscal va fi restabilit n fiecare an ca parte a
ciclului regulat de elaborare a politicilor i bugetului. Proiectanii sistemului au fixat suficient rigoare n
sistemul de planificare multi-anual astfel nct guvernul s fie nevoit s funcioneze n limitele eficace de
26
cheltuieli .
A doua trstur a PEMS era accentul pe armonizare, aducerea la un punct comun a deciziilor politice i a
implicaiilor bugetare. Programele guvernului federal erau grupate n categorii similare de funcionare
numite plicuri pentru elaborarea politicilor. Au existat iniial nou astfel de plicuri, mai trziu zece
plicul dezvoltrii economice, plicul justiiei i al problemelor legislative, plicul aprrii etc. Reorganizarea
comitetelor cabinetului care a acompaniat introducerea PEMS a stabilit patru aa numite comitete politice
Comitetul Afacerilor Sociale i Indigene, Dezvoltare Economic, Economia n Guvernare, Politic
Extern i Aprare. Fiecrui comitet pentru elaborarea politicilor (inclusiv Comitetul pentru Prioriti i
Planificare) i era atribuit responsabilitatea pentru conducerea mai multor plicuri. De pild, Comitetul
Afacerilor Sociale i Indigene urma s conduc plicurile de afaceri legislative, justiie, afaceri sociale i
indigene. Cadrul fiscal general prevedea nivelul de finanare i resursele de baz pentru fiecare plic ceea
ce reprezenta costul actual total proiectat pentru programele cuprinse n plic. Resursele de baz ale ctorva
plicuri includeau nivele modeste de fonduri nealocate numite rezerve pentru politici. Gestionnd un
plic, un comitet pentru elaborarea politicilor urma s estimeze propunerile de cheltuieli n lumina
prioritilor globale ale guvernului i a resurselor de baz ale plicului de elaborare a politicilor. Urma s
finaneze orice propunere aprobat, fie din rezerve, dac existau, fie prin reducerea sau eliminarea unor
programe pentru a disponibiliza banii. Deciziile unui comitet pentru elaborarea politicilor se supuneau
aprobrii i ratificrii de ctre Comitetul pentru Prioriti i Planificare, responsabil pentru dirijarea
politicilor la nivel global. Acest sistem implica o micorare considerabil a rolului de aprobare a
cheltuielilor din partea Consiliului Trezoreriei, n contextul responsabilitilor suplimentare ale comitetelor
pentru elaborarea politicilor.

24

n original Policy and Expenditure Management System N.T.

25

Duvernul d-lui. Clark a rezistat 9 luni n 1979/1980. n perioada respectiv Comitetul pentru Prioriti si Planificare
a disprut i a fost nlocuit cu un Cabinet Intern.

26

Vezi, de exemplu, Guvernul Canadei (1979), Guide to the Policy and Expenditure Management System, Ottawa,
pag. 6-9.

57

Rezervele pentru elaborarea politicilor reprezentau o surs de bani noi n acest sistem nou de
management al cheltuielilor. Existau alte dou rezerve oficiale rezerve de operare meninut de Consiliul
Trezoreriei, folosit pentru a rezolva situaii de depire neprevzut a cheltuielilor i a programelor
nestatutare, i o rezerv central sub controlul Comitetului pentru Prioriti i Planificare, menit s
finaneze creteri neprevzute n programe statutare, de tipul pensii. Noile niveluri ale rezervelor erau
stabilite n fiecare an ca parte a reconsiderrii cadrului fiscal.
Proiectanii PEMS prevedeau dezvoltarea de ctre comitete a unor prezentri generale i a estimrilor
variatelor politici sectoriale pentru definirea presiunilor i prioritilor urgente, pentru a garanta coerena
cu obiectivele guvernementale globale i, mai important, pentru a facilita realocarea cheltuielilor de la
programele mai puin prioritare spre cele cu prioritate ridicat i pentru a identifica sursele de economii.
Una dintre funciile principale a preedintelui fiecrui comitet de elaborare a politicilor era de se asigura
c:
Comitetul are informaia necesar pentru lua cu atenie n consideraie negocierile ntre
departamente i pentru a ajunge la un acord asupra alocrilor pentru departamentele i
programele ce fac parte din plicul revenit. Acesta include recomandri i decizii de reducere a
27
cheltuielilor i de realocare a economiilor ctre alte programe .
Noile structuri i procese birocratice erau grefate pe sistemul exstent de luare a deciziilor, ca parte a
schimbrilor din PEMS. Dou noi agenii centrale Ministerul de Stat pentru Dezvoltare Economic i,
respectiv, Dezvoltare Social au fost create pentru a furniza sprijin fiecruia dintre cele dou comitete
politice. O mare parte a acestuiu suport s-a dovedit a fi pe termen scurt i de natur tranzacional, din
cauza motivelor descrise mai jos. Ministerele de stat trebuiau s organizeze i s coordoneze munca
analitic care urma s suporte activitile comitetelor de elaborare a politicilor pentru alegerea prioritilor
i realocarea activitilor. (Sprijin similar de analiz i tranzacional a fost oferit Comitetului pentru
Politic Extern i Aprare de ctre un secretariat din interiorul Departamentului de Politic Extern i
Comitetului Operaiunilor Guvernamentale de ctre Biroul Consiliului de Stat). Existena unor ageni
centrali mai implicai acum n luarea deciziilor i n discutarea consideraiilor politice i fiscale din toate
deliberrile comitetelor a generat formarea a noi comitete de coordonare i consultare. Volumul
documentelor circulate n interiorul sistemului de luare a deciziilor a crescut considerabil.
Instituiile i sistemele PEMS puse n practic n 1979 i 1980 par s fi convenit stilului de luare a
deciziilor al d-lui. Trudeau de vreme ce au rmas intacte pn a demisionat n 1984. Oricum, ajunseser s
fie considerate excesiv de birocratice i mpovrtoare, astfel nct n primul act efectiv al succesorului su,
Primul Ministru Turner a ordonat destrmarea formei motenite, proces continuat n timpul administraiei
28
Mulroney (1984-1986) . Acest proces a fost terminat definitiv la nceputul anilor '90.
n aspectele mecanice, PEMS a reuit s lege deciziile asupra noilor politici de consecinele lor bugetare.
Dar ca sistem proiectat pentru a promova planificarea i alegerila politice coerente cu constrngeri clare,
PEMS este privit mai degrab ca eec. Este evident c una dintre slbiciunile sistemului a fost existena
unor rezerve variate, n particular a rezervelor pentru elaborarea politicilor, ca parte a cadrului fiscal. Orict
de modest a fost nivelul acestor rezerve, ele au fost interpretate eronat de minitrii i funcionarii din
conducere, care au neles c guvernul era dispus s cheltuiasc dincolo de angajamentele asumate, dei se
afla n faa unor deficite mari sau n cretere. Ele au ncurajat minitrii s nainteze noi propuneri de
cheltuieli comitetelor respective i s-i primeasc partea cuvenit din finanarea disponibil. Existena
27

Privy Council Office, The New Expenditure Management System, pag. 13

28

ntr-un comincat de pres eliberat n ziua instalrii sale, dl. Mulroney a anunat, printre altele, ajustri ale PEMS,
menite s simplifice sistemul pastrndu-i liniile eseniale i asigurnd faptul c alocarea

58

rezervelor a mrit presiunea asupra Minitrilor de Finane de a gsi noi bani (adic a mprumuta) pentru
finanarea urgenelor sau a prioritilor urgente nencadrate n cadrul fiscal, proces repetat n scurta
via a PEMS. Toate acestea au subminat scopul proiectanilor PEMS de a promova revizuirea politicilor i
programelor curente i finanarea noilor prioriti prin reducerea i eliminarea celor existente. Prin natura
lucrurilor, aceasta este greu de fcut n Canada, datorit greutii plilor sociale n totalul cheltuielilor.
Rezervele i mesajele transmise de acestea au fost principalele motive pentru care accentul activitii
birocratice si de comitete sub PEMS a devenit tranzacional, orientat ctre noi propuneri de cheltuieli n
locul unei activiti eseniale de realocare.
Structura stimulentelor PEMS a fost inadecvat, mai ales cnd poziia fiscal a guvernului naional se
deteriora continuu. Dup cum arat Graficul 2, cheltuielile federale au crescut n prima jumtate a anilor
'80 la fel de dramatic ca i la sfritul anilor '60-nceputul anilor '70. Cheltuielile totale au crescut cu mai
bine de patru procente din PIB i deficitul a crescut proporional la cel mai mare nivel postbelic: 8,7
procente din PIB. n acest moment, ceea ce a stat la baza cheltuielilor au fost recesiunea acut i creterea
serviciului datoriei publice. Graficul 2, care urmrete programul cheltuielilor federale i serviciul datoriei
publice din 1965 pn n 1994 (i ofer prognozele bugetului pe 1995 i 1996) atrage atenia asupra
importanei crescute a dobnzilor la nceputul anilor 80.

Tabelul 1 ofer o perspectiv suplimentar asupra dezvoltrilor fiscale n timpul primilor cinci ani ai
PEMS. Tabelul arat intele deficitului publicate n cinci bugete, ncepnd cu primul (decembrie 1979),
pregtit cu PEMS parial operativ. Toate aceste bugete public cheltuielile, veniturile i intele deficitului
pe termen mediu. Deficitele pentru ultimele bugete din aceast serie se opresc la anul 1984 in Tabelul 1.
Linia de la baz arat deficitele reale ntrgistrate n toi aceti ani. Comparaiile ntre cifrele prognozate i
cele reale indic msura n care planificarea guvernamental pe termen mediu a fost total copleit.
TABELUL 1: Deficite prognozate i realizate n perioada 1979-1984
($ miliarde)
Obiective bugetare n

1979

1980

1981

1982

1983

Decembrie 1979

11.2

10.5

9.7

9.3

9.1

14.2

13.7

12.1

11.8

13.3

10.5

9.6

10.0

31.2

28.7

Octombrie 1980
Noiembrie 1981
Aprilie 1983

59

1984

Februarie 1984
Realizate

29.6
11.3

13.0

14.6

24.0

31.8

36.9

Nivelurile deficitelor iniiale au fost revizuite de atunci pentru a crea o serie istoric coerent, care s reflecte impactul
schimbrilor contabile intervenite ntre timp.
Sursa: Departamentul de Finane, diverse documente de buget.

Cu toate neajunsurile sale, nvinovind sistemul pentru explozia deficitului de la nceputul anilor 80,
PEMS a pierdut din vedere un aspect fundamental: o lupt eficace mpotriva deficitului necesita
recunoaterea gravitii problemei pe care o ridica, ori nu este de loc evident c guvernul sau consilierii dlui. Trudeau admiteau cu adevrat acest fapt. Msurile implementate pentru reducerea deficitului n
bugetele anilor 1983 i 1984, n timp de deficitul continua s se ridice, erau modeste i slbite de cele
cteva iniiative de lupt mpotruva recesiunii. Un document tehnic care analizeaz situaia deficitului,
eliberat n 1983 de Departamentul Finanelor ca document bugetar, oferea o prezentare vie a situaiei
deteriorate. Admind c o parte a deficitului este structural, lucrarea argumenta c deficitele federale nu
29
sunt necesar nepotrivite i conchidea:
Apreciem c deficitul federal va scdea semnificativ de-a lungul perioadei proiectate, dar va
rmne relativ ridicat. Dat fiind perspectiva economic care st la baza acestor proiecii,
reducerile suplimentare sau echilibrul mai degrab vor duna dect vor ameliora situaia30.
Ceea ce lipsete lucrrii este recunoaterea explicit c creterea rapid a datoriei, asociat cu deficite mari
i susinute, reprezint un risc serios i crescnd pentru cadrul de programe al guvernului i pentru
capacitatea sa de elaborare a politicilor.
Identificarea problemei avansase oarecum n perioada n care guvernul Primului Ministru Mulroney i-a
nceput mandatul la sfritul anului 1984, n primul dintre cele dou mandate electorale (1984-1988 i
respectiv 1988-1993). n declaraia sa economic i fiscal din noiembrie 1984, noul Ministru de Finane a
observat c nivelul de cretere rapid al datoriei limiteaz abilitatea guvernului de a veni n ntmpinarea
31
nevoilor economice i sociale prioritare , iar n bugetul de ase luni mai trziu avertiza c:
Guvernul a mprumutat fonduri suplimentare pentru a plti dobnzile datoriei publice. Din acest
motiv datoria crete. Dac nu artm determinarea necesar pentru a rezolva problema aceasta,
32
rezultatul va paraliza Guvernul Canadei .
Aciunile acestui guvern indic, din contr, c att el ct i consilierii si au crezut c urmrile continurii
unor deficite foarte ridicate nu sunt aa de serioase cum sugereaz retorica i c i putea menine intacte
programele curente i implementa noi linii de cheltuieli simultan cu lupta mpotriva deficitului. Pe de o
parte, acesta a accentuat permanent reducerea deficitului ca obiectiv prioritar, a stabilit intele reducerii
deficitului, a implementat ad hoc mari reduceri de cheltuieli (identificate de Finane i de Secretariatul
resuselor i deciziile politice sunt realizate simultan. Biroul Consiliului de Stat (17 septembrie 1984), Comunicat,
Ottawa, pag. 1-2.
29

Apare n italice n original. Departamentul de Finane (aprilie 1983), Deficitul federal n perspectiv, Ottawa,
pag. 19

30

Departamentul de Finane, (aprilie 1983), Deficitul federal n perspectiv, Ottawa, pag. 19

31

Departamentul de Finane (8 noiembrie 1984), Declaraie economic i fiscal, Ottawa, pag.5

32

Departamentul de Finane (23 mai 1985), Cuvntare inut cu ocazia bugetului, Ottawa, pag. 16

60

Consiliului Trezoreriei) i creteri de impozite n bugetele primilor ani de mandat, a redus chiar deficitul n
primii ani n funcie. Pe de alt parte, guvernul a iniiat o serie de revizuiri ale programelor federale imediat
dup intrarea n funcie, dar, ca rspuns la rezultatele prezentrii, le-a implementat numai pe cele minore, a
fost evaziv n revizuirea tuturor programelor sociale, sensibile din punct de vedere politic i a cror
introducere a generat dezvoltarea problemei fiscale, a continut practica furnizrii de rezerve comitetelor
pentru elaborarea politicilor i pe cea a gsirii de noi bani pentri urgene i prioriti urgente pe care
rezervele nu le puteau susine. Bugetele sale erau pline de anunuri de noi programe i/sau de reduceri de
impozite dar i de reduceri de cheltuieli i creteri de impozite. Guvernul a folosit venituri mai mari dect
cele prognozate, datorate creterii economice, pentru a finana creteri semnificative a cheltuielilor
discreionare naintea anului electoral 1988.
Tabelul 2 este similar primului tabel. Arat intele reducerii deficitului pe termen mediu publicate n
bugetele (inclusiv Cartea alb a reformei impozitelor, din 1987) din anii mandatului d-lui. Mulroney i
deficitul real acumulat n acei ani. Deficitele publicate impreun cu bugetele incepnd din Februarie 1990
se opresc la anul 1993. intele de reducere a deficitului ale primului mandat al guvernului erau n trepte
(aa cum ilustreaz Tabelul 2 prin deficitele publicate n 1987 i 1988) i au determinat o nefast cretere a
datoriilor i dobnzilor asociate datoriilor n cadrul planificrii guvernamentale pe termen mediu. Astfel,
intele stabilite au devenit inoperante datorit unor circumstane neprevzute. Tabelul arat c guvernul a
sczut deficitul n primul primului an de guvernare, dar timpul a dovedit c succesul s-a datorat creterii
economice puternice. Tabelul arat de asemenea c eforturile guvernamentale de reducere a deficitului nu
au progresat, n dolari, pn la sfritul primului mandat n 1988 (i dup cum arat i Graficul 1, ele nu au
progresat relativ la PIB pentru nc un an).
n timp ce structura comitetelor politice stabilit sub PEMS a continuat s existe, centrul lurii deciziilor n
timpul primului mandat al d-lui. Mulroney s-a deplasat dup preferina Primului Ministru pentru noul
Comitet al Operaiunilor din 1986. Prezidat de Primul Ministru adjunct, Mazankowski, membrii
comitetului erau minitrii din conducere, inclusiv Ministrul de Finane i preedinii comitetelor politice.
Civa din consilierii politici i funcionarii nali frecventu ntlnirile comitetului n mod regulat. n esen,
comitetul aciona ca un comitet executiv al Comitetului pentru Prioriti i Planificare, fiind prezidat de
Primul Ministru i responsabil fa de acesta. n ultimii doi ani ai primului mandat guvernamental,
deliberrile Comitetului de Operaiuni au abordat regulat cea mai mare parte a dimensiunilor politice,
bugetare i de politici ale lurii deciziilor, lsnd structura PEMS de politici i alocare a resurselor s fie
33
doar o vorb goal.
TABEL 2: Deficite prognozate i realizate, din 1985 pn n 1993
Obiective
bugetare n

1985

1986

1987

1988

1989

1990

Mai 1985

34.0

32.4

**

29.5

25.9

**

29.3

28.9

28.6

26.1

Februarie 1986
Iunie 1987***

33

1991

1992

1993

23.5

SOLOMON, Hyman (2 iulie 1988), Paparless Ops spared leakages, The Financial Post; SAVOIE, Politics of
Spending, pag 39.

61

Februarie 1988

28.9

Aprilie 1989

28.6

19.5

30.5

28.0

15.0

28.5

26.8

21.0

14.0

30.5

24.0

16.0

27.5

22.5

Februarie 1990
Februarie 1991
Februarie 1992
Aprilie 1993
Realizate

32.6
34.6

30.7

28.2

29.0

29.0

30.6

34.6

*
**
***

Estimrile pentru aceti ani nu au fost publicate n documente publice relevante.

O serie larg de estimri a fost elaborat pentru aceti ani.
Estimrile pe 1978 au fost publicate nu n buget, ci n Cartea alb a reformei impozitelor.

Sursa:

Departamantul de Finane, diverse documente de buget i alte documente fiscale.

40.5

42.0

Pe scurt: consecinele din ce n ce mai evidente ale disarmoniei politice i bugetare au determinat
nfiinarea PEMS n 1979-1980. Legarea deciziilor politice de implicaiile fiscale ale acestora s-au dovedit
un rspuns inadecvat la problema crescnd pe care o ridica deficitul, care a explodat la nceputul anilor
'80 i a rmas la un nivel periculos de mare n timpul administraiei Mulroney, iar PEMS a fost nlocuit ca
sistem de luare a decizilor cu mult nainte de terminarea primului su mandat.
Luarea deciziilor i lupta mpotriva deficitului dup PEMS
Reorganizarea de ctre dl. Mulroney a sistemului de luare a deciziilor, anunat la sfritul lui ianuarie
1989, la scurt timp dup nceperea celui de-al doilea mandat, a reprezantat nmormntarea oficial a
PEMS. Din acel moment pn n prezent, situaia fiscal a guvernelor naionale s-a deteriorat din nou, iar
msura n care interesele bugetare au ajuns s domine elaborarea politicilor n sistemul de luare a deciziilor
este evident prin dou evoluii particulare.
Prima este oarecum simbolic, dar simbolismul este fundamantal important n mesajul ctre minitrii i
nali funcionari: pur i simplu nu mai exist rezerve disponibile spre cheltuire n finanarea noilor
programe.
Eliminarea rezervelor a fost semnalat n dou etape. Prima, n ianuarie 1989, cnd reorganizarea
sistemului a creat un numr mai mare de comitete de elaborare a politicilor, eliminnd rezervele i
formaliznd concentrarea deja evident a autoritii de decizie. Principala schimbare a sistemului a fost
descris astfel:
Toate comitetele, cu excepia Consiliului Trezoreriei, care ndeplinete sarcini statutare, se afl
sub autoritatea Comitetului pentru Prioriti i Planificare []. Sub noul sistem, comitetele
politice se vor concentra asupra politicilor i nu vor mai efectua tranzacii de rutin []. De

62

acum nainte, numai Consiliul Trezoreriei i Cabinetul pentru Prioriti i Planificare va fi

mandatat s autorizeze cheltuieli34.
Implicit, acest deplasare a noilor bani pentru iniiative de elaborare a politicilor la centru i transform
din rezerve ale comitetelor n rezerve centrale.
Un alt pas n proces a fost ntreprins recent de prezentul guvern. Ca parte a eforturilor sale de contrul al
deficitului, guvernul actual a anunat la nceputul lui 1995, implementarea unui nou Sistem de
Management al Cheltuielilor (EMS)35. n acest sistem, nu exist rezerve centrale, (dei o rezerv prevzut
pentru depiri ale costurilor n programele statutare i o mic rezerv de operare continu s existe). Se
presupune c orice nou program va fi finanat prin reducerea programelor existente36.
A doua evoluie este de substan. Este vorba despre instituionlizarea unui proces prin care guvernul
naional i reduce drastic programele. Procesul a evoluat n dou etape n ultimii apte ani i a fost n
ntregime dictat de interese bugetare.
Diferena dintre nivelurile deficitului prognozat i celui real ncepnd din 1990 (Tabelul 2) ilustreaz
modul n care ratele mari ale dobnzilor i recesiunea lent de la finalul anilor '80 i nceputul anilor '90 au
copleit planificarea fiscal a celui de-al doilea guvern Mulroney i au ridicat deficitul la cote record (n
dolari). Efortul guvernamental de a controla creterea deficitului a constat parial n noi creteri de
impozite, dar rezistena contribuabilului crescuse deja, ca rspuns la mririle de impozite implementate la
nceputul anilor '80. Devenise evident c problema cheltuielilor trebuia abordat ntr-un mod mai
sistematic dect se realizase pn atunci i deci Primul Ministru a nfinat Comitetul de Revizuire a
Cheltuielilor (ERC), reorganiznd sistemul de cabinet din 1989. Comunicatul de pres ce descria noul
comitet anuna c ERC:
a fost creat, sub preedenia Primului Ministru, pentru a asigura direcionarea cheltuielilor spre
cele mai mari prioriti i contribuia controlului acestora la reducerea deficitului37.
ERC funciona ca mecanism de sprijin ministerial (membrii si erau cei mai importani minitri) pentru
Ministerul Finanelor, n identificarea i meninerea sprijinul necesar reducerii cheltuielilor i n vederea
respectrii de ctre guvern a obiectivelor fiscale pe termen mediu n 1989 i 1990. ntr-un sens limitat,
programul a avut succes -- fiecare din bugetele anilor 1989 i 1990 anunau reduceri semnificative ale
cheltuielilor (alturi de creteri ale impozitelor). Oricum, ntr-un articol interesant aprut la nceputul anilor
'90, intitulat Reducerile guvernementale: taie acum, planific dup, Calor Goar identifica slbiciunea
fundamantal a procesului ERC38. ERC instituionaliza un proces de reducere ad hoc a cheltuielilor, prin
care minitrii aprobau reducerile solicitate de Ministerul Finanelor cu privire la procesul bugetar pe
termen scurt n absena unei revizuiri fundamentale a politicilor individuale sau a contientizrii faptului
c revizuirile fundamentale erau necesare. n bugetul din 1990, guvernul a afirmat c planul su de control
al cheltuielilor nu va schimba permanent structura programelor celor mai afectate; aceasta este o msur
prevzut pe doi ani de ERC []39. n ciuda structurii sale formale i a locului ocupat n sistemul de
34

Privy Council Office (30 iuanuarie 1989), Background Paper on the New Cabinet Decision-Making System,
Ottawa, pag. 1.

35

n original Expenditure Management System

36

Guvernul Canadei (1995), The Expenditure Management System of the Government of Canada, Ministerul de
Aprovizionare i Servicii, Ottawa, pag. 2-4.

37

Biroul Consiliului de Stat (30 ianuarie 1989), Release, Ottawa, pag. 1.

38

GOAR, Carol (23 ianuarie 1990), Government Cutbacks: Hack First, Plan Later, Toronto Star.

39

Departamentul de Finane (20 februarie 1990), The Budget, Ottawa, pag 62.

63

luare a deciziilor, ERC nu a reprezentat un progres decisiv fa de exerciiile de reducere ad hoc a

cheltuielilor de la sfritul anilor '70 i mijlocul anilor '80.
Dup cum arat Tabelul 2, cadrul fiscal guvernamental a fost din nou destrmat n 1993, cnd s-a instalat
guvernul d-lui. Chretien. In primul su buget din 1994, guvernul a anunat c va revizui toate cheltuielile
departamentale (cu excepia programelor de transferuri sociale, care erau revizuite separat), prin ceea ce a
numit Revizuirea programelor un urma a procesului ERC, dar una despre care guvernul promitea s
duc la o reform fundamental a programelor din toate domeniile politice40. Acesta anuna i intele
deficitului pentru urmtorii doi ani (anii fiscali 1994 i 1995) ca pietre de temelie pentru inta interimar a
deficitului de 3% din PIB la sfritului anului fiscal 1996.
Cum presiunea fiscal produs n primul rnd de ratele dobnzilor a continuat s creasc n 1994, s-a mrit
i presiunea asupra guvernului de a-i respecta promisiunile n privina intelor dificitului. Fr
posibilitatea perceput de a impune impozite, presiunea de a implementa reducerile de cheltuieli cerute s-a
ridicat asupra Revizuirii Programelor. Presiunea fiscal a condus astfel la un proces pe care guvernul l
descria n bugetul su din februarie 1995 ca fiind fundamantal diferit de cele din trecut, minitrii primind
ordin de la Primul Ministru s-i programeze activitile n funcie de rolurile i responsabilitile-cheie
ale guvernului federal i urmnd
s ntreprind o revizuire a programelor i activitilor guvernamentale folosind ase teste:
servirea interesului public, necesitatea implicrii guvernului, rolul federal adecvat, aria
parteneriatelor ntre sectorul public i cel privat, eficiena crescut i capacitatea guvernului de a
i le permite.41
La anunarea rezultatelor Revizuirii Programelor n bugetul din februarie 1995, guvernul a pretins un
succes considerabil. Schimbrile n programare derivate din Revizuire vor duce la schimbri structurale
de durat n activitatea guvernului (dup documente) i la schimbarea fundamantal a modului n care
guvernul lanseaz programe i servicii42. Cteva exemple pot fi: guvernul federal refuz s mai patroneze,
s urmreasca funcionarea i s subvenioneze mare parte din sistemul de transport i se concentraz
asupra problemelor i politicilor de reglementare, reduce subveniile din agricultur i redirecioneaz
sprijinul su redus ctre sectorul de ferme, reduce substanial subveniile pentru dezvoltare industrial i
regional i folosete mai degrab mprumuturile repltibile dect cele nerambursabile, reduce substanial
serviciile de prognoz a vremii, nchiznd staiile meteorologice locale, implementeaz impozite mai
ridicate pentru posibilii imigrani43. Mrimea reducerilor de cheltuieli este impresionant pentru
standardele canadiene. Bugetul de 52 miliarde USD din 1994 urmnd s se stabilizeze n 1997, dup
revizuire, la 42 miliarde USD, nsemnnd o reducere absolut de aproximativ 19 procente. Serviciul civil
federal va disponibiliza peste 45 000 angajai, care reprezint 14 procente din total.
n acelai timp, guvernul anun o reducere semnificativ a plilor prin transfer ctre provincii, n
domeniile sntii, educaiei universitare, asistenei sociale i o schimbare radical a formei n care se va
proceda la aceste pli. La momentul cnd consemnm acestea, guvernul anun schimbri structurale
modeste a programelor de asigurare pentru omaj i nu face nc publice rezultatele revizuirii sistemului de
pensii de vrst, anunate n bugetul din 1994.

40

Departamentul de Finane (februarie 1994), The Budget Plan, Ottawa, pag. 1.

41

Departamentul de Finane (27 februarie 1995), Budget Plan, Ottawa, pag. 32.

42

Departamentul de Finane (27 februarie 1995), Budget Plan, Ottawa, pag. 32-33.

43

Departamentul de Finane (27 februarie 1995), Budget Plan, Ottawa, pag. 33, 49, 96, 101.

64

Impactul general
Graficul 2 prezint un rezumat surprinztor al problemelor urmrite n lucrare. n 1965, la nceputul primei
izbucniri guvernamentale de activism i de mbogire a programelor, cheltuielile programelor federale
reprezentau puin peste 13.5 procente din PIB, cu un serviciu al datoriei publice mai mic de dou procente
din PIB. Combinaia de reduceri ad hoc de la sfritul anilor 70 i de reduceri fundamentale ntreprinse de
guvernul actual este menit s readuc cheltuielile federale la cele 13.5 procente din PIB din 1966 dar
costurile cu dobnzile, stabilite la 6.5 procente din PIB, sunt oricum de trei ori mai mari dect acum trei
decenii. De reinut c, dat fiind mrimea datoriei, posibilitatea unor noi reduceri nu este exclus, n
condiiile unui deficit proiectat pentru 1996 la trei procente din PIB (Graficul 1) i unor finanele federale
foarte vulnerabile la creterea ratelor dobnzilor.
Unele, dac nu majoritatea modificrilor intervenite n programele federal i schimbarea n modul de
lansare a programelor au fost bine primite de canadieni. Reducerile de programe nseamn un rol redus al
guvernului naional n federaie. Merit subliniat c acest rol diminuat nu se datoreaz unei alegeri raionle
sau consensului politic ci constituie efectul secundar al multor ani de rspuns federal inadecvat la problema
deficitului.
Probabil cea mai izbitoare ilustrare a faptului se afl n aria programelor i relaiilor fiscale ntre guvernul
federal i cele regionale. Sntatea, educaia universitar, asistena social sunt responsabiliti ale
provinciilor, dar sunt arii n care guvernul federal a influenat i format programele prin cheltuielile sale.
Canadienii au acceptat decenii la rnd prezena federal masiv n sntate. La mijlocul anilor 80, sprijinul
financiar federal pentru programele provinciilor din acest domeniu (i nu numai) reprezenta peste 20 de
procente din cheltuielile federale totale i peste 4 procente din PIB.
O serie de restrngeri ad hoc ale programelor federale ctre provincii n domeniul sntii, educaiei
universitare i asistenei sociale, implementate de guverne succesive ncepnd cu anii '80, au avut impactul
cumulat descris n 1993 de Peter Leslie:
"Este foarte clar c modelul actual al aranjamentelor fiscale (federal-regionale) nu poate fi
susinut mult vreme. Sunt autodistructive. Problema este evident n cazul sntii i educaiei
universitare. De vreme ce contribuia guvernamental lichid n domeniile sus-menionate se
clatin, abilitatea sa de a exercita orice influen politic va dispare. Opiniile cu privire la
dezirabilitatea dispariiei acesteia difer. Oricum, este clar c ceea ce se ntmpl marcheaz []
o etap a federalismului canadian. Este improbabil suinerea aspectelor fiscale ale
aranjamentelor federal-regionale n materie de bunstare social [], este imposbil s pstrm
aceste aranjamente i imposibil s ne ntoarcem la vechiul sistem44.
Leslie era corect ntru totul. Dup cum am notat mai sus, bugetul din 1995 anuna c forma sprijinului
federal n sntate, educaie universitar i asisten social va fi radical schimbat i c nivelul sprijinului
federal va fi n continuare redus. n timp ce transferurile federale ctre provincii vor reprezenta nc 20 de
procente din programele federale, ele vor reprezenta mai puin de 3 procente din PIB n 1996. Reducerile
majore ale transferurile federale confirm ceea ce Thomas Courchene numete cea mai dramatic
descentralizare a puterilor din perioada postbelic45, care deschide calea provinciilor ctre noi

44

LESLIE, Peter M., NORRIE, Kenneth i IP, Irene K. (1993), A Partenership in Trouble: Negociating Fiscal
Federalism, C.D. Howe Institute, Toronto, pag. 48-49.

45

COURCHENE, Thomas J. (31 octombrie 1995), The Implications of the No Vote, The Globe and the Mail, A25.

65

experimente i inovaii n aceste arii politice i de asemenea posibilitatea erodrii reglementilor naionale
cu privire la programare, pe msur ce influena i finanarea federal va descrete46.

CONCLUZII

n ultimele trei decenii, experiena guvernului canadian n elaborarea politicilor i a bugetelor a fost
nefericit. Disarmonia n procesul de decizie politic i de alocare a resurselor din anii '60, '70 a jucat un
rol major n pregtirea unei crize fiscale federale. n ndelungatul proces, nc n curs, prin care guvernele
succesive au ncercat s rezolve criza, problemele de elaborare a politicilor au devenit treptat subordonate
ntr-o msur covritoare intereselor bugetare.
O concluzie evident este c sistemele de luare a deciziilor care au funcionat n cea mai mare parte a
perioadei nu au fost nici utile nici duntoare. Sistemul anilor '60 i '70, prin care minitrii aprobau politici
i le trimiteau aiurea pentru finanare era grav viciat i a constituit originea problemei tratat n acast
carte. Cadrul PEMS, iniiat la sfritul anilor '70, a reprezentat o ameliorare conceptual semnificativ prin
faptul c a alturat deciziilor de elaborare a politicilor implicaiile fiscale asociate. Structura de stimulente
a PEMS era ns la rndul su defectuoas, motiv pentru care potenialul su inerent nu s-a materializat
niciodat. Existena rezervelor a ncurajat abordarea obinuit a elaborrii politicii i a descurajat
examinarea riguroas a programului de cheltuieli activ astzi, dar care ar fi fost mult mai util acum 15-20
de ani.
A doua concluzie, la fel de evident, este c nu numai sistemele de luare a deciziilor trebuie blamate pentru
persistena n dezvoltarea crizei fiscale naionale. Retrospectiv, este uimitor ct de mult timp a luat
autoritilor canadiene s admit existena unei probleme serioase care era n plin evoluie i apoi s
hotrasc ndreptarea ei eficace. Eecul n a aciona decis i rapid nu poate fi imputat sistemelor de luare a
deciziilor.
Pentru a aprofunda cunotinele
SAVOIE, Donald J (1990), The Politics of Spending in Canada, University of Toronto, Toronto.
Privy Council Office (30 ianuarie 1989), Background paper on the New Cabinet Decision-Making System,
Ottawa.
Government of Canada (1995), The Expenditure Mangement System of the Government of Canada,
Ministerul de Aprovizionare i Servicii, Ottawa.

46

SIMPSON, Jeffrey (14 noiembrie 1995), After a 25-year Diet of Fiscal Foly, Canada Gets Shrinking Sensation,
The Globe and the Mail, A20.

66

BIBLIOGRAFIE

CLARK, Ian D. (1985), "Recent Changes in the Cabinet Decision-Making System in Ottawa", Canadian
Public Administration 28, nr.2, pag. 185-201.
COURCHENE, Thomas J. (31 octombie 1985), "The Implications of No Vote", The Globe and Mail, A25.
CROSSMAN, Richard H. S. (1972), The Myths of Cabinet Government, Harvard University Press,
Cambridge.
Ministry of Finance (1983), Federal Deficit in Perspective, Ottawa., Relev conomique et fiscal
(8 noiembrie 1984), Ottawa. Discours du budget (23 mai 1985), Ottawa. Le Budget (20 februarie
1990), Ottawa. Le Plan budgtaire (februarie 1994), Ottawa. Le Plan budgtaire (februarie 1995),
Ottawa.
DOERN, G. Bruce (1971), "The Budgetary Process and the Policy Role of the Federal Bureaucracy", The
Structures of Policy-Making in Canada, Ed./ G. Bruce Doern i Peter Aucoin, MacMillan of
Canada, Toronto.
(1991), "The Development of Policy Organizations in the Executive Arena", The Structures of PolicyMaking in Canada, Ed./ G. Bruce Doern i Peter Aucoin, MacMillan of Canada, Toronto.
GOAR, Carol (23 ianuarie 1990), "Government Cutbacks: Hack First, Plan Later", Toronto Star.
Gouvernement du Canada (1980), Guide to the Policy and Expenditure Management System, Ottawa.
(1995), The Expenditure Management System of the Government of Canada, Ottawa: Minister of Supply
and Services.
KIRBY, M.J.L., KROEKER H.V. i TESCHE W. R. (1978),"The Impact of Policy Making Structures and
Processes in Canada",Canadian Public Administration 14, nr. 3, pag. 407-417.
LALONDE, Marc (1971), "The Changing Role of the Prime Minister's Office", Canadian Public
Administration, nr. 4, pag. 509-537.
LESLIE, Peter M., KENNETH Norrie i IRENE K. Ip. (1993), A Partnership in Trouble: Renegotiating
Fiscal Federalism, C.D. Howe Institute, Toronto.
Privy Council Office (decembrie 1978), "The Functioning of the Privy Council Office", Submissions to the
Royal Commission on Financial Management and Accountability, Ottawa. (1979), The New
Expenditure Management System, Ottawa. (17 septembrie 1984), Release, Ottawa. (30 ianuarie
1989), Release, Ottawa.
(30 ianuarien 1989), Background Paper on the New Cabinet Decision-Making System, Ottawa.

67

ROBERTSON, Gordon (1971), "The Changing Role of the Privy Council Office", Canadian Public
Administration 14, nr. 4, pag. 487-508.
Royal Commission on Financial Management and Accountability (1979), Final Report, Ottawa, Minister
of Supply and Services.
SAVOIE, Donald J. (1990), The Politics of Public Spending in Canada, University of Toronto Press,
Toronto.
SIMPSON, Jeffrey (14 noiembrie 1995), "After a 25-Year Diet of Fiscal Folly, Canada Gets that Shrinking
Sensation", The Globe and the Mail, A20.
SOLOMAN, Hyman (2 iulie 1998), "Paperless `Ops` Spared Leakages", The Financial Post

68

PARTEA A II-A

FORMULAREA I APROBAREA POLITICILOR I A BUGETELOR

DIFERENE, SIMILARITI I PROVOCRI N FORMULAREA POLITICILOR I

INCORPORAREA ACESTORA N BUGETE

I STRUCTUR I OBIECTIVE

Aceast seciune examineaz funcionarea sistemelor de elaborare a bugetelor sau a altor legi n Frana,
Germania, Danemarca i Statele Unite. Sistemele francez i german de elaborare a bugetelor i politicilor
sunt descrise aprofundat. Acelai lucru este valabil pentru articolul despre Regatul Unit, al lui Allen, de la
nceputul prii a IV-a, care este dedicat n special implementrii.
Lucrrile asupra sistemelor danez i american urmresc scopuri diferite, oferind cititorului informaii
valoroase despre un anumit subiect. Articolul lui Wolf trateaz modul n care se realizeaz elaborarea
politicilor i a bugetelor n guvernele de coaliie, deseori fr majoritate clar n parlament. Acest caz este
frecvent n Danemarca, fapt care i-a abilitat pe danezi s dezvolte rspunsuri eficace pentru acest tip de
provocare.
Lucrarea lui Havens despre procedurile legislative i bugetare lumineaz aspecte concrete ale dezbaterii
fundamentale asupra consecinelor investirii legislativului cu puteri majore n sfera bugetar. Constituia
SUA impune practic o bugetare autentic legislativ, singura de acest tip din rile OCDE. Autorul arat
cum instituiile i procesele de luare a deciziilor s-au adaptat preemineei legislative.
n toate modele de baz furnizate n acest volum de fiecare ar n parte, rolul parlamentului este un
subiect controversat, mai ales n problemele bugetare. Ascendentul ctigat de executiv n ultima jumtate
de secol pune n chestiune calitatea informrii, dezbaterea parlamentar, controlul exercitat practic de ctre
reprezentanii alei, etc. Consolidarea mijloacelor puse la dispoziia parlamentelor este deja prevzut ca
element de reform n agendele politice. n acest context, analiza lui Havens asupra unui legislativ cu
puteri i resurse substaniale scoate deja n eviden modul n care un rol mai activ, mai important al
69

acestuia atrage dup sine neajunsuri n termeni de flexibilitate a sistemului i timp de reacie, de
consisten a aciunii sale i de vulnerabilitate fa de interese speciale.

II DIFERENE

Sistemele prezentate aici acoper o diversitate de condiii de funcionare i de practici de elaboare a

politicilor i bugetelor. Printre cele mai importante diferene ntre sistemul francez i german, pentru a
limita analiza doar la Partea a II-a, cititorii vor observa ntre altele
n Frana, folosirea frecvent a rectificrii bugetului n cursul anului, pentru modificarea
sumelor alocate pltite efectiv ministerelor. Aceast procedur, aproape necunoscut n
Germania, mrete flexibilitatea n detrimentul abilitilor ministerelor de a lucra eficient.
Importana altor actori n afara centrului, biroului de bugetare i ministerelor n stabilirea
ndrumtoarelor pentru bugetul german. Exemple de asemenea actori sunt: Comitetul pentru
Estimarea Veniturilor din Impozite, Consiliul de Planificare Financiar, .a.m.d., ai cror
membrii fac parte din Ministerul Finanelor fiecrui Lnder, din Bundesbank, institute de
cercetare etc. Nu exist actori omologi n Frana sau Regatul Unit.
Proiectrile parametrilor majori de buget acoper cinci ani n Germania i trei ani n
Danemarca.
Primul Ministru francez este mult mai implicat n elaborarea bugetului dect Cancelarul
german. Faptul c Ministrul german al Finanelor are drept de veto efectiv n orice nou
propunere ofer ministerelor un grad mai mare de autonomie, mpiedicnd centrul s le
ncarce cu directive.
Capacitatea biroului de bugetare i a centrului francez de a nainta contraestimri tehnice,
financiare i politice este mult mai mare dect n Germania.
Comitetele sectoriale ale Consiliului de Minitri constituie forumurile de decizie n
elaborarea politicilor n Frana (ca i n Danemarca, Regatul Unit i Canada) dar nu exist n
Germania, unde decizia este luat prin intermediul comitetelor ad hoc i ntlnirilor bilaterale
organizate de centru.
Diferenele de mai sus nu sunt singurele. Ele sugereaz diversitatea i modurile confirmate n timp de
funcionare a sistemelor. Anumite diferene, de pild participarea autoritilor regionale la procesul
bugetar, reflect algeri constituionale, iar altele, ca nivelul contraestimrilor sau cadrul de timp rezervat
bugetului, reflect opiuni tehnice.

70

II PRACTICI SIMIALRE I DOMINANTE

n ciuda acstor diferene, este remarcabil asemnarea sistemelor de sprijin prin care se armonizeaz
deciziile de elaborare a politicilor i bugetare. n acest sens se poate vorbi de practici stabile sau chiar
bune, general acceptate n sistemul privat. Diseminarea acestora le dovedete funcionalitatea. Acelai
lucru este adevrat pentru tendinele listate mai jos.
Sisteme
Printre similaritile ce pot fi catalogate drept practici bune sunt urmtoarele:
Faptul c sistemele micoreaz eficace numrul conflictelor soluionate personal de Primul
Ministru (Frana) sau Cancelar (Germania). n aceast privin, se va observa c o parte
considerabil a negocierilor din bugetare i elaborarea politicilor are loc ntre funcionari
publici de la diferite niveluri.
Nevoia ca politicile propuse la mijlocul unui an financiar s ndeplineasc cerine foarte
stricte (care exist i n alte pri, ca i n Canada, Regatul Unit, Suedia). n toate aceste ri,
un consens temeinic al oamenilor de decizie este esenial.
Interesul de a lsa de foarte devreme spaiu de manevr n procesul bugetar; cel mai comun,
aceasta implic distincia ntre cheltuieli discreionare (subiecte ale deciziei bugetare) i
cheltuieli ce pot fi modificate numai amendnd legislaia existent (ex: ndreptirile la
beneficii).
Numrul crescut al oportunitilor de negociere i reexaminare a compromisurilor rundelor
anterioare de ctre toate prile interesate (ncorporate n procesul de luare a deciziilor) i n
care centrul i biroul de bugetare pot evalua toate iniiativele guvernamentale n pregtire.
Sursele de nemulumire fa de bunele practici i schimbrile propuse sunt foarte instructive. Nici un
sistem examinat nu poate fi considerat perfect.
Tendine paralele
Articolele prezint motivele de nemulumire i schimbrile proiectate sau n desfurare. Acestea reflect
tendinele din rile OCDE.
n ceea ce privete cheltuielile, exist o tendin clar de a reduce numrul chestiunilor
punctuale care solicit aprobarea explicit parlamentar, i, n particular, de a combina ct
mai transparent pentru parlamentari, prin raportare la politici, liniile de cheltuieli. Extinderea
autoritii de a transfera sume deja alocate i pltite de la o component la alta contribuie la
flexibilitate, iar gruparea acstora pe probleme i clieni mrete transparena. Merit
menionat c multe alte ri n afara celor prezentate aici (Australia, Noua Zeeland), adic
Canada, Suedia, Statele Unite i Regatul Unit, deja folosesc structuri de buget bazate pe
programe, conformndu-se aceluiai principiu.

71

 Exist de asemena tendina de a ntri autoritatea managerilor i de a nlocui verificrile de

conformitate cu managementul performanei i eficienei, odat cu descentralizarea i
diseminarea autoritii financiare. Similar, astfel de iniiative solicit formularea explicit a
scopurilor politicilor i finanrii, cu cerina de a prezenta cheltuielile pe programe sau pe
blocuri n interiorul crora managerii pot realoca resursele.
Eforturi considerabile se fac n privina caracterului exhaustiv al bugetelor. De exemplu,
fondurile independente de securitate social sunt aduse n procesul de luare a deciziilor prin
implicarea direct a biroului de bugetare i a centrului. Aceast tendin dubleaz controlul
mai strns, mai transparent al activitilor comerciale i de servicii publice ale ntreprinderilor
naionalizate, al cror control zilnic scap aciunii guvernamentale.
Se evideiaz o preocupare nou pentru consolidarea (i folosirea) evalurilor i a analizelor
proiectelor de investiii publice, ca i a cheltuielilor determinate de politicile existente sau
cele noi adoptate.

III COALIII

Experiena danez n managementul elaborrii politicilor i a deciziilor bugetare a guvernelor de coaliie

(i frecvent minoritare), arat c este posibil proiectarea i operarea unor structuri ce pot reconcilia
continuu i efectiv elaborarea politicilor i a bugetului chiar n contexte politice fragile.
Ceea ce este uimitor n Danemarca este chiar simplitatea soluiilor confirmate n timp.
n esen, sistemul este fundamentat pe dou comitete unul mai politic prezidat de Primul Ministru i
altul, mai orientat spre buget, prezidat de Ministrul Finanelor care accept suprapunerile de jurisdicie
(inclusiv conflictele rezolvate de Primul Ministru). Constituia acestor comitete oglindete partidele din
coaliia guvernemental i distribuia portofoliilor guvernamentale. Sistemul combin deci trsturile unui
comitet parlamentar i executiv. Restul structurilor de sprijin pentru elaborarea politicilor i bugetelor
difer puin de ceea ce se ntlnete pretutindeni.

IV BUGETAREA LEGISLATIV SAU EXERCIIUL PUTERII MULT DISPERSATE

Havens prezint un mod de operare unic ntre rile OCDE. Constituia SUA i practicile americane sunt
marcate de grija de a evita concentrarea puterii guvernamentale. Ca rezultat, n elaborarea politicilor i n
bugetare, orice iniiativ necesit aciunea comun actorilor i instituiilor investite cu puteri independente
ntre ele.

72

n privina consecinelor codeterminrii autentice a problemelor bugetare de ctre legislativ i executiv,

lucrarea lui Havens abordeaz dou unghiuri diferite: primul, cerinele instituionale i procedurale ale
aranjamantelor de acest gen, i al doilea, efectele, dezirabile sau nu, derivnd de aici.
El demonstreaz clar cum acest tip de echilibru al puterilor duce la o proliferare a corpurilor de luare a
deciziilor i de negociere i la sisteme complicate de sprijin. De pild, sursele de infornare i de calcul sunt
duplicate iar comitetele abund, din nevoia de a reconcilia prioritile fiecrei pri i din lipsa unor
mijloace eficace de rezolvare a conflictelor. Complexitatea i numrul juctorilor mresc riscul blocrii
deci compromisurile finale sunt frecvente, i paradoxal, opace. Costul ajungerii la o decizie se datoreaz
caracterului conservator al sistemului.
n acelai timp sistemul este mai deschis i genereaz informaie i analiz mai relevant dect orinunde;
aici problema nu este lipsa de informaie pentru parlamentari i votani, ci supraabundena acesteia. n mod
similar, influena grupurilor de interes este mare i este facilitat de dispersia centrelor de putere, dar este
mai vizibil n acest sistem dect n cele unde totul se face discret n interiorul executivului. n cele din
urm, nivelul de consens necesar schimbrilor radicale este mare. Acesta este ins obiectivul dorit, dar care
este urmrit prin mijloace diferite n afara Statelor Unite (vezi Scandinavia).

LUAREA DECIZIILOR I PROCESUL BUGETAR N FRANA: SYLVIE HEL-THELIER /

YVES MENY / ALAIN QUINET

Dup terninarea studiilor aprofundate n inginerie, Sylvie Hel-Thelier a lucrat n cadrul Ministerului de
Afaceri Economice, Direcia pentru Competiie i Afacerile Consumatorului, din 1985. Pn n 1991, a
lucrat n cadrul sub-directoratului pentru sntate i calitatea produselor, mai precis ntr-o secie
responsabil cu reglementarea produselor alimentare i a participat la negocieri la nivelul Comunitii
Europene pentru pregtirea directivelor n scopul armonizrii reglementrilor n acest domeniu. Absolvent
a colii Naionale de Administraie (1991-1994), din 1994 a fost administrator civil n cadrul Ministerului
Afacerilor Economice, Direcia Prognoz, n secia responsabil cu prognoza pe termen scurt i mediu
pentru finanele guvernamentale.
Yves Mny este profesor n drept civil i tiine politice. A lucrat n cadrul Centrului Naional de Cercetare
tiinific (CNSR) din 1985 pn n 1989 i a predat la Institutul de Studii Politice din Paris i la cteva
universiti din Spania, SUA i Italia. n prezent, este lector strin la Universitatea din Roma.
Alain Quinet, absolvent al colii Naionale de Administraie (ENA), a lucrat ca economist n cadrul
Ministerului de Afaceri Economice i Sociale i n cadrul OCDE. Pred economie la ENA i la Institututl
de Studii Politice din Paris.
(Ideile exprimate aparin numai autorilor i nu prezint poziia nici unei instituii publice.)
TERMENI CHEIE
BIROUL DE BUGETARE: n Frana, este vorba despre Direcia Buget din cadrul Ministerului Afacerilor
Economice i Sociale. Dac este numit un ministru al Bugetului, acesta raporteaz Ministrului Afacerilor
Economice i Sociale.
73

CENTRU: Datorit sistemului prezidenial de guvernare, termenul se refer la dou categorii de instituii:
- Secretariatul Preedintelui, i Biroul su Privat (cunoscut drept Elyse);
-Biroul Privat al Primului Ministru i Secretariatul General al Guvernului (cunoscut drept
Matignon sau serviciile Primului Ministru.
n problemele de buget, prima instituie intervine pentru rezolvarea conflictelor sectoriale; n contrast,
cadrul macroeconomic, meninerea echilibrului n zone-cheie ale economiei i fixarea prioritilor primesc
atenie att din partea preedintelui ct i a primului ministru.
INSTITUIA SUPREM DE AUDIT: n Frana, este Curtea de Conturi care face publice rapoartele sale
anuale. Aceasta nu trebuie confundat cu Inspectoratul general al Finanelor, care realizeaz activiti de
audit intern n interiorul guvernului i ine de Ministerul Afacerilor Economice i Sociale.

REZUMAT

n cadrul celei de-a Cincea Republici, complexitatea aparent a structurilor politice i administrative este
contrabalansat de un numr de factori: unitatea politic, asigurat de existena unei majoriti stabile,
conducerea prezidenial i autoritatea incontestabil a Primului Ministru asupra tuturor minitrilor, un
parlament cu o capacitate limitat de a iniia i propune i formaia comun a actualei elite politice i
administrative.
Coerena deciziilor guvernamentale este determinat de organizarea piramidal de coordonare a cooperrii
interministeriale de la nivelul cel mai de jos al serviciului civil pn la Matignon, sediul serviciilor
Primului Ministru Biroul Privat i Secretariatul General al Guvernului. Aceast organizare opereaz i n
sfera bugetar, cu responsabilitatea propunerilor legislative bugetare investit n Ministerele Afacerilor
Economice i Bugetului, ambele sub autoritarea Primului Ministru.
Trstura esenial a pregtirii bugetului naional este preponderena acestor dou ministere n negocierile
cu ceilali parteneri i absena interveniei din partea partidelor din afara guvernului.
Cnd Parlamentul examineaz i voteaz proiectul de buget are puin spaiu de manevr, dei reformele
propuse recent ar putea facilita Parlamentului introducerea amendamentelor (propunerile vizeaz instituirea
unei dezbateri parlamentare asupra ndrumrilor bugetului nainte pregtirea bugetului i ntrirea abilitii
Parlamentului de a estima alegerile bugetare).
Puterea executiv (Primul Ministru i Ministerele Afacerilor Economice i al Bugetului) se manifest i n
implementarea bugetului, de vreme ce aceste ministere au puterea de a modifica bugetul n mijlocul anului
bugetar, chiar dac amendamentele trebuie s fie n prelabil ratificate de Parlament. Aceast situaie
confer adaptabilitate i flexibilitate dar erodeaz responsabilitatea ministerelor. n cele din urm, faptul c
cheltuielile nu sunt proiectate ntr-un cadru multianual determin lipsa unei perspective bugetare pe termen
mediu, dei n ultimii ani guvernul a stabilit obiective pe temen mediu viznd tendinele cheltuielilor i
deficitului bugetar.

74

Controlul implementrii bugetului, bine reglat i testat n timp, este ntreprins att n timp real ct i dup
implementare. Acest aspect ex post este ndeplinit de Instituia Suprem de Audit (Curtea de Conturi
Cour des Comptes), constituional responsabil cu asistena acordat guvernului i Parlamentului n aceast
privin. Chiar i aa, instituia nu exercit suficient influen asupra practicilor bugetare. Mai mult, de
regul, Guvernului francez i-au lipsit corpurile i procedurile de estimare aprofundat a politicilor publice.
Ca rezultat, nu exist garanii ale consecinelor economice i sociale asupra noilor cheltuieli, iar
reestimarea celor existente este nc insuficient.

CONINUT

Introducere
I Coerena i omogenitatea lurii deciziilor n Frana
Aparatul lurii deciziilor de ctre guvern
Asigurarea coerenei politicilor guvernamentale.
Strategii pe termen lung i dificulti de zi cu zi..
II Procedura bugatar n Frana
Bugetul de stat n economia francez..
Pregrirea bugetului de stat
Alegerea politicilor bugetare.
Negocierea i soluionarea conflictelor.
Finalizarea.
Critica bugetului i pregtirea aranjamentelor
Adoptarea bugetului n Parlament
Sfera i structura legilor bugetare: rectificarea i reglementarea acestora
Limitele de timp n considerarea i adoptarea proiectului de lege..
Examinarea proiectului de buget
Informarea Parlamentului i puterea sa n iniiativa financiar
Critici la adresa procedurii parlamenrare de examinare..
Implementarea i revizuirea bugetului
Implementarea cheltuielilor.
Contrulul guvernamental asupra implementrii bugetului
Revizuirea implementrii bugetare..
Pentru a aprofunda cunotinele .
Bibliografie.

INTRODUCERE

Dei centralizarea puterii ntr-o singur autoritate a fost o tem constant n istoria politic i
administrativ francez, paradoxal, structurarea guvernului central a nceput relativ trziu. Aceast
75

ntrziere se explic prin nencrederea adnc n puterea guvernamental a claselor politice care au trit
experienele autoritare ale perioadei postrevoluionare de la sfritul secolului al 19-lea, n timpul celui deal Doilea Imperiu. n timpul celei de-a treia Republici, Preedintele Consiliului (President du Conseil) era
pur i simplu primus inter pares i si asuma responsabilitatea unui minister important, pe lng datoriile
ceremoniale. Preedintele Consiliului nu avut un sediu oficial pn n 1935, cnd a fost ales Matignon. Tot
atunci s-au creat departamentele administrative, nu numai pentru c erau necesare, dar i pentru c au fost
cteva personaliti binecunoscute (Blum, Tardieu) care au militat pentru ele, urmnd exemplul
Cabinetului britanic din 1917. Actuala structur a procesului de luare a deciziilor guvernamentale a luat
fiin abia n perioada postbelic.
Bugetul a evoluat de la instrumentul de control parlamentar asupra executivului specific sfritului
secolului al 19-lea ctre instrumentul preferat al politicii guvernamentale. Reprezentnd 20 de procente din
PIB (1 540 miliarde franci francezi n propunerea legislativ pentru 1996), dimensiunea cheltuielilor sale
ilustreaz singur rolul jucat n economia naional. Bugetul este instrumentul de intervenie economic a
statului n trei modaliti diferite: reglarea ciclic prin rata creterii i alegerea cheltuielilor, implementarea
politicilor structurale (educaie, cercetare, infrastructur etc) i msurile de redistribuire a veniturilor i de
solidaritate social (venit minim pentru omeri, impozite, faciliti pentru familii etc). Aici ar trebui
menionat c bugetul de securitate social este separat de bugetul de stat. Bugetul de stat, despre care
vorbim n acest lucrare, reprezint numai 40 de procente din cheltuielile publice.

I - COERENA I OMOGENITATEA LURII DECIZIILOR N FRANA

Aparatul guvernemental de luare a deciziilor

nceputul celei de a cincea Republici a cunoscut o ntrire a celor dou ramuri, politic i administrativ
care constituie personalul Preedintelui Consiliului, cruia i s-au acordat puteri mrite prin comparaie cu
cele de sub cea de-a treia Republic. Preedintele este asistat de un birou politic (cum au toi minitrii)
cabinet ministeriel - dar i de un corp administrativ, secretariatul general al guvernului. Odat cu cea dea
cincea Republic i puterile mrite acordate Preedintelui, s-au creat dou alte instituii importante,
secretariatul Preedintelui i Biroul su Privat, (Cabinet). Acest sistem dual de comand exist n toate
departamentele guvernamentale, fiecare ministru fiind asistat de un birou ai crui membrii sunt recrutai
exclusiv pe criterii politice i de directorate prezidate de funcionari de carier, care intr n serviciul civil
pe baz de merit, dar sunt totui numii de guvern. Acest sistem aparent complex, posibil surs de conflict
i confuzie, lucreaz bine din motive politice i sociologice, care au puin de a face cu structura sa. Primul
dintre acestea este modul n care este organizat puterea politic n Frana. n general (cu perioade
excepionale de coabitare), Preedintele este eful incontestat al ntregului executiv n timp ce autoritatea
Primului Ministru francez asupra minitrilor este mai mare ca aceea a Preedintelui Consiliului italian sau a
Cancelarului german, care trebuie s se supun fa de Ressort Prinzip. Mai mult, dei sub a cincea
Republic toate guvernele au fost coaliii, partidul dominant, spre deosebire de cazul german sau italian, a
putut impune ntotdeauna partenerilor si aproape toate politicile propuse. Acesta este alt factor sociologic.
Dei mandatele i sarcinile instituiilor politice i administrative sunt distincte i contradictorii, cooperarea
este facilitat nu de acceptarea ntietii politice ci a faptului c toi cei n poziii de putere din fiecare
ramur mprtesc o identitate sociologic comun. Conflictele instituionale sunt aplanate de o formaie

76

comun (marile coli), solidaritatea profesional a funcionarilor publici i existena unor legturi
puternice, dei informale ntre acetia.
Caracteristicile structurii instituiilor centrale sunt acestea:
1. Cu privire la structura politic, Preedintele Republicii are un Birou Privat, cu un personal de
aproximativ zece oameni, care se ocup de cele mai urgente probleme. Secretariatul General
al Preedintelui este de asemenea un corp restrns (15-10 persoane) al crui personal este
format din chargs de mission i consilieri tehnici responsabili n faa Secretarului General,
asistat de un adjunct. Secretarul General joac un rol esenial n luarea deciziilor de vreme ce
se afl n contact permanent cu Preedintele, Primul Ministru i eful Biroului Primului
Ministru, Secretaul General al Guvernului i principalii minitrii. Importana acestui post
deseori acordat unui funcionar public poate fi constatat prin carierele ulterioare a celor
care l-au deinut. Din fotii Secretari Generali care au servit sub Francois Mitterand, Pierre
Geregovoy a devenit Prim Ministru, iar Jean-Louis Bianco Ministru pentru Afaceri Sociale.
4. Nu toate problemele sunt apanajul Elyse-ului, dar nici o decizie important nu a fost luat
fr acordul consilierilor Preedintelui care pot consulta oricnd orice dosar. Firesc, n
perioadele de coabitare, echipa Preedintelui nu poate avea ultimul cuvnt n multe chestiuni,
aa c rolul su se reduce la informarea i asistena Preedintelui, care n aceste circumstane
este exclus n mare msur din procesul de luare a deciziilor (cu excepia problemelor
militare i dilpomatice).
5. La Matignon, unde se desfoar cea mai mare parte a muncii guvernamentale, exist un
personal politic i administrativ mai numeros.
1. Birou Privat al Primului Ministru s-a mrit constant sub cea de-a cincea Republic, cu un
personal oficial de aproximativ 30-50 angajai, reprezentnd numai o parte din cifra real.
La acetia trebuie adugat personalul administrativ (aproximativ 150 angajai--o cifr mai
precis este dificil de oferit). eful Biroului l poate eclipsa pe Primul Ministru, care l
ajut pe eful guvernului i l nlocuiete la nevoie, ia decizii, exprim poziia acestuia i
iniiaz aciuni. Calitatea activitii guvernului depinde n mare msur de competena i
abilitatea acesteia sau acestuia de a controla mainria guvernamental. Coerena echipei
Primului Ministru va fi afectat dac Primul Ministru recruteaz pe lng eful Biroului
su, consilieri speciali sau neoficiali care intervin n structura de comand. Importana
postului de ef la Biroului Primului Ministru poate s fie msurat de asemenea prin
carierele ulterioare ale celor care l-au ocupat: Robert Lion i Michel Delbarre, efii
Biroului Privat al lui Pierre Mauroy au devenit Director al Caisse des Depots i respectiv
ministru, iar Laurent Schwityer, ef al Biroului Privat al lui Laurent Fabius este astzi
directorul lui Renault.
2. Membrii Biroului Privat al Primului Ministru sunt mprii n dou categorii, ambele sub
autoritatea efului i adjunctului su: cei de prim rang (cinci sau ase persoane), care
joac rol de coordonatori i animatori n sectoare specifice (economie, social,
internaional) i sunt n contact strns cu Primul Ministru i eful Biroului acestuia,
nlocuindu-i n prezidiul ntlnirilor interministeriale. n al doilea rnd, consilierii tehnici
i chargs de mission, care urmeaz evoluiile n sectoare specifice sau ntr-un minister
dat.
3. Pe lng memebrii politici ai persunalului i lucrnd n strns colaborare cu acetia,
Secretariatul General al Guvernului (SGG) asist Primul Ministru. n timp ce Biroul Privat

77

este legat politic de Primul Ministru, cruia i datoreaz continuarea existenei sale, SGG
este o structur administrativ stabil. Este condus de un Secretar-General, tradiional
membru al Consiliului de Stat (Conseil dtat). Cu excepia demiterii lui Jacques
Fournier n 1986, Secretarii Generali se bucur de o mare securitate a slujbei i nu sunt
afectai de modificrile politice sau de guvern. ntr-un sens, ei reprezint continuitatea
statului, iar SGG este memoria sa, fapt ce explic de ce Secretarul su General
pregrete agenda Consiliului de Minitrii, pe care el sau ea o frecventeaz. Secretarul
General pregtete i rezumatele ntlnirilor i se asigur c deciziile luate sunt
implementate.
4. SGG este de asemenea punctul focal al tuturor proceselor de luare a deciziilor ce duc la
adoptarea politicii guvernamentale. Toate rezumatele ntlnirilor, toate arbitrrile
admistrative sau financiare, toate proiectele de lege i schiele de reglementri, toate
procesele cu curile administrative sau constituionale trec prin sau sfresc la SGG.
Acesta este deci un punct de reglementare la intersecia activitii principalelor instituii
ale statului: Preedinie, Parlamentul, Guvernul, Consiliul de Stat i Consiliul
Cinstituional.
5. n cele din urm, SGG joac un rol esenial n asigurarea coerenei activitii
guvernamentale.
6. n ciuda importanei sale, SGG este o structur cu un personal mai mic de 100 de angajai,
dintre care numai 30 sunt funcionari de gradul A.
Asigurarea coerenei politicii guvernamentale
Coordonarea deciziilor guvernamentale nu este o sarcin uoar i din cnd n cnd mass-media sesizeaz
cte un eec spectaculos n mainria politico-administrativ. Aceste dificulti de excepie sunt ns
reversul unei situaii care poate fi considerat, n mare, pozitiv. Sub cea de-a cincea Republic, Guvernul
francez se bucur de avantaje remarcabile care l ajut s asigure optimul de coeren a deciziilor:
1. un corp politic afectat puin de coaliii i dominat de un singur partid (fie el de stnga sau de
dreapta);
2. o conducere care nu este deschis tipurilor de provocri posibile n Statele Unite i care n
general controleaz n mare msur aparatul guvernamental, al partidului la putere i a
Parlamentului;
3. un Parlament cu aproape nici o putere de a iniia sau propune proiecte legislative (de abia
cinci din o sut de acte) i care i face simit prezena numai prin amendamente;
4. o administraie cu tradiie puternic, bucurndu-se de prestigiu i capabil s recruteze din
elita politic, financiar i economic a rii.
Toi aceti factori socio-politici ajut si asigur eficacitatea i coerena structurilor de coordonare, att n
plan intern ct i n cooperarea internaional.
La nivel intern, principalele instrumente ale politicii guvernamentale sunt legislative, financiare i de
reglementare. Cum este asigurat coerena acestora?

78

Cu privire la legislaie, aproape toate actele sub cea de-a cincea Republic sunt introduse de Guvern. Din
1958, Constituia cere ca toate proiectele de lege s fie supuse ateniei Consiliului de Stat47, care poare
substitui propriile proiecte celor guvernamentale. Guvernul are de ales ntre propria versiune iniial sau
cea a Consiliului de Stat, o combinaie ntre cele dou fiind exclus. Examinarea de ctre Consiliul de Stat
este de obicei riguroas, spinoas i cu luarea n consideraie a legislaiei existente, tratatelor i acordurilor
internaioanle, regulilor comunitare, cazurilor Curii Europene a Drepturilor Omului. Acest proces, care
urmeaz o procedur ndelungat i care precede Consiliul de Minitri, este o garanie nu numai pentru
coerena legal, dar i pentru politicile publice, de vreme ce Consiliul de Stat nu se limiteaz exclusiv la
aspectele legale. Chiar dac examinarea sa nu implic consideraii asupra politicilor, hotarul ntre ceea ce
este legal i politic este evident neclar.
Munca de elaborare final a proiectelor este desfurat ntre ntlnirile interministeriale i Consiliul de
Minitrii, care aprob proiectul nainte de a-l nainta Parlamentului. Consiliul de Minitrii are numai un rol
periferic n acest proces de asigurare a coerenei. El legitimeaz textul i dovedete solidaritatea
guvernamental. Acesta este un loc al ratificrii i nu al dezbaterii sau discuiilor, acestea avnd loc la un
moment anterior, n context interministerial.
Anumite texte, care nu necesit acordul ctorva minitrii, pot fi adoptate fr ntlniri interministeriale.
Primul Ministru este doar informat despre decizia luat. Oricum, dac subictul acesteia este important,
Primul Ministru va organiza consultri i discuii. n practic, eful Biroului Privat prezideaz aceste
ntlniri, frecventate (cu exepia perioadelor de coabitare) i de reprezentani ai Elyse-ului. Ca urmare a
ntnirilor, aspectele innd de arbitrare sunt precizate i raportate ntr-un document (pe coli albastre)
prin care se oficializeaz deciziile interne i care este trimis ulterior Consiliului de Stat, atunci cnd opinia
sa este solicitat. Orice ministru poate face apel la Primul Ministru mpotriva arbitrrilor fcute de un
membru al Biroul Privat, dar minitrii nu trebuie s abuzeze de acest drept. n cteva cazuri excepionale,
un ministru favorizat sau care se simte puternic, poate face apel la Elyse pentru o decizie final.
Cele mai importante astfel de ntlniri, care solicit prezena ministrului sau a efului Biroului su Privat
sunt cunoscute ca comitete interministeriale. Acestea variaz destul de mult n numr, dar sunt ntotdeauna
mai rare la numr dect ntlnirile interministeriale simple. n timp ce trebuie s fi fost mai mult de 1 000
simple ntlniri interministeriale pe an n timpul ultimului deceniu, comitetele interministeriale stabile
trebuie s se ntlneasc de 10-20 de ori pe an, printre alte 50-150 ntlniri anuale ad hoc, variind n funcie
de an. Consiliile restrnse inute la Elyse i prezidate de eful Statului au un numr variabil. Rare sub De
Gaulle, s-au ntrunit extrem de frecvent sub Preedintele Girard dEstaing i la nceputul mandatului lui
Francois Mitterand, care le-a nlocuit treptat cu ntlniri mai puin formale.
Aceast structur piramidal, care garanteaz c la sfritul procesului va fi luat o decizie, funcioneaz la
fel de strict, chiar mai strict, n ceea ce privete chestiunile bugetare. La sfritul primverii, pe baza unei
propuneri a ministrului Finanelor, Primul Ministru trimite fiecrui minister ndrumri generale (lettres de
cadrage), care ncadreaz creterile bugetare pe baza crora fiecare departament i poate trasa bugetul.
ncetul cu ncetul, prin arbitrri succesive, este elaborat forma final a acestor ndrumri (care sunt att
generale ct i specifice fiecrui minister) iar Primul Ministru i n cazuri excepionale eful Statului d
verdictul final n conflict, care se poart de obicei ntre Ministerul Finanelor i ministerele cheltuitoare.
Aspectele internaionale ale politicii guvernamentale (privind probleme militare, diplomatice i economice)
sunt coordonate n detaliu de dou instituii, Secretariatul General al Aprrii Naionale (Scrtariat
Gnral de la Dfense Nationale) i Secretariatul General al Comitetului Interministerial n Probleme de
Cooperare Economic European (Secrtariat Gnral du Comit interministeriel pour les questions de
coopration conomique europenne - SGCI). Primul organism, o structur greoaie cu un personal de peste
47

Curte Constituional care consiliaz Guvernul cu privire la constituionalitatea schielor proiectelor de lege.

79

500 de angajai, este format din civili i militari i joac n probleme militare un rol echivalent cu cel al
SGG. Oricum, una din datoriile sale privete studiile i instruirea de specialitate (Institut des Hautes tudes
de Dfense Nationale).
SGCI are un personal de peste 100 angajai i a fost nfiinat n 1948 pentru a trata probleme de cooperare
economic european, pe vremea aceea la vrsta copilriei. ncepnd din anii 60 rolul su a devenit de
prim importan i de atunci este singurul responsabil de coordonarea poziiilor departamentelor centrale
ale guvernului francez n contextul negocierilor continue purtate la Bruxelles. SGCI este acela care, dup
consultarea departamentelor interesate, hotrte poziiile ce vor fi aprate de reprezentanii francezi n
Consiliul de Minitrii sau n alte ntlniri, asigurndu-se c o politic unic a fost stabilit nainte de
deschiderea negocierilor. Aceast centralizare puternic este accentuat de faptul c SGCI rspunde direct
n faa Primului Ministru (cu excepia anilor 1981-1984 cnd era ataat Ministerului responsabil Afacerilor
Europene), prin intermediul Secretarului General care ndeplinete cteva funcii concurente (de obicei
consilier al Preedintelui i al Primului Ministru) i n cele din urm prin influena Ministerului Finanelor,
care ofer SGCI resurse umane i materiale, n fapt asigurndu-se c are un cuvnt de spus n ceea ce pare
domeniul strict al Afacerilor Externe. Tradiional, activitile SGCI sunt centrate pe pregtirea negocierilor
i determinarea poziiilor de adoptat de ctre Frana. Treptat s-a dovedit c diplomaia francez are de
suferit dac deciziile Comunitii sunt prost aplicate sau nu sunt aplicate de loc. Astfel SGCI a ajuns nu
numai s reprezinte Frana n litigiile din cadrul Curii de Justiie de la Luxemburg, dar i s monitorizeze
urmrile acestor decizii, asigurnd c directivele comunitare sunt transpuse corect i la timpul cuvenit n
legislaia francez.
Strategii pe temen lung i dificulti de zi cu zi
Este greu de negat gustul permanent al guvernului francez pentru proiecte ambiioase. Multe exemple stau
mrturie n acest sens, succese mari i eecuri rsuntoare de asemenea: n domeniul spaial i aeronautic
(Concorde, Airbus, racheta Ariane i proiectul Herms), n trasportul feroviar (TGV, trenurile de vitaz), n
industrie (sectoarele de telefonie i nucleare) etc. Ceea ce a fost numit Colbertism industrial (Elie Cohen)
este combinat cu un gust pentru programe la scara mare (trs grande bibliothque, grand Louvre, train
grande vitesse, etc.) necesitnd strategii pe termen lung. ncheierea recent a acestor proiecte nu poate
masca faptul c autentice structuri strategice pe termen lung au luat fiin nc din anii 50-60. La sfritul
rzboiului a fost creat Commissariat au Plan, vectorul dezvoltrii economice de tip francez. n 1963,
sarcina de a restabili echilibrul economic i social al rii a revenit DATAR (Dlgation lAmnagement
du Territoire et a lAction Rgionale). Acesta nu numai c a produs scenarii pe termen lung, dar a introdus
instrumente de aciune uman, de reglementare i financiar. n acelai timp, n anii 60, au fost nfiinate
multe missions (Landuedoc Roussillon, Acquitaine) i Commissariats (pentru industrializare, dezvoltare
rural). Acestea au reprezentat veritabiile comitete de aciune responsabile pentru introducerea unor
politici specifice sub auspiciile i controlul Primului Ministru, capabil s-i folosesc autoritatea pentru a
preveni i tempera rezistena sectorial la fa de politicile care solicit un grad mare de cooperare
interministerial. Astzi, aceast abordare nu mai este folosit datorit internaionalizrii economiei,
declinului controlului statului i prefacerilor induse de marile crize de natur social (1968), economic
(petrol) i politic (colapsul socialismului sovietic). Rmne cert c departamentele franceze au nc o
tendin ad hoc pentru proiecte ambiioase pe termen lung. Aceasta se explic prin natura educaiei i
culturii elitei politice i administrative franceze, toi absolveni a grand coles, unii cu grad ridicat de
instruire tehnic (Polytechnique, Centrale, Mines, Ponts et Chaussees, etc.).

80

Mai mult, personalul Primului Ministru48 este deseori folosit s inoveze i s testeze noile politici care nu
se ncadreaz uor n structurile ministeriale i se dovedesc prea specifice pentru a justifica crearea unor
ministere noi: exemplele trecute includ zone de cercetare, mediu i instruire vocaional. Responsabilitatea
pentru asemenea politici poare fi ncredinat de asemenea unor comitete interministeriale ad hoc, exemple
incluznd domeniul siguranei rutiere, prevenirii infraciunilor, msurilor de combatere a abuzului de
droguri, riscurilor majore asupra mediului (o Dlgation anexat n 1986 Ministerului Mediului), etc.
Apariia acestor comitete reflect de asemenea faptul c politicile sunt deseori reactive. Nereuind s
anticipeze la timp o problem dat, Guvernul se grbete s nfiineze structuri interministerilae pentru a
rspunde problemei, chiar dac are numai un rol simbolic sau temporar, sau constituie mai degrab prima
faz a unei dezvoltri ulterioare, cum ar fi: dlgation la condition fminine, dlgation interministrielle
aux professions librales, Comitetul de Siguran Nuclear etc.
Multiplicarea comitetelor ad hoc este binevenit pentru grupurile de interese care simt c au un interlocutor
bine definit i identificabil, dar aceasta duce la complexitate i cteodat la ineficiene, de vreme ce aceste
structuri sunt de cele mai multe ori doar ornamentele vitrinei, n timp ce puterea real de decizie rmne n
interiorul diverselor ministere, care nu sunt cu adevrat dornice de aciune i cooperare.
n cele din urm, eficacitatea aciunii guvernamentale este afectat de asemenea de tendina celor de la
putere de a lua sau pur i simplu a anuna decizii (raportul din 1992 al Consiliului de Stat vorbete despre
hemoragie legislativ i de reglementri), rmnnd relativ indifereni la aplicarea acestora. Progrese de
necontestat s-au nregistrat n domeniul implementrii reglementate a actelor (cu o tendin n cretere de a
insista ca textele de implementare s fie adoptate ntr-un interval de ase luni, dar exist numeroase
excepii datorit numeroaselor ministere de cele mai multe ori Ministerul de Finane care au tendina de
a obstruciona procesul). Oricum, implementarea corect a deciziilor se lovesc de probleme de cultur
politic, adnc nrdcinate n atitudini i practici: oamenii de decizie nu se consult sau se consult numai
cu interlocutorii oficiali (organizaii reprezentative care de multe ori nu sunt reprezentative). Aceasta
dinamizeaz procesul de luare a deciziilor, dar determin ca orice obiecii violente din partea persoanelor
vizate s fie ntmpinate imediat ce se ncearc punerea lor n practic. Un exemplu elocvent este sistemul
de punctaj pentru permisele de conducere auto, sistem adoptat fr dificultate n parlament dar respins de
oferii de camioane. Fr o organizaie sindical puternic i slab organizai, acetia au recurs la violen
pentru a-i face ascultate opiniile. Cu toate c nu toate obstrucionrile i refuzurile de a se conforma sunt
att de spectaculoase, ele devin manifestri zilnice n practica administrativ.
Situaia este cu att mai paradoxal cu ct, n Frana, statul conduce serviciile publice majore (de pild:
lectricit de France, Gaz de France, La Poste etc) sau - mai mult dect n cele mai multe ri occidentale
folosete servicii de implementare periferic (services extrieurs), care sunt sub autoritatea sa direct
(Departamentul Poduri i osele, Agricultur, Educaie, Poliie etc). De fapt, aceste servicii tind s
funcioneze ca fiefuri de sine stttoare, veritabile state n stat (exemplul EDF), sau s formeze comuniti
politice, care dezvolt relaii simbiotice cu cei pe care sunt nsrcinate s-i controleze i s-i administreze.
Administratorii intr n hora celor aflai sub jurisdicia lor i devin dependei de acetia. Un exemplu
ilustrativ al acestei situaii este Departamentul Poduri i osele (Ponts et Chausses), care are minile
legate n faa autoritilor locale. Sociologii au descoperit o expresie colorat pentru a descrie acest
fenomen: administraia care se destram (J.-Cl. Thoenig) sau Iacobinismul mblnzit (P. Gremion).
Sistemul de luare a deciziilor n Frana poate fi considerat ca relativ eficient i coerent. n orice caz, acesta
nu este numai rezultatul structurilor administrative i politice. Tradiia, reprezentarea i cultura politic i
administrativ contribuie n mare msur la succesul sistemului.
48

Centre: Se refer la toate corpurile de sprijin ale Primului Ministru i la comitetele, comisiile i alte instituii care i
raporteaz direct, fie ele temporare sau cu existen stabil.

81

II - PROCEDURA BUGETAR N FRANA

Constituia francez din 1958 stipuleaz c prevederile aplicabile Legilor Bugetului trebuie stabilite prin
lege organic. Ordonana din 2 ianuarie 195949 conine astfel de prevederi n ceea ce privete Legile
Bugetului i este instrumentul de baz din finanele publice. Ea specific responsabilitile i puterile
guvernului i respectiv ale Parlamentului cu privire la problemele financiare. Ea fixeaz cadrul pentru
ntregul proces de buget, de la pregtirea proiectului de lege, pn la adoptarea final i implementarea
care-i urmeaz. Aceast seciune va ncepe cu o descriere a dimensiunii bugetului de stat n termeni
generali de cheltuieli publice totale i de economie francez, urmat de o prezentare critic a procesului
bugetar.
Bugetul de stat n economie francez
ncepnd cu mijlocul anilor 70, bugetul de stat a rmas relativ stabil la aproxinativ 20 de procente din PIB.
Dac lum n consideraie domeniul mai larg al guvernului general, incluznd nu numai guvernul central,
dar i administraiile securitii sociale, autoritile locale i regionale i institueurile administraiei
publice, mrimea cheltuielilor publice crete.
TABELUL 1: Cheltuielile publice ca procentaj din PIB
(bazat pe conturile naionale)
1975

1980

1985

1990

1994

Guvernul general

45%

47.2%

53.6%

51.2%

55.8%

Guvernul central
(Statul)

19.5%

21.3%

23%

20.7%

21.9%

Cu alte cuvinte, bugetul de stat, care face obiectul acestui studiu, se ridic astzi la numai 40 de procente
din cheltuielile publice, prin comparaie cu cele aproape 45 de procente n 1975. Acest declin realtiv este
rezultatul unei creteri continue a cheltuielilor sociale, care este finanat n primul rnd din contribuiile de
asigurare social preluate din salarii i incluse ntr-un buget separat. El reflect de asemenea creterea
cheltuielilor la nivelul guvernrii locale de la iniierea procesului de descentralizare implementat de la
nceputul anuilor 80.
Cnd componena cheltuielilor publice totate este comparat cu cea a bugetului de stat, rolul specific jucat
de statul central deviune clar. Cea mai mare cifr de dobnd se explic prin rolul bugetului de stat n
asigurarea stabilitii economice i prin deficitul su din trecut. Transferurile sociale reprezint o parte
relativ redus a bugetului de stat, de vreme ce asigurarea social este responsabilitatea sistemului de
securitate social.

49

Denumit de aici ncolo Legea Organic (n.t.)

82

TABELUL 2: Scderea cheltuelulor guvernului central i guvernului general n 1994

(bazat pe conturile naionale, n miliarde de franci la nivelul actual)
Guvernul general

Guvernul central

Total cheltuieli

4 119

1 616

Cheltuieli operate

1 406

594

Beneficii sociale

1 720

220

Dobnzi

277

201

Subvenii

216

113

Altele

500

488

(*) incluznd cheltuielile echipamentului pentru aprare

Creterea continu a bugetului securitii sociale nu numai reflect preferina gospodriilor pentru o
acoperire social mai larg i mai complet, dar reflect i o disfuncie n reglarea sistemului. Aceast
problem, comun rilor OCDE, nu va fi discutat aici. Trebuie s atragem atenia c finanarea securitii
sociale este realizat de asemenea prin venituri din impozite, ceea ce are impact asupra alegerilor bugetare.
De vreme ce guvernul central i-a stabilit un scop din stabilizarea prii finanelor publice n economie,
orice cretere a contribuiilor de asigurare social ar nsemna c guvernul central va trebui s-i reduc
propria parte. Aceast problem nu este ridicat explicit n timpul procedurii bugetare, chiar dac spaiul de
manevr al guvernului n mbuntirea bunstrii generale (de pild, prin cheltuieli n domeniul proteciei
mediului i educaiei) descrete continuu.
Pregtirea bugetului de stat50
Pregtirea bugetului de stat ncepe cu mult naintea adoptrii finale, iar discuiile despre bugetul anului
1995 au nceput din ianuarie 1994. Pregtirea administrativ a Legii Bugetului este responsabilitatea
guvernului. Faza pregtitoare, care cuprinde cteva etape, este coordonat de Direcia Buget, care a rspuns
direct sub diverse guverne fie Ministerului de Economie i Finane, fie unui Minister al Bugetului, separat.
Secia 37 a Legii Organice (LO) stipuleaz c pregtirea bugetului, coordonat de ministrul responsabil
pentru buget, este sub autoritatea politic a Primului Ministru, care elibereaz directive ctre ministere i
soluioneaz conflictele dintre acestea. Preedintele Republicii nu este direct implicat dar, n practic, i cu
execepia perioadelor de co-abitare51, controleaz o parte important din elaborarea politicilor bugetare i
deciziile majore. Liniile principale de politic bugetar sunt de fapt trasate de Preedinte, Primul Ministru
50

Pregtirea bugetului pe anul 1995 va fi folosit ca exemplu n aceast prim seciune.

51

Aceasta se ntmpl atunci cnd partidele din majoritatea parlamentar sunt opuse Preedintelui.

83

i Ministrul Finanelor. n principiu, Preedintele nu se afl n prima linie a pregtirii bugetului, dar este
informat cu privire la acesta i poate decide ntre opiunile politice. n practic, politica bugetar este o
problem a Ministrului Finanelor i a Primului Ministru, iar deciziile finale sunt luate numai de comun
acord ntre cei doi. n cazul unui dezacord, Primul Ministru va rezolva conflictele ntre Ministerul
Finanelor i ministerele cheltuitoare. Directorii i consilierii tehnici din Birourile Private joac un rol
important. n contact permanent cu serviciile Ministerului Finanelor, consilierul bugetar al Primului
ministru i o echip restrns a Biroului Privat al Ministrului Finanelor, ele pregtesc obiectul deciziilor
autoritilor politice. Abilitatea Parlamentului de a interveni este foarte limitat, pentru motive n acelai
timp legale (raionalizarea procesului politic sub a Cincea Republic) i politice (similaritatea vederilor
care n general predomin Preedenia i majoritatea parlamentar). Cteva ncercri au fost totui
ntreprinse n ultimii ani pentru a mri rolul Parlamentului, mai ales prin consolidarea funciei sale
specifice de supraveghere.
Alegerea politicii bugetare
Bugetele sunt n principiu anuale (de la 1 ianuarie la 31 decembrie) cu un aa numit sistem de
management de legtur ntre venituri i cheltuieli, n sensul c veniturile i cheltuielile sunt incluse n
bugetul care este n curs, nu n acela care le-a autorizat. Acest principu este n oarece msur modificat de
reglementri pentru a reflecta realitatea conturilor bugetare. Astfel, anumite operaiuni pot fi autorizate
pn la 23 februarie ale anului urmtor (perioada complementar), dei fac parte din bugetul anului
trecut. Anumite cheltuieli pot fi de asemenea autorizate n avans, de la 30 noiembrie ale anului, precednd
bugetul din care fac parte.
De-a lungul primei jumti a anului guvernul definete principalele direcii ale politicii bugetare pe anul n
discuie, iar Direcia Buget discut cu diverse ministere mrimea i alocarea fondurilor.
Faza pregtitoare a bugetului din 1995 a nceput curnd dup adoptarea bugetului pe 1994, adic n
ianuarie 1994, cu o prezentare adresat Parlamentului n ultima parte a anului. Prima etap a fazei
pregtitoare este problema Direciei Buget. Obiectivul este de a stabili un cadru economic de baz pentru
legea financiar - bazat pe o prognoz macroeconomic pregtit de Direcia Porgnoz din cadrul
Ministerului Economiei n lumina estimrilor proprii ministerelor, astfel nct s propun Primului
Ministru principalele linii de politic bugetar (politica fiscal, tendina cheltuielilor, mrimea deficitului
bugetar).
Acest exerciiu este bazat pe modele ce arat efectele fondurilor alocate repetat n bugetul anterior
(servicii votate)52, pe baza supoziiilor economice cu privire la tendinele de cretere sau ale preurilor,
etc. Fiecare departament al Direciei Buget elaboreaz estimrile ntr-un domeniu particular, permind ca
propuneri guvernementale i cereri ministeriale s fie finanate. Acest aa-numit exerciiu de perspectiv
implic de cele mai multe ori conflicte ntre cererile ministerelor i obiectivele guvernamentale cunoscute
sau constrngerile bugetului. Aceast faz devine foarte important n pregtirea bugetului de vreme ce
demonstreaz ct spaiu de manevra are guvernul.
Din aceste estimri rezult un document care rezum bugetele ministerelor respective i motivele invocate
pentru propunerile Direciei (rennoiri, fornduri alocate, economii, cereri probabile de fonduri
suplimentare, acceptabile sau neacceptabile, etc). n acelai timp, prognozele macroeconomice pentru 1995
furnizate de Direcia Prognoze fac posibil o estimare a a veniturilor din impozite, strns legate de situaia
52

Servicii votate nseamn mprosptarea fondurilor alocate n anul precedent n cazul cheltuielilor de zi cu zi i, n
cazul cheltuielilor de capital, estimarea proporiei programelor multianuale ce urmeaz s fie implementate
n anul discutat.

84

economic. (de exemplu, TVA-ul depinde de consumul pe gospodrie, impozitul pe profit de profiturile
firmelor, etc.) i a veniturilor care nu provin din impozite. Un document rezumat (schia bugetului) este
pregtit, i dup discuii cu Direcia Buget naintat ministrului responsabil cu bugetul, cruia i se ofer
astfel o vedere de ansamblu a bugetului de stat ca ntreg: rata creterii cheltuielilor, prioritile bugetare,
politica fiscal, econimiile, deficitul bugetar, etc.
Schia de buget este trimis Primului Ministru dup aprobarea de ctre ministrul nsrcinat i apoi, mai
departe Consiliului de minitrii. Direciile politice din schi i instruciunile bugetare sunt apoi prezentate
de Primul Ministru tuturor minitrilor sub forma ndrumrilor generale (lettres de cadrage), de obicei n
martie. De regul, aceste ndrumri expun cadrul macroeconomic al bugetului i descriu politica bugetar
urmat (nivelurile de impozitare, creterea diferitelor tipuri de cheltuieli, mrimea deficitului bugetar,
slujbele create sau reduse n serviciul civil, politica salarial etc). Ele expun de asemeni un timp limit
pentru candidatura la fonduri din partea diferitelor ministere (sfritul lui aprilie nceputul lui mai).
Negocierea i rezolvarea conflictelor
Negocieri ntre Ministerul Finanelor i ministerele cheltuitoare
Aceast a doua etap a proiectului de lege a bugetului ncepe atunci cnd fiecare minister i trimite
propunerile (pentru rennoirea fondurilor alocate serviciilor publice, msuri noi) Direciei Buget. La
sfritul lui mai, ncepe aa numita prima faz a conferinelor de buget. Scopul acestor ntlniri ntre
reprezentanii ministerelor i ai servicilor Direciei Buget este de a negocia fondurile. Acestea pot dura una
sau mai multe zile, n funcie de ministere. Punctele de comun acord sau dezacord sunt notate la sfritul
fazei i prezentate ntr-un dosar de arbitrare (arbitration dossier). Multe din punctele discutate sunt
rezolvate de ministrul responsabil de budet n negocieri cu minitrii interesai. Faza se ncheie cu eliberarea
scrisorilor de plafonare, care specific nivelul fondurilor alocate fiecrui minister i punctele convenite
sau nc n disput ntre minitrii implicati i ministrul responsabil de buget.
Negocieri salariale
Salariile reprezint n termeni funcionali principalul obiect al cheltuielilor de stat. Tendinele salariale
depind de trei factori: politica de recrutare, mririle generale de salarii, sau msuri ce afecteaz diverse
categorii sau indivizi. Toate aceste aspecte fac obiectul negocierilor ntre guvern i sindicatele din serviciul
civil. Acestea pot duce la acorduri anuale sau multianuale. Negocierile salariale n serviciul civil sunt
cruciale n termeni economici, sociali i financiari. Din prisma ponderii reprezentate de salariaii n
serviciul public n cadrul nivelului total al salariailor, tendinele salariilor publice influeneaz mult pe cele
din sectorul privat. Negocierile nu duc necesar la acorduri ntre guvern i sindicatele din serviciul civil, mai
ales n perioade de restricii bugetare. ns importana sindicatelor este crucial i este recunoscut ca atare
de guvern, n definirea politicii sale salariale.
Negocieri cu Comisia European i alte state membre ale Uniunii Europene
Datorit principiului subsidiaritii, statele memebre ale Uniunii Europene dein responsabilitatea pentru
propriile politici bugetare. Oricum, un anumit gen de cheltuieli fac excepie de la acesta, dac sunt n
conformitate cu principiile Comunitii. Este cazul particular al mprumuturilor nerambursabile i
subveniilor pentru fermieri i ntreprinderile publice.

85

Finalizarea
A doua faz a conferinelor bugetare, de la sfritul lui iulie la nceputul lui august, este menit s
specifice ce msuri noi s-au adoptat pentru bugetul fiecrui minister i s examineze posibila redistribuire a
fondurilor alocate prin scrisoarea de plafonare. Deciziile finale sunt luate n aceast etap, cele mai
importante de Primul Ministru nsui.
n acelai timp, pe baza previziunilor economice rennoite de ctre Direcia de Prognoz n iulie-august,
venitul este estimat innd cont de noile propuneri fiscale propuse de minitrii i de serviciul de legislaie a
impozitelor din interiorul ministerului responsabil pentru buget. Aceste prognoze economice dau cadrul
macroeconomic pentru bugetul pe 1995 i sunt incluse n pregtirea bugetului supus ateniei Ministerului
Economiei. Estimarea final a veniturilor reprezint ultima etap n pregtirea bugetului, n primul rnd
pentru c spre deosebire de cheltuieli, nu necesit negocieri ndelungate i n al doilea rnd pentru c
estimarea veniturilor este bazat pe veniturile din anul curent, ajustate pe msur ce anul nainteaz.
Aceasta face posibil ajustarea echilibrului bugetar n funcie de deciziile de ultim or. Odat ce acest
lucru s-a ntmplat, schiarea proectului legii de buget poate ncepe.
Trebuie menionat c pentru pregtirea bugetului din 1997, orarul procedurii bugetare a fost modificat
experimental. Dup noua procedur, ntlnirile tehnice ntre ministerul responsabil cu bugetul i celelalte
ministere vor ncepe din februarie 1996, iar dezbaterea politic implicnd ntregul guvern i apoi
Parlamentul va avea loc n primvar. Conferinele tradiionale de buget se vor desfura n mai, iar
deciziile finale asupra cheltuielilor vor fi luate la sfritul lui iulie.
Critica aranjamantelor pregtirii bugetului
Procedura prezent de pregtire a proiectului de lege a bugetului poate fi considerat eficace att din punct
de vedere legal, de vreme ce se conformeaz limitelor de timp stabilite prin Legea Organic pentru
deciziile bugetare i din punct de vedere economic, de vreme ce n ultima vreme deficitul bugetar a fost
meninut n limite rezonabile. Oricum, nemulumirea cu privire la ea are trei justificri: n primul rnd
spaiul de manevr al guvernului este perceput ca foarte restrns, n al doilea rnd pentru c procedura nu
asigur de loc viabilitatea microeconomic a proiectelor i n al treilea rnd pentru c ea ngreuneaz
estimarea angajamentelor de ansamblu ale statului.
Spaiul restrns de manevr rezult din civa factori:
Ponderea cheltuielilor inevitabile pe termen scurt: salarii, pensii de vrst pentru funcionari,
serviciul datoriei, plile de solidaritate, reprezentnd mai mult de jumtate din cheltuielile de
stat.
Angajamantele multianuale: acordurile privind salariile din serviciul civil, legea planificrii
militare, planul de contracte cu regiuni i ntreprinderi publice prestatoare de servicii publice
(de dezvolare teritorial, securitate, etc.) restricioneaz substanial spaiul de manevr
guvernamental pentru pregtirea proiectului de lege a bugetului. Cu toate acestea, aceste
angajamente multianuale au avantajul de a face politica bugetar mai transparent i de a
ncuraja oamenii de decizie s priveasc n viitor n planificarea pe termen mediu a
cheltuielilor. Oricum, aceast structur rigid a cheltuielilor publice poate genera probleme
cnd se ivesc dificulti economice i bugetare neateptate. n asemena cazuri, statul este
obligat s i retrag angajamentele, aa cum s-a ntmplat recent n cazul fondurilor alocate
echipamentelor de aprare.

86

 Faptul c unele venituri din impozite sunt alocate unui anumit tip de cheltuieli (o parte din
imopzitul pe salarii din ntreprinderi este alocat instruirii vocaionale, sumele strnse ca taxe
de acces pe drumurile publice sunt alocate pentru investiii in transportul pe uscat, etc.)
restrnge opiunile guvernului cu privire la nivelul i structura cheltuielilor publice.
Dificultatea de a contesta serviciile votate, care reprezint aproximativ 90 de procente din
fondurile bugetare alocate. Ministerele cheltuitoare nu au nici un imbold s-i conteste
serviciile votate cu propriul acord, pentru c nu au garania c alte economii fcute le vor
permite s ntreprind noi proiecte.
Viabilitatea economic i social a proiectelor
Spaiul de manevr al guvernului este limitat i nu exist nici o garanie c noile cheltuieli vor fi viabile din
punct de vedere economic i social. Statul a cutat n ultimele decenii s se echipeze cu mijloace de calcul
economic i cu proceduri care s estimeze viabilitatea proiectelor. n particular, raionalizarea
procedurilor bugetare implementate n anii 70 a determinat publicarea bugetelor de program. Aceste
documente prezint bugete ministeriale bazate pe obiectivele urmrite. Scopul lor nu este de a nlocui
documentele bugetare tradiionale, ci de a le pune ntr-o perspectiv. Eforturile statului au fost limitate n
cteva sensuri:
Mijloacele de calcul economic sunt mai bine adaptate pentru evaluarea proiectelor de
investiii publice dect pe acelora de noi cheltuieli curente.
Asemenea mijloace nu se bucur de consens n rndul administraiei. Aceasta deriv din
nenelegerile dintre Ministerul Economiei i Finanelor i Ministerul Transporturilor n ceea
ce privete, de pild, viabilitatea unor autostrzi sau ci ferate noi. Mai mult, decizia luat nu
va fi conform evalurii tehnice n unele cazuri.
n cele din urm, dei mijloace de estimare a viabilitii proiectelor sunt disponibile,
administraei franceze i-au lipsit tradiional mijloacele de a evalua politicile publice ca un
ntreg (vezi omajul, dezvoltarea asistenei etc). Recent s-a ncercat evaluarea politicilor din
domeniul sntii, transporturilor i omajului, ceea ce trebuie extins sistematic la toate
politicile guvernamentale.
Paii i procedurile de ameliorare a lurii deciziilor n privina cheltuielilor pot fi diverse: n primul rnd, o
organizare mai bun a pregtirii bugetului pentru facilitarea estimri cererilor de fonduri. Ministerele se pot
implica, de pild, n pregtirea bugetului de la un stadiu mai timpuriu. Ct despre disponibilitatea
estimrilor, este nevoie de o discuie colectiv despre alocarea principalelor economii, despre cum va fi
distribuit spaiul de manevr i, cu privire la opiunile bugetare, despre consistena economiilor i a
redistribuiei. O reform n acest sens a fost introdus n procedura pentru pregtirea bugetului din 1997.
Practica primei faze a ntlnirilor prebugetare pentru cele mai tehnice i mai importante subiecte poate fi
dezvoltat similar.
n cele ce urmeaz, cutarea eficienei atrage dup sine echiparea serviciilor administrative cu msuri de
stimulare bugetar, ca de pild informaii pltite n totalitate i sisteme de prim pentru creteri de
productivitate.
n cele din urm, trebuie pus n discuie justificarea procedurilor administrative i a structurilor continuate
de la un an la altul. Ignorarea a ceea ce determin cheltuielile n interiorul ministerelor implicate i n
ministerul bugetului duce la o folosire nesatisfctoare a abordrilor globale. Spaiul de manevr poate fi

87

mrit prin analiza serviciilor votate. La fel, discutarea fondurilor alocate prin referin la cele alocate cu un
an n urm este distorsionat de reglementarea bugetar practicat tradiional pe msur ce anii trec.
Pregtirea urmtorului buget poate fi mbuntit pe baza fondurilor alocate i folosite n ultimul an
predecent, pentru care sunt disponibile cifre.
Dificultatea de a estima angajamentele globale ale statului
Doi factori fac dificil estimarea angajamentelor globale ale statului. Primul este dificultatea de a
determina suma exceptrilor de la impozitare sau de la contribuiile de asigurare social adoptate de
guvernul central, care reduc povara impozitelor pentru gospodrii sau ntreprinderi i pentru contribuiile
de asigurare social. Guvernul prezint Parlamentului un raport anual grupnd i calculnd aceste exceptri
de la impozitare. Definiiile folosite, restrictive i imprecise, schimbarea standardelor de referin prin
raport la care sunt estimate aceste cheltuieli, metoda de calcul, fac imposibil consolidarea rezultatelor
prezentate pentru fiecare msur, ceea ce determin implicit imposibilitatea unui tablou complex i
estimarea costurilor globale. Al doilea factor este dificultatea de a controla angajamentele viitoare ale
statului. Suma la care se vor ridica garaniile pentru mprumuturile sectorului public i preul viitor al
programelor de pensionare sunt deosebit de greu de estimat.
Adoptarea bugetului n Parlament
Odat schiat, proiectul de buget este supus de ctre guvern Consiliului de Stat, care decide dac
propunerile sale sunt legale i care poate introduce o serie de formulri mai bune. Proiectul este apoi supus
i adoptat de Consiliul de Minitrii n septembrie. Legea Organic prevede limite stricte de timp pentru
discutarea i adoptarea proiectului de ctre Parlament.
Sfera i structura legilor bugetare: rectificarea i reglementarea acestora
Legea Organic de la 2 ianuarie 1959 (Seciunea 1.1) stipuleaz c Legea Bugetului va determina natura,
suma i alocarea resurselor i cheltuielilor statului, avnd n vedere echilibrul economic i financiar pe care
n vor defini. Aceast Seciune, ca i celelalte prevederii ale Legii Organice, definesc Legea Bugetului i-i
specific contextul. Ea stipuleaz despre noile cheltuieli survenite n timpul anului i despre cheltuielile
multianuale. Anumite prevederi trebuie incluse n Legea Bugetului, n timp ce altele apar numai cn este
cazul53. Proiectul este un document de aproape 300 de pagini, divizat n dou pri mprite la rndul lor
pe titluri, care, mpreun cu documentul anexat, formeaz Legea integral.
n concordan cu Ordonana din 1959 numai legi bugetare rectificatoare (LFR) pot schimba prevederile
Legii n cursul unui an dat. Regulile aplicabile la Legea Bugetului iniial se aplic i actelor de rectivicare
(prezentate n dou pri, prima coninnd amendamentele la veniturile din anul respectiv i schimbrile n
cheltuieli propuse Legii iniial, a doua parte expunnd detaliile noilor aproprieri i prevederile
permanente).
LFR-urile sunt folosite n primul rnd, pentru a ratifica noile aproprieri fcute de guvern n cursul anului
financiar, prin decret, pentru a acoperi angajamentele fcute de guvern n anul n curs i n al doilea rnd,
pentru a reflecta schimbri n politica guvernamental determinate de schimbarea guvernului. LFR-urile de
la sfritul anului sunt menite s reflecte impactul supoziiilor economice care au stat la baza fondurilor
alocate n timpul anului respectiv i care deschid calea spre tradiionalele reajustari de la sfrit de an:
53

Vezi anexa cu privire la sfera Legii Bugetului.

88

veniturile sunt reestimate n lumina supoziiilor revizuite, se suplimenteaz alocrile de fonduri

subestimate n Legea iniial (povara datoriei cauzat de rata dobnzii, fondurile pentru slujbe n lumina
ratei omajului, etc.). Guvernul elaboreaz n mare cel puin un LFR n fiecare toamn i primvar, dei
poate face aceasta de mai multe ori. Absena unui LRF din primvar este compensat de transmiterea de
ctre guvern Parlamentului la data de 2 iulie a unui raport de informare cu privire la tendinele din
economia naional i finanele publice.
Proiectul de reglementare confirm i ratific evenimentele ultimului an financiar. Scopul su este de a
ratifica cheltuielile i veniturile anului financiar. Proiectul de reglementare a bugetului este supus ateniei
Parlamentului cel mai trziu la sfritul anului, dup executarea acestuia. Din lips de timp, este adoptat n
timpul anului urmtor, dup un an jumtate, n medie, de la finalul anului financiar n cauz.
Limitele de timp pentru considerarea i adoptarea proiectului
Legea Organic prevede ca proiectul de buget, mpreun cu documentele de buget, s fie naintat
Parlamentului cel mai trziu n prima mari din octombrie. Clauza este destinat informrii din timp asupra
bugetului a membrilor Parlamentului, de vreme ce Legea Bugetului trebuie adoptat pn la 1 ianuarie a
anului n care se aplic. n practic, proiectul ajunge la Biroul Adunrii Naionale la sfritul lui
septembrie. Adunarea Naional l examineaz naintea Senatului, pentru c membrii si sunt alei prin
sufragiu universal i joac un rol cheie n aprobarea bugetului.
Parlamentul are la dispoziie 70 de zile pentru adoptarea bugetului. Adunarea Naional are la dispoziie 40
de zile pentru o prim dezbatere a acestuia, iar Senatul 20. Senatul poate ncepe discutarea n comitet a
proiectului din momentul n care acesta se afl n faa Adunrii Naionale. Procedura de urgen,
excepional pentru legislaie, se aplic n practic automat proiectelor de buget i abiliteaz guvernul s
desemneze un comitet comun (CMP) pentru ncheierea primei dezbateri a a proiectului de ctre cele dou
camere. Acest comitet este format din apte senatori i apte deputai, membrii ai comitetelor de finane,
care pregtete un document comun asupra documentelor n discuie. n cazul unui acord, documentul
CMP este naintat de ctre guvern camerelor spre aprobare. n cazul unui dezacord, dup cea de-a doua
dezbatere, guvernul poate cere Adunrii Naionale s ajung la o hotrre final.
Examinarea proiectului de buget
Examinarea public a proiectului de buget se supune unui set de proceduri: Legea Organic prevede ca a
doua parte a proiectului s nu fie discutat de nici una dintre camere nainte de adoptarea primei pri,
pentru a evita ca membrii Parlamentului s discute cheltuielile ministerelor nainte de a aproba veniturile
estimate. O prim examinare tehnic detaliat are loc n comitetele de finane ale ambelor camere54, n timp
ce alte comitete i exprim opiniile. O serie de patruzeci raportori bugetari examineaz propunerile pentru
ministerele individuale i doi raportori generali (cte unul pentru fiecare comitet de finane) le coordoneaz
activitatea. Raportul lor ncepe prin descrierea situaiei economice generale i printr-o analiz a bugetului,
nainte de a lua n consideraie ambele pri ale proiectului, seciune cu seciune.
Proiectul este dezbtut prima dat n sesiunea public a Adunrii Naionale. Dezbaterea ncepe la mijlocul
lui octombie cu o dezbatere general introdus de raportorul general i de preedintele comitetului de
finane, urmat de Ministrul Economiei, care descrie contextul economic al proiectului i de ministrul
Bugetului, care explic liniile mari ale politicii bugetare. Legea Organic specific cum se estimeaz i
54

Comitetul pentru finane, economie general i planificare n cazul Adunrii Naionale i Comitetul pentru
finane, control bugetar i conturile economice ale naiunii n cazul Senatului.

89

sunt autorizate veniturile i cum se adopt principalele puncte ale cheltuielilor. Examinarea i adoptarea
proiectului se desfoar n mod normal seciune cu seciune, dar Legea Organic a redus i raionalizat
numrul punctelor supuse la vot (n jur de 200). Prima parte a documentului ncepe cu examinarea
seciunilor privind veniturile, care sunt supuse votului asupra bugetului general55 i se finalizeaz cu
adoptarea seciunilor asupra echilibrului. Guvernul este reprezentat de Ministrul Bugetului.
Procedura este diferit pentru examinarea celei de-a doua pri. Dei n teorie bugetul general are nevoie
numai de un singur vot pentru toate serviciile, noile msuri soliocit cte un vot pentru fiecare titulu i n
cadrul acestuia pentru fiecare minister. Aceasta cerin nu este respectat n practic. De fapt, membrii
Parlamentului voteaz i examineaz noile autorizri i apoi majoritatea serviciilor votate. Mai mult, votul
asupra cheltuielilor nu se face pe titlu i apoi pe minister ci pe minister i apoi pe titlu. Fiecare ministru i
prezint bugetul propriu, care este dezbtut naintea votului asupra aciunii guvernamentale din sectorul
respectiv. Ministrul Bugetului nlocuiete minitrii individuali atunci cnd se iau n consideraie seciunile
viznd aprobarea serviciilor votate, rezumnd fondurile de alocat i prezentnd prevederile permanente.
Dezbaterea se finalizeaz cu aprobarea proiectului printr-un vot general. Dezbaterile ulterioare nu consum
foarte mult timp, pentru c se refer numai la seciunile aprobate n termeni diferii de cele dou camere.
Exist trei tipuri de fonduri alocate: limitate, eventuale i aproximative. Toate fondurile sunt n principiu
limitate dac nu exist prevederi contrarii clare: serviciile pltite din fonduri nu pot depi cifra din
capitolul particular care servete drept plafon. Fondurile aproximative sunt menite s acopere cheltuieli
obligatorii ale statului, att n termeni de volum ct i de timpul n care trebuiesc fcute. Ele privesc
cheltuielile al cror volum nu poate corespunde exact cifrei din Lege (este vorba de servicii legate de
datoria public i de capitolele listate ntr-o declaraie anexat Legii). n cele din urm, fondurile eventuale
apar ntr-o anex a Legii Bugetului. Este vorba despre fonduri pentru asisten social, msuri de luat n
caz de dezastre majore sau contribuii ale Franei la cheltuieli internaionale. Mai mult, cheltuielile de
capital sunt supuse unei duble autorizri bugetare: autorizare de program pentru toate operaiile cu impact
major pentru o perioad de civa ani; autorizarea plii fondurilor alocate pentru acea parte a operaiilor
realizate n cursul acelui an.
Informarea Parlamentului i puterea sa de a lua iniiativ financiar
Parlamentul este informat de-a lungul anului despre problemele economice i financiare de ctre diverse
instituii publice de prognoz. n primvar, cnd este dezbtut LFR sau raportul care l nlocuiete,
membrii Parlamentului sunt informai oficial cu privire la retrospectiva economic din ultimul an. Aceast
retrospectiv este prezentat i n raportul asupra conturilor naionale publicat de INSEE. La mijlocul
anului, raportorii trimit minitrilor chestionare privind tendinele manifeste n fondurile alocate i
cheltuieli. Cnd se dezbate bugetul, comitetele de finane i membrii Parlamentului nii ridic o serie de
ntrebri la adresa guvernului. Aceste chestionare sunt unul din principalele elemente ale revizuirii
bugetare. Informaia este procesat de ctre cele dou camere, a cror expertiz mbogete rapoartele de
buget i cuvntrile inute n Parlament.
Datorit unor limite stricte de timp, a complexitii proiectului buget i resurselor limitate ale
Parlamentului, prin comparaie cu cele guvernamentale, se poate concluziona greit c cele dou camere
pot examina proiectul i influena prevederile sale numai ntr-o manier superficial. n fapt, puterile
parlamentului i guvernului sunt mai echilibrate dect par. Puterile de amendare ale Parlamentului sunt
destul de limitate. Membrii Parlamentului pot propune reduceri ale unor resurse numai dac propun
mrirea altor resurse n beneficiul aceleiai entiti publice. Aceast restricie nu se aplic i propunerilor
guvernementale de mrire a impozitelor, care pot fi reduse de ctre Parlament. Cu privire la cheltuieli,
55

i voturi separate ale bugetelor anexe sau pe categorii de conturi speciale.

90

membrii Parlamentului pot propune numai reduceri ale fondurilor alocate. n practic, guvernul permite
presedintelui comitetului de finane s aloce cteva sute de milioane de franci prin fonduri (rezerva
parlamentar) pentru a abilita membrii comitetului s propun creteri ale sumelor alocate, pe care
guvernul le adopt ulterior ca amendamente la proiect.
n general, guvernul poate respinge amendamentele contrare politici sale, dar n practic el va fi de acord
asupra unui numr de schimbri, teoretic inadmisibile, dorite de proprii membri, sub forma
amendamentelor guvernamentale. n practic, dup dezbaterea din Parlament, schimbrile aduse
proiectului la nivelul ntregului buget se ridic la o sum de cteva miliarde de franci. Mai mult, inversarea
ordinii de examinare a detaliilor n materie de cheltuieli din a doua parte a proiectului adoptarea noilor
autorizri naintea majoritii serviciilor votate, pe ministere i apoi pe titluri n cadrul fiecrui minister
mrete considerabil puterile Parlamentului prin comparaie cu litera legi organice, de vreme ce aprobarea
de noi autorizri abiliteaz reducerea anumitor fonduri prin alocarea unor sume mai mari pentru alte
capitole. Membrii Parlamentului au deci mai mult libertate de iniiativ dect ar avea dac serviciile
votate ar fi primele adoptate.
nainte de publicarea n Monitorul Ofilial, Legea Bugetului poate fi strimis Curii Constituionale de ctre
Preedinte, Primul Ministru, Preedintele fiecrei camere parlamentare sau de 60 de deputai sau senatori
(articolul 61 din Constituie). Consiliul Constituional va decide dac prevederile n chestiune sunt n acord
cu Constituia i cu Legea Organic. Prevederile declarate neconstituionale nu pot fi nici promulgate nici
puse n practic, iar deciziile Curii Constituionale nu pot face subiectul niciunui alt apel.
Critica procedurii de examinare parlamentar
Procedura parlamentar de bugetare a fost criticat n diverse moduri. n primul rnd, discuia este
dominat de un numr mic de specialiti (raportori i membrii ai comitetelor financiare). n plus, atenia se
concentraz asupra aspectelor privind impozitele n detrimentul aspectelor bugetare i a examinrii
problemelor globale. n cele din urm, o mare parte a dezbaterii bugetului este susinut de grupurile de
presiune i interese locale.
Ameliorarea acestei stri de fapt implic schimbarea ordinii discuiilor, pentru a se concentra pe aspectele
legate de opiunile majore de politic bugetar i fiscal. Cererile Parlamentului de a dezbate proiectul de
buget la prezentarea sa din primvar, deci nainte de finalizarea propunerilor de ctre Direcia Buget, au
fost acceptate, de vreme ce o dezbatere bugetar general de acest tip va avea loc n primvara lui 1996
asupra proiectului financiar pentru 1997, care urmeaz s fie prezentat Parlamentului n toamna lui 1996.
Condiiile muncii parlamentare trebuiesc mbuntite. Raportorii celor dou comitete de finane, ca i
deputaii i senatorii, au n teorie puteri extinse de supraveghere a bugetului, sub forma examinrii
proiectului de buget sau a managementului bugetar. n realitate, aceast putere este slbit substanial de
presiunea activitii parlamentare (mai ales ca rezultat al deinerii mai multor funcii) i de disponibilitatea
redus a resurselor materiale i umane (personalul comitetelor de finane i al senatului numr mai puin
de 30 de angajai pentru 127 de deputai i senatori din comitete). Masa documentelor anexate proiectului
de buget, des solicitat de membrii Parlamentului, dilueaz n fapt informaia disponibil. Pentru a remedia
aceste dificulti, o mai mare claritate n prezentarea bugetului ar fi binevenit. Una dintre reformele
posibile n sensul furnizrii suportului tehnic membrilor Parlamentului, este crearea unui birou de estimare
a alegerilor bugetare asemntor instituiilor specializate din Statele Unite (Biroul de Buget al Congresului
i Oficiul General de Conturi), cu sarcina de a examina noile propuneri guvernamentale din proiectul de
buget i de a oferi suport tehnic propunerilor parlamentare relevante.

91

Implementarea i revizuirea bugetului

Conturile publice sunt fundamentate pe dou principii: separarea ordonatorilor de contabili i controlul
intern al implementrii Legii Bugetului. Aceste funcii diferite sunt mprite ntre diverse categorii de
funcionari pentru a evita tentaia de a distorsiona sau folosi greit autorizaiile bugetare.
Implementarea cheltuielilor
Detaliile implementrii Legii Bugetului sunt descrise de decretul din 29 decebrie 1962, privind
reglementarea conturilor publice.
Separarea ordonatorilor de contabili
Dou categorii de funcionari publici, ordonatorii i contabilii, iau parte la implementarea bugetului de stat.
Datoriile celor dou categorii sunt clar definite i cu puine excepii, reciproc incompatibile. Bugetul este
implementat n dou faze separate, ordonatorul fiind responsabil de faza administrativ, iar contabilul
public fiind responsabil de faza de contabilitate rezultnd din decizia celui dinti. Ordonatorii comand
colectarea veniturilor i plata cheltuielilor. Capacitatea de autorizare a funcionarului este deci un accesoriu
la principalale sale datorii de administrator. Ordonatorii constat ndreptirea instituiilor publice,
colecteaz veniturile, aloc fonduri (unor cheltuieli specifice) i comand plata acestor cheltuieli. n
practic, ei pregtesc documentele legale ce urmeaz a fi verificate de contabil. Ordonatorii cunosc patru
tipuri de rspundere: civil, penal, disciplinar i special. Aceasta este politic n cazul funcionarilor cu
poziii nalte i n faa Curii pentru disciplina bugetului i financiar pentru ceilali funcionari cu drept de
autorizare. Ordonatorii sunt fie principali fie secundari, n funcie de puterile financiare, care pot fi primare
sau delegate. Ordonatorii principali la nivelul statului sunt minitrii i directorii serviciilor cu bugete anexe.
Ei pot delega puterea personalului lor, care devin apoi funcionari cu drept de autorizare principali delegai.
Exist i ordonatori secundari, care elibereaz minitrii de sarcinile de management de zi cu zi i care fac
astfel nct responsabilitile bugetare i contabile s fie delegate funcionarilor locali ai ministerelor
centrale. Aceast funcie este exercitat de prefeci56 n departamente i regiuni, unde semnarea
autorizaiilor poate fi delegat delegailor secundari. Recent s-a manifestat o tendin ctre descentralizarea
i consolidarea fondurilor alocate, pentru a face posibil folosirea mai rapid a fondurilor alocate i pentru
a da ordonatorilor secundari locali un mai mare spaiu de manevr.
Principala ndatorire a contabililor publici este reprezentat de funcia de contabilitate. Ei sunt responsabili
pentru colectarea veniturilor, verificarea i plata cheltuielilor, protejarea i ngrijirea fondurilor i avutului
aparinnd sau ncredinat instituiilor publice, manevrarea fondurilor i transferul banilor lichizi
disponibili, ndosarierea documentelor justificative, contabilizarea tranzaciilor i documentelor i
nregistrarea n conturile relevante. Numirea contabililor publici este apanajul Ministerului Economiei i
Finanelor. Pe lng responsabilitile normale ale funcionarilor publici, contabilii publici au o
responsabilitate strict personal, pecuniar i automat civil pentru greelile pe care le comit. n fiecare
departament teritorial trezorierul general este contabilul ef public. n administraia financiar exist i
contabili specializai, n cadrul direciei generale a impozitelor sau direciei generale a vmilor.

56

Prefeci: n calitate de reprezentani ai Statului n fiecare dpartement, sunt investii cu autoritate asupra a orice ine
de serviciile de Stat n respectivele arii geografice.

92

Eliberarea fondurilor alocate

Odat adoptat, Legea Bugetului este publicata n Monitorul Oficial la sfritul lunii decembrie. Direcia
general de buget traseaz ct de curnd posibil bugetele adoptate (Crile verzi), corespunznd
documentelor ministeriale albastre anexate proiectului, care vor fi folosite de-a lungul anului ca
document de referin n aplicarea Legii. Decretele privind alocarea fondurilor pe capitol pentru fiecare
minister i pe conturi specifice pentru tranzacii speciale sunt publicate simultan n Monitorul Oficial.
Fiecrui ordonator principal i sunt furnizate fonduri pentru minister la nceputul fiecrui an. O parte din
acestea sunt cheltuite la nivel central, i alta alocat serviciilor locale ale ministerelor, pentru uz local.
Transferurile fondurilor alocate actuale
Trei tipuri de schimbri ale bugetului anual pot fi operate, prin reglementare, i pot fi avansate n timpul
anului: schimbri ale sumelor alocate pe capitole, realocarea sumelor iniiale ntre capitole i schimbri ale
modului de folosire a fondurilor alocate.
Schimbarea sumelor alocate vizeaz n primul rnd fondurile suplimentare i completeaz alocrile iniiale.
Fondurile suplimentare reprezint o procedur bugetar n care venitul specific poate fi realocat pentru
plata diverselor cheltuieli publice. Astfel de cheltuieli i de venituri nu sunt specificate n Legea Bugetului
iniial. Acestea s-au ridicat la 60 de mii milioane franci francezi n 1994. Decretele pentru avans, adoptate
la recomandarea Consiliului de Stat, abiliteaz fondurile suplimentare realocate s fie acordate n timpul
anului. n teorie, ele sunt folosite numai n cazuri urgente pentru suplimentarea fondurilor la capitolele
unde acestea nu erau adecvate i nu ar trebui s afecteze echilibrul financiar. Acestea trebuie s fie
ratificate de ctre Parlament. n cazuri de urgen sau nevoie imperioas, ele pot fi furnizate i prin decret,
chiar dac agraveaz deficitul bugetar. Fondurile alocate iniial pot fi reduse prin ordine de anulare,
folosite pentru a anula alocrile al cror scop dispare n timpul anului i pot compensa noile fonduri alocate
prin decret.
Schimbrile de fonduri alocate poate avea loc n timpul anului. Acestea atrag dup sine mutarea fondurilor
de la un capitol la altul, putnd fi transferate altui serviciu din cadrul aceluiai minister unde nu s-au operat
schimbri n natura cheltuielilor i se procedeaz astfel n cadrul aceluiai titlu pentru o categorie identic
de cheltuieli. Transferurile de acest tip sunt prin ordin al Ministrului Bugetului. Schimbarea naturii
cheltuielilor este excepional i se supune condiiilor stricte de evitare a folosirii greite a autorizrii
parlamentare: poate fi autorizat prin decret dac are loc n cadrul aceluiai titlu de buget al unui minister
dat i nu depete o zecime din fondurile alocate fiecruia dintre capitolele menionate. Mai mult,
fondurile nu pot fi transferate din fonduri aproximative sau eventuale ctre fonduri limitate.
Fondurile alocate sunt proiectate pentru anul financiar n curs i trebuie s fie preluate n timpul anului
pentru care Parlamentul le-a autorizat. Legea Organic permite totui ca alocaiile s poat fi transferate
ntr-o perioad viitore n condiii strict definite. Aceasta se ntmpl de obicei n cazul fondurilor pentru
cheltuieli de capital. Fondurile autorizate nefolosite n anul respectiv urmeaz s fie folosite n anul
urmtor, adugate la cheltuielile aprobate sub noua Lege a Bugetului. Diferena negativ ntre fondurile
alocate transferate din anul trecut i cele nefolosite i transferate in anul viitor semnific o nrutire a
rezultatului formulat n Legea Bugetului.
Controlul implementrii bugetului de ctre guvern
Din cauz ca estimrile veniturilor din impozite sunt bazate pe prognoze macroeconomice fcute n august
anul precedent, implementarea bugetului poate diferi de cea planificat n Legea Bugetului iniial.
Schimbarea supoziiilor economice fcute poate determina o ndeprtare substanial de la estimrile
93

iniiale. n ceea ce privete cheltuielile, implementarea va fi influenat de msurile luate n cursul anului
de guvern, n special de msurile ciclice de sprijin. Toate acestea duc la apariia unei necesiti pentru o
supraveghere atent a implementrii bugetului de-a lungul anului, astfel nct s se poat lua la timp
msurile de corecie pentru a mpiedica creterea deficitului bugetar.
Direcia Buget are la dispoziie o serie de instrumente pentru monitorizarea i estimarea implementrii: ea
primete date sptmnale privind cheltuielile i veniturile agregate de la direcia de contabilitate public.
De asemena, tot aici se concentreaz date lunare, mai detaliate, despre cheltiueli. Avnd ca surs aceast
informaie i considernd toi factorii externi cu impact probabil asupra bugetului, este posibil s se
anticipeze implementarea bugetului prin elaborarea unui profil al cheltuielilor i veniturilor pentru
comparaie cu implementarea actual nregistrat in conturi.
n lumina prognozelor privind implementarea, guvernul poate decide introducerea reglementrii bugetare
dac deficitul bugetar tinde s creasc. Din anii '80, reglementarea bugetar de ctre Direcia Buget, cu
aprobarea Primului Ministru, a devenit un instrument de control important n implementarea Bugetului. n
practic, o parte a fondurilor alocate (cu excepia fondurilor aproximative, a sectoarelor prioritare i a
cheltuielilor obligatorii) poate fi ngheat la nceputul anului, adic nu pot fi folosite de ministerele
interesate. n funcie de rezultatul bugetar din timpul anului, asemenea fonduri alocate pot fi eliberate sau
anulate, pentru a contrabalansa decretele de acordare a avansurilor sau ca urmare a noilor msuri de
rectificare a Legii Bugetului.
Ct despte micrile care afecteaz veniturile, guvernul poate decide, dac este necesar, msuri de
recuperare a veniturilor din impozite. Acest lucru se poate face printr-o lege introducnd diverse msuri
economice i sociale, ale cror efecte vor fi incluse n urmtoarea Lege a Bugetului rectificat.
Existena aranjamentelor pentru implementarea bugetului poate fi criticat i comentat. n primul rnd,
rolul predominant al Ministerului Economiei i Finanelor trebuie scos n eviden, att n pregtirea ct i
n implementarea Legii Bugetului. Practica reglementrii bugetare a redus, ncepnd din anii '80, controlul
eficace al ministerelor asupra propriilor fonduri. Tendina ctre o mai pronunat intervenie a Primului
Ministru i a Ministrului Economiei se datoreaz dorinei de a evita creterea deficitelor bugetare, n
contextul unei creteri economice lente.
Critica implementrii bugetului privete anularea fondurilor alocate, lipsa flexibilitii legale i
neajunsurile n informarea Parlamentului. n primul rnd, este evident c o serie de anulri sunt oarbe
(fr un studiu prealabil) sau ntrzie implementarea unor programe de investiii civile sau de aprare, ceea
ce le poate mri costurile. Rennoirea acestor anulri de la un an la altul face ca anumite capitole s fie
finanate peste nevoile reale. n ultimul rnd, practica Legilor Bugetului suplimentare de la sfrit de an
anuleaz scopul acestor Legi. Este necesar ca discuia parlamentar asupra proiectului de lege a bugetului
din ultima parte a anului s se bazeze pe implementarea bugetului actual mai degrab dect pe fondurile
alocate iniial. Acesta este un proces cu att mai important, cu ct alocrile att de trzii sunt transferate n
anul viitor, mrind masa fondurilor alocate astfel.
Informarea Parlamentului pierde n claritate datorit practicii capitolelor rezervate, care ascund scopul
sau volumul cheltuielilor reale chiar dac caracterul lor repetitiv arat c acestea pot fi descrise ca parte a
Legii Bugetului iniial. Practicile cum ar fi: absena estimrilor sau subestimarea evident a anumitor
fonduri aproximative din bugetul iniial a fost de asemena criticat, pentru c ele mpiedic o discuie
serioas naintea decretelor de avans, chiar dac sunt ulterior ratificate prin bugete suplimentare. n cele din
urm, practica evacurii veniturilor (pentru autoritile locale i Comunitatea European n mod special)
abiliteaz guvernul la evitarea procedurilor de revizuire a cheltuielilor de stat i a regulilor ce li se aplic,
n momentul cnd acestea sunt dezbtute n Parlament.

94

Revizuirea implementrii bugetare

Implementarea Legii Bugetului este supus unei serii de proceduri de revizuire diversificate (proceduri
administrative interne, juridice externe i parlamentare), desfurate la anumite intervale. Aceste proceduri
de revizuire pot atrage dup sine responsabilitatea funcionarilor responsabili i impunerea diverselor
sanciuni. Pe lng prevenirea fraudei din partea funcionarilor publici, asemenea prodeduri sunt menite s
asigure c guvernul se conform autorizrilor parlamentare privind veniturile i cheltuielile.
Revizuirea intern
Revizuirile nainte de implementare sunt distincte de cele din cursul sau efectuate dup implementare.
Acestea au loc nainte ca documentele s fie semnate de ordonatorii de la nivelul central i local.
La nivel central, Ministrul Bugetului numete ca ordonator un controlor financiar pentru fiecare ministru.
Funcia acestuia este de a verifica toate documentele coninnd angajamente financiare din partea statului
(decrete, ordine, circulare, ordine de plat, delegri ale fondurilor alocate ctre ordonatorii secundari) i dei de opinia asupra tuturor instrumentelor propuse (legi, decrete, ordine) care afecteaz Ministrul
Finanelor. Revizuirea acopr corectitudinea i viabilitatea operaiilor. Asemenea aprobri sunt o
formalitate esenial pentru angajamente, plata cheltuielilor i trebuie refuzate dac cauzeaz creteri sau
greeli n alocarea fondurilor. Controlorul financiar ine contabilitatea angajamentelor de cheltuieli i plat,
pentru a arta folosirea fondurilor. n cele din urm, examineaz schiele de instrumente pentru a evita
dispute ulterioare i acioneaz n mare ca consilier financiar n toate serviciile pe care le supraveghez.
Din 1970, exist control financiar i la nivelul local al operaiilor ordonatorilor secundari. Aceast form
simplificat de revizuire, sub responsabilitatea trezorierului general, eful contabil al departamentului, a
devenit necesar datorit politicii sistematice de delegare ctre serviciile departamentale sau regionale ale
angajamentelor guvernului central privind o mare parte a investiiilor. Revizuirea vizeaz corectitudinea i
nu viabilitatea. Revizuirea nainte de implementare este n fapt singura de autorizare a programelor
(cheltuieli de investiii), alte angajamente avd nevoie numai de o notificare. n plus, ordonatorul poate
refuza s urmeze o opinie nefavorabil, cu excepia cazului n care aceasta este bazat pe nedisponibilitatea
fondurilor. Aceasta nu este o revizuire uoar, pentru c trezorierul general poate, n caliate de contabil, s
suspende plile la un anumit stadiu, dac opiniile sale nu sunt urmate la data angajamentului. Opiniile
nefavorabile informeaz deci n avans ordonatorii despre atitudinea contabilului i i ncurajeaz s
corecteze operaia nainte de operatea plii. Opinia favorabil ridic raspunderea trezorierului n
capacitatea sa de contabil i accelereaz viteza plilor.
Revizuirea n cursul implementrii este probleme contabilului, care verific respectarea regulilor de baz
ale contabilitii publice. Revizuirea privete corectitudinea i nu viabilitatea. Acolo unde ntlnete
nereguilariti contabilul suspend plile i informeaz ordonatorul. La cerere, acesta poate obliga
contabilul s consimt, prin aceasta responsabilitatea fiind transferat asupra ordonatorului. Aceasta
situaie este posibil numai n anumite cazuri (nu i pentru fonduri nedisponibile, lipsa justificrii
serviciilor sau cnd plata nu este stabilit n final). Contabilul este responsabil numai pentru plile pe care
le aprob.
Revizuirea ulterioar este ntreprins de Inspectoratul General al Finanelor. Sub autoritatea Ministerului
Finanelor, inspectorii de finane realizeaz funcia de revizuire. Ei verific managementul tuturor
serviciilor externe Ministerului Finanelor i Bugetului, a contabililor publici i a ordonatorilor secundari
(cu excepia ntreprinderilor publice, a funcionarilor principali i a contabililor militari). Asemenea
revizuiri sunt mai degrab ntmpltoare dect sistematice. Comentariile inspectorului sunt formulate n

95

scris, iar cei care sunt vizai raspund de asemenea n scris. Inspectoratul poate ntreprinde anchete n
numele unui minister sau la cererea localitilor locale ntr-o chestiune specific.
Revizuirea extern
Revizuirea extern este problema autoritilor bugetare sau parlamentare. Dou instituii sunt responsabile
pentru revizuirea implementrii Legii Bugetului, i anume Cour des Comptes (Instituia Suprem de Audit)
i Curtea pentru Disciplin Bugetar i Financiar.
Instituia Suprem de Audit este format din judectori inamovibili divizai n apte camere specializate n
domeni diferite i revizuiete conturile i administraia statului, a instituiilor publice de sub supravegherea
statului i a ntreprinderilor publice cu capital majoritar de stat. Cour des Comptes are jurisdicie
obligatorie asupra tuturor contabililor publici. n practic, numai contabilii publici principali i depun
situaiile la Cour des Comptes, cu toate documentele necesare, abilitnd curtea s verifice dac operaiunile
i controalele de conformitate s-au desfurat corect. Procedura este scris i critic. Corectitudinea
contului este confirmat printr-o achitare final. Curtea poate elibera o interdicie temporar, dnd
contabilului instrucii specifice asupra unor chestiuni punctuale, dac situaiile conin nereguli. Contabilii
nainteaz aprarea lor i o achitare final urmeaz, dac dovedesc c s-au conformat instruciunilor
primite, spre satisfacia Curii. n caz contrar, acetia primesc un ordin de datorie ( contabilii trebuie s
plteasc banii pierdui datorit geelilor manageriale). Cour des Comptes revizuiete actele funcionarilor
care autorizeaz n sectorul administrativ, n cele industrial i comercial public i din corpurile de
management a fondurilor public i poate formula critici la adresa acestora. Constituia stipuleaz c Cour
des Comptes asist Parlamentul n revizuirea implementrii Legii Bugetului. n acest scop trimite un raport
anual Preedintelui (la sfrit de septembrie) cu privire la implementarea bugetului anului anterior i
expunnd sugestii de ameliorare a reformelor. Rspunsurile departamentelor la sugestiile propuse sunt se
asemena incluse n raport. Raportul este ulterior nanintat ambelor camere parlamentare pentru a asista
dezbaterea reglementrii bugetare.
Curtea pentru Disciplin Bugetar i Financiar a fost nfiinat n 1948 i este format din ase judectori
de la Instituia Suprem de Audit i Consiliul de Stat. Ea completeaz aciunea ntreprins de Cour des
Comptes pentru c puterile sale sut extinse asupra tuturor ordonatorilor (secundari i principali), n afara
minitrilor. Ea decide n probleme de nclcare a Legii din 1948, cum ar fi inclcri ale regululor de
revizuire financiar nainte de implementare sau incapacitate de cheltuieli. Aceasta poate impune penaliti
sub forma amenzilor din remuneraiile funcionarilor vizai, n funcie de natura nclcrii.
n cele din urm, revizuirea bugetului de ctre Parlament se realizeaz n dou moduri: n cursul
implementrii i dup implementare. Raportorii bugetari au dreptul de a inspecta toate documentele
justificative pe loc n cursul implementrii bugetare, ca parte a pregtirii raporturilor bugetare.
Numeroasele documente anexate proiectului de lege financiar ofer informaie substanial pentru
membrii Parlamentului. Revizuirea parlamentar include examinarea reglementrii bugetare mpreun cu
anexele explicative i rapoartele Instituiei Supreme de Audit. Sfera acestor examinri este cumva limitat,
pentru c implic prezentri ale fondurilor alocate folosite i refuzul posibil de a aproba parial sau n
totalitate reglementrile bugetare, fapt excepional i fr consecine practice.
Pentru a aprofunda cunotinele
DUVERGER, M. (1990), Le systme politique franais, Paris, Presses Universitaires de France.
Revue francaise de finances publiques (1994), La politique budgtarire, nr. 46, LGDJ, Paris.

96

Les cahiers francais (mai 1993), Le Budget dtat, nr. 261, La Documentation franaise 29, Quai
Voltaire, 75007 Paris Tel: (33-1) 40 15 70 00.

BIBLIOGRAFIE

Instituii politice franceze

BONINI, F., Lhistoire dune institution coutumire: le scrtariat Gnral du Gouvernement de la
Rpublique franaise (1934-1986), Tez IEP, Paris.
DUVERGER, M., )1990), Le systme politique franais, Paris, Presses Universitaires de France.
PARINI, P. (1984), Les institutions politiques, Paris, Collection U., Armand Colli.
FOURNIER, J. (1987), Le travail gouvernamental, Presses de la FNSP, Dalloz, Paris.
Institut Franais des Sciences Admistratives (1973), Les superstructures des administrations centrales,
Paris, Cujas.
Institut Franais des Sciences Administratives (1986), le Scretariat Gnral du Gouvernement, Paris,
Economica.
Proceduri bugetare
TOULOUSE, J.B., ROLLAND, Z., de LEUSSE, J.F. i PILLOT, X., Finances publiques et politiques
publiques, Paris, Economica.
MUZELLEC, R., Finances publiques, Paris, Sirey.
PAUL, M., Les finances de ltat, Paris, Economica.
Revue franaise de finances publiques (1994), La politique budgtaire, nr. 46, LGDJ, Paris.
Les cahiers franais (mai 1993), Le budgt de France, nr. 261, La Documentation franaise 29, Quai
Voltaire 75007 Paris Tel: 40 15 70 00, mai 1993.

97

ANEXA 1: SFERA LEGILOR BUGETARE

Prevederile care trebuie s apar n Legea Bugetului sunt expuse n Seciunile 4, 5 i 31 ale Legii Organice.
Ele privesc: autorizarea anual de a ridica impozite alocate autoritilor locale i instituiilor publice, gradul
de valorificare a impozitelor carer sunt alocate statului i veniturile din amenzi, remunerarea serviciilor
prestate, venitul din proprietile de stat i aciunile financiare deinute de stat, fixarea plafonului pentru
principalele categorii de cheltuieli i datele generale despre balana financiar, paii necesari pentru
mprumuturi n vederea acoperirii necesarelor de lichiditi, volumul total al serviciilor votate i noile
autorizri pe titlu i pe ministere, operaiunile din bugetele anexate n conturi speciale de trezorerie, orarul
i autorizarea programelor, autorizarea de ridicare a impozitelor para-fiscale dup 31 decembrie.
n plus, un numr de msuri diverse trebuie numai s apar n Legea Bugetului. Acestea vizeaz numai
prevederile legislative privind informarea parlamentar i revizuirea managementului finanelor publice,
prevederile legislative impunnd responsabilitate monetar ordonatorilor n finanele publice,
transformarea i crearea de locuri de munc, prevederi legislative cu privire la alocarea conturilor i crearea
sau abolirea bugetelor anexe.
Prevederi referitoare la baza de impozitare, ratele impozitelor i aranjamentele de colectare se gsesc att
n Legea Bugetului ct i n legile ordinare. Orice alte prevederi n afara celor enumerate apar n Legea
Bugetului.

ANEXA 2: STRUCTURA LEGILOR BUGETARE

Structura organic a Legii Bugetului

Bugetul formeaz un set de declaraii despre conturi, resurse i cheltuieli, cu echilibre ntre aceste
componente ce asigur unitatea documentului de buget. Conturile sunt grupate dup tipurile de operaiuni
descrise, finale sau temporare. n conturile privind operaiunile finale, se va regsi un singur cont de buget
general expunnd cifrele veniturilor i cheltuielilor. n afara bugetului general, un anumit tip de operaiuni
se mpart n dou tipuri de conturi: bugete anexe i conturi speciale de trezorerie. Bugetele anexe, privind
operaiunile financiare, nu sunt realmente autonome, pentru c echilibrele lor sunt legate de bugetul
general: prezentate necesar ca echilibrate, deficitele acestora sunt compensate automat prin nprumuturi de
la bugetul general i veniturile n surplus sunt vrsate tot aici. Conturile speciale de trezorerie nu respect
principiul unui singur cont bugetar. Numai echilibrele sau depirile de costuri autorizate sunt date fr
detalii asupra acestui tip de operaiuni. Ele includ operaiuni finale i temporare (mprumuturi i avansuri)
expuse n conturi speciale ale fondurilor alocate.
Legea Bugetului prevede pentru fiecare categorie de conturi operaiunile de venit (estimate) i operaiunile
de cheltuieli (autorizate). Cheltuielile sunt expuse n Legea Bugetului, difereniindu-se ntre operaiunile
finale i temporare. Operaiunile finale acoper cheltuieli de zi cu zi i cheltuieli de capital n cadrul
bugetului general i a celor anexate. Exist distincie i ntre operaiunile militare i civile. Cheltuielile
finale sunt mprite n apte titluri, primul pentru cheltuieli de zi cu zi, iar urmtoarele trei pentru
98

cheltuieli de investiii. Titlurile II i III se refer la cheltuielile de operare, cele de transfer apar n titlurile I
i IV (serviciul datorie, subvenii economice i cheltuieli sociale), iar cheltuielile de investiii aparin
titlurilor V i VI57. Un numr de echilibre importante poate fi determinat. Echilibrul total al operaiunilor
finale i echilibrele operaiunilor temporare sunt invocate pentru a arta deficitul bugetare (dac este
negativ). Echilibrul bugetar, n adevratul sens, este dat de totalul echilibrului bugetului general i a
echilibrului conturilor speciale de trezorerie (echilibrul bugetelor anexate fiind prin definiie nul).
Structura material i legal a legilor bugetare
Prima parte, intitulat condiiile generale ale echilibrului financiar este mprit n dou titluri: primul
conine probleme fiscale cu impact bugetar n anul respectiv: autorizarea de a ridica impozite pentru un an
i prevederi amendnd impozitarea existent, dac au efect n timpul anului. Al doilea titlu corespunde
problemei-cheie prezentnd echilibrul bugetar sub forma unui tablou cuprinztor a veniturilor i
cheltuielilor totale i, deci, a surplusului sau deficitului ateptat de-a lungul anului. El autorizeaz Ministrul
Finanelor s se mprumute pentru a acoperi necesitile trezoreriei de stat58. Un tabel de la sfritul Actului
de Finane expune veniturile estimate.
A doua parte conine de asemena dou titluri: prima expune prevederile cu privire la cheltuielile bugetului
general, a bugetelor anexe i a conturilor speciale de trezorerie pentrul anul n discuie (obiectele fondurilor
alocate), iar al doilea ofer prevederile permanente (msuri privind impozitele fr impact financiar asupra
anului respectiv, dar cu impact asupra anilor care urmeaz, prevederi bugetare cu impact direct asupra
fondurilor alocate n cursul anului). Anexele de la finalul proiectului de lege specific plafonul pentru
fiecare tip de cheltuieli, distingnd ntre serviciile votate (pentru care se avanseaz o cifr global) i noile
msuri de alocare n cadrul bugetului general, pe minister, pe titlu, i pe bugetele anexate i categoriile de
conturi speciale. Aceast parte autorizaez guvernul s ridice impozite parafiscale i listeaz capitolele
aproximative i eventuale, mpreun cu cele n cazul crora o zecime din fonduri este probabil s fie
transferate n anul urmtor.
Proiectul legislativ este nsoit de anexe, a cror list, specificat n Seciunea 32 a Legii Organice pentru a
oferi Parlamentului o nelegere mai bun a problemelor financiare i a alegerilor bugetare guvernamentale,
nu este exhaustiv. Legea Organic distinge ntre rapoartele economice i financiare, anexele explicative i
anexele generale. n practic, distincia ntre anexele explicative i generale este una de finee i exist o
anume preferin pentru a pune documentele bugetare n categorii separate:
Declaraiile legislative anexate Legii, cele care l dezvolt n anumite seciuni, conin detalii
asupra veniturilor (din impozite, nonfiscale, i parafiscale), alocrii fondurilor pe titluri i
ministere, lista fondurilor alocate acoperita prin exceptri speciale (costuri depaite,
transferuri n perioada urmtoare, angajamente n avans).
Documente n coperi albastre privind raportul economic i financiar i un document alctuit
de fiecare minister, oferind detalii la fiecare capitol despre fondurile alocate fiecrui
departament. Anexele albastre sunt imporatnte pentru c, spre deosebire de proiectul general,
care clasific cheltuielile numai dup marile categorii, ele prezinti explic modificrile n
cheltuieli i totalurile pe capitole, dup unitatea contabil de calcul folosit. Raportul
definete echilibrul economic i financiar, rezultatele cunoscute i perspectivele viitoare i
57

Titlul VII: repararea pagubelor de rzboi este fr importan i depit.

58

Contrar textului Legii Organice, Legea Bugetului, dei autorizeaz mprumutul, nu ofer prevederi detaliate cu
privire la acesta i nici estimri ale acestor necesiti, respectiv, resurselor lichide.

99

abiliteaz relaionarea dintre resursele i cheltuielile statului i respectiv finanele publice

generale i situaia economic.
Alte anexe pot fi prezentate n timpul dezbaterii bugetului n Parlament: acestea sunt ataate n coperi
galbene, referindu-se la aspecte bugetare de tipul programelor sociale naionale sau de instrucie
vocaional. Tot aici se pot prezenta i anexele n coperi albe, care analizeaz bugetul ministerelor n
termeni de program (legturile ntre obiectivele urmrite, aciunile ntreprinse i resursele solicitate).

STRUCTURI I TEHNICI DE POLITIC I MANAGEMENT BUGETAR NTR-O AR

FEDERAL: GERMANIA: KARL HEINZ HELLER / HANS-JRGEN WOLFF

Autorul este avocat, ef-adjunct de divizie n cadrul Ministerului Finanelor din Bonn. Din 1991 a
lucrat n Direcia General responsabil pentru elaborarea bugetului federal i n prezent este
angajat al diviziei pentru Ministerul Educaiei i Cercetrii. n perioada 1987-1991 a lucrat ntr-o
divizie nsrcinat cu afacerile legale ale ministerului.
Hans-Jrgen Wolff este consilier judidic n Departamentul pentru Economie i Finane al Biroului
Cancelarului, n cadrul cruia rspunde de afacerile europene. Dup un doctorat n Drept, n 1989 a fost
numit consilier juridic la Departamentul de Drept Constituional din cadrul Ministerului de Interne, n
cadrul cruia a lucrat pn n 1993.
(Ideile exprimate aparin numai autorului i nu reflect poziia nici unei instituii publice.)

TERMENI CHEIE
BIROUL DE BUGETARE: Ministerul Federal al Finanelor
CENTRU: Biroul Cancalarului (Cancelarul este echivalentul Primului Ministru; Preedintele este eful
statului dar nu are efectiv nici o putere.)
CONSTITUIA: Legea de Baz (LB).
INSTITUIA SUPREM DE AUDIT: Curtea Federal de Conturi
PARLAMENTUL: Bicameral, reflectnd natura federal a rii. Bundestag-ul este ales direct; Bunderastul este Consiliul Federal ai crui membrii sunt numii de Lnder. n msura n care Constituia cere
mprirea responsabilitilor privind impozitele i veniturile, o serie de corpuri comune sunt implicate n
problemele bugetare. Dintre acestea fac parte: Consiliul de Planificare Financiar, Comitetul pentru
Estimarea Veniturilor din Impozite, etc.
Not: Constituia german stipuleaz explicit rolul ministerelor i le acord autonomie substanial fa de
centru.

100

REZUMAT

Structura republican federal a Germaniei necesit coordonare i cooperare intensiv ntre diferite niveluri
de guvernare, mai ales ntre Federaie i Lnder (statele care constituie Federaia). Astfel, multe statute
federale sunt de fapt realizate de Lnder. n schimb, Lnder-ele sunt strns implicate n procesul legislativ
federal, mai ales prin prin Budesrat (camera superioar a Parlamentului german). Att Federaia ct i
Lnder-ele sunt autonome n menegementul bugetelor lor, ceea ce necesit reconcilierea reciproc a
respectivelor politici bugetare.
n cazul Germaniei, este o nevoie imperioas de coordonare la nivel federal. Aceast coordonare este
furnizat n particular de Cancelaria Federal i de Ministerul Federal al Finanelor. Aceast lucrare descrie
organizarea acestor instituii i expune procedura de pregtire a bugetului.
Reunificarea celor dou pri ale Germaniei prezint i va continua s prezinte o provocare major pentru
sistemul de luare a deciziilor. n particular, costul masiv al unificrii implic o nclinare a politicilor
economice n sensul consolidrii. Aceast politic de consolidare a unificrii devine prioritar n vederea
alinierii la standardele Uniunii Economice i Monetare Europene.

CUPRINS

I Germania ca stat federal..

II Guvernul federal
III Biroul Cancelarului
IV Sistemul bugetar german i Ministerul Finanelor..
V Reforme i provocri recente..
Pentru a aprofunda cunotinele.
Anexe

101

I GERMANIA CA STAT FEDERAL

Republica Federal Germania are un sistem federal de guvernare compus din trei nivele de administraie:
Federaia, Lnder (16 dup reunificarea din 1990) i 16 000 autoriti locale (Staede und Gemeinden).
Legea de Baz (LB), Constituia german, definete aria competenelor Federaiei. Altfel, puterile
guvernementale i legislative i funciile guvernementale intr n responsabilitatea Lnder-elor. (art. 30, 70
LB). n principiu, Lnder-ele execut legile federale ca aparinndu-le, sub supravegherea Federaiei (art.
83, 84 LB). Acestea acioneaz sub bagheta federal n numai cteva arii strict definite (art. 83 LB), dupa
cum se ntmpl i n cazul administrarii legislaiei federale de ctre Federaie (art. 86, 87 LB). O
administraie mixt a Federaiei i a Lnder-elor este exclus aproape n totalitate, cu excepia aanumitelor activiti comune (art. 91 LB, vezi seciunea 4), ceea ce nseamn c funcionarii federali i cei al
Lnder-elor lucreaz rareori n aceleai uniti administrative.
Responsabilitile Guvernului federal includ aprarea i afacerile externe, politicile sociale ajutorul pentru
dezvoltare i construciile rutiere. Pentru a finana aceste activiti, Federaia primete o parte din veniturile
din taxa pe valuarea adugat, impozitele pe venitul global i profitul firmelor, fiind ndreptit i la o
parte din alte tipuri de impozite. Responsabilitile Lnder-elor includ cultura i educaia, administrarea
justiiei, poliiei i a serviciilor de sntate. Acestea sunt responsabile i pentru activiti comune, o form
de cooperare ntre Federaie i Lnder, folosite, printre altele n politica economic regional structural.
Puterea legislativ a federaiei este mprit ntre urmtoarele arii: de legislaie exclusiv (art. 71, 73 LB),
unde Lnder-ele pot legifera cu autorizarea dreptului federal, de legislaie concurent (art. 72, 74 LB), n
care Lnder-ele pot legifera n msura n care Federaia i restrnge propria activitate din motive de
eficien, interes comun sau uniformitate a condiiilor de via i de legislaie cadru (art. 75 LB). Federaia
a exercitat intens toate puterile legislative, astfel nct dreptul federal se ntinde asupra aceluia al Lnderelor (art. 31 LB) i de-a lungul timpului a redus considerabil libertatea de aciune legislativ sau
administrativ a acestora.
Parlamentul federaiei este format din dou camere: Bundestag (Parlamentul Federal) i Bundesrat
(Consiliul Federal). Bundestag-ul este adevratul corp legislativ ales de popor n timp de Bunderast-ul este
instituia federal prin care Lnder-ele particip la legislaia federal i este format din membrii guvernelor
Lnder-elor.
Toate proiectele de legi federale trebuie s treac prin Bundesrat. n anumite arii de competen, legile pot
intra n vigoare numai cu consimirea Bundesrat-ului, n timp ce n altele obieciile sale pot fi ignorate de
Bundestag.
Preponderena legislaiei federale a crescut semnificaia Bundesrat-ului. Guvernul federal, sprijinit de o
majoritate n Bundestag, se poate confrunta cu un Bundesrat dominat de partidele de opoziie din
Bundestag. Aceasta tinde s fac cooperarea dintre Federaie i Lnder mai important i cteodat mai
dificil.
Coordonarea ntre Federaie i Lnder a prevenit conflicte politice majore i a condus la cooperare n
probleme cotidiene. Aceasta se datoreaz fr ndoial separrii constituionale stricte a competenelor.
Sistemul a rspuns ns cu greutate provocrii istorice a reunificrii: atitudinea Lnder-elor vechi era
caracterizat de o politic de protejare a drepturilor legitime, iar Federaia nu putea atrage contribuii
financiare mai mari din parte lor.
n consecin, noi forme de negociere ntre Federaie i Lnder s-au dezvoltat, n vederea obinerii
acordului naintea sau simultan cu procedurile legislative. Aa-numitul Pact de Solidaritate, un compromis
102

privind nevoile financiare ale noilor Lnder i viitoarea egalizare financiar (vezi seciunea 39), au fost
hotrte n martie 1993, la o conferin ad hoc a efilor de guvern i a Minitrilor de Finane din Federaie
i din Lnder. Similar, planurile de reform a cilor ferate federale i de revizuire a LB pentru a include
aceste schimbri au trecut cu dificultate prin Bundesrat numai dup convorbiri aprinse ntre Cancelar i
Primii Minitrii ai Lnder-elor. Aceste ntlniri informale se justific prin sucesul lor, dei lipsa unor dri
de seam documentate poate crea confuzie pentru cei ce implementeaz deciziile. Aceste ntlniri au fost
acuzate de lips de transparen i de slbirea puterilor corpurilor legislative n competenele specifice.
Coordonarea i concilierea sunt deosebit de importante n domeniul financiar. Federaia i Lnder-ele sunt
responsabile separat pentru cheltuielile privind sarcinile acestora (art. 104 LB). Constituia definete
repartiia veniturilor din impozite (art. 106 LB), tinde s asigure o mprire riguroas ntre Federaie i
Lnder i s egalizeze Lnder-ele puternice i slabe (art 107 LB, seciunea 39). Federaia i Lnder-ele
sunt autonome n administraia lor financiar, dar trebuie s in seama de nevoia de echilibru economic
general (art. 109 LB). Capacitatea bugetar a Lnder-elor i a municipalitilor este n realitate limitat,
pentru c pri mari ale veniturilor i chiar ale cheltuielilor sunt determinate de legile federale, care pot fi
schimbate numai ca rezultat al cooperrii Lnder-Federaie. De asemenea, conform Constituiei, Federaia
i Lnder-ele se pot mprumuta independent pn la volumul cheltuielilor anuale de investiii (art 115 LB).
n 1969, Federaia, cu acordul Bundesrat-ului, a adoptat legislaia de stabilire a principiilor de guvernare
pentru sistemul bugetar impus att Federaiei ct i Lnder-elor, prin care oblig administratorii financiari
s in seama de tendinele economice i s elaboreze planurile financiare pe o durat de cinci ani,
ncepnd cu ziua n care se stabilete Legea Bugetului. Legea instituie Consiliul de Planificare Financiar
(Finanzplanungsrat), format din Minitrii federali de Finane i de Afaceri Economice, Minitrii de Finane
ai Lnder-elor, delegai ai comunitilor i asociaii acestora i Bundesbank (banca naional). Consiliul
face recomandri cu privire la sistematizarea i coordonarea n planificarea fiscal a Federaiei i Lnderelor. Dei recomandrile Consiliului nu sunt obligatorii i nu are puterea de a sanciona, munca sa de civa
ani a produs o politic fiscal coordonat menit s consolideze bugetul.
Articolul 9 al Constituiei tinde s furnizeze o planificare global comun a Federaiei i Lnder-elor n
trei arii: stabilirea i extinderea institutelor de nvmnt superior, ameliorarea structurilor regionale
economice i de agricultur i meninerea granielor, n care n mod excepional Federaia particip n
comun la exercitarea responsabilitilor Lnder-elor. Mai multe comitete de lucru comune au fost stabilite
prin acest articol, dar deciziile acestora nu sunt obligatorii, iar proiectele se pot realiza chiar dac Lnderele nu sunt de acord. Presiunea de a ntreprinde proiecte este puternic, pentru c permite Land-ului s
obin finanare federal.

II GUVERNUL FEDERAL

Cancelarul este ales de Bundestag (art. 63 LB). Minitrii sunt numii i demii de Preedintele Federal n
acord cu propunerile Cancelarului (art. 64 LB). Nu exist vot parlamentar de nencredere n minitrii
individuali i numai Bundestag-ul l poate demite pe Cancelar, alegndu-i un succesor (art. 67 LB).
mprirea responsabilitilor n interiorul Guvernului federal este stabilit prin articolul 65 din Constituie
dup cum urmeaz : Cancelarul federal va determina i va fi responsabil pentru ndrumarea politicii
generale. Fiecare ministru federal i va conduce ministerul autonom i pe propria responsabilitate, n
limitele fixate prin aceste ndrumri. Guvernul Federal va rezolva diferenele de opinie ntre minitrii
103

federali. Cancelarul federal va prezida conducerea afacerilor Guvernului federal n acord cu regulile de
procedur adoptate i aprobate de Preedintele federal. Cele trei principii stabilite n articolul 65,
referitoare la Cancelar i ndrumri, la responsabilitatea ministerial i de cabinet, nu sunt armonioase i
trebuiesc reconciliate n practic. O explicaie iniial asupra modului n care se va efectua aceast
reconciliere este dat de regulile de procedur prevzute de articolul 65 al Constituiei.
Principalele trsturi ale acestor Reguli de Procedur sunt: Cancelarul stabilete ndrumrile politice i
toate proiectele i planurile relevante trebuie s fie raportate Cancelarului de ctre minitrii. Toate
proiectele de lege trebuie s fie introduse n Parlament, i toate deciziile de importan politic major
trebuie s fie discutate i decise de ntregul Cabinet, dar diferenele de opinie ale minitrilor trebuie
prezentate Cabinetului numai dup ce efortul de a ajunge la un compromis a euat. n probleme de
importan financiar, ministrul de Finane are o poziie deosebit de important, care poate fi
contrabalansat numai de majoritatea Cabinetului cu sprijinul Cancelarului. Toate deciziile Cabinetului se
iau prin vot majoritar, votul Cancelarului fiind decisiv n situaiile controversate. ntlnirile Guvernului
federal cu efii de stat ai Lnder-elor se in de cteva ori pe an.
Munca n ministere i cooperarea ntre acestea este condus prin ordine de poziie comun (Gemeinsame
Geschaeftsordnung, GGO). Principalele trsturi ale acestora sunt: unitatea de baz a ministerelor este
divizia (Referat), format dintr-un ef de divizie i un numr de trei pn la zece funcionari. Fiecare
activitate punctual este repartizat unei divizii, iar conflictele de competen trebuie evitate. Diviziile
formeaz direciile generale, care sunt mprite n direcii, cuprinznd cel mult cinci divizii.
Toat corespondena primit este nregistrat i prezentat directorului-general responsabil (sau
directorului), care informeaz eful diviziei. Dac problema este important din punct de vedere politic,
trebuie informat ministrul sau secretarul de stat. Divizia responsabil n minister trebuie s informeze toate
unitile cu competee i cu anumite interese n domeniu. Comunicarea i coordonarea n interiorul
ministerului trebuie s fie verbal, dac este posibil, telefonic. Toate rezultatele trebuie nregistrate n
fiiere, care marcheaz stadiile activitii. Toate schiele trebuie semnate de diviziile afectate, care i
asum responsabilitate pentru coninutul lor, n msura competenei. Diferenele de opinie ntre divizii sunt
soluionate de urmtorul superior comun, i, n cele din urm, de ministru. Corespondena extern de
importan politic este semnat de ministru, dar cea mai mare parte a scrisorilor este semnat de efii de
divizii.
Cooperarea ntre ministere este guvernat de aceleai principii aplicate n interiorul ministerelor. De vreme
ce toate problemele de discutat i decis de ctre Cabinet trebuie s se bucure de acordul minitrilor n
cauz, ministerul lider este obligat s-i informeze colegii minitrii din timp i s-i asigure co-semnarea
lor pentru proiectele de prezentat n Cabinet ceea ce se ntmpl n cadrul ntlnirilor interministeriale.
ntlnirile interministeriale la nivelul efilor de divizii sunt frecvete i problemele nesoluionate sunt
transferate nivelului ierarhic superior. Ocazional, dup eecul repetat de a ajunge la un acord la nivel
ministerial, problema este prezentat Cabinetului pentru decizie.
Asemenea chestiuni nerezolvate trebuie s fie prezentate sub forma unui document de Cabinet
(Kabinettasche), care este trimis Biroului Cancelarului. eful Biroului Cancelarului (cu rang ministerial)
pregtete agenda ntlnirilor ministeriale n funcie de dorina Cancelarului. Documentele de Cabinet
trebuie s cuprind informaii asupra impactului msurilor propuse n finanele publice i a msurii n care
acest impact a fost luat n consideraie n planificarea finanelor publice.
GGO conine reguli suplimentare, detaliate, asupra schirii proiectelor de introdus n Parlament pentru
adoptarea ca legi federale. Biroul Cancelarului trebuie informat din timp asupra proiectelor importante din
punct de vedere politic. Cooperarea interministerial ncepe cu munca pregtitoare, i Ministerul Finanelor
trebuie informat asupra veniturilor i cheltuielilor Federaiei, Lnder-relor i comunelor afectate.

104

Ministerul Finanelor este firesc implicat n stadiul iniial de planificare a msurilor, cu mult nainate ca
acestea s ajung n Cabinet. Dac interesele Lnder-elor sau comunelor sunt afectate, proiectul trebuie s
le parvin pentru comentarii. Proiectul final al Cabinetului trebuie s raporteze inclusiv poziia acestora.
Guvernul Federal nu se bazeaz n mare msur pe Comitetele Cabinetului, adic ntlnirile
instituionalizate ale minitrilor ale cror responsabiliti sunt implicate ntr-o arie politic comun. Cu
toate acestea, comitetele Cabinetului s-au nfiinat pentru politici n domeniul Uniunii Europene,
economiei, tehnologiei, securitii, mediului i sntii, dei nu toate au o importan egal. Cancelarul
prefer s se bazeze pe ntlniri ad hoc cu minitrii, pentru c discutarea problemelor pe msur ce apar
este mai eficient.
Multe subiecte sunt discutate i n ntlnirile coaliiei, frecventate de lideri parlamentari i memebrii de
partid. Aceast practic a fost criticat recent, pentru c instituiile de luare a deciziilor sunt confruntate cu
decizii luate ca sacrosante pentru c sunt aprobate de coaliiile la putere, adic de Guvernul federal i
partide. Aceast form de elaborare a politicilor este justificat prin succesul avut pn acum (dup cum se
menioneaz n seciunea a III-a).
Exist cteva comitete importante ale secretariatelor de stat. De plid, secretariatele de stat se ntlnesc
periodic pentru a discuta subiecte de politic ale Uniunii Europene i pentru a rezolva chestiunile majore.
Pn n septembrie 1995, membrii permaneni ai acestui Cabinet erau Secretari de Stat ai Biroului Extern,
Ministerelor Economiei, Finanaelor i Agriculturii i Ministerului de Stat responsabil cu problemele
europene din cadrul Biroului Cancelarului. Alte ministere erau invitate ad hoc, cnd problemele discutate
le vizau direct. Astzi, datorit importanei crescute a afacerilor europene, toi secretarii de stat ai
ministerelor sunt membrii ai comitetului, dei participarea numeroas afecteaz eficacitatea activitii
ntlnirilor.
Alt comitet al secretariatelor de stat este proiectat s trateze problemele noilor Lnder i procesul
reconstruciei acestora. n principiu, eful Biroului Cancelarului stabilete ntlnirile acestui comitet
sptmnal. Problemele noilor Lnder fac obiectul unor ntlniri reunite de cteva ori pe an, implicnd
Secretariatele de Stat ale noilor Lnder i Ministerele federale de Finanae i Economie.
Valoarea comitetelor secretariatelor de stat st n amestecul de expertiz i influen politic. Deciziile lor
sunt detaliate i constituie o baz de discuie important pentru unitile de baz din ministere. Bineneles,
cu ct sunt mai mari intervalele dintre ntlniri, cu att este mai consistent agenda pregtit.

III - BIROUL CANCELARULUI

Unitatea de munc fundamental a Biroului Cancelarului (BC), ca i n ministere, este divizia (Referat),
organizat n ase departamente: Intern i Legal, Relaii Externe, Securitate i Ajutor n Dezvoltare,
Societate, Mediu, Trafic, Agricultur, Cercetare i Dezvoltare, Economie i Finane, Analiz Politic i
Social, Comunicare i Relaii Publice i Coordonarea Serviciilor Secrete. Departamentele sunt subdivizate
n grupuri care sunt diferite n dou privine de direciile ministerelor: sunt formate din dou pn la patrui
divizii fa de minim cinci n ministere i fiecrui ef de grup i revin sarcinile unui ef de divizie n
timp ce eful direciei ntr-un minister are o funcie ierarhic pentru diviziile sale.

105

Organizarea Grupului promoveaz relaxarea tiparelor comportamentului ierarhic i birocratic, efect mrit
de volumul enorm de munc, integritatea personalului i numrul lor mic, toate acestea contribuind la
dezvoltarea unor relaii personale i profesionale stnse i la stabilirea unei rutine a muncii i a ncrederii
reciproce. Diviziile sunt desemnate ca uniti-oglind, corespunznd competenei diferitelor ministere.
Ministere uriae ca cel de Interne este acoperit de cteva diviziii BC, dar exist i divizii de monitorizare a
cte dou ministere. Grupurile i diviziile cu competene suprapuse sunt formate pentru politici
multisectoriale, ca, de pild, afacerile europene.
Toate unitile de lucru trebuie s se menin permanent i complet informate asupra evoluiilor politice
importante din ministere. n acest scop, ele corespondeaz direct cu nivelurile de lucru din ministere de
obicei cu directorii din ministere, frecventeaz ntlniri interministeriale i monitorizeaz i evalueaz
alte surse, ziare, reviste specializate, etc.
n interiorul BC, toat munca i informaia privind domeniul politicii unitii trebuie s fie n flux continuu.
Feed-back-ul din partea superiorilor unitii minitrii de stat, eful BC i Cancelarul nsui este
important de obinut, pentru c asigur coerena i rspunsul prompt n procesul de elaboare i
implementare a politicilor. Cteva mecanisme urmresc meninerea unui flux rapid de informaie n
interiorul BC. La nivel de grup, mecanismele formale nu sunt necesare, pentru c grupul funcioneaz ca o
echip. Departamentele se ntlnesc sptmnal, pentru a discuta munca de realizat i i schimbul de
informaii n interioruul BC. efii departamentelor se ntlnesc n fiecare diminea cu eful BC, minitrii
de Stat din BC i civa asisteni personali pentru schimbul de informaii i transmiterea instruciunilor
pn la nivelul unitilor de baz.
Cei doi minitrii de stat din BC sunt responsabili pentru arii politici specifice, de genul politici europene
sau coordonarea Federaie-Lnder. Ministrul de stat responsabil cu afacerile UE invit regulat, sptmnal,
funcionarii responsabili cu diferite aspecte ale politicilor UE la ntlniri denumite grupuri de lucru pe
Europa. ntlnirile ofer un forum valoros de informaie - uneori greu de formalizat n comentarii scrise
i consolideaz relaiile profesionale dintre ministrul de stat i funcionarii publici.
n afara acestor procese mai mult sau mai puin instituionalizate din interiorul BC, efii departamentelor
sunt n contact permanent cu Cancelarul i eful BC iar grupurile au acces rapid la nivelurile superioare,
inclusiv la minitrii de stat i la BC.
BC este responsabil cu coordonarea ntre Federaie i Lnder. Cum s-a menionat deja, Regulile de
Procedur guvernamental solicit ca ntlnirile Guvernului federal cu efii de stat ai Lnder-elor s se
desfoare de cteva ori pe an. Acestea acoper toate aspectele relaiei iar minitrii federali frecventeaz de
cte ori responsabilitile lor sunt afectate. n prezent, au loc dou sau trei astfel de ntlniri ntre Cancelar
i i Primii Minitrii ai Lnder-elor n fiecare an. Precedate de ntlniri pregtitoare cu eful BC (la cerere,
de secretarii de stat) i efii Birourilor Primilor Minitrii ai Lnder-elor. Importana ataat relaiei cu
Lnder-ele este dovedit de obligaia minitrilor federali de a informa BC asupra scrisorilor adresate celor
16 Lnder sau care privesc problemele politice generale.
Principalul mijloc de coordonare la nivel nalt a politicii Cabinetului sunt ntlnirile efului BC cu
secretarii de stat ai tuturor ministerelor, care au loc cu dou zile naintea ntlnirilor de Cabinet. Aici se
discut agenda viitoare, eliminarea chestiunilor administrative pentru concentrarea asupra subiectelor
politice importante. Dincolo de ndeplinirea muncii pregtitoare pentru Cabinet, participanii pot propune
i subiecte noi. Aceasta ofer unitilor BC un mijloc util de a exercita influen asupra grupurilor de
ministere care lucreaz la stadiul preliminar al altor proiecte, pentru c personalul ministerelor tie c eful
BC ar putea ridica ntrebri incomode la ntlnirile cu secretarii de stat dac ntrebrile adresate de BC nu
primesc rspunsuri satisfctoare la ntlnirile pregtitoare.

106

Presiunea este limitat, totui. Spre deosebire de alte centre de guvern, BC i reprezentanii si nu pot
instrui ministerele. Principiul responsabilitii ministeriale (art. 85 LB) a dus la o sntoas ncredere n
sine a ministerelor i a personalului acestora, ceea ce este ntrit de faptul c fiecare minister este
responsabil pentru propria politic de personal, angajare i promovare numai promovarea la nivelul de
vrf necesit aprobarea Cabinetului, care nu este dect o formalitate. Funcionarii civili provin din Lnder
(art. 36 LB) i din respectatele universiti ale acestora. nainte de 1870, mai muli suverani germani s-au
mndrit cu nfiinarea unor universiti de renume, astfel nct n Germania de astzi nu exist o lig la
scar naional. BC recruteaz o mare parte din funcionarii publici din ministere i muli se ntorc ulterior
la locul de munc iniial.
Aceste circumstane favorizeaz eficacitatea persuasiunii mai degrab dect comenda. Un funcionar public
din BC este sftuit s caute coperarea i ncrederea colegilor si prin performan profesional, cinste i
oferind informaii suplimentare folositoare dificil de gsit n ministerele orientate spre ele nsele.
Bineneles, articolul 65 din constituie las spaiu liber pentru ca fiecare Cancelar s-i dezvolte stilul i
autoritatea proprie fa de ministere iar rezultatul influeneaz simitor condiiile de lucru ale
reprezentanilor BC. n condiii normale, ministerele i cunosc drepturile, iar creterea presiunii asupra lor
nu rspltete efortul. Ele sunt contiente de greutatea politic a reprezentanilor BC.
Este notabil c anumii analiti i nchipuie c, datorit termenilor articolului 65, o ncercare a BC de a
stabili planificarea material a politicii centrale (spre deosebire de aceea de coordonare i procedural)
poate ridica probleme. ncercrile de a realiza acest lucru au euat cu o alt ocazie: n primii ani ai coaliiei
social-democrate, nceput n 1969, a fost nfiinat n cadrul BC un Departament de Planificare
(Planungsabteilung). Ministerelor li s-au cerut rapoartele anuale ale proiectelor. Acestea au fost listate,
informatizate i condensate n programe pe termen mediu de reform a politicilor. Grupuri interministeriale
(cu cte un secretar BC) erau stabilite de BC, cu sarcina de a identifica perspectivele pe termen lung, iar
reprezentani ai Lnder-elor erau invitai s participe. Un comitet al BC colecta rezultatele si altul investiga
modul n care trebuie reformat Guvernul federal i administraia. Aceste activiti se confruntau cu o
rezisten puternic din partea ministerelor i din interiorul BC (unde vechile departamente simeau
Departamentul de Planificare ca impus pe un organism cu o bun funcionare pn atunci). Lnder-ele
(dominate de Conservatori) nu erau interesate n cooperare. Sub Cancelarul Schmidt, Departamentul de
Planificare i-a redus influena, iar ulterior Cancelarul Kohl l-a abolit.
Atzi, BC a pus n funciune un sistem de informare pentru perioada legislativ, care furnizeaz o privire
de ansamblu constant asupra proiectelor guvernamentale i a timpului disponibil. Aceste realizri par
modeste n comparaie cu ambiiile Departamentului de Planificare, dar au o influen pozitiv i de
raionalizare asupra formei i coninutului elaborrii politicilor n interiorul guvernului.
BC menine un contact direct cu personalul nsrcinat cu planificarea din ministere pentru a avea o
perspectiv a activitilor de planificare descentralizat. Anumite ministere, Biroul Extern sau Ministerul
de Interne, au pus bazele unor direcii generale uriae de planificare, care acioneaz ca trusturi de
consultan pentru respectivele ministere n Ministerul de Interne, este Direcia general pentru
Principalele Chestiuni de Politic Intern.
BC pstraz o capacitate de analiz i planificare n unele dintre diviziile sale, care scaneaz tendinele
politice, programele, modelele de rezolvare a problemelor discutate de publicul larg sau de elitele
specializate i evalueaz publicaiile politice i declaraiile de influent ale grupurilor politice. Cu toate
acestea, personalul este prea restrns pentru o astfel de sarcin. Alt surs de expertiz sunt cteva thinktanck-uri private, ca Fundaia Bertelsmann sau Fundaia Stiftung Wissenschaft und Politik.
BC trebuie s piloteze cursa ntre controlul general, pentru a nu spune lejer, al ministerelor i seducia
micro-managementului, cu iluzia sa de control. Experiena arat c orice proiect politic are nevoie de un

107

minister care s-i asume responsabilitatea pentru el, de vreme ce numai ministerele au resurse pentru a
realiza aceste proiecte. Dac BC se autodepete, ministerele i pierd interesul i descurajeaz eforturile
BC. Astfel nct BC acioneaz optim dac consiliaz numai ministerele asupra ce s gndeasc, s lucreze
i s raporteze numai i analizeaz problemele individual.
n cele din urm, merit menionat i Biroul de Pres i Informaii (BPI) al Guvernului Federal. Secretarul
de Stat al Biroului de Pres i Informaii este purttorul de cuvnt al guvernului i rspunde direct n faa
Cancelarului. BPI informeaz guvernul cu privire la mass-media (german i strin) i vice versa i
pstraz contactul cu diviziunile de relaii publice din ministere. BPI trebuie s fie informat nainte ca un
ministru s dea un interviu mass-mediei strine.

IV - SISTEMUL BUGETAR GERMAN I MINISTERUL FINANELOR

n sistemul bugetar german, sub regula Constituiei i a principiilor legii bugetului, procedura din interiorul
Federaiei i al Lnder-elor este similar. Legea stabilete fazele diferite prin care trebuie s treac bugetele
autoritilor publice (ciclul bugetar). Luarea decizilor n decursul acestui proces revine unor corpuri
diferite: executivul (guvern-administraie) traseaz legea bugetar i proiectul acesteia i implementeaz
bugetul n forma adoptat de Parlament. Rolul Parlamentului este de a evalua proiectul de buget, de a
adopta bugetul final i de a autoriza guvernul, pe baza conturilor anului financiar naintate de Ministerul
Federal de Finane i pe baza comentariilor Curii Federale de Audit (Instituia Suprem de Audit).
Alocrile bugetare pentru diferitele niveluri ale sectorului public n 1992 sunt prezentate n Graficul 1, iar
mprirea cheltuielilor din Bugetul federal din 1996 este prezentat n Graficul 2 (ambele anexate).
Legea federal privind principiile bugetare oblig Fedetaia i fiecare Lnder s realizeze separat
planificri financiare continue pe o durat de cinci ani. Planul Financiar rezultant este amendat n fiecare
an, aprobat de Cabinet i prezentat ulterior Parlamentelor i (n Federaie) Bundesrat-ului pentru informare.
Planul Financiar, grupat n aproape 40 de categorii de cheltuieli funcionale, este fondat pe estimrile
multianuale pentru fiecare din punctele de cheltuieli, venituri ale bugetului anual, pentru fiecare dintre anii
acoperii de perioada planificat. Estimrile mutianuale avanseaz cu fiecare an. Ele sunt pregtite i
mprosptate n timpul deliberrilor bugetare anuale ntre Ministerul Finanelor i ministerele cheltuitoare
n timpul schirii bugetului anual. Planul apare ca program de aciune al guvernului n termeni de
lichiditi, iar crearea sa duce la perceperea intereselor comune i la strnsa cooperare dintre Ministerul
Finanaelor i BC.
O caracteristic deosebit a bugetului nsui este numrul uria de chestiuni punctuale separate, cu
caracter obligatoriu. Cheltuielile federale, n valoare de aproximativ 450 miliarde mrci, sunt alocate
pentru 7500 chestiuni punctuale, dintre care peste 80 de procente nseamn cheltuieli de mai puin de 10
milioane de mrci i reprezint mai puin de dou procente din total.
Pe de alt parte, aceast bugetare foarte detaliat garanteaz dreptul preeminent al Parlamentului asupra
bugetului i ofer avantajul unei planificri i a unui management bugetar stringent al msurilor
guvernamentale propuse. n procesul pregtirii bugetare pentru fiecare chestiune punctual, planificarea
bugetar i financiar pe termen mediu fixeaz cadrul pentru viitorul an financiar i estimrile pentru
viitorii trei ani. Aceasta nseamn c departamentele interesate, pe lng faptul c elaboreaz cerinele
108

pentru anii viitori, sunt i obligate s estimeze impactul fiecrei msuri individuale i implicaiile acesteia
asupra celorlalte chestiuni de bugat.
Pe de alt parte, aceast procedur tinde s ncurajeze o abordare birocratic i ineficient i mpiedic
flexibilitatea n faza de implementare a bugetului. Pentru a aplana aceste dificulti exist posibilitatea de a
transfera fonduri de la o problem la alta, dac acest lucru este permis de legea bugetar sau de o not
explicit n planul bugetului. Mai mult, s-au ntreprins eforturi de a reduce un numr de probleme n ultimii
ani la un sfert din aproape 10 000. De exemplu, sunt numeroase centre de cercetare care primesc bani de
la buget. Fiecare obinuia s primeasc resursele sub dou categorii: operaiuni i investiii. Acum, centrele
n cauz sunt grupate mpreun iar alocarea este expus n buget printr-o not explicativ. Dei
administraia poate fi simplificat reducnd numrul acestor probleme punctuale, este prudent ca bugetul
s conin suficient informaie, ca instrument de orientare i planificare.
n interiorul Guvernului federal, responsabilitatea pentru aceste puncte ale bugetului pregtirea,
managementul lichiditilor i inerea conturilor revine Ministerului Federal de Finane (MF), n timp ce
implementarea ine de ministere. MF este organizat ca i alte ministere, dup cum se descrie n Seciunea
VII. n cadrul MF, activitile bugetare sunt coordonate de Direcia General Buget (parte a Direciei
Buget), care are responsabilitatea prim pentru planificare, coordonare intraguvernamental i
implementarea prii de buget care ine de cheltuieli i venituri. Problemele de impozitare sunt
responsabilitatea Direciei Generale Impozitare i Politic Financiar. Direcia General Buget are
aproximativ 250 de angajai, lucrnd n patru direcii cu un total de 24 de divizii. 16 divizii sunt
responsabile pentru ministerele cheltuitoare, asigurndu-se c noile iniiative sunt legale, iar celelalte sunt
dedicate chestiunilor de mai mare amploare. Una dintre acestea, Divizia General are responsabilitatea
prim pentru redactarea bugetului anual i a Planului Financiar i pentru coordonarea general.
MF stabilete politicile bugetare i financiare ale Guvernului federal i se ocup de partea de cheltuieli i
venirturi ale bugetului n general. Aceasta, mpreun cu controalele bugetare i de cheltuieli, permite MF
s exercite o influen puternic asupra prioritilor politice i a implementrii politicilor. Dup cum
stipuleaz art. 110 din Constituie, MF este responsabil i cu planificarea i legea bugetar. MF poate
schimba i se poate opune cheltuielior propuse de ministere. Ministrul care se consider nendreptit din
cauza interveniei MF poate cere o decizie a Cabinetului. n Cabinet, poziia Ministrului de Finane este
ntrit de dreptul efectiv de veto, garantat constituional i de Reguluile de Procedur federale: opoziia sa
poate fi contrabalansat numai de votul majoritar n Cabinet, inclusiv de cel al Cancelarului. Cancelarul i
Ministrul Finanelor au poziii potenial puternice. Aceeai regul se aplic la problemele importante din
punct de vedere financiar. MF nu poate fi constrns n cazul cheltuielilor n exces fa cele propuse n
buget. Din acest motiv, MF trebuie informat din stadiul incipient asupra oricrei propuneri legislative.
n timp ce departamentele guvernamentale sunt responsabile cu implementarea bugetului, elementele
generale de management bugetar transcend interesele departamentelor individuale si sunt de asemena de
apanajul MF. Datoria ministrului este de a monitoriza stadiul implementrii bugetului i de a interveni,
dac este cazul, blocnd cheltuielile unde sesizeaz devieri de la Planul Financiar (s-a ntmplat la sfritul
anului 1995). Responsabilitatea se reflect n cerina ca departamentele s solicite aprobarea MF pentru
orice deviere de la cifrele de buget. Acesta este cazul atunci cnd nu s-au prevzut fonduri pentru cheltuieli
specifice i este nevoie de cheltuieli extrabugetare.
Puterea MF este criticat pentru abordarea sa excesiv fiscal a elaborrii politicilor. Poziia ministerului
este perceput ca o ameninare la adresa puterii independente a celorlalre ministere i la puterea
Cancelarului de ndrumare i punere la punct. Oricum, spre deosebire ce BC, MF nu a devenit un
superminister sau centru de planificare. i lipsete capacitatea de planificare necesar de a se opune
propunerilor celorlalte ministere i de aceea poate numai examina politicile acestora dintr-o perspectiv

109

fiscal. Oricum, nivelul n cretere al datoriei publice din rile OCDE n general indic probabil c poziia
MF trebuie mai degrab ntrit.
Lista celor 100 de puncte a fost introdus ca instrument intern al MF n planificare i supraveghere
rapid. Actualmente, lista lista grupeaz numrul categoriilor punctuale de cheltuieli n 125 de blocuri,
incluznd toate chestiunile consistente financiar, importante politic i dificil de planificat. n funcie de
importana lor, blocurile cuprind categorii individuale, capitole sau ntregi bugete departamentale. Lista
cuprinde informaia necesar pentru pregtirea bugetului:
1. Estimrile bugetare ale anului n curs i Planului Financiar n vigoare;
2. Cheltuielile reale din anul fiscal n curs;
3. Angajamente pentru anii fiscali viitori rezultnd din angajamentele Parlamentului;
4. Riscurile implicate de tendinele economice globale (cheltuieli induse ciclic, cheltuieli ale
pieei de munc);
5. Proiecii de viitor depiri de costuri, reduceri de cheltuieli, bazate pe informaii ale
diviziilor relevante.
Prin intermediul acestei liste, prima estimare a cheltuielilor poate fi fcut n interiorul MF cu mult naintea
pregtirii bugetului pe baza propunerilor departamentale, iar principiile pentru pregtirea bugetului pot fi
definite n acord cu impozitele i veniturile estimate.
Pregtirea bugetului cere aproape cincisprezece luni. Paii preliminari sunt ncepui din toamn, cu doi ani
naintea anului fiscal n discuie. n decembrie/ianuarie o circular a MF transmite ageniilor federale o
instruire detaliat asupra pregtirii i redactrii estimrilor bugetului ageniei. Principalele componente ale
circularei constituie o evaluare general a situaiei bugetare, ntrumri pentru veniturile i cheltuielile de
buget i pentru problemele de management de personal. Aceste ndrumri pot include:
1. Plafonul cheltuielilor generale, pe categorii;
2. Detalii ale bazei de calcul a cheltuielilor de personal;
3. Principiile guvernnd achiziia i meninerea automobilelor oficiale, mobilierului i
achipamentelor;
4. Instruciuni de asigurare c apariia unor posturi noi este compensat de reduceri
corespunztoare din interiorul bugetului departamental i c nu exist prevederi de
modificare a posturilor permanente.
Funcionarii nsrcinai cu bugetul din fiecare agenie guvernamental sunt responsabili cu redactarea
cerinelor de cheltuieli proiectate ale ageniei, care sunt prezentate nivelului superior de autoritate feredal,
care este de obicei un minister. Aceste autoriti supreme adun datele ageniilor i redacteaz propunerile
de buget la MF la sfritul lui februarie nceputul lui martie.
MF trece n revist propunerile naintate de autoritile federale supreme, asigurndu-se c costurile totale
ale cheltuielilor nu depesc veniturile estimate (incluznd mprumuturile nete din suma permis, date fiind
cerinele economiei n ansamblu). Pentru a trece n revist propunerile, MF trebuie s reevalueze Planul
Fiscal n curs pentru furnizarea cifrelor Planului Financiar reactualizat. n ceea ce privete venitul din
impozite, MF i fondeaz analiza pe estimrile produse de Comitetului pentru Estimarea Veniturilor din
110

Impozite, ntrunit primvara. Acest grup este format din: MF, coordonator central, Ministerul Economiei,
Ministerele de Finane ale Lnder-elor, Uniunea Federal a Asociaiilor Centrale a Comunelor, Deutsche
Bundesbank, Biroul Federal de Statistic, Consiliul Experilor n Evaluarea Tendinelor Economice Majore
i marile institute de cercetare economic. MF ia not de recomandrile Consiliului de Planificare
Financiar (vezi Seciunea IV), a crui sarcin este de a coordona planificarea financiar a Federaiei,
Lnder-elor i comunelor.
MF poate cere clarificarea unei chestiuni punctuale sau documentaia parial a bugetelor naintate de
departamentele Federale. Legislaia bugetar german cere ca principiile eficienei i economiei s fie
respectate att n pregtirea, ct i n implementarea bugetului. MF nu este obligat s accepte propunerile
naintate de autoritile federale supreme, pe care le poate amenda dup consultarea cu ageniile vizate.
Discuiile i evalurile cererilor bugetare sunt purtate de MF i departamentele cheltuitoare. Aceste discuii
au loc la trei nivele: eful diviziei responabile n departament cu un buget departamental specific,
directorul-general al Bugetului n MF i ministrul. n timpul numeroaselor etape ale trecerii n revist,
propunerile iniiale de buget sunt examinate atent i reduse succesiv la nivelul permis de resursele
economice i financiare. Dac rmn probleme nc nerezolvate la nivel ministerial, ele trebuie decise de
cabinet.
Orice buget conine trei tipuri de cheltuieli, susceptibile la diferite grade de influen i necesitnd metode
de negociere diferite n procesul de pregtire bugetar.
Cheltuieli obligatorii prin lege sau contract: primele chestiuni sunt menionate n lege i se refer la aria
politicilor sociale i pentru familie, cheltuielilor de personal i ca exemplu de cheltuieli din a doua
categorie: plata chiriilor care reprezint mai mult de 80 de procente din cheltuielile totale. n aceste
cazuri, negocierile bugetare se limiteaz la verificarea propunerilor, estimarea tendinelor cheltuielilor i
verificarea calculelor cheltuielilor fcute de departamentul respectiv. MF nu poate opera schimbri dect
cu decizia guvernului de a schimba legislaia pentru a reduce o cheltuial. Este cazul dezbaterilor asupra
schimbrilor structurale ale sistemului de ajutor financiar pentru studenii din universiti. Dac este nevoie
de intervenie legislativ, aceasta se va regsi n Legea de Sprijin Bugetar.
Cheltuielile cu flexibilitate limitat: aceste chestiuni se refer la consumul administraiei publice
reprezentnd 15 procente din cheltuieli care sunt estimate n mare pe baza experienei i caracterului
plauzibil. MF poate aciona limitat. De obicei, cerina pentru cest tip de cheltuieli este, practic, un dat. MF
are de introdus numai standarde obligatorii i alte proceduri de urmat de departamentele n calcularea
cheltuielilor. Aceste principii trebuie communicate departamentelor din timp pentru a le putea utiliza n
pregtirea estimrilor interne. Este o funcie important a circularei mai sus prezentat.
Cheltuieli flexibile: aceste implic mprumuturi nerambursabile i subvenii, proiecte de dezvoltare,
constituind mai puin de cinci procente din cheltuielile totate. Acestea sunt supuse proceselor politice i nu
pot fi discutate la nivelul funcionarilor publici. Un exemplu practic poate fi lansarea unui program de
cercetare.
Activitatea Institiiei Supreme de Audit nu este limiat la auditul ex-post. Aceasta este implicat n
procesul guvernamental de pregtire a bugetului i de autorizare parlamentar, iar descoperirile ei pot
contribui la ambele activiti. Reprezentanii si iau parte numai la negocierile la nivel divizional, de vreme
de acelea de la nivelurile superioare sunt mai mult politice i mai puin tehnice prin natur.
Odat ce negocierile s-au ncheiat, proiectul de buget este redactat de MF i naintat BC n vederea
aprobrii Cabinetului. Guvernul federal adopt proiectul de bugat numai la nceputul lui iulie.

111

Datorit urgenei proiectului de lege, procedura parlamentar difer de aceea a legislaiei normale. Pentru
a scurta timpul de aprobare parlamentar, proiectele de lege privind fondurile alocate i documentele de
buget de interes sunt trimise simultan celor dou camere.
Ca i n cazul celorlalte proiecte, proiectul legii bugetare beneficiaz de trei dezbateri n Parlament. La
prima, Ministrul de Finane ine o cuvntare cuprinztoare i evideniaz consideraiunile care stau la baza
bugetului. Membrii Parlamentului rspund acestei propuneri.
Dup prima dezbatere, proiectul este trimis spre discutare comitetelor parlamentare, unde face obiectul
unei examinri detaliate. Principale discuii au loc la Comitetul pentru Bugat i in din septembrie pn la
mijlocul lui noiembrie, cnd se nchie printr-o declaraie. Membrii comitetelor funcioneaz ca raportori i
sunt specializai n bugetele departamentale.
n timpul celei de-a doua dezbateri, rezultatele Comitetului pentru Buget sunt anunate n sesiune plenar a
Bundestag-ului de ctre raportori comitetelor. Prin aceasta ncep discuiile camerelor asupra bugetelor
departamentale i toate amendamentele propuse sunt votate.
Imediat dup aceea urmeaz o a treia dezbatere, final (noiembrie/decembrie), n care se dezbate i se
voteaz bugetul n ansamblu. Dup adoptarea n Bundestag, proiectul trece prin Bundesrat, ale crui
obiecii pot fi ignorate de Bundestag (s-a ntmplat n 1995). Semnat de Ministrul Finanelor, Cancelar, de
Preedinte i promulgat n Gazeta de Drept Federal, bugetul federal devine lege.
Trei instituii sunt implicate n redactarea i auditul conturilor: MF se ocup de conturile guvernului,
Instituia Suprem de Audit examineaz cheltuielile actuale, iar prezentrile conturilor i comentariile sale
sunt expuse n Parlament, n timpul dezbaterii asupra aprobrii formale a managementului bugetar
guvernamnetal.
De regul Fondurile de asigurare social i pregtesc propriile bugete, independente de cele aparinnd
autoritilor teritoriale (Federaie, Lnder)59. Oricum, n ciuda independnei legale, exist o legtur ntre
bugetele de securitate social i bugetul federal, pentru c Federaia contribuie la finanarea beneficiilor.
Este vorba despre asigurarea pensiilor, finanat n msur de 20 de procente din ajutoare financiare
federale (dup reguli specifice), asigurarea de omaj (acoperirea deficitului) i sntatea (ngrijirea
medical de durat i asigurarea pentru accidente nu sunt n principiu finanate de guvern). Guvernul
federal poate influena termenii de ntreptire i ratele beneficiilor sociale prin legislaie.
Dincolo de aceste legturi cu cheltuielile bugetelor sectorului public, exist legturi i n ceea ce privete
veniturile: contribuiile de asigurare social sunt scutite de la impozitare, iar beneficiile sociale sunt
neimpozitabile. O alt trstur important este c impozitele globale i povara securitii sociale nu
trebuie s pericliteze creterea economic. Muli consider c rata actual a impozitelor i securitii
sociale de 44 procente din PIB impozite de 24.5 la sut i contribuii sociale de 19.5 la sut este deja
foarte mare. Pentru a reduce povara securitii sociale n viitor, vor fi implementale economii la toate
nivelurile bugetelor publice i ale sistemelor de securitate social.

59

Bugetul federal acoper plile de securitate social pentru funcionari publici, judectori, memebri ai forelor
armate i pensiile i facilitile pentru victimele de rzboi.

112

V REFORME I TRANSFORMRI RECENTE

Unitatea Germaniei a fost i rmne cea mai mare provocare pentru ntregul proces de elaborare a
politicilor n Germania, atingnd practic toate domeniile vieii sociale i a crui finanare afecteaz
sistemul bugetar german.
De cauz c exist diferene majore ntre puterea financiar i structura impozitelor ntre Lnder-ele noi i
vechi, iar administraia impozitelor trebuie creat acum n Lnder-ele noi, Tratatul de Unificare (art. 7,
paragraful 3) detaliaz aranjamentele proprii perioadei de tranziie, chiar dac, n principiu, sistemul fiscal
al Republicii Federale a intrat n vigoare imediat n noile Lnder. n loc s includ noile Lnder n sistemul
federal de egalizare financiar, a fost creat Fondul German de Solidaritate, parial din contribuia Federaiei
i a Lnder-erlor vechi i parial prin credite cu plata n 2015 prin care s-au transferat 160 miliarde
mrci noilor Lnder n perioada 1990-1994.
La 1 ianuarie 1995, noile Lnder erau cu totul integrate n sistemul federal de egalizare financiar, prin
legea privind implementarea Programului Federal de Consolidare din 1993 (pentru prezentarea originilor
sale, vezi Secia III). Noul sistem federal de egalizare financiar, care respect principiile enunate n
Decizia Curii Constituionale Fedrale de la 27 mai 1992, este identic celui vechi, ca structur. Egalizarea
financiar orizontal - adic ntre Lnder implic pli prin compensare din partea Lnder-elor mai
bogate, avnd ca scop creterea puterii financiare a celor srace cu peste 95 la sut fa de media puterii
financiare a tuturor Lnder-elor. Aceasta este finanat crescnd veniturile din taxa pe valoarea adugat n
Lnder-ele bogate, pe cheltuiala Federaiei. Ajutoare financiare suplimentare din partea Federaiei cresc
aceast rat cu peste 99.5 procente.
n plus, din 1995 pn n 2004, noile Lnder vor primi ajutoare financiare suplimentare speciale din partea
Federaiei, ce se ridic anual la 14 miliarde mrci, menite s micoreze dificultile provenite din divizarea
anterioar a rii i s compenseze slbiciunea financiar disproporionat a autoritilor locale. De
asemenea, peste o perioad de zece ani, Federaia va furniza noilor Lnder cte 6.6 miliarde mrci anual,
prin legea de promovare a investiiilor Reconstrucia Estului, care este destinat s le ntreasc
economiile.
Mai mult, s-a decis un aranjament final de rezolvare a problemei celor 340 milioane mrci motenite n
datorii ale Republicii Democrate Germane obligaiuni fa de agenia Treuhand provenite din
restructurarea ntreprinderilor est germane, vechile datorii bugetare ale RDG i solicitrile de egalizare
legate de conversia valutar. n 1995, acestea au fost consolidate n Fondul de Rambursare i vor fi
rambursate peste generaie, din plile Federaiei.
n interiorul domeniilor sale de competen, Federaia a redirecionat o finanare considerabil ctre noile
Lnder, contribuind practic la crearea unei infrastructui funcionale (osele, proiecte de cercetare), asisten
care va continua n funcie de necesiti.
Principul aplicat n unitatea financiar german este de a realiza acest lucru, pe ct posibil, economisind n
alt parte. Pentru c ntr-o politic fiscal inteligent cheltuielile nu pot fi reduse dect treptat, a fost
inevitabil creterea, pentru o perioad, a mprumuturilor. Pentru acelai motiv, nici creterea impozitelor
nu a putut fi evitat. S-a folosit un echilibru al acestor trei mecanisme de finanare.
ntre 1992 i 1995, Federaia a cheltuit aproximativ 540 miliarde de mrci n transferuri brute ctre noile
Lnder. Plile nete prin transfer (transferul brut minus veniturile noilor Lnder) au fost de 340 miliarde n
aceeai perioad. Bugetul federal suport ratele dobnzilor pentru Fondul Unitii Germane i Fondul de

113

Rambursare. n viitor, Federaia va sprijini cu fondurile cuvenite procesul de aliniere economic i social
a noilor Lnder.
O msur vital pentru politica fiscal guvernamental este reducerea cotei cheltuielilor federale de la 50.5
procente (1995) din PIB, la nivelul dinaintea unificrii de 46 de procente.
Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Politice Europene va complica politica de coordonare dintre
Federaie i Lnder. Cnd Uniunea Monetar European (EMU) va deveni realitate, cererile n sensul unor
politici bugetare i fiscale coerente ale Federaiei i Lnder-elor vor crete. Procesul de ratificare de la
Maastricht a dovedit c guvernul nu intenioneaz nici o modificare a instituiilor i procedurilor existente
adic Consiliul de Planificare Financiar (vezi Seciunea IV). Rmne de vzut dac acestea vor fi
suficiente n EMU.
Ratificarea Tratatului de la Maastricht a adus schimbri considerabile n participarea Lnder-elor la
afacerile europene. Pe vremea Comunitii Economice Europene (CEE), Lnder-ele participau la politicile
federale CEE via Bundesrat, ale crui opinii erau luate n considerare de ctre Guvernul federal, dar care
puteau fi ignorate din motive constrngtoare de politic extern i de integrare. Lucrurile se complic
odat cu apariia UE. Vechiul sistem, n care opiniile Lnder-elor erau luate n consideraie dar puteau fi
ignorate va fi aplicabil numai n condiiile n care puterile legislative ale Federaiei sunt afectate de
politicile europene. Dac propunerile UE afecreaz Lnder-ele, articolul 23 din Constituie oblig
Guvernul federal s ia n serios opinia Bundesrat-ului. n acelai timp, responsabilitatea pentru ar ca
ntreg a Guvernului federal trebuie meninut i aprobarea sa este necesar de fiecare dat cnd politicile
UE i opinia Bunderast-ului au consecine financiare asupra Federaiei. Setul complex de regului va duce
la numeroase conflicte de interpretare ntr-un context UE n care omogenitatea abordrii naionale este cel
puin att de importanta ca pe vremea CEE. Rmne de vzut cum vor afecta toate acestea rolul german n
negocierile de la Bruxelles.
Coordonarea UE n cadrul Guvernului federal se va ameliora. Procesul actual de la Bruxelles face
dezirabil o politic naional unitar, avnd autoritatea de a trata cu partenerii europeni, n ciuda
sensibilitilor ministeriale de acas. Din acest motiv, membrii Parlamentului solicit crearea unui
Minister al Afacerilor Europene. O alternativ pate fi consolidarea rolului BC n negocierile europene. O
asemea decizie a Cancelarului ar fi bine primit de membrii Coaliiei. Acesta nu este nc un subiect n
dezbatere, de vreme ce guvernul de dup 1994 nu conine un astfel de portofoliu. Nu este nevoie de un alt
minister de coordonare, n afar de BC i MF i n chestiuni de drept (constituional) Ministerul Justiiei
i cel de Interne.
Pactul de stabilitate de la Maastricht este de o importan major pentru buget. n ciuda inevitabilei presiui
asupra politicii fiscale, Germania s-a dedicat mpreun cu partenerii si europeni unor obligaiuni
fiscale stringente i obligatorii de consolidare. Pentru a respecra criteriile de participare la moneda unic
european, cota datoriei publice nu trebuie s depeasc 60 de procente din PIB, iar deficitul bugetar nu
poate depi trei procente din PIB. Aceste cerine apas bugetul i reclam reduceri ale cheltuielilor.
Recent se poart discuii detaliate despre reforma administraiei publice. Aceasta se ntmpl pentru c
administraia public poate contribui n mare msur la consolidarea procesului guvernamental de
cheltuieli. n plus, se contientizeaz povara public reprezentat de solicitrile de pensii asupra bugetelor
autoritilor publice.
Sunt trecute n revist diverse modaliti de a ajunge la o administraie mai puin stufoas. Acesta este
un obiectiv central al politicii guvernamentale i nu este, n principiu, atacat de partidele din opoziie.
Componentele sale de baz sunt urmtoarele:

114

1. Privatizarea ariilor comerciale;

2. Dereglementarea sectorului public n sens limitat;
3. Reforma legii funcionarului public;
4. Folosirea mai frecvent a practicilor sectorului privat n finanele publice, de exemplu
contabilitatea costurilor i rezultatelor (vezi Seciunea 47);
5. Trecerea n revist a legii bugetului pentru flexibilizarea i descentralizarea responsabilitii
(vezi Seciunile 48, 49)
Aceast revizuire se concentraz mai mult asupra cheltuielilor operaionale, de investiii i de personal ale
administraiei publice dect asupra sarcinilor programelor (investiii n transport i comunicaii, securitate
social, subvenii i echipament militar).
Aceste consideraii trimit la un amendament recent al legii bugetului i la explicarea acestuia, despre
analizele de eficien realizate pentru toate iniiativele guvernamentale de ctre cei responsabili, mai ales n
stadiul iniial, de planificare. Acestea acoper toate msurile guvernamentale de la proiecte de investiii,
subvenii, msuri de politic a impozitelor i msuri sociale, pn la proiectele de legislaie.
Analizele eficienei nu presupun calcule sofosticate cost-beneficiu, care nu sunt uor inteligibile i sunt
ntreprinse de experi din afar. Ele ar trebui s implice verificri ale eficienei pentru orice tip de activitate
i tuturor msurilor administrative. Cea mai simpl i mai economic metod de analiz ar trebui s fie
folosit, dup cum cere cazul. Rezultatele testelor de eficien ar trebui nregistrate astfel nct s fie uor
de reprodus pentru parile interesate.
Cei responsabili cu pregtirea bugetului n fiecare minister, MF i Parlament se pot informa despre stadiul
verificrii eficienei. Acetia ar putea condiiona includerea anumitor msuri n fazele pregtitoare i de
execuie a bugetului de pregtirea acestor analize ale eficienei.
Cu aceast reorganizare, respectarea principiilor eficienei n administare va fi:
1. Asigurat n toat gama activitilor administrative;
2. Facilitat prin simple reguli procedurale;
3. Documentat i verificabil de o a treia parte;
4. O parte fireasc i automat a activitii guvernamentale administrative.
Una dintre criticile eseniale ale administraiei publice vizeaz distana care exist ntre responsabilitatea
material i financiar. Responsabilitatea pentru politicile solicitnd cheltuieli aparine ministerelor, n
timp ce MF se ocup de nota de plat. Trebuie dezvoltate sisteme care s asigure c se dicut
consideraiunile financiare chiar de la iniierea propunerilor politice, iar reorganizarea trebuie realizat n
vederea promovrii cooperrii i a mai marii responsabiliti pentru deciziile de folosire optim a
fondurilor, la orice nivel de folosire.
Noile modele de management bugetar sunt testate la toate nivelurile de guvernare n Germania, n special
n cadrul Lnder-elor i ale celor mai mici uniti administrative, ale cror costuri admistrative reprezint
50 de procente din bugetele proprii.

115

Trei proceduri noi sunt n discuie:

Globalizarea: Autorizrile cheltuielilor pe departamente se reduc la un numr mic de capitole, de
exemplu, cheltuieli de personal, cheltuieli operaionale, investiii.
Flexibilitate mrit: Structura detaliat a bugetului este restrns, dar executarea sa poate fi
trecut cu vederea, dac suma total nu este depit.
Bugetarea pe trei niveluri: Dup determinarea veniturilor i cheltuielilor care nu sunt
negociabile, fiecare unitate este liber n folosirea fondurilor reziduale.
n vederea folosirii cu economie a banilor publici, introducerea unei mai mari flexibiliti n managementul
fondurilor bugetare este garantat numai dac determin o cretere a eficacitii msurabil n bani, care
poate fi demonstrat prin metode adecvate de evaluare (analize ale eficienei, controale, etc.). n plus,
trebuie s existe un dividend de eficien i flexibilitate perceptibil, care s reduc cerinele de finanare
guvernamental, deci s produc economii bugetare reale. Flexibilitatea mrit nu trebuie sa fie un scop n
sine.
ntr-un exerciiu experimental, bugetul federal din 1995 include cinci modele de evaluare, prin care
diversele tipuri de autoriti testeaz proceduri bugetare flexibile pe o perioad de trei ani. Din 1992,
centrele de cercetare naional i-au implementat bugetele mai flexibil pentru a facilita restructurarrea i
reducerea cheltuielilor. Aceast libertate semnific libertatea total de a transfera fonduri n cadrul
bugetelor operaionale i de investiii, libertate parial de a transfera fonduri ntre bugetele operaionale i
de investiii, posibilitatea de a continua acestea i n anul urmtor i flexibilitate n politica de personal.
Centrele de cercetare au fost de acord cu aceast flexibilitate i s-a ajuns la reduceri de cheltuieli, dar
nemulumirile privind finanarea insuficient au rmas la fel de zgomotoase.
Pentru a aprofunda cunotinele
Raportul Financiar al Ministrului Federal de Finane (Finanzbericht des Bundesministers der Finanzen),
coninnd premisele economice i principalele chestiuni fiscale de la baza bugetului federal (printre alii,
Planul Financiar i date statistice cuprinztoare), august, anul (t-1).
Raportul Anual al Consiliului Experilor Economici pentru Estimarea Tendinelor Economice Generale
(Jahresgutachten des Sachverstandingenrates zur Begutachtung des gesamtwirtschaftlichen Entwicklung),
noiembrie.
Raportul Economic Anual (Jahreswirtschaftsbericht) la Guvernului federal, rspunznd raportului anual al
Consilului Experilor Economici, ianuarie (anul t), traducerea n limba englez.
Sistemul Bugetar German (der Bundeshaushalt unser Geld) (1984), traducerea n limba englez.
Publicaii por fi obinute prin:
Bundesanzieger Verlag, Postfach 1320, D-53003 Bonn, Germania; i Ministerul Finanelor,
Graurheindorfer Str. 108, D-53177 Bonn, Germania

116

ANEXA 1: BUGETUL SECTORULUI PUBLIC, 1992

Bugetul public agregat

1800
Cheltuieli

1619

Venituri

1600
1496

Deficit

1400

1200

1000

800
630

624

600
431
400

441
392

410
316

200

299

123
39

34

34

31

17

0
Buget public agregat

Federaie

UE

Lander

ANEXA 2

117

Municipaliti

Fonduri de asigurri
sociale

ELABORAREA POLITICILOR N GUVERNELE DE COALIIE: CAZUL DANEMARCEI:

ADAM WOLF

Autorul a fost Secretarul Privat Principal a doi Prim Minitri danezi din 1991 pn n 1995, avnd
experient n management public ca urmare a activitii sale anterioare n cadrul Ministerului de Finane.
n prezent este consilier al Ambasadei Regale Daneze la Washington DC. Autorul mulumete pe acesat
cale Asistentului Special al Biroului Primului Ministru danez, Leif Jensen, pentru comentariile fcute
asupra lucrrii de fa.
(Ideile exprimate n aceast lucrare aparin numai autorului i nu reflect poziia nici unei instituii
publice.)

TERMENI CHEIE
BIROUL DE BUGETARE: Ministerul de Finane
CENTRU: Biroul Primului Ministru
INSTITUTII DE MANAGEMENT AL COALIIEI:
Comitetul de Coordonare: Prezidat de Primul Ministru, cei ase membrii ai si sunt lideri de partid i
minitrii n ministerele cheie ale rii. Acesta se ocup de strategia general i rezolvarea conflictelor
politice. Secretarul Permanent al Ministrului de Finane frecventeaz aceste ntlniri, care sunt
confideniale.
Comitetul Afacerilor Economice al Cabinetului: Prezidat de Ministrul de Finane, este format din
minitrii Afacerilor Economice, Comer i Industrie i din lideri de partid. Acesta se ocup de consecinele
bugetare ale tuturor politicilor noi i constituie faza final a procesului anual de elaborare a bugetului.

REZUMAT

Din 1982, Danemarca a avut cinci tipuri diferite de guverne de coaliie, care au fost guverne minoritare cu
o singur excepie. Datorit existenei acestor coaliii schimbtoare, combinarea procedurilor bugetare
eficiente n vederea armonizrii elaborrii politicilor cu responsabilitatea bugetar i cultura politic a
disciplinei bugetare a pus bazele unei anumite flexibiliti politice n influenarea procedurilor bugetare
stricte.
Aceast flexibilitate politic, absolut necesar n procesul de elaborare a politicilor n guvernele minoritare
i de coaliie, necesit sensibilitate politic la toate nivelurile guvernrii. Se ateapt ca minitrii s-i
ntlneasc regulat partenerii de coaliie i s pregteasc noua legislaie n contact strns cu acetia. Pe

118

lng coordonarea funcional ntre diferite ministere, se ateapt de asemenea realizarea coordonrii ntre
colegii de Cabinet, membrii Parlamentului i electorat, la toate nivelurile.
Minitrii prezint noile iniiative n ntlnirile Cabinetului, unde are loc att coordonarea funcional, ct i
politic. n cazul politicilor europene, exist un sistem formalizat de comitete i proceduri care asigur
coordonarea funcional ntre ministerele i grupurile de interese organizate.
Instituiile centrale de coordonare politic sunt Comitetul de coordonare i Comitetul Afacerilor
Economice al Cabinetului, ambele constituite exclusiv pe criterii politice. n timp ce primul, prezidat de
Primul Ministru, tinde s se concentreze asupra problemelor politice majore, cel de-al doilea, condus de
Ministrul Finanelor, acoper sfera elaborrii politicilor i a problemelor bugetare.
Cazul Danemarcei arat c disciplina bugetar sever, bazat pe proceduri bugetare stricte i pe o cultur
politic care o sprijin, poate coexista cu flexibilitatea politic necesar guvernelor de coaliie. Aceast
flexibilitate este materializat n cele dou comitete ale Cabinetului nfiinate pentru a dezbate problemele
politice controversate, dar solicit i o sensibilitate politic general la toate nivelurile elaborrii politicilor.

CONINUT

Introducere
I Experiena guvernelor de coaliie n Danemarca.
II Structura de baz a coordonrii politice n guvernele de coaliie
Nivelul ministerial..
Nivelul Cabinetului
Comitetele Cabinetului...
Comitetul de Coordonare: cheia n managementul politicii de coaliie..
Comitetul Afacerilor Economice al Cabinetului
Concluzii
Pentru a aprofunda cunotinele.
Anex.

119

INTRODUCERE

Chestiunea complementaritii i armonizrii ntre procesele bugetare i de elaborare a politicilor poate fi

reformulat prin dou ntrebri innd de proiectarea instituional:
Pe de o parte cum se poate asigura faptul c interesele bugetare sunt evideniate i considerate
n fiecare faz a procesului de elaborare a politicilor?
Pe de alt parte cum se poate asigura faptul c intereselor politice li se permite s influeneze
procedurile bugetare stricte?
Dac prima ntrebare semnaleaz nevoia de sincronizare, cea de-a doua trimite la cea de flexibilitate. Dac
primei i se poate rspunde n termeni de reguli, proceduri i echilibru instituional al puterilor ntre
ministerele importante, Ministerul Finanelor i Biroul Primului Ministru, celei de-a doua i se va rspunde
de ctre toate partidele prin sensibilitate fa de sursele conflictului politic.
Descrierea care urmeaz prezint cazul Danemarcei, cu accent asuprea celei de-a doua ntrebri. Prima
chestiune a fost elucidat de la nceputul anilor 80, cnd s-a stabilit un sistem eficient i descentralizat de
proceduri menite s sincronizeze autoritatea de elaborare a politicilor cu responsabilitatea bugetar.
Interesant n Danemarca este chiar coexistena unui grad mare de disciplin bugetar cu nivelul ridicat de
flexibilitate politic datorat guvernelor multipartite de coaliie.
Aceast lucrare se va axa pe mecanismele de coordonare politic n guvernele daneze de coaliie i se va
60
ncheia prin conectatrea acestor mecanisme la procedurile sistemului bugetar .

I EXPERIENA GUVERNELOR DE COALIIE N DANEMARCA

Danemarca este o monarhie constituional cu un sistem de guvernare parlamentar. Parlamentul danez

(Folketing) se caracterizeaz printr-o multitudine de partide parlamentare n prezent nou i coaliii
schimbtoare de partide care sprijin sau care particip n Cabinet. Dei, dup Constituie, alegerile
naionale (bazate pe reprezentare proporional) urmeaz s se desfoare o dat la patru ani, ele au loc de
fapt mult mai des: n ultimii 25 de ani, Danemarca a avut 11 alegeri naionale i 14 guverne.
Danemarca are o tradiie ndelngat a guvernelor minoritare care generat un stil consensual, pragmatic de
elaborare a politicilor. Cu cteva excepii, guvernele de dup rzboi au fost fie guverne minoritare ale unui
singur partid toate social-democrate cu o singur excepie sau guverne minoritare de coaliie. Puinele
guverne majoritare au fost de asemenea de coaliie.
Din 1982 dup o decad de guverne de partid unic Danemarca a avut cinci tipuri diferite de guverne de
coaliie:
60

Calendarul i trsturile principale ale procesului bugetar danez sunt rezumate n anex.

120

 Coaliii de patru partide conduse de Conservatori (1982-1988)

Coaliii de trei partide conduse de Conservatori (1988-1990)
Coaliii de dou partide conduse de Conservatori (1990-1993)
Coaliii de patru partide conduse de Social Democrai (1993-1994)
Coaliii de trei partide conduse de Social Democrai (1994-prezent)
Cea mai mare parte a guvernelor de coaliie au fost guverne minoritare. Numai coaliia de patru partide
condus de Social Democrai (1993-1994) avea majoritate parlamentar, dar era o majoritate fragil, ceea
ce nsemna c guvernul se afla sub presiune extern puternic pentru a-i menine majoritatea i sub
presiune intern puternic din partea memebrilor individuali ai coaliiei, care se foloseau de puterea votului
decisiv pentru a-i atrage atenia public.
Aceast experien din 1982 constituie baza pentru discuia urmtoare asupra managementului elaborrii
politicilor n guvernele de coaliie.

II STRUCTURA DE BAZA A COORDONRII POLITICE N GUVERNELE DE COALIIE

Toate guvernele au nevoie de mecanisme de coordonare, care sunt de dou tipuri. n primul rnd,
coordonarea funcional, care nseamn c toate aspectele tehnice i interesele funcionale ale ministerelor,
reprezentnd sectoare diferite i interese opuse ale societii, de pild disciplina bugetar i politica extern
coerent, sunt integrate n procesul elaborrii politice. n al doilea rnd, coordonarea politic, care
nseamn c toate interesele politice reprezentate n Cabinet i ntr-un sens mai larg, ale membrilor
partidelor parlamentare proguvernamentale, electorat se reflect n procesul de luare a deciziilor.
Distincia ntre coordonarea funcional i politic nu este ntotdeauna identificabil n procesul zilnic de
elaborare a politicilor, dar ajut la nelegerea naturii guvernelor de coaliie. Ceea ce difereniaz guvernele
de coaliie de guvernele monopartite este importana vital i natura complicat a coordonrii politice.
Pe baza experienei daneze a guvernelor de coaliie din 1982, este posibil identificarea unei structuri
fundamentale a elaborrii politicilor, care a evoluat lent i s-a stabilizat ca model supravieunind schimbrii
Primului Ministru i partidului de la conducere din 1993. Urmtoarea descriere accentueaz trsturile
generale ale acestui model de elaborare a politicilor la nivelul ministerelor, Cabinetului i comitetelor
Cabinetului.
Nivelul ministerial
Sistemul danez de guvernare este fundamentat pe responsabilitatea ministerial, iar Cabinetul aprob
colectiv toate iniiativele politice majore. Exist de obicei ntre 20 i 24 de minitrii de Cabinet, fr
adjunci sau secretari de stat. Minitrii Cabinetului sunt singurii funcionari numii pe criterii politice din
executivul guvernului central.
121

Un minister danez este format de obicei din trei straturi ierarhice de funcionari publici, condui de un
secretar permanent. Secretarul permanent este singurul funcionar public care este, n principiu,
permanent. Cu toate acestea, n ultima vreme, tendina spre nlocuirea rapid a secretarilor permaneni a
ctigat teren. Ministrul are un mic birou privat cu unul sau doi secretari personali, civa asisteni
administrativi i cteodat, un nsrcinat cu relaiile cu presa (nu un purttor de cuvnt). Personalul biroului
privat este recrutat din rndul celor mai tineri funcionari din interiorul ministerului.
Absena unui strat de funcionari numii politici, care exist n toate rile OCDE, nu indic o absen total
a consilierii politice a ministrului. Din contr, funcionarii publici superiori, mai ales secretarii permaneni,
include consideraii poltice n consilierea minitrilor. n guvernele minoritare i de coaliie complexitatea
problemelor de zi cu zi evideniaz nevoia consideraiunilor tactice i politice.
Ministrul este ateptat s menin o bun relaie de lucru cu comitetele parlamentare corespunztoare i cu
memebrii Parlamentului n general. Acesta se ntlnete regulat, de obicei sptmnal, cu reprezentanii
tuturor partidelor de coaliie. Nu este neobinuit ca reprezentanii partidului ministrului s fie la fel de
ndeprtai de procesul politic ca i reprezentanii altor partide. Cteodat acetia sunt chiar dezavantajai,
pentru ministrul conteaz din principiu pe sprijinul lor.
Toate propunerile de legislaie nou trebuie clarificate cu colegii de coaliie din Parlament nainte de a
ajunge n Cabinet. Negocierile ministrului cu parlamentarii naintea introducerii proiectelor legislative n
Cabinet este o chestiune delicat. Din acest motiv, colegii de Cabinet sunt consultai informal asupra
problemelor deosebite din timpul pregtirii proiectului. n cele mai multe cazuri, pregtirea nseamn
consultarea cu alte ministere i prin urmare cu colegii de Cabinet n capacitate funcional asupra
aspectelor tehnice, sferelor de interes ce se suprapun, etc. Dac acest tip de consultare este pregtit la
nivelul de jos al ministerelor, ministrul sau cel puin secretarul permanent este nsrcinat personal cu
aceste consultri, care sunt de natur politic.
Pe lng ntlnirile ministrului cu partenerii de coaliie n contextul comietetelor de Cabinet specializate,
Primul Ministru se va ntlni cu partanerii de coaliie, de obicei minitrii de Cabinet, i cu secretarii din
Parlament ai partidelor din coaliie. Scopul acestor ntlniri variaz de la curtoazie la consultri politice
importante, n funcie de participani, de interesele lor politice i de agenda politic.
Dac legislaia standard urmeaz de obicei procesul descris mai sus (de la baz spre vrf), iniiativele
politice majore se nasc de obicei n cadrul consultrilor politice din centrul guvernului, iar definirea
cadrului revine ministerelor importante. n anumite cazuri, chiar i negocierile detaliate sunt conduse, sau
cel puin supravegheate, de Ministrul Finanelor i Biroul Primului Ministru, pentru a controla chestiunile
deosebit de sensibile din punct de vedere politic.
Nivelul Cabinetului
Constituia danez nu stipuleaz cum ar trebui Cabinetul s i conduc afacerile. Numai confirmarea
formal de ctre Consiliul de Stat condus de Regin a propunerilor guvernamentale n materie de nou
legislaie i a legilor finale aprobate de Parlament este descris constituional. Dup o perioad lung de
timp practica ntlnirilor sptmnale de Cabinet de confirmare a noilor propuneri legislative i a altor
iniiative politice, s-a ncetenit ca instrument fundamental al Cabinetului.
Minitrii de Cabinet pregtesc legislaia propus i alte iniiative de politic n strns colaborare cu colegii
de coaliie. Aceasta nseamn c minitrii de Cabinet vor nsoi prezentarea noii legislaii n Parlament cu o
declaraie de confirmare a sprijinului pentru propunerea respectiv, din partea tuturor partenerilor de
coaliie din Parlament, sau cel puin de un raport al stadiului negocierilor ntre parteneri. Deseori, mai ales

122

n cazul guvernelor minoritare, declaraia include i poziia ateptat din partea partidelor de opoziie,
indicnd ansele de aprobare a legislaiei.
Minitrii Cabinetului comenteaz iniiativele colegilor lor din punct de vederea fie ministerial, funcional
sau politic. De vreme ce se presupune c minitrii au soluionat problemele politice majore din interiorul
coaliiei nainte de introducereea legislaiei n Cabinet spre aprobare, orice critic serioas n acest stadiu ar
fi jenant pentru ministrul n cauz. Proiectele legislative ntmpinate cu critici tehnice sau politice serioase
sunt retrimise ministrului i comitetului ministerial. ntlnirile ntregului Cabinet nu sunt vzute drept cel
mai potrivit forum de dezbatere a chestiunilor politice majore.
Ceea ce este important de accentuat este faptul c minitrii judec de obicei propunerile colegilor lor nu
numai dintr-o perspectiv funcional, dar i politic. Aceasta nseamn c, chiar i n cel mai pur sistem
de administraie public, personalul apropiat ministrului este implicat n probleme de politic de partid cu
privire la domeniile funcionale ale altor minitrii. Deseori, ariile nvecinate responsabilitii ministeriale
sunt mprite n aa fel nct s permit minitrilor din partide politice diferite s observe i s comenteze
iniiativele colegilor lor ntr-un mod calificat. De pild, Ministrul Finanelor i cel al Afacerilor Economice
din coaliiile daneze aparin de obicei unor partide diferite. n cazul coaliiilor de scurt durat ale Social
Democrailor i Liberalilor (de dreapta), Cabinetul a pus n practic un sistem de minitrii care se controlau
reciproc, care se spune c a condus la o atmosfer de lips de ncredere.
Dei dezbaterile politice majore se desfoar rareori n ntlnirile de Cabinet, toate guvernele de coaliie
din 1982 pn n prezent s-au angajat ntr-o tradiie a unor ntruniri bianuale ale Cabinetului, n cadrul
crora se discut planificarea pe termen lung i anumite politici preponderente. Dou dintre temeticile
frecvente ale ntrunirilor sunt prioritile politice bugetare i subiectele privind elaborarea politicilor din
Deschiderea Anual a Parlamentului, adresat de Primul Ministru. Importana politic a ntrunirilor difer,
dar ele dau ocazia membrilor Cabinetului s contribuie la strategia general a guvernului. n plus, ele
promoveaz coeziunea socal i politic a Cabinetului. Din cnd n cnd, alte tradiii, ca ntlnirile
sptmnale ale membrilor Cabinetului, au ndeplinit aceleai funcii similare de coeziune social i
politic.
Comitetele Cabinetului
Viaa politic danez a fost deseori caracterizat drept pragmatic i consensual. n acest spirit,
problemele sunt rezolvate de cele mai multe ori informal, prin consultri ad hoc i diplomaie preventiv,
reducnd procedurile formale la nivelul unor simple semnturi de aprobare. Aceasta se datoreaz faptului
c numai cteva comitete ale Cabinetului sunt cu adevrat importante n procesul de luare a deciziilor.
Dincolo de un numr de comitete ale cabinetului constituite pentru a marca prioritatea politic acordat
unor anumite subiecte politice, ca de pild lupta mpotriva omajului, numai cteva comitete ale
Cabinetului joac un rol continuu i sistematic n procesul Cabinetului de luare a deciziilor. n ultimii ani,
dou comitete au jucat un rol major n asigurarea coordonrii politice i bugetare ntre partenerii de
coaliie, n timp ce un al treilea comitet era nsrcint cu coordonarea poziiilor daneze n ntlnirile
Consiliului Uniunii Europene.
Comitetul politicii europene este o excepie de la regula lurii deciziilor pragmatic, informal din
Danemarca. Dei spiritul pragmatic este prezent n procesul de luare a deciziilor n probleme europene,
Danemarca este cunoscut pentru procedura excepional de formalizat, dar de succes, de a atinge
consensul ntre ministere i interesele organizate implicate n multiplele aspecte ale politicii europene.
Aproximativ 29 de comitete specializate, conduse de un comitet de nali funcionari publici, i, n cele din
urm, un comitet de Cabinet, pregtesc de obicei n cadrul unui orar foarte strict poziiile guvernului

123

danez pentru toate chestiunile prezente n agenda ntlnirilor Consiliului UE. Proiectele poziiilor
Guvernului sunt prezentate spre aprobare unui cabinet parlamentar nainte ca ministrul s poat reprezenta
Danemarca n Consiliu.
n timp ce acest tip de coordonare politic este de o impotran extrem pentru toi membrii prezeni i
viitori ai UE, el nu este totui un proces care implic un aspect special al politicii de coaliie. Miza este pe
de o parte o coordonare funcional, constnd n rezolvarea chestiunilor tehnice i obinerea consensului
ntre ministere i grupurile organizate care reprezin interesele societii daneze, iar pe de alt parte, o
coordonare politic standard implicnd att coaliia ct i partidele din opoziie. Cnd se ivete un conflict
politic ntre partenerii de coaliie n chestiunile de politic european, decizia revine Cabinetului interior,
care a fost descris mai sus.
Comitetul de Coordonare: cheia n managementul politicii de coaliie
Pentru nelegerea procesului de elaborare a politicilor din Danemarca, cheia este Comitetul de
Coordonare al Cabinetului, care este un Cabinet intern format exclusiv dup criterii politice. n toate
guvernele de coaliie din 1982 pn n prezent fir ele conduse de un Prim Ministru conservator sau social
democrat liderii de partid (i membrii Cabinetului) au fost membrii acestui Cabinet, care a devenit
forumul principal pentru rezolvarea conflictelor politice majore i formularea strategiei generale. Comitetul
are o formul care faciliteaz capaciateta sa politic de rezolvare a problemelor: un numr limitat de
membrii (patru-cinci), puini nali funcionari publici din cadrul Biroului Primului Ministru i se obicei,
Secretarul Permanent al Miniserului Finanelor frecventeaz ntlnirile, iar desfurarea ntlnirilor este
confidenial, prin aceasta nsemnnd c nici o nregistrare oficial a celor discutate nu este distribuit
nici mcar membrilor comitetului. Trebuie spus c acesta este esenialmente o unealt a Primului Ministru
ca preedinte al comitetului de a exercita conducerea i de a stabili coeziunea ntre partenerii coaliiei.
Componena comitetului reflect echilibrul puterilor din interiorul coaliiei. n guvernul bipartit din 199093, condus de Conservatori, fiecare partid avea cte trei membrii n Comitetul de Coordonare, printre care
Primul Ministru (conservator), Ministrul Afacerilor Externe (liberal), Ministrul Finanelor (conservator) i
Ministrul pentru Impozitare i Afaceri Economice (liberal). n guvernul patrupartit condus de Social
Democrai, n 1993-94, social democraii deineau trei locuri n comitet Primul Ministru, Ministrul
Finanelor i Ministrul Agriculturii (cel din urm cu funcia de consilier de ncredere al Primului Ministru).
Cele trei partide centriste partenere n coaliie erau reprezentate numai de lideri Ministrul Comerului i
Industriei, Ministrul Afacerilor Economice i Ministrul Energiei. n cele din urm, n guvernul tripartit
actual numrul locurilor atribuite social democrailor s-a limitat la dou, Primul Ministru i Ministrul
Finanelor, pentru a reflecta echilibrul din interiorul coaliiei.
Minitrii pot fi invitai s participe la discutarea chestiunilor de care rspund, dar nu li se permite s
influeneze agenda. Aceasta este stabilit de Primul Ministru, care este deschis propunerilor membrilor i
nonmembrilor comitetului. n general, de la un ministru se ateapt s introduc n atenia comitetului
chestiunile cu impact politic major i cele care prezint poteniale conflicte. De obicei minitrii sunt
interesai s clarifice aceste chestiuni din punct de vedere politic prin discuii n cadrul comitetului.
Aceasta se datoreaz problemelor politice ce ar putea s apar, dar i faptului c minitrii au un interes
politic s frecventeze ntlnirile de comitet, devenind astfel vizibili pentru majoritatea membrilor
Cabinetului. Este de la sine neles c acest ultim motiv nu este destul de puternic pentru ca Primul
Ministru s accepte includerea unei problem n agenda ntlnirii.

124

Comitetul Afacerilor Economice al Cabinetului: armonizarea bugetului i a elaborrii politicilor

Dac Comitetul de Coordonare a fost conceput ca un corp de coordonare general al Cabinetului, n
ultimii ani el s-a concentrat mai mult asupra soluionrii conflictelor ntre partenerii de coaliie, lsnd
planificarea bugetului i chestiunile de politic economic n responsabilitatea unor corpuri formale sau
informale prezidate de Ministrul Finanelor. Ceea ce a fost o coordonare strns, dar informal ntre
Ministrul conservator de Finane i Ministrul liberal pentru Impozitare i Afaceri Economice n perioada
guvernului bipartit, condus de Conservatori, s-a transformat de atunci ntr-un Comitet al Afacerilor
Economice al Cabinetului (CCEA), prezidat de Ministrul Finanelor (social democrat) i incluznd
Ministrul Afacerilor Economice i Ministrul Comerului i Industriei care s-a ntmplat s fie singurii
lideri ai coaliiei bipartite. Secretarul Permanent al Ministrului de Finane este responsabil cu pregtirea
agendei comitetului i un reprezentant la nivel nalt al Biroului Primului Ministru frecventeaz aceste
ntlniri.
Comitetul Afacerilor Economice al Cabinetului se ocup de toate iniiativele politice cu consecine
bugetare majore i pregtete deciziile Cabinetului n privina bugetului anual. Acesta este sprijinit de un
comitet paralel de nali funcionari publici din cadrul ministerelor implicate i din cadrul Biroului Primului
Ministru. Acest comitet este prezidat de Secretarul Permanent al Ministerului Finanelor. Comitetul
Cabinetului i comitetul nalilor funcionari pot invita minitrii i ali nali funcionari la discuii asupra
chestiunilor ce privesc ministerul din care fac parte. Chestiunile care nu sunt soluionate n cadrul
Comitetului Afacerilor Economice al Cabinetului sau care, din motive politice, in de agenda Primului
Ministru, vor fi dezbtute de Comitetul de Coordonare.
Diviziunea muncii ntre cele dou comitete de Cabinet nu este clar definit. CCEA nu se dedic numai
chestiunilor economice i bugetare, de vreme ce cele mai multe chestiuni politice au implicaii bugetare.
Mai mult, Ministerul Finanelor definete frecvent noi chestiuni de politic economic prin analiza
sectoarelor i propunerea schimbrilor de politic n vederea reducerii cheltuielilor. Pentru c Primul
Ministru este reprezentat n cadrul ntrunirilor CCEA, el decide dac aceste chestiuni vor fi sau nu
discutate. De obicei, Primul Ministru i Ministrul Finanelor de cele mai multe ori membrii ai aceluiai
partid vor fi de acord, din consideraii practice, s aleag un comitet sau altul pentru discutarea
chstiunilor n cauz. De pild, CCEA este desori folosit n implementarea nelegerilor politice aprobate
de Comitetul de Coordonare i negociaz bugetul anual cu Parlamentul pe baza unui mandat aprobat de
Comitetul de Coordonare.
CCEA este locul n care armonizarea funcional ntre procesele de bugetare i de elaborare a politicilor se
ntreptrund cu coordonarea politic a guvernelor de coaliie. Opiunea de a apela la Comitetul de
Coordonare, prezidat de Primul Ministru, ofer posibilitatea de a muta accentul ctre problemele
eminamente politice. Diferena dintre cele dou comitete nu este n primul rnd de responsabiliti
funcionale distincte ci mai degrab de combinaii ale participanilor i chestiunilor din agend ce pot fi
ntr-o anumit msur soluionate de centrul guvernului.

CONCLUZII

n cazul Danemarcei, ar condus din 1982 numai de guverne de coaliie, mecanismele de coordonare sunt
prezente la trei niveluri diferite: la nivelul fiecrui minister, la nivelul ntregului Cabinet i la nivelul
125

comitetelor Cabinetului. Dincolo de aceste mencanisme generale, dou mecanisme servesc ca instrumente
flexibile de coordonare politic unul cu accent asupra chestiunilor economice i bugetare i al doilea cu
accent asupra strategiei politice generale.
Aceast lucrare a urmrit modul n care interesele politice intervin n deciziile majore de elaborare a
politicilor i bugetare, permind flexibilitatea de care au nevoie guvernele minoritare i de coaliie. Nu
trebuie subestimat importana procedurilor bugetare de sprijin, care leag disciplina bugetar de
responsabilitatea ministerial. Ceea ce este i mai imporatnt este cultura politic dominant de la nceputul
anilor 80 n Danemarca: o cultur care ateapt de la minitrii s compenseze costurile noilor iniiative
politice reducndu-le pe acelea ale programelor existente. Aceast cultur politic a disciplinei financiare,
combinat cu procedurile bugetare stricte, ajut la limitarea daunelor poteniale pe care politica de coaliie
le-al putea pricinui disciplinei bugetare.
Pentru a aprofunda cunotinele
OCDE (n curs de publicare), Profiles of Centres of Government, PUMA, Paris
OCDE (1995), Budgeting for Results: Pespectives on Public Expenditure Management, PUMA Paris
Aceste publicaii pot fi comandate la:
OCDE, 2 rue Andr-Pascal, 75775 Paris cdex 16, France. Tel: (33-1) 45 4 82 00/Fax: (33-1) 4524 85 00.

ANEX: CALENDARUL I PRINCIPALELE TRSTURI ALE PROCESULUI BUGETAR

DANEZ

Sistemul danez de Control al Bugetului i Cheltuielilor este bazat pe ideea de la lega autoritatea politic de
responsabilitatea bugetar i de a nlocui controlul detaliat al cheltuielilor cu stimulente pentru evalurile
de eficacitate, eficien i performan n management.
Anul X-1:
Ianuarie-februarie:

Cabinetul pregtete i decide cadrul bugetar pentru guvern n ansamblu i cadruri

operaionale separate pentru fiecare minister (inclusiv ageniile i instituiile de sub
responsabilitatea ministerului). Toate cadrele includ proiectarea pe o perioad de
trei ani. Cadrele operaionale reflect prioritile politice majore ale Cabinetului.
Cadrele ministeriale i limitete cheltuielilor sunt definite net, adic pot fi
respectate fie prin ajustarea cheltuielilor, fie prin ajustarea venitului necesar unei
chestiuni anumite din buget, etc. Cadrele acoper toare costurile operaionale,
ndreptitile (transferuri ctre indivizi) i cheltuielile pentru administraiile locale,
n urma intrrii n vigoare a noii legislaii. Cadre separate pentru cheltuieli
controlate de buget mai puin transferuri ctre indivizi i cheltuieli ale
administraiilor locale i pentru costuri de personal sunt definite n interiorul
cadrului total. Investiiile in de un buget separat.
126

Martie-aprilie:

Mai-iunie:

August:
Octombriedecembrie:

Anul X:

n pregtirea deciziilor Cabinetului, CCEA i Comitetul de Coordonare definesc

cadrul politicii macroeconomice, obiectivele politicii fiscale i nevoia de rezerve
speciale acoperitoare pentru costul iniiativelor politice.
Ministerul (ministrul) Finanelor pregtete baza de discuie a negocierilor celor
dou comitete i a Cabinetului. Ministerele importante nu sunt implicate dect
pentru a furniza Ministerului de Finane informaia de care are nevoie. Ocazional,
chestiuni speciale legate de cadrele ministerelor sunt discutate, dar nu negociate la
acest stadiu. Cadrele bugetare nu sunt obligatorii nici din punct de vedere legal nici
politic, dar ele reamintesc c autoritatea politic i responsabilitatea bugetar merg
mn-n-mn. Parlamentul nu este implicat n acest stadiu.
Minitrii (ministerele) schieaz propuneri bugetare individuale, care sunt ajustate la
cadrul total ca i la cadrele speciale pentru cheltuieli bugetare i costuri de
personal.
Propunerile bugetare sunt examinate de Ministerul Finanelor i, dup negocieri cu
ministerele, se opereaz ajustri. Ministerul Finanelor poate propune schimbri ale
prioritilor i poate evalua realismul propunerilor bugetare.
Prezentarea oficial a proiectului de buget a guvernului n faa Parlamentului.
Negocieri cu partidele de opoziie (de care este nevoie pentru a obine majoritatea)
sunt conduse de Ministrul Finanelor i de membrii CCEA. Mandatul este furnizat
de comitetul de Coordonare, iar oficial de ntregul Cabinet. Primul Ministru (i
Comitetul de Coordonare) este continuu informat asupra negocierilor i trebuie s
aprobe orice devieri ale mandatului. n rare ocazii, negocierile dificile sunt
transferate Primului Ministru.
Noul buget intr n vigoare la 1 ianuarie. Minitrilor le sunt date suficiente
stimulente pentru a-l dirija eficient. Economiile fcute pot fi meninute de la un an
la altul pentru investiii n echipamente informatice, etc. Reducerile costurilor de
personal pot fi transferate altor categorii de cheltuieli. Dac numrul angajailor este
redus, economiile pot fi folosite pentru calificri superioare sau mriri salariale ale
personalului n interiorul cadrului privind costurile de personal. Numrul
funcionarilor aparinnd nivelurilor administrative superioare din fiecare minister
este supus aprobrii.
De dou ori pe an (n mai i septembrie) se ateapt ca minitrii s raporteze
performana bugetar ctre Ministerul de Finane. Dac cheltuielile nete depesc
cadrul total acordat ministerului (inclusiv ageniilor i instituiilor afiliate), minitrii
trebuie s prezinte propuneri de ajustare. Procedura este intern, n cadrul
Cabinetului.
Dei procedura pentru fonduri suplimentare pare simpl din punct de vedere
administrativ, prezentarea creterilor cheltuielilor n faa Comitetului de Finane
este dificil din punct de vedere politic. De vreme de Ministerul Finanelor
controleaz comunicarea oficial ntre Comitetul Finanelor i Guvern, solicitarea
unor resurse suplimentare nu va ajunge la Comitet ci va fi returnat ministerului
odat cu cererea ca anumite reduceri s se opereze n alte pri ale ariei de
responsabilitate a ministrului respectiv.

127

BUGETAREA I ELABORAREA POLITICILOR N LEGISLATIVUL STATELOR UNITE:

HARRY S. HAVENS

Harry S. Havens a fost Controlor General Secundar al Statelor Unite, n cadrul Oficiului General de
Conturi al SUA (GAO), din 1980 pn la pensionare, n 1993. Anterior a lucrat n Biroul de Management
i Buget din 1964 pn n 1974, i a fost Director al Seciei Analiz de Program din cadrul GAO, din 1974
pn n 1980.
(Ideile exprimate aparin numai autorului i nu reflec poziia nici unei instituii publice.)

TERMENI CHEIE
PARLAMENT:
Particularitate fundamental: Sistemul SUA nu este un regim parlamentar cu responsabilitate
ministerial. Executivul-ef (Preedintele) este ales separat de ctre legislativ, iar minitrii de cabinte
(secretarii) pe care i alege (i sunt incompatibili cu apartenea la legislativ) i raporteaz numai acestuia
i nu unei adunri alese. Constituia investete n legislativ o putere extraordinar n materie de elaborare a
politicilor i bugetar.
Congresul: se refer la Senat i Camera Reprezentanilor, cele dou adunri alese prin metode
diferite. Congresul are putere legislativ, inclusiv de iniiere legislativ i bugetar mult mai extins dect
n orice ar OCDE. Ca rezultat, n SUA conflictele i tensiunile se regsesc mai mult ntre executiv i
legislativ dect ntre centru i biroul de bugetare. Acesta este subiectul articolului.
BIROUL DE BUGETARE: Biroul de Management i Buget (OBM). OBM raporteaz direct
Preedintelui, la fel ca toate ageniile executivului (adic ministerele).
CENTRU: Nu exist un birou al Primului Ministru. n lucrarea lui Havens, echivalentul acestuia este
Preedintele i liderii executivului.
INSTITUIE SUPREM DE AUDIT: Oficiul General de Conturi (GAO un articol n partea a III-a
prezint aceast instituie.)
Surse de confuzie:
Trezoreria SUA se ocup de impozitare i managementul datoriei, iar ndatoririle sale sunt
foarte diferite de cele ale Trezoreriei Regarului Unit, care desemneaz Ministerul Finanelor.
biroul de bugetare al Congresului (BCO) este o unitate de cercetare deservind ramura
legislativ i diferit de biroul de bugetare.
Consiliul Rezervei Federale este banca central a SUA.

128

REZUMAT

Statele Unite au o structur de guvernare unic pentru democraiile industrializate. Ramura legislativ a
guvernului, format din Senat i Camera Reprezentanilor, este aleas separat de Preedinte, care este eful
ramurii executive. Congresul nu este obligat n nici un fel s se conformeze preferinelor politice ale
Preedintelui i nici guvernul nu are de suferit dac Congresul refuz politicile pezideniale. Congresul
shimb n mod obinuit propunerile politice prezideniale i adopt politici sensibil diferite de cele sisinute
de Preedinte.
Congresul acioneaz n problemele politice, inclusiv bugetul de stat, prin faptul c adopt, pune n vigoare
noi legi. Procesul prin care noile legi intr n vigoare este dificil, implicnd n primul rnd negociere,
conciliere i compromis. Procesul necesit compromisul dintre Congres i Preedinte, pentru c intrarea n
vigoare a noilor legi cere att aprobarea Preedintelui, ct i a majoritii membrilor din Camer i Senat.
Congresul a creat un set special de proceduri de auto-disciplin pentru examinarea bugetului. Mai mult, la
nceputul anilor 80, Congresul i Preedintele au pierdut controlul asupra deficitului bugetar i legi noi de
control a cheltuielilor au intrat n vigoare. Dup cteva eecuri, acestea par s fi restaurat un echilibru
rezonabil de disciplin fiscal.
Unul dintre avantajele structurii guvernamentale de separare a puterilor n SUA este c genereaz un mediu
politic relativ stabil i reflect un larg consens. Schimbri radicale n politici nu sunt frecvente, pentru c
nevoia de compromis ntre participanii numeroi este inerent procesului legislativ. n acest mediu, refuzul
sau inabilitatea de a ajunge la comun acord nseamn blocarea aciunii.
n multe privine, incapacitatea de a aciona prin intermediul noii legislaii, datorat refuzului de a face
compromisuri, are efecte minore. Din nefericire, sistemul de guvernare al SUA implic un potenial impas
politic cu consecine mult mai serioase. Un exemplu evident este actuala situaie fr ieire din politica
bugetar. Un dezacord ideologic profund ntre Congres i Preedinte (i n mai mic msur ntre Camer
i Senat), a amnat adoptarea bugetului mult dup nceputul anului fiscal. Eecul de a adopta bugetul a
forat ageniile guvernamentale s nceteze operaiunile n dou ocazii, odat pentru o perioad de trei
sptmni. Perspectiva de rezolvare a impasului este nesigur, de vreme ce nici o parte nu i-a manifestat
dorina de a face compromisurile ideologice cerute de acord.
Lecia ce se desprinde din experiena american este limpede. ntr-un sistem n care elaborarea politicilor
necesit consensul ntre participanii independeni n cadrul procesului, negocierea i compromisul sunt
elemente eseniale ale guvernrii.

CONINUT

Introducere..
I Structura Instituional a Guvernului SUA

129

II - Rolul Congresului..
III Procesul legislativ
IV Procesul bugetar.
V Formularea bugetului propus de ctre executiv..
VI Aciunea Congresului asupra bugetului..
VII Adoptarea bugetului anual n Congres
VIII Proceduri suplimentare de control a bugetului SUA
IX Noul buget i conflictele politice.
Concluzie.
Pentru a aprofunda cunotinele ..

INTRODUCERE

Procesul prin care se stabilesc politicile guvernamentale n Statele Unite este neobinuit de complex
datorit structurii guvernamentale create de Constituia american, cuplat cu tradiiile i practicile din
61
evoluia ultimilor dou sute de ani din istoria naiunii . Puterea politic este fragmentat n cteva direcii.
n guvernul federal, puterea este mprit ntre un Preedinte i un Congres bicameral care sunt alei
separat. Spre deosebire de sistemul parlamentar, Preedintele Statelor Unite i ceilali lideri executivi nu
controleaz n mod necesar majoritatea n Congres. n cele mai multe ri, sarcina de armonizare a
bugetului i celorlalte politici aparine n cea mai mare parte conducerii guvernului (executivul n
perspectiva american). n Statele Unite, armonizarea politicilor executive, o sarcin dificil n sine, este
numai primul pas. O asemena armonizare poate fi uor afectat de aciunile unui Congres ales separat i
care urmeaz alte prioriti politice. Mai mult, caracterul difuz al puterii politice din Congres i slbiciunea
mecanismelor centralizatoare ngreuneaz realizarea coerenei iniiativelor politice propuse simultan n
Congres. Nu trebuie s surprind faptul c, datorit acestei structuri fragmentate, exist perioade recurente
de conflicte politice intense.

61

Lucrarea se axeaz asupra guvernului federal al Statelor Unite. Fiecare din cele cincizeci de state formnd uniunea
are constituie, legi, practici administrative i tradiii politice proprii, care sunt deseori diferite de acelea ale
nivelului federal.

130

I - STRUCTURA INSTITUIONAL A GUVERNULUI S.U.A.

O diagram organizaional simplificat a guvernului S.U.A. este prezentat n graficul alturat (vezi
anexa). Ramura executiv, condus de Preedinte, poate aciona numai autorizat de Constituie i de legile
corect intrate n vigoare. Ramura judiciar, condus de Curtea Suprem de Justiie, are puterea de a
determina constituionalitatea legii. Constituia cere ca toate legile, cu precdere cele cere vizeaz
cheltuirea banilor, s fie aprobate de ambele camere ale Congresului (numite Senat i Camera
62
Reprezentanilor) i Preedinte . Astfel intrarea n vigoare a unei legi necesit acordul Senatului, Camerei
Reprezentanilor i Preedintelui i este supus controlului constituionalitii sale de ctre Curtea Suprem
de Justiie.
GUVERNUL STATELOR UNITE

CONSTITUIA

CONGRESUL
LEGISLATIV

JUSTIIA

CURTEA
SUPREM
SENATUL

CAMERA
REPREZENTANILOR

PREEDINTELE

OMB
CURTEA DE
APEL

COMITETE

EXECUTIVUL

COMITETE

AGENII
GUVERNAMENTALE

CURI
DISTRICTUAL

CR

CBO
62

GAO

Congresul poate ignora respingerea de ctre Preedinte a legii propuse, dar aceasta nu se ntmpl frecvent
deoarece aciunea necesit un vor majoritar de dou treimi din ambele camere ale Congresului.

131

TERMENI ABREVIAI:
OMB: Biroul de Management i Buget (biroul de bugetare)
CRS: Serviciul Congresional de Cercetare
CBO: Biroul Congresional de Buget
GAO: Oficul General de Conturi
Puterea este fragmentat mai departe n interiorul ramurilor executiv i legislativ. Preedintele are o
autoritate semnificativ (n limitele trasate de legile intrate n vigoare) n conducerea aciunilor prilor
constitutive ale executivului. n practic, aceast autoritate este folosit n puine cazuri, pentru a nu risipi
timpul i atenia Preedintelui i a personalului su. Instituiile de consolidare a autoritii centrale, comune
altor guverne, sunt absente sau mai slabe n SUA. De pild, SUA nu cunote tradiia responsabilitii de
63
cabinet, prin care minitrii sunt responsabili colectiv pentru politicile guvernamentale. eful unei agenii
este responsabil exclusiv pentru aciunile ageniei sale i are puine de spus n politica oricrei alte agenii.
Ageniile financiare centrale din executiv dein puteri limitate. De exemplu, biroul de bugetare (Biroul de
Management i Buget al SUA) o organizaie care ine de biroul Preedintelui i propune iniiativele
bugetare prezideniale are o influen considerabil asupra politicii executive i prioritilor cheltuielilor,
dar puterile sale sunt mult mai reduse dect cele ale Ministerului de Finane ntr-un guvern european tipic.
Departamentul Trezoreriei are puteri la fel de reduse asupra politicilor impozitelor i managementului
datoriei. Autoritatea limitat a reprezentanilor executivului prin comparaie cu cea a omologilor lor
europeni este inerent sistemului de separare a puterilor n stat. Bugetul Preedintelui reprezint numai o
propunere. Nici una din prevederile sale privitoare la venituri sau cheltuieli nu poate fi implementat fr
acordul Congresului. n fiecare an fr excepie Congresul opereaz schimbri majore asupra bugetului
prezidenial. Cnd Preedintele i Congresul reprezint poziii ideologice vdit diferite, aa cum s-a
ntmplat n cele mai multe cazuri ncepnd din anii 80, Congresul poate pur i simplu ignora propunerile
prezideniale i poate elabora propriul buget. Singura constrngere este c legile propuse, materializnd
politicile Congresului, trebuie s fie ulterior aprobate de Preedinte pentru a intra n vigoare.
Cnd apar dezacorduri, rezultatul tipic este o serie de compromisuri. Cteodat este foarte dificil de ajuns
la un compromis acceptabil att pentru Preedinte ct i pentru o majoritate a membrilor Senatului i
64
Camerei . Conflictul asupra bugetului simptomatic la sfritul anilor 80 este un caz deosebit de grav.
Acelai proces fragmentat se aplic legilor din domeniul social sau din orice alt domeniu al activitii
guvernamentale. Preedintele poate propune schimbri, ca i Camera sau Senatul. Indiferent de originea
acestora, ele nu pot intra n vigoare pn cnd Camera, Senatul i Preedintele nu ajung la un acord asupra
formulrii precise a noii legi.
Aceasta subliniaz fragmentarea ce caracterizeaz procesul politic al SUA. Nu numai c puterea este
fragmentat n interiorul executivului, ntre Preedinte i Congres, ntre Camer i Senat, dar i n interiorul
Camerei i Senatului. Numeroase comitete din Camer i Senat, responsabile pentru arii politice distincte,

63

In aceast lucrare, termenul de agenie este folosit pentru desemnarea ageniilor opernd n cadrul executivului
guvernului american. Acest termen trebuie acceptat ca incluznd departamente (numite ministere n alte
guverne), ca i ageniile independente i alte instituii administrative.

64

Regulile procedurale ale Senatului prevd c votul a 41 din 100 de senatori poate bloca aciunea. Negocierile n
vederea unui compromis acceptabil trebuie s in cont de aceasta.

132

realizeaz munca pregtitoare a porcesului politic congresional i redacteaz proiectele legilor propuse
65
ncorpornd politicile dorite. Aceasta se realizeaz, tipic, cu implicarea minim a altor membri .
Recomandrile comitetelor au o greutate semnificativ pentru ceilali membrii, aa cum au i opiniile
liderilor de partid. Aceste opinii pot fi ignorate de membrii care, n eventualitatea unui conflict, voteaz
pentru a apra interesele electoratului din circumscripiile din care provin. Slaba afiliere fa de structurile
instituionale ale Congresului reflect modul n care membrii sunt alei.
n Congres sunt cte doi senatori din fiecare stat, alei pe o durat de ase ani, dintre care o treime particip
la noile alegeri din doi n doi ani. Fiecare este ales prin vot la nivelul ntregului stat. Cei 435 de membrii ai
Camerei sunt alei pentru o perioad de doi ani din circumscripii cu populaie relativ egal. n ultimile
decenii, s-a ncetenit practica de a candida individual, fr a accentua afilierea la un partid. Campaniile
electorale sunt n SUA un proces costisitor, influenat n mare msur de apariiile televizate pe marile
posturi. Cea mai mare parte a banilor de care este nevoie sunt obinui de candidaii individuali mai
degrab prin donaii din partea sprijinitorilor, dect sub forma sprijinului financiar din partea partidelor de
care aparin. Acest fapt a slbit mult influena liderilor de partid din Camer i din Senat i abilitatea lor de
a aduna majoritatea necesar pentru punerea n vigoare a legislaiei.
Independena crescnd a membrilor individuali din ultimele decenii este nsoit de rigidizarea ideologic
pentru cea mai mare parte a acestora. Aceasta reflect abilitatea grupurilor care au un interes major ntr-o
gam restrns de probleme de a aduna muli bani n numele candidailor care le mprtesc prerile.
Acesta se realizeaz prin intermediul comitetelor de aciune politic (PACs) care colecteaz bani la scar
naional. Donatori tiu c banii vor fi cheltuii n acele circumscripii n care exist resurse suplimentare i
care ajut obinerea rezultatului scontat. Rolul PACs explic parial dificultatea Congresului de a
reglementa un numr mare de chestiuni din domeniul social.
Fragmentarea politic nu se limiteaz la guvernul federal. Multe responsabiliti care n alte ri aparin
guvernului naional sunt n SUA apanajul guvernelor de stat i al autoritilor locale. De exemplu, guvernul
federal este responsabil pentru o mic parte a drumurilor naionale. Pentru aceste drumuri,
responsabilitatea sa se limiteaz la furnizarea de fonduri acoperind parial costul construciei. Guvernele
statelor implementeaz programele de construcie.
n educaie, rolul federal este i mai mic. Cea mai mare parte a instituiilor de nvmnt preuniversitar
sunt finanate prin impozite locale i sunt controlate de consiliile colare locale. Universitile sunt fie
particulare, fie finanate prin programe locale ale statelor.
n ceea ce privete programele de sprijin a veniturilor, tabloul este mixt. Guvernul federal domin procesul
politic n privina populaiei pensionate. El influeneaz politica pentru sracii nepensionai prin asisten
financiar ctre guvernele statelor, ns statele sunt dein puterea de a decide n ceea ce privete standardele
de eligiblitate i nivelul beneficiilor n operarea programelor.
n ciuda interaciunii financiare active ntre guvernul federal i guvernul local al statelor, nu a existat nici o
ncercare de armonizare sau coordonare a politicilor fiscale ntre cele dou niveluri de guvernare. n
general, aceasta nu a fost o problem serioas pentru c guvernele statelor au o putere discreionar
restrns n ceea ce privete politicile fiscale. Cele mai multe state sunt mpiedicate de propriile Constitui
de a acumula deficite semnificative, cu excepia investiiilor de capital. O disciplin i mai sever este
impus de instituiile financiare, care finaneaz orice datorie a statelor. Un guvern de stat al crui dificit
este considerat disproporionat fa de puterea sa economic este riscant pentru participanii la piaa
65

n aceast lucrare, termenul de membru desemneaz att Senatorii ct i membrii Camerei Reprezentanilor.
Ultimii folosesc titlul de Membru al Congresului n corespondena oficial.

133

financiar. Investitorii vor cere rate mari ale dobnzilor pentru a compensa acest risc i pot chiar refuza s
cumpere instrumentele financiare suportnd datoria statelor la orice rat a dobnzii.
n acest sistem fragmentat, nici un participant nu poate aciona unilataral. Toate deciziile semnificative
necesit acordul participanilor cu perspective diferite. Sistemul este inerent conservator prin aceea c
este dificil s schimbi politicile n regim de urgen fr o majoritate substanial a votului public care s
reprezinte regiuni ale rii favorabile schimbrii. Aceasta se ntmpl numai n contextul unei urgene
naionale (rzboi sau criz economic). Altfel, schimbarea are loc numai treptat i prin adugire. Acest
conservatorism este inerent Constituiei i a fost deliberat instituit.

II - ROLUL CONGRESULUI

Din lips de spaiu, lucrarea se va concentra asupra unui singur aspect al procesului politic din SUA, care
este unic n lume. Este vorba despre rolul Congresului. Procesului de formulare a bugetului i politicilor
din executiv i se va da puin atenie, nu pentru c ar fi neimportant, ci pentru c este similar procedurilor
care se ntlnesc i n alte ri. n Statete Unite, oricum, politicile care se bucur de acordul executivului
(guvernul din sistemele parlamentare) nu reprezint finalul procesului politic, ci numai faza sa prim i
probabil cea mai uoar a procesului. O propunere politic aprobat de Preedinte trebuie ulterior
considerat de Congres, care este liber s o modifice, s o refuze sau s adopte o propunere diferit, aa
cum face de obicei.
Trebuie atras atenia asupra faptului c Congresul i cele dou corpuri constitutive sunt instituii
politice independente ale guvernului. Membrii acestora nu sunt obligai nici legal, nici moral s adopte
propunerile politice ale Preedintelui, nici mcar atunci cnd aparin aceluiai partid. Congresul respinge
de obicei propunerile politice prezideniale n aa msur nct, dac ceva similar s-ar ntmpla n sistemele
parlamentare, guvernul ar cdea, grbind organizarea de noi alegeri.
n sistemul SUA, o asemenea respingere nseamn numai c membrii coliiei de care este nevoie pentru a
pune n vigoare legislaia nu s-au asociat nc. Aceasta poate nsemna c o asemena coaliie nu poate fi
construit indiferent de circumstane sau c impedimentul este temporar. Preedintele i liderii executivului
rmn n poziii, liberi s caute sprijinul necesar (mai ales n ceea ce privete bugetul) i s negocieze
compromisurile necesare n vederea obinerii acestui sprijin. Nevoia i oportunitatea acestor negocieri
poate surveni n orice moment de-a lungul procesului ndelungat de examinare congresional a legii
propuse, aa cum se va arta n seciunea care urmeaz.

134

III PROCESUL LEGISLATIV

n accepiunea american, o lege propus aflat sub examinatea Congresului este un proiect de lege.
Dup ce un proiect de lege este aprobat de majoritatea celor dou camere i de Preedinte se numete
statut. Aceti termeni vor fi folosii n restul lucrrii pentru a diminua ambiguitatea. Orice membru al
Camerei Reprezentanilor i al Senatului poate introduce un proiect de lege, n orice domeniu, pentru
66
examinarea sa de ctre Congres . Numai un membru al Congresului are aceast putere. Chiar i
Preedintele trebuie s gseasc un membru care s avanseze propriile sale propuneri politice.
n descrierea generalizat a procesului legislativ pe care o ntreprindem n aceast seciune, pornim de la
prezumia c un proiect de lege a fost introdus n Camer. Oricum, ar trebui amintit c un proiect de lege
poate fi introdus i n Senat. n acest caz, rolurile celor dou corpuri ar fi inversate.
La introducerea unui nou proiect de lege, acesta este direcionat pentru examinare spre comitetul n
responsabilitatea general a cruia se ncadrez tematica proiectului67. Odat introdus n comitet, proiectul
este direcionat mai departe ctre subcomitetul specializat. De pild, un proiect introdus n Camer, care
propune crearea unui nou program de asisten pentru modernizarea aeroporturilor este cel mai probabil
naintat Comitetului pentru Lucrri Publice i Transport i apoi Subcomitetului pentru Aviaie al
respectivului comitet. n fiecare an sunt introduse mii de proiecte de lege. Cea mai mare parte ajunge n
comitete fr s se mai aud vreodat de ele. Membrii introduc proiecte de legi fr a se atepta s se ia
msuri, doar pentru a-i dovedi angajamentul fa de interesele alegtorilor.
Dac un subcomitet hotrte s examineze serios un proiect de lege, primul pas tipic este de a ine o
audien, n care martori se prezint subcomitetului pentru a furniza informaia relevant despre
considerarea n Congres a proiectului de lege i pentru a cere aprobarea, mofoficarea sau respingerea
acestuia68. Asemenea audiene sunt deschise publicului, iar martorii aparin executivului, sunt reprezentani
ai grupurilor afctate fevorabil sau nefavorabil de proiect sau persoane cu expertiz n problemele despre
care trateaz proiectul. Sindicatele i asociaiile profesionale de tipul Camerei de Comer, Asociaiei
Naionale a Meteugarilor, Asociaiei Medicale Americane, Asociaiei Americane a Bancherilor i
Asociaiei Americane a Avocailor i au sediile centrale la Washington i personalul lor apare frecvent la
audiene, pentru promovarea intereselor membrilor lor. Profesori universitari i analiti din organizatii de
cercetare independente, ca Institutul Brookings i Institutul American pentru ntreprinderi apar frecvent ca
martori experi n discutarea implicaiilor politice ale eforturilor lor de cercetare.
n funcie de complexitatea i sensibilitatea politic a proiectului de lege, audienele se desfoar ntr-o
singur zi sau se extind pe parcursul a cteva zile sau sptmni. Dup ce audienele s-au ncheiat (i chiar
n timpul desfurrii lor), membrii subcomitetelor ncep examinarea aciunilor de ntreprins n privina
proiectului respectiv. Sunt multe alegeri politice. Subcomitetul poate aproba proiectul de lege fr
66

Constituia stipuleaz c orice proiect de lege care are implicaii asupra impozitelor trebui s-i aib originea n
Camer, dar Senatul a gsit moduri de a eluda acest restricie, de pild prin introducerea unei msuri noi
privind impozitarea ca amendament al unui proiect de lege iniiat de Camer.

67

Comitetele Camerei i a Senatului sunt create, iar responsabilitile lor (numite jurisdicii) mprite conform
regulamentului fiecrui corp. Nu exist nici o cerin privind similaritatea comitetelor celor dou corpuri.
Astfel, Camera are mai multe comitete dect Senatul, dar jurisdiciile sale sunt mai restrnse. Numai n
cteva cazuri, n spe comitetele responsabile pentru fondurile alocate i buget, au jurisdicii aproape
identice.

68

Audienele se in din alte motive. De cele mai multe ori, n scopul investigrii acuzaiilor de risip, greeli de
management i alte nereguli.

135

modificri sau poate propune modificri uoare, poate rescrie ntregul proiect, poate respinge proiectul sau
poate s nu ia nici o alt msur.
Este vorba despre o faz critic a procesului legislativ. Preedintele subcomitetului are opiniile sale asupra
meritelor proiectului de lege, dar trebuie s fac mult mai mult dect s i le impun. Att n Camer ct i
n Senat, statutul i influena unui membru se traduce n mare msur prin abilitatea de a controla procesul
legislativ. Influena se msoar prin succesul unui membru de a realiza intrarea n vigoare a proiectelor
legislative pe care le iniiaz. Dac un membru dorete s aib succes, trebuie s dezvolte o poziie politic
(i un limbaj al proiectului care s reflecte acest poziie) asigurndu-i sprijinul majoritii membrilor
subcomitetului, majoritii membrilor din conitet i a unei majoriti a membrilor ntregii Camere a
Reprezentanilor. El trebuie de asemena s in cont de opiniile cunoscute sau probabile din partea
Senatului i Preedintelui, ale cror aprobri sunt la fel de necesare dac se dorete ca proiectul s devin
statut.
Nu este neobinuit ca deliberrile subcomitetelor asupra unui proiect legislativ s ia cteva luni, sau mai
mult, timp n care preedintele se consult cu membrii, cu reprezentani ai executivului i reprezentani ai
69
intereselor private pentru a negocia compromisurile pentru obinerea majoritii necesare . Aceste
consultri i negocieri se desfoar de regul n privat. Este o zon n care tendina american obinut
ctre o guvernare transparent este o responsabilitate, iar regulile procedurale menite s promoveze o
asemenea deschidere sunt eludate frecvent. Negocierile de succes ale compromisurilor eficace n chestiuni
complexe necesit ca persoana care conduce negocierile s pstreze secretul asupra progresului
negocierilor. Secretul este dificil de pstrat, dar rezultatele negocierilor devin publice numai dup ce
subcomitetul raporteaz ntregului comitet cursul recomandat de aciune n privina proiectului de lege.
Dac subcomitetul i-a ndeplinit cu succes misiunea, examinarea proiectului de lege de ctre ntregul
comitet este n mare pro forma. Cteodat, ntregul comitet dezaprob recomandarea cabinetului. n
aceast eventualitate, procesul consultrilor, negocierilor i compromisului trebuie reluat. Ca i
70
subcomitetul, ntregul comitet poate aproba, modifica sau respinge proiectul de lege la discreie .
Cnd ntregul comitet este satisfcut cu privire la formularea proiectului, incluznd orice alte schimbri
gsete necesar, comitetul face o recomandare ntregii Camere a Reprezentanilor. Urmtorul pas este ca
proiectul s fie programat pentru dezbatere. Exist proceduri complexe pentru conducerea dezbaterii la
acest stadiu (deseori numite examinarea oral) care difer mult ntre Camer i Senat. n aceast etap,
soarta proiectului este decis de majoritatea membrilor corpului71. Ca i n stadiile de examinare a
proiectului de lege n subcomitet sau comitet, Camera n ansamblu poate alege s aprobe, s modifice i s
resping, sau s adopte proiectul de lege.

69

n chestiuni complexe, afectnd muli oameni i multe grupuri de interese, nu este neobinuit ca procesul s se
extind un an sau mai mult i s aib loc cteva serii de audiene nainte ca un subcomitet s ajung la un
acord asupra proiectului legislativ. Aceasta se ntmpl, cu proiectele care opereaz modificri importante
n programele de transfer a banilor lichizi i n programele de finanare a serviciilor de tipul celor de
sntate. Aceasta reflect nu numai complextatea chestiunilor, dar mai ales dificultatea de a construi
compromisurile satisfctoare numeroaselor grupuri cu interese conflictuale.

70

Exist prevederi att n Camera Reprezentanilor, ct i n Senat cu privire la blocarea activiti unui comitet
recalcitrant. Dac un asemenea comitet refuz s acioneze asupra unui proiect de lege, o petiie semnat de
majoritatea membrilor unui camere poate elibera respectivul proiect n vederea examinrii de ctre ntrega
camer.

71

Exist cteva excepii, dar cea mai mare parte a proiectelor de lege necesit numai majoritatea simpl a membrilor
pentru aprobarea final n Camer i n Senat. n Senat, civa pai procedurali necesit sprijinul a cel puin
60 din 100 de senatori. Deci, opoziia a 40 de senatori poate mpiedica aprobarea unui proiect de lege.

136

Dac proiectul de lege este aprobat de Camer, trebuie apoi trimis Senatului pentru examinare. n mare,
ntregul proces se repet: audiene, examinarea subcomitetului, examinarea comitetului, urmate de
dezbaterea i votul ntregului Senat. Ca i n Camer, proiectul de lege poate fi aprobat, schimbat sau
respins la fiecare stadiu al procesului. Dac se opereaz schimbri majore ale proiectului nainte de
examinarea Senatului, cum se ntmpl de obicei, diferenele dintre proiectele aprobate de Camer i Senat
se negociaz n vederea unui nou compromis. Aceasta se realizeaz de regul prin crearea unui Comitet de
Discuie temporar, ai crui membri sunt lideri ai comitetelor relevante din Camer i Senat.
In mod obinuit, Comitetul de Discuie se concentreaz asupra ariilor de dezacord i caut compromisul
ntre aceste diferene. Cteodat, acesta poate opera schimbri ale proiectelor anterior aprobate de ambele
camere, n cutarea unui compromis acceptabil. Odat obinut acordul asupra formulrii proiectului n
cadrul Comitetului de Discuie, versiunea final trebuie reaprobat de ambele camere, ceea ce este de
obicei o aciune pro-forma. Urmtorul pas n procesul legislativ este de a prezenta proiectul de lege
Preedintelui spre examinare.
Constituia prevede ca Preedintele s aib la dispoziie zece zile (fr duminici) n care s decid dac
aprob sau respinge proiectul de lege. El poate face acest lucru pe baza ntregului proiect de lege i nu are
nici o putere de a modifica chestiuni punctuale cu care nu este de acord. Dac semneaz proiectul, aceste
devine statut i va fi implementat de executiv (n cazul n care Curtea Suprem nu i contest mai trziu
constituionalitatea). Dac Preedintele respinge proiectul, trebuie s l returneze, cu un mesaj prin care i
explic poziia, camerei din care a fost iniiat. Dac cele dou camere reaprob proiectul cu o majoritate de
dou treimi, proiectul devine statut fr aprobarea Preedintelui. Este ns foarte neobinuit ca un proiect
de lege s devin statut cu veto prezidenial.
Acest discuie a artat procesul unui proiect de lege iniiat n Camera Reprezentanilor. Cum s-a notat mai
devreme, un proiect poate fi iniiat i n Senat. n orice caz, procesul de baz este acelai. Dac proiectul de
lege este iniiat n Senat, singura diferen fat de procedura mai sus prezentat este c rolurile celor dou
camere trebuie inversate.

IV PROCESUL BUGETAR

Procesul legislativ prezentat n seciunea precedent se aplic tuturor proiectelor de lege, inclusiv acelora
care au ca obiect banii, cum este bugetul. Pentru proiectele de lege privitoare la buget, proceduri
suplimentare au fost introduse, n ncercri variate de a stabili o mai strict disciplin n procesele prin care
Congresul controlez finanele guvernamentale. nainte de a intra n detalii, poate fi de folos cunoaterea
procesului global prin care guvernul SUA i fixeaz bugetul.
n discuiile ntre profesionoti, procesul bugetar al guvernului federal din Statele Unite este frecvent
descris n trei faze, dup cum urmeaz:
formularea de ctre executiv;
examinarea, modificarea i punerea n vigoare de ctre Congres;
executarea i controlul bugetului.
137

n aceast lucrare ne vom concentra numai asupra primelor dou faze, n special asupra celei de-a doua,
adic asupra rolului Congresului. Vom ncepe cu o scurt trecere n revist a rolului executivului.

V- FORMULAREA BUGETULUI PROPUS DE CTRE EXECUTIV

Pentru fiecare an fiscal se propune cte un buget. Anul federal fiscal se ntinde de la 1 octombrie la 30
septembrie i este desemnat prin denumirea anului n care se termin. Spre exemplu, anul fiscal 1995 a
nceput la 1octombie 1994 i s-a terminat la 30 septembrie 199572.
Bugetul expune planul financiar al Preedintelui i indic prioritile propuse pentru guvernul federal. De-a
lungul acestei propuneri, trebuie menionat c cee ce mass-media numete Bugetul Preedintelui nu este
dect o propunere. Bugetul real pentru guvernul federal poate fi cunoscut numai cnd Congresul i
completeaz aciunile asupra diverselor pri ale legislaiei privitoare la cheltuieli i venituri. Accentul
bugetului cade pe anul fiscal deci asupra anului viitor pentru care Congresul stabilete fondurile de
alocat. Bugetul se elaboreaz n contextul planificrii bugetare multianuale i include estimri i proiecii
acoperind nc patru ani n afara celui n cauz.
Preedintele transmite bugetul su ctre Conges devreme n anul calendaristic, cu opt luni nainte de
nceperea noului an fiscal. Procedurile bugetare cer Preedintelui s nainteze Congresului propunerea sa
de buget n prima luni a lui februarie. ntrzierile dincolo de aceast dat sunt frecvente73. n anul n care
noul Preedinte intr n funcie de la 20 ianuarie, Preedintele care i termin mandatul poate pregti o
schi de buget care poate fi modificat n mare msur de succesor.
Procesul formulrii bugetului ncepe din agenii, prin discuii interne i dezvoltarea planurilor. n cele mai
multe agenii discuiile au loc n primvar, cu nou luni nainte ca bugetul s fie naintat Congresului i cu
optsprezece luni naintea anului fiscal pentru care este planificat. Din aprilie n iunie, biroul de bugetare
identific chestiunile politice majore legate de bugetul noului an i dezvolt prognoze pe termen lung
privind ncasrile i cheltuielile. mpreun cu Departamentul Trezorerie i Consiliul Consilierilor
Economici, acesta prezint Preedintelui o proiectare a condiiilor economice. Preedintele ia apoi decizii
politice de amploare pe baza acestei informri. ntre timp, biroul de bugetare (OMB) dezvolt i produce
instruciuni tehnice de pregtire a noului buget.
72

n contrast cu situaia altor ri cu structur federal, practicile bugetare ale statelor ce fac parte din SUA nu sunt
coerente cu acelea ale guvernului federal. De pild, un numr de state bugeteaz pentru o perioad de doi
ani i nu pe un an, ca n cazul guvernului federal. Statele difer de asemenea n definirea anului fiscal. ntro parte a lor, anul fiscal coincide cu anul calendaristic, ntr-altele, anul fiscal dureaz de la 1 iulie la 30
iunie (a fost i practic federal n timpul anilor 70). Metodele de contabilitate ale statelor difer unele de
altele i de acelea ale guvernului federal. Aceste diferene fac efectiv imposibil realizarea n Statele Unite
a unui grad de armonizare bugetar ntre guvernul federal i state de tipul celei germane ntre Federaie i
Lnder.

73

Pn la sfritul anilor 80, Preedintele trebuia s nainteze propunerea sa bugetar pn n prima luni din ianuarie.
ntrzierile au devenit att de obinuite nct procedurile au fost schimbate pentru a permite o lun
suplimentar formulrii bugetului. Prin ceea ce pare a fi o variant a legi lui Parkinson (istoric englez notat
pentru ridiculizarea birocraiilorn.t.), se pare c timpul necesar pregtirii bugetului se extinde dincolo de
perioada alocat acestei sarcini.

138

n iulie i august, biroul de bugetare elaboreaz marile direcii politice i planific plafonul fiecrei agenii,
pe baza deciziilor luate de Preedinte. Departamentele i ageniile nainteaz cererile lor de buget i
materialele aferente biroului de buget la nceputul lui septembrie. Personalul biroului de buget ntlnete
reprezentanii ageniilor pentru a obine clarificri ale propunerilor acestora i pentru a permite cel mai
mare sprijin n favoarea propunerilor respective. Cea mai mare parte a discuiilor la acest stadiu al
procesului este de natur tehnic. De exemplu, n privina estimrilor cererilor bugetare pentru programele
de ndreptire (de finanare a pensiilor, bunstare sau beneficii de sntate), ageniile au dezvoltat
modele informatice sofisticate care le permit s estimeze numrul probabil al participanilor i nivelul
beneficiilor. Analitii biroului de bugetare i ai ageniilor pot petrece cteva sptmni discutnd caracterul
plauzibil al supoziiilor utilizate n aceste modele74.
Procesul formulrii bugetului implic luarea simultan n consideraie a resurselor necesare ageniilor i
programelor individuale i a rezultatelor i ncasrilor dependente de condiiile economice actuale i
anticipate. Personalul profesionist al biroului de bugetare trece n revist materialele naintate de agenii i
pregtete recomandrile n vederea examinrii lor de ctre Directorul OMB. Aceste recomandri sunt
dicutate cu Directorul n ntlnirile cunoscute drept Revizuirea Directorului, care au loc de regul n
noiembrie-decembrie. Deciziile iniiale luate de Director cu privire la aceste agenii sunt retrimise
ageniilor, care pot solicita reexaminarea.
Prima etap a reexaminrii este de regul o ntlnire ntre Director (sau un reprezentant al personalului
superior) i eful ageniei. Dac biroul de bugetare i agenia rmn n dezacord, agenia poate aduce
problema n atenia Preedintelui, care ia decizia final. biroul de bugetare i ageniile sunt stimulate s nu
recurg des la aceast modalitate, pentru c deciziile Preedintelui sunt imprevizibile. Dac Directorul
biroului de bugetare este consilierul ef al Preedintelui n probleme bugetare, opiniile sale asupra unor
chestiuni punctuale au mai mic greutate dect cele ale Preedinteleui, mai interesat de consideraiile
efului de agenie i invers. Prin tradiie, biroul de bugetare i ageniile depun mult efort pentru a negocia i
a face compromisuri n divergenele lor, lsnd Preedintele s decid asupra celor mai importante
chestiuni.
Se tie c influena biroului de bugetare asupra propunerilor de cheltuieli ale ageniilor nu este uniform.
Anumite agenii sunt mai influente dect altele n faa Preedintelui, iar propunerile lor de buget sunt mai
puin controlate de biroul de bugetare. In mod tradiional, Departamentul Aprare i negociaz bugetul
direct cu Preedintele, acordnd Directorului biroului de bugetare numai rolul de consilier, i nu de
participant. Aceasta nu nseamn c biroul de bugetare nu influeneaz bugetul Departamentului Aprare,
dar influena sa este mai puin direct dect n cazul multor agenii i este exersat mai mult n chestiuni
minore dect centrale, de tipul structurii forelor i a procurrii sistemelor de arme.
Anumite instituii guvernamentale nu sunt supuse nici unei revizuiri a politicilor de cheltuieli de ctre
biroul de bugetare i de ctre Preedinte. Este vorba despre Congres i diverse agenii ale legislativului,
depre putererea judectoreasc i Consiliul Rezervei Federale. Pentru aceste entiti, bugetul propus de
ctre organizaie este inclus n Bugetul Preedintelui fr modificri. Congresul ns, are puterea de a
modifica aceste propuneri dup cum crede de cuviin.

74

Trebuie observat c, dincolo de atenia acordat, aceste modele sofisticate au avut rareori succes n anticiparea sau
prevenirea derivei politicii i costurilor care fac obiectul lucrrii lui Lacasse n acest volum. n
programele de transfer de lichiditi i mai ales n programele de finanare a beneficiilor de sntate,
costurile au crescut mult mai mult dect au prevzut modelele computerizate. Modelele s-au dovedit utile
n prognoze pe termen scurt, dar un grad mare de nesiguran trebuie atribuit prognozelor care se extind
mai mult de doi ani n viitor.

139

Partea de venituri a bugetului este responsabilitatea prim a Departamentului Trezorerie, dei nevoia de a
concilia propunerile detaliate de cheltuieli i venituri cu obiectivele politicii fiscale necesit o colaborare
strns ntre Trezorerie i biroul de bugetare. Ct despre venituri, Trezoreria estimeaz sumele ce urmeaz
s fie ncasate prin impozitele n vigoare i dezvolt propunerile de chimbare a acestora. Toate propunerile
trebuie aprobate de Preedinte (sau de alii n numele su), pentru a se reflecta n Buget.
Cnd s-au luat toate deciziile privind propunerile prezideniale, rezultatele cunt colectate i tiprite ntr-un
document. Bugetul tiprit are dimensiuni de 2000-2500 de pagini n caractere mici, descriind detaliat
propunerile Preedintelui. Acesta este trimis apoi Congresului, i prezentat opiniei publice la un pre care
s acopere costurile publicrii. Un numr mare este cerut de mass-media, organizaii i persoane interesate
de problemele financiare guvernamentale.

VI ACIUNEA CONGRESIONAL ASUPRA BUGETULUI

Congresul poate aproba, modifica sau respinge propunerea bugetar a Preedintelui. El poate schimba
nivelurile de finanare, elimina sau aduga programe care nu au fost cerute de Preedinte. Acesta poate
pune n vigoare legi afectnd impozitele i alte surse de ncasri propuse de Preedinte, sau poate refuza s
fac acest lucru, poate pune n vigoare propriile propuneri cu un efect similar sau diferit asupra veniturilor.
Sunt patru procese distincte prin care Congresul trateaz n problemele ce afecteaz bugetul. Unul este
cunoscut drept procesul de autorizare. Acesta se refer la proiectele de legi care creaz, modific sau
elimin programe sau agenii. Cele mai multe comitete din Camer i Senat se ocup cu autorizarea
proiectelor de lege i cu supravegherea programelor i ageniilor autorizate prin statutele n vigoare.
Proiectele de lege de autorizare privesc structura i proiectarea programelor. Anumite proiecte de lege de
autorizare fixeaz limitete de finanare a programelor, dar cele mai multe nu comenteaz finanarea acestor
programe. Cteva programe mari de securitate social, inclusiv ale veniturilor de pensii sau beneficiilor de
sntate, sunt finanate prin venituri dedicate. Pentru aceste programe, procesul de autorizare include
considerarea chestiunilor att de proiectare ct i de finanare.
Proiectele de lege care afecteaz impozitele i autoritatea guvernului de a mprumuta sunt incluse n
discuiile procesului de autorizare pentru c regulile sunt similare, dei sensul cuvntului nu este
autorizare. Aceste proiecte de lege, analizate de comitetele specializate din Camer i Senat, sunt deseori
numite comitete de scriere a impozitelor. n Camer, este comitetul numit straniu Comitetul Modurilor i
Mijloacelor75, iar n Senat, Comitetul de Finane. Aceste comitete au o responsabilitate de autorizare pentru
programele de asigurare social finanate prin venituri dedicate.
Al doilea proces este numit procesul de alocare. Procesul privete proiectele de legi de finanare a
programelor care au fost autorizate anterior. Odat ce un program este autorizat, trebuie s beneficieze de
fonduri alocate nainte de nceperea operaiunilor din fiecare an, iar n cele mai multe cazuri, trebuie s
continue anual primirea autorizrilor pentru a fi operaional. Singurele excepii importante sunt programele
care i finaneaz costurile operaionale prin cotizaii i pli. Chiar i acestea sunt supuse controlului prin

75

n original (eng.): The Ways and Means Committee (n.t.)

140

procesul de alocare76. Pentru programe finanate prin venituri dedicate, costurile administrative sunt
controlate tipic prin procesul de alocare, chiar n cazul n care costurile altor programe (de exemplu pentru
beneficiile curente de asigurare sicial) nu sunt. Procesul de alocare este apanajul Comitetelor de Alocare
specializate, din cele dou camere. Prin regulile Camerei i Senatului, un proiect de lege de alocare trebuie
s se limiteze la prevederea fondurilor alocate i nu poate conine formulri care ar schimba alte statute
existente.
Prin tradiie, alocrile sunt furnizate anual n 13 proiecte separate, fiecare acoperind o parte distinct a
guvernului. Tot prin tradiie, aceste proiecte sunt iniiate n Camer. Bugetul real al guvernului poate fi
determinat numai cnd aciunea asupra acestor proiecte a luat sfrit, odat cu proiectele separate care pot
schimba programe finanate prin venituri dedicate i cu proiectele de lege care pot modifica impozitele.
De-a lungul istoriei SUA, nu a existat nici un efort sistematic de a coordona efectele cumulate ale acestor
numeroase proiecte de lege cu implicaii bugetare. Bugetul federal i politica fiscal total reflectat n
buget a fost dintotdeauna suma multor aciuni discrete. Participanii individuali n proces (cu precdere
preedinii comitetelor de alocare i de scriere a impozitelor) au demonstrat o autodisciplin considerabil
i, cea mai mare parte a timpului, au cenzurat comportamentul colegilor mai risipitori. n aceast privin,
ei se aliaz deseori cu biroul de bugetare, care, tipic pentru organizaiile de buget, este de partea celor ce
caut s reduc cheltuielile i deficitul, furniznd argumente i analize n sprijinul acestei politici.
Modul obinuit prin care Congresul i-a exercitat puterea de a controla bugetul a funcionat pn n prezent
foarte bine n termeni de disciplin fiscal. Cu execepia rzboaielor sau a perioadelor de criz economic,
bugetul SUA a rmas ntr-un echilibru aproximativ, iar uneori a avut chiar un surplus. n ciuda acestui
record pozitiv, procesul a nemulumit pe muli. De la nceputul anilor 60, cnd politica fiscal activ a
devenit n SUA un instrument accepat de guvern n managementul economiei, Congresul s-a gsit sub o
presiune constant de a lua decizii explicite n privina inplicaiilor politicii fiscale asupra cheltuielilor i
veniturilor. Aceasta a culminat n 1974 cu intrarea n vigoare a Legii Congresionale a Bugetului77. Scopul
acestui statut era de a sistematiza procesul bugetar congresional i de a crea un cadru disciplinat n care
Congresul s ia deciziile bugetare. Pentru a realiza acest lucru, statutul a creat Comitetele de Buget n
Camer i Senat, care urmau s coordoneze aciunile legate de buget din cele dou corpuri, i Biroul
Congresional de Buget (CBO) care s furnizeze sprijin analitic celor dou Comitete de Buget. Actul
aduga, de asemenea, alte dou procese celor de autorizare i alocare.
Primul dintre aceste procese era cel de Rezoluie a Bugetului. Scopul Rezoluiei Bugetului este de a ghida
toate celelalte aciuni ale Congresului n probleme bugetare. Rezoluia Bugetului este pregtit de
Comitetele de Buget din Camer i Senat, dar trebuie dezbtut i aprobat de fiecare corp n parte pentru a
intra n vigoare. Rezoluia precizeaz nivelul dorit de cheltuieli i venituri, deficitul (sau surplusul) bugetar
anticipat i suma permis pentru mprumutul guvernamental n finanarea deficitului.
Un raport care nsoete Rezoluia desemneaz nivelul proiectat al cheltuielilor comitetelor cu jurisdicie
asupra diverselor programe afectnd respectiva parte a bugetului i specific suma oricrei mriri sau
scderi a impozitelor pe care ar necesita-o realizarea nivelul veniturilor. Raportul precizeaz de asemenea
suma reducerilor de care este nevoie (sau a mririlor permise) n programele al cror nivel de cheltuieli
este determinat de statutul de autorizare, mai mult dect de procesul de alocare. Acestea includ nu numai
programele de asigurare social finanate prin venituri dedicate, dar i alte programe al cror statut de
autorizare specific anumite criterii care, respectate, ndreptesc orice candidat la beneficiile specifice.
Aceste programe, numite colectiv ndreptiri, sunt deseori finanate prin alocri anuale, dar costurile lor
76

De pild, proiectele de lege relevante privind fondurile alocate pot specifica ca numai o parte a cotizaiilor colectate
de o agenie s fie folosite pentru acoperirea costurilor sale.

77

Cu titulatura oficial de Legea Congresional de Buget i Control al Colectrii din 1974.

141

nu por fi controlate ajustnd suma alocrilor. Costurile pot fi modificate numai schimbnd prevederile
statutului de autorizare.
Rezoluia i raportul care o nsoete, odat adoptate de Camer i Senat, constituie instruciuni pentru
comitetele abilitate s acioneze n privina proiectelor de lege cu privire la buget, din jurisdiciile lor.
Trebuie observat c Rezoluia nu este un statut i nu are puterea unei legi. Aceasta reprezint numai
acordul din interiorul Congresului de a urmri o anumit serie de inte bugetare. Congresul poate schimba
aceste obiective oricnd dorete amendnd Rezoluia sau le poate ignora dac i sunt incomode. n fapt,
Congresul a rmas relativ credincios intelor Rezoluiei timp de douzeci de ani, de cnd se desfoar
procesul Rezoliiei.
Legea a creat un alt proces, numit Reconciliere, a crui utilitate nu a fost evident timp de civa ani. La
sfritul anului Congresul urma s priveasc retrospectiv aciunile ntreprinse, prevzute n buget i s fac
ajustrile ce se impuneau necesare. Asemenea schimbri se justific prin faptul c unele inte au fost
necorespunztor depite sau chiar inadecvate. Pentru a trata eficient asmenea schimbri, Legea stipuleaz
c Proiectul de Reconciliere poate fi pregtit de cele dou Comitete de Buget i c, odat n vigoare, va
modifica prevederile bugetare ale statutelor existente. Caracteristica particular a Proiectului de
Reconciliere este constituit de procedurile urgente de manevr, prin care se evit multe dificulti ale
procesului legislativ.
Civa ani de la inventarea procesului de Reconciliere, s-a realizat c era mult mai uor s se schimbe
prevederile statutelor n vigoare prin Proiectul de Reconciliere dect prin procesul legislativ regulat, ct
vreme schimbarea facilita atingerea obiectivelor bugetare. ntrzierile frecvente cauzate de obinerea
acordului comitetelor i subcomitetelor puteau fi eliminate ca obstacole procedurale, pe care oponenii
schimbrii le ridicau de regul n cursul procesului legislativ normal pentru a amna sau elimina proiectele
de lege cu care nu erau de acord. Opiniile asupra eficacitii procesului de Reconciliere sunt diverse. Unii l
consider o mbuntire major, alii o degradare a procesului legislativ ale crui funcii se exerseaz
optim prin deliberare, negociere i compromis mai mult dect prin examinarea congresional a Proiectului
de Reconciliere.
Dup descrierea celor patru componente majore ale procesului bugetar congresional tipic, vom descrie n
continuare funcionarea procesului ntr-un an obinuit.

VII PROCESUL BUGETAR ANUAL N CONGRES

Congresul ncepe prima faz a procesului bugetar atunci cnd primete bugetul propus de Preedinte. n
prima etap, Comitetele de Buget ale Camerei i Senatului elaboreaz o schi a Rezoluiei de Buget pentu
a ghida celelalte comitete ale Congresului n aciunile lor asupra bugetului. Ca baz pentru aceast
Rezoluie, Comitetele de Buget adun informaii din ramura executiv, Biroul Congresional de Buget
(CBO), de la alte comitete ale Congresului. Procesul de schiare a Rezoluiei de Buget ncepe de obicei n
martie. Regulile interne ale Congresului cer ca Senatul i Camera Reprezentanilor s aprobe Rezoluia
pn la 15 aprilie, dar regula este nclcat de multe ori. Dezbaterea asupra Rezoluiei continu pn n
mai-iunie. Pentru c Rezoluia i propune numai s ghideze Congresul n deliberrile detaliate ale
bugetului, nu necesit aprobarea Preedintelui.

142

Dup adoptarea Rezoluiei de Buget, Congresul se ntoarce asupra legilor specifice de cheltuieli i venituri
mandatate de acest plan de buget. Cea mai mare parte a muncii se desfoar n comitetele i subcomitetele
specializate din Camer i Senat, fiecare avnd reponsabiliti atribuite prin regulile Congresului.
Fondurile alocate propuse, de pild, sunt examinate de Comitetele de Alocare ale celor dou corpuri.
Schimbrile propuse n impozite sau n statutele de asigurare social sunt examinate de Comitetul
Modurilor i Mijloacelor al Camerei i de Comitetul de Finane al Senatului. Schimbrile de operat n
statutele de autorizare ale programelor de ndreptire cad n jurisdicia altor comitete. n funcie de
circumstane, Congresul poate alege s ignore procesul legislativ normal prin care fiecare dintre aceste
schimbri ar fi obiectul unui proiect de lege separat i ar consolida schimbrile legate de buget ale
statutelor de autorizare ntr-un singur Proiect de Reconciliere.
n primvar i var, pe msur ce comitetele raporteaz ntregii Camere i Senatului proiectele de legi
relevante, legate de buget, nivelele fixate prin Rezoluia de Buget servesc drept constrngeri n aciunea
congresional. CBO ine o eviden continu a aciunilor de buget pe msur ce acestea survin i
raporteaz rezultatele Congresului, pentru a se asigura c acesta nu-i va nclca propriile obictive.
Dac schimbarea circumstanelor o cere, Congresul poate alege s modifice planul coninut n Rezoluia de
Buget. De pild, la mijlocul verii, biroul de bugetare (n numele Preedintelui) furnizeaz o nou estimare a
veniturilor i cheltuielilor i CBO furnizeaz o nou estimare a bugetului i situaiei economice. Aceste
informaii poate determina Congresul s-i reconsidere planul de buget.
Fiecare dintre aceste numeroase proiecte de lege trebuie s treac prin fiecare stadiu al procesului legislativ
descris mai devreme n aceast lucrare. Chiar Proiectul de Reconciliere trebuie s treac printr-o versiune
sinuoas a procesului. Fiecare proiect este expus la fiecare stadiu al procesului riscului unor schimbri
substaniale i nevoii posibile de a negocia noi compromisuri pentru a forma majoritile necesare trecerii
la stadiul urmtor. Cum fiecare proiect de lege individual este aprobat de ambele camere din Congres,
acesta este trimis Preedintelui pentru a fi semnat. Dac Preedintele l semneaz, devine lege. Dac l
respinge, este trimis Congresului, care poate ignora hotrrea prezidenial punnd n vigoare proiectul de
lege cu o majoritate de dou treimi n fiecare camer. Aceasta se ntmpl rar.
Este de dorit ca Congresul s-i finalizeze aciunea asupra fondurilor alocate i a altor legi legate de buget
pn la 1 octombrie, nceputul noului an fiscal. Eecul poate fi foarte duntor pentru operaiunile
ageniilor. Dac fondurile alocate pentru finanarea operaiunilor unei agenii nu au intrat n vigoare pn la
nceputul anului fiscal, agenia trebuie s opreasc operaiunile i s-i trimit angajaii acas fr plat. Cu
toate acestea, ntrzierile survin mai ales n cazul dezacordurilor majore ntre Camer i Senat sau ntre
Congres i Preedinte. n situaii similare Congresul adopt o lege de cele mai multe ori aprobat de
Preedinte, prin care permite ageniilor s continue operaiunile pn la intrarea n vigoare a fondurile
realocate. n 1995, proiectul pentru cheltuieli temporare nu a intrat n vigoare. Vom reveni asupra acestui
episod mai trziu n aceast lucrare.

VII PROCEDURI SUPLIMENTARE DE CONTROL AL BUGETULUI S.U.A.

Contestarea logicii procesului prin care Congresul a ncercat n anii 70 s-i coordoneze aciunea asupra
bugetului este dificil. Congresul i-a propus s priveasc bugetul n ansamblu i sistematic i s ia decizii
explicite cu privire la politica fiscal stabilit, s-i regleze aciunea asupra componentelor distincte ale
143

bugetului pentru a asigura c se integreaz politicii ficale adoptate. Teoretic, aceasta ar fi trebuit s duc la
rezultate acceptabile. Din nefericire, nici un sistem, dincolo de rigoarea teoretic, nu i poate mpiedica pe
oameni s acioneze ntr-un mod care poate fi privit retrospectiv ca stupid. Aceasta i faptul c anticiparea
urmrilor deciziilor politice este din ce n ce mai dificil constituie motenirea intelectual a experienei
bugetare a anilor 80 i 90, nu numai din SUA, dar i din multe state OCDE.
Cnd Preedintele Reagan i-a nceput mandatul n ianuarie 1981, a propus schimbri dramatice n politica
bugetar american. Bugetul su propunea creteri mari ale cheltuielilor de aprare naional i mari
reduceri de impozite, care urmau s fie compensate prin reduceri ale tuturor celelorlalte activiti
guvernamentale, n special a beneficiilor sociale. Cheltuielile mrite pentru aprare au intrat n vigoare, la
fel i reducerile de impozite. Cheltuielile reduse ale celorlalte activiti nu a fost aprobate de Congres,
Preedintele nici mcar nu a ajuns s fie solicitat, iar Congresul nu le-a examinat n mod serios. La
momentul cnd s-a realizat acest fapt, celelalte decizii fuseser luate i erau dificil de modificat. Controlul
pierdut asupra bugetului a provocat deficite bugetare extrem de mari, dup standardele americane78.
Situaia s-a deteriorat progresiv la nceputul anilor 80. Eforturile de a adopta politici bugetare mai
responsabile erau blocate de puternice conflicte politice ntre Congres i Preedinte, iar n interiorul
Congresului, ntre Camer i Senat. Tehnicile tradiionale de negociere i compromis n chestiuni bugetare
punctuale au euat, aa cum au euat cteva eforturi de a construi un mare compromis, pachet prin care
un singur acord ar fi putut regla compromisurile din multe chestiuni punctuale. S-a dovedit faptul c aceste
conflicte politice ntre participanii la procesul politic fceau imposibil atingerea unui rezultat acceptabil
prin tehnicile tradiionale de guvernare.
ncepnd cu 1984, liderii congresionali au experimentat noi moduri de rectigare a controlului asupra
bugetului. Primul dintre acestea a fost Legea pentru Echilibrarea Bugetului i Controlul de Urgen al
Deficitului, din 1985. n fapt, legea cuta s scoat n afara legii deficitele bugetare depind un nivel
definit, ceea ce ar fi fost realizat prin reduceri de cheltuieli n anumite direcii, dup cum impunea atingerea
intelor bugetare propuse. Acest prim efort a euat pentru c cerinele necesare satisfacerii intelor bugetare
erau prea draconice pentru a fi acceptabile politic79. O a doua ncercare n aceeai direcie a for ntreprins
n 1987 i a euat din aceleai motive. Dup alegerile din 1988, cnd Preedintele Bush l-a nlocuit pe
Reagan a fost fcut o nou ncercare. Aceasta cuprinde dou elemente. O component a fost reprezentat
de un mare compromis ntre Preedintele Bush i Congres, implicnd cteva creteri de impozite i
cteva reduceri de cheltuieli. Acestea, n sine, reprezentau un progres considerabil, pentru c au reuit n
timp s aduc sub control i s reduc deficitul bugetar. A doua component a noii strategii a fost un nou
statut pentru introducerea unei mai mari discipline i control n procesul bugetar. Aceasta era Legea de
Consolidare a Bugetului din 1990 (BEA).
BEA a fixat noi reguli de control a dimensiunii deficitului stabilind controale distincte asupra celor patru
categorii de cheltuieli, detaliate dup cum urmeaz:
cheltuieli discreionare de aprare
cheltuieli discreionare interne

78

Cei interesai ntr-o explicaie detaliat a modului n care s-a ntmplat aceast calamitate bugetar ar trebui s
citeasc The Triumph of Politics, de David A. Stockman (1986), Harper and Raw, NY. Stockman a fost
Directorul Biroului de Buget n aceast perioad.

79

Mecanismele acestetei ntreprinderi nu sunt strine acestei lucrri, dar cei care sunt interesai pot citi cartea
autorului Gramm-Rudman-Hollings: Origins and Implementation (1986), n Public Budget and Finance,
vol.6, nr. 3.

144

 cheltuieli discreionare internaionale

cheltuieli obligatorii
Programele clasificate ca discreionare sunt cele care pot fi controlate prin procesul bugetar anual
obinuit. n ficare din cele trei categorii de cheltuieli discreionare, exist limite definite ale sumelor ce pot
fi cheltuite ntr-un an fiscal. Dac se estimeaz c aceste cheltuieli ale categoriilor menionate vor depi
limitele acelei categorii, biroului de bugetare i se cere s reduc cheltuielile pentru toate programele
respectivelor categorii cu o sum stabilit printr-un procent egal, n cadrul procesului numit sechestrare.
Reducerea prin procentaj este calculat n aa mod nct s micoreze cheltuielile categoriei n limitele
permise de lege.
Programele obligatorii (numite i programe de cheltuieli directe, termen n general sinonim cu cel de
ndreptiri) sunt acelea ale cror cheltuieli pot fi controlate numai schimbnd legea care creaz programul.
BEA controleaz cheltuielile acestei categorii bugetare solicitnd ca orice schimbare a legii care ar crete
cheltuielile s fie nsoite de schimbri care ar scdea costurile acelorai programe (sau a unora diferite) cu
aceeai sum, sau cu o schimbare a legii care ar crete veniturile suficient pentru plata costurilor mrite.
Dac aceste cerine nu sunt satisfcute, biroul de bugetare blocheaz cheltuielile n toate programele
obligatorii printr-un procentaj suficient pentru a compensa costurile crescute.
Aceste controale noi explic parial scderea deficitului bugetar federal n ultimii ani. Congresul i
Preedintele au aderat cu convingere la intele privind cheltuielile diferitelor categorii iar implementarea
sechestrrii nu a fost necesar, cu excepia unei singure greeli de calcul a sumei cheltuielilor provenite din
proiectul de lege de alocare.

IX NOUL BUGET I CONFLICTELE POLITICE

Deficitul bugetar actual al SUA a fost redus pn la punctul n care cei mai muli economiti nu-l consider
o problem grav pe termen scurt80. Cu toate acestea, SUA au intrat ntr-o nou er a conflictelor politice i
bugetare ntre Congres i Preedinte, experimentnd o criz bugetar fr precedent n istoria recent.
Conflictul este, ntr-o anumit msur, unul partizan, Preedintele Clinton fiind membru al Partidului
Democrat, n timp ce majoritatea membrilor Congresului aparin Partidului Republican. Exist dou
chestiuni centrale: prima vizeaz ritmul n care ar trebui eliminat deficitul bugetar actual. Republicanii din
Congres au insistat asupra unei strategii de realizare a echilibrului bugetar n apte ani. Preedintele
Clinton s-a mpotrivit iniial fixrii unei date precise. Mai recent a acceptat strategia celor apte ani, cu
condiia ca planul s nu duneze unor programe sociale pe care preedintele le consider prioritare.
Aceasta conduce la cea de-a doua chestiune, mai disputat, a conflictului. Membrii Congresului
republicani (mai ales cei din Camer) propun o reducere considerabil a impozitelor, iar n vederea
eliminrii deficitului bugetar restant propun eliminarea anumitor activiti guvernamentale i restngeri
80

Pe termen lung, adic pe o perioad de 20 de ani sau mai mult, lucrurile stau altfel. Distribuia pe vrste a
populaiei, care este n plin schimbare, va determina o cretere dramatic a populaiei pensionate fa de
populaia activ., cu ncepere din 2010. Acest fapt ve crea probabil o problem bugetar grav la momentul
respectiv, necesitnd schmbri politice majore.

145

considerabile ale cheltuielilor celorlalte. Prin cel mai controversat element al propunerii, republicanii
doresc ca guvernele statelor s-i asume responsabilitatea pentru programele sociale federale (mai ales
acelea viznd populaia cu venit mic). Pentru a ajuta statele s finaneze aceste programe, guvernul federal
va furniza un ajutor financiar acordat n bloc, cu o valoare mai mic dect cea necesar n structura
actual a programelor. Statele vor avea o mare libertate n a hotr cum s aloce resursele financiare
disponibile ntre populaia potenial eligibil. Preedintele Clinton, pe de alt parte, accept o reducere a
impozitelor mai mic i se opune ferm strategiei republicane de eliminare a programelor i restructurare a
reelei de siguran social.
Meritele celor dou pri n conflict nu in de competena acestei lucrri, dar modul n care se desfoar
conflictul i consecinele acestuia asupra proceselor bugetare i politice sunt relevante. Actuala stare a
lucrurilor (la momentul scrierii acestei lucrri) indic un impas. Congresul a adoptat cteva proiecte de
lege (de alocare sau de autorizare a mririi mprumutului guvernamental) coninnd elemente din strategia
republican. Dup veto-ul prezidenial, Congresul nu a reuit s ntruneasc majoritile de dou treimi n
ambele camere pentru a contracara opoziia Preedintelui. Ca rezultat, cteva agenii au rmas fr fonduri
pentru bugetele operaionale.
Conform legislaiei SUA, ageniile afectate nu au avut autoritatea de a cheltui i nu au avut alt alternativ
dect aceea de a-i nchide porile, de a-i opri operaiunile i de a-i trimite angajaii acas fr plat,
cteodat i pentru o perioad de trei sptmni81. Congresul tia c acesta ar fi rezultatul eecului de a
ajunge la un acord politic cu Preedintele, dar au continuat aceast strategie spernd c ameninarea cu
nchiderea guvernului l va fora pe preedinte s accepte propunerile politice. Dup cum se vede, s-au
nelat. Preedintele a acceptat nchiderea temporar a ageniilor guvernamentale ca pre al aprrii
propriilor preferine politice.
Impasul continu la momentul scrierii acestei lucrri. Nu se poate prevedea cnd i cum va putea fi depit.
n acest moment problema nu este dac i cnd se va echilibra bugetul, ci schimbrile programelor ce vor fi
implementate n acest scop. Cele dou tabere sunt departe de un consens n ceea ce privete aceast
chestiune i disponibilitatea lor de a ajunge la un compromis acceptabil nu este evident. Cu toate acestea,
toi sunt de acord c nchiderea ageniilor guvernului nu este tactica politic adecvat i proiecte de lege de
finanare temporar au intrat n vigoare pentru a nu repeta experiena. Nu exist asigurri c acest modest
acord de principiu se va menine n derularea conflictului.
Motivul pentru care reamintim acest episod nu este substana dezacordului care, dei interesant pentru
studenii n tiine politice, este un subiect adecvat pentru o alt lucrare. Scopul este de a demonstra unul
dintre riscurile inerente unei structuri guvernamentale bazate pe o separare a puterilor. Pentru a elabora
politici sau pentru a le schimba, Congresul i Preedintele trebuie s ajung la un acord, dar nu exist nici
un mecanism de a obliga prile la compromis. Impasul este posibil i poate avea consecine serioase, chiar
dac se ntmpl rar. ntr-un sistem de guvernare ca acela din SUA arta guvernrii este, n mare parte, cea a
negocierii i compromisului.

81

Rezidenii din alte ri au simit efectul ncetrii operaiunilor ageniilor americane. Cei care aveau nevoie de vize
de cltorie in SUA nu le-au putut obine dect n cazuri urgente.

146

CONCLUZIE

Separarea puterilor, structura federal a guvernului SUA, este probabil unic ntre democraiile avansate.
Datorit rolului independent al Congresului, procesele sale politice sunt foarte diferite de sistemele
parlamentare. Rmne ca alii s judece care sistem este superior i n ce circumstane. Este clar c
sistemul american de separare a puterilor are caracteristici ce pot fi considerate avantaje sau, din contr,
dezavantaje. Unul dintre acestea este c politicile sunt relativ stabile i c de cele mai multe ori reflect un
consens larg.
Sistemul este inerent conservator, datorit dificultii de a schimba brusc direcia politic, chiar dac se
modific evident consensul public. Implicarea multor participani n procesele politice, fiecare avnd
puterea de a bloca aciunea, determin negociere i compromis i, ca rezultat, o politic pentru care exist
un sprijin larg, dar acest fapt nu este inevitabil. Dac participanii importani adopt poziii rigide i refuz
compromisul, rezultatul poate fi un impas cu efecte potenial negative asupra guvernului i naiunii.
Pentru a aprofunda cunotinele
Congressional Quarterly (1994), Congress A to Z, Congressional Quarterly, Inc.
DAVIDSON, Roger i OLESZEK, Walter (1996), Congress and its Members, Congressional Quarterly,
Inc.
Aceste publicaii pot fi solitate la:
Congressional Quarterly Books, Customer service, 1414 22nd Street, NW, Washington, DC 20037, USA.
Telefax: (1-202) 887 6706, e-mail: bookhelp@cqalert.com The Library of Congress Internet World
Wide Web: http://www.loc.gov

PARTEA A III: IMPLEMENTARE, EVALUARE, CONTROL I AMENDAMENTE

PREZENTAREA PRII A III-A: UN SISTEM CUPRINZTOR, O INSTITUIE UNIC I

METAMORFOZELE AUDITULUI

Partea a III-a se concentreaz asupra sistemelor de implementare, monitorizare i evaluare a politicilor i

bugetelor.

147

I MONITORIZAREA, CONTROLUL I EVALUAREA N REGATUL UNIT

Primul articol cel al lui Richard Allen despre sistemul britanic constituie o tranziie de la partea a II-a.
Ca i lucrarea despre sistemul francez, aceasta arat legtura dintre formularea bugetelor i a politicilor i
monitorizarea i evaluarea ulterioar a acestora.
Trebuie menionat c alturi de componentele clasice ale monitorizrii i controlului (Seciunea 5), acest
articol scoate n eviden un numr de elemente datorit crora Regatul Unit este n fruntea rilor OCDE:
Resurse substaniale sunt folosite n evaluarea i, la nevoie, modificarea pliticilor existente
via Revizurilor Fundamentale ale Cheltuielilor (FERs). Accentul asupra acestor revizuiri
oglindete interesul exprimat de analitii francezi cu privire la transferul automat n perioada
urmtoare a fondurilor alocate i cel manifestat de analitii germani cu privire la spaiului
strmt de manevr pentru fiecare an. Este semnificativ faptul c n Regatul Unit, ca i n
Canada, revizuirile politice se desfoar neregulat, nesistematic.
Rolul unui corp care merge ca pe roate ca Unitatea pentru Eficien, care raporteaz direct
Primului Ministru britanic, relev nevoia schimbrilor structurale de planificare, nfiinare i
utilizare a unor instituii speciale integrate n sistemele funcionale, dar i independente. Nu sa reuit nicieri folosirea unui singur instrument pentru a realiza simultan dou sarcini
diferite: de a asigura c sistemele funcioneaz uor zilnic i pe o perioad ndelungat i de a
iniia transformri structurale necesare.
Problema cea mai frecvent n armonizarea elaborrii politicilor i bugetelor implic noile
iniiative politice. Din acest punct de vedere, sistemul Regatului Unit este un model
impunnd o procedur clar i obligatorie asupra oricrui minister care face o propunere:
trebuie s calculeze costul pe termen mediu i impactul asupra altor politici, s formuleze
cadrul de evaluare i a opiunilor de management, etc.
Prudena cu care autorul trateaz folosirea indicatorilor de performan o zon n care
Regatul Unit a investit mult justific o privire mai atent la acest subiect. Mesajul este clar:
msurarea performanei i rezultatelor este important, DAR la nivelul actual de cunoatere,
ar fi riscant impunerea unor msuri simple mprumutate din producia industrial. Vechea
zical dup care guvernele obin de la angajaii lor ceea ce msoar nu este o amaninare fr
sens.
Nici un sistem de monitorizare, control i evaluare poate rmne o prerogativ a executivului.
Instituiile de audit fac parte din aceeai linie n care se nscriu birourile de bugetare i
centrele, confruntate cu nevoia de evaluare a legislatorilor. ntrebrile acestea sunt n general
mai numeroase dect n momentul adoptrii bugetelor i legilor. Allan pune accentul pe
problemele reale de complementaritate dintre executiv i corpurile de audit, artnd cum
comitetele parlamentare pot uura soluionarea problemelor de genul acesta.
Experiena vast a Regatului Unit n monitorizare, control i evaluare l motiveaz pe autor s
reliefeze dou fenomene: evalurile aprofundate pot fi rareori conduse sistematic i orice
sistem de planificare i control al cheltuielilor trebuie modificat continuu pentru a rmne
eficace.

148

II INDEPENDEN I INFLUEN: ESO-UL SUEDEZ

Contribuia lui Schubert asupra Grupului Expert n Finane Publice (ESO) explic rolul i modul de
operare al unei organizaii instrumentale unice n reformarea politicilor, punerea n ordine a finanelor
publice i n reconcilierea imperativelor politice i fiscale. n analiza performanei i a premiselor
obligatorii suprevieuirii unei organizaii care este att independent de guvern ct i strns integrat n
sistem, autorul menioneaz:
Rolul crucial n evaluarea politicilor jucat de controlul calitii rapoartelor. Controlul calitii
asigur credibilitatea rapoartelor i a instituiei nsi. n analiza i i evaluarea politicilor,
contabilitatea att de discutat n toate reformele administraiei publice este mai mult
dect o chestiune de demagogie. Presiunea din partea colegilor valoreaz mai mult dect cea
instituional sau din partea superiorilor n atingerea obiectivitii studiilor. Aceast presiune
furnizeaz explicaii i fapte solide procesului de elaborare a politicilor.
Succesul ESO este determinat de factori care nu intervin frecvent n dezbaterile asupra
administraiei publice. Printre acetia se numr integritatea intelectual a efilor organizaiei
i faptul c sunt alei pentru disponibilitatea de a ntreprinde o misiune public dificil.
Importana acestor atribute morale nu este diluat de faptul c ele nu pot fi msurate i de
faptul c nu implic o expertiz tehnic.
Confirmnd concluziile trase de Allen din experiena britanic, cazul ESO reliefeaz un
numr de trsturi care ar prea cruciale unei evaluri eficace a programelor: echipe mici,
asisten din afara guvernului, renlocuire permanent a managerilor i cercettorilor. Pe
scurt, acest aspect al sistemelor de monitorizare i control trebuie s fie condus cu discreie:
nu ca pe un sistem, ci ca pe o succesiune de prioecte.

III DE LA AUDIT LA ANALIZA POLITICILOR: GAO N STATELE UNITE

Lucrarea lui Havens despre Oficiul General de Conturi (GAO, care este Instituia Suprem de Audit din
SUA) portretizeaz ceea ce ar reprezenta o instituie clasic de audit dac separarea puterilor neobinuit de
strict din Constituia american nu i-ar impune s joace un rol semnificativ n elaborarea politicilor i
bugetare. A fost uor ca rolul GAO s se transforme dintr-unul tradiional de auditare ntr-o funcie de
protecie a intereselor contribuabililor. Aceasta a fcut din GAO un pionier n acest domeniu i i-a permis
s dezvolte un centru excepional de expertiz n efectiv toate aspectele evalurii managementului,
eficacitii i eficienei.
Poziia strategic i resursele GAO pot fi exportate cu greu. Havens se stduie s arate c deciziile i
opiunile interne ale instituiei au contribuit la transformarea GAO n ceea ce nseamn astzi. Aceste
aspecte ofer numeroase puncte de referin pentru cei ce doresc s ntreasc capacitatea de control a
sistemelor i s armonizeze funciile de control i conducere ale executivului cu cele exercitate de Instituia
Suprem de Audit, responsabil n faa Parlamentului. Este de menionat:

149

 O mare importan este atribuit instruirii interne, pentru a se asigura c angajaii nu numai c
sunt la curent cu ultimele evoluii ale domeniului lor de expertiz, dar i c i asum valorile
i regulile instituiei (imparialitate, caracter aprofundat, cunoatere i recunoatere a misionii
GAO, a limitrilor i scopurilor sale etc). Aceste proiriti sunt identice cu acelea ale ESO
suedez.
Resurse substaniale sunt dedicate unor proiecte ambiioase, unor anchete care sunt
considerate necesare dar nu imediat relevante pentru dezbaterile politice de actualitate, de
tipul experimentelor n politici sociale. Obinerea datelor de ctre o organozaie care se
bucur de un mare grad de independen s-a dovedit vital i valoros, dat fiind c acest tip de
activitate este deseori ignorat de un sistem politic prins n probleme urgente. GAO ilustreaz
dificultile coresponsabilitii dintre biroul de bugetare i centru.
Analiza politicilor este dificil i riscant din punct de vedere politic. Ascensiunile i cderile
din ultimii ani ale unei instituii att de prestigioase ca GAO scot n eviden preul pltit
pentru caracterul aprofundat i relevana activitii sale, dar i nevoia de a rennoi relaiile cu
clienii (membrii legislativului). Aa cum arat Allen n privina sistemelor de bugetare,
monitorizarea implementrii nu este niciodat organizat complet i continuu.

EVALUAREA I IMPLEMENTAREA POLITICILOR: EXPERIENA REGATULUI UNIT:

RICHARD I. G. ALLEN

Autorul, economist, a lucrat ca Director Adjunct n cadrul Trezoreriei Majestaii Sale, n Londra, pn n
1995. De atunci, a fost consultant al Bncii Mondiale, OCDE i al ageniei pentru Administrarea
Dezvoltrii Britanice n Strintate82 i consilier al Guvernului din Bahrain.
(Ideile exprimate aparin numai autorului i nu reflect poziia nici unei instituii publice.)

TERMENI CHEIE
BIROUL DE BUGETARE: Trezoreria Majestii Sale, care este Ministerul de Finane Britanic (a nu se
confunda cu Trezorerie francez (Trsor), sau Trezoreria Statelor Unite, ale cror funcii sunt mult mai
restrnse).
CENTRU: Biroul Cabinetului, care servete Primul Ministru i cabinetul su. Biroul Primului Ministru, de
dimensiuni mai modeste, are o natur mai politic.
UNITATEA PENTRU EFICIEN este parte a Biroului Primului Ministru, pentru care realizeaz
revizuiri vaste ale politicilor, metodelor de management i ale cheltuielilor.

82

n original (eng.) British Overseas Development Administration (n.t.)

150

INSTITUIE SUPREM DE AUDIT: Oficiul Naional pentru Audit (NAO), care raporteaz direct
Parlamentului.
NOT:
EDX: Comitet al Cabinetului (Consiliului de Minitrii) n care sunt duse la bun sfrit alegerile bugetare
finale.
COMITETUL CONTABILILOR PUBLICI: Comitetul parlamentar care primete rapoartele Instituiei
Supreme de Audit (Oficiul Naional pentru Audit) i este responsabil cu monitorizarea parlamentar a
eficienei i eficacitii. Iniialele sale, PAC nu trebuie confundate cu cele ale Comitetelor de Aciune
Politic din Statele Unite (PACs), care sunt birouri private pentru strngerea de fonduri n vederea
campaniilor electorale.
FER-uri (Revizuiri Fundamentale ale Cheltuielilor): Revizuiri neregulate de reestimare a adecvrii i
managementului fiecrei politici existente i a resurselor dedicate acestora.
Introducerea lucrrii ofer definiiile termenilor de evaluare, control, monitorizare i evaluare.

REZUMAT

Guvernul RU folosete o gam larg de tehnici i proceduri pentru a verifica dac deciziile politice sunt
implementate corespunztor i pentru a evalua dac politicile produc rezultatele scontate i se ncadreaz n
buget. n prezent, cele mai multe proceduri sunt operate prin regulile trezoreriei viznd managementul
Cercetrii Cheltuielilor Publice anuale i msurile de monitorizare i control a cheltuielilor publice
ulterioare, odat luate deciziile de implementare sau schimbare a politicii.
In propunerea noilor politici, departamentele guvernamentale trebuie s se conformeze unui numr de
cerine ale Biroului de Cabinet. Acestea privesc asigurarea c implicaiile cheltuielilor publice sunt
identificate i cuantificate i c Trezoreria i alte departamente interesate sunt consultate nainte ca
propunerile s fie examinate de minitri. Departamentele trebuie s desfoare evaluri ex post ale tuturor
noilor politici.
Aceast lucrare rezum etapele-cheie ale evalurii unei politici: evaluarea asupra efectelor economice i de
alt tip naintea lurii deciziilor, controlul sumelor pltite, astfel nct cheltuielile s nu depeasc fondurile
votate de Parlament, monitorizarea eficacitii cu care politica rspunde ateptrilor n timpul
implementrii i evaluarea impactului politicii n curs sau finalizate. Lucrarea descrie ciclul Revizuirilor
Fundamentale de Cheltuieli lansate de Guvern n 1993. Aceste revizuiri au dus la economii substaniale ale
cheltuielilor publice i, cteodat, la schimbri importante ale politicilor publice. Ca rezultat al iniiativelor
de refom a Serviciului Civil n ultimii ani se pune accentul pe valoarea banilor, pe rezultatele politicilor i
pe resursele implicate i pe managementul descentralizrii lurii deciziilor. Aceast abordare va fi
83
continuat prin introducerea noului sistem de contabilitate a angajamentelor resurselor n jurul anului
83

Contabilitatea angajamentelor sau a posturilor tranzitorii: guvernele folosesc metodele internaionale de

contabilitate a angajamentelor, preluate din ntreprinderi i incluznd dri de seam cu privire la conturi,

151

2000 i prin bugetarea de la un capt la altul al guvernului central. Departamentele vor trebui s-i asume
responsabiliti cu privire la evaluarea asupra, monitorizarea i evaluarea politicilor lor, pentru dezvoltarea
unor msuri eficace de cretere a performanei.

CONINUT

Introducere..
Definirea evalurii politicilor
Organizarea capitolului
Contabilitatea angajamentelor n bugetare.
Rolul ageniilor centrale, inclusiv al Unitii pentru Eficien
I Regimul iniiativelor politice..
II Ciclul de Planificare a Cheltuielii Publice (PES).
Obiectivele guvernamentale de reducere a cheltuielilor.
Raport asupra Cheltuielilor Publice
Planificarea n timp a Raportului.
III Aspecte europene ale PES
Adiionalitate i PES
IV Informarea asupra propunerilor de politici..
Prima etap: Evaluarea iniial..
A doua etap: Evaluarea economic..
Proiectele de capital..
V- Msuri de monitorizare i control al cheltuielii publice.
Controlul cheltuielilor
conturi de capital, angajamente n locul sistemelor tradiionale de contabilitate. Pentru informaii
suplimentare, v recomandm: Accounting for what?: The Value of Accrual Accounting to the Public
Sector, PUMA, OCDE/GD (93) 178, Paris, 1993.

152

Monitorizarea cheltuielilor
Managementul sistemelor de control
Rolul Instituiei Supreme de Audit...
VI Revizuirile cheltuielilor.
Rezultatul FER-urilor.
VII Evaluarea politicilor..
ndrumarea Trezoreriei
IX - Rezultate i msurarea performanei.
Msurarea performanei: Ageniile executive..
Limitele msurrii performanelor
Concluzie
Pentru a aprofunda cunotinele .
Anexe..

INTRODUCERE

Aceast lucrare descrie experiena Regatului Unit n ceea ce privete dou chestiuni de implementare a
deciziilor politice, cu precdere a acelora care implic sumele mari asociate cheltuielilor publice:
n primul rnd, cum se asigur faptul c deciziile sunt luate innd cont de resursele financiare
i msurile administrative necesare implementrii politicii i de toate celelalte implicaii
instituionale;
n al doilea rnd, odat luat o decizie politic, cum se asigur c msurile de monitorizare a
implementrii i de audit sau evaluare a eficacitii sale sunt satisfctoare.
Organizaiile guvernamentale nu au fost de multe ori bune s verifice dac politicile realizeaz cu adevrat
ceea ce i propun sau dac acestea sunt nc adecvate. Departamentele i minitrii care le sprijin sunt
asocii de politicile lor i se simt ameninai de presiunile Trezoreriei (Ministerul de Finane al RU) de a
realiza evaluri i revizuiri ale politicilor. Acetia pot s nu fie dornici s-i examineze critic politicile, dar
dac nu le evalueaz, comparnd supoziiile iniiale, greelile se repet i stabilirea celor mai bune practici
devine dificil.

153

Definirea evalurii politicilor

Distincia ntre evaluarea, monitorizarea i evaluarea polticilor este important n acest context.
evaluarea se refer la examinarea unei politici nainte de luarea deciziei de implementare;
controlul este sarcina Trezoreriei, iar departamentele acesteia trebuie s asigure c sumele
pltite ntr-un proiect sau politic nu depesc fondurile votate de Parlament;
monitorizarea nseamn a semnala n ce msur politica rspunde ateptrilor n timpul
implementrii. n general, este vorba despre sistemul de colectare a informaiilor relevante i
de monitorizare a evoluiilor;
evaluarea implic o reevaluare consistent a politicii, n cursul desfurrii sau dup
finalizare, care stabilete dac politica i-a atins obiectivele la un cost rezonabil.
Termenul de evaluare este cteodat folosit pentru a descrie ntregul proces de
evaluare/control/monitorizare/evaluare de vreme ce, n practic, separarea acestor etape distincte este
dificil de realizat.
Termenul de revizuire a politicii are o interpretare larg. nseamn reexaminarea uneia sau mai multor
politici pentru a investiga dac ea (sau ele) sunt nc adecvate lumii aa cum este ea acum, sau aa cum se
presupune c va evalua. Asemenea revizuiri sunt menite s devin reevaluri fundamentale ale scopurilor
unei politici. O evaluare este deseori prima etap i poate semnala nevoia de revizuire.
Organizarea capitolului
Aceast lucrare este mprit n cteva seciuni, fiecare acoperind cte un aspect al practicilor i
experienei RU. Aceste seciuni descriu:
procedurile de tratare a iniiativelor politice i a cheltuielilor publice planificate, incluznd
aspecte bugetare ale UE;
tehnici folosite n evaluarea propunerilor de politici;
proceduri folosite de Trezorerie i de departamentele cheltuitoare (termenul utilizat n
descrierea ministerelor responsabile de managementul programelor cheltuielilor publice din
RU) n monitorizarea i controlul cheltuielilor, odat luat decizia de implementare. Aceasta
implic nevoia de a echipa departamentele cu sisteme adecvate de management financiar;
rolul Instituiei Supreme de Audit (Oficiul Naional pentru Audit) de a asigura c sistemele de
control managerial din departamente sunt solide i c programele guvernamentale de
cheltuieli dau o finalitate operaional de calitate;
rolul revizuirilor cheltuielilor n analiza aprofundat asupra eficacitii i eficienei
programelor de cheltuieli i a politicilor guvernamentale;
folosirea tehnicilor de evaluare ex post ale politicilor;

154

 importana crescnd acordat imperativului de a avea o anumit finalitate ca urmare a

cheltuielulilor publice, implicnd responsabilitatea managerilor de la toate nivelurile de a
utiliza optim resursele existente i de a dezvolta msurri eficace ale rezultatelor i
performanei;
o seciune final pentru estimarea impactului i eficacitii politicilor i procedurilor
prezentate n lucrare n realie cu obiectivele guvernamentale de control al cheltuielii publice
i de ameliorare finalitii programelor finanate prin acest modalitate.
Contabilitatea angajamentelor i bugetarea
Msurile de planificare i contrul al cheltuielii publice descrise aici vor fi modificate pe msur ce
guvernul introduce un nou sistem de contabilitate i bugetare a resurselor folosind metoda
84
angajamentelor .
Metoda contabil a angajamentelor nregistreaz cheltuiala cnd este fcut, iar venitul cnd este ctigat
n decursul unei perioade contabile. n practic, cele dou mari diferene dintre contabilitatea
angajamentelor i cea n baza numerar sunt:
cheltuieli de capital: dac cheltuiala este fcut pentru o valoare a crei durat de via este de
civa ani, atunci nu va fi nregistrat ca cost operaional n anul n care valoarea este
achiziionat sau constituit, ci se va extinde asupra vieii utile a valorii respective sub forma
unei deprecieri anuale.
cheltuieli curente: conturile de angajamente nregistraz cheltuielile i veniturile curente n
anul lor de referin, chiar dac numerarul nu a fost pltit sau primit n anul respectiv.
Diferena ntre msura angajamentelor i numerarul pltit sau primit de fapt este de asemenea
nregistrat, ca sum aferent creditorului sau debitorului.
Fluxul de numerar este nregistrat n cadrul folosirii conturilor de angajamente, dar separat de declaraia
costurilor din exploatare.
n jurul anului 2000, nu numai c li se va cere tuturor departamentelor i ageniilor guvernamentale s
produc conturi de angajamente, dar ntregul sistem departamental de bugetare i prevederile de planificare
i control al cheltuielilor publice va fi convertit la sistemul angajamentelor. Aceste schimbri cea mai
fundamental reform a prevederilor privind cheltuielile publice din era victorian au fost numite
contabilitate i bugetare a resurselor, pentru c merg mai departe dect o simpl reform tehnic a
sistemelor i procedurilor contabile guvernamentale. n particular, ele urmeaz s duc la mbuntirea
managementului i imperativul obinerii de rezultate concrete, care-l privete pe contribuabil, prin:
a-i contientiza pe oamenii de decizie s se concentreze asupra resurselor consumate dect
asupra numerarului cheltuit;
a trata cheltuielile curente i de capital ntr-un mod care reflect mai bine semnificaia lor
economic diferit, deprecierea i costul capitalului care s ncurajeze folosirea sa mai
eficient;

84

Better Accounting for the Taxpayers Money, Resource Accounting and Budgeting n Government: The
Governments Proposal, HMSO, Cm 2929, iulie 1995.

155

 a ncuraja un interes mrit asupra rezultatelor i realizrii scopurilor i obiectivelor

departamentelor;
reducerea poverii controalelor din cursul anului, care vor fi proiectate astfel nct s dea
departamentelor cel mai mare grad de flexibilitate, furniznd totalul general al programelor;
schimbarea modului prin care i se cere Parlamentului aprobarea cheltuielilor.
Rolul ageniilor centrale, inclusiv al Unitii pentru Eficien
Politicile i procedurile descrise n aceast lucrare implicnd att schimbrile de management i control
al cheltuielilor publice, ct i o gam larg de reforme ale managementului sectorului public sunt
obiective guvernamentale centrale de livrare a serviciilor publice cu o mai mare economie, eficien i
eficacitate. Trezoreria a jucat un rol crucial, mpreun cu Biroul Cabinetului, n dezvoltarea acestor
reforme. Astfel au procedat i NAO i departamentele cheltuitoare, ale cror rol este mrit pe msur ce
managementul lurii deciziilor se descentralizeaz.
Alt actor important a fost Unitatea pentru Eficien, din cadrul Biroului Cabinetului, nfiinat n 1979
pentru a implementa politica respectivului Primului Ministru (d-na. Thatcher) de reducere a dimensiunii
guvernamentale i de realizare a unei eficiene i eficaciti mrite n serviciile publice. Aceasta a fost
realizat parial prin aplicarea tehnicilor de management al afacerilor, provenite din sectorul privat (primul
Consilier n Eficien al D-nei Thatcher era Sir Derek Rayner acum lord de la Merks and Spencer, unul
dintre cei mai mari comerciani din RU).
Abilitarea originar a Unitii pentru Eficien era de a realiza anchete Rayner n cadrul departamentelor,
concentrndu-se asupra acelor operaiuni cu o slab eficacitate. Cel mai recent, rolul unitii s-a lrgit i
include astzi responsabilitatea de a coordona programele guvernamentale de testare a pieei, dezvoltarea
unor planuri de eficien pentru departamente i agenii, revizuiri multidepartamentale ale unor arii de
tipul programului guvernamental R&D, folosirea consultanilor n guvernare i dezvoltarea unor sisteme
mbuntite de management financiar, inspirat de experienele celor mai bune practici din sectorul public
i privat. n ultimii 16 ani, anchetele i revizuirile unitii au generat economii de 100 milioane de lire.
Mult din puterea i eficacitatea Unitii pentru Eficien sunt determinate de faptul c acest organizaie
este relativ mic (mai puin de 10 profesionti) i are un program de lucru flexibil. Aceasta este foarte
selectiv n alegerea personalului, din care jumtate are experien n sectorul privat, raportaz direct
Primului Ministru, are un ef puternic (acum, Sir Peter Levene), temut i respectat de Minitrii i Secretarii
85
Pemaneni , care poate solicita schimbri nepopulare.

85

Secretar Permanent: n ministerele britanice, acest post constituie punctul de ntlnire ntre ramura politic
(Biroul Ministrului) i ramura administrativ (ministerul). Aceast poziie de vrf este acordat unui
funcionar public numit de Primul Ministru.

156

I REGIMUL INIIATIVELOR POLITICE

La propunerea noilor iniiative politice, departamentele trebuie s se conformeze unui numr de principii,
stabilite de Biroul Cabinetului:
implicaiile n termeni de resurse ale unei schimbri politice ar trebui clar identificate nainte
de luarea unei decizii. Aceasta nseamn identificarea tuturor implicaiilor n termeni de
resurse, inclusiv cele care afecteaz alte departamente;
decizia asupra folosirii resurselor trebuie luat simultan cu cea cu privire la politica nsi;
Trezoreria i alte departamente afectate trebuiesc consultate nainte de naintarea propunerilor
de cheltuieli ctre un Comitet Ministerial sau nainte de orice anun public;
aceleai reguli se aplic propunerilor sub forma proceselor verbale naintate Primului
Ministru (care nu ajung neaprat la ali membrii ai Cabinetului) sau celor documentate, fcute
86
comitetelor Cabinetului .
Orice departament care propune politici noi, n orice context, trebuie s cuantifice efectul acestora asupra
cheltuielilor publice. Prin aceasta, departamentul trebuie s estimeze att impactul asupra cheltuielilor
proprii ct i asupra cheltuielilor altor departamente, regul care se aplic propunerilor de reducere sau de
mrire a cheltuielilor.
Problema schimbrilor politice cu implicaii asupra resurselor din mai mult de un departament a ridicat
dificulti n trecut, n urmtoarele cazuri:
departamentele teritoriale (Scoia, ara Galilor i Irlanda de Nord) au programe acoperind
o gam larg a politicilor economice i sociale, ale cror resursele sunt legate de cele
furnizate n restul Regatului Unit prin formule standard;
costuri suplimentare afectnd Serviciul de Procurori ai Coroanei, Serviciului Tribunalelor sau
Fondul de Ajutor Legal n cazuri n care o schimbare politic implic crearea unui nou delict
sau determin o activitate mrit a tribunalelor;
costurile suplimentare de securitate social derivnd din schimbri politice care afecteaz
ndreptirea indivizilor la beneficii. Complicaiile sunt determinate de responsabilitatea
pentru politicile care privesc administrarea beneficiilor sociale, care este divizat ntre mai
multe departamente i agenii. De pild, schimbrile n ajutorul de omaj (administrat de
Agenia pentru Servicii de Munc din cadrul Departamentului Muncii) poate afecta plile
celor ce primesc veniturile de sprijin (administrat de Agenia Beneficii ale Departamentului
Securitii Sociale, DDS), iar plile beneficiilor pentru locuine, politic n cazul creia
responsabilitatea este comun Departamentului Mediului i DSS, sunt administrate de
autoritile locale.
Procedura obinuit este de a lua deciziile cu privire la finanarea noilor propuneri n acelai timp cu
decizia asupra politicii nsi. n cazurile n care o schimbare politic afecteaz mai mult dect un
departament, departamentele interesate i Trezoreria sunt ncurajate s ajung la un acord asupra finanrii
86

Cabinet Office (1988), Questions of Procedure for Ministers.

157

nainte ca propunerea s fie considerat colectiv de minitri. Este responsabilitatea departamentului care
iniiaz propunerea s asigure acest acord i s acorde suficient timp n acest sens. n cadrul abordrii de
jos n sus a planificrii cheltuielii publice (vezi seciunea II de mai jos), orice adugiri la cheltuielile
normale pot fi compensate printr-o reducere corespunztoare operat n alt parte. Supoziia n cazuri
similare este c departamentul n care iniiaz cheltuiala ar trebui i s absoarb costul, ceea ce nu este o
regul automat.

II CICLUL DE PLANIFICARE A CHELTUIELII PUBLICE

Planurile de cheltuieli publice sunt formulate n cadrul unui ciclu anual care se termin prin anunarea
Bugetului de ctre Ministrul de Finane (Cancelarul Trezoreriei), de obicei n noiembrie. n timpul verii i
toamnei dinaintea Bugetului, nivelul fondurilor alocate din cheltuielile publice este revizuit printr-un
proces cunoscut drept Raport asupra Cheltuielilor Publice (PES).
Toate departamentele guvernamentale i corpurile publice au responsabiliti de planificare i control a
cheltuielilor proprii, de realizare a imperativului rezultatelor obinute. Trezoreria deine rolul central n
guvern n promovarea prioritilor politice i de cheltuieli publice care mbuntesc folosirea resurselor n
cadrul unui nivel permisibil al cheltuielilor publice totale.
Obiectivele guvernamentale de reducere a cheltuielilor
Din 1979, guvernul i-a fixat ca obiectiv reducerea prii revenite sectorului public din venitul naional n
condiiile ameliorrii rezultatelor obinute, msurate prin calitatea finalitii operaionale. Msura luat n
cheltuielile publice pentru realizarea acestui obiectiv este numit Cheltuiala General Guvernamental
(GGE) i include cheltuiala departamentelor centrale, cerinele de finanare ale industriilor i corporaiilor
publice, ale autoritilor locale (municipaliti n RU), fie ele finanate de la centru sau prin resurse proprii.
Tabelul 1 (vezi anexa 1) indic o componen a GGE pe baza funciilor ndeplinite: cele mai mari
programe (dou treimi din toate programele) sunt de securitate social, sevicii de sntate, educaie i
aprare, n ordinea dat.
Graficul 1 (vezi anexa 2) cuprinde variaia GGE ca proporie a PIB de la mijlocul anilor 60. Proporia
GGE/PIB tinde s se comporte contraciclic, ridicndu-se cnd economiea este n recesiune i scznd n
cazul ceterii economice. n anii 80, tendina de scdere a fost clar, acest indicator crescnd din nou la
nceputul anilor 90. n ciuda bunelor intenii guvernamentale, cheltuielile nu s-au dovedit a fi o sarcin
uoar, mai ales n cazul programelor de securitate social i de sntate.
Raportul asupra Cheltuielilor Publice
Raportul asupra Cheltuielilor Publice este un proces anual prin care se evalueaz i se revizuiete tiparul
existent al cheltuielilor publice ca rspuns al circumstanelor n schimbare, n cadrul limitelor fixate de
Cabinet la nceputul verii pentru un aa-numit control total al cheltuielilor publice (care exclude
elementele GGE de tipul plilor pentru beneficiile de securitate social, care sunt afectate de micrile
ciclice ale economiei i de plile dobnzii asociate datoriei guvernului central).
158

Planurile de cheltuieli publice sunt fixate pentru urmtorii trei ani. De la o poziie de baz derivat din
acordurile realizate din Raportul anului precedent, minitrii discut revizuirile n cadrul unui subcomitet
format din membrii seniori ai Cabinetului, la care particip i Secretarul ef al Trezoreriei (ministrul cu
responsabilitatea total a cheltuielilor publice). Acest cabinet, numit EDX, este prezidat de Cancelarul
Trezoreriei. Cabinetul aprob pachetul final, iar noile planuri de cheltuieli sunt anunate de Cancelar n
Bugetul din noiembrie.
n cadrul msurilor de unificare a bugetului introduse n 1993, Bugetul acoper att propunerile de
cheltuieli ct i pe cele de impozite necesare plilor celor dinti (nainte, planurile de cheltuieli
guvernamentale erau anunate din toamn, iar Bugetul se concentra asupra propunerilor privind
impozitarea n primvar). Acest buget unificat nseamn c minitrii sunt capabili s judece mai bine
propunerile de cheluieli publice n lumina poziiei veniturilor i cheltuielilor totale i s ia n consideraie
poteniale negocieri ntre impozitele i cheltuielile publice.
Raportul este exprimat n termeni de lichiditi, fr prezumia de cheltuieli mrite pentru compensarea
inflaiei mai mari dect cea ateptat. Aceasta stimuleaz departamentele s-i scad costurile, pentru a
absorbi preuri mai mari n cadrul nivelului bugetar existent prevzut.
Planificarea n timp a Raportului
Orarul PES este urmtorul: n mai, minitrii departamentelor trimit Secretarului ef un raport expunnd
presiunile de ateptat asupra programelor lor i sfera economiilor de compensare.
n timpul primverii i verii, departamentele i Trezoreria examineaz costul politicilor existente,
considernd eficiena i eficacitatea cu care programele rspund obiectivelor guvernamentale i incluznd
analiza diverselor msuri privind impactul serviciilor publice. n aceast etap se ine cont i de revizuirile
politice desfurate n timpul anului, dintre care multe au fcut obiectul discuiilor ministeriale colective.
Aceste revizuiri includ Revizuirile Fundamentale ale Cheltuielilor, descrise n seciunea VI de mai jos.
n pregtirea discuiilor din toamn ale Comitetului EDX, Secretarul ef organizeaz ntlniri bilaterale cu
minitrii din partea ministerelor cheltuitoare. Ca urmare a acestor ntlniri, Secretarul ef nainteaz spre
discutare Comitetului EDX o serie de lucrri, artnd modurile alternative n care plafonul pentru cheltuieli
publice stabilit de Cabinet poate fi respectat i implicaiile acestora asupra serviciilor publice.
De-a lungul discuiilor din EDX, judecata politic colectiv determin prioritile n ceea ce privete
cheltuielile. Acest fapt este deosebit de important, pentru c nu exist un singur criteriu pentru judecarea
distribuirii optime a cheltuielilor ntre programe. EDX trebuie s ia n consideraie presiunile de finanare
din toate ariile sectorului public, inclusiv cheltuielile autoritilor locale, care sunt finanate prin ajutoare
financiare din partea guvernului central i ajutoarele i mprumuturile pentru industriile naionalizate,
corporaii publice i alte corpuri publice.

159

III ASPECTE EUROPENE ALE PES

Contribuia net a Regatului Unit la Uniuea European (UE) este de aproximativ 2.5 miliarde de lire
sterline anual. Aceasta implic o contribuie brut de 5 miliarde de lire sterline (dup o reducere negociat
la Consiliul European Fontainbleau n 1984), iar sectorul public ncaseaz n jur de 2.5 miliarde anual.
Aproximativ 60 la sut din ncasrile sectorului public din RU sunt legate de cheltuielile din agricultur.
Celelalte cheltuieli se fac n cadrul Fondului Social European (ESF) i a Fondului European pentru
Dezvoltare Regional (ERDF).
Negocierile asupra bugetului anual al UE in de responsabilitatea Trezoreriei, care consult celelalte
departamente (Comer i Industrie, Agricultur), cu programe semnificative europene. Politica economic
este disctat de Secretariatul European al Biroului Cabinetului, care coordoneaz o reeea de comitete
interdepartamentale ce furnizeaz informaii n cazul problemelor cheie, agriculturii, dezvoltrii regionale,
a mediului, .a.m.d. Reprezentanii Regatului Unit la UE contribuie de asemea la aceste discuii.
Adiionalitate i PES
n ceea ce privete procesul PES, toate contribuiile RU pentru UE i toate ncasrile sectorului public din
bugetul UE sunt ncadrate ntr-un singur program (programul 2.7 al Raportului). ncasrile nu sunt
creditate programelor departamentelor individuale. Aceasta mrete abilitatea Trezoreriei de a controla
aceste pli, ntrit de procedurile cu privire la adiionalitate i EuroPES.
Reglementrile UE (art 9 al Reglementrii 4235/88) solocit ca ncasrile din fondurile structurale
europene s aib un impact adiional autentic n regiunile n cauz i s determine o mrire cel puin
echivalent a volumului cheltuielilor. La nivel naional, adiionalitatea se realizeaz n RU prin includerea
nivelului prognozat al ncasrilor europene n controlul cheltuielilor publice totale, ceea ce permite ca
cheltuielile s fie mai mari dect ar fi putut fi altfel.
La sfritul anilor 80, a existat un dezacord ntre Trezorerie i Comisi European cu privire la lipsa de
transparen n regimul ncasrilor fondurilor structurale i depre conformitatea RU la cerina de
adiionalitate. Pentru a mri transparena, guvernul a fost de acord cu Comisia c, pentru 1993-1994 va
furniza o acoperire explicit i identificabil separat n cadrul PES pentru ncasrile prognozate din ERDF.
Astfel de cheltuieli dein un statut special. Acolo unde ncasrile se dovedesc mai mari dect cele
prognozate, nu se presupune disponibilitatea unei acoperiri suplimentare, iar compensrile se regsesc n
programele departamentelor.
Trezoreria folosete un sistem numit EuroPES pentru a cuprinde impactul cheltuielilor publice asupra
contribuiei brute a RU la anumite compunente ale cheltuielilor UE, din afara ariilor mari din agricultur,
fonduri i ajutoare structurale. Programele acoperite de EuroPES includ cercetarea i dezvoltarea, energie,
transporturi, protecia mediului, educaie i instruire.
Un principiu fundamental care st la baza EuroPES este c contribuia RU la cheltuielile UE ine de
aceeai categorie a resurselor finite ca i cheltuielile interne i c trebuie s fie, pe ct posibil, evaluat i
contabilizat avnd n vedere aceeai baz. Programele individuale din cadrul bugetului UE sunt
atribuite departamentelor care au responsabilitate politic n ariile respective (de pild Mediu sau
Transporturi). Cnd cheltuielile acestor programe depesc nivelul convenit (fixat n februarie 84), la
nceputul rundei PES se determin partea RU din finanarea cheltuielilor suplimentare i se opereaz
reduceri corespunztoare ale cheltuielilor departamentului respectiv. Departamentele trebuie s hotrasc

160

cum s ncadreze activitile UE i prioritile interne i pot solicita n Raport ca reducerile s fie total sau
parial restabilite.

IV INFORMAREA ASUPRA PROPUNERILOR DE POLITICI

Evaluarea necesit estimarea unei propuneri sau unui proiect de cheltuieli nainte de luarea deciziilor n
ceea ce privete priectul respectiv. Aceast seciune descrie cum Trezoreria i folosete sistemul de prgii
pentru ncurajarea unor practici optime de evaluare n departamentele cheltuitoare.
Etapa I: Evaluarea iniial
Prima etap este de a stabili dac un departament are motive solide s cear bani, pentru a furniza o cot de
nivel i pentru a putea estima ulterior (dac propunerea este naintat) msura n care obiectivele politice
au fost atinse. Exist dificulti reale de precizare a rezultatelor finale. Sntatea, bogia i bunstarea sunt
scopul final al celor mai multe politici i cheltuieli guvernamentale. n mod practic sunt folosite obiectivele
intermediare, cum ar fi o mrire a proporiei paturilor pe zi ocupate n spitale sau economia timpului de
cltorie rezultnd din noi programe de construcie de drumuri.
ntrebrile pe care departamentele trebuie s i le ridice n evaluarea unei propuneri de politic sunt
urmtoarele:
n ce relaie este propunerea fa de scopurile i obiectivele departamentului?
Unde de ncadreaz propunerea n prioritile de cheltuieli ale departamentului?
Care este scopul politicii? Ce se va realiza prin aceste cheltuieli, la ce dat i n ce fel? Ce se
ntmpl dac nu i se curs proiectului?
Este cuantificabil rezultatul proiectului i poate fi msurat performana? Ce pai trebuie
urmai pentru colectarea informaiei relevante?
S-a luat n considerare posibilitatea de a taxa utilizatori pentru facilitile furnizate? Ar fi
eficient din punct de vedere al costurilor s se menioneze aceast prevedere?
Etapa a II-a: Evaluarea economic
Dac o propunerea supravieuiete acestor ntrebri, urmtoarea etap este de a verifica ct de bine a fost
proiectat. Evaluarea economic este o abordare sistematic a evalurii politicilor, cuprinznd: decizia
clar asupra obiectivelor unei propuneri, considerarea modurilor de a ndeplini aceste obiective, calculul i
prezentarea costurilor i beneficiilor fiecrei opiuni. Abordarea este la fel de valid att pentru estimarea
cheltuielilor curente implicate de propuneri de pild, un nou mod de prelucrare a candidaturilor pentru un
ajutor financiar guvernamental sau de folosire a timpului n poliie ct i pentru propunerile de investiii.

161

n realizarea unei evaluri economice, trebuie s fie considerate urmtoarele chestiuni:

S-a stabilit limpede cazul definit?
Au fost identificare i explorate suficiente opiuni?
Au fost incluse toate costurile salarii, costuri de ntreinere i reparaii, costuri de capital,
folosirea alternativ a valorilor deja utilizate (sau costurilor de oportunitate)?
Au fost specificate i, pe ct posibil, cuantificate i puse n valoare toate beneficiile politicii?
Este valoarea net preznt a opiunii preferate mai bun dect altele? Dac nu, care sunt
argumentele convingtoare pentru a susine propunerea?
Ct este de profind analiza riscului i incertitudinii? S-au analizat supoziiile de baz? S-a
permis o prezentare prtinitoare, mai optimist, a costurilor i beneficiile proiectate? Sunt
neclariti majore care pot duce la probleme de control bugetar?
Au fost clar prezentate rezultatele evalurii?
Sunt adecvate procedurile de monitorizare a progresului i cum va fi disponibil informaia
pentru realizarea evalurii?
Proiectele de capital
n cazul proiectelor de capital, Trezoreria a publicat un ghid detaliat al tehnicilor de evaluare, iar
economitii si ofer consiliere departamentelor, la cerere 87. Multe departamente au propriile manuale
pentru munca de evaluare. n cele mai multe cazuri, departamentele trebuie s obin aprobarea
cheltuielilor pentru proiecte majore de capital i ntotdeauna pentru proiecte inedite sau discutabile.
Nivelurile autoritii delegate pentru cheltuielile de capital variaz de la un program la altul, aa cum difer
i tipurile de proiecte din cadrul programelor, dar tendina este de a crete nivelulrile delegrii n timp, dac
Trezoreriei este mulumit c departamentele au sisteme funcionale eficiente de evaluare i monitorizare.
Pentru proiectele mari, mai ales de construcie, se aplic un numr de condiii:
departamentele care ntreprind proiectul trebuie s i-l asume i s rspund pentru livrarea sa
la timp i n limitele bugetului;
departamentul trebuie s denumeasc sponsorul proiectului sau directorul care rspunde n
faa managementului de vrf din departament i s rspund de succesul proiectului;
trebuie s existe un manager de proiect responsabil pentru planificarea general, controlul i
coordonarea proiectului pe latura de proiectare i construcie i pentru respectarea
cerinelor i specificrilor departamentului cu privire la timp i la buget;
aprobarea de ntreprindere a proiectului este fondat pe un caz de afacere i pe evaluarea
economic, cu aprobarea final acordat mai trziu;
87

HM Treasury (1991), Economic Appraisal in Central Government: a Technical Guide for Government
Departments, HMSO.

162

 nregistrri sitematice ale performanei proiectului sunt inite de ctre departamente, att ca
input al evalurilor post-proiect ct i pentru informarea Trezoreriei. nregistrrile
contractelor sunt solicitate pentru scopuri ale UE.

V- MSURI DE MONITORIZARE I CONTROL A CHELTUIELILOR PUBLICE

n aceast seciune vom discuta:

1. msurile de control a cheltuielilor n politicile i programele guvernamentale;
2. msuri de monitorizare folosite de Trezorerie i departamente;
3. rolul Trezoreriei n dezvoltarea i promulgarea sistemelor eficace de control n guvern;
4. rolul Instituiei Supreme de Audit.
Controlul cheltuielilor
Principalul interes al guvernului este controlul numerarului cheltuit n cursul anului financiar. Cheltuielile
nu sunt n general controlate pe baz de angajamente, dei msurile prezente vor trebui modificate pe
msura introducerii n viitorii ani a noilor sisteme de contabilizare i bugetare pe baz de angajamente..
O mare parte din cheltuielile publice aa numitele Estimri ale Ofertei pot fi implementate numai
folosind fonduri votate de Parlament. Aceste Estimri sunt prezentate Parlamentului naintea nceputului
fiecrui an la care se refer dup care urmeaz o perioad extins de discuii i dezbateri n Parlament i
n comitetele parlamentare care revizuiesc cheltuielile unor departamente specifice. fiind aprobate prin
Legea de Alocare. n cursul anului, guvernul poate de asemenea aborda Parlamentul pentru fonduri
suplimentare sub forma unor Estimri Suplimentare.
Fiecare Estimare a Ofertei sau Vot, cum sunt cunoscute n mod popular (existau 163 Voturi n total n
perioada 1994-1995), acoper un bloc specific de cheltuieli sau programe pentru care un departament
rspunde n faa Parlamentului. Cel mai mare Vot s-a ridicat la peste 30 de miliarde de lire pentru anumite
beneficii de securitate social, iar cel mai mic (1 000 de lire) a fost n cazul n care cheltuielile au fost
compensate de ncasri.
Estimrile pentru 1994-1995 au fost grupate n 19 clase departamentale. Securitatea social reprezenta
clasa cea mai mare (48.9 miliarde de lire), cuprinznd aproape un sfert din cheltuielile totale votate de
Parlament. Sistemul Estimrilor va fi n curnd reformat pentru a simplifica i integra forma n care
informaia este prezentat Parlamentului. Aceasta va face mai uor de neles relaia dintre Estimri i
informaiile detaliate produse de departamente cu privire la rezultate, obiective i performan.
n noul sistem de contabilitate a angajamentelor care urmeaz a fi introdus n urmtorii civa ani,
simplificarea procedurii Estimrilor este foarte probabil. Guvernul a propus ca planurile de cheltuieli ale
departamentelor s fie prezentate mai degrab n angajamente dect n numerar, cu implicaiile n numerar
163

votate numai ca total pentru un singur departament. Aceasta ar reduce numrul total de voturi la
aproximativ 60. n acest moment au loc consultri cu privire la aceast propunere.
Un control administrativ important operat de Trezorerie este sistemul de limitare a numerarului, introdus
din 1979. Acesta acoper jumtate din cheltuieli n cadrul totalului de control, principala execepie fiind
serviciile pe baz de cerere, ca beneficiile de securitate social, n cazul crora, odat ce politica i ratele de
plat sunt determinate, cheltuielile depind de numrul solicitanilor calificai.
Toate schimbrile de substan n limitele de numerar trebuie aprobate de Trezorerie. nclcrile limitelor
de numerar sunt rare. Dac limitele de numerar sunt depite se investigheaz cauzele, inclusiv prin
examinarea sistemelor i procedurilor planificate n deprtamentele respective. Supoziia este c limitele
corespunztoare de numerar se reduc prin suma n exces. n practic sunt mai obinuite cheltuielile mai
mici dect limitele, o consecin a faptului c acestea sunt tratate ca limite i nu ca inte de atins.
Cheltuielile guvernului central cu costurile curente ale departamentelor (salarii, chiria birourilor,
ntreinerea cldirilor) sunt controlate separat. Aceste controale i propun s promoveze o administrare
aconomic i eficient i s menin joas presiunea asupra dimensiunii Serviciului Civil, unde numrul
personalului, dup o scdere de la 730 000 n 1979 la aproximativ 560 000 la mijlocul anilor 80, care s-a
stabilizat o vreme, este din nou n declin pn la aproximativ 500 000, iar tendina continu.
Departamentelor li se cere s planifice, astfel nct plile i mririle de preuri s fie compensate i chiar
mai mult dect compensate, prin mbuntiri n eficien i alte economii. La rata prezent a inflaiei,
aceasta implic o reducere a cheltuielilor de administrare cu mai mult de trei procente anual.
Departamentele sunt n general ndreptite s promoveze n perioada urmtoare orice costuri curente care
au fost sub nivelurile limit ceea ce se numete schema flexibilitii de sfrit de an (EYF). Aceasta
atenueaz stimulentele potrivnice de mrire a cheltuielilor la sfrit de an o caracteristic a sistemelor
fondate pe reguli de anualitate i ncurajeaz un tipar de cheltuieli i o folosire a resurselor mai eficient.
Exist de asemenea o schem EYF pentru limitarea cheltuielilor de capital n numerar, care permite
folosirea n anul urmtor a unor cheltuieli sub limit de pn la cinci procente din cheltuielile programate ,
sau de 2 milioane de lire, oricare dintre acestea este mai mare. Evident, aceast regul poate fi extins
similar n sensul folosirii n anul urmtor a cheltuielilor de capital n proporie de 100 de procente.
Monitorizarea cheltuielilor
Trezoreria trebuie s cunoasc cheltuielile reale operate n timpul anului prin comparaie cu planurile
pentru ntregul anul respectiv i cu profilul cheltuielilor ateptate pentru anul respectiv. Aceste informaii,
colectate i evaluate de obicei lunar, sunt folosite de Trezorerie pentru:
estimarea nivelului total al cheltuielilor i a cererilor care vizeaz Rezerva (suma pus
deoparte n fiecare an, cu care se rezolv cererile neprevzute i irezistibile de resurse
suplimentare, n cadrul totalui de control).
evaluarea presiunilor probabile asupra nevoii guvernului de a se mprumuta de pe pieele
financiare;
estimarea implicaiilor prognozelor macroeconomice;
satisfacerea cererilor de a publica informaii cu privire la tendinele cheltuielilor
guvernamentale n timpul anului, din partea publicului i a Parlamentului.

164

Informaia necesar n acest sens trebuie s vin din partea departamentelor, care au nevoile de informaii
precise i actualizate despre tendinele cheltuielilor, pentru a lua msuri de corectare dac cheltuielile ncep
s se deprteze de la plan. Fiecare departament va avea sisteme interne de monitorizare a cheltuielilor
proprii care vor fi stabilite astfel nct s se potriveasc nevoilor particulare i s fie mai detaliate dect
cere de obicei Trezoreria.
Trezoreria dezvolt n prezent o nou abordare de obinere a informaiei de la departamente, care este
cunoscut drept Sistemul General de Monitonizare a Cheltuielilor (GEMS). Sistemul este proiectat pentru
a obine informaii direct de la sistemele de evaluare financiar i de management, pe care multe
departamente le actualizeaz ca parte a introducerii bugetrii i contabilizrii resurselor in sistemul
angajamentelor. Sistemul GEMS va funciona n departamente prin introducerea datelor ntr-un sistem de
tabele standardizat, care urmeaz s fie trasferat electronic Trezoreriei.
Informaiile privind cheltuielile, obinute de la departamente, vor fi folosite de Trezorerie pentru o evaluare
lunar pentru reprezentani de vrf i ministere, cu privire la evoluia probabil a cheltuielilor publice n
ntregul an i la solicitrile probabile ale Rezervei.
Sistemele de control n management
Este responsabilitatea Trezoreriei de a dezvolta i promulga standardele sistemelor de control a
managementului din cadrul guvernului. Principalul mijloc prin care s-a realizat aceasta a fost stabilirea
unui manual intitulat Contabilitate guvernamental, actualizat periodic. Acesta este un ghid de
contabilitate i proceduri de control pentru uzul departamentelor guvernamentale.
Manualul de Contabilitate guvernamental expune principiile sistemelor de control a managementului
din toat gama activitilor guvernamentale i furnizeaz informaiil detaliate asupra formei n care li se
cere departamentelor s-i prezinte situaiile financiare. De asemenea, acesta definete responsabilitile
legate de controlul la nivelul managementului ale Contabilului ef, care este cel mai important funcionar
public dintr-un departament guvernamental (n departamentele mari, Secretar Permanent) sau ale efului
Executiv din agenii.
Esena rolului Contabilului ef este responsabilitatea personal pentru corectitudinea i regularitatea
finanelor publice, de care rspunde, pentru pstrarea unei contabiliti corecte, pentru administrarea
economic i prudent i pentru folosirea eficient i eficace a resurselor disponibile n departamente. Un
Contabil ef poate fi chemat n faa Comitetului Contabililor Publici a Parlamentului, pentru a da socoteal
de economia, eficiena i eficacitatea cu care au fost folosite resursele departamentului. Aceasta este o
chestiune distinct de rolul Trezoreriei de meninere a unui sistem de control financiar central care
determin mbuntiri continue n eficiena guvernului, face clar modul n care resursele sunt folosite i
furnizeaz Parlamentului o contabilitate eficace.
Rolul Instituiei Supreme de Audit
Instituia Suprem de Audit din Marea Britanie (Oficiul Naional de Audit, NAO), joac un rol important
n testarea calitii sistemelor de control la nivelul managementului i n promovarea folosirii acestora.
Acesasta se realizeaz prin intermediul activitii regulate de audit financiar i a examinrilor sale cu o
finalitate precis. O organizaie separat, Comisia de Audit, acoper activitile serviciilor de sntate i a
autoritilor locale din Anglia i are Galilor, iar corpuri comparabile acoper aceste servicii n Scoia i
Irlanda.

165

NAO, condus de Controlor i Auditorul General, este Instituia Suprem de Audit din RU. Aceasta este cu
totul independent de executiv. Controlorul i Auditorul General sunt numii de Parlament, cruia i
raporteaz via Comitetul Contabililor Publici. Costurile NAO sunt finanate de Parlament.
Datorit poziiei sale independente, NAO nu joac nici un rol n pregtirea planurilor de cheltuieli ale
departamentelor sau n alte aspecte ale procesului PES descris n Seciunea II. Rapoartele NAO furnizeaz
input procesului bugetar, scond n eviden ariile n care sunt necesare modificri (nevoia de sisteme de
control la nivel de management) i a costurilor aferente. Mai mult, organizaiei i se cere frecvent s
consilieze PAC (sau Trezoreria i alte departamente) n aspectele tehnice de control i management al
cheltuielilor (de exeplu, memorandumul recent asupra contabilitii resurselor i a bugetrii).
Activitatea de audit financiar a NAO este menit s asigure Parlamentul, cruia i raporteaz, c:
contabilitatea departamentelor se conformeaz cerinelor i standardelor de contabilitate
adecvate;
fondurile publice sunt folosite pentru serviciile i n scopurile intenionate de Parlament;
tranzaciile se conformeaz autoritilor relevante; i c
departamentele guvernamentale i celelalte corpuri publice respect cele mai nalte standarde
n conducerea tranzaciilor financiare.
Investigaiile de tipul impactului operaional ale NAO sunt menite s:
stabileasc dac sistemele de control la nivel de management funcioneaz, pentru a asigura
economia, eficacitatea i eficiena programelor;
examineze ct de bine opereaz aceste sisteme de control i dac furnizeaz managerilor din
departamente informaia necesar pentru a monitoriza performana la un nivel satisfctor;
estimeze, pe baza unor criterii predeternimate, dac s-a realizat un impact operaional;
fac recomandri n sensul ameliorrii controalelor financiare i a impactului operaional.
n 1994-1995, NAO a publicat 50 de rapoarte de tipul impactului operaional. Acestea examinau chestiuni
de tipul furnizrii de hran n spitale, echipamente de aprare, serviciile vamale i controlul importurilor i
privatizarea corporaiilor naionalizate. Rapoartele i propun s fie constructive i realiste, sprijnite de
88
dovezi concludente i cuprinznd recomandri practice . Departamentelor li se cere s rspund tuturor
recomandrilor din raportul NAO sub forma unui aa numit proces verbal de Trezorerie. De vreme ce
Contabilul ef poate fi nevoit s susin rspunsul departamentului n faa PAC i n ntlniri publice,
presiunea asupra departamentelor de a implementa recomandrile NAO este considerabil.

88

Dudley Lashmar (1996), The Role of the External Auditor in Management Control Systems: a United Kingdom
Perspective, OCDE/SIGMA.

166

VI REVIZUIRI ALE CHELTUIELILOR

Programul de Revizuiri Funadamentale ale Cheltuielilor (FERs) a fost anunat de fostul Secretar ef (Dl.
Portillo) al Trezoreriei la 8 februarie 1993. Dl. Portillo spunea c:
Am expus n manifestul nostru, cu ocazia ultimelor alegeri, obiectivul de reducere a prii ce
revine sectorului public din venitul naional. Ca parte a acestuia [obiectivului] Cabinetul a
hotrt ca eu s fiu mandatat, n calitate de Secretar ef, s conduc un exerciiu pe termen lung
de revizuire profund a programelor de cheltuieli ale fiecrui Departament de Stat.
Exerciiul solicit Secretarilor de Stat din fiecare departament s conduc, n colaborare cu mine,
aceste revizuiri ale programelor lor Scopul este de a distinge clar ntre costurile eseniale ale
cheltuielilor prioritare, pe care vom continua s le finanm, i cheltuielile care se pot evita i pe
care nu ni le putem permite.
Ca i Parlamentul, vom examina diecia cheltuielilor n fiecare program i dac scopul acestuia
rmne acelai n anii 90. Vom cuta s identificm ariile n care se poate realiza o mai bun
satisfacere a nevoilor sau din care sectorul public se poate retrage.
Aceste revizuiri fundamentale nu sunt un substitut al procesului tradiional de control al
cheltuielilor publice, ci mai degrab tind s-l ntreasc. Accentul se va pune pe termen mediu i
lung, dei scopul nostru este de a informa urmtoarea rund PES din primvar [1993] asupra
89
constatrilor noastre (primele patru revizuiri vor acoperi Ministerul de Interne , nvmntul,
Sntate i Securitatea Social).
Impactul FER-urilor
Pn acum s-au realizat peste 20 de revizuiri. Ultimele dou (pentru Ministerul Afacerilor Externe i
Commonwealth i Administraia Dezvoltrii Externe) s-au finalizat n vara lui 1995. n cteva cazuri
(nvmnt, Ministerul de Interne, Securitate Social), revizuirile au fost urmate de munc ndelungat. n
alte cazuri, revizuirile sunt nc evaluate de minitrii, sau nu s-a ncheiat nc nici un acord ntre
departament i Trezorerie, prin care s se implementeze recomandrile sau nu s-a stabilit sub ce form
acestea ar trebui implementate.
Revizuirile au pus accentul pe chstiuni diferite. Cele pentru Mediu, Munc, nvmnt i Securitate
Social au privit numai programele de cheltuieli. Administrarea departamentelor a fcut obiectul altor
revizuri desfurate n paralel cu cele ale structurilor de management cunoscute drept Revizuiri ale
Managementului de Vrf pe care toate departamentele urmau s le finalizeze la sfritul lui aprilie 1996,
ca parte integrant a reformelor descrise n Crile Albe Continuitate i Schimbare publicate n iunie
90
1994 i iulie 1995 .
nc nu s-a analizat sistematic motivul pentru care FER constituie nc un succes. Revizuirile au variat
mult n calitate i eficacitate. n general, trsturile comune ale celor mai bune revizuiri au fost un interes

89

n original (eng.) Home Office (n.t.)

90

The Civil Service: Continuity and Change, HMSO, Cm 2627, iulie 1994 i The Civil Service:Taking Forward
Continuity and Change, HMSO, Cm 2748, ianuarie 1995.

167

ministerial viu, cooperarea ntre departamentele care desfurau revizuirea i Trezorerie i input-ul
managerilor de vrf din sectorul privat i al industriailor.
Unele revizuiri au dus la economii substaniale i la schimbri politice semnificative, cum ar fi:
cele dou revizuiri ale Aprrii Opiuni pentru Schimbare (1990) i Studii de cost ale
Aprrii (1994) au realizat economii anuale de 750 milioane de lire n 1996-1997,
putndu-se ridica la un miliard, fr a afecta capacitatea de aprare.
economiiile brute din Securitarea Social sunt estimate la 4 miliarde de lire annual pn n
2000;
revizuirea Departamentului Lordului Cancelar a determinat apariia unie Cri Verzi despre
reforma ajutorului legal i a Cri Albe asupra reformei divorurilor;
revizuirea nvmntului a dus la acordul ministerial c studenii ar trebui s suporte n mai
mare msur costurile educaiei superioare i la lucrul asupra unor noi msuri de finanare;
FER-ul asupra Trezoreriei a determinat reorganizri majore ale funciilor, prioritilor i
resurselor departamentului i a redus cu peste 25 la sut numrul posturilor din
managementul de vrf.
n cazul Serviciului Naional de Sntate una dintre cele mai mari organizaii din lume, cu un buget
annual de 87.6 milioane de lire managementul organizaiei s-a transformat ca urmare a indroducerii
managementului general n 1984, urmat de reformele din domeniul serviciilor de sntate n 1990 i a
FER-ului finalizat n 1994. Rezultatele au adus:
o mai mare claritate a obiectivelor i msurarea sistematic a performanelor prin comparaie
cu acestea;
accent pe calitatea serviciilor pentru pacieni;
Aceste schimbri au determinat ctiguri substaniale pentru pacieni, incluznd:
creterea record a numrului pacienilor tratai, cu optsprezece procente ncepnd din anii 90;
durata de ateptare pentru tratamentele care nu sunt urgente a sczut de la opt luni n 1990 la
mai puin de cinci luni n prezent;
ctiguri n eficien de peste 2.8 miliarde, deci cu 17 procente n ultimii 10 ani.

VII EVALUAREA POLITICILOR

Abordarea noilor iniiative politice de ctre guvern este de a clarifica ce este de realizat, cnd i cu ce cost
i cum se va msura aceast realizare. Instruciunile de pregtire a documentelor ministeriale pentru
168

Cabinet se exprim n termeni similari. Ele stipuleaz c Trezoreria trebuie consultat n toate politicile cu
implicaii asupra cheltuielilor publice.
Aceasta nseamn c departamentele trebuie s ia de la nceput msurile necesare de a stabili indicatori de
performan, prin raportare la care se poate evalua o politic, i de a colecta informaiile relevante. Este
nevoie de o procedur convenabil i de o programare a timpului n vederea comparrii performanei reale
cu ceea ce se ateapt s fie realizat.
Importana evalurii politicilor a fost recunoscut prin introducerea ei explicit n Raportul asupra
Cheltuielilor Publice. Informaiile de tipul impactului operaional, pe care le pregtesc departamentele
pentru ca Trezoreria s le examineze, includ rezultatele evalurilor recente cu implicaii asupra politicilor
n curs de implementare. Departamentele trebuie ajung la un acord cu Trezoreria asupra programelor de
evaluat prin rotaie n urmtorii ani. n practic, anumite departamente i agenii sunt mai serioase n acest
sens dect altele. Unele (Comer, Industrie i Agricultur) au dezvoltat programe sistemetice de evaluare a
noilor politici, programe crora le dedic resurse considerabile acestei munci fie prin intermediul unor
grupuri interne de economiti i ali specialiti, sau prin intermediul consultanilor externi. Altele (inclusiv
Trezorerie) au abordat mai selectiv munca de evaluare, parial datorit sensibilitilor politice n cazul n
care evaluarea unei politici ndrgite de un ministru care a euat s furnizeze rezultatele scontate.
ndrumarea Trezoreriei
91
Trezoreriea publicat o brour de ndrumare n legtur cu acest subiect . O list a ntrebrilor din ghid
crora trebuie s li se rspund ntr-un raport de evaluare este reprodus n anexa 3. n evaluarea efectelor
unei politici, luarea n consideraie a adiionalitii, a sarcinii suplimentare, a substituirii i a transferului
(definite mai jos) este deosebit de important.

Adiionalitatea descrie efectul incremental al unei politici, adic acele consecine pe lng
cele care s-ar fi ntmplat oricum. De exemplu, un ajutor financiar pltit unui corp extern
poate ncuraja acel corp s fac lucruri pe care departamentul le consider meritorii, care nu
s-ar fi ntmplat altfel. Aceasta poate lua forma unei activiti ntreprinse mai devreme sau la
o scar mai mare dect de obicei.
Sarcina suplimentar survine atunci cnd guvernul furnizeaz sau suvbenioneaz un serviciu
sau bun care ar fi fost furnizat n orice ocazie de piaa liber.
Substituirea survine n interiorul unei organizaii i poate rezulta, de pild, din nlocuirea n
munc sau n instruire a unor muncitori nesubvenionai cu muncitori subvenionai.
Transferul survine cnd muncitorii unor organizaii i pierd locurile de munc ca rezultat al
unui program de sprijin industrial sau de omaj, din moment ce firma n cadrul creia munca
este subvenionat ctig afacerea n detrimentul primilor muncitori.
Munca de evaluare cost. Managerii departamentali trebuie s decid de la nceput ct efort se va dedica
pentru evaluarea unei politici particualre sau a unui program i s prevad att suficient timp pentru
realizarea muncii ct i resursele necesare de buget. Costurile pot fi reduse dac evaluarea este integrat
ntr-un ciclu normal, continuu de dezvoltare, monitorizare, implementare i revizie a alegerilor politicilor.

91

HM Treasury (1988), Policy Evaluation: a Guide for Managers, HMSO.

169

VIII REZULTATELE I MSURAREA PERFORMANEI

Msurarea performanei n sectorul public este foarte dezirabil, dar problematic. Aceasta parial datorit
noutii ideii, parial pentru c anumite rezultate (de exemplu consiliere politic) sunt n sine dificil de
definit i specificat. Totui, Iniiativa n Management Financiar a RU din 1982, reformele n managementul
serviciilor publice care au urmat au ncurajat din ce n ce mai tare impactul operaional i implicit
responsabilitatea managerilor de la toate nivelurile de a i folosi optim resursele i nevoia organizaiilor de
a colecta i disemina rezultalele corect i de a informa cu privire la performan, att n interiorul
departamentelor ct i extern, prin publicare.
Progrese semnificative s-au fcut deja n dezvoltarea msurrii rezultatelor i performanei n programe
de impozitare, telecomunicaii, servicii potate, vam, sntate i securitate social iar dezvoltarea ctre
contabilitatea resurselor este proiectat n sensul unei analize sistematice a acestui succes n:
costurile departamentelor, datorate urmririi principalelor lor obiective i scopuri;
rezultatele fiecrui program departamental i performana comparat cu obiectivele.
n noul cadru de contabilizare a resurselor, guvernul a propus ca fiecare departament s dea cte o
declaraie asupra resurselor sale, analizat prin scopuri i obiective, ca un cont financiar annual cheie. Se
ateapt i cte o analiz rezultatului i performanei, care nu va fi parte a conturilor financiare, dar care va
fi raportat public.
Comitetul Contabiliror Publici din Parlament a comentat recent ca rspuns la propunerea guvernului
privind contabilizarea resurselor i a bugetrii c analiza costurilor unui departament n relaie cu
principalele sale scopuri i obiective este critic pentru nelegerea performanei i administrrii. Cu toate
acestea, analiza va fi mai uor de dezvoltat pentru anumite departamete i agenii dect pentru altele, iar
progresul n implementarea recomandrii guvernului este probabil c va fi lent i dificil. Dificultile vor
apare acolo unde obiectivele departamentale sunt duse la ndeplinire de corpuri din afara controlului su
direct i acolo unde finanrile vor fi furnizate de o ter parte, ca de pild, autoritile publice.
Msurarea peformanei: Ageniile executive
Dezvoltarea msurrii performanei a fost demarat de ageniile executive n cadrul iniiativei Urmtorii
pai, lansat n 1988. Aceste corpuri rmn, formal, pri ale departamantului mam, dar au propriile
documente constitutive (expuse ntr-un document cadru), un ef Executiv i Consiliu de Management,
rapoarte i conturi anuale, structuri organizaionale i sisteme de plat independente i o mare autonomie n
materie de management. Acum sunt peste 100 de agenii, acoperind o treime a angajailor din Serviciul
Civil. Fiecare agenie stabilete un set de inte-cheie de comun acord cu ministerul propriu, prin comparaie
cu care este msurat i publicat performana. Aceste inte acoper rezultatele organizaiei, eficeina sa
(costul pe unitate de rezultat), eficacitatea (calitatea i timpul la care sunt livrate serviciile) i performana
financiar.
De exemplu, Her Majestys Stationery Ofice (HMSO) este o agenie executiv cu un personal de 2 900
angajai, fonduri de 360 milioane de lire gestionate n 1994 care aprovizioneaz departamentele
guvernamentale i alte organozaii ale sectorului public cu tehnologie, papetrie, mobil, servicii de editare
i publicare. Clienii nu sunt legai de HMSO i pot apela la sectorul privat pentru aprovizionare. intelecheie ale HMSO au fost n 1994:

170

 de a realiza un profit de 11.9 milioane lire sterline naintea elementelor excepionale;

pentru tiprire, s realizeze livrarea la timp a 96 la sut din comenzi i a 95 la sut din toate
comenzile de la depozitul de tiprire i de la antrepozitul de distribuie;
pentru aprovizionrile de mobil i echipament de birou, s livreze la numai dou zile
lucrtoare de la primire 99 la sut din comenzile validate sau obiectele din catalog i 96 la
sut din obiectele care sunt livrate din stoc pentru prima oar;
pentru aprovizionarea cu obiecte de papetrie, s realizeze un timp de livrare de patru zile de
la recepie pentru 85 la sut din comenzile primite prin pot, comenzi telefonice i EDI ale
clienilor i de 96 la sut n 5 zile lucrtoare.
Un alt exemplu este Ireland Revenue personal de 72 000 angajai i fonduri gestionate de 77.5 miliarde
lire sterline departament guvernamental, cundus ca agenie executiv, responsabil pentru estimarea i
colectarea impozitelor directe din Regatul Unit. intele-cheie ale Ireland Revenue pentru 1994 cuprindeau
obiective ca:
Centrele de Anchet a Impozitelor s asiste la un interval de 15 minute cel puin 94 la sut
din persoanele care le contacteaz fr programare;
Birourile de Colectare i Impozite s rspund ntregii corspondene n 28 de zile;
s colectaze 88.2 din impozitele estimate i s limiteze suma de restant mai mult de trei luni
la 2.2 miliarde de lire;
s introduc n banc n ziua primirii toate cecurile primite n valoare de 10 000 de lire
sterline sau mai mult;
s realizeze economii din eficien ale costurilor departamentale curente de 103.4 milioane de
lire sterline.
Ageniile executive au limite stricte n ceea ce privete costurile curente (ca departamente guvernamentale)
i nu pot cere Trezoreriei creterea bugetelor pentru mbuntirea serviciilor. n cazul unor agenii ca
HMSO, cu clieni taxai pentru bunurile i serviciile furnizate, Trezoreria impune restricii asupra abilitii
de a ridica preurile, care nu pot fi mai mari dect costul muncii, capitalului i resurselor necesare n
operarea afacerii (regula recuperrii totale a costurilor).
Limitele msurrii performanelor
Bine folosii, indicatorii de performan sunt o unealt valoroas de management. Dac nu, managementul
timpului i al resurselor n numerar poate fi risipit i aciunea managerial poate fi distorsionat.
Principalele nvminte ce pot fi trase din expetiena recent a RU sunt:
evitarea riscurilor de a pune accentul pe msurarea a ceea ce este uor, mai degrab dect
asupra indicatorilor soft, n special a celor legai de calitatea serviciilor ceea ce a fost
caracteristic n economiile de comand din fosta Uniune Sovietic, preocupate de rezultate,
indiferent de calitatea produselor sau de cerere;

171

 evitarea pericolelor similare de a orienta performana ctre ceea ce este msurat i nu asupra a
ceea ce este esenial funciilor de afaceri sau obiectivelor organizaiei;
colile, spitalele, autoritile publice trebuie s colecteze i s publice informaii cu privire la
performana lor (de exemplu, rezultatele examinrilor, admiterile n spitale, calitatea
serviciilor de bibliotec) prin comparaie cu cele similare n alte pri ale rii. Astfel de
informaii pot induce n eroare, i pot fi folosite de politicieni i de comentatorii media pentru
a marca punctaje politice.
asigurarea c indicatorii se dezvolt de jos n sus, prin consultarea personalului de la baz.
Proprietatea este important: intele performanei nu trebuie impuse unei organizaii de ctre
minitrii sau manageri de vrf fr discuii colective;
evitarea accentului pe termen scurt;
nvarea din experiena altor organizaii sau altor pri ale aceleiai organizaii cu
caracteristici similare;
asigurarea c indicatorii sunt uor de neles de ctre cei a cror performan este msurat;
interpretarea rezultatelor msurrii performanei i a stabilirii intelor ca exerciiu de ghidare
n aciunea mangerial i nu ca soluii definitive la problemele de afaceri.

CONCLUZII

Adunnd firele discuiilor prededecte, se ridic urmtoarele ntrebri. n primul rnd, ce contribuie au
tehnicile i procedurile descrise n lucrare n atingerea obiectivelor guvernamentale de scdere a
cheltuielilor publice i cu privire imbuntirea impactului operaional? n al doilea rnd, cum au afectat
acestea percepia minitrilor, a reprezentanilor guvernamentali, a parlamentarilor, a comentatorilor politici
i a contribuabililor? n al treilea rnd, ce lecii pot fi trase din aplicarea msurilor instituionale, a
sistemului de management al cheltuielilor n Europa Central i de Est?
Juriul nu se pronun nc cu privire la prima ntrebare. Progresele n reducerea cheltuielilor publice au fost
dezamgitor de ncete n RU ntr-adevr, procentul nu a sczut de la instalarea noului guvern, n 1979
(vazi Graficul 1 din anexa 2). n timp ce abordarea de sus n jos a managementului cheltuielilor publice,
introdus n 1993, s-a dovedit de succes n crearea unei abordri mai colegiale n ceea ce privete
negocierile ntre opiunile politice, puterea sa de rezisten trebuie nc dovedit. Se semnaleaz c de sus
n jos poate degenera n sistemul de mod veche al negocierilor bilaterale ntre trezorerie i
departamentele cheltuitoare, care s-a discreditat. Cu privire la politicile de tipul Pai noi, sunt dovezi
care se acumuleaz n ceea ce privete eficiena i eficacitatea serviciilor publice, dar unele politici nu sunt
nc supuse unor examinri riguroase. Judecarea acestora trebuie amnat pn la realizarea acestora.
Mult credit pentru ceea ce s-a realizat se datoreaz angajamentului i voinei celor doi Prim Minitrii din
1979 pn n prezent, i succesiunii Cancalarilor i Minitrilor Serviciului Public care a fost sprijinit de

172

alii (vezi efii puternici ai Unitii pentru Eficien) din centrul guvernului. n afara centrului, ns,
sprijinul pentru multe dintre reforme a avut tendina de a deveni lipsit de entuziasm, att la nivel
ministerial ct i oficial (cu cteva excepii notabile ca adjunctul actual al Primului Ministru, dl. Heseltine).
Poate surprinztor, descentralizarea nsi a fost vzut cu suspiciune, iar beneficiile n termeni de
autoritate crescut de luare a deciziilor i de autonomie au cntrit mai mult dect gijile c resursele vor
continua s fie controlate de Trezorerie i s transparena va expune departamentele la privirea critic a
publicului (pn acum Trezoreia a fost tradiional apul ispitor). Instinctul Parlamentului n anumite
chestiuni (vezi reforma Estimrilor i introducerea contabilitii resurselor i a bugetelor) a fost tot acela de
a rezista schimbrii, pentru c suspecteaz guvernul (sau Trezoreria) de a intriga pentru reducerea inflenei
sale, dei n chestiuni privind controlul cheltuielilor publice sau reforma Serviciului Civil, Parlamentul a
fost de un mare sprijin.
n cele din urm, o lecie important din experiena britanic este c iniiativele de acest tip trebuie
susinute mult vreme pentru a deveni eficace. Rbdarea i perseverena sunt necesare celor ce militeaz
pentru schimbare pentru a sparge criteriile tradiionale. Privind nainte este foarte important c:
runda recent a FER-urilor departamentale va fi continuat prin implementarea
recomandrilor i, dup un anumit interval, de revizuiri pentru evaluarea progresului i pentru
considerarea reformelor viitoare;
procesul de sus n jos al PES va fi revizuit i modificat continuu pentru a-i menine
eficacitatea;
presunea n jos asupra costurilor curente ale departamentelor va fi meninut, pentru a asigura
c acestea vor continua s caute cele mai eficiente i eficace moduri de livrare a serviciilor;
contabilizarea i bugetarea resurselor este implementat cu succes n toate aspectele-cheie,
inclusiv n dezvoltarea unei eficiente msurri a performanei i rezultatelor;
guvernele viitoare, reprezentanii oficiali i ali mputernicii vor continua s acorde
importan managementului eficient, controlului cheltuielilor publice i reformei serviciului
public.
Pentru a aprofunda cunotinele
OCDE (n curs de publicare), Profiles of Centres of Government, PUMA, Paris.
OCDE (1995), Budgeting for Results: Perspective on Public Expenditure Management, PUMA, Paris.
The Civil Service: Continuity and Change, HMSO, Cm 2748, ianuarie 1995.
The Civil Service: Taking Forward Continuity and Change, HMSO, Cm 2748, ianuarie 1995.
LIKIERMAN, Andrew (octombrie-noiembrie 1993), Performance Indicators: 20 Early Lessons for
Managerial Use, Public Money & Management.
HM Treasurz (1988), Policy Evaluation: a Guide for Managers, HMSO.
Publicaiile HMSO pot fi obinute la:

173

HMSO Publications Centre, PO Box 0276, London SW8 5DT, United Kingdom. Tel: 044 171 873 9090,
telefax: 044 171 873 8200.

ANEXA 1

Tabelul 1: GGE (cu excepia privatizrii) pe funcii, 1994-1995

Aprare
Comer, industrie, energie i munc
Educaie
Justiie, sevicii de ordine i protecie
Sntate i servicii sociale
Transport
Securitate social
Locuine i servicii de mediu
Dobnda datoriei brute
Altele

22.2
8.6
35.2
15.4
46.4
10.3
90.6
15.2
22.6
28.7

Total

295.2

ANEXA 2

Graficul 1

174

ANEXA 3

ntrebri care ar trebui s fie incluse ntr-un raport de evaluare: sugestii care ar trebui considerare
92

Eficacitate
1. Au fost atinse obiectivele n termeni de calitate, cantitate, timp?
2. n ce msur realizarea lor a fost determinat de aciunea guvernamental?
3. Este realizarea msurat cu o poziie de baz valid de la nceputul politicii i ce s-ar fi
ntmplat altfel?
4. A iniiat guvernul o activitate care nu ar fi survenit n alte condiii?
5. Poate fi trasat aciunea guvernamental la rezulatele obinute, prin legturi cauzale clare,
datorate input-urilor din partea Guvernului i a sectorului privat asupra proiectelor
suplimentare?
6. n ce msur a fost realizarea influenat de factori externi?
7. A fost mediul implementrii politice alcelai sau diferit de cel ateptat? A afectat realizarea
obiectivelor vreo schimbare a mediului?
92

Reproduse din HM Treasury (1988), Policy Evaluation: a Guide for Managers, HMSO, Annex C.

175

8. Pot fi clar deduse cauzele realizrii din analiza acesteia?

9. Au existat efecte secundare neprevzute? Va fi posibil sau merit evaluate aceste efecte?
7. Dac obiectivele au fost depite, este un lucru bun sau o risip a resurselor?
8. Vor fi realizrile msurate la nivelurile cuvenite? (de exemplu, internaional, naional,
sectorul industrial, participani la program, proiectele de colaborare, grupurile de companii,
compania, diviziunea din companie, proiectul individual).
9. Dac realizarea este dificil de msurat direct, exst msuri surogat potrivite?
Input-uri
1. S-au efectuat input-urile conform sumelor planificate, planificrii n timp, calitii?
2. Au fost incluse toate input-urile guvernamentale sau din sectorul privat?
3. n ce msur au existat input-uri suplimentare din partea sectorului privat?
4. Ce pre a fost pltit? (n termeni de mprumuturi, dac este adecvat)
5. Ct input a fost risipit? (proiecte irelevante sau fr succes abuz sau eschivare costuri
suplimentare)
6. Au fost examinate toate analizele posibile ale input-urilor, cu tendine manifestate de-a
lungul timpului?
7. Cum se compar input-urile cu acelea ale politicilor asemntoare?
Eficien
1. Care este costul unei uniti de input? A se distinge costurile programelor de cele
administrative.
2. Este raportul cost/benefciu mai mare dect cel calculat?
3. Este acesta rezonabil prin comparaie cu planul, alte politici, alte departamente, alte ri?
4. Ct de eficient este administrarea? Au existat plngeri? Ct de mult timp cere soluionarea
unui caz? Care este rata erorilor?
5. Au fost considerate alternativele?
6. Este politica i administrarea prezent msura cea mai eficient din punctul de vedere al
costurilor?
7. Dac nu, care sunt constrngerile pentru a nu folosi o metod mai eficient din punctul de
vedere al costurilor?

176

8. Pot aceste constrngeri fi depite?

Analiz i aciune
1. Sunt obiectivele unei politici nc relevante? Fac ele parte din aceeai prioritate?
2. Este politica existent potrivit pentru ndeplinirea acestor obiective?
3. Ce pai ar trebui luai pentru a ameliora sau modifica politica?
4. Exist lecii pentru alte arii ale politicilor?
5. Exist lecii pentru managementul departamentului?

INIIEREA SCHIMBRILOR POLITICE N SUEDIA: ROLUL GRUPULUI DE EXPERTIZ N

FINANE PUBLICE (ESO): GRAN SCHUBERT

Gran Schubert, economist, este n prezent Secretarul Grupului de Expertiz n Finane Publice.
(Ideile exprimate aparin numai autorului i nu reflect poziia nici unei instituii publice).

REZUMAT

Grupul de Expertiz n Finane Publice (ESO) este o comisie independent de pe lng Ministerul suedez
de Finane. Ea a fost creat n 1981, ntr-un moment cnd Suedia nfrunta deficite mari i n cretere.
Misiunea ESO este aceea de a examina sectorul public din perspectiva eficienei i a economiilor de buget,
domeniu de cercetare aproape ignorat acum 15 ani. Era nevoie de ESO pentru a contrabalansa acei actori ai
procesului politic care aveau o tendin mai mult sau mai puin sistematic de extindere a cheltuielilor
publice.
Cea mai important parte a activitii ESO este publicarea rapoartelor asupra diferitelor aspecte ale
eficienei sectorului public. n plus, acesta organizeaz seminarii publice, deseori legate de publicarea
rapoartelor.
O trstur fundamental a ESO este c studiaz subiecte pe care alii nu le abordeaz, de pild politica
bunstrii i subveniile publice pentru partidele politice. Alt trstur este c rapoartele ESO nu prezint

177

soluii finale sau rigide ce pot fi naintate direct Parlamentului. Obiectivul su este de a stimula dezbaterea
serioas i de a declana, prin aceasta, iniiative politice prompte.
Consiliul director al ESO stabiliete independent ce proiecte va ntreprinde i dac un raport complet
trebuie publicat. Alt trstur important este c responsabilitatea pentru coninutul raportului aparine
autorului. Aceast dubl neresponsabilitate, adic faptul c ministerul nu este responsabil de munca
comisiei, i c nici comisia nu este responsabil pentru coninutul rapoartelor, face posibil publicarea de
ctre ESO a unor rapoarte controversate, meninnd contacte privilegiate cu Ministerul Finanelor.
Autorii rapoartelor ESO sunt cercettori, funcionari civili, mai rar consultani sau profesioniti din sectorul
privat.
ESO este mic i relativ necostisitor. Consiliul are 14 membri iar secretariatul este format din trei persoane.
Costurile anuale se ridic la aproximativ 600 000 ECU. ESO public anual, n medie, 10 rapoarte.
De peste 15 ani, ESO a publicat peste 150 de rapoarte. Acestea acoper subiecte diferite, dar exist cteva
teme majore. Acestea sunt: productivitatea n sectorul public, subveniile guvernamentale de diverse tipuri,
efectele distributive ale cheltuielii i transferurilor publice, asigurarea i politica social i economia
autoritilor locale.
Este dificil de estimat impactul activitii ESO, parial datorit rolului su informal n procesele de luare a
deciziilor. Sunt cteva exemple ale rapoartelor ESO care au determinat proiecte de lege guvernamentale.
Impactul principal al ESO este indirect. Studiile definesc probleme i ridic chestiuni n agenda dezbaterii
publice i pentru uzul intern al ministerelor i Parlamentului. Rapoartele ESO au atras frecvent atenia
mass-mediei.

CONINUT

Introducere..
I Crearea ESO..
De ce era nevoie de ESO?.
Scurt tablou instituional
Cum a debutat ESO?.
II Poziia oficial a ESO..
III Membrii, bugetul i personalul ESO.
IV Rolul ESO..
V Metode de lucru..
178

Idei i iniiative de studii

Cutarea autorilor studiilor....
Decizia ESO de finanare a unui proiect
Pregtirea raportului...
Aprobarea publicrii raportului de ctre ESO
Finalizarea i publicarea raportului
Dup publicare...
VI Activitatea ESO n timp..
VII Impactul ESO.
Concluzie
Pentru a aprofunda cunotinele

INTRODUCERE

Aceast lucrare urmrete s ofere o descriere a obiectivelor, metodelor, poziiei oficiale, metodelor de
lucru i a impactului Grupului de Expertiz n Finane Publice (ESO), care este o comisie independent de
pe lng Ministerul suedez de Finane. Documentul a fost scris n stilul rapoartelor ESO, este deci informal
i deschis. Opiniile exprimate aparin exclusiv autorului i nu reflect necesar poziia Ministerului de
Finane sau a ESO.

179

I CREAREA ESO

De ce era nevoie de ESO?

n 1980, Ministerul Afacerilor Bugetare93 l-a numit pe Daniel Tarschys, confereniar n tiine politice, s
prezideze o comisie ad hoc care s exploreze cum poate fi dezvoltat cercetarea n domeniul economiei
sectorului public. Existau cel puin trei justificri ale acestei iniiative. n primul rnd, multe probleme
grave de finane publice beneficiau de puin interes din partea instituiilor de cercetare existente. n al
doilea rnd, nici o instituie nu acoperea ntregul domeniu al economiei sectorului public94. n al treilea
rnd, guvernul simea nevoia de cercetri i studii aprofundate, ce puteau servi ca baz deciziilor politice.
Tabloul general era marcat de faptul c Suedia experimentase civa ani de probleme crescnde n finanele
publice. Capacitatea de mprumut a guvernului se deteriora, iar deficitul bugetar era uria, dei mic n
comparaie cu cel de la nceputul anilor 90. n acelai timp, dimensiunea sectorului public se mrea,
aparent inevitabil. Dei descrierea economiei suedeze este n fara subiectului lucrrii de fa, situaia
financiar public este arttat cu claritate n cele dou grafice de mai jos:
GRAFICUL 1: mprumutul net al sectorului public ca procentaj din PIB, 1970-1995

93

n timpul coaliiei guvernamentale liberal-conservatoare din 1976-1982 nu a existat Ministerul Finanelor. n locul
acestuia activau dou ministere: Ministerul Afacerilor Bugetare i Ministerul Afacerilor Economice.

94

Sectorul public este termenul cel mai cunoscut care denumete suma guvernrilor centrale i locale i asigurrilor
sociale, luate mpreun. Discuia asupra cercetrilor i rapoartelor ESO se refer n principiu i la
companiile care sunt n proprietate public.

180

GRAFICUL 2: Dimensiunea sectorului public, 1970-1995

(venituri totale i venituri ca procentaj din PIB)

Una dintre temele raportului Comisiei Tarsky a fost c, pentru civa ani, politicieni, funcionari publici,
diverse grupuri de interese i chiar ceteni obinuii au vzut constngerile financiare asupra expansiunii
sectorului civil ca reprezentnd numai un fenomen temporar. Raportul arta c aceast convingere nu mai
corespundea noii realiti pe care o nfruntau cheltuielile guvernamentale n anii 1970. Lipsa resurselor
trebuia acceptat ca restricie permanent i, n consecin, reducerile cheltuielilor i noile prioriti
trebuiau s s primeasc mai mult atenie.
n acest scop, era nevoie de crearea unor centre care s contrabalanseze influena acelor actori din procesul
politic care aveau o tendin mai mult sau mai puin sistematic de a promova expansiunea cheltuielilor
publice. Cercetarea existent asupra sectorului public se focaliza asupra diverselor slbiciuni, cum ar fi
cele din programele de bunstare. Asemenea cercetri tindeau s produc recomandri n sensul eliminrii
problemelor prin creterea responsabilitii i cheltuielilor guvernamentale.
Era deci nevoie de o entitate independent care s fie capabil s publice informaii care ar fi putut s nu
fie binevenite n dezbaterea politic, cum ar fi studii care s critice diverse practici guvernamentaletale, sau
anchete despre ineficienele din sntate, protecia copilului i politicile de munc.
Scurt tablou instituional
O trstur caracteristic a administraiei publice suedeze este folosirea aproape regulat a comisiilor ad
hoc n pregtirea noii legislaii i a altor decizii politice. O comisie este numit de guvern, la iniiativa
ministrului responsabil de domeniul n discuie. La numire, comisiei i se d o directiv, care include de
cele mai multe ori posibile soluii de considerat i, mai important, cele pe care nu trebuie s le considere. n
cursul activitii sale, o comisie este formal independent de guvern, dei un funcionar civil din ministerul
responsabil este aproape ntotdeauna numit n comisie. Rezultatul muncii comisiei este publicat ntr-un
raport, publicat ca parte a seriei intitulate Investigaii Oficiale Guvernamentale (Statens Offentliga
Utredningar, prescurtat ca SOU). Comisia nainteaz formal raportul ministrului respectiv, care l
distribuie apoi pentru considerare altor pri interesate. Dup primirea i examinarea rspunsurilor,
ministerul pregtete un proiect de lege pentru prezenetare n Parlament.
Una dintre sarcinile principale ale comisiilor ad hoc este promovarea construirii consensului asupra
msurilor propuse. O alt sarcin este de a investiga soluiile adecvate pentru problemele n cauz. Prima
se realizeaz n cursul activitii comisiei, prin participarea diverselor grupuri de interes, a doua, prin
181

procesul de publicare a raportului comisiei. Muli cred c aceast cerin a consensului este duntoare i
neadecvat pentru reducerile bugetare sau pentru schimbarea prioritilor n cadrul unor resurse date. ntradevr, unii consider c Bugetul guvernamental suport costul consensului. Exist, firete, alte instituii n
afar de ESO, angajate n evaluri i activiti de cercetare i dezvoltare cu privire la sectorul public.
Oficiul Naional pentru Audit conduce auditele n ageniile de stat i a devenit din ce n ce mai interesat n
eficien i utilizare a resurselor, n afara standardelor normale de audit. Auditorii Parlamentari
(Riksdagens revisorer) realizeaz studii de eficien n tot sectorul public. nainte de publicarea rapoartelor
lor coninutul acestora trebuie s fie aprobat de un consiliu format din membri ai Parlamentului. Aceasta
face dificil publicarea rapoartelor controversate pentru partidele politice i parlamentarii individuali.
Ageniile de stat evalueaz, printre altele, propria lor performan i gradul n care i ndeplinesc
obiectivele politice. Aceste evaluri au fost totui puse sub scrutin, fie datorit parialitii lor, fie datorit
calitii lor inadecvate.
Cercetarea asupra sectorului public a crescut n ultima decad, cuprinznd subiecte ca impactul impozitrii,
reglarea monopolurilor publice i efectul asigurrii sociale. O mare parte a muncii a fost de relevan
politic limitat.
Cum a debutat ESO?
Comisia ad hoc menionat mai devreme, prezidat de Daniel Tarschys, i-a ncetat activitatea n
noiembrie 1980 i a prezentat raportul intitulat Fundamente ameliorate ale deciziei n politica bugetar
(Battre beslutsunderlag for budgetpolitiken) Ministerului Afacerilor Bugetare. Raportul recomand ca
guvernul s formeze un grup de experi n studii de economie public. Una dintre sarcinile acestuia urma s
fie strngerea de informaii despre cercetarea cu privire la economia public i furnizarea acesteia
ministerelor relevante, departamentelor i altor oameni de decizie. O a treia sarcin, i cea mai important,
urma s fie stimularea muncii de cercetare i dezvoltare n diferite probleme din domeniul economiei
publice.
Ca urmare a acestor recomandri, la nceputul anilor 80 a fost nfiinat ESO, sub forma unei comisii fr o
limit de timp explicit. ntr-o prim faz, acesta era format din apte membri, care activau n consiliul
ESO i din trei membri ai secretariatului. Directiva ctre ESO se ntindea pe o singur pagin, cuprinznd
cele trei sarcini mai sus menionate.

II POZIIA OFICIAL A ESO

Dup cum am observat, ESO este o comisie guvernamental unii l-ar numi o comisie pentru cercetare i
dezvoltare de pe lng Ministerul Finanelor, fr o limit fix de timp. Dar aceasta nu implic faptul c
95
ESO va avea durata de via a unei agenii guvernamentale . ntr-adevr, ESO poate fi nchis oricnd, o
95

n Suedia, ministerele sunt numite departamente, dei termenul oficial este de ministere, i acestea sunt mici.
Majoritatea guvernului, statului, sectorului central este format din agenii de stat. Aceste agenii opereaz,
de pild, n asigurri sociale, msuri pe piaa muncii, aprare naional, mprumut public, etc.

182

ameninare potenial care se pare c stimuleaz n mare msur membrii i secretariatul ESO s produc
96
cea mai bun munc posibil ct vreme entitatea exist .
ESO este oficial independent. Consiliul su decide ce proiecte s ntreprind i dac un raport complet
trebuie publicat. Mijlocul formal prin care guvernul poate influena munca ESO este de a-i da directive noi
sau modificate. Ministrul Finanelor poate nlocui preedintele i ali membri ai comisiei, i tot el decide
bugetul anual al ESO. O prezentare formal a poziiei oficiale a ESO este dat n figura 3.
FIGURA 3
Poziia oficial a ESO
Guvernul

Min. de Finane

ntlniri ale membrilor

Buget anual

Directive
(din 1981)
Consiliul ESO (14 membri, 1995)

Planificarea i luarea

Recrutarea

personalului
deciziilor
(mpreun cu Min. Finanelor)
Aprobarea de noi proiecte
i publicarea de rapoarte

Secretariatul ESO (3 persoane, 1995)

Iniierea proiectelor
Contacte cu autorii
Drumul pn la un raport
Publicarea i mediatizarea

Autorii

Secretariatul ESO a fost format, de-a lungul anilor, din 3-4 persoane. Sarcinile secretariatului sunt de:
a investiga nevoia de cunoatere mbogit asupra economiei sectorului public, de a colecta
i crea idei de studii noi;
a gsi oameni potrivii pentru realizarea anchetelor, cercetrilor i pentru scrierea raportului;

96

Riscurile personale pentru membrii ESO n eventualitatea nchiderii comisiei, sunt mici. Ei petrec aproximativ 1015 zile pe an discutnd chestiuni ESO i prmiesc o remuneraie mic. Expunerea personalului
secretariatului este de asemenea limitat, de vreme ce dein i alte posturi, din care sunt temporar n
concediu. Acestea sunt condiiile standard de angajare ntr-una din comisiile ad hoc obinuite.

183

 a lucra, mpreun cu potenialii autori, candidaturile proiectelor i de a le prezenta ESO n

vederea aprobrii;
a susine autorii, a crea un grup de consultani de referin pentru proiect i de a verifica dac
raportul respect cerinele de calitate ale ESO;
a prezenta raportul final spre aprobarea ESO;
a finaliza i publica raportul;
a organiza conferine de pres i a scrie comunicate de pres, a distribui rapoartele massmediei.
Munca ESO este descris mai detaliat n seciunea 6 de mai jos.
O chestiune foarte important pentru ESO este c responsabilitatea pentru coninutul unui raport aparine
exclusiv autorului. Cnd un raport este prezentat n cadrul unei conferine de pres, se pune accentul pe
faptul c raportul a fost trimis ctre ESO de autor. Cnd ESO aprob publicarea unui raport, singurele sale
consideraii in de metodologie, calitate, relevan i nu de concluzii i recomandri.
Toi cei intervievai pentru scrierea acestei lucrri au subliniat importana independenei ESO i a autorilor.
Un fost ministru a spus c ESO a beneficiat n urma independenei sale i a proximitii cu ministerele. Un
fost ef de secretariat a spus c unul dintre motivele succesului ESO a fost ceea ce el a numit dubla
neresponsabilitate, prin care nelegea c ministerul nu este responsabil pentru comisie i comisia nu este
responsabil pentru coninutul raportului. Aceti factori au fcut posibil ca ESO s publice rapoarte relativ
controversate din punct de vedere politic, n timp ce-i menine contactele privilegiate cu Ministerul
Finanelor.
97
Rapoartele ESO sunt publicate n seria crilor oficiale ale ministerelor numit Seria-Ds .

Cu cteva ocazii, unii critici au cerut abolirea ESO. Apelul venea din partea unor ministere care nu
apreciau rapoartele grupului, sau care gseau incomod o asemenea entitate, din afara controlulul politic de
zi cu zi. Minitrii de finane au aprat grupul n aceste circumstane, abilitndu-l s-i continue activitatea.
Din cnd n cnd, Ministerul Finanelor s-a ntrebat dac ESO merit costurile, dar datele au confirmat c,
dat fiind costul su redus, ESO realizeaz cu adevrat un impact operaional pozitiv.
ESO nu a fost prima comisie de cercetare i dezvoltare din Suedia. ntr-adevr, guvernul a folosit comisii
nainte de a crea corpuri pentru analiza i evaluarea politicilor. Primul dintre acestea a fost Grupul de
Expertiz n Cercetare i Dezvoltare Regional (ERU), nfiinat n 1965. Al doilea a fost Grupul de
Expertiz n Cercetare i Economia Muncii (EFA), nfiinat n 1967. ERU i EFA au fost tranformate din
comisii n agenii. O diferen major ntre ESO i celelalte organizaii de cercetare i dezvoltare este c
ultimele i expun propriile opinii asupra rapoartelor publicate, sub forma capitolului de ncheiere. Acesata
ridic necesitatea compromisurilor, ceea ce este rareori cazul la ESO, pentru c acesta nu consider dect
calitatea metedologiei rapoartelor i relevana acestora. Rapoartele ESO sunt deci mai controversate dect
cele ale ERU sau EFA.

97

Ds prescurteaz Departamentsstencil, care poate fi tradus ca memeorandum ministerial. Multe, dar nu toate
publicaiile din seria Ds au acelai rol ca SOU-urile. nainte, toate crile din aceste serii aveau aceeai
form, aceleai coperi portocalii i formatul A5. Rapoartele ESO se difereniaz printr-o bulin roie de
celelalte cri din seria Ds cu aceeai copert.

184

III MEMBRII, BUGETUL I PERSONALUL ESO

Membrii ESO sunt, n principiu, numii pe baza meritelor personale i a integritii. Ei nu sunt numii ca
reprezentani ai unei organizaii, ci ca indivizi care-i pot folosi competena i cunoaterea pentru a estima
critic i constructiv candidaturile proiectelor i rapoarte finale. Ei sunt cei de la care se ateapt idei de
proiecte noi, dezvoltarea contactelor cu cercettorii i investigatorii, etc.
De-a lungul istoriei sale, calitatea de membru a ESO a fost acordat funcionarilor publici din
departamente i agenii, cercettorilor i politicienilor. Componena ESO n anii 1981-1985 este artat n
urmtorul tabel:
TABELUL 1: Numrul i categoriile de membrii ai ESO

Funcionari publici, Min. de Finane

Funcionari publici, alt departament
Funcionari publici, guvernul local
Politicieni
Economiti

1981
1
2

1985
3
3
1

1990
3
1
2

1995
2
2
1

3
2

1
1
1

1
2

3
3
1

11

14

Analiti politici
Alii
Total

10

De-a lungul unei perioade extinse a guvernului social-democrat din anii 80, un parlamentar liberal a
prezidat ESO. ntre 1991 i 1994, guvernul - o coaliie de patru partide: Conservatorii, Liberalii, Cretindemocraii i Partidul de Centru a numit ca preedinte un reprezentant oficial al fostului guvern Social
Democrat. Aceste numiri se fac n funcie de persoan, iar scopul este de a dovedi c ESO este independent
din punct de vedere politic de guvernul la putere.
Aproape toi specialitii n tiine sociale numii erau profesori de economie, numai doi fiind profesori de
tiine politice. Funcionarii publici ai guvernului central erau supra-reprezentai, mai ales cei din partea
Ministerului de Finane. Autoritile locale, n schimb, nu au fost bine reprezentate i nici un membru al
comunitii de afaceri nu a devenit membru ESO (cu excepia Preedintelui actual care, dup numire, a
prsit guvernul central pentru sectorul privat). Membrii politicieni acioneaz ca indivizi i nu ca
reprezentani ai partidelor lor, i nu au transformat ESO ntr-un cmp de lupt partizan. n principiu,
numirea politicienilor ntr-o organizaie ca ESO este riscant, dar ct vreme sunt oameni integri,
participarea lor poate juca un rol important pentru relevana politic a ESO.
Costurile operaionale ale ESO sunt sczute i se grupeaz n trei componente. Primele dou fac parte din
bugetul formal al ESO, n timp ce a treia const n finanare extern pentru proiecte specifice, adic
rapoartele oficiale ale ESO, realizate de Agenia pentru Dezvoltare Administrativ (Statskontoret).
Bugetele anuale pentru anii 1981-1995 (n preurile din 1995) sunt artate n urmtorul tabel.
185

TABELUL 2: Costuri, personal i numrul rapoartelor publicate de ESO

(Mii de ECU la nivelul preurilor i ratelor de schimb din 1995)
Anul fiscal
Buget oficial
Personal i administraie
Proiecte
Total
Alte finanri
Total cheltuieli
Personal
Rapoarte publicate

1981/82

1985/86

1990/91

1994/95

108
8
116

142
207
350

182
178
360

233
198
431

538

170

229

654
4
5

520
3
13

360
4
9

660
3
9

Costul tipririi, al cltoriilor membrilor grupului de referin, i rapoartele secretariatului fac parte din
costurile administrative.
Costurile ESO au fluctuat considerabil, mai ales la rubrica alte finanri, din care o mare parte se leag
de studiile scumpe ale productivitii sectorului public realizate de Agenia pentru Dezvoltare
Administrativ.
Personalul secretariatului este format, n cea mai mare parte, din economiti, dei au fost reprezentate i
alte discipline, ca ingineria, istoria, sociologia i tiinele politice. O minoritate a personalului ESO au avut
doctorate, dar cei mai muli au avut o form de calificare postuniversitar.

IV ROLUL ESO

Misiunea ESO este de a examina sectorul public dintr-un punct de vedere al eficienei i al economiilor
bugetare. Interpretarea propriului mandat din partea consiliului este aceea c, pentru a realiza aceste
obiective, trebuie s publice rapoarte critice la adresa folosirii ineficiente a resurselor, indiferent dac
rapoartele provoac uneori diverse persoane sau grupuri.
Rolul ESO poate fi caracterizat prin cteva trsturi eseniale. Pentru nceput, el conduce studii n domenii
pe care alii nu sunt dornici s le abordaze. De exemplu, acesta a publicat rapoarte despre asigurarea
social i asupra impactului economic al imigraiei i a abordat chiar subiecte sensibile ca subveniile
publice pentru partidele politice i presa tiprit.
Alt trstur a rapoartelor ESO este c propun soluii fixe sau finale pentru chestiunile pe care le
examineaz foarte rar, dac aceasta se ntmpl vreodat. Motivul principal este reprezentat de faptul c
obiectivul lor este de a da drumul bulgrelui de zpad, de a stimula dezbaterea serioas i astfel, de a

186

stimula iniiativele politice. Dei poate este evident, ESO nu este o organizaie de investigaii pentru
satisfacerea tuturor ministerelor, dat fiind bugetul su mic.
O a treia trstur a activitii ESO este relevana politic. Aceasta se realizeaz fr ca organizaia s fie
foarte implicat n procesele politice i luarea deciziilor. Ea trebuie s evite oportunismul politic i s
produc n acelai timp rapoarte i propuneri care au ansa de a intra n agenda politic n viitorul apropiat.
O a patra trstur devine evident prin compararea muncii ESO cu cea a altor comisii guvernamentale ad
hoc. Un rol important al acestora din urm este, dup cum s-a mai menionat, s ajute construirea
consensului politic n jurul unor subiecte controversate i al unor reforme importante. n acest efort de
construire a consensului, procesul, ndeosebi activitatea desfurat pn n faza final a redactrii i
prezentrii raportului final, este deosebit de important, fiind de cele mai multe ori cea mai dificil sarcin
a comisiei. n cazul ESO, procesul nu este important pentru construirea consensului, ci este doar un
ingredient n producerea unui raport de calitate. Pentru ESO, doar produsul final adic rapoartele finale i
seminariile este semnificativ.
Rapoartele comisiilor ad hoc sunt distribuite regulat spre examinare, iar grupurile de interes fac parte
integrant a procesului de reform sau legislativ, dat fiind oportunitatea acestora de a se exprima cu
privire la msurile propuse de guvern. Aceasta se ntmpl din dou motive: n primul rnd, pentru a duce
mai departe i consolida procesul de construire a consensului nainte de prezentarea schielor legislative
Parlamentului i, n al doilea rnd, pentru a aduna mai mult informaie astfel nct propunerile s poat fi
mbuntite tehnic. Din contr, rapoartele ESO nu sunt niciodat naintate spre examinare. De fapt, dintrun total de 130 de rapoarte, numai trei au dost distribuite n acest sens. Este clar c rapoartele ESO se
doresc mai mult catalizatoare ale procesului politic dect propuneri elaborate n adncime.
n plus, exist o serie de lucruri pe care ESO nu este mandatat s le fac. O limitare important este, de
pild, c nu conduce activiti de audit regulat i nici investigaii cu privire la diverse nclcri sau delicte.
Cu alte cuvinte, ESO nu face parte nici din organizaiile de audit, nici din autoritile judectoreti.

V- METODE DE LUCRU

Producia i rezultatul final al ESO const n multe rapoarte, completate ocazional cu seminarii sau
conferine publice (apoximativ dou pe an). De departe, cea mai important parte a activitii sale este
producerea i pezentarea rapoartelor. Producerea unui raport poate fi mprit n urmtoarele apte etape:
Idei i iniiative de studiu
Ideea unui studiu ESO poate avea o varietate de surse. Comisia nsi i secretariatul pot fi surse
importante, iar n ultimii doi au iniiat aproximativ jumtate din proiecte. Ali stimuli sunt actorii poteniali
nii: ESO primete anual un numr de 5-10 candidaturi nesolicitate, dei numai o mic parte sunt
aprobate.
Alte surse furnizeaz idei de baz pentru proiecte, care trebuie elaborate i rafinate n cooperare cu
secretariatul. Ministerele guvernamentale, ca Ministerul de Finane (mai ales personalul departamentului
187

de buget) vin deseori cu idei de studii ESO, dar trebuie subliniat c ministerele nu pot comanda nici un
studiu.
Secretariatul este n contact cu universiti i alte organizaii care pot oferi idei, proiecte i autori pentru
rapoartele viitoare. n cele din urm, ideile vin din partea altor agenii guvernamentale, colegi i alii.
Cutarea autorilor
Cel mai vizibil obstacol n activitatea ESO este lipsa autorilor potrivii. Exist cteva explicaii posibile
pentru aceast penurie. Un motiv n poate constitui faptul c ESO nu are o reea suficient de mare pentru a
localiza toi posibilii candidai din Suedia.
Alt motiv pentru dificultile n gsirea autorilor este c nu sunt muli cei cu abiliti de scriere, cunoatere,
competen metodologic adic instruire profesional - timp i interes pentru a lucra ntr-un proiect ESO.
Mai mult, cercettorii tineri sunt att de preocupai de aspectele competitive ale carierei lor, nct nu-i
permit s dedice ase luni unui raport ale crui beneficii pentru viitoarea carier sunt nesigure. Cercettorii
formai, mai n vrst profesori sau asisteni sunt expui unei presiuni mai slabe n aceast privin, dar
sunt deseori implicai n alte proiecte. O alt problem este c cercettorii nu sunt dornici s trag concluzii
din rezultate care, datorit problemelor de msurare sau slbiciunilor modelelor disponibile, sunt nesigure
(de pild cu privire la efectele subveniilor sau a eficienei serviciilor de sntate), dei contextul politic
este interesat exact de acest tip de concluzii.
Funcionarii publici sunt frecvent autori ai rapoartelor ESO, dei i ei sunt ocupai cu munca obinuit.
Alt dificultate cu aceast categorie de autori este c lucreaz mult prea aproape de chestiunile descpre care
scriu, ceea ce le poate afecta imparialitatea. Mai mult, ei pot s nu aib capacitatea metodologic necesar
muncii.
Consultanii i ali profesioniti din sectorul privat sunt potrivii ca autori ai rapoartelor ESO. Principala
problem a acestui grup este c ESO pltete numai jumtate, sau i mai puin din suma atribuit n general
unui consultant. Exist ns exemple de profesioniti din sectorul public care au scris rapoarte ESO pltite
cu puin pentru natura stimulant a muncii i oportunitatea de a-i mbunti profilul profesional.
Accentul pe cutarea de autori din Suedia merit un comentariu final. Numai 5 procente din autorii ESO nu
au fost suedezi. Firete, un motiv obiectiv a fost c multe proiecte cer ca autorul s aib o bun nelegere a
condiiilor din Suedia i a contextului instituional suedez. Dat fiind c rapoartele ESO au un buget mic,
contractele cu cercettorii strini nu sunt viabile din punct de vedere financiar, datorit timpului necesar
acestora pentru dobndirea acestor cunotine despre Suedia. Un alt motiv obiectiv este cel al limbii
vorbite. Muli cred c rapoartele ESO trebuie scrise n suedez pentru a le fi mai uor suedezilor s le
neleag. n cele din urm, contactele ESO cu cercettorii strini nu sunt suficient de dezvoltate pentru a
identifica i atrage cercettori strini. n prezent ar fi posibil ca strinii s scrie mai multe rapoarte dect n
trecut, dar aceasta ar solicita mbuntirea contactelor cu alte ri i traducerea a cel puin o parte a
rapoartelor n suedez.
Decizia ESO de finanare a unui proiect
Odat ce secretariatul are un subiect de cercetare sau o chestiune de interes, unul sau mai muli autori
(deseori este nevoie de mai mult de unul) pregtesc i trimit la ESO o candidatur pentru a ntreprinde
proiectul. De obicei, candidatura este scris de autor, dei deseori este implicat i secertariatul.

188

Candidatura nu trebuie s fie foarte lung i nu este necesar s aib o form standard. Ea trebuie s prezinte
ipotezele centrale, modul n care se va realiza activitatea (inclusiv metodologia i sursele), rezultatele
ateptate, mrimea probabil a raportului, planificarea n timp i bugetul acestuia.
Bugetele proiectelor ESO sunt estimate anticipat. Cu alte cuvinte, autorul trebuie s prevad toate
cheltuielile i s furnizeze o cifr total a costului atunci cnd candideaz. Autorul i asum deci riscul ca
proiectul s necesite mai multe fonduri sau mai mult timp dect s-a anticipat. ESO i achit angajamentele
financiare fa de autor ct vreme acesta produce un raport de mrimea i cu coninutul prevzut, chiar
dac mai trziu decide ca raportul s nu fie publicat.
Costul mediu al unui proiect ESO de 100-120 de pagini este de 150/170 000 SEK (18/20 000 ECU), fr
TVA (pe care ESO, ca organism guvernamental, nu este obligat s o plteasc). Cifra este estimat prin
comparaie cu salariul ctigat de un confereniar n aproximativ patru luni.
Ca rezultat al discuiilor ntre autor i secretariat, discuii care pot implica de asemenea pe preedinte sau
alt membru ESO, este depus o candidatur final revizuit.
Comisia se reunete n plen n medie de ase ori pe an. Ea poate rezolva probleme urgente ntre aceste
ntlniri ordinare apelnd la ntlniri per capsulam - dei este rar. n mod normal, cam jumtate din
candidaturile naintate ESO sunt aprobate. Aceast rat relativ mare a aprobrii se explic parial prin
faptul c iniiativa proiectelor vine deseori din interiorul ESO i parial prin faptul c ESO pregtete
candidaturile n subcomisii, mpreun cu autorii.
Spre deosebire de organizaiile academice care finaneaz cercetri, ESO nu supune regulat candidaturile
unor refereni sau unui grup de referin pentru considerare. Secretariatul se consult cu diverse persoane
care au o cunoatere specializat a subiectului i care i exprim opiniile cu privire la problemele decise de
ESO.
Prezentarea raportului
Dup ce un proiect este aprobat, autorul ncepe s munceasc efectiv. Un grup de referin i consultan
este numit pentru fiecare proiect, ai crui membri sunt selectai n comun de autor i secretariat. Grupul de
referin este total informal i membrii si nu sunt de obicei pltii, dei cheltuielile lor de transport sunt
achitate. Ei nu sunt alei ca reprezentani ai unor instituii ci ca experi care dein cunotiine i abiliti
folositoare proiectului. n mod normal, indivizii cu funcii n domeniul studiat nu sunt selectai. Un motiv
obiectiv este c ESO a avut cteva experiene nefericite n acest privin, cu personal din ministere care,
dup participarea la discuii n cadrul grupului de referin, au ncercat s blocheze proiectele controversate
prin ministerele din care fceau parte.
Influena secretariatului sau a grupului de referin asupra autorului este limitat datorit faptului c acesta
este singurul responsabil pentru raport. Singura sanciune la ndemna ESO este de a refuza modificarea
unui raport sau de a refuza s l publice. n practic, riscul nepublicrii este foarte puternic, pentru c
refuzul ESO de a publica un raport duneaz reputaiei acestuia i, bineneles, pentru c publicarea
raportului este de mare interes pentru autor.
Grupul de referin se reunete de obicei de trei ori n cursul unui proiect. n prima ntlnire se discut o
prezentare de 10-15 pagini a proiectului. La a doua ntlnire, ntrunit la realizarea a dou treimi din munca
de elaborare a proiectului, se discut rezultatele principale i schia preliminar a raportului. Aceast
ntlnire are loc cu o lun nainte ca raportul s fie naintat ESO pentru aprobare.

189

Aprobarea publicrii raportului de ctre ESO

Raportul finalizat este distribuit membrilor ESO cu dou sptmni nainte de urmtoarea ntlnire
regulat. Secretariatul nu i exprim opinia asupra raportului, dar informeaz membrii asupra criticilor
grupului de referin sau asupra oricror alte chestiuni de importan n evaluarea ESO.
Cum s-a menionat mai devreme, un principiu important al deciziilor ESO asupra unui raport este c
trebuie s se axeze pe calitatea muncii i nu pe concluziile sale. Dei distincia este dificil de fcut teoretic,
n practic se dovedete mai simpl i i mpiedic pe membrii ESO de a bloca acele rapoarte ale cror
razultate i concluzii le displac. Firete, membrii care displac un raport pot critica documentul pentru slaba
calitate, dar aceasta se ntmpl rar. Aceasta se reflect n faptul c 90-95 la sut din rapoartele prezentate
ctre ESO sunt aprobate, dar condiionat, autorul fiind rugat s opereze cteva corecturi sau adugiri.
Finalizarea i publicarea raportului
Dup ce autorul a fcut schimbrile sau adugirile necesare, o dischet cu raportul trebuie trimis
secretariatului, unde se stabilesc formulrile i schimbrile de format finale i de unde raportul este trimis
la tipografie.
Dup publicare, fiecare raport este efectiv fcut cunoscut publicului n cadrul unei conferine de pres.
Invitaiile se adreseaz aproape tuturor organelor de pres i altor instituii mass-media din Stockholm,
dei, n mod normal, numai 5-10 jurnaliti le frecventeaz. Cu toate acestea, rapoartele ESO sunt n atenia
mass-mediei. Raportul publicat n noiembrie 1995 a fost preluat ca editorial i a fcut obiectul tirilor
principale pe toate cele patru canale de televiziune suedeze (dar aceast atenie a fost neobinuit de mare i
s-a datorat subiectului, foarte disputat la vremea aceea: efectul economic al imigraiei).
La coferinele de pres, dup o scurt introducere a preedintelui ESO, autorul prezint raportul i
principalele sale concluzii. n aceeai zi, ESO distribuie 700-800 de copii ale raportului abonailor de pe
lista sa i celor ce lucreaz n domeniul care este tratat n respectivul raport. Lista abonailor cuprinde
parlamentari, oameni de decizie din ministere i alte instituii, persoane care lucreaz cu presa,
televiziunile, alte organe mass-media, cercettorii i alte persoane interesate de rapoartele ESO.
ESO distribuie gratuit aceste rapoarte. De altfel, acestea sunt singurele rapoarte distribuite astfel de
ministere. Muli dintre cei interesai nu cunosc acest lucru i i cumpr rapoartele din librrii. Tirajul este
de aproximativ 2000 de exemplare, dintre care 500 sunt vndute prin librrii iar restul sunt distribuite
gratuit.
Dup publicare
Simultan cu publicarea, raportul este naintat oficial departamentului pentru buget din Ministerul
Finanelor, unde intr ca prezentarea unui caz formal. Personalul departamentului l prezint coninutul pe
scurt Subsecretarului de Stat sau Ministrului de Finane, iar cazul este oficial nchis de Ministerul de
Finane.
Secretariatul colecteaz articolele i alte nouti din ziare, de la televiziuni i de la radiouri cu privire la
raport. Acestea sunt distribuite membrilor comisiei i autorului, care cteodat doresc s rspund
criticilor. ESO nu se ocup de evaluarea riguroas a rspunsurilor la raport sau de impactul raportului.

190

VI ACTIVITATEA ESO N TIMP

ESO nu a avut niciodat planuri sau programe de cercetare pentru a-i ghida activitarea pe termen lung.
Planificarea pe termen scurt i stabilirea prioritilor exist, dar cuvntul-cheie pentru activitatea ESO este
flexibilitatea. ESO trebuie s selecteze subiectele interesante i s iniieze proiecte asupra lor n cel mai
scurt timp posibil. El nu i poate bloca resursele n proiecte pe temen lung sau n angajamente fcute
anticipat.
O consecin a acestei flexibiliti este c tendina, care poate fi observat retrospectiv n activitatea ESO,
prezint un proces mai degrab neplanificat un statistician l-ar putea numi deriv. ESO a nceput cu
rapoarte asupra deficitului bugetar i asupra efectelor acestuia, asupra reducerilor bugetare din Suedia i
din alte pri, i cu cteva rapoarte asupra efectelor distributive ale cheltuielilor guvernamentale.
Rapoartele asupra efectelor distributive au fost importante pentru descoperirea msurii n care subveniile
i transferurile i ndeplineau eficient obiectivele politice. Cnd au fost ncepute aceste proiecte, existau
supoziii c beneficiarii primi ai procesului nu erau cei cu ctiguri mici, iar aceste supoziii au fost n mare
parte confirmate de rapoarte. De pild, s-a descoperit c subveniile locuinelor de tipul crmizi i
ciment sprijineau n mai mare msur gospodriile cu venituri mari dect pe cele cu venituri mici, n timp
ce subveniile din agricultur erau direcionate ctre fermele mari (realiti care, ntr-o anumit msur,
persist).
La puim vreme dup debut ESO a iniiat proiecte asupra productivitii i eficienei sectorului public.
Aproximativ 10 procente din rapoartele ESO au fost n acest domeniu, astfel nct unii au asociat ESO cu
studiile de productivitate a sectorului public.
Primele studii de productivitate priveau msurarea costurilor unitare pentru diferite servicii. De pild,
costul anual pentru bibliotecile publice mprit la numrul solicitrilor ctre acestea, costul unei zile de
tratament n spital, costul unei zile de ngrijire a copilului, costul unui an de educaie primar, .a.m.d.
Principala concluzie a acestor studii era c productivitatea, de obicei msurat pe baza costurilor unitare,
scdea de la un an la altul. Se estima c, n medie, productivitatea sectorului public a sczut cu 1.5 procente
anual n anii 70 i c declinul a continuat n anii 80.
Studiile de productivitate au fost aspru criticate de anumite grupuri, dar mai ales de sindicatele din sectorul
public. Principala critic viza faptul c studiile ignorau msurarea calitii. Declinul n productivitate,
pretindeau criticii, era consecina metodelor de msurare folosite. Ei argumentau c tratamentul spitalizat
din anii 80 era de o calitate mai mare dect fusese n anii 70, .a.m.d. n principiu, critica metodologiei
era corect, dar schimbrile de calitate a serviciilor erau mai importante n anumite domenii dect n altele.
Cnd s-a msurat productivitatea centrelor de sntate sau a curilor de justiie, schimbrile de calitate a
serviciilor erau evidente. Dar, prin contrast, calitatea serviciilor de mprumut ale bibliotecilor nu putea
contrabalansa declinul productivitii msurat prin costul unitar.
n a doua rund a studiilor de productivitate, realizate n 1993-1994, autorii au ncercat s msoare cu
ajutorul unor metode diferite i schimbrile calitii serviciilor sectorului public. Aceasta a inclus de pild
un studiu special asupra dezvoltrii calitative n serviciile de sntate ntre anii 1960-1990. De asemenea,
msurarea productivitii a fost mai riguroas dect nainte i a fcut posibil examinarea dezvoltrilor
calitative prin greutatea diferit a diverselor tipuri de producie.
Studiile de productivitate ntreprinse n anii 90 nu au fost la fel de criticate ca cele iniiale. Un motiv poate
s fi fost calitatea crescut a msurilor de productivitate, un al doilea, faptul c nsui conceptul msurrii
productivitii sectorului public devenise mai puin controversat.
191

Un alt domeniu n care ESO a publicat multe studii este acela al subveniilor guvernamentale. Acestea
includ rapoarte specifice, de pild, despre hran, locuine, cultur, sport, piaa de munc, i asupra
efectelor subveniilor n general. La sfritul anilor 80, un raport asupra propunerilor de reform n
agricultur i-a suprat att de tare pe fermierii suedezi nct au plantat molizi n jurul sediului
secretariatului ESO. Un protest recent datorat unui studiu din 1995 cu privire la sectorul de afaceri a fost n
centrul ateniei publice i a iniiat o dezbatere care va duce, cel mai probabil, la reducerea subveniiilor.
Un al treilea domeniu pentru studiile ESO a fost asigurarea i politica social. n anii 80, a existat o
ngrijorare mare pentru costurile n cretere ale diferitor tipuri de transferuri. ESO a publicat rapoarte
despre alocaiile pentru copii, asistena social, sistemul de pensii i sistemul de bunstare social n
general. Politicile i asistena social rmn i n prezent o component fundamental a activitii ESO.
n al patrulea rnd, ESO a fost implicat n studiul economiei i administrrii autoritilor locale
(municipaliti). Dou chestiuni au stat n centrul ateniei n acest domeniu: managementul i controlul la
nivelul municipalitilor i relaiile dintre guvernul central i municipaliti, ndeosebi transferurile de stat
i sistemele de egalizare a impozitelor ntre diverse municipaliti. Rapoartele asupra managementului i
controlului acoper att descrierea i analiza procedurilor existente, dar i furnizeaz idei alternative, ca
privatizarea sau introducerea unor mecanisme specifice pieei n interiorul municipalitilor. Firete, nu
toate studiile se ncadreaz n grupurile menionate mai sus.
Rapoartele ESO pot fi mprite i dup alte criterii. De pild, ele s-ar putea ncadra n urmtoarele
categorii: cele care aplic categorii tiinifice unor chestiuni concrete, cele care implic investigaii
practice, folosond metode sofisticate i, n al treilea rnd, acele rapoarte care prezint idei mai mult sau mai
puin elaborate sau modele de reformare ntr-un anumit domeniu98.
Exemple din prima categorie sunt acelea cu privire la motivele, costurile i efectele ajutoarelor financiare
guvernamentale i cu privire la conservarea resurselor rare. Cele mai multe rapoarte intr n cea de-a doua
categorie, a investigaiilor empirice: rapoartele asupra productivitii, asupra subveniilor i a efectelor de
distribuie ale transferurilor. Exemple specifice din aceast categorie de rapoarte publicate n 1995 le-ar
include pe cele intitulate Productivitatea i eficiena Companiei de Televiziune Suedez (STV) i
Costuri i productivitate n Aprarea Naional Suedez.
A treia, i cea mai controversat categorie cuprinde rapoartele care propun reforme n diverse domenii.
Aceste rapoarte urmresc s ridice probleme care nu ar fi discutate altfel, cel puin nu n perioada publicrii
lor. Exemple recente ale acestor studii sunt Asigurarea social sau O politic de aprare eficace?
Dividende de pace, pregtiri militare i planificarea reconstituirii.
Trebuie s atragem atenia c majoritatea rapoartelor ESO aparin fiecrei categorii, de vreme ce scopurile
lor sunt complementare. De pild, un mod de iniiere a dezbaterii i a schimbrii politice este de a publica
un raport care schieaz cercetarea existent, descrie i analizeaz starea de lucruri empiric a problemelor
abordate i de a publica ulterior un alt raport coninnd idei i propuneri de reform.

98

Dei folositoare, acest clasificare nu este strict, deoarece unele rapoarte conin elemente mixte.

192

VII IMPACTUL ESO

Impactul activitii ESO este foarte dificil de estimat. Acesta este i mai dificil de estimat dect efectele
comisiilor ad hoc obinuite. Aceasta se datoreaz rolului informal al ESO n procesul de luare a deciziilor.
Un raport ESO nu este necesar destinat fondrii directe a unui nou proiect de lege, aa cum este cazul
comisiilor ad hoc sau al proceselor verbale ale personalului departamentelor ctre minitrii. A existat un
singur moment n care un raport ESO a fost incorporat direct n procesul de luarea deciziilor. Acesta a fost
raportul asupra politicilor din agricultur, care a fost distribuit pentru considerare i folosit ulterior ca baz
a noilor reglementri i reduceri ale subveniilor din agricultur. (Din pcate, un mare numr de subvenii
s-au reintrodus ca rezultat al intrrii Suediei n UE.)
Un motiv pentru care ESO a publicat acest raport a fost c el era prea disputat pentru a fi publicat chiar de
Ministerul Agriculturii. n acest caz este vorba despre o excepie. ntr-adevr, faptul c lucrrile sale nu
trebuie folosite direct, n mod regulat, n procesul de luare a deciziilor, este beneficial pentru ESO,
deoarece n caz contrar independena sa ar fi n pericol.
Efectele indirecte ale studiilor ESO sunt cele mai importante. n termeni generali, principalul impact al
studiilor este c ele definesc probleme i ridic chestiuni n agenda dezbaterii publice, pentru activitatea
intern a ministerelor i a Parlamentului. Acest efect tip bulgre de zpad a influenat probabil puine
decizii n sectorul public, iar efectul su este dificil de estimat n practic. Mai precis, un numr de
observatori consider c rapoartele ESO au avut un anumit impact. Unul dintre acestea este c ageniile
sunt acum obligate s prezinte cifrele lor de productivitate n rapoartele anuale i n bugete. Altul privete
raportul din 1991 intitulat Viitorul sistem de pensii Dou alternative, care a influenat simitor sistemul
implementat doi ani mai trziu. Un al treilea exemplu se refer la influena vizibil asupra deciziilor
politice urmtoare pe care a exercitat-o raportul asupra politicilor pdurilor din viitorul secol. Similar,
raportul din 1992 cu privire la datoria naional i la procesul bugetar a fost publicat n strns legtur cu
iniierea unei activiti de stabilire a plafoanelor pentru cheltuieli, ncepnd cu anul fiscal 1997. Aceste
plafoane vor funciona ca limite de lichiditi, depirea acestora impunnd automat reduceri echivalente n
alte poriuni ale bugetului ministerului n cauz.
O alt manier n care rapoartele au avut impact este prin efectul lor asupra direciei sau coninutului
politicilor deja n curs de reform. Nu este rar ca ESO s elaboreze un raport ntr-un domeniu asupra cruia
deja lucreaz o alt comisie ad hoc. Exemple sunt numeroase: n asigurarea social, politica forestier i
pensii, etc.. Asemenea investigaii din umbr joac un rol complementar fa de comisiile care includ
reprezentani politici ai diverselor partide politice, cu att mai mult cu ct munca acestora nu poate genera
propuneri n sensul unor nivele de cheltuieli publice mai joase sau mcar neschimbate.
Rapoartele ESO au atras atenia mass-mediei n mod constant n ultimii ani. Subiectele abordate de ESO i
poziia independent a instituiei au stimulat interesul mass-mediei. Acest interes nu este un scop n sine, ci
un mijloc eficient de a ridica probleme noi pe agenda politic. Este semnificativ faptul c ESO nu-i
adapteaz rapoartele la cerinele mass-mediei, n detrimentul seriozitii i responsabilitii. Este necesar
un act de echilibrare prudent, pentru c un raport ale crui concluzii sunt nefondate pare a mina reputaia
ESO, n timp ce un raport foarte prudent, probabil plictisitor, nu va fi citit de nimeni.

193

CONCLUZIE

Trsturile unice ale ESO n context internaional sunt proximitatea sa fa de ministerele guvernamentale,
abilitatea sa de a investiga aproape orice subiect din economia public i libertatea de a invita practic orice
expert la producerea unui raport. O ntrebare interesant este cum a reuit ESO s supravieuiasc, fiind i
controversat politic i apropiat de putere. Primul rspuns ar fi c minitrii de finane l-au considerat
important pentru cel puin dou motive:
Nevoia de a stimula dezbaterea asupra alocrii resurselor i eficienei cheltuielilor publice;
Nevoia de rapoarte folosite ca argumente n lupta Ministerului de Finane de a echilibra
bugetul, stimula creterea economic i de a folosi resursele publice ale rii ct mai eficient
posibil.
Un alt motiv pentru care ESO a suprevieuit atta vreme este probabil datorat ateniei primite n dezbaterile
publice, din partea politicienilor i a cercettorilor. Dincolo de aceste reacii pozitive din partea Ministeruli
de Finane i a altor pri interesate st adevrul fundamental care arat c ESO a reuit s produc rapoarte
de bun calitate, relevante pentru decizile politice i dezbaterea public.
Un al treilea motiv pentru care ESO a supravieuit este acela c este un corp mic, lipsit de birocraie i
flexibil, dup cum un alt avantaj este constituit de costurile sale reduse. Dac ESO ar crete semnificativ,
ar risca s fie nchis datorit influenei excesive i a costului mrit, sau ar deveni o instituie de cercetare
obinuit.
Durabilitatea ESO dovedete c este posibil crearea unei organizaii independente i strns legat de
ministere. Asemenea organizaii joac un rol valoros, prezentnd fapte care ar fi altfel ignorate de
ministere. Rapoartele ESO pot servi ca punte ntre bugetare i elaborarea politicilor, n sensul c arat att
costurile ct i consecinele deciziilor politice. n acest mod, cei care elaboreaz politici sunt mai contieni
asupra restriciilor bugetare pe care, mai devreme sau mai trziu, trebuie s le accepte, iar departamentul
pentru buget poate stabili n conotin de cauz scopuri politice care pot fi realizate cu banii disponibili.
n opinia autorului, ESO a jucat rolul sprgtorului de gheat n anumite domenii. Schimbrile i msurile
care au fost observate s-ar fi realizat i fr ajutorul ESO, dar ntr-un mod diferit i ntr-o perioad mai
lung de timp. ESO a ajutat la atingerea unor scopuri n cel puin cteva ocazii distincte. El a reuit s
stimuleze gndirea, iniiativa i dezbaterea n cadrul ministerelor, n cadrul cercettorilor i n cadrul
ageniilor din competiie, cum ar fi Oficiul Naional de Audit.
Viitorul
Multe dintre problemele cu care Suedia s-a confruntat n 1980, i care au dus la crearea ESO, persist nc.
Deficitul bugetar rmne nc mare, dei au fost luate msuri de a-l elimina pn n 1998. Alt grij mai
costisitoare i mai complicat din punct de vedere social este aceea de a impune impozite mai mari dect
au fost n urm cu 15 ani, n economia globalizat a anului 1995. Dincolo de acestea, problemele de
echilibru ale conturilor naionale nu s-au diminuat de la nfiinarea ESO. Astzi se realizeaz mai mult
cercetare n economia sectorului public, dar cea mai mare parte a acesteia nu este folositoare din
perspectiv practic.
Sunt cteva lucruri care totui s-au schimbat. Cineva poate descrie ESO ca pe o ncercare de a disciplina
politicienii n cutare de succes electoral s ia mai n serios limitele bugetului guvernamental. n ultimul
194

deceniu, factori suplimentari de disciplin au intervenit, dintre care probabil c cel mai important este
dereglementarea pieelor financiare. Pieele au continuat s-i exprime vederile - mai ales prin fluctuaii ale
schimbului valutar i ale ratelor dobnzilor - asupra msurii n care pot fi susinute politicile bugetare
guvernamentale.

O alt schimbare a survenit n climatul discuiilor asupra eficienei sectorului public. Critica
folosirii ineficiente a resurselor este acum legitim n multe, dar nu n toate domeniile sectorului public,
dup cum acum se obinuiete s se pun n chestiune diverse cheltuieli, .a.m.d.
Ca urmare, a devenit mai uor pentru minitrii s formeze comisii nsrcinate cu reducerrea cheltuielilor
publice. Oricum, cu excepia pensiilor i a asigurrilor sociale, care necesit reforme la scar mare,
comisiile ad hoc formate din reprezentani ai partidelor sunt mai puin frecvente. Aceasta se aplic mai ales
domeniilor care necesit decizii controversate, n cazul crora pregtirea deciziilor se iniiaz n interiorul
ministerelor, diminund deci posibilitatea participrii la decizie a diverselor grupuri de interese care ar face
reformele necesare dificile sau imposibile.
Aceast tendin de a folosi mai puin comisiile i de a mri numrul reformelor datorat uriaelor
deficite bugetare publice a crescut cererea de studii i cercetri n economia sectorului public. n acelai
timp, contientizarea constrngerilor datorate resurselor limitate ale sectorului public a facilitat
ministerelor, mai ales Ministerului de Finane, iniierea acestor studii. Politicienii accept greu s-i asume
responsabilitatea propunerilor sau studiilor controversate. Este deci nc nevoie de un corp independent ca
ESO, care s fac primul pas, fr ca cineva s fie expus sau angajat, n procesul producerii unei informaii
mai bune ca baz a deciziilor asupra reducerilor bugetare i asupra folosirii mai eficiente a resurselor
publice.
Ultima concluzie este confirmat de faptul c Ministerul de Finane consider numirea unei organizaii
paralele Grupul de Expertiz n Studii ale Economiei UE pentru examinarea organizaiilor i
transferurilor economice ale UE, n mod similar felului n care ESO realizeaz acest lucru pentru sectorul
public suedez.
Este evident c ESO nu va exista mereu, pentru c ar contrazice chiar noiunea ideii de ESO ca organizaie
mic, nebirocratic ale crei studii critice sunt un spin pentru multe interese. Pe termen scurt, cea mai mare
ameninare potenial a ESO vine din interiorul grupului nsui, din inabilitatea sa probabil de produce
studii de calitate i relevan satisfctoare pentru dezbaterea politic i procesul de elaborare a deciziilor,
mai ales pentru Ministerul de Finane.
Pentru a aprofunda cunotinele
Ca exemplu de raport substanial recent al ESO, vezi Budgeting for Entitlements, OCDE/PUMA, n curs de
publicare.
Pentru informaii suplimentare, autorul poate fi contactat la:
Gran Schubert, Secretary of the ESO, Ministry of Finance, 10333 Stockholm, SWEDEN

195

Tel: (46-8) 405 1573; fax: (46-8) 106 591; E-mail: goran.schubert@mf.ministry. se sau
goran.schubert@finance.ministry.se
ESO poate fi gsit pe Internet la : http://www.infopak.ministry.se/fidep
La cerere, ESO trimite prezentri i catalogul proiectelor n limba englez. ESO poate trimite i copii
gratuite ale rapoartelor sale.

DE LA AUDIT LA ANALIZA POLITICILOR: ACTIVITATEA OFICIULUI GENERAL DE

CONTURI (GAO) AL STATELOR UNITE: HARRY S. HAVENS

Harry S. Havens a fost Controlor General Secundar al Statelor Unite, n cadrul Oficiului General de
Conturi al SUA (GAO), din 1980 pn la pensionare, n 1993. Anterior lucrase n Biroul de Management i
Buget din 1964 pn n 1974 i a fost Director al Seciei Analiz de Program din cadrul GAO, din 1974
pn n 1980.
(Ideile exprimate aparin numai autorului i nu reflec poziia nici unei instituii publice.)

TERMENI CHEIE
PARLAMENT:
Particularitate fundamental: Sistemul SUA nu este un regim parlamentar cu responsabilitate
ministerial. Executivul-ef (Preedintele) este ales separat de ctre legislativ, iar minitrii de cabinte
(secretari) pe care i alege (i sunt incompatibili cu apartenea la legislativ) i raporteaz numai acestuia
i nu unei adunri alese. Constituia investete n legislativ o putere extraordinar n materie de elaborare a
politicilor i buget.
Congresul: se refer la Senat i Camera Reprezentanilor, cele dou adunri alese prin medode diferite.
Congresul are putere legislativ, inclusiv de ioniiere legislativ i bugetar mult mai extinse dect n orice
ar OCDE. Ca rezultat, n SUA conflictele i tensiunile se regsesc mai mult ntre executiv i legislativ
dect ntre centru i OB. Acesta este subiectul articolului.
BIROUL DE BUGETARE: Biroul de Management i Buget (OBM). OBM raporteaz direct
Preedintelui, la fel ca toate ageniile executivului (adic ministerele).
CENTRU: Nu exist un birou al Primului Ministru. n lucrarea lui Havens, echivalentul acestuie este
Preedintele i liderii executivului.
INSTITUIE SUPREM DE AUDIT: Oficiul General de Conturi (GAO). Aa cum va arta articolul,
diviziunea puterilor din SUA determin rolul i modul de operare al acestui corp, care difer substanial de
aceslea ale instituiilor echivalente din rile OCDE.

196

Surse de confuzie:
Trezoreria SUA se ocup de impozitare i managementul datoriei, iar ndatoririle sale sunt foarte
diferite de cele ale Trezoreriei Regarului Unit, care desemneaz Ministerul Finanelor.
Biroul de Buget al Congresului (BCO) este o unitate de cercetare deservind ramura legislativ i diferit
de biroul de bugetare.
Consiliul Rezervei Federale este banca central a SUA.

REZUMAT

Elaborarea politicilor n Statele Unite este realizat printr-un set fragmentat i dezordonat de procese.
Puterea politic este divizat ntre numeroase instituii, orice schimbare politic putndu-se opera numai cu
acordul acestora. Participanii la proces sunt competitori cu perspective i ideologii politice diferite.
Oficiul General de Conturi al Statelor Unite (GAO) (Instutuia Suprem de Audit) este una dintre aceste
surse ale datelor i analizelor. Localizat n legislativ, GAO este una dintre cele cteva organizaii nfiinate
pentru a rspunde nevoilor de informare ale Congresului i comitetelor sale. GAO a fost nfiinat n 1921,
avnd misiunea de a ajuta Congresul s supravegheze activitile organizaiilor din executiv.
n primii si ani, aceasta s-a realizat prin revizuirea proprietii tranzaciilor viznd cheltuielile individuale.
De-a lungul timpului, GAO a evoluat, transformndu-se ntr-o instituie care desfoar o gam larg de
activiti menite s promoveze economia, eficiena, eficacitatea i responsabilitatea ageniilor
guvernamentale.
n urmrirea acestor scopuri, GAO rspunde n primul rnd nevoilor de informare ale comitetelor
congresionale. Aceastea cer GAO s menin contactul strns cu comitetele care i sunt clieni i s
rspund cu promptitudine schimbrilor agendei politice a fiecrui comitet pe care l servete. Pentru a-i
desfura activitatea, GAO trebuie s pstreze relaii de lucru potrivite cu ageniile ale cror operaiuni le
revizuiete, o sarcin dificil din perspectiva naturii de adversitate inerent a relaiei. GAO are o relaie
simbiotic cu presa, care conteaz pe informaia GAO, dar care servete interesele GAO, diseminnd
rezultatele activitii sale.
n ciuda misiunii GAO de a servi Congresul, relaia a fost una dificil n ultimii ani, n primul rnd datorit
independenei crescnde i a rigiditii ideologice a membrilor si de frunte i datorit schimbrii de
control politic la nivelul Congresului. Liderii GAO caut s restaureze ncrederea i sigurana care au
caracterizat anterior aceast relaie, dar aceasta este o sarcin dificil, care solicit un efort continuu.

197

CONINUT

Introducere multiple surse de informare..

I Oficiul General de Conturi (GAO) ...
II Evoluia misiunii GAO.
III Activitatea GAO-ului contemporan
Sisteme de audit financiar..
Revizuiri de conformitate..
Revizuiri de eficien i economie.
Evaluarea programelor..
Analiza politicilor..
Monitorizarea performanelor
Generalizri despre activitatea GAO
IV Relaiile externe ale GAO..
A. Relaiile congresionale
B. Relaiile cu ramura executiv.
C. Relaiile cu mass-media i cu publicul
V Obstacole n faa GAO.
VI Prezentare a GAO
Pentru a aprofunda cunotinele ..

INTRODUCERE MULTIPLE SURSE DE INFORMARE

Fragmentarea bugetului i proceselor politice i rolul independent al Congresului SUA au fost discutate n
alt parte a acestui volum. Difuzarea puterii este relevant pentru aceast lucrare, pentru c afecteaz
mecanismele prin care informaia este colectat n sprijinul acestor procese. Aceste mecanisme sunt de
asemenea fragmentate. Participanii nu au ncredere n informaia furnizat de ali participani. De pild,
198

Biroul pentru Management i Buget (OMB, biroul de bugetare), primete n numele Preedintelui date
99
voluminoase din partea ageniilor cu privire la bugetul acestora i la alte propuneri politice . Aceste
informaii sunt colectate n scopul de a susine propunerile ageniei. Anticipnd c nu va rezulta un tablou
echilibrat, personalul OMB poate cere informaii suplimentare de la agenie sau din alte surse ca baz de
prezentare a unei estimri complete a acestor probleme, n faa Preedintelui. Aceasta poate implica puin
mai mult dect o nou compilare a datelor din nregistrrile administrative sau poate cere un nou studiu.
Dac timpul i banii permit, o cercetare extins poate fi ntreprins pentru a rspunde unei ntrebri
pertinente, aa cum s-a fcut n 1970 cu privire la proiectarea a noi programe de asigurare a locuinelor
pentru sraci i pentru furnizarea asistenei veniturilor celor nevoiai.
Similar, Congresul primete volume mari de informaie i argumentri din partea reprezentanilor ramurii
executive pentru a sprijini propunerile celor din urm. n problemele controversate, membrii sunt sceptici
100
cu privire la datele prezentate de executiv . Din nou, exist suspiciuni cu privire la baza de selecie a
informaiei. Aceasta se ntmpl deseori atunci cnd conducerea unui comitet care consider o propunere a
executivului face parte din partidul opus celui din care face parte Preedintele. Comitetul va ncerca s
gseasc informaii suplimentare care pot susine o poziie politic diferit.
Comitetele i membrii Congresului au diverse moduri de a colecta informaii pentru a le completa pe cele
oferite de executiv. Una dintre cele mai importante surse sunt contactele personale ale unui membru, n
special cu electorii i susintorii. Cineva care a donat sume mari de bani pentru campania electoral va
avea uor acces la membru. Dac donatorul are opinii ferme asupra unei politici, membrul l va asculta cu
101
atenie i este probabil c va primi cu deschidere informaia oferit de donator . Omniprezena
comitetelor de aciune politic (PACs) n finanarea campaniilor electorale nsemn c cele mari
(sprijinite de sindicate, grupuri profesionale i organizaii de afaceri) au acces la muli membri. Informaia
cu privire la preferinele politice ale acestora este frecvent diseminat n Congres.
Alt surs important de informaie pentru membrii sunt plngerile din partea alegtorilor. n Statele Unite,
dac cineva se confrunt cu probleme din partea unei agenii guvernamentale, o reacie frecvent este de a
scrie o scrisoare reprezentantului su ales n Congres. Membrii primesc anual sute de scrisori. Perspectiva
realegerii acestora este mrit de atenia acordat acestor plngeri i ncercrilor de a rezolva problema n
numele alegtorilor.
Dac suficiente scrisori reclam probleme similare ntr-un program, membrul poate aduce aceast
problem n atenia preedintelui comitetului responsabil de supravegherea programului. Dac el sau ea
primesc plngeri din partea mai multor membri, este probabil ca preedintele s rspund. Iniial, aceasta
poate implica nu mai mult dect o scrisoare ctre eful ageniei responsabile, semnalnd problema i
solicitnd ageniei s ia msurile ce se impun. Dac agenia nu rspunde, preedintele poate aciona mai
agresiv, de pild, poate organiza o audiere pentru a face public problema (incomodnd prin aceasta
agenia).

99

n aceast lucrare, termenul de agenie este folosit pentru a defini organizaiile care funcioneaz n cadrul
ramurii executive a guvernului SUA. Acesta trebuie neles cuprinznd departamentele cabinetului (numite
ministere n alte guverne), ca i ageniile independente i alte organizaii administrative.

100

n aceast lucrare, termenul de membru include att Senatori ct i Reprezentani.

101

Aceasta nu nseamn c membrii voteaz n acord cu dorinele celor care contribuie cel mai mult la campaniile
electorale. Aceasta nsemn numai c membrul va asculta cu atenia opiniile unei persoane n aceast
poziie i se va simi obligat s justifice o opinie diferit. Ar fi imposibil pentru membri s acioneze ca
roboi ai donatorilor electorali, pentru c acetia au deseori opinii contradictorii.

199

Cu astfel de surse de informaie, pe lng informaia furnizat de executiv, Congresului nu-i lipsesc datele
privitoare la implementarea politicilor i programelor pe care l-a creat. Dificultatea este contrar. Deseori
sunt prea multe date. Multe ajung parial, sunt anecdotice i neorganizate. Membrii individuali sunt n
imposibilitate de a lucra sistematic cu aceste informaii. Le lipsesc mijloacele de evaluare a datelor
(judecarea preciziei i a dimensiunilor problemelor respective) sau de dezvoltare a unor soluii eficiente.
ntr-un anumit grad, comitetele cu personal mai specializat se ocup de aceste probleme, dar i acestea au
resurse de investigaie i analitice limitate.
Pentru a rspunde acestor probleme, Congresul a creat cteva organizaii pentru a-i furniza informaii i
analize sistematice cu care s-i poat juca rolul cuvenit n procesul politic. Cea mai mare dintre acestea
este GAO, Oficiul General de Conturi din SUA, asupra cruia se va concentra restul acestei lucrri. GAO
este una dintre organizaiile care deservesc Congresul. Celelalte au funcii vitale i existena lor
influeneaz problemele pentru care Congresul apeleaz la GAO.
Serviciul Congresional de Cercetare (CRS) este localizat n Biblioteca Congresului. n consilierea
Congresului, CRS se bazeaz pe cunoaterea i experiena prealabil, pe abilitatea personalului su de a
strnge prompt informaii din diferite surse. Acesta are un personal de aproximativ 1 000 de angajai. Unii
sunt selectai pentru expertiza n anumite subiecte de interes permanent pentru Congres i comitetele sale.
Ei pregtesc analize scurte ale chestiunilor de interes actual pentru Congres, care sunt disponibile
membrilor, dar nu i publicului. CRS are profesioniti instruii s gseasc repede date de referin n orice
102
domeniu ca rspuns la cererile primite .
Biroul Congresional de Buget (CBO) a fost creat n 1974 pentru a sprijini Congresul n ndeplinirea
responsabilitilor sale n procesul bugetar. Acesta are un personal de aproximativ 200 de angajai,
majoritatea economiti, a cror expertiz const n analiza bugetului i a consecinelor economice ale
propunerilor politice. El produce anual rapoarte publice de estimare a cursului probabil al cheltuielilor,
veniturilor i deficitului pentru urmtorii cinci ani, date fiind politicile n curs, folosind supoziii diferite de
cele ale Biroului de Buget (OMB) n prezentarea bugetului prezidenial. n timpul anului, pe msur ce
circumstanele se schimb i intr n vigoare noi legi, CBO d publicitii noi estimri. CBO estimeaz i
impactul bugetului sau al legilor nou propuse. Regulile cer ca aceste estimri ale costurilor s fie
disponibile nainte ca membrii s voteze o propunere.
Biroul de Evaluare a Tehnologiei (OTA) a fost nfiinat pentru a oferi consiliere tiinific Congresului cu
privire la implicaiile noilor tehnologii. Aceasta a fost o organizaie mic, a crei sarcin a fost ndeplinit
de experi selectai pentru cunoaterea lor n domeniul tehnologic, n care OTA trebuia s consilieze. Cnd
controlul Congresului a fost preluat de la Democrai de ctre Republicani, valoarea serviciilor OTA au fost
puse n chestiune i OTA a fost desfiinat la 30 septembrie 1995.

102

Din 1990, CRS a condus programe de asisten pentru Parlamentele din Europa Central i de Est i din Fosta
Uniune Sovietic, punnd accentul pe dezvoltarea sprijinului analitic profesionist pentru parlamentari.
Programul este acum n faza final.

200

CONTROLOR GENERAL AL SUA

ORGANIZAREA OFICIULUI
GENERAL DE CONTURI DIN STATELE UNITE
CONTROLOR GENERAL ADJUNCT
ASISTENT AL
CONTROLORULUI
GENERAL:
PLANIFICARE &
RAPORTARE

ASISTENT AL
CONTROLORULUI
GENERAL:
OPERAIUNI

(simplificat)
CONSILIER JURIDIC
GENERAL

BIROURI:

BIROURI:

POLITICI
PLANIFICARA PROGRAMELOR
ECONOMIST EF
CONTABIL EF
EVALUARE INTERN
INVESTIGAII SPECIAL
MANGEMENTUL CALITII

RELAII CONGRESIONALE
RELAII PUBLICE
LEGTURI INTERNAIOALE
SERVICII GENERALE
PERSONAL
RECRUTARE
INSTRUIRE

PROGRAME:
SECURITATE NAIONALA I
RELAII INTERNAIONALE
SNTATE, EDUCAIE I
SERVICII UMANE
GUVERN GENERAL

PROGRAME:
RESURSE, DEZVOLTARE
COMUNITAR I ECONOMIC
CONTABILITATE I
MANAGEMENTUL INFORMAIEI
EVALUAREA PROGRAMELOR I
METODOLOGIE

BIROURLOCALE

201

I OFICIUL GENERAL DE CONTURI

Oficiul General de Conturi al Statelor Unite (GAO) a fost creat n 1921 prin aceeai lege care a creat i
103
Biroul de Buget (ultima organizaie a fost redenumit Biroul pentru Management i Buget (OMB) n
1970). Cele dou noi organizaii erau parte a unui efort concertat de a reforma practicile financiare ale
guvernului federal. nainte, propunerile ageniilor guvernamentale erau supuse examinrii n Congres cu o
implicare prezidenial minim. Noua agenie de buget urma s ajute Preedintele s pregteasc un buget
executiv. S-a admis c astfel, puterea Preedintelui asupra bugetului va fi mrit.
n schimbul acordrii Preedintelui aceast putere adiional asupra bugetului, Congresul a insistat ca o
nou organizaie de audit s fie creat pentru a examina cum sunt cheltuite n practic fondurile aprobate
de Congres. Legea din 1921 a dat o mare importan GAO. efii GAO, Controlorii Generali al Statelor
Unite, sunt numii de Preedinte i confirmai de ctre Senat. Acetia au un perioad fix de serviciu de
104
cincisprezece ani i nu pot fi rennoii dect prin proceduri electorale care nu au fost folosite vreodat .
Congresul a intenionat ca GAO s aib independen substanial, permindu-i s-i ndeplineasc
responsabilitile fr teama interferenelor politice. Independena sa nu a fost niciodat absolut. GAO
depinde de Congres n finanarea operaiunilor sale. GAO trebuie s dea atenie directivelor primite de la
Congres. Deseori, comitetele instruiesc GAO asupra chestiunilor pe care doresc ca GAO s le examineze.
Toate acestea sunt fireti, de vreme ce comitetele constituie principalul auditoriu al muncii GAO.
Congresul a ncercat rareori s dicteze concluziile studiilor GAO. Asemenea eforturi au euat pentru c ali
membrii, dorind s asigure credibilitatea GAO, au venit n aprarea organizaiei.
Alt ameninare a independenei GAO st chiar n necesitatea cooperrii cu ageniile din executiv pentru a
obine datele necesare pentru a-i ndeplini activitatea. Diverse agenii (mai ales serviciile militare) au
ncercat din cnd n cnd s interzic GAO accesul la nregistrrile lor. Aceasta a ntrziat munca GAO. Cu
cteva excepii, aceste probleme au fost rezolvate satisfctor de GAO, dei a fost necesar intervenia
Congresului n numele GAO nainte ca ageniile respective s fie convinse s furnizeze nregistrrile
105
solicitate .

103

The Budget and Accounting Act, 1921, Public Law 67-13. Pentru o istorie dezvoltat a GAO, vezi lucrarea
autorului The Evolution of the General Accounting Office: From Voucher Audits to Programme
Evaluations, US, General Accounting Office (GAO/OP-2-HP), ianuarie 1990. Aceast monografie este
disponibil n rus, la Camera de Conturi a Federaiei Ruse i n polonez, la Camera Suprem de Control a
Republicii Polonia.

104

Au existat ase Controlori Generali n cei 75 de ani de activitate a GAO. Numai doi au servit ntrega perioad de
cincisprezece luni. Unul i-a dat demisia din motive de sntate dup trei luni. Doi au activat mai mult de
zece ani nainte de a-i da demisia din motive de boal. Ocupantul actual al postului urmeaz s termine
ntrega perioad de 15 ani n septembrie 1996.

105

Sunt dou cazuri de interzicere a accesului GAO. Unul este al Central Intelligence Agency (CIA), care a refuzat
acest acces chiar dac servicii de spionaj sau militare de acceasi natur au permis regulat accesul GAO
(cum a fost cazul National Security Agency). Cellalt este Federal Reserve System, care a interzis accesul
la datele privind deciziile din politica sa monetar. Cazul este nesemnificativ, datele relevante fiind
publicate de Federal Reserve cu o ntrziere de ase sptmni.

202

II EVOLUIA MISIUNII GAO

Legea din 1921 descria GAO n termeni generali. Acesta era autorizat, printre altele, s []investigheze
toate problemele privind ncasrile, plile i candiaturile pentru fondurile publice, n cadrul guvernului sau
oriunde. Iniial, GAO i-a asumat o viziune ngust asupra responsabilitilor sale. n primul sfert de veac
GAO s-a concentrat asupra verificrii tranzaciilor privind cheltuieli individuale, metoda de audit folosit
106
de predecesorii GAO din cadrul Departamentului Trezorerie .
Revizuirea i aprobarea fiecrui document justificativ prezentat pentru plat dovedea numeroase erori i
transgresiuni, dar nu era de un real folos n atacarea originii problemelor sau n promovarea unor operaiuni
guvernamentale mai eficiente sau mai eficace. Ocazional, tipuri de erori frecvente au fost identificate, iar
GAO a fcut recomandri pentru schimbarea statutelor sau a procedurilor administrative, ceea ce era un
beneficiu secundar, nu scopul revizuirii actelor justificative.
GAO putea examina acte justificative individuale ncepnd din anii 20, controlnd o arie limitat. Aceast
abordare a fost grav ncercat n anii 30, cnd Marea Depresiune a impus activiti guvernamentale
extinse pentru ieirea rii din criza economic. Conceptul de audit al actelor justificative s-a pierdut
definitiv n timpul celui de-al Doilea Rzboi Mondial. Volumul tranzaciilor implicate n aprovizionarea
forelor armate ale SUA i ale aliailor si a crescut mult peste capacitatea de revizuire a GAO, dei
organizaia se extinsese. Civa ani mai devreme, Lindssay Warren, la vremea respectiv Controlor
General, a conchis c restaurarea abordrii auditului actelor justificative dinainte de rzboi ar fi fost o
greeal i a cutat mai degrab strategii mai eficiente de folosire a resurselor GAO n cutarea
responsabilitii guvernamentale.
Controlorul General Warren a fixat ca prim prioritate a GAO ameliorarea sistemelor guvernamentale de
contabilitate i management financiar. Dac aceste sisteme ar fi fost mai credibile, oferind securitate
sistemelor mecanismele numite astzi controale de management sau controale interne ele puteau
107
preveni multe erori care ar fi inut ocupai o armat de funcionari .
Trecerea de la revizuirea actelor justificative la examinarea sistemelor de management financiar necesita
mai mult dect o simpl decizie. Era nevoie de un personal capabil s desfoare aceast munc. Puini din
oamenii din GAO, la vremea respectiv, aveau capacitatea de a realiza noi strategii i cei de care nu mai
era nevoie au fost eliminai. Printr-un proces dureros, GAO a demis cea mai mare parte a personalului de
funcionari existent i a angajat un nou personal de contabili profesioniti. n aceast tranziie s-a
reinventat GAO.
Revizuirea siguranei i eficacitii sistemelor de management financiar i contabil rmne o trstur
central a activitii GAO. nainte de terminarea tranziiei, Warren s-a pensionat, fiind succedat n 1945 de
Joseph Campbell.

106

Funcia de audit are o istorie ndelungat n executivul american, unde Controlorii Trezoreriei, predecesorii GAO,
au existat din primele zile ale Constituiei. Legea din 1921 a mutat aceast funcie de la Departamentul
Trezoreriei la GAO pentru c Congresul era suspicios la orice msur care ar fi lsat auditul sub autoritatea
Preedintelui.

107

Pentru o scurt prezentare a strii controalelor de management din SUA, vezi cartea autorului Management
Controls and Internal Auditing in Perspective: A United States Perspective, din Management Controls in
Modern Government: Some Comparative Practices, OCDE, care urmeaz s apar n 1996.

203

Controlorul General Campbell a continuat s pun accentul pe managementul financiar, dar a adugat o
dimensiune nou misiunii GAO. El a hotrt c personalul GAO ar trebui s evalueze capacitatea
managerial a guvernului. Nu era suficient ca s se asigure nregistrarea corect a cheltuielilor. Personalul
GAO trebuia s stabileasc i dac cheltuielile erau necesare. GAO a inventat un termen nou, audit
comprehensiv, pentru a denumi revizuirile menite s identifice i s elimine risipa i ineficiena. Aceast
activitate a devenit o parte major din repertoriul GAO, dei termenul de audit comprehensiv a devenit
desuet i a fost nlocuit de termenul de revizuiri pentru economie i eficien.
Evoluia GAO a continuat. n 1965, Campbell s-a pensionat, fiind urmat de Elmer Staats, un reprezentant
vechi al executivului, de formaie economist. Viziunea sa asupra misiunii GAO era mai larg dect cea a
lui Campbell, la fel cum se ntmplase i nainte, n cazul succesiunii Warren-Campbell. Controlorul
General Staats credea c nu era suficient evaluarea eficienei interne a operaiunilor guvernamentale.
GAO trebuia s msoare consecinele acestor operaiuni. i atinge programul obiectivele stabilite? Sunt
beneficiile programului proporionale cu costurile? Cum poate planificarea sau implementarea programului
s fie schimbat pentru a crete beneficiile sau pentru a reduce costurile? Aceast activitate, numit
108
evaluarea programelor a devenit o alt marc a GAO .

III ACTIVITATEA GAO CONTEMPORAN

GAO este, n multe feluri, o organizaie unic. Desfoar o gam variat de sarcini. Unele sunt prevzute
de lege, altele sunt ntreprinse la cererea comitetelor congresionale iar altele sunt realizate pentru c GAO
crede c este nevoie de ele. O porecl popular a GAO este agenia congresional de paz. Congresul nu
este un monolit. Fiecare dintre numeroasele sale comitete are propriile interese, iar GAO trebuie s le
rspund tuturor.
Publicul GAO nu se limiteaz ns la Congres. GAO caut s stimuleze nelegerea public a guvernului
prin diseminarea pe scar larg a rezultatelor muncii sale. Toate rapoartele GAO sunt efectiv distribuite
109
gratuit oricui le solicit . Multe rapoarte, dincolo de faptul c sunt furnizate celor interesai, constituie
sursa tirilor din media electronic i tiprit, avnd o audien mult mai larg dect Congresul.
GAO servete i ramura executiv a guvernului. Dac GAO sesizeaz probleme care pot fi corectate prin
110
aciune administrativ, recomandrile sale se adreseaz efului ageniei respective . eful acesteia
trebuie, conform legii, s rspund repede, n scris acestor recomandri. Ageniile nu sunt obligate s
implementaze recomandrile GAO, dar de regul le iau n serios. Ageniile pot fi de acord cu GAO n ceea
ce privete identificarea problemei, dar pot s aleag mijloace diferite de rezolvare.
108

Linia de demarcaie ntre revizuirile pentru economie i eficien i evalurile programelor este deseori vag,
dup cum se va vedea n discuia ce urmeaz.

109

Puine rapoarte GAO nu sunt disponibile publicului peentru c informaia cuprins este protejat din motive de
securitate naional. n aceste cazuri, GAO va produce o versiune pentru public a respectivului raport
menionnd rezultatele studiului fr a dezvlui datele.

110

Prin lege, att Preedintele ct i Congresul sunt autorizei s cear GAO conducerea unui studiu. Nici un
Preedinte nu a cerut vreodat GAO un studiu de-a lungul celor 75 de ani de existen.

204

Cu responsabilitile sale diverse, GAO trebuie s fie pregtit s ntreprind activiti diferite. Pentru a
facilita nelegerea, discuia urmtoare prezint diverse categorii de activiti. Trebuie ns precizat de la
nceput c nici o clasificare nu este precis. Demarcaiile sunt neclare, iar o sarcin cu un obiectiv precis i
poate deplasa centrul de interes pe msur ce apar noi chestiuni.
Sisteme de audit financiar
Situaia financiar a unui guvern reprezint o msur esenial a performanei sale. Deciziile executivului
i legislativului depind covritor de date financiare sigure. Principala tehnic este auditul situaiilor
financiare.
Companiilor n proprietatea guvernului li s-a cerut s obin un audit independent al situaiilor financiare
nc de la sfritul anilor 40. ncepnd din 1997, legislaia recent solicit un audit anual pentru marile
agenii i pentru declaraiile financiare ale guvernului. GAO nu are suficient personal pentru a realiza toate
aceste audite. Cele mai multe sunt conduse de firme particulare de contabilitate (pltite pentru serviciile
lor) sau de grupuri interne de audit din cadrul ageniilor guvernamentale. GAO realizeaz puine audite,
111
i al diverselor
selectate n funcie de sensibilitatea special (auditul Serviciului de Venituri Interne
entiti ale legislativului) i revizuiete altele pentru confirmarea calitii.
Utilitatea acestor audite depinde de consecvena muncii. Pentru a promova consecvena, GAO a dezvoltat
standarde valabile pentru oricine desfoar activiti de audit ale guvernului112. Aceste standarde, punnd
accentul pe nevoile guvernamentale de audit au fost de asemenea adoptate de guvernele statelor i de
autoritile locale i au influenat evoluia auditului guvernamental din alte ri.
Revizuiri de conformitate
GAO este solicitat s certifice dac se respect legile sub a cror autoritate se desfoar diverse activiti.
De pild, exist o serie de legi care regleaz procesul prin care ageniile federale ncheie contracte cu
ntreprinderile private pentru a obine bunuri i servicii pentru uzul ageniei. GAO poate examina
conformitatea ageniei fa de aceste cerine procedurale. De aceea, GAO poate revizui situaiile contabile
ale ageniei pentru a stabili dac agenia respectiv a obinut oferte competitive pentru a realiza
aprovizionarea ageniei. (Competiia ofer certitudinea c guvernul a pltit un pre corect.) Dac competiia
nu este posibil cazul armelor militare proceduri elaborate de negociere sunt mandatate s asigure c
furnizorul nu impune un pre excesiv.
GAO este deseori solicitat s determine dac partenerul de afaceri particular a respectat termenii
contractuali sau termenii numeroaselor legi care acoper afacerile cu guvernul. ntr-un caz recent, GAO a
fost solicitat s determine dac partenerii de contract au respectat legea cu privire la drepturile angajaior
de a-i negocia colectiv salariile i ali termeni de anjgajare. GAO a comparat nregistrrile violrii
legislaiei muncii de la Consiliul Naional al Relaiilor de Munc cu listele partenerilor ageniilor. n
113
raportul rezultat , GAO a identificat msura n care multitudinea celor care nclcau legislaia muncii

111

n original (eng.) Internal Revenue Service (n.t.)

112

Ultima versiune a acestor standarde este Government Auditing Standards: 1994 Revision, Oficiul General de
Conturi, SUA, iunie 1994. Originalul este n limba englez, dar documentul a fost tradus n cteva limbi.

113

US General Accounting Office (octombrie 1995), Worker Protection: Federal Contractors and Violations of
Labour Law, (GAO/HEHS96-8).

205

cuprindeau patroni cu contracte guvernamentale i a sugerat modalitile de a mbunti conformitatea cu

aceste legi.
Revizuiri pentru economie i eficien
Examinarea eficienei de operare a ageniilor este una dintre pietrele de temelie ale programelor GAO. Un
exeplu recent a implicat Departamentul pentru Afacerile Veteranilor (VA), care finaneaz printre altele
beneficii educaionale pentru veteranii serviciului militar. Pentru a se asigura c beneficiile sunt pe msura
costurilor, VA contracteaz guvernele statelor pentru a evalua calitatea serviciilor furnizate de instituiile
de nvmnt participante. GAO a descoperit c instituiile evaluate n cadrul programelor VA erau
evaluate i de Departamentul de nvmnt (ED). Pentru a economisi bani, GAO a recomandat ca VA s
114
contracteze statele pentru evaluri numai dac ED nu au realizat n prealabil o evaluare similar .
Eliminarea unor redundane smilare este un obiect frecvent al activitii GAO. Pentru a exemplifica, GAO
a observat c patru agenii federale distincte erau responsabile pentru managementul suprafeelor de
pmnt federale din vestul SUA. Aceasta determina cheltuieli inutile n meninerea operaiunilor de teren i
a altor activiti redundante115. O diversitate de obiecii politice au blocat aciunea n cea ce privete aceste
probleme.
GAO urmrete o eficien sporit revizuind operaiunile similare din agenii diferite, identificnd pe cea
mai eficient i folosind termenul de caz optim cu privire la aceasta, promovnd-o ca model i surs de
inspiraie pentru celelalte. Recent, GAO a observat c att Agenia pentru Protecia Mediului (ERA), ct i
Departamentul pentru Energie (DOE) folosesc laboratoare private pentru analiza poluanilor riscani. DOE,
cu o abordare descentralizat a aprovizionrii, pltete pentru aceleai servicii mai mult dect EPA, cu un
sistem centralizat. Pe baza raportului GAO, Congresul a aproximat c DOE ar putea economisi anual n
medie 50 de milioane de dolari trecnd la un sistem centralizat de aprovizionare a serviciilor de
116
laborator .
Un exemplu recent de activitate n domeniul economiei i eficienei a implicat construirea birourilor
federale pentru ramura judiciar a guvernului. O agenie executiv, Administraia General a Serviciilor
(GSA), este responsabil pentru construcia tuturor cldirilor federale, inclusiv a judectoriilor. GAO a
sesizat diferene de cost atribuite diferenelor de proiectare i confort. Unii judectori au fost mai economi
dect alii n proiectarea cldirilor. GAO a recomandat proceduri noi pentru reducerea costurilor
117
viitoare .
Pentru meninerea credibilitii sale, GAO trebuie s fie atent la economia i eficiena propriilor operaiuni.
Controlorul general i personalul su analizeaz periodic organizarea intern a GAO, programele de lucru
i metodele operaionale pentru reducerea costurilor. Aceasta a dus la o investiie mare n computere
moderne care, cuplate cu disponibilitatea telecomunicaiilor rapide i ieftine a redus substanial nevoia
celor care lucreaz la distan de a se ntlni fa n fa. Aceasta a redus costurile de transport ale GAO.
114

US General Accounting Office (octombrie 1995), Student Financial Aid: Opportunity to Reduce Overlap in
Approving Education and Training Programs, (GAO/HEHS-96-22).

115

US General Accounting Office (mai 1994), Forestry Functions: Unresolved Issues Affect Forrest Service and
[Bureau of Land Management] Organizations n Western Oregon, (GAO/RCED-96-124).

116

US General Accounting Office (martie 1995), Addressing the Deficit: Budgetary Implications of Selected GAO
Work for Fiscal Year 1996, (GAO/T-96-19).

117

US General Accounting Office (noiembrie 1995), Federal Couthouse Constructions: More Disciplined Approach
Would Reduce Costs and Provide for Better Decisionmaking, (GAO/T-96-19).

206

n acelai timp, transportul n ar i n strintate a devenit mai rapid i mai ieftin. Aceasta a pus n
chestiune valoarea reelei regionale i externe a reprezentanelor GAO. Dup compararea costurilor, GAO
a hotrt s nchid cteva birouri. Este mai ieftin ca personalul s cltoreasc n zonele respective dect
s se menin un personal local permanent.
Evaluarea programelor
Reamintim c scopul unui program este acela de a determina consecinele unei activiti. ntr-un program
de instruire profesional, oamenii de decizie pot fi interesai de consecinele posibile. Ce au nvat
participanii? Ci dintre ei au fost angajai? Ce salarii au ctigat n noile locuri de munc? Ct vreme au
pstrat aceste locuri de munc?
Comunitatea academic a elaborat standarde riguroase pentru studiile de evaluare a programelor. Ei au
considerat c cele mai credibile rezultate ale evalurii pot fi obinute prin experimente structurate atent n
care grupuri identice de oameni sunt divizate n dou sub-grupuri. Una particip n program. Cealalt nu,
servind ca grup de control, pentru a arta ce se ntmpl n absena programului. Diferenele n rezultate
pot fi apoi atribuite cu un grad mare de certitudine efectelor participrii n program. Nu exist ndoieli c
experimentele bine proiectate, analiza atent i neprtinitoare a datelor obinute poate produce rezultate n
care oameni de decizie pot avea ncredere. GAO a sprijinit constant folosirea acestui mod de a evalua
efectele programelor i, n particular, ca fundament al schimbrilor majore ale politicilor i programelor
din ultimii ani.
Dei experimentele duc la rezultate valoroase, folosirea lor implic unele limite. Prima este c acestea sunt
scumpe i consumatoare de timp. Experimentele din 1970 de ntreinere a locuinelor i veniturilor au
costat, de plid, milioane de dolari i au durat civa ani. Mai mult, condiiile necesare unui experiment
reuit pot fi dificil de stabilit i de meninut de-a lungul experimentului. Diferene i schimbri subtile
survenite n timp pot fi interpretate ca alternd experimentul pn la contestarea ncrederii n rezultate.
Dintre aceste limitri, cea mai important se refer la timp. Puini reprezentani oficiali pot atepta patru
sau cinci ani informaia pe baza creia trebuie luate decizii. Preedinii candideaz o dat la patru ani.
Media mandatelor unui reprezentant oficial este cu puin mai mult de doi ani. Contrngerile de timp asupra
Congresului sunt la fel de grave. Cnd GAO ncearc s furnizaze informaii utile Congresului, trebuie s
ia n consideraie aceste aspecte. Din acest motiv, GAO nu a condus niciodat experimente, dei a evaluat
118
fiabilitatea experimetelor realizate de alii .
Abordarea tipic GAO a evalurilor de programe implic fie studiile de caz, fie analiza seriilor
temporale. ntr-un studiu de caz, GAO examineaz n detaliu un proiect specific i caut date despre
modul de operare a proiectului i despre rezultatele atinse. GAO ncearc s identifice factorii specifici
care au contribuit la succesul sau eecul su, bazndu-se pe logic i experien. Recent, GAO a revizuit
zece proiecte din Rusia, finanate prin intermediul Ageniei Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaional
119
(USAID) . Concluzia GAO a fost c numai trei proiecte contribuiau semnificativ la reforma sistemic a
economiei ruseti. Celelalte proiecte contribuiau puin sau de loc n acest scop, datorit planificrii slabe i
a implementrii defectuoase.
118

Asemenea evaluri de experimente erau dese n anii 70. Mai recent, experimentele sociale au devenit mai puin
frecvente. Este mult mai probabil ca GAO s fie solicitat astzi s evalueze experimentele din domeniul
biomedical, pentru a certifica calitatea informaiilor privind eficacitatea unui medicament sau instrument
medical nou.

119

US General Accounting Office (august 1995), Foreign Assistance: Assesment of Selected USAID Projects in
Russia, (GAO/NSIAD-95-156).

207

ntr-o analiz a seriilor temporale, analisul colecteaz date statistice nainte i dup o schimbare a politicii
i identificnd discontinuitile acestor tendine ncearc s degaje efectele schimbrii politice. Aceast
analiz este riscant pentru c schimbrile politice au rareori loc izolat. Alte evenimente pot afecta datele,
ridicnd probleme legate de cauzalitate. Pentru e avita acast problem, GAO combin analiza seriilor
temporale a datelor naionale cu cteva studi de caz localizate. Studiile de caz localizate furnizeaz
dovezile cauzalitii, n timp ce datele temporale permit judeci cu privire la amploarea efectelor la scar
naional. Combinarea celor dou metode generaz rezultate mai bogate dect ar putea oferi ficare test
izolat. Dei aceast abordare este mai puin scump dect un experiment real, ea necesit timp i resurse
considerabile, ceea ce-i limiteaz folosirea.
Analiza politicilor
De obicei, aceast denumire aparine studiilor prin care analitii ncearc s estimeze consecinele
probabile ale unei schimbrii a politicii. GAO este prin esen o organizaie retrospectiv, care examineaz
evenimente deja petrecute. Este deci neobinuit ca GAO s se angajeze n analiza politicilor, dar aceasta se
ntmpl din cnd n cnd.
De pild, Biroul Congresional de Buget (CBO) este principalul centru de resusre congresionale n analiza
chestiunilor bugetare. CBO i centreaz activitatea pe urmtorii cinci ani i i proiecteaz activitatea
rareori pe o perioad mai mare de zece ani n viitor. Acum civa ani, GAO a sesizat o lacun important n
informaia bugetar disponibil Congresului. Problemele sesizate reflectau tendinele demografice (mai
ales volumul crescut al populaiei pensionate din perioada 2010-2025) ale crui efecte nu sunt vizibile n
proieciile pe termen de cinci ani ale CBO. Mai mult, cele mai importanrte consecine ale opiunilor n
materie de politic fiscal (efectele lor asupra economiilor, investiilor i creterii economice) sunt evidente
numai examinnd perioade mari de timp.
Pentru a umple aceast lacun, GAO a obinut un model de cretere economic pe termen lung, dezvoltat
de economitii de la Federal Reserve Bank din New York, ajustat n diverse moduri i folosit pentru a
proiecta efectele posibile ale politicilor fiscale alternative pentru anul 2020. Analiza a fost realizat prima
oar n 1991120. Dup ce GAO a redefinit metodele sale analitice, analiza a fost reluat n 1992121. Nici
unul dintre aceste rapoarte nu s-a bucurat de atenia public, dar sunt binecunoscute profesionitilor n
probleme bugetare din Congres i din executiv. Unii au sugerat c acestea au contribuit la graba cu care
Congresul ncearc acum s reduc deficitul bugetar.
Alt exemplu de analiz politic, unul deosebit de interesant pentru economiile n tranziie, privete
industria aeronautic, n mod particular efectele concurenei sau absenei acesteia. Acum civa ani, GAO a
ntreprins o estimare a taxelor curselor aeronautice, comparnd oraele n care serviciile pentru pasageri
erau dominate de o singur linia aeronautic cu oraele n care competiia ntre numeroi transportatori era
preeminent122. Este demn de a fi menionat observaia c taxele cresc dramatic cnd concurena din
trecut este nlocuit de un singur transportator i scad la fel de dramatic n situaia invers. Pe baza analizei
sale, GAO a recomandat schimbri politice care s ncurajeze competiia, pentru a preveni ca un singur
transportator s controleze toate pistele unui aeroport. Cele mai multe aeroporturi aparin i sunt controlate
120

US General Accounting Office (septembrie 1990), The Budget Deficit: Outlook, Implications and Choices,
(GAO/OCG-90-5).

121

US General Accounting Office (iunie 1992), Budget Policy: Prompt Action Necessary to Avert Long-Term
Damage to the Economy, (GAO/OCG-92-2).

122

Diferenele rezltate erau uneori stranii. n pregtirea concediului, autorul a aflat c transportul de la Washington,
DC la Monetnegro Bay, Jamaica era cu cteva sute de dolari mai scump dect transportul cu plecare din
aeroportul Baltimore, la distan de 60 de km. Firesc, a preferat varianta Baltimore.

208

de autoritile oraelor n care se gsesc i nu de guvernul federal, fapt pentru care nu s-au nregistrat
progrese n aceast privin.
Dintr-un anumit punct de vedere, GAO realizeaz o form de ananliz politic de rutin. De fiecare dat
cnd recomand o schimbare n politic pentru a ameliora economia, eficiena i eficacitatea, el analizeaz
(cel puin implicit) consecinele probabile ale acelei schimbri. Cea mai mare parte a oamenilor nu ar
clasifica aceast activitate drept analiz politic, ceea ce ilustreaz artificialitatea demarcaiilor ntre
diverse tipuri de activitate.
Monitorizarea performanei
Cteodat, GAO colecteaz date pentru a evalua nivelul de performan al unei agenii. Acesta poate relua
procesul ulterior, pentru a determina dac nivelul de performan s-a schimbat. De pild, Internal Revenue
Service (IRS) rspunde cererilor nenumrate de informaii din partea cetenilor cu privire la modul n care
se aplic statutele i reglementrile n privina impozitelor la situaia lor. Congresul a primit plngeri n
ceea ce primete calitatea acestui serviciu de consiliere i a cerut GAO s examineze aceast problem.
Pentru a determina calitatea acestui serviciu, GAO a elaborat o serie de ntrebri-test la care birourile IRS
din toat ara au rspuns. Rspunsurile au demonstrat c exista o problem. Cetenii primeau rspunsuri
inconsistente, nepunctuale i c, ntr-un procentaj semnificativ, consilierea era incorect. GAO a repetat
aceast analiz anual, vreme de civa ani, pn cnd rspunsurile au nceput s indice o mbuntire a
calitii. GAO a devenit lider n ncurajarea ageniilor de a-i monitoriza performanele. Recent, ca rspuns
la sugestiile GAO, Congresul a pus n vigoare o nou lege, Legea de Raportare a Performanei
Guvernamentale, prin care se cere fiecrei agenii s fixeze obiective de performan pentru programele
sale i s raporteze annual evoluia sa n raport cu aceste obiective.
Generalizri despre activitatea GAO
Scopul GAO este s furnizeze informaii utile oamenilor de decizie. Fiecare sarcin este unic, iar tipul de
activitate este determinat de ntrebarea la care se cere un rspuns. nterbrile, ca i natura sarcinilor i a
muncii sunt n mare msur definite de oamenii de decizie din Congres, dup cum se va discuta n
urmtoarea seciune a acestei lucrri.

IV RELAIILE EXTERNE ALE GAO

GAO este o organizaie care revizuiete, n numele Congresului, activitile altor organizaii. Prin urmare,
GAO nu poate fi o organizaie autosuficient. Pentru eficiena sa este necesar s fie permanent contient de
nevoia de informare a Congresului i a comitetelor congresionale, principalii si clieni. Mai mult,
informaiile pe care GAO le furnizeaz Congresului provin din date pe care ageniile nu sunt dornice s le
fac publice. n cele din urm, eficacitatea GAO este mrit de diseminarea pe scar larg a rezultatelor
sale prin media tiprit i electronic. Aceasta nseamn c GAO, prin comparaie cu majoritatea
organizaiilor guvernamentale, cunoate mult mai bine importana relaiilor sale cu exteriorul. GAO
investete mult n construirea unor canale de comunicare eficace n diverse direcii. Cele mai importante
canale sunt cele care fac legtura cu diverse componente ale Congresului.
209

Relaiile congresionale
Agenda politicii congresionale definite programul de activitate al GAO. n ultimii ani, ntre 85 i 100 de
procente din activitatea GAO n anumite domenii au constituit raspunsuri la cererile Congresului. Aceste
direcii se materializeaz n legi puse n vigoare de Congres, dar de cele mai multe ori acestea se prezint
sub forma unei scrisori (de obicei din partea unui preedinte de comitet cu responsabilitate n domeniul
respectiv) prin care se cere Controlorului General s investigheze o chestiune specific i s prezinte un
raport al rezultatelor investigaiei. Oricum, cea mai mare parte a cererilor au la baz sugestii ale GAO. De
obicei, scrisorile formale confirm numai rezultatele acestor negocieri. Astfel, GAO nu este pasiv n
relaiile sale cu Congresul.
GAO are un proces extins de planificare ca punct de plecare n definirea programului su de activitate. Pe
baza estimrii resurselor totale presupuse a fi disponibile n timpul anului fiscal urmtor, Controlorul
General, consiliat de personalul su de vrf, dispune alocarea resurselor pentru fiecare din numerele
"chestiunilor de investigat". Fiecare chestiune cuprinde un grup de programe i activiti relaionate. De
pild, exist chestiuni din domeniul sntii, nvmntului, operaiunilor de aprare, etc. Fiecare din
seciunile programelor sunt expuse ntr-un grafic de organizare a activitii care cuprinde cteva domenii
mari. Alocrile iniiale se bazeaz pe tiparele precedente de activitate i pe judecile reprezentanilor GAO
cu privire la noile chestiuni politice care vor interveni cel mai probabil agenda congresional urmoare.
Personalul superior al GAO din fiecare domeniu elaboreaz cte un program de activitate pentru aplicarea
resurselor alocate unor sarcini specifice. Sarcinile specifice sunt alese, iar prioritile fixate pentru acestea
pe baza unor consultri extinse cu membrii i personalul comitetelor congresionale relevante, ale
reprezentanilor ageniilor executive i cu experi neguvernamentali. Oameni cu diverse perspective sunt
invitai s contribuie cu cunoaterea de care dispun la la rezolvarea problemelor urgente, a chestiunilor care
apar. Dup colectarea acestor informaii, personalul GAO, n strns colaborare cu personalul comitetelor
congresionale relevante, selecteaz subiectele de investigat i ordinea n care vor fi abordate.
Procesul de planificare continu de-a lungul anului. Circumstanele se schimb i noi probleme de
investigat apar, avnd prioritate fa de cele iniial stabilite. De pild, cnd Statele Unite i aliaii si au
decis au decis s rspund cu fora invaziei Kuweitului de ctre Iran, Congresul a insistat s fie informat.
Aceasta a cerut din partea GAO s realoce resursele pentru a examina chestiuni ca eficiena desfurrii
forelor SUA, echitatea msurilor de mprire a costurilor, eficiena sistemului de arme n acest context.
Pentru a rezuma, agenda politicii congresionale ghideaz programul GAO, dar influenele GAO asupra
agendei politice i cuvntul su n decizia asupra elementelor incluse n programul de activitate sunt clar
reflectate. n ultimii 25 de ani, relaia cu Congresul a devenit mult mai strns dect n perioadele
precedente. n cea mai mare parte a timpului legturile au fost reciproc satisfctoare, chiar atunci cnd
rezultatele muncii GAO conduceau n direcii nefavorabile din punctul de vedere al membrilor
Congresului. n ultimii trei ani GAO a nfruntat dificulti majore n relaia sa cu Congresul, care urmeaz
s fie analizate mai departe n aceast lucrare.
Relaiile cu ramura executiv
Este sarcina GAO s analizeze activitile executivului, s identifice problemele i s sugereze soluii.
Dac GAO nu gsete problemele demne de a fi investigate, poate renuna la cercetarea acestora fr a
elabora un raport. Aceasta nsemn c rapoartele GAO sunt critice i de cele mai multe ori este vorba
despre o agenie sau un reprezentatnt ale executivului care face obiectul criticii. Puini oameni primesc cu
bunvoin critica, chiar dac este bine intenionat. De aceea, puine agenii sau reprezentani din executiv

210

privesc cu bunvoin faptul c o echip GAO ncepe o examinare a operaiunilor lor. Este inevitabil ca
relaia s nu fie marcat de conflict sau dezacord. Cooperarea este, n cel mai bun caz, dificil.
n ciuda dificultilor inerente acestei relaii, GAO este capabil s mearg mai departe datorit unor fore
ce contrabalanseaz tendinele ageniilor vizate. Ageniile executive neleg c refuzul de a coopera cu
GAO le va crea probleme suplimentare cu comitetul care a solicitat cercetarea GAO. Mai mult, lipsa de
cooperare din partea reprzentanilor executivi poate s nu fie mprtit de angajaii acestora. Funcionari
civili oneti doresc deseori s coopereze cu GAO, furniznd informal informaia vital despre care GAO
nu are altfel cunotiin. Aceasta se ntmpl de cele mai multe ori cnd funcionarii civili au semnalat
problemele, dar nu au convins superiorii ageniei s le abordeze corespunztor.
Din cnd n cnd, GAO are i ali aliai. Recent, conducerea executivului a devenit mai contient de
nevoia de a consolida sistemele de control contabil i de management. Activitatea GAO n acest domeniu
sprijin scopurile proprii ageniei.
Exist de asemenea instituii din executiv ale cror program de activitate este similar i paralel celui al
GAO. Acetia sunt Inspectorii Generali (IG), a cror misiune este de a examina operaiunile ageniilor lor
123
n numele managementului de vrf al ageniei . Unitile IG schimb informaii cu GAO n mod frecvent,
iar GAO ia n consideraie activitatea IG n planificarea propriilor sarcini, pentru a evita eforturile duble.
n ciuda ocaziilor n care GAO i diverse pri ale executivului au o cauz cumun, relaia pstraz o natur
advers. Preedintele numete Controlorul General, asupra cruia, odat numit, are puin influen. Rolul
GAO este de a servi Congresul, nu Preedintele. Cnd Congresul i Preedintele sunt n conflict, GAO este
cel mai probabil de partea Congresului, nu din atitudine partizan, ci ca surs de informaie pe care
Congresul o poate folosi pentru a-i consolida i susine argumentele.
Relaiile cu mass-media i publicul
GAO are fost mult vreme sensibil la rolul jucat de mass-media n influenatrea opiniei publice. Reporterii
au admis de mult rapoartele GAO ca o surs solid de informaie, care poate fi folosit n discutarea
politicilor guvernamentale. Aceasta creaz o relaie simbiotic ntre GAO i mass-media, iar GAO se
strduiete s se asigure c reporterii interesai cunosc rezultatele rapoartelor GAO n care pot fi interesai.
GAO face liste lunare de distribuie a rapoartelor publicate. Att rapoartele lunare ct i rapoartele
individuale sunt disponbile pentru oricine, gratuit, la cerere.
Mai recent, GAO i public rapoartele n format electronic. Oricine are acces la Internet (toi reporterii i
milioane de ceteni) poate solicita un raport recent al GAO i l poate citi fr a atepta o copie tiprit.
Combinaia acestor tehnici a fcut GAO binecunoscut i respectat n general. n mare, relaia GAO cu
presa a fost sntoas i productiv, dar aceast relaie simbiotic implic i neajunsuri. De pild, anumii
membrii ai Congresului invidiaz atenia acordat GAO, care primete la expunerea unei probleme creditul
pe care i l-ar dori ei nii. Pentru a micora acest risc, GAO evit aciunile ce pot fi interpretate ca tinznd
s capteze atenia massmediei. Astfel, GAO nu organizeaz conferine de pres pentru a anuna sau
discuta rapoartele sale dar poate asista membrii Congresului care i doresc acest lucru.

123

Pentru o discuie asupra rolului Inspectorilor Generali i a unor probleme din interiorul organizaiilor, vezi
Management Controls and Internal Auditing in Government: A United States Perspective, op. cit.

211

V- OBSTACOLE N DRUMUL GAO

S-a menionat deseori c GAO nfrunt anumite probleme. Cele mai dificile dintre acestea in de relaia sa
cu Congresul. Un simptom al acestor dificulti este tendina recent a bugetului i dimensiunii GAO. De
la mijlocul anilor `70 pn n 1993, GAO a avut o dimensiune relativ stabil, cu un personal a crui cifr
depea cu puin 5 000 angajai. n timpul acestei perioade, bugetul fiecrui an nu era numai suficient
pentru a finana efectul inflaiei asupra costurilor i salariilor personalului, dar i pentru a finana investiii
mari n computere, telecomunicaii, instruire i modernizarea facilitilor GAO.
O schimbare abrupt n aceast tendin a nceput n 1993, cu o prim serie de reduceri ale bugetului GAO,
determinnd reducerei mari la nivelul personalului. Bugetul actual va solicita ca GAO s reduc cifra
personalului la 3 500 de angajai la sfritul lui 1996, la o treime sub nivelul ultimilor trei ani.
Exist cteva explicaii pentru aceasta. Una este constituit de constrngerile bugetare severe cu care se
confrunt ntregul guvern al SUA pe msur ce oamenii de decizie se lupt s limiteze deficitul bugetar,
perceput ca o problem naional. De vreme ce Congresul i Preedintele se strduie s reduc cheltuielile
guvernamentale, nu este nerezonabil a atepta ca bugetul GAO s contribuie la acest obiectiv. O reducere a
operaiunilor guvernamentale ar justifica cu siguran cel puin o reducere modest a dimensiunii
organizaiei care sprijin supravegherea acestora.
n ultimii doi ani, au aprut doi factori noi. Un numr de membrii ai Congresului, instituia pe care o
deservete GAO, au devenit ostili GAO. Pentru a nelege aceast schimbare, este necesar s nelegem
cteva lucruri despre Congres. Tradiional, cei mai influeni membrii ai Congresului erau preedinii
comitetelor. Preedinii controlau agenda politicii congresionale, iar ali membrii (mai ales cei din acelai
partid politic) nu erau n general dornici s se opun opiniilor preedinilor. n ultimii ani, membrii au
devenit mai puin interesai n a menine bunvoina preedinilor i a liderilor propriului partid politic.
Perspectiva de a fi realei depinde din ce n ce mai mult de abilitatea membrilor de a strnge bani pentru
campanii dect de orice alt sprijin din partea altor membrii de partid.
Relaiile de lucru ale GAO sunt dominate n general de cele cu preedinii comitetelor, nu cu membrii
Congresului. Cei mai muli preedini ai comitetelor spijin GAO i bugetul su, dar muli membrii
obinuii ai Congresului consider GAO irelevant pentru interesele lor, care sunt diferite de cele ale
preedinilor comitetelor.
Alt factor nou a fost introdus n 1995, odat cu schimbarea controlului de partid n Congres. Partidul
Republican a ctigat controlul att n Camer, ct i n Senat pentru prima oar n ultimii patruzeci de ani,
124
nlocuind majoritatea democrat . Odat cu aceasta a intervenit o schimbare dramatic n agenda politicii
congresionale, dublat de nlocuirea fiecrui preedinte de comitet125. De pild, GAO putea s fi continuat
mijloacele de cretere a eficacitii programelor susinute de democrai, pe cnd republicanii preferau
eliminarea acestor programe.
Drept consecin a acestor noi factori, sprijinul congresional pentru GAO ca instituie este mult mai redus
astzi dect n perioadele precedente. Este imposibil s se determine msura n care erodarea acestui sprijin
(mai ales a prii atribuite schimbrii controlului politic) justific problemele bugetare ale GAO, dar este
124

Republicanii au ctigat controlul Senatului pentru civa ani la nceputul anilor `80, dar Camera a rmas sub
control democrat de-a lungul perioadei menionate.

125

Partidul majoritar din ficare corp al Congresului numete preedintele i majoritatea membrilor fiecrui comitet
din corpul respectiv.

212

probabil ca acestea s fie principalele motive. Noii lideri ai GAO nfrunt astzi sarcina dificil de a
reconstrui ncrederea i sprijinul care au caracterizat n urm relaia sa cu Congresul.
GAO nu poate modifica cu uurin faptul c principalii si clieni sunt preedinii comitetelor. Organizaia
nu a avut niciodat resursele necesare pentru a ntreprinde un volum mare de munc pentru membrii
obinuii i are n prezent o capacitate mult mai mic. n aceste condiii, GAO trebuie s conteze pe
preedinii de comitete ca principal surs de sprijin instituional. Personalul GAO a lucrat din greu anul
trecut cu noii preedini republicani pentru a stabili acelai raport avut cu cei democrai.
Aceasta nu implic c GAO ar fi pregtit s-i sacrifice independena instituional n schimbul sprijinului
politic. Chestiunea privete subiectele pe care le examineaz GAO (la cerere sau din proprie iniiativ), nu
datele pe care le colecteaz, analizele pe care le realizeaz sau concluziile la care ajunge odat ce aceste
subiecte au fost alese. Puine ncercri au fost fcute de ctre republicani sau democrai n sensul
manipulrii rezultatelor muncii GAO i nu exist nici o dovad c GAO ar fi cedat unei asemenea presiuni.
Strategia de baz a GAO este singura disponibil. Ea trebuie s demonstreze c GAO va urmri chestiunile
relevante agendei politice republicane cu aceeai agresivitate pe care a demonstrat-o n cazul agendei
politice democrate. Rezultatul activitii GAO nu este guvernat de motive ideologice sau de predispoziii
partizane din partea conducerii sau personalului su. Slbiciunile GAO, dac se pot numi astfel, sunt
cutarea economiei, eficacitii, eficienei i responsabilitii. Munca desfurat n urmrirea acestor
scopuri poate servi agendei politice.

VI PREZENTAREA GAO

Este dificil de anticipat dac aceast strategie va avea succes sau nu. Pesimismul este justificat.
Dimensiunea redus a GAO poate dura, cel puin ceva vreme. Este improbabil ca Congresul, dup
reducerea GAO cu o treime i dup impunerea constrngerilor bugetare severe n viitorul previzibil, s
aprobe mai mult dect o cretere treptat n viitorii ani. Aceasta ar putea amenina abilitatea GAO de a
realiza volumul i varietatea muncii necesare pentru stabilirea credibilitii sale cu noua conducere
congresional.
Un alt motiv de pesimism este constituit de schimbrile intervenite n Congres. Angajamentul slab pe care
membrii actuali l ncearc fa de structurile instituionale ale Congresului, diminund importana
preedinilor de comitet, sugereaz c chiar dac GAO are succes n a-i stabili credibilitatea n faa
preedinilor, aceasta nu se va traduce prin sprijinul ntregului Congres n favoarea GAO. Rigiditatea
politic a ambelor extremiti ale spectrului politic d a nelege c n multe probleme opiniile membrilor
sunt fondate aproape n ntregime n ideologie. Pentru acetia, abilitatea GAO de a furniza fapte i analize
obiective este irelevant i se poate dovedi incomod.
Se poate trage concluzia c prezentarea GAO este sumbr i c este posibil ca organizaia s dispar, dac
lipsesc circumstanele n care Congresul s valorifice serviciile furnizate de GAO. Exist ns i motive de
optimism. Au mai existat ocazii cnd consilierea i analizele GAO au fost prost primite, iar GAO a fost
impopular pentru o vreme n Congres. Aceasta s-a ntmplat la nceputul anilor `60, cnd GAO a fost
renumit pentru critica sa la adresa profiturilor asociailor n materie de aprare i a practicilor ndoielnice
de afaceri n care se angajau aceste firme. Plngerile din partea asociailor i a reprezentanilor executivi au
213

determinat un preedinte "impresionabil" s organizeze o serie de audieri n cadrul crora GAO a fost aspru
126
criticat pentru regimul "necinstit" aplicat firmelor implicate . GAO a rmas puin popular n rndul
susintorilor creterii cheltuielilor pentru aprare i respectivul incident continu s marcheze opiniile
unora dintre reprezentanii industriei de aprare i Congresului. n timp, ali membrii ai Congresului au
ncurajat GAO s reia supravegherea agresiv a procesului de narmare i GAO i-a consolidat poziia n
acel domeniu.
Pentru cine este familiar cu istoria GAO (i pentru cine este favorabil acestuia), dificultile prezente
constituie doar o nou etap, dureroas, dar nu esenial diferit de cea trit n anii `60. Din perspectiv
istoric, sursele pesimismului sunt mult mai puin convingtoare dect par s fie acum. Fr ndoial c
reducerea personalului este dureroas (aa cum a fost i cea care a urmat celui de-Al Doilea Rzboi
Mondial). Fr ndoial c aceasta limiteaz volumul activitii pe care l poate ntreprinde GAO. Dar
acesta este mult mai bine pregtit s fac fa situaiei dect n trecut. Personalul este capabil s utilizeze
moduri sofisticatre de colectare a informaii i de analizare a datelor i, datorit investiiilor masive n
computere i telecomunicaii, poate profita de acest avantaj. GAO poate fi mai selectiv n ceea ce privete
sarcinile pe care le accept, dar este ntru-totul apt pentru a realiza activitatea important care trebuie
soluionat.
Schimbrile importante din Congres nu vor dura mult vreme. Pentru ca Congresul s funcioneze n cea
mai mare parte a timpului, sunt necesare msuri de disciplin intern i de flexibilitate ideologic din
partea membrilor si. Absena acestor factori atrage dup sine paralizia. Aceasta nu implic faptul c
membrii trebuie s cedeze opiniilor liderilor lor. Aceasta nseamn c membrii vor ajunge s recunoasc c
negocierea i compromisul sunt elemente eseniale ale procesului legislativ i c, n general, ei trebuie s
acorde ncredere structuriilor de conducere (liderilor de partid i preedinilor comitetelor) pentru a negocia
cu nelepciune i a realiza compromisuri care, dac nu sunt ideale, sunt preferabile paraliziei. Odat ce
aceast nelegere este asimilat de noii membri majoritari, preedinii comitetelor ar putea avea mai puin
de munc pentru a convinge membrii Congresului obinuii de valoarea GAO pentru Congres.
ntr-o societate democratic, un proces politic raional necesit ca participanii la proces s aib acces la
informaii solide i relevante. Instituiile care furnizeaz acest tip de informaii sunt mereu vulnerabile la
atacul celor care, din motive ideologice sau de alt natur, nu sunt de acord cu concluziile trase din
respectivele informaii. Singura aprare pe care o pot invoca aceste instituii este furnizarea continu a
informaiei solide i relevante, tiind c, n timp, aceti participani la procesul politic vor ajunge s
recunoasc valoarea informaiei i a instituiilor care o produc. Astzi GAO se afl n acest punct. Iat care
este motivul de optimism al autorului n ceea ce privete viitorul.
Pentru a aprofunda cunotinele
HAVENS, Harry S. (1990), The Evolution of the General Accounting Office: From Victorian Voucher
Audits to Program Evaluation, U.S. General Accounting Office, GAO/OP-2-HP.
MOSHER, Frederick C. (1984), A Tale of Two Agencies: A Comparative Analysis of the General
Accounting Office and the Office of Management and Budget, Lousiana State University Press.
MOSHER, Frederick C. (1979), The GAO: The Quest for Accountability in the American Government,
Westview Press.

126

n timpul acestor audieri s-a retras din motive de boal Controlorul General Campbell. Se cunoate puin despre
boala sa, dar stresul datorat criticii dure la adresa GAO i conducerii lui Campbell a fost considerat un
factor important n declanarea acesteia.

214

KLOMAN, Erasmus E. ed. (1979), Cases in Accountability: The Work of GAO, Westview Press.
Publicaiile GAO pot fi obinute la:
Office for International Audit Organisation Liaison, US General Accounting Office, 441 G Street, NW,
Washington, D.C., 20548, USA. Adresa de pe Internet: http://www.gao.gov/

PARTEA A IV - SFERE DE CO-RESPONSABILITATE NTRE CENTRU I BIROUL DE

BUGETARE:
NTREPRINDERILE PUBLICE I PLILE PRIN TRANSFER CTRE PERSOANE FIZICE

PREZENTAREA PRII A IV-A

O PROVOCARE APROAPE DEPIT, SOLUII DE INVENTAT

I NTREPRINDERILE PUBLICE

Articolul lui Jacques Fournier trateaz evoluia ntreprinderilor publice din Europa i n special din Frana.
Acest sector a experimentat schimbri considerabile n ultimele dou decenii, mai ales n domeniile
energiei, transportului aerian i telecomunicaiilor. Date fiind tendinele Noii Zeelande, de exemplu, multe
alte schimbri se anun n zone odinioar exclusiv de interes guvernamental: managementulul spectrului
radio sau sistemele de siguran aerian.
Progresul tehnologic, globalizarea, integrarea comercial a regiunilor lumii i, mai semnificativ, eecurile
costisitoare din trecut au discreditat tradiiile intervenioniste bazate de aplicarea lax a noiunilor de
monopoluri naturale, politici industriale i management macroeconomic.
n acest context dominant de dereglementri i privatizare, autorul arat cum cteva alegeri cu privire la
tipul proprietii ntreprinderilor continu s fie influenat de preferinele i de costurile politice ale
provocrii intereselor angajailor i furnizorilor monopolurilor ferm nrdcinate. Mai mult, n multe
cazuri, precondiia realizrii beneficiilor scontate ale privatizrii - mai ale n ceea ce privete utilitile

215

majore este dezvoltarea unor metode adecvate de reglementare, dup cum este cazul i n serviciile de
furnizare a apei.
Articolul stabilete clar msura n care opinia public i modul n care oamenii privesc chestiunile
privitoare la ntreprinderile publice s-au trasformat n ultimii ani. A trecut vremea chemrilor i ncercrilor
de a folosi aceste instituii ca modele sociale (pentru relaiile de munc n particular), vehicole de
restructurare industrial i a politicilor industriale dictate de stat. n acelai sens, managementul
independent, orientat spre pia, al ntreprinderilor publice care opereaz n pieele competitive trebuie
considerat o norm. Totui, pentru rile care doresc s menin marile ntreprinderi i mai ales sarcini
financiare n sectorul public, managementul i limitarea riscurilor sunt nc probleme fr soluii.
n cele din urm, Fournier analizeaz relaia dintre stat i ntreprinderile sale, punnd accentul asupra
metodelor probabile de pstrare a independenei vitale a managerilor, de stimulare a eficacitii n
condiiile meninerii abilitatii guvernului de a-i folosi eficient uneltele de intervenie. De exemplu,
Contractale plan din Frana au deschis calea ctre o o abordare contractual capabil s promoveze
aceeai cultur orientat spre rezultate pe care muli ncearc s o introduc n serviciul public. Inter alia,
aceste Contracte plan aeaz misiunile serviciului public ntr-un mod distinct fa de imperativele
comerciale i enun obligaiile financiare reciproce, mai ales cu privire la folosirea ntreprinderilor publice
n scopuri sociale (acordarea de reduceri de transport sau telefonie anumitor segmente ale populaiei).

II PROVOCRI N ADMNISTRAREA PLILOR PRIN TRANSFER

Cartea se ncheie prin articolul lui Lacasse asupra plilor prin transfer ctre persoane fizice oferind o
explicaie a modului n care costurile i ndereptirile din aceast domeniu au escaladat n 13 ri OCDE.
Transferurile vizate implic plile compensatorii pentru persoane fizice i familii afectate de srcie,
omaj, handicap sau boal.
n ciuda diferenelor instituionale sau organizaionale majore ale modului n care rile i administraz
politicile de transfer, urmtoarele constante apar n toate rile descrise:
Costurile i categoriile celor care primesc ajutor depesc cu mult proieciile pe termen
mediu.
Se pot exemplifica concret interdependenele dintre guruputile de destinatari ai politicilor
proiectate ca fiind reciproc independente (de exemplu, suprapuneri sau migraie ntre venitul
de sprijin i compensaiile de omaj sau handicap). Demarcaiile dintre programe aparent
orintate precis spre grupurile int s-au dovedit vagi.
Tehnologia de control a eligibilitii pentru beneficiile prevzute de diverse politici are
neajunsuri cronice care nu au fost clar percepute la lansare. De exemplu, dac problemele de
identificare a celor aflai involuntar n omaj sunt cunoscute de mult vreme, criteriile crezute
definitive cu privire la handicapuri i boli s-au dovedit mai recent destul de vulnerabile.
Un numr de programe a modificat semnificativ piaa muncii fr ca politicile s urmreasc
deliberat acest lucru. Mecanismul inflaionar a constat din acumularea unor mici schimbri
216

marginale n acest domeniu, centrate n primul rnd pe condiiile eficace de acces la beneficii.
Ca rezultat, administrarea programelor este contestat n acest moment.
Nici un remediu uniform nu a rezultat din ncercrile de reform a rilor OCDE. Un lucru este sigur:
pentru a opri politicile de transfer din mpovrarea datorii bugetului public, fr a primejdui o solidaritate
cu greu ctigat, schimbrile acestor politici trebuie ntreprinse nu att n structura i logica care stau la
baza lor, dar i n maniera de implementare a acestor politici, mai ales prin reexaminarea dogmelor ca
descentralizare, implicarea a muncii i managementului i a stabilirii precise a intelor tuturor politicilor de
acest tip.

NTREPRINDERI PUBLICE I POLITICI N UNIUNEA EUROPEAN:

JACQUES FOURNIER

Jacques Fournier este Consilier de Stat. Fost student al colii Naionale de Administraie, el a prezidat,
printre altele, Secreteriatul General francez al Guvernului (1982-1986) i a prezidat dou dintre cele mai
mari ntreprinderi publice franceze: Gaz de France i SNCF127 (1988-1994).
(Ideile exprimate aparin numai autorului i nu reflect poziia nici unei instituii publice.)

REZUMAT

Acest capitol descrie situaia actual a Statelor Membre n Uniunea European, evoluiile din aceste ri i
tendinele politice la nivel comunitar.
Partea I analizeaz experina naional i rolul jucat de sectorul public. n cursul secolului XX, toate rile
europene au cunoscut dezvoltarea unui secor public relativ mare ca rspuns la interesul pentru serviciile
publice i politicile industriale.
Sectorul public: aprovizionarea publicului cu anumite servicii eseniale: transport (feroviar i
rutier), surse de energie (gaz i electicitate), comunicaii (pot, telecomunicaii, televiziune
i transmisiuni radio) i servicii urbane (sanitare, ap).
Politici industriale: guvernele au considerat necesar s ia controlul activitilor pe care le
considerau necesare n dezvoltarea rilor lor, cum ar fi exploatrile miniere, industria de

127

Societatea Naional a Cilor Ferate (n.t.)

217

prelucrare a fierului i oelului, sectoarele de construcie a automobilelor i aerospaial, bnci

i asigurri.
n toate Statele Membre ale Uniunii Europene, sectorul public a devenit parte integral a modelului de
dezvoltare. Acesta a jucat i continu s joace un rol semnificativ n economiile naionale. ntreprinderile
care formeaz sectorul public sunt structurate i organizate diferit, aa cum constat capitolul de fa prin
analiza statutului lor legal, nivelului la care opereaz, msura controlului de stat, reglementrile privind
administrarea i pregtirea conturilor acestora.
Dei ofer cteva avantaje (contribuie la coeziunea economic i social), ntreprinderie publice au ridicat
n ultima vreme un numr de probleme financiare, politice i economice.
Partea a doua se refer la transformrile actuale din sectorul public al Statelor Membre ale Uniunii
Europene. Reformele actuale sunt rezultatul creterii importanei Comunitii Europene i noilor tendine
din politicile naionale. Privatizarea, deschiderea pieelor i modernizarea ntreprinderilor publice sunt
principalele trei tendine aprute.
Programe de privatizare au fost implementate n cele mai multe ri. Acest capitol analizeaz raiunile din
spatele acestor programe i le ofer o prezentare larg. ara care a privatizat cel mai sistematic a fost
Regatul Unit. n Frana, numai ntreprinderile din sectorul competitiv au fost afectate, nu i furnizorii de
servicii publice.
Deschiderea spre competiie este dirijat cu fermitate de dinamica Comunitii. Larga reea de servicii de
transport, energie (gaz, electricitate), ci ferate, potale, telecomunicaii n care ntreprinderile publice au
funcionat ca monopoluri, este afectat. Oricum, conform articolului 90 din Tratatul de la Roma,
deschiderea pieelor spre competiie trebuie s in cont de sarcinile proprii acestor ntreprinderi. Capitolul
examineaz problemele ridicate de competiia liber, de starea evoluiei Directivelor Comunitare cu privire
la diferite sectoare i la discuiile actuale asupra acestor probleme.
ntreprinderile publice se modernizeaz n cele din urm, n special n ceea ce privete statutul lor legal,
metodele de management, libertatea managementului, descentralizarea intern i delegarea
responsabilitii, renegocierea condiiilor de munc a unei pri a personalului.
Evoluiile descrise i determin pe oamenii de decizie n domeniu s-i rendrepte atenia asupra sectorului
public. Un anumit segement al sectorului public va pierde din importan: rolul jucat de ntreprinderile
publice n implemenarea aspectelor ca investiiile, omajul, plile i preurile n cadrul politicilor sociale
sau economice generale. Conceptele de serviciu public sau serviciu de interes economic general sunt nc
de actualitate.

CONINUT

Introducere.
I Experiena naional i rolul sectorului public.

218

O parte integral a modelului de dezvoltare.

Un rol semnificativ n economie
Forme diverse de organizare i statut juridic
Succesele i problemele sectorului public.
II Abordarea comunitar i evoluiile actuale.
Programe de privatizare.
Deschiderea spre competiie..
Modernizarea ntreprinderilor publice..
Concluzie.
Pentru a aprofunda cunotinele

INTRODUCERE

Odat cu tranziia la economie de pia i cu impactul privatizrii, sectorul public din Europa Central i de
Est se restrnge treptat. Cu toate acestea, este nc un sector mare i va rmne astfel pentru un anumit
timp.
Acestea fiind spuse, se ridic dou ntrebri:
Prima, destinat viitorului imediat: cum se poate organiza optim sectorul public i ce rol are
de jucat n perioada de tranziie?
A doua, destinat viitorului mai ndeprtat: ce rol urmeaz s joace sectorul public dup
ncheierea perioadei de tranziie?
Pentru a rspunde ambelor ntrebri, poate fi util s trecem n revist situaia actual a sectorului public din
Statele Membre UE i tendinele politice la nivel european.
Acesta este scopul studiului de fa. Dei bazat n primul rnd pe situaia din Frana, sfera sa de cuprindere
s-a lrgit i la alte state membre pentru care existau informaii disponibile.
Aceast trcere n revist se limiteaz strict la ntreprinderile publice, adic instituiile care sunt sub
autoritatea guvernului central sau controlul unei autoriti publice i care se angajeaz n cel puin cteva
activiti comerciale. Departamentele guvernamentale pur executive (Justiie, Aprare) i cele care
furnizeaz servicii necomerciale (nvmnt, Sntate) nu fac obiectul discuiei.

219

I EXPERIENA NAIONAL I ROLUL SECTORULUI PUBLIC

O parte integral a modelului de dezvoltare

n cursul secolului 20, un sector public realtiv mare s-a dezvoltat n fiecare ar european, rspunznd
grijilor pentru sectorul public i pentru politica industrial.
Serviciu public: n Frana, asigurarea unor servicii eseniale, ca transportul (feroviar i aerian),
aprovizionarea cu energie (gaz i electricitate), comunicaii (pot, telecomunicaii, televiziune i
transmisiuni radio) i serviciile urbane (sanitare, ap) sunt guvernate prin reglementrile serviciilor
publice. Companiile care furnizeaz aceste servicii se supun unor obligaii specifice (continuitatea
seviciului, accesul egal, flexibilitate etc), n schimbul crora beneficiaz de o serie de drepturi, cteodat
monopoluri efective i sunt ndreptite la compensaii financiare. Sisteme similare exist sub nume i n
forme diferite n toate rile Uniunii Europene (UE).
Bineneles, asigurarea acestor servicii poate fi contractat sau concesionat companiilor private. Pentru
muli ani, aceasta a fost practica n Frana pentru serviciile de electricitate i ci ferate. n anii premergtori
i n cei care au urmat Celui de-al Doilea Rzboi Mondial, s-a considerat c interesul public ar fi mai bine
servit dac asemenea servicii sunt conduse de stat. Anumite ri au mers pn la recunoaterea acestui
principiu n Constituie, de exemplu Germania n ceea ce privete serviciile potale i feroviare.
Politic industrial: Pentru motive strategice sau din lipsa iniiativei private sau a ncrederii
guvernamentale n iniiativa privat, guvernele au considerat necesar s ia controlul serviciilor considerate
eseniale pentru dezvoltarea rii. Diverse sectoare industriale: minerit, prelucrarea fierului i a oelului,
industria automobilelor i domeniul aerospaial, bncile i asigurrile au constituit principalele inte ale
interveniei guvernamentale. Industriile afectate au diferit mult de la o ar la alta.
n Frana, un al doilea val semnificativ de naionalizri atingea la nceputul anilor 80 grupurile industriale
majore i un numr substanial de bnci.
Dincolo de funciile desfurate de fiecare component a serviciului public, ntregul sector era folosit de
guverne pentru a servi finalitilor economice generale, n timp ce economia era controlat prin
reglementri stricte (preuri i salarii). Cteodat obiectivul era de a transforma ntreprinderile publice n
promotoare sociale (acordul Renault n Frana, 1957). Alteori ele constituiau mijloace de implementare a
politicilor regionale de dezvoltare.
n toate rile UE, sectorul public a devenit parte integrant a modelului de dezvoltare. Aceste ri au rmas
economii de pia, considernd c pe lng reglementrile pieei un anume grad de intervenie
guvernamental era necesar. Conceptul unei economii mixte sau al economiei sociale de pia reflectau
acest model de dezvoltare, care distinge Europa de Statele Unite sau Japonia.
Un rol semnificativ n economie
Statisticile compilate regulat de ECPE (Centrul ntreprinderilor cu Participare Public) mpreun cu Biroul
Statistic al Comunitilor Europene furnizeaz msurarea prii ntreprinderii publice n sectoarele
economice non-agrare din rile occidentale europene. Statisticile se bazaz pe trei criterii: fora de munc
(numrul de angajai), producia (valoarea adugat) i investiiile (formarea capitalului fix brut). Media
aritmetic a acestor cifre poate reda aproximativ greutatea sectorului public ntr-o economie dat.
220

Pentru cele 12 ri UE (naintea ultimei lrgiri) luate n ansamblu, tendina ultimilor ani fost urmtoarea (ca
procentaj al tuturor ntreprinderilor comerciale non-agrare).
TABEL - a se insera
Din tabel rezult c expansiunea postbelic a continuat pn n anii 1970, a atins cea mai nalt cot n
1982 i a sczut mult n ultimii 12 ani. ntreprinderile publice numr acum 10 procente din total i au nc
un rol substanial, dei valorile medii ascund diferenele dintre ri i sectoare economice.
rile cu cele mai mari sectoare publice sunt Austria, Portugalia, Grecia, Italia i Frana, n ordinea dat.
Urmtoarele cinci Suedia, Irlanda, Danemarca, Germania, Finlanda au valori medii ntre 10 i 13
procente. Pentru Belgia i Olanda cifra scade la 7-9 procente iar minima de 4-5 procente aparine Regatului
Unit i Luxemburg.
O desfurare sectorial arat c participarea public este dominant (ntre 50 i 60 la sut) n transporturi,
telecomunicaii i sectoarele energetice. Aceasta reprezint mai puin de 20 de procente n serviciile
financiare i este mult mai mic n alte sectoare industriale i comerciale, dei exist concentrri mari n
industia prelucrrii fierului i oelului, construcia automobilelor, aerospaiale, de construcii navale i
sectoarele chimice.
Forme diverse de organizare i statul juridic
Nu exist un singur tip de ntreprindere public n rile Europei Occidentale. Statutul juridic i organizarea
acestora difer substanial. Diferenele pot fi explicate prin procedurile foarte pragmatice adoptate de
fiecare ar n stabilirea sectorului su.
Cele mai multe ri au trei forme legale de ntrprinderi publice
Organizarea serviciilor publice ca instituii publice (autoriti publice), cunoscute n Frana ca
rgies. Serviciile potale i de telecomunicaii franceze funcioneaz astfel din 1990.
Corporaii controlate cel puin parial prin drept public: n Frana se numesc tablissements
publics (companiile de gaze, ci ferate, electricitate), n Suedia se numesc agenii
comerciale, corporaii publice n Danemarca, etc.
Concernuri comerciale controlate prin drept privat i aparinnd n totalitate sau majoritar
statului (cunoscute n Frana ca societe nationale). n Frana, este cazul a cteva bnci i
ntreprinderi industriale.
Aceste forme se ntlnesc n majoritatea rilor. Prima devine mai puin comun, pentru c nu ofer
suficient flexibilitate managerial. A doua este folosit pentru ntreprinderi care furnizeaz servicii
publice. A treia este rezervat companiilor din sectorul competitiv, dar care sunt acum din ce n ce mai
mult folosite n utilitile publice (de exemplu, cile ferate din Germania sau Italia).
ntreprinderile publice pot fi nfiinate la nivel local sau naional.
n Frana, Italia i, naintea privatizrii, n Regatul Unit, marile ntreprinderi prezente la nivel naional erau
modelul predominant. n acest mod erau organizate n Frana serviciile de transporturi publice, energie,
telecomunicaii, marile bnci naionale i ntreprinderi industriale. n Regatul Unit, cu excepia
221

aprovizionrii cu ap i a transporturilor rutiere, corporaiile de servicii publice operau la nivel naional

(British Gas, British Telecom, British Rail, British Coal, Post Office, etc).
n alte pri, ca Germania sau rile scandinave, ntreprinderile locale sau regionale jucau un rol mult mai
mare. Germania are bnci regionale publice care joac un rol cheie n planificarea i dezvoltarea regional.
Transportul i aprovizionarea cu energie sunt organizate local, la nivel de ora. n Suedia i Danemarca
exist numeroase ntreprinderi publice locale (numai n Suedia sunt peste 1300).
Trebuie notat c procesul actual de privatizare afecteaz ntreprinderile naionale n mai mare msur dect
pe cele locale.
Structurile de control ale statului asupra ntreprinderilor publice variaz ntre ri
n Italia, de exemplu, sectorul public este organizat n trei straturi, format din companiile n sine, de
companiile de drept public care le controleaz i de ministerul responsabil pentru proprietile statului, care
exercit controlul la toate nivelurile. Cele trei companii de control sunt IRI (Institutul pentru Reconstrucie
Industrial), ENI (compania naional pentru petrol i gaze) i EMIM (compania pentru industrie uoar i
finane).
n Spania i Austria, guvernul controleaz ntreprinderile publice prin mari companii de control, cum ar fi
INI (Institutul Naional pentru Industrie) din Spania i OAIG din Austria.
Oriunde, inclusiv n Frana, fiecare ntreprindere public este controlat direct de ministerul cel mai
apropiat de activitatea sa. lectricit de France i Gaz de France sunt responsabile fa de Ministerul
Industriei, SNCF (ci ferate) fa de Ministerul Transporturilor etc. n acelai timp, toate ntreprinderile
publice se afl sub controlul Ministerului Finanelor. Ministerul relevant este responsabil de politica
sectorial, n timp ce Ministrul Finanelor apr interesele financiare ale statului.
Numitori comuni i prevederi statutare n administrarea ntreprinderilor publice.
n general, consiliile directoare sunt numite de stat. n Frana, componena membrilor consiliilor directoare
este tripartit: o treime sunt reprezentani guvernamentali, alei pe baza recomandrilor ministerelor
reprezentative, o treime sunt reprezentani ai personalului i o treime sunt persoane cu abilitile
necesare, de asemenea selectate de guvern. Preedintele, i cteodat directorul executiv, sunt numii de
guvern, la recomandarea consiliului. n practic, dat fiind compoziia consiliului, persoana nominalizat
coincide cu alegerea guvernului.
Sistemul de control asupra ntreprinderilor publice este mai strict dect cel aplicat celorlalte organizaii
publice. n Frana exist cteva forme de control la diferite nivele:
ministerul relevant este reprezentat n consiliu de un comisar guvernamental care are
cteodat drept de veto cu privire la anumite decizii.
un inspectorat guvernamental central, de sub autoritatea Ministerului de Finane, asigur
controlul asupra afacerilor economice i financiare a celei mai mari pri a ntreprinderilor
publice;
proceduri speciale de control se aplic n chestiuni de investiii i piee de capital (auditul
Fondului European de Dezvoltare Economin i Social), acorduri de plat, etc.

222

 situaiile contabile ale ntreprinderilor publice se supun inspeciei ulterioare din partea
Biroului de Audit.
Controalele numeroase reflect criteriile prin raport la care guvernul evalueaz managementul
ntreprinderilor sectorului public. Numrul acestora poate fi enorm de mare. Oricum, procedura
Contractului plan, despre care vom discuta n continuare, poate elimina problema prin contractualizarea
variatelor proceduri de reglementare. Gradul ridicat de control nu nseamn c ntreprinderile nu au spaiu
de manevr: corpurile de control nu au mereu expertiza sau sensibilitatea politic necesar i sunt n
consecin dezavantajate. Mai mult, controalele nu sunt un scut infailibil pentru erorile de management,
dup cum s-a demonstrat recent.
Dei separate de situaiile contabile guvernamentale, situaiile contabile la nivelul ntreprinderilor, au
impact asupra primelor
ntreprinderile publice au propriile lor situaii contabile, ca recunoatere a statutului lor de ntreprinderi
comerciale. Aceast prevedere nu se aplic i instituiilor publice necomerciale (rgies din Frana). De
exemplu, pn la reformele din 1990, conturile Potei i Telecomunicaiilor franceze apreau ca anexe al
bugetului guvernamental central.
Dincolo de cazurile de mai sus, transferurile de la o organizaie la alta, sau transferurile reciproce sunt
singurele care apar n situaiile contabile guvernamentale, dup cum urmeaz:
Pe partea creditoare, dividendele pltite de ntreprinderile publice guvernului, n calitate de
acionar. n prezent, cifrele bugetului francez arat c 90 le sut din venitul de acest tip vine
de la trei ntreprinderi: EDF (electricitate), GDF (gaze), Telecom (telecommunicaii).
Pe partea debitoare, subveniile guvernamentale pentru elemente de serviciu public furnizate
de ntreprinderile publice. n prezent, cifrele bugetului francez arat c 90 la sut din
subvenii se duc ctre o singur ntreprindere: SNCF (ci ferate).
Dincolo de transferurile de cont curent, transferurile de capital sunt de asemenea prezentate: veniturile din
programele de privatizare sunt parial alocate unui cont de rezerve i parial unui cont de reducere a
mprumuturilor.
Ultimul lucru de reinut, dat fiind c ntreprinderile publice se gsesc n aceast situaie, este c
angajamentele acestora trebuie suportate de ctre guvern. De vreme ce guvernul, din comoditate, a
ncurajat acumularea datoriilor acestor ntreprinderi, mai devreme sau mai trziu va trebui s achite nota de
plat, n cazul c acestea nu sunt capabile s-i respecte angajamentele. Aa s-a ntmplat n Germania cu
cile ferate. Frana are n acest moment o problem similar.
Problemele i succesele sectorului public
Succese ale ntreprinderilor publice din Europa Occidental
Din perspectiva politicii economice generale, existena unui sector public extins a contribuit la construcia
i mai trziu la dezvoltarea economiei europene din perioada postbelic. n ani 70, investiia din sectorul
public a uurat impactul crizei economice.

223

Progrese tehnologice majore au fost realizate sub egida ntreprinderilor publice. Pentru c acestea solicitau
investiii suvstaniale sau constrirea reelelor acoperind cea mai mare parte sau toat ara, structura
ntreprinderilor publice a facilitat diseminarea noii tehnologii: n Frana, acesta a fost cazul energiei
nucleare i dezvoltarea serviciilor de transport feroviar de viteza mare (TGV).
n acelai timp, ntreprinderile publice s-au dovedit capabile de a vedea mai departe de schimbrile
structurale deseori cu btaie lung: reduceri a produciei de crbune, economie n fora de munc,
modernizarea reelelor de ci ferate, transferul de la crbune la gaze n producia de energie, restructurarea
industriei fierului i oelului, etc.
Este adevrat c au existat rezistene i opoziie la aceste schimbri, care au dus la dispute industriale la
scar mare, dar n sectoarele economiei care au avut tradiional niveluri ridicate de personal i o cultur
profesional foarte specific, asemenea schimbri ar fi fost dificile n orice form organizaional.
n cele din urm, se poate spune c sectorul public i-a jucat rolul cuvenit n echilibrarea care
caracterizeaz dezvoltarea economiei franceze. Aceasta se aplic cu siguran dezvoltrii regionale, graie
aprovizionrii reelelor de servicii publice disponibil n mod egal tuturor oriunde ar tri. Aceasta este
evident i n ceea ce privete calitatea vieii, care a fost imbuntit simitor graie serviciilor furnizate.
Din nou, sectorul public nu a nregistrat un succes peste tot. Standardele seviciilor oferite nu este acelai
peste tot, iar standardele slabe sunt parial responsabile pentru problemele cu care sectorul se confrunt n
acest moment.
Problemele sunt financiare, politice i economice
Multe ntreprinderi publice funcioneaz n pierdere, dei este dificil de a stabili dac problema se
datoreaz obligaiilor impuse ntreprinderilor (funizarea serviciilor publice la costuri mai mici dect cele
reale, subvenionarea sectoarelor n criz structural), sau dac aceasta se datoreaz managementului de o
slab calitate. Oricare ar fi cauza, aceasta este o situaie pe care guvernele nu sunt pregtite s o tolereze n
prezent, cnd ncearc reducerea deficitelor bugetare. Guvernele se lupt pentru a putea furniza fondurile
care le abiliteaz s-i joace rolul de acionari i s furnizeze capitalul necesar creterilor ntreprinderilor
publice. Intreprinderile publice nu au alt alternativ la ndemn dect mprumutul, acumulnd noi datorii
i crescndu-i deficitele.
Situaia prezentat mai sus nu este universal. n Frana, de exemplu, cteva ntreprinderi naionale majore
au nregistrat profit n 1994: EDF (electricitate) (+3 197 miliarde franci francezi), GDF (gaze) (+ 2 629
miliadre franci francezi), France Tlcom (telecomunicaii) (+ 9 912 miliarde franci francezi), Renault
(automobile) (+3 639 miliarde franci francezi), Usior-Sacilor (oel) (+ 1 006 miliarde franci francezi).
Altele au raportat pierderi, datorate fie factorilor ciclici (Thomson (electronic) (- 2 103 miliarde franci
francezi), Pchiney (aluminiu) (- 3 573 miliarde franci francezi), GAN (asigurri) ( - 3 142 miliarde franci
francezi)], datorit factorilor structurali (Air France (- 1 261 miliarde), SNFC (-8 442 miliarde franci
francezi), sau de management Crdit Lyonnais (banc) (- 12 102 miliarde franci francezi).
Aceste dificulti financiare sunt oarecum simptomatice pentru structurile de management greioaie i
pentru lipsa de dinamism, care au contribuit mult la imaginea proast din ultimile decenii a ntreprinderilor
publice n unele ri. Criticile au vizat n principal aspectele controlului politic: numirea directorilor din
motive politice strine de abilitile lor profesionale, sau directivele contradictorii sau nerealiste elaborate
de guvern. De asemenea, au fost criticate structurile rigide i legislaia de angajare a personalului, care
mpiedic schimbrile necesare.
Aceastea au dus la punerea sub semnul ntrebrii a ntregului management public n unele ri.
224

Urmtoarea seciune examineaz abordarea comunitar a acestor probleme i evoluiile prezente din Statele
Membre ale Uniunii Europene, din perspectiv comunitar.

II ABORDAREA COMUNITAR I EVOLUIILE RECENTE

Sectorul public al Statelor Membre ale Uniunii Europene este n plin transformare structural. Reformele
actuale sunt rezultatul comun al lrgirii Comunitii i al tendinelor noi din politicile naionale.
Iniial, piaa comun a afectat n mic msur activitatea sectorului public al economiei. Treptat ns,
ntreprinderile publice au fost introduse n sfera politicilor europene privitoare la competiie, tendin
accelerat la sfritul anilor 80 n perspectiva datei fixate pentru stabilirea Pieei Unice, 1 ianuarie 1993.
ntre timp, politicile economice naionale au adoptat din ce n ce mai mult soluii bazate integral pe
principiile pieei libere. Regatul Unit a fost prima ar care s-a aventurat pe aceast cale, dar multele altele
au introdus programe de dereglementare i de privatizare.
Cu toate acestea, sectorul public exist nc. Oriunde ncearc s se modernizeze, rolul su devine
subiectul dezbaterii la nivel comunitar i naional.
ntre evoluiile actuale, cele trei mari tendine aprute sunt: privatizarea, deschiderea pieelor spre
competiie i modernizarea ntreprinderilor publice.
Programele de privatizare
1. Privatizarea reprezint o evoluie radical pentru sectorul public, nsemnnd, n ultim instan,
dispariia acestuia.
Tratatul de la Roma nu se pronun asupra acestui punct: articolul 222 ncredineaz Statelor Membre
deciziile cu privire la proprietatea ntreprinderilor.
Cu toate acestea, o micare puternic de privatizare s-a dezvoltat la nivelul Statelor Membre. Extins la
nivelul tuturor rilor UE i char dincolo de acestea, aceast tendin pare s aib efectul unui bulgre de
zpad
Rdcinile privatizrii se gsesc n:
convingerea ideologic conform creia mangementul privat este mai bun (foarte rspndit n
Regatul Unit);
presiunea din partea capitatului privat de a intra n sectoare de tipul comunicaiilor, care i-ar
putea procura profituri substaniale;
rezultatele slabe nregistrate de ntreprinderile publice din ri ca Italia i Regatul Unit;

225

 motive pur financiare privatizarea poate umple punga statului. Dei nu este o surs
permanent de venit, programele de privatizare desfurate pe civa ani furnizeaz o surs de
venituri care nu este de neglijat ntr-un moment cnd reducerea deficitelor devine prioritar n
multe ri.
2. ara care a privatizat cel mai sistematic n ultimii 15 ani este Regatul Unit, caz n care toi factorii
listai mai sus au avut jucat roluri importante. Procesul a afectat acolo att ntreprinderile mandatate cu
servicii publice i ct i pe cele aparinnd sectorului competitiv. n ultimii ani, privatizarea a adus anual n
buget venituri de 5 mii de milioane de lire sterline i a redus n 15 ani ponderea sectorului public din
economia neagricultural de la peste 15 la mai puin de 5 procente.
n Germania, dincolo de ntreprinderile Lnder-elor estice, care ridic probleme diferite, abordarea
privatizrii a fost mai pragmatic i mai reinut. Procesul a afectat puin ntreprinderile publice locale i
regionale i a fost operat prin vinderea aciunilor guvernamentale din sectorul competitiv.
n Italia, unde sectorul public de dimensiuni mari cunoate grave probleme financiare i de management,
privatizarea a existat n agend numai pentru civa ani i s-a lansat un program general extrem de
complex. Programul implic transformarea marilor companii de control ale statului n companii n
participaiune, care pot fi privatizate prin vnzarea unei pri a aciunilor sau a subsidiarelor lor.
n Spania, principala companie de control a statului, INI, a grupat o serie de concernuri profitabile, pe care
le controleaz n cadrul unei singure companii subsidiare (TENEO), pentru privatizare, pe msur ce apar
oportuniti pe pia.
n Frana ultimilor 15 ani au existat cinci etape succesive, n funcie de partidul aflat la putere: o perioad
de naionalizri intensive n 1981 i 1982; prima faz a privatizrii, ntre 1986 i 1988; nici naionalizare
nici privatizare din 1988 pn n 1993; i o a doua privatizre ncepnd din 1993. Singurele ntreprinderi
afectate de privatizare n Frana sunt cele cunoscute ca sector competitiv. Aceasta nu afecteaz furnizorii
de servicii publice (electricitate, ci ferate, telecomunicaii). Guvernul examineaz acum oportunitatea
acordrii actorilor din afara guvernului a unui control minoritar n France Tlcom astfel nct aliane
strategice s poat fi construite prin achiziii reciproce de aciuni.
Aceste micri modific concepia despre sectorul public n Frana. Cnd o ntreprindere furnizeaz un
serviciu public, tendina este de a considera firesc ca acest serviciu s fie realizat de ntreprinderi care, fiind
proprietate public, ntruchipeaz oarecum conceptul de interes public i sunt aprate de atacuri la bursele
de schimb.
n orice caz, acolo unde activitile sunt supuse jocului liber al pieei, chiar dac sunt de mare importan
strategic, tendina este cu excepia situaiei cnd sectorul public nu este interesat de a le denaionaliza.
Motivele politicilor industriale din spatele naionalizrilor din 1981 i 1982 i-au pierdut mult din
importan.
3. O trecere n revist a metodelor de privatizare folosite n diferite ri depete obiectul lucrrii i din
aceast cauz ne vom limita doar la dou comentarii n aceast privin.
n primul rnd, privatizarea nu nseamn necesar c guvernele cedeaz controlul. n multe cazuri, numai o
parte din aciuni este vndut, iar guvernul deine o minoritate i drepturile de control asociate acesteia.
Mai mult, principiul aciunii de aur, folosit mai ales n Regatul Unit, confer guvernului dreptul de veto
n anumite chestiuni (compoziia consiliului, naionalitatea directorilor, limita dimensiunilor pachetelor de
aciuni, conservarea activelor, continuarea anumitor activiti).

226

n al doilea rnd, obligaia de furniza serviciul public poate fi meninut dup privatizare. n Regatul Unit
este cazul pentru electricitate, telecomunicaii i serviciile cilor ferate. n general, asigurarea acestui
serviciu este organizat pe linii noi i reglementat de o autoritate de control.
Deschiderea ctre competiie
Aceast tendin este foarte diferit de prima i este puternic condus prin iniiativele Comunitii.
Scopul principal este de a da fru liber competiiei, privit ca progres stimulator.
Aceasta este baza Tratatului de la Roma, consolidat prin Actul Unic European i Tratatul de la Maastricht.
Articolul 3A, inserat n Tratatul de la Roma prin Tratatul de la Maastricht, prevede din acest moment o
politic economic care va fi condus n acord cu principiul unei economii de pia deschise, cu o
competiie liber.
1. Competiia liber nu ridic nici o problem pentru ntreprinderile publice transferate n sectorul
competitiv. Ajutorul statului pentru aceste ntreprinderi este afectat.
Pentru Comisia European, ceea ce face un stat pentru a ajuta o ntreprindere, depind limitele
comportamentului firesc de pia al unui investitor privat, constituie ajutor de stat i se supune controalelor
stipulate n articolele 92 i 93 ale Tratatului. Pe lng sprijinul direct sau indirect (subvenii, garanii i rate
prefereniale ale dobnzilor), chiar i dividentele neimpozitabile, pentru a da un exemplu, constituie o
form de ajutor. Abordarea Comisiei nu accept circumstane speciale pentru ntreprinderile publice i
ignor contient constrngerile care le deranjeaz activitatea, chiar atunci cnd acestea nu aprin serviciului
public. Din acest motiv, Statele Membre contest abordarea Comisiei.
2. Problemele ridicate de concurena liber sunt mai grave n sectoarele n care ntreprinderile au
funcionat anterior ca monopoluri (n general monopoluri de stat). n acest cateorie se ncadreaz marile
reele de servicii publice, ca aprovizionarea cu gaze i electricitate, cile ferate, reelele potale i de
telecomunicaii.
Regula comunitar aplicabil n acest caz este articolul 90 al Tratatului, care prevede c n cazul
activitilor publice i al activitilor crora Statele Membre le acord drepturi speciale sau exclusive
Statele Membre nu pot pune sau menine n vigoare nici o msur contrar regulilor competiiei (articolul
90.1), iar acele activiti crora le sunt ncredinate serviciile de interes economic general se vor conforma
regulilor competiiei, ct vreme aplicarea acestor reguli nu obstrucioneaz performana de drept sau de
fapt a sarcinilor particulare pe care le desfoar (articolul 90.2). Comisia este responsabil de aplicare
acestor prevederi (articolul 90.3).
Competiia este principiul care se aplic i care poate fi restricionat numai n cazuri excepionale. Se
accept n general c o astfel de excepie trebuie fcut pentru monopolurile naturale, adic cazul n care
un singur operator este mai avantajos din punct de vedere economic. Conceptul de monopol natural
acoper managementul infrastructurii marilor reele de aprovizionare a apei, energiei (gaze i electricitate)
i a cilor ferate. Din contr, acestea nu se aplic operrii serviciilor care folosesc aceste reele. Chiar n
ceea ce privete infrastructura, noile progrese tehnice pot submina aceste concept, ceea ce se ntmpl
acum n telecomunicaii.
Acolo unde competiia este economic i tehnic posibil, Comisia a ncercat s pun la baza organizrii sale
prevederile aticolului 90. Statele Membre i ntreprinderile vizate au cerut recunoaterea circumstanelor
speciale care, pretind acetia, garanteaz excepia de la regulile competiiei sau amnarea introducerii

227

acestora. Ca rezultat, s-au realizat o serie de compromisuri pentru diferite sectoare, compromisuri ncheiate
la momente diferite, distincte pentru fiecare sector n parte.
3. Probleme similare tuturor sectoarelor
Ar trebui introdus competiia ntr-un anumit sector? Cu alte cuvinte, ar trebui introdui noi operatori pe
pia, alturi de cei publici? Aceasta este ntrebarea din spatele chestiunilor ca accesul la infrastructur n
sectorul feroviar, TPA (accesul terilor la reele) n sectorul electricitii, ONP (condiii pentru deschiderea
reelelor) n sectorul telecomunicai etc.
Ce obligaii proprii serviciului public trebuie pstrate? Conceptul de serviciu universal serviciu care,
prin lege, trebuie s fie accesibil tuturor este o chestiune care se ridic mai ales n anumite sectoare, mai
nou n pot i telecomunicaii.
Cum trebuie finanat serviciul public? Meninnd drepturile exclusive, acordnd furnizorului un tip de
monopol? Prin plata taxei de acces ctre furnizor? Prin sistemul joac sau pltete, prin care fiecare
operator alege ntre contribuia la serviciul public sau plata taxelor de acces? Pltind furnizorii serviciilor
publice din fonduri publice? Toate aceste alternative pot fi adecvate ntr-o situaie sau alta i nici una nu
este interzis prin dreptul comunitar. Sentine recente ale Curii Europene de Justiie (Corbeau 1993,
Almeo 1994) au permis restricii asupra competiiei n legtur cu obligaiuni proprii serviciilor publice.
Pentru a asigura o competiie corect, este oare necesar separarea managementului infrastructurilor de
operarea serviciilor care folosesc acea infrastructur? Este o problem care privete de cele mai multe ori
cile ferate. Contabilitatea separat a devenit obligatorie n acest caz. Anumite State Membre au mers mai
departe (Regatul Unit) sau i propun acest luctru (Germania).
Trebuie ca funciile operatorului i legiuitorului s fie distincte? Aceasta este o idee general acceptat: ntro situaie de monopol, operatorul, ca singur utilizator, poate poate reglementa inclusiv reeaua i este firesc
ca ntr-o situaie competitiv, reglemetarea s fie distinct. Puterile de reglemetare pot fi ncredinate
autoritilor responsabile pentru supravegherea operatorului (ca n Frana) sau unei autoriti independente
(ca n Regatul Unit).
Ce poziie trebuie adoptat n proiectele comune de ctre operatorii publici din ri diferite? Comisia
privete cu suspiciune acest tip de aciune de cooperare, ngrijorat c aceasta ar putea constitui un acord
ilegal, interzis de regulile Tratatului privind competiia. Un alt punct de vedere plauzibil este c proiectele
comune n domeniul operrii reelelor majore, care ar putea mbunti calitatea serviciilor publice oferite
consumatorului european, sunt n interesul public.
4. Directivele europene cu privire la sectoarele respective au fost elaborate mai mult sau mai puin ca
rspuns la ntrebrile de mai sus.
Dereglementarea este cea mai avansat n telecomunicaii. n acest moment, termenul limit pentru
liberalizarea total este 1 ianuarie 1998. Directivele n pregtire vor stabili proceduri i vor constitui
fundamentele noilor reglementri ce se vor aplica de la aceast dat oferirii serviciilor universale, pentru
telefonie i interconectarea sistemelor.
n ceea ce privete serviciile potale, se va aplica principiul furnizrii serviciilor universale de acoperire a
colectrii, transportului i livrarrii potei. Competiia este restricionat, de vreme ce s-a acceptat ca un
numr de servicii s fie rezervate furnizorilor de servicii universale pentru a-i abilita s-i ndeplineasc
sarcinile ncredinate. Dicuiile cu privire la tipul i dimensiunea acestor servicii restrnse nu s-au ncheiat
nc.

228

n sectorul feroviar, deja obiectul unei competiii acerbe, un anumit grad de competiie este introdus
treptat. O Directiv a Consiliului din 29 iulie 1991 prevede separarea managementului infrastructurii
feroviare de operaiunile serviciului, cel puin la nivel contabil i ofer operatorilor din statele membre
dreptul de acces n cazul tranzitului i operaiunilor internaionale de transport de marf combinat. O nou
directiv programat la sfritul anului 1995 urmeaz s extind dreptul de acces la tot traficul
internaional i intern de pasageri sau de marf.
n secorul electicitii, Frana i Statele Membre au fost n favoarea meninerii unei organizri bine
structurate. n acest moment, planul este de a permite Statelor Membre s opteze pentru unul din dou
sisteme: fie un sistem de acces a terilor care, promovnd competiia la toate nivelurile, i abiliteaz pe
consumatori s cumpere electricitate de la generatorul dorit i s o primeasc prin reea contra unei taxe, fie
sistemul cumprtorului unic, care numete un singur operator de reea, respectnd regulile serviciului
public i politicii energetice, permind competiia la nivelul generatorului. n urmtoarele cteva luni,
Consiliul de Minitrii urmeaz s ia o decizie cu privire la limitele i condiiile de aplicare ale ambelor
sisteme.
5. Dincolo de evoluiile sectoriale se pune problema dac prevederile dreptului comunitar nu ar trebui s
fie completate pentru a da o importan mai mare a conceptului de serviciu public, alturi de cel al
competiiei. Echilibrul poate cere modificarea Tratatului sau adoptarea unei carte a serviciului public. S-au
naintat numeroase propuneri. Acestea pot face obiectul urmtoarei conferinte interguvernaentale.
Modernizarea ntreprinderilor publice
Schimbarea tehnologic, nevoia de a fi competitiv, competiia din sectorul privat i ameninarea
privatizrii, schimbarea nevoilor i solicitrilor sociale i noile concepte de management al afacerilor sunt
toate factori care au determinat un numr de schimbri i evoluii radicale, care ilustraz micarea de
modernizare a sectorului public.
1. Observm n primul rnd tendina ctre ceea ce s-ar numi normalizarea ntreprinderilor publice, al
cror statut juridic i ale cror metode de management ncep s se asemene cu cele ale companiilor din
sectorul privat. ntreprinderile publice formeaz aliane i cumpr aciuni ale companiilor private.
Statutul juridic se schimb n dou feluri: ntreprinderi publice devin corporaii, iar corporaiile devin
societi n participaiune. Mai mult, anumite ntreprinderi publice au fcut direct tranziia spre societi n
participaiune.
Uneori asemenea schimbri de statut, mai ales n Germania i Italia, sunt eronat considerate privatizri.
Din punct de vedere legal ntr-adevr ele au fost privatizate, pentru c au acum statut de companii. Acesta
poate fi primul pas spre privatizarea capitatului, de vreme ce va fi posibil listarea acestora la bursa de
valori i vnzarea aciunilor lor. Oricum, simpla schimbare a statutului juridic nu nseamn o privatizare
autentic, pentru c aceste companii rmn proprietatea statului n procent de sut la sut. Cile ferate
germane exemplific acest caz.
Dup cum vom arta n continuare, metodele de management din sectorul public i privat ncep s se
asemene din ce n ce mai tare, dei sectorul public a pstrat elemente ale culturii sale specifice i este n
continuare marcat de un numr de constrngeri specifice.
Procesul de normalizare abiliteaz ntreprinderile publice i private s se lege prin aliane mult mai uor
dect nainte. Acestea pot mbrca forme diferite: achiziie reciproc de aciuni, grupuri sau institute
comune de cercetare, formarea unor subsidiare n proprietate comun etc. Asemenea aliane se pot forma
cu alte ntreprinderi ale sectorului public sau cu companii private, deseori n strintate. Istoria economic
229

recent ofer un numr de exemple de acest tip de operaiuni i este de ajuns s menionm c asemenea
aliane s-au fcut i se negociaz acum n sectorul de telecomunicaii.
Procesul n curs n acest moment tinde s amestece liniile care despart secorul public de cel privat. Mai
mult dect proprietatea capitalului, ceea ce determin aceast evoluie este controlul.
2. Tendina spre o mai mare libertate managerial este dezvoltarea locig a tendinei mai sus menionate.
Aceasta este dovedit de selectarea directorilor i de stabilirea relaiilor contractuale pe termen mediu
ntre ntreprinderile publice i guverne.
Cu privire la acest punct, Frana mai are de fcut progrese. Directorii ntreprinderilor publice sunt acum
numii pentru cinci ani, n loc de trei, cum se ntmpla nainte i deci sunt mai puin dependeni de guvern.
Poate de asemenea numirile guvernamentale sunt mai puin dictate de consideraii politice dect n trecut.
Faptul c asemenea numiri sunt decizii de ultim or rmne o constant, ceea ce nu duce deloc la preluri
de conducere line i c directorii pot fi revocai nainte de a-i termina mandatul, la discreia guvernului.
n ceea ce privete relaiile contractuale, Contractate plan sau Contractele program, dese n ultima vreme,
sunt importante din perspectiva independenei manageriale mrite. Contractele sunt stabilite de comun
acord de guvern i conducere, de obicei pe o perioad de cinci ani. Ele expun ndrumri cu caracter general
pentru ntreprinderea n cauz, delaliind sarcinile pe care i le atribuie guvernul, fondurile pe care i le
disponibilizeaz i msurile de reglemetare pe care le ia n ceea ce o privete. Coninutul acestor contracte
difer n mare msur de la o ntreprindere la alta. n unele dintre ele, plafonul preurilor (inflaia, mai
puin x la sut) este principalul element. n alte contracte, un program de investiie va fi precizat odat cu
obligaiile serviciului public.
Natura contractual a acestor Planuri i faptul c sunt realizate pe perioade realativ mari consolideaz
poziia ntreprinderii fa de ministerul care le supervizaez, mai ales de vreme ce fondurile pe care le
primete nu mai sunt supuse modificrilor rundelor bugetelor anuale.
2. Organizarea i administrarea intern a ntreprinderilor publice are multe n comun cu cele ale unei
companii medii iar cele mai multe, ndeplinind obligaiunile serviciului public, sunt specifice sectorului
public. Ambele tipuri de trsturi exist mpreun, dei primele tind s prezinte mai mult greutate dect
ultimele.
O distincie trebuie fcut ntre acele ntreprinderi care opereaz n sectorul competitiv i cele care au
obligaiuni legate de seviciul public. Pentru cele din sectorul competitiv, alegerea se ndreapt fr ezitri
spre structurile i metodele de management ale sectorului privat. n cazul ultimelor, opiunile sunt mai
echilibrate.
n interiorul organizaiei, n cadrul ntreprinderilor mari cu afaceri numeroase i sute de mii de angajai,
restructurarea ia forma descentralizrii interne i a delegrii responsabilitilor: direcii, servicii i afaceri
se transform n centre i uniti independente de profit. Cteodat relaii cvasi-contractuale se stabilesc
ntre diverse centre de profit, stabilind un fel de pia intern n interiorul ntreprinderii nsi, iar munca
este organizat pentru a ncuraja delegarea unei responsabiliti mai mari ctre grupurile de lucru i nivelul
de echip.
n acelai timp, se rspndesc practicile managementului consultativ i stimulentele executive. Oricum, n
aceast chestiune trebuie atins un echilibru ntre cultura sectorului de pia i cea a serviciului public,
profund nrdcinat n multe ntreprinderi publice. Soluionarea anumitor conflicte ntre obiectivele de
performan a afacerilor i obiectivele economice i sociale este inevitabil. Gsirea echilibrului cutat nu
este facil i dificultile ntmpinate reprezint un motiv al aciunii industrilale ntreprinse n sectorul
public la sfritul lui 1995.
230

n orice caz, majoritatea ntreprinderilor publice, inclusiv cele care care funcioneaz ca monopoluri
publice i care au intrat acum n arena competitiv, se strduie mereu s-i mbunteasc productivitatea,
pentru a rmne competitive. Acesta este cazul cilor ferate, care trebuie s intre n competiie cu alte
moduri de transport. Rezultatul: n anumite sectoare pot i telecomunicaii, crbune i sectoarele de
aprare, cile ferate au fost reduceri drastice de locuri de munc, care au mrit problemele sociale.
ntreprinderile publice se ridic pentru a implementa activ politici n zone ca planificarea personalului,
instruirea, dezvoltarea carierei i reinstruirea. Faptul c guvernul ateapt ca politicile lor de angajare s fie
ct de exemplare posibil constituie un stimulent pentru ca ntreprinderile s procedeze astfel.
Toate aceste probleme trebuie rezolvate ntr-un sector puternic sindicalizat, n care locurile de munc sunt
n mare msur aprate prin legislaie. Datorit acestui fapt, relaiile de munc sau managementul
sectorului public sunt critice pentru modernizarea sectorului, deosebit de dificil. Dificultile necesit
negocieri i consultri prelungite. Schimbrile sunt n curs n cele mai multe ri, nsemnnd slbirea
culturii specifice a sectorului public i o flexibilitate sporit n organizarea muncii. Schimbrile pot fi
facilitate de introducerea unui sistem de tranziie pe dou straturi, care menine aceleai relaii de munc
pentru personalul angajat anterior i aplic reguli noi celor noi venii.
Cu privire la ntreprinderile publice i relaia acestora cu clienii sau utilizatorii publici, dou aspecte
merit menionate: creterea transparenei operaiunilor i a consultrii cu utilizatorii i ncercarea de a
reconcilia dreptul la grev cu obligaia continurii serviciului. Italia este un exemplu, din moment ce acolo
se aplic acum reglementri speciale cu privire la dreptul la grev ntr-o serie de servicii n cea mai mare
parte asigurate de guvern sau ntreprinderi publice sub prevederile legii de la 12 iulie 1990, care
condiioneaz exercitarea drepturilor fundamentale protejate de constituie de meninerea serviciului.

CONCLUZIE

1. Din cele trei moduri fundamentale n care guvernul poate interveni n economia unei ri
reglementarea sectorului privat, finanarea, furnizarea serviciilor publice tendina neo-liberal
experimentat n cele mai multe state ale Uniunii Europene n ultimii douzeci de ani a dat preeminen
primei opiuni asupra celorlalte.
Reglementarea continu s se extind i este clar, n aceste condiii, c liberalizarea nu este acelai lucru cu
dereglemetarea. Reglementarea competiiei la nivel european confirm acest lucru.
n acelai timp, finanarea guvernamental i furnizarea serviciilor publice s-au stabilizat sau au rmas la
acelai nivel, de vreme ce intenia (n ambele intervenii) este de a fixa un plafon n contribuiile obligatorii
necesare i (numai cu privire la serviciile publice) de a nlocui furnizarea public cu cea privat de cte ori
este posibil.
2. Evoluiile actuale din aprovizionarea serviciilor publice nu au acelai impact asupra tuturor
categoriilor de furnizori de servicii publice.
Cu rare excepii, serviciile pur administrative, n afara sferei acestei treceri n revist, vor
continua s fie furnizate n principal de autoritile publice la nivel naional sau local. Este
cazul funciilor administrative (securitate, aprare, servicile diplomatice) i serviciilor sociale
231

i culturale (educaie i sntate). Oricum, trebuie observat c anumite ri (Regatul Unit) vor
s ncurajeze implicarea sectorului privat i n aceste domenii. Pe alocuri, au fost introduse
mecanisme de tip pia (MTM) n interiorul acestor servicii.
Invers, activitile pur economice tind din ce n ce mai tare s revin sectorului privat. Cu alte
cuvinte, consideraiile innd de politica industrial i interesul naional, care a susinut statele
s nfiineze un sector public mare au fost pur i simplu abandonate sau cel puin substanial
reduse ca sfer. Dac anumite ntreprinderi de acest tip aparin aszi nc sectorului public, se
datoreaz de cele mai multe ori faptului c poziia acestora sau condiiile pieei mpiedic
privatizarea cu succes, nu unei politici deliberate. Guvernele s-au deschis de ceva vreme fa
de ideea de privatizare.
Guvernele au adoptat abordri diferite cu privire la cele dou categorii menionate mai sus,
adic serviciile cunoscute n Frana drept services publics industrielles et commerciaux
(servicii de utilitate public) i n Tratatul de la Roma ca servicii economice de interes
general. Anumite ri le-au inclus n programe generale de privatizare, limitnd intervenia
guvernamental n sectorul respectiv la o reglementare ceva mai mare dect n altele.
Msurile implementate de Regatul Unit n ultimii 15 ani n telecomunicaii, energie i cile
ferate, exemplific perfect aceast abordare. Invers, alte ri sprijin nc ideea c guvernul,
direct sau printr-o companie de utilitate public, pstraz responsabilitatea pentru furnizarea
respectivului serviciu. Aceasta este abordarea Franei. ntre cele dou extreme exist o gam
larg de soluii intermediare, dintre care unele (Germania i rile nordice) acord un rol
importanta autoritilor locale i regionale.
Discuiile se desfoar n prezent la nivel naional i comunitar n ceea ce privete aceast categorie de
servicii i pentru stabilirea echilibrului potrivit ntre profit i interesul public, ntre competiia liber i
meninerea drepturilor particulare. Discuiile vizeaz att aspectele comune acestor servicii, ct i pe cele
specifice fiecruia.
3. Evoluiile menionate mai sus determin pe cei ce elaboraz politicile publice s-i recentreze interesul
asupra sectorului public.
Partea jucat de ntreprinderile publice n implementarea aspectelor de investiii, munc, pli i preuri din
politicile generale sociale i economice devine mai puin semnificativ. Motivele sunt urmtoarele: politica
economic apeleaz mai puin la acest tip de mecanism dect se ntmpla n trecut. Sectorul public este mai
mic acum i are mai puin influen asupra economiei n ansamblu, iar guvernele vor s nsntoeasc
acest sector i evit s l ncarce cu poveri suplimentare. Acestea fiind zise, guvernul francez continu s
elaboreze directive anuale prin care stabilete plata ntreprinderilor publice i, n 1996, a fcut recomandri
n ceea ce privete politica lor de munc, mai ales pentru a ncuraja angajarea tinerilor.
Invers, conceptul de serviciu public de interes public general este nc foarte prezent. Intervenia
guvernamental n sectoarele relevante este un principu drag opiniei publice. n momente cnd inegalitatea
i excluziunea social se acutizeaz, se ateapt din partea ntreprinderilor publice ntrirea coeziunii
sociale i asigurarea c oamenii pot exercita o serie de drepturi fundamentale. Nu numai c ntreprinderile
sunt instrumentale n implementarea politicilor sectoriale (transport, comunicaii, energie), dar i n
domenii mai puin ntretiate, mai ales n dezvoltare regional (n serviciul zonelor rurale i suburbane),
protecia mediului (prin asumarea costurilor externe) i integrarea social (politica preurilor).
4. Fr ndoial, exist similariti ntre situaia sectorului public din rile Europei Centale i de Est i
cele din Uniunea European, dar cel mai probabil exist i diferene mari.

232

Un program vast de privatizare se ntreprinde n aceste ri.

n loc s punem accentul pe programul de privatizare n sine, de vreme nu face obiectul acestei treceri n
revist, discuia s-ar putea axa pe problemele care vizeaz existena continu a sectorului public, indiferent
de programele de privatizare:
criterii pentru un sector public mixt;
metode de management n ntreprinderile publice i realaia acestora cu guvernul;
rolul ntreprinderilor publice n implementarea politicilor publice;
relaia dintre ntreprinderile publice i politica bugetar.
Pentru a aprofunda cunotinele
OCDE (1993), Managing with Market-Type Mechanisms, PUMA, Paris.
Aceast publicaie poat fi obinut de la: OCDE, Publications Service, 2 rue Andr-Pascal, 75775 Paris
cedex 16. Tel: (33-1) 45 24 82 00, telefax: (33-1) 45 24 85 00.
Centre of Entreprises with Public Participation (1995), Europe, concurrence et service public, Masson et
A. Collin, Paris.
Aceast publicaie poat fi obinut de la:
Centre of Enterprises with Public Participation, 15 rue de la Charite, 1048 Bruxelles, Tel: 2 219 2798
ECPE furnizeaz statistici i informaii cu privire la ntreprinderile din Statele Membre ale Uniunii
Europene.
CIRIEC, sub ndrumarea lui L. Monnier (1992), Entreprises publiques et march unique, Labor, Bruxelles.
JORERT, Lionel (dir.) (1994), Le tournant libral en Europe, LHarmattan, Paris
STOFFAES, Christian (raport al comisiei prezidate de) (1995), Odile Jacob, Paris.
THIRY, B. i VANDAMME, J. (dir.) (1995), Les entreprises publiques dans lUnion Europeenne: entre
concurrence et intrt gnral, A. Pedone, Paris.

O PROVOCARE PENTRU RESPONSABILITATEA COMUN: CONTROLUL

CHELTUIELILOR DE TRANSFER: FRANOIS LACASSE

Franois Lacasse este profesor n Economie i Management Public la Universitatea Qubec din Hull,
Canada, fost membru de conducere al Secretariatului Consiliului Trezoreriei canadiene (Ministru de Buget)
233

si al Biroului Consiliului de Stat (Prim Ministru), autor a multe publicaii de economie i management al
sectorului public, recent, responsabil de Grupul Reprezentanilor Oficiali pentru Buget n Unitatea de
Management Public a OCDE.
(Ideile exprimate aparin autorului i nu reprezint poziia nici unei instituii publice.)

REZUMAT

n ultimele dou decenii, creterea necontrolat a acestor cheltuieli a adus guvernul n imposibilitatea de a
rspunde noilor cerine ale electoratului.
Aceast tendin poate fi atribuit n mare msur deviaiei rezultatelor reale fa de planurile i progozele
iniiale mai mult dect creteri planficate pentru acoperirea sau chiar creterea beneficiilor. Acesta este
cazul particular al programelor de transfer ctre indivizi sau familii afectate de handicapuri, invaliditate sau
boal, omaj sau srcie.
Capitolul care urmeaz va prezenta rezultatele studiilor din 13 ri OCDE: Belgia, Canada, Finlanda,
Frana, Germania, Irlanda, Olanda, Norvegia, Spania, Suedia, Turcia, Regatul Unit i Statele Unite. Scopul
su este identificarea surselor devierii costurilor acestor politici i determinarea unor modaliti de a
explica, prevedea i corecta acest fenomen. Exist patru aspecte majore:
aspectele tehnice de management a politicior de transfer, mai ales fermitatea criteriilor
operaionale ale accesului la beneficii i capacitatea de prognoz i detectare a devierii
costurilor i clientelelor;
modurile n care politicile de transfer au evoluat n ultimii douzeci de ani, cu privire att la
schimbrile explicite, de origine politic, ct i la schimbrile rezultnd din acumularea unor
decizii administrative minore care privesc implementarea;
managementul instituional i structurile de control, cu accent asupra stimulentelor oferite
instituiilor n cauz i relaiilor dintre instituiile care dirijeaz diverse programe de transfer;
n interiorul instituiilor, stimulentele oferite personalului n sensul imperativelor unui
management public sntos i a sarcinilor nsuite (sau percepute) ale organizaiilor.
Politicile de transfer cuprind cea mai mare a zonelor de interaciune a elaborrii politicilor i bugetului. Ele
includ planificarea i proiectarea politicilor, monitorizarea i punerea n aplicare a acestora. Dup cum s-a
menionat mai sus i se va dezvolta ulterior, principalele probleme sunt cauzate de incapacitatea de a
determina ntr-un stadiu iniial ambele devieri n managementul politicilor i din interaciunile dintre
politici proiectate iniial ca independente, dar care s-au dovedit foarte interdependente in domeniul
respectiv. Aceast influen crucial a interaciunii politicilor nseamn c aceste chestiuni stau la baza
responsabilitii comune celor dou puteri fundamentale prin care se asigur coerena guvernamental,
adic a centrului i a biroului de bugetare.

234

Fenomenele la care ne-am referit mai sus nu vor fi niciodat efectiv detectate la nivelul ministerelor sau al
deprtamentelor guvernamentale operaionale. Mai mult, strict n termeni de bugetare, metodele obinuite
dau puin importan interaciunii dintre aceste politici, de vreme ce sistemele de contabilitate sunt
proiectate pentru politici individuale. n consecin, cheltuielile pot fi controlate, iar intele programelor de
transfer efectiv atinse numai dac se ntrprind eforturi deliberate de implementare a sistemelor necesare din
interiorul instituiilor centrale guvernamentale (de exemplu ESO suedez descris n lucrarea lui Schubert).
Instituiile care conduc programe de transfer i metodele pe care le folosesc determin direct impactul
politicilor asupra cheltuielilor publice i asupra pieelor de munc. Astfel, implementarea politicii are un
efect profund asupra atingerii obiectivelor politice i modific alegerile politice privitoare la solidaritate.
Ca rezultat, efectele acestor schimbri pentru mainria administrativ a programelor de transfer au o
inflen mult mai mare dect funciile mecanice pe care se presupune c trebiue s i le asume. Acestea vor
determina, la fel de sigur ca planificarea nsi, ansele pentru succesul de durat al reformelor propuse.
Expertiza acumulat n managementul public eficient al politicilor de transfer este nc modest. Acesta
fiind cazul, se pare c politicile reclam o schimbare de direcie i, mai precis, de consolidare a supervizrii
i monitorizrii tendinelor politicilor generale de transfer. n ceea ce privete legile i regulile, asemenea
chestiuni solicit investiii tehnice de analiz i prognoz. Experiena rilor OCDE, care arat mai mult
dificulti dect d lecii, invit rile Europei Centrale i de Est s inoveze.

CONINUT

I O problem complex
Lecii de asimilat i limite
Bugetul i guvernul central: O zon indispensabil a responsabilitii comune
II Teoria ofertei i transferurile: Prezentarea rezultatelor studiilor
III Similariti surprinztoare.
Efectul roii dinate
Dovezi.
Diagnoz i motive de ngrijorare..
Porozitate
nteraciuni ntre porozitate i efectul roii dinate
Numai comportamentul candidailor la beneficii nu explic totul
IV Teoria ofertei i programele de transfer: Control i producie..
235

Mijloace tehnice de control i schimbri n contextul socio-economic

omajul involuntar..
Srcia.
Filtre tiinifice: Iluzii pierdute
Capaciti de prognoz i detectare.
Mijloace tehnice de control: rezumat..
Stimulente i comportamente n interiorul/ale administraiei.
Tirania deciziilor minore
Autonomie instituional i managerial, responsablilitatea
perverse.

financiar

difuz

Autonomie instituional...
Responsabilitate fiscal difuz
Motivaii instituionale clare..
C. Personal i manageri: stimulente ntre instituii.
Concluzii..
Date cunoscute i necunoscute
Cteva recomandri.
Tehnici
Management..
Centralizare i descentralizare..
Pentru a aprofunda cunotinele .
Bibliografie.

236

stimulentele

I O PROBLEM COMPLEX

n ultimele dou decenii, cheltuielile de securitate social, n cretere, au reprezentat o surs major de
dificulti i a constrns multe ri OCDE la ajustri dureroase, fr ca acest proces s se fi definitivat.
Sumele implicate sunt ntr-adevr foarte mari i nu creeaz numai probleme de natur bugetar, ci i
probleme privitoare la elaborarea politicilor. Creterea necontrolat a cheltuielilor a afectat grav
capacitatea statelor de a rspunde unor solicitri noi din partea electoratelor.
n mare msur, aceast tendin poate fi atribuit deviaiei dintre planurile i prognozele iniiale i
rezultatele reale, mai mult dect extinderi planificate cu grij pentru acoperirirea sau mririrea deliberat a
sumei beneficiilor. Este cazul cheltuielilor din programele de transfer ctre indivizi i familii compensate
pentru handicapuri, invaliditate, boal, omaj i srcie. Raportul care urmeaz prezint rezultatele
studiilor OCDE ale acestor programe de transfer.
Lecii de asimilat i limitri
rile Europei Centrale i de Est trebuie s fac schimbri majore n managementul lor public, n ceea ce
privete politicile lor sociale i mai ales politicile de transfer definite mai sus. Prezentarea rezultatelor
obinute n 13 ri OCDE acoper o perioad mare de timp i arat c, dei se pot nva multe din acesat
experien, o serie de chestiuni rmn ambigue.

Spre deosebire de subiecte ca privatizarea, managementul ntreprinderilor publice, impozitarea

utilizatorilor sau chiar planificarea bugetar i mecanismele de control, leciile ce se desprind din ultimii
douzeci de ani n domeniul proiectrii politicilor de transfer fac nc obiectul dezbaterilor aprinse. Mai
mult, dei nimeni nu i pune problema amplorii deviaiei cheltuielilor i dei exist un consens larg asupra
cauzelor apariiei sale (n liniile analizei prezentate mai jos), rolul jucat de ajustri n oferta acestor
transferuri n apariia acestei deviaii este departe de a fi limpede neleas.
De exemplu, exist puine studii cu privire la managementul acestor politici. Cum se va meniona n ultima
seciune a acestui raport, exist o anumit certitudine n ceea ce privete suma deviaiei datorate
structurilor administrative care determin personalul s mresc clientela mai mult dect s controleze
accesul la beneficii. Pe de alt parte, nimeni nu a putut msura exact dac acesta a fost un factor mai
important dect, de pild, politicile neregulate de lrgire a clientelei i inabilitatea sistemelor de a prognoza
cu precizie consecinele pe temen mediu i long.
Aceste ambiguiti i goluri ale analizei au dus la recomandri care sunt deseori mai puin limpezi dect n
alte domenii. Cel mai familiar exemplu este dezbaterea ntre selectivitate i universalitate. Ca mijloc
de control al cheltuielilor, s-a presupus c politicile de transfer erau mai capabile s reconcilieze
solidaritatea cu membrii cei mai dezavantajai ai societii i cu nevoia stringenei bugetare. Aceast
selectivitate nsemna preferina pentru politicile beneficiilor prin mijloace testate, n condiiile unor cerine
de handicap sau invaliditate clare i stringente, prin opoziie cu politicile care acord beneficii tututor
cetenilor care se ncadreaz n criterii generale de vrst, stare civil, fr o raportare la mijloacle
acestora de susinere. Aceast nelepciune convenional conduce guvernele la multiplicarea politicilor
avnd ca grupuri-in segmente definite ale populaiei, n ncercarea de a proiecta programe care s
rspund ct mai bine acestor nevoi.
Oricum, examinarea tendinelor costurilor de transfer n diverse ri nu susin dect parial ceea ce prea
acum civa ani o politic bine stabilit. Pentru nceput, problemele capcanei srciei i dependena pe
237

termen lung menionat mai trziu, constituie un motiv pentru punerea n chestiune a eficacitii acestei
politici generale. Rezultatele prezentate mai jos ridic ntrebri, dar nu cu privire la logica alegerii
selectivitii, ci cu privire la capacitile structurilor administrative observate i fiabiliatea mijloacelor
tehnice disponibile. Pe scurt, aceste probleme par s fi constituit clciul lui Ahile pentru orice strategie de
selectivitate i ridic chestiuni de implementare care trebuiesc rezolvate n totalitate.
Bugetul i guvernul central: O zon indispensabil responsabilitii comune
Politicile de transfer acoper multe zone n care elaborarea politicilor i bugetul interacioneaz. Ele includ
proiectarea i planificarea politicilor, monitorizarea i punerea acestora n aplicare. Dup cum s-a
menionat deja i vom relua mai jos, principalele probleme ntlnite n rile OCDE au fost determinate de
incapacitatea de a detecta n stadiu incipient att deviaia n managementul politicilor, ct i n
interaciunile dintre politici proiectate iniial ca independente, dar care s-au dovedit foarte interdependente
n domeniul discutat. Acesta este cazul asigurriilor de omaj i al veniturilor sociale minime, beneficiilor
de boal i asigurrilor de omaj, beneficiilor de invaliditate i att asigurrilor de omaj ct i veniturilor
sociale minime sau beneficiilor de boal.
Aceast influen crucial a interaciunii politice nseamn c aceste chestiuni sunt centrale pentru
responsabilitile comune ale celor dou puteri de baz care asigur coerena aciunii guvernamentale,
adic biroul de bugetare i centrul guvernului. Este dovedit c fenomenele la care ne-am referit mai
devreme nu pot fi identificate la nivelul ministerelor sau departamentelor guvernamentale operaionale.
Mai mult, strict n termeni de bugetare, metodele comune dau puin importan interaciunii dintre aceste
politici, de vreme ce sistemele de contabilitate sunt proiectate pentru politici individuale. n consecin,
cheltuielile pot fi controlate i obiectivele programelor de transfer atinse numai dac se fac eforturi
susinute de implementare a sistemelor necesare n interiorul guvernelor. Mecanismele descrise n studiile
lui Schubert despre Suedia sau Allen despre Regatul Unit ofer exemple de tipuri de mecanisme similare,
dup cum face i lucrarea lui Havens despre GAO. Seciunea final a acestei lucrri ofer un numr de
ndrumri i recomandri specifice politicilor de transfer care pot facilita examinarea comun i eficace a
acestui domeniu deosebit de alunecos din partea biroului de bugetare i centrului de elaborare a politicilor.

II TEORIA OFERTEI I TRANSFERURILE: PREZENTAREA REZULTATELOR

STUDIILOR

Studiul tendinelor cheltuielilor din politicile de transfer este realizat n 13 ri OCDE: Belgia, Canada,
Finlanda, Frana, Germania, Irlanda, Norvegia, Spania, Suedia, Turcia, Regatul Unt i Statele Unite.
Scopul su prim era de a identifica sursele deviaiei costurilor acestor politici i de a determina cum poate
fi explicat, prognozat i corectat acest fenomen. Acest raport se strduie s prezinte rezultatele comune
rilor participante la studiu. El se concentreaz asupra convergenei tendinelor n cheltuieli n cadrul unui
set de sisteme de protecie care difer n mare msur ca proiectare, organizare, generozitate i
management al politicilor de transfer.
Termenul de programe de transfer nseamn toate beneficiile n bani lichizi sau bunuri i
servicii acordate din motive de srcie, omaj, handicap sau boal persoanelor la vrsta activ.

238

Aceast serie de beneficii include pe cele ale cror costuri s-au dovedit cele mai dificile de prognozat
(beneficiul de omaj, venitul social minim, venitul de nlocuire n caz de invaliditate permanent sau
temporar) i ale cror creteri urmeaz reguli diferite de acelea aflate la baza tendinelor celorlalte dou
componente majore ale cheltuielilor de securitate social, adic pensii i sntate. Explicaia convergenei
constatate a tendinelor internaionale schieaz n mare msur un model economic sau managerial de
aprovizionare a programelor sociale. Acesta ine cont de:
1. aspectele tehnice ale managementului politicilor de transfer, mai ales fermitatea criteriilor
operaionale de acces la beneficii i capacitatea de prognoz i detectare a deviaiilor la
costuri i clientele;
2. modurile n care politicile de transfer s-au dezvoltat n ultimii douzeci de ani, cu privire la
schimbrile explicite din cauze politice sau schimbrile rezultate din acumularea unor decizii
administrative minore de implementare;
3. managementul instituional i structurile de control, cu accent pe stimulentele puse la
dispoziia organizaiilor n cauz i relaiilor dintre instituii care conduc diverse programe de
transfer;
4. stimulentele oferite personalului din interiorul instituiilor, mai ales a celor rezultate din
sarcinile atribuite (sau percepute astfel) i imperativele unui management public viabil.
Observaiile din cteva ri i explicaiile propuse, mai ales privind porozitatea ntre programe, pun n
chestiune un numr de abordri i rezultate convenionale (Moffit) cu privire la impactul programelor de
transfer pe pieele de munc. Acesta este cazul studiilor care msoar impactul beneficiului de omaj
asupra timpului petrecut fr munc, atunci cnd exist posibilitatea ca solicitanii s aleag dintr-un
meniu de beneficii diferite.
La alt nivel, atenia acordat dinamicii aprovizionrii programelor de transfer face posibile trei reuite: n
primul rnd, identificarea clar a limitelor selectivitii ca strategie de control a costurilor, n al doilea rnd,
sugerarea domeniilor de cercetare prioritare, n al treilea rnd, identificarea cerinelor structurale cu privire
la aprovizionare crora trebuie s le rspnd orice reform general care afecteaz securitatea veniturilor,
fie aceasta ntreprins n mod deliberat sau sub circumstane care au fcut-o inevitabil.
Se va vedea c nevoia de a centraliza informaia i de a mbunti modelele de prognoz cere mult mai
mult dect respectarea unor cerine tehnice. La fel se ntmpl i n cazul indicatorilor deviaiilor care
faciliteaz ajustrile n orice sens (lrgire sau micorate/control) a programelor unde alegerile (despre
diverse definiii operaionale de corectitudine, de solidaritate sau de eficien) sunt deosebit de dificile,
schimbtoare i sensibile la variaiile condiiilor economice i sociale.
Principalul mesaj care deriv din aceste studii privete structurarea zilnic a aprovizionrii programelor:
instituiile care conduc programele de transfer i metodele folosite determin direct impactul politicilor
asupra cheltuielilor publice i a pieelor de munc. Similar, implementarea politicilor are un efect profund
asupra atingerii obiectivelor politicilor i modific alegerile politice cu privire la solidaritate. Ca rezultat,
efectele schimbrilor mainriei administrative a programelor de transfer sunt mai profunde dect funciile
mecanice care se presupunea c le au. Acestea determin, ca i planificarea, ansele de succes durabil al
reformelor propuse.

239

III SIMILARITI SURPRINZTOARE

Exist diferene majore ntre programele de transfer dintre ri, n aproape toate programele. De pild, rolul
jucat de diveri parteneri sociali n crearea cadrului i conducerea politicii este crucial n Frana, Olanda i
Germania, dar nesemnificativ n Canada i Regatul Unit. Sistemul britanic, format din politici precis
orientate spre anumite obiective, tinde s fie pe ct de selectiv posibil, n timp ce protecia universal
rmne trstura fundamental a sistemului suedez. n funcie de ar, ratele de nlocuire a veniturilor
pentru omeri pot varia de la un sfert la trei sferturi din venitul de munc, n timp de ndreptirea la plat
poate dura de la ase luni la ase ani. Cheltuielile cu beneficiile de invaliditate sunt o problem serioas n
Norvegia, de importan minor n Finlanda sau Belgia i nesemnificativ n Turcia sau Spania.
Autoritile locale sunt actorii principali n managementul unor programe de transfer n Scandinavia,
Belgia sau Frana, dar nu joac nici un rol n Irlanda. Programele pot fi finanate prin venituri din impozite,
altele din surse extrabugetare, etc.
Discuiile actuale i percepia problemelor cheie pune n lumin diferene, dup cum originea i
dezvoltarea sistemelor de securitate social variaz de la o ar la alta. De pild, influena presupus a
venitului social minim asupra stilurilor de via i atitudinilor fa de cstorie, familie i piaa de munc
este o dezbatere aprins n Regatul Unit, dar este marginal n agendele politice din alte pri.. Venitul
minim social universal este stabilit de mult vreme n Statele Unite, dar recent n Frana. Percepiile despre
impactului programelor asupra pieelor de munc sunt n dezbatere aprins n unele ri sau restrns la
cercurile de specialiti n altele.
Existau iniial puine motive pentru a presupune c tendinele n cheltuielile cu programele de transfer ar
revela similariti substaniale observate n natura, frecvena i dinamica celor mai semnificative devieri
ale cheltuielilor i surprizelor.
Cele mai izbitoare exemple de convergen sunt grupate mai jos sub titlurile de efectul roii dinate sau
porozitate. Primul efect a declanat alarma n multe ri, al doilea tinde spre o explicaie comun cu
privire la comportamentul n ceea ce privete oferta programelor de transfer.
Efectul roii dinate
Dovezi
Fiecare recesiune din ultimii 20 de ani a produs un mare numr de solicitani ai beneficiilor, iar redresarea
economic nu a rspuns niciodat total problemelor deja create. Creterea numrului de solicitani ai
beneficiilor se suprapune, dar nu este identic cu omajul pe termen lung de vreme ce cea mai mare parte a
solicitanilor nu sunt inclui n piaa de munc. Acesta este cazul programelor de beneficii de boal sau de
venituri sociale minime.
Aceast tendin adnc devine mai clar la toate nivelurile, dac diferitele programe de transfer sunt
definite astfel i grupate mpreun. Gruparea acestora scoate n eviden un efect al roii dinate ntre ri
mai clar dect analiza fiecrui caz n parte, pentru c programele specifice fiecrei ri i tendina
dominant difer de la o ar la alta.
n Olanda, de pild, beneficiile de boal sunt primele att ca numr de destinatari i ca sum a cheltuielilor,
n timp ce n Norvegia acesta este cazul beneficiilor de invaliditate. n Canada pe primul loc sunt
beneficiile pentru omaj i veniturile sociale minime, iar n Regatul Unit, programele de venit social minim
240

pentru famili monoparentale, .a.m.d. Aceste diferene din interiorul seriei de programe de transfer sunt n
contrast evident cu natura omniprezent a efectului roii dinate.
Diagnoz i motive de ngrijorare
n Norvegia (Heiland), Belgia (Rolland-Bayet) i Olanda (von Popta), natura patologic a efectului roii
dinate este vizibil din simplul fapt c ratele de invaliditate sau morbiditate, indicate prin numrul
solicitanilor, sunt mult mai mari dect cele prognozate sau experimentate de rile nvecinate. Acestea sunt
mai mari i dect sugereaz indicatorii de sntate. Un fenomen similar se ntlnete n diferenele
regionale ale beneficiilor pentru handicap din Frana.
Pesimismul acestor implicaii ale tendinelor cheltuielilor publice este determinat de grija cu privire la
creterea economic n condiiile existenei acestor tendine. Beneficiile de invaliditate sau boal, datorit
populaiilor-int iniiale sau modului n care au fost proiectate, nsemn de cele mai multe ori c
solicitanii se retrag din viaa activ (munc). omajul, care este o situaie numai temporar, nu epuizeaz
deci n mare msur economia i bugetul.
Creterea numrului de solicitani ai venitului social minim n ri ca Frana sau Statele Unite (Selfidge)
alarmeaz. Bineneles, n cazul creterilor foarte rapide sau inexorabile a numrului solicitanilor de
venituri minime sociale, grijile cu privire la excluziunea social se acutizeaz. n Canada, pentru a folosi
alt exemplu, creterea solicitanilor beneficiilor de omaj este acompaniat de anomalii ale pieei de munc
de tipul reducerii (sau tendinei potrivnice) n mobilitatea geografic i a accenturii naturii sezoniere a
cererii de munc (Raynaud-Vidal).
Cauzele creterii omajului, mai ales a celui pe temen lung, au constituit obiectul unui studiu extins
(OCDE, Study of Employment and Unemployment). Factori ca schimbri structurale n cererea de munc
i rigiditile pieei de munc (salarii, practici de recrutare etc) au fost analizate n profunzime.
Fr a dori subestimarea interesului i relevanei unor studii similare i a recomandrilor derivnd de aici,
ncercm o abordare mai puin general. Paradoxal, interesele bugetare (creterile sistematice dar dificil de
anticipat ale costurilor programelor sociale de transfer) se deschid ctre o serie complex de chestiuni i
explicaii dintre care o parte considerabil este legat de grupuri din afara forei de munc msurate i a
interaciunilor ntre tendinele de mrire i compoziie a acestor grupuri pe pieele de munc i posibilitatea
accesului la venit prin programele de transfer. Punctul de vedere a fost confirmat de analiza acelor
fenomene grupate mpreun sub titlul de porozitate.
Porozitate
Termenul de porozitate se refer la capacitatea beneficiarilor poteniali ai unui program A (pentru omaj)
de a primi n loc beneficii ntr-un program B (pentru boal), n C (venit social minim) i D (invaliditate),
etc. n cele mai multe ri participante, frontierele programelor individuale de transfer s-au dovedit poroase
n practic. Aceast practic este evident contrar structurilor formale i inteniilor declarate ale
programelor care-i propuneau s ating diferite populaii int.
Pe msur ce aceste fenomen ca i activitile din economia paralel implic o serie uria de mainrii
legislative, de reglementare, administrative, orice ncercare de a observa i msura devine fragmentar.
Nivelul i prevalena porozitii sunt dovedite att de studiile economice i de prognozale legturilor dintre
omaj i costul total al programelor de transfer, ct i din observarea direct a suprapunerilor solicitanilor,
migraiilor ntre programe i rezultatelor eforturilor accelerate de a controla costurile n cadrul unui subgrup de astfel de programe de transfer.
241

O prim indicaie, evideniat mai sus, este oferit de diferenele dintre ri cu privire la importana relativ
a diferitelor programe responsabile de efectul roii dinate n creterea costurilor programelor de transfer.
Stimuli identici, ca recesiunea economic i creterea omajului, determin o cretere general i parial
permanent n cheltuielile programelor de transfer, dei aciunea programelor care acioneaz ca vector
principal n acest sens difer. ntr-o ar acestea pot fi beneficiile de invaliditate, ntr-alta ajutoarele de
omaj, n a treia venitul minim social, n a patra beneficiile de boal, etc.
O indicaie i mai clar este constanta conform creia peste tot omajul determin o cretere a cheltuielilor
programelor care teoretic se centreaz pe populaii diferite de cele afectate de fluctuaii condiiile pieei de
munc. Disney i Web din Regatul Unit au observat de exemplu o legtur sistematic (i din ce n ce mai
puternic) ntre rata omajului i variaiile cheltuielilor de sprijin n venituri pentru alte populaii dect
omeri. Pe baza mai ngust a unui singur program, Heiland i Mohlo au scos n eviden legtura dintre
schimbrile ratei omajului i creterea numrului destinatarilor beneficiilor de invaliditate din Norvegia.
Acceai legtur se aplic beneficiilor de boal din Olanda (van Popta), beneficiului de omaj din Belgia
(Rolland-Bayet), etc.
Aceste descoperiri deriv direct din observarea suprapunerilor ntre clientelele i migraiile ntre programe
care intesc populaii diferite. Dezbaterea aprins asupra beneficiilor de boal din Olanda este centrat pe
utilizarea masiv a acestui program (care ofer beneficii mai mari, cu mai mare certitudine i pe perioade
ndelungate) n locul beneficiilor de omaj. Rezultatele studiului lui van Popta i Comisiei de Anchet
confirm pertinena dezbaterii. Indicatorii convergeni ai porozitii apar i n alte surse, cum ar fi
experimentul belgian depre beneficiile de handicap i omaj (Rolland-Bayer), n care pentru o perioad de
timp frontierele ntre programe au devenit suficient de vagi pentru a lansa categoria de handicap social.
Acelai lucru este adevrat n Frana cu privire la beneficiile de handicap alocate ca nlocuire a veniturilor
anumitor segmente ale populaiei, ca de pild cele din zonele rurale ndeprtate (Chatignoux, Cour des
Comptes).
Alte fenomene de acest tip includ creterea brusc a numrului victimelor accidentelor de munc din
Canada (chiar aa, se spune, depre numtul plilor solicitate n programele de asigurare a vehiculelor din
Quebec sau Ontario), ca urmare a recesiunii economice i a restrngerii condiiilor de acces la beneficile de
omaj sau la venitul social minim.
n absena unor schimbri politice i administrative deliberate, ca n Frana sau Belgia, n ceea ce privete
beneficiile de handicap, porozitile par s creasc n timp. n Canada i Statele Unite, acum civa ani,
tendinele n numrul solicitrilor beneficiilor de invaliditate preau total distincte de tendinele pieei de
munc, aa cum intenionaser legile i reglementrile. Acesta nu mai este cazul acum.
Porozitatea ntre programele de transfer nu poate fi tratat ca o serie de anomalii pe suprafee limitate,
localizate la frontierele dintre programe. Aceasta a devenit o trstur major a implementrii programelor
de transfer.
Alt observaie important este c fenomenul se extinde dincolo de fraud i numai Dunmezeu tie exact
ct de prevalent i persistent este frauda n beneficii - i arat c frauda explic n fapt numai o proporie
neglijabil a problemei. n Irlanda, de pild, frauda este estimat la mai puin de trei procente din plile
totale, o fraciune minuscul din porozitatea care ne intereseaz (Vaugham).
Interaciuni ntre porozitate i efectul roii dinate
O parte a efectului roii dinate este legat mecanic de porozitatea dintre programe. Dup cum s-a
menionat mai devreme, legtura este coninut n structura i obiectivele diferitelor programe. Dac
beneficiile de omaj i anumite programe de venit social minim, ca cel francez (RMI) ncurajeaz
242

solicitanii s caute de lucru, din contr, programele destinate s compenseze pe cei afectai de handicap
sau boal, programele al cror scop este ajutarea victimelor unor circumstane neeconomice, nu ncurajeaz
acest lucru. Ratele de nlocuire a veniturilor sunt mai ridicate, intervalele de verificare ale condiiilor sunt
mai lungi iar ratele reinerilor din beneficii sunt mai mici n cazul n care solicitanii au un venit parial din
munc. Chiar i anumite programe de venituri sociale minime sunt astfel structurate prin relaie cu
beneficiile de omaj (destinatarii veniturilor sociale minime din Irlanda pierd beneficiile n bunuri i
servicii ca accesul ca locuine subvenionate sau reete gratuite i aproape peste tot beneficiile depind de
ctigul familiei mai mult dect de ctigurile anterioare ale indivizilor, etc.)
Porozitatea mrete efectul roii dinate n msura n care exist o reducere a importanei programelor de
sprijin temporar n favoarea acelora n care condiia de acces la beneficii este permanent (invaliditate) sau
cu totul dependent de eforturile indivizilor pe piaa de munc (boal, srcia familiei). n aceste condiii,
importana capcanelor srciei crete mecanic.
Un al doilea factor consolideaz legtura dintre porozitate i efectul roii dinate: dac sistemul este poros,
dificultile accesului la beneficii este n fapt condiionat de cei prezeni la cel mai slab inel al lanului. Cu
alte cuvinte, acetia depind de programe ale cror beneficii sunt mai accesibile. Porozitatea amplific
problemele similare de control al accesului, legate de o deteriorare a situaiei de munc (de pild, cum pot
fi verificate eforturile de a cuta de lucru cnd rata omajului este peste 10 la sut i peste 20 la sut n
anumite categorii vocaionale?). Ne vom ntoarce asupra acestei probleme n seciunea urmtoare. Este
suficient s observm c porozitatea are un dublu efect: pe de o parte, submineaz controlul accesului la
ntregul sistem de programe de transfer i lrgete lacunele, iar pe de alt parte, ajutnd sistematic
extinderea i facilitatea perioadelor petrecute n afara pieei de munc, aceasta amplific efectul roii
dinate atribuit poate prea sistematic comportamentului celor n cautare de locuri de munc.
n cele din urm, anumite studii amplific rolul jucat de rigiditile preurilor n creterea inexorabil a
omajului, a salariilor minime i a diferenierilor salariale inflexibile. Observaiile asupra porozitii
programelor de transfer i a contribuiei acestora la efectul roii dinate sunt cu totul coerente cu aceast
analiz. Ele confirm rezultatul acestor studii, accesul la fel de facil pe ct a fost intenionat la beneficii
conduce probabil destinatarii s prefere programul cel mai generos, ceea ce se reflect n creterea preului
de rezervare a muncii.
Numai comportamentul solicitanilor nu explic totul
Majoritatea studiilor economice n acest domeniu vizeaz cererea de programe de transfer, adic
comportamentul solicitanilor cu privire la piaa de munc. Din acest punct de vedere, porozitatea
observat scoate n eviden neajunsurile unei abordri bazate pe cerere.
Porozitatea este coerent cu comportamentul de maximizare postulat de cea mai rudimentar analiz
economic: destinatarii poteniali se comport raional i maximizaz veniturile din programele de transfer,
migraia ntre programe se desfoar n sensul acelor programe care ofer cele mai mari sau mai sigure
beneficii. Pe larg, candidaii care maximizeaz i ajusteaz circumstanele sau socoteala dat cu privire
la aceste circumstane autoritilor de supervizare astfel nct s se poat nscrie n programul ales de ei
sau s ctige accesul la programe n cadrul crora nu au fost beneficiari iniial.
Ipoteza comportamentul de maximizare poate oca cnd este aplicat la populaiile cele mai defavorizate.
Dar nu aceasta este chestiunea: chiar dac este acceptat, nu explic foarte mult. Cel mai mult, scutete de
complicaii pe analitii al cror reflex este de a aplica ipoteza tuturor clienilor sectorului public, de la
fermieri la industriai i contribuabili, dar care, n ceea ce privete beneficiile, claseaz un asemenea
comportament ca fraud i constat declinul moralitii publice.

243

Chiar dac candidaii la beneficii afieaz comportamente i intenii utilitare, acest fapt singur nu explic
porozitatea i contribiia sa la efectul roii dinate. Descoperirea sau postularea preferinei candidailor
pentru un sistem poros care faciliteaz accesul acestora la cele mai dezirabile programe nu explic cum
sau de ce aceste preferine sunt satisfcute n ciuda existenei unei vaste mainrii legislative, de
reglemenare i birocreatice al crei scop este de a preveni acest tip de cumprare a beneficiilor.
Urmtoarele seciuni nserc s rspund acestor ntrebri analiznd diferitele componente ale
aprovizionrii i dinamica acestora.

IV TEORIA OFERTEI I PROGRAMELE DE TRANSFER: CONTROL I PRODUCIE

n analiza contribuiei probabile a ofertei la creterea programelor de transfer, fie direct fie prin eecul su
de a limita accesul conform literei legii, vom examina dou aspecte:
1. Mijloacele tehnice de control disponibile: tria i slbiciunea acestora i modul n care au fost
afectate de tendinele economice i sociale din ultimii 20 de ani, msura n care abilitatea de a
controla accesul a rspuns ateptrilor n domenii ca invaliditatea, privit iniial ca o
chestiune relativ simpl.
Analiza relev neajusurile uneltelor de prognoz i coordonare folosite n administrarea
programelor i a metodelor folosite iniial pentru a circumscrie populaiile-int.
2. Managementul programelor de transfer i tendina de a extindere a acestor programe. Se
identific dou tipuri de stimulente: cele oferite instituiilor care administraz programele de
transfer i cele oferite personalului i conducerii din aceste instituii. Primul tip de stimulent
ridic problema respectrii fiscalitii i a responsabilitii, iar cel de-al doilea se refer la
imperativele comune de management, interpretarea misiunii i rolurilor, sisteme de sanciuni
i recompense.
Felul n care interacioneaz acest tip de stimulente, mai ales facilitnd porozitatea, se
potrivete celor aflate din alte surse, prin analiza alegerilor publice, a modului de funcionare
al pieelor politice i birocratice (Olson, Tollison, Breton, Niskanen, Lacasse).
Mijloace tehnice de control i schimbri ale contextului socio-economic
Termenul de mijloace tehnice de control se refer la instrumentele disponibile managerilor publici pentru
a controla accesul la programele de transfer pentru asigurarea conformitii cu legile i reglementrile care
pun n lumin inteniile iniiale ale oamenilor de decizie cu privire la populaia int a fiecrui program.
Aceste mijloace de control se bazez pe operaionalitatea criterilor de admitere, noiune tradus aici prin
costul controlului: cu ct este mai mic costul unitilor de verificare cu att este mai mic i riscul erorilor.
Factorii care determin nu numai nivelul costurilor relative sau absolute, dar i fluctuaiile i tendinele
acestora includ att nivelul confidenialitii, perceput ca sacrosant n anumte ri, sau capacitatea de
diagnoz medical, elemente ca nivelul omajului sau starea i accesibilitatea bazelor de date cu privire la
beneficiarii diferitelor programe de transfer.
244

Trei aspecte ale mijloacelor tehnice de control merit o atenie particular: slbiciunile de mult familiare,
exacerbate n ultimile decenii de schimbrile economice i sociale cu impact asupra omajului involuntar, o
tendin paralel n rata srciei, posibil mai clar influenat de schimbrile atitudinilor i programelor,
surprizele istorice n aplicarea criteriilor tiinifice sau proiectate iniial ca tiinifice pentru handicap,
boal sau invaliditate.
omajul involuntar
Cea mai curnd sesizat slbiciune a mijloacelor de control privete identificarea operaional a omerilor
involuntari. A existat dintotdeauna o zon gri ntre definiia economic rezonabil a omerului involuntar i
utilizarea acesteia ca filtru de acces, reflectnd costul gsirii unor rspunsuri la ntrebri ca: poate fi omer
involuntar, dar la ce salariu de rezerv? Cu ct efort de a gsi o alt slujb? La ce disponibilitate a
realocrii?
Chiar conceptul de omaj involuntar devine neclar n industrii ca cea forestier sau piscicol unde, dup
cum au artat Raynaud i Vidal, beneficiul de omaj devine parte integral a modului de operare pentru
angajai i patroni.
Problema a existat dintotdeauna i mrimea ei merge dincolo de limitele programelor de beneficii de omaj
de vreme ce chestiunea integrrii sau reintegrrii pe piaa de munc este crucial pentru programe diferite,
ca cele de venit social minim i asisten pentru handicapai (Selfridge, van Popta, Chatignoux).
Dificultile legate de identificarea operaional a a omerilor involuntari poate explica creterea costurilor
programelor de transfer numai dac se presupune c acestea c s-au nrutit n ultimii ani. Ceea ce s-a i
ntmplat.
Pieele de munc s-au schimbat mult, mai ales n ceea ce privete aspectul ofertei (OCDE). Un numr de
factori au mrit costurile verificrii pe teren a cererilor i au crescut proporia cazurilor complexe.
Acestea includ creterea muncii sub form temporar, numrul populaiei active n regim permanent i al
gospodriilor cu mai multe persoane active, expansiunea economiei paralele sub creterea presiunii fiscale
i creterea mobilitii dictate de restructurarea i globalizarea industriei. De pild, creterea muncii
temporare i dezbaterea nesfrit asupra caracterului su voluntar (sau remunerat) lipsesc sistemele de
control de parametrul stabilitii ca mijloc ieftin de detectare. Numrul mare de oameni care tranziteaz
frontiera subire ntre populaia activ i cea inactiv are un efect similar.
omajul mare persistent n ri ncercate de criza petrolier (mai ales n Europa) exacerbeaz dificultile
de control. De pild, verificarea dac (sau nu) omerii caut de lucru se scumpete progresiv pn cnd
devine imposibil i inutil.
De-a lungul anilor, sarcina identificrii omerilor involuntari a devenit din ce n ce mai mult o problem de
judecat de valoare; cei care investigheaz i ntregul sistem administrativ sunt prudeni n aceast privin.
Putem descrie cu greu un criteriu de selecie care s fie sigur.
Srcia
Cu privire la verificarea srciei i reglementarea accesului la venitul social minim, dificultile perene
asociate cu alegerea i controlul unitii de destinaie (familia, gospodria, individul) continu s creasc.
De vreme ce toate punctele de plecare sunt foarte sensibile la definirea unitii de destinaie, problema nu
este minor.
Costul verificrii srciei a crescut n ultimele decenii ca rezultat al celor dou tendine.
245

n primul rnd, schimbarea stilurilor de via i creterea numrului familiilor monoparentale au amplificat
dificultile subliniate mai sus. Ali factori cu efect similar cuprind stabilirea mai rapid a gospodriilor
independente, expansiunea economiei lichide i refuzul mai pronunat al familiilor de a-i asuma
responsabilitatea indivizilor izolai.
Aceste tendine provoac dezbateri continue i aprinse despre contribuia sistemelor de securitate social la
schimbrile de comportament nedorite n ri ca Regatul Unit i Statele Unite. n altele, acestea au scos
n eviden sfera libertii personale definit de prin programele de transfer. n orice caz, problemele
concrete de verificare a srciei (mai precis, de verificare dac unitatea destinatar corespunde solicitrii
aplicantului) au subliniat limitele politice i legale ale controlului. De pild, opinia public nu aprob
cheltuielile necesare controalelor de poliie sau inspeciilor neanunate a reedinelor pentru a verifica dac
o anumit persoan locuiete (sau nu) acolo.
n al doilea rnd, dorina de a stabili mai clar populaiile-int ale programelor a dus n timp la creterea
numrului acestora, mrind n acelai timp suprapunerile (solicitanii sunt n acelai timp omeri,
handicapai, provenii din familii monoparentale srace) i natura capcanelor srciei, n ciuda faptului c
fuseser identificate de muli ani. De exemplu, n timp ce msurarea srciei i alevierea acesteia
depindeau de combinarea diverselor beneficii i/sau clasificarea solicitantului, srcia calculat devenea
mai scump, deciziile administrative mai dificile i porozitarea mai evident.
Msura dificultilor de determinare a srciei a crescut, chiar dac natura problemelor de baz (tinuirea
valorilor i formarea unitii de destinaie) nu s-a schimbat i nici nu pare susceptibil s fie rezolvat prin
soluii tehnice.
Filtre tiinifice: Iluzii pierdute
Programele la care accesul este bazat pe judeci profesionale (adic tiinifice) au generat o serie de
surprize. Presupuse a fi indiscutabile, neafectate de capriciile birocraiei sau vieii politice i sociale, uor
de aplicat, ei bine, judecile le-au dovedit incomplete, failibile i vulnerabile fa de evoluii care au puin
de a face cu tiina.
n timp, dou neajunsuri ale filtrrii tiinifice par a fi mai semnificative dect s-a gndit iniial. n primul
rnd, pentru multe cereri nu exist mijloace tiinifice de determinare a existenei handicapului, invaliditii
sau bolii din solicitrile candidailor. Nesiguranele ciclice legate de durerile de cap exist pretutindeni,
odat cu identificarea condiiilor de stres sau a ansamblului condiiilor psihosomatice. n ultimul caz,
problemele i evoluiile au fost i sunt discutate n termeni de acceptabilitate social, corectitudine i
fezabilitate administrativ. Oricum, este cert c acestea au mare legtur cu modelul pe care se bazeaz
implicit (stabilit de la lansare), acela al deciziilor clare luate de experi neutri.
Ca i n cazurile n care tiina i-a recunoscut limitele, acest tip de control s-a lovit de alt obstacol:
dificultile transcrierii unui diagnostic clinic ntr-o reet administrativ. Procedurile de evaluare clinice
(tiinifice) nu au fost proiectate pentru a sprijini ncadrarea proprie programelor de transfer. A stabili c
individul X sufer de Y este mai simplu dect a determina n ce msur Z l face pe X parial sau total inapt
de munc.
Bineneles, imaginaia n materie de reglementri s-a exercitat cu generozitate n domeniu. Cel mai
important lucru relevat este c ponderea judecii administrative este la fel de important ca i criteriile
tiinifice care trebuiau iniial s predomine. Trecerea de la judecile tehnice la cele administrative ca i
n cazul omajului involuntar a fost ntrit de expansiunea rapid a furnizrii i consumului serviciilor
de sntate, tendin numit medicalizarea atitudinilor i comportamentelor.

246

Exist multe exemple pentru a ilustra acest lucru. Un raport al Curii de Conturi din Frana demonstreaz
c n anumite dpartements s-a fcu uz de asistena pentru handicapai numai n vederea redistribuirii
venitului, noiunea de handicap fiind extins mult dincolo de intenia iniial. O situaie similar a existat n
Belgia, unde s-a lansat conceptul de handicap social. Dintr-un punct de vedere opus, ncercrile de
succces de a limita accesul la beneficiile pentru accidentele la locul de munc din Qubec au folosit numai
msuri pur administrative de tipul chemrilor sistematice n acest sens ale reprezentanilor oficiali. Similar,
campania american de la mijlocul anilor 80 de a scutura solicitanii beneficiilor de invaliditate a fost
realizat numai prin schimbri n practica administrativ, fr amendamente ale legislaiei.
Capaciti de prognoz i detectare
Capacitile de prognoz i detectare pentru monitorizarea segmentelor populaiei destinatare a beneficiilor
fac parte din mijloacele tehnice de control.
Judecile asupra naturii impredictibile a tendinelor costurilor programelor de transfer i a existenei
deviaiei identice de la o ar la alta se refer mereu i inevitabil la prognozele produse la momentul
cnd programele n cauz au fost introduse sau restructurate. Nu va surprinde pe nimeni c surprizele
deriv din prognoze fr greutate, optimiste i prtinitoare. De vreme ce responsabilitatea acestor
progrmane este grabnic atribuit, evaluarea calitii prognozelor iniiale este neclar de-a lungul
programelor de cercetare a costurilor.
Oricum, dou trsturi semnificative scot n eviden faptul c, din acest punct de vedere, mijloacele
tehnice de control sunt deficitare n mare msur.
n primul rnd, aproape nicieri nu sunt alocate resurse substaniale studiului potenialilor beneficiari.
Exagernd puin, putem spune c sistemele au funcionat ca i cum legislaia privind compensarea
handicapailor sau invalizilor sau reducerea srciei a fost adoptat viznd o condiie care afecteaz ntro manier clar i de netgduit o populaie clar definit. Singurele cifre disponibile care pot pretinde o
asemenea certitudine sunt cele ale beneficiarilor unui program existent nlocuit de o msur mai
generoas. Surprizele programelor canadiene de beneficii de omaj i ale programelor norvegiene de
invaliditate pot fi astfel interpretate.
Putem da alte exemple. Calculul suprapunerilor reale ntre populaiile int sunt absente. Mai mult, din
toate rile participante un singur model de prognozare (Brown din RU) folosete date sub forma
modest a programelor stabile pentru a determina populaiile cu risc mare, adic cele care ar putea deveni
destinatarii diverselor beneficii. i mai mult, aceast dimensiune a modelului este nc slab dezvoltat.
n al doilea rnd, cu cteva excepii, ca n Irlanda sau ntr-o anumit msur n Regatul Unit, dosarele
popuaiei care primete beneficii n cadrul diverselor programe de transfer nu sunt structurate similar, nici
uor de repartizat ntre birourile administrative. Dup cum s-a vzut mai devreme, indicaiile cu privire la
porozitate, migraia de la un program la altul, sau chiar trsturile distinctive ale beneficiarilor diverselor
programe au provenit de cele mai multe ori indirect, din studii neregulate. Detectarea modelelor de
compensare nu este uoar nici la nivel central, nici n administraiile locale. Sistemele de informaii
genereaz cu greu semnale de porozitate dac o fac. i totui nu este dificil pentru computere: pentru a
cita un caz deosebit de dificil, datele de acest tip care se refer la consumul serviciilor de sntate din
spitale i sunt produse aproape regulat.
Msuri tehnice de control: Rezumat
Urmtoarele trsturi pot fi observate:
247

 criteriile de acces pentru omaj sunt slabe, afectate de schimbrile de pe piaa de munc i de
tendinele sociale;
criteriile tiinifice de acces sunt mai puin clare i cuprinztoare dect s-a intenionat,
vulnerabile fa de capriciile politice i birocratice;
capacitile de monitorizare i prognoz sunt sub nivelul posibilitilor tehnice cu privire la
potenialii beneficiari ai programelor particulare i cu privire la programele de transfer ca
ntreg.
Aceste neajunsuri ale mijloacelor tehnice de control pot explica porozitatea observat: uneltele de
prevenire a porozitii s-au deteriorat i sunt departe de a fi perfecte. Paradoxal, n acelai timp se
manifest grij ndreptit cu privire la pericolele de invadare a confidenialitii i de computerizare, iar
n ceea ce privete transferurile condiionale, mijloacele tehnice de control se dovedesc mai slabe dect
sugereaz legislaia, planurile i structurile administrative formale.
Aceast tendin extinde sfera libertii admnistrative de decizie. Oricum, dac este nevoie de informaii
despre cum i de ce exerciiul unei liberti de decizie sporite conduce la o cretere rapid a numrului
beneficiilor primite i n consecin, a cheltuielilor, acestea pot explica numai porozitatea i interaciunea ei
cu efectul roii dinate n creterea preurilor.
Stimulente i comportamente n interiorul i ale administraiei
Tirania deciziilor minore
Cu cteva excepii (de pild programul francez RMI de venituri sociale minime), creterea cheltuielilor
programelor de transfer din ultimii douzeci de ani a survenit fr modificri legislative majore. Creterea
i porozitatea observat se datoreaz tendinei de acumulare a deciziilor la margine. Acestea sunt luate
cteodat prin apelurile ctre autoritile semi-legale, dar de cele mai multe ori constituie rezultatul
deciziilor administrative. n acelai timp, cu cteva excepii (Irlanda, Regatul Unit), ncercrile de a reine
expansiunea sau de a reforma au pus accentul pe implementarea politicilor mai mult dect asupra
modificrii populaiei-int sau a structurilor de programe.
Modul n care cheltuielile au crescut urmeaz n paralel creterea libertii autoritii de a dispune, ca
rezultat al slbirii mijloacelor tehnice de control fie n practic, prin raport la ateptrile iniiale (criteriile
tiinifice) sau ca rezultat al schimbrii sociale (srcie) sau tendinelor economice (schimbri n natura
muncii, schimbri structurale masive, creterea omajului).
Tendina observat, rezultanta acumulrii unor deviaii mai mici, a generat percepia comun multor ri,
conform creia trebuie abordate reforme structurale i ntregul aparat legislativ i administrativ trebuie
reorientat spre arena politic. Faptul c aceast schimbare nu a avut loc sau a fost slab subliniaz
dificultatea acesteia.
Absena oricrei mari dezbateri sau a deciziilor explicite cu privire la extinderea programelor de transfer
tinde s camufleze locul comun al responsabilitii politice i administrative. Numai prin descentralizare,
relaii ntre straturile guvernului i responsabilitate fiscal vor apare indicaii clare n aceast privin.
Acestea sunt clasate mai jos sub titlul de stimulente instituionale. Reamintim c, n programele de transfer
ca i n alte sectoare, nu este de mare folos ncercarea de a defini aceste roluri: transferarea responsabilitii
alegerilor pentru care este dificil adoptarea legislaiei prin slbirea implementrii lor (Hartle, Lacasse,

248

March i Olsen) este o practic familiar. De pild, observaiile timpurii asupra lipsei resurselor alocate
evalurii iniiale a beneficiarilor poteniali sau a potenialelor suprapuneri poate fi interpretat ca
manifestare a unui comportament similar.
Rolul activ jucat de oferta programelor de transfer n tendinele observate reprezint baza seriei de
iniiative oferite celor implicai. n primul rnd, le vom examina la nivelul instituiei n relaiile dintre ele i
n relaie cu centrul (Stat, buget etc). Vom considera deci stimulentele pentru i constrngerile asupra
angajailor i managerilor din interiorul instituiilor.
2. Autonomie instituional i managerial, responsabilitate fiscal dispersat i stimulente potrivnice.
Vom discuta maniera n care structurile nfiinate pentru implementarea programelor de transfer pot
contribui la extinderea acestora. Implementarea programelor de transfer este foarte descentralizat n toate
rile cu excepia Irlandei. O serie de instituii sunt implicate, corpuri guvernamentale specializate pentru
fiecare program, autoriti locale i regionale care administraz anumite programe de asisten social,
omaj sau venitui sociale minime, parteneri sociali care n anumite ri au responsabiliti extinse n
probleme ca ajutoarele de omaj, etc. Diviziunea muncii difer mult de la o ar la alta, dar toate au
nfiinat structuri care reflect independena presupus a acestor programe unele fa de altele.
Separarea structurilor de implementare merge chiar mai departe: programele care au fost proiectate ca
interdependente sunt de fapt conduse ntr-o manier foarte autonom. De pild, se cunoate c venitul
social minim funcioneaz ca ultim centur de siguran pentru omerii care nu mai sunt ndreptii la
ajutor. Aceste programe sunt conduse de corpuri strict distincte, deseori situate la diferite niveluri ale
guvernului (Canada, Scandinavia) sau de parteneri sociali, n numele guvernului sau autoritilor locale
(Germania, Frana, Spania).
Specializarea sau difuzarea rezultant favorizeaz porozitatea i creterea numrului solicitanilor de
beneficii, prin intermediul a dou serii de stimulente complementare. Consolidarea atitudiilor
independente, dei nu documentat n ntregime, poate fi parial determinat de economia administraiei
publice (Niskanen, Breton) i parial de dificultatea enorm de a schimba astfel de structuri motenite.
Dispersarea responsabilitii fiscale a fost observat n studiile realizate n rile participante.
Autonomia instituional
Instituiile sunt pretutindeni mai mult dect mijloace de implementare a politicilor. Ele materializeaz
relaii de putere i percepia a ceea ce este dezirabil. Afirmarea legitimitii este parte integral a existenei
acestora. Presiunile n sensul extinderii puterii i sferei lor de aciune sunt un fenomen bine documentat n
analiza birocraiilor.
n ceea ce privete programele de transfer, exist doi factori care se combin n favoarea extinderii.
ntr-un context descentralizat i deconcentrat, afirmarea autonomiei i naturii specifice a rolului su sunt n
avantajul fiecrei nstituii. Se poate explica, n parte, dezinteresul de a colabora efectiv cu instituii
adiacente i parial concurente. Exemplul lipsei bazelor de date acoperind toate programele de transfer sau
a dosarelor ce ofer control accesului total la sistem, despre care am vorbit mai sus, nu este accidental. El
reflect rezistena previzibil a instituiilor fa de crearea uneltelor care permit centrului s le
controleze. Este una din manifestrile dificultilor de coordonare a activitii diverselor agenii de
implementare a programelor de transfer.

249

Tendina expansionist a instituiilor intensific efectele de aprare a autonomiei lor: dac sistemul este
parial poros, este n interesul cel puin al ctorva instituii de a-i mri sfera de aciune i clientela n faa
concurenei. De pild, un raport al Curii de Conturi din Frana critic cu fermitate faptul c managementul
programelor de ajutor pentru handicapai ncurajeaz sistematic extinderea atelierelor protejate i reinerea
clientelei n interiorul acesteia mai mult dect maximizarea oportunitilor de a se reintegra pe piaa de
munc ale beneficiarilor, adic misiunea formal asumat de organizaie. ntr-o situaie n care cererile de
programe de transfer i de discreie administrativ cresc simultan, nu este necesar s se postuleze o
strategie activ de cretere a contribuiei pe pia pentru a crede c tendina ctre atitudini autonome a dus
la porozitate i la numerul n cretere al destinatarilor beneficiilor. Este de ajuns s se observe cteva
instituii care acioneaz clar n aceast manier i s se accepte o supoziie modest, anume c birocraiile
programelor de transfer nu sunt fundamental diferite de alte birocraii.
Dispersia responsabilitii fiscale
Dispersia responsabilitii fiscale este un fenoment rspndit i cunoscut. Cel mai limpede caz este oferit
acolo unde diferite niveluri guvernamentale conduc programele de transfer, iar responsabilitile de
finanare i cheltuieli ale acestora sunt divergente. Este cazul, de pild, cnd o autoritate local conduce
dou programe, s spunem ajutoare de omaj i asisten pentru handicapai, primul fiind finanat parial
din impozite locale, cellalt fiind finanat cu totul de ctre stat. Nu va fi o surpriz pntru nimeni ca, prin
abilitatea administraiei, omerii s devin handicapai. O ilustrare absurd a acestui fenomen este oferit
de Ministerul Afacerilor Sociale din provincia Ontario, Canada, care, anunnd rezultatele interzicerii unei
risipe prin controlarea a 40 000 de solicitri de asisten social, denuna neglijena funcionarilor si
publici de a nu transfera solicitanii ctre alte programe federale.
Aceste stimulente potrivnice o alt ilustrare a cunoaterii vechi a dificultii de a asigura redistribuia la
nivel local sunt departe de a fi singurele. Chiar dac programele sunt finanate prin transfer de la centru,
este n interesul clar al autoritilor locale de a maximiza accesul alegtorilor lor la resurse. Maximizarea
transferurilor ctre votanii regionali i locali este parte integrant a mandatului reprezentanilor alei
interesai. Canada cunoate bine aceast lecie: lucrrile publice finanate din fonduri publice au fost
utilizate pentru a califica oameni pentru ajutorul de omaj, care este n ntregime finanat de guvernul
federal, n mai mare msur dect pentru asigurare social, care este finanat n comun.
Un sistem ca acesta, dispersat ntre autoritile politice, are efectul de a face dezirabil porozitatea din
punctul de vedere al furnizorilor de servicii publice.
Stimulente diferite dar la fel de potrivnice se gsesc i n interiorul structurilor n care partenerii sociali
exercit o responsabilitate considerabil. Esta cazul Olandei, de pild, cu privire la beneficiile de omaj i
boal. Dac anagajailor li se acord beneficii de boal mai mult dect beneficii de omaj, att angajaii ct
i patronii au de ctigat, primii pentru c rata de nlocuire a veniturilor este mai mare i mai ndelungat,
cei de-ai doilea pentru c nu trebuie s plteasc taxe asociate omajului sau s garanteze venitul n timpul
primelor sptmni de omaj. Rezistena att din partea sindicatelor ct i a patronilor la orice ncercare de
a lega contribuiile de securitate social de riscul omajului n funcie de industrie genereaz cel puin
parial dintr-un tip comun de aprare a intereselor.
Stimulente instituionale clare
Cnd programele de transfer ofer diferite avantaje, cnd capacitatea de control este mult n urma nivelului
de selectivitate asumat de diverse programe i cnd este n interesul instituiilor i oamenilor de decizie s
extind i s oblige pe alii s suporte costurile beneficiilor pe care le acord solicitanilor, ar fi o adevrat
minune ca porozitatea i costurile s nu creasc n modul n care s-a ntmplat.
250

Personal i manageri: Stimulente la nivel instituional

Aa cum stimulentele descrise mai sus au avut un efect neechivoc asupra instituiei n relaia sa cu ntregul
sistem, stimulentele care decurg din cerinele interne de management ale instituiilor par s joace un rol
similar. Oricum, n acest caz faptele sunt mai puin definite i exist chiar un numr de contra-exemple.
Dac rezultatele cu privire la stimulentele interne sunt mai speculative, aceasta se datoreaz faptului c
managementul programelor de transfer reprezint oaia neagr a studiilor de management public. n aceast
privin, cele mai interesante indicaii sunt cele cu privire la noiunea de datorie de responsabilitate plin
fa de populaia defavorizat, nu numai n termeni de venit, dar i n termeni de capcitate de a lucra cu
mainria birocratic. Noiunea este simpl, foarte asemntoare unei abordri medicale, cu virtuii
recunoscute pretutindeni: personalul trebuie s fie mai mult dect cineva care adjudec ndreptirile
programelor n cauz. Ei trebuie s ajute solicitanii ntr-o manier ct mai deschis posibil i s fac tot
ceea ce este posibil pentru a rezolva problemele care i-au determinat pe destinatari s solicite ntreptiri n
cadrul unui anumit program.
Acest ideal nobil, cu totul funcional din punctul de vedere al unui management public solid i al abordrii
corecte a managementului programelor nrdcinate n idealurile de solidaritate, se traduce n analiza
noastr prin aciunea personalului ca agent luminat al solicitanilor, maximizndu-le accesul la resursele
programului ca ntreg. Atitudinile care se conformeaz acestui percept ncurajez porozitatea i expansiuna
unui sistem ale crui politici implic o marj considerabil de nesiguran cu privire la implementare, n
care porozitatea este ncurajat i de alte fore, iar acoperirea realizat prin programele de transfer nu este
niciodat n ntregime corect.
Cel mai important aspect al acestor stimulente interne este c sunt foarte compatibile cu cele mai acceptate
canoane ale abordrilor manageriale i ale eficienei n managementul public. Sensul misiunii
organizaionale, ncurajarea iniiativei individuale din partea personalului, pentru a rezolva problemele, nu
numai cea de respectare a reglemetrilor, fac parte dintr-un crez care fecund nnoirea administraiei
publice de pretutindeni. Programele de transfer, aa cum sunt structurate n cele mai multe ri, constituie o
arie n care managementul public mbuntit solicit acordarea unei importane mai mari monitorizrii i
supervizrii, imperativelor mai accentuate de control al cheltuielilor publice.

CONCLUZII

Date cunoscute i necunoscute

Acest studiu, care subliniaz importana ofertei n programele de transfer pentru explicarea convergeneei
surprinztoare a tendinelor costurilor n diverse ri, traseaz limitele a ceea ce se cunote i distinge ntre
cunotiinele solide i acele chestiuni asupra crora numeroase probleme rmn fr rspuns.
Experienele descrise demonstreaz limitele cercetrilor pieei de munc, care se concentreaz aproape
exclusiv asupra comportamentului muncitorilor i se centreaz exclusiv asupra beneficiarilor unui singur
program. Indicaiile acestor cercetri pot fi viciate n multe moduri, i anume prin ignorarea
comportamentului furnizorilor sau excluznd o ntreag categorie de beneficiari avantajai de porozitatea
ntre programe. Este cazul obiectivelor normale ale programelor de beneficii pentru omeri, cnd sunt
251

considerai n afara pieei de munc (boal, invaliditate), cu ncurajarea autoritilor care caut reducerea
indicilor de omaj.
n consecin, prin prisma interdependenei care exist ntre politicile de transfer cu privire la controlul
clientelelor i al cheltuielilor, este necesar reexaminarea concluziilor trase de obicei, de pild, faptul c
asigurrile de omaj au numai un efect limitat asupra pieei de munc, strict n perioada cutrii locurilor
de munc, etc. Rezultate de acest tip, de vreme ce nu iau n consideraie suprapunerile ntre programe i
migraiile clientelelor de la ajutorul de omaj spre - depinznd de ar beneficii de boal, de invaliditate
sau venituri sociale minime, pot distorsiona i ntrzia o diagnoz corect, ducnd la o apreciere eronat a
msurilor corective necesare. De exemplu, se poate crede c restrngerea criteriilor de eligibilitate pentru
asigurrile de omaj ar fi avut un impact pozitiv puternic asupra cheltuielilor publice dac se ia n calcul
numai politica respectiv. Aceast msur, dac determin trecerea destinatarilor la un program i mai
costisitor, de tip beneficiu de invaliditate, va crete de fapt cheltuielile publice ale programelor de transfer.
Trebuie cuantificate trecerile posibile sau cauzate de aceste tipuri de schimbri politice. Se cunoate faptul
c acestea au survenit n aproape toate rile OCDE i c problema nu se reduce la evitarea fraudei i a
abuzurilor. Numai informaii incomplete sunt disponibile cu privire la rapiditatea acestor schimbri, la
indentitatea i caracteristicile solicitanilor implicai i la impactul msurilor administrative ntrevzute
pentru controlul i prevenirea porozitii.
Acest studiu indic prioritatea ce trebuie acordat n continuare cercetrii dinamicii ofertei acestor
transferuri, mai ales a stimulentelor potrivnice din managementul acestor politici, fie la nivelul
personalului din interiorul departamentelor implicate, fie la nivelul relaiilor dintre departamente.
Disfunciile n implementare par att de grave nct pot duce la eecul oricrei reforme structurale a
politicilor, chiar dac acestea sunt teoretic bine proiectate. Similar, orice reform de securitate social nu
trebuie numai s se centreze pe proiectarea politicii, ci i pe structurile de management ale acesteia,
mijloacele de monitorizare i identificare a deviaiilor n aprovizionare, pe modurile de ajustare a politicilor
ct mai rapid posibil. De fapt, reformele generale din securitatea social sunt dificile, costisitoare att
politic ct i financiar, astfel nct sunt ntreprinse rar i cu ntrziere. A asigura posibilitatea adjustrilor
marginale n regim permanent este deci de importan crucial.
Aa cum deviaiile cheltuielilor din trecut au fost ocazionate de acumularea deciziilor marginale, sistemele
ale cror reforme sunt pe termen lung trebuie s detecteze aceste deviaii, s se adapteze continuu. Dac
eueaz aici, orice tip de reform va fi subminat n faza de implementare sau exist riscul ca reformele s
fie inconsistente sau inacceptabile din perspectiva solidaritii. Orice mbuntire n management i
controlul programelor de transfer va include o doz suplimentar de control al costurilor, ceea ce va atrage
dup sine alegerile dificile, facilitate n trecut de libertatea administraiei de a dispune.
n cele din urm, deviaia din costurile transferurilor n ri diferite arat dificultatea - subestimat n trecut
de a implementa unul dintre principalele articole de credin din domeniu n ultimele decenii, anume,
superioritatea unei abordri foarte selective i bine orientat spre popuaia-int. Dup cum a artat
Atkinson, programul de cercetare a atins probleme de fezabilitate i a accentuat riscurile i limitele unei
asemenea abordri.
Cteva recomandri
Pentru ri ca cele din Europa Central i de Est, care reformeaz securitatea social i mai ales programele
de transfer ctre indivizi i familii, experiena rilor OCDE nu ofer nici o soluie testat care s poat fi
adoptat fr ezitri. Dup cum am vzut, rspunsurile la multe ntrebri rmn incomplete. Cu toate
acestea, eecurile experimentate i problemele aprute recent au fcut posibil ntocmirea unei liste de

252

mecanisme i unelte ce poate facilita ntreprinderea schimbrilor necesare i monitorizarea politicilor de

transfer.
Tehnici
Politicile sociale sunt probabil o zon n care este evident nevoie de o clasificare funcional a cheltuielilor
bugetare. Oricum, nu va fi suficient numai consolidarea cheltuielilor. Trebuie detectate i deviaiile
costurilor totale de transfer. Pentru a da numai un exemplu concret, un numr de ri OCDE au nvat din
propria experien c este dificil identificarea corect a problemelor dac bazele de date cu diverse tipuri
de destinatari sunt incompatibile. Din acest motiv, ri ca Regatul Unit i Irlanda i-au concentrat eforturile
n acest domeniu.
Aceste ri au investit simultan n numeroase domenii, cu scopul de a asigura compatibilitatea diverselor
dosare, de a detecta momentul cnd beneficiarii se mut de la un program la altul i de a identifica rapid
orice schimbri survin, etc. Mai mult, uneltele dezvoltate include modele complete de prognoz, capabile
de a rspunde unor ntrebri gen Dac omajul crete cu mai mult de un procent pe an, ce impact va avea
asupra altor programe de transfer, nu numai cele de asigurarea de omaj, dar i de asisten a mamelor
singure sau a programelor de locuine sociale?. Pe lng aceast abilitate de a face prognoze pe termen
scurt, aceste ri au dezvoltat capabilitatea de a detecta i prognoza tendine de dezvoltare mai subtile i
mai lente, menionate de-a lungul acestui raport (efectul roii dinate, porozitatea).
Pentru a dezvolta aceast capabilitate, acestea au introdus, pe lng modelele de stimulare, un concept nou
n acest domeniu, cel al populaiilor-n-risc, adic al populaiei potenial beneficiare n cadrul acestor
programe. Departe de a fi o construcie pur teoretic, acest concept este o politic, o unealt managerial i
bugetar. Conceptul recunoate explicit lecia dificil a ultimilor decenii i o include n informaia furnizat
oamenilor de decizie (cnd sunt introduse schimbrile sau n cursul monitorizrii implementrii politicilor
generale de transfer).
Orict de precise i reglementatoare pot fi prevederile, obiectivele politicilor de transfer nu pot fi
niciodat definite n ntregime i cu precizie dinainte.
De exemplu, cei care au proiectat iniial politicile pentru beneficii de invaliditate aveau n vedere victimele
accidentelor n urma crora nu-i mai puteau folosi membrele. Acest cadru de referin, ncadrat prin
politici, metode de monitorizare i management nu furnizeaz o baz clar definit pentru problemele
aprute civa ani mai trziu, privitoare la stres, dependen de droguri i dificultatea de diagnosticare a
anumitor cazuri. Similar, prin compensarea muncitorilor neangajai n industriile sezoniere pe baza
salariilor ctigate n sptmna precedent, cadrul nu a prevzut c industriile vizate (forestier, piscicol,
de construcii) vor amplifica natura sezonier a activitilor lor pentru c sistemul fcea acast practic
profitabil.
Pe scurt, este clar c investiiile n tehnicile analitice, statistice i de monitorizare - care sunt mici prin
comparaie cu alocrile totale din domeniu ar fi o msur valoroas i economic de prevenire ca
politicile bine intenionate s nu genereze costuri anticipate i efecte nedorite asupra economiei.
Management
Dup cum am subliniat mai devreme, expertiza acumulat n managementul public eficient al politicilor de
transfer este modest. Faptul nu este surprinztor, dat fiind c acum treizeci de ani (chiar mai puin), aceste
politici erau bazate pe supoziia c exist clientele clar definite i reciproc exclusive care se conformeaz
perfect inteniilor legislatorilor, chiar dac aceste intenii nu erau clar reflectate n legislaia sau
253

reglementrile m vigoare. Mai mult, spre deosebire de de natura mai mult sau mai puin comercial a
serviciilor pe care le furnizeaz guvernul i n care criteriile de eficien sunt transparente, managemenrtul
programelor de transfer solicit guvernului un echilibru delicat ntre folosirea judicioas a banilor publici i
reglarea acesului la beneficii, pe de o parte, i grija pentru beneficiarii, care aparin populaiei celei mai
defavorizate, pe de alt parte.
Dei experiena occidental nu poate furniza formule clare i testate, ea poate oferi o lecie esenial: aa
cum aceste supoziii naive cu privire la comportamentul beneficiarilor i la posibilitatea de a identifica cu
precizie populaia-int trebuie s fie abandonate, astzi este necesar s se abandoneze convingerea c
meninerea nivelului de venit este neutr pentru cheltuielile publice. Orice cercetare, reform sau
experiment realizat n domeniu - prin comparaie, de exemplu, cu orice numr sau serie de activiti, de la
servicii potale la transport guvernamental s-a dovedit foarte costisitoare n termeni de cheltuieli
nedorite i de deviaii care au trebuit corectate ulterior cu costuri mai mari. Lecia pozitiv este c investiia
n managementul acestui sector, chiar dac nu poate fi dect inovativ, se poate dovedi una dintre cele mai
bune surse de economie i control bugetar al oricrei reforme administrative.
Centralizare i descentralizare
Toate rile OCDE au descentralizat efectiv mangementul programelor de transfer. Aceasta este valabil att
din motive istorice ct i prin natura activitilor n cauz. Expansiunea abordrii mangeriale a
administraiei publice favorizeaz de asemenea descentralizarea. n cele din urm, ncercrile de a conduce
simultan un mare numr de politici pentru populaii-int distincte a consolidat aceast descentralizare.
Cu toate acestea, dup cum s-a artat mai devreme, descentralizare a generat costuri care nu mai pot fi
trecute cu vederea. Ea este parial responsabil pentru ntrzierea deviaiilor costurilor i fr ndoial poate
fi vinovat pentru amploarea acestei deviaii. Pe scurt, n ciuda avantajelor incontestabile ale
descentralizrii, aceasta ngreuneaz supravegherea programelor de transfer n ansamblu. Singura lecie ce
poate fi reinut din acest studiu este interdependena strns dintre politicile proiectate i conduse iniial ca
reciproc independente, att n ceea ce privete cheltuielile ct i clientela.
Astfel, se pare c reforma, att cea din rile OCDE ct i cea din Europa Central i de Est, solicit o
schimbare de direcie i mai ales o consolidare a supravegherii i consolidrii tendinei generale a
programelor de transfer. Evident, supravegherea central nu poate nlocui managementul de zi cu zi.
Aceasta trebuie s acioneze asupra schimbrii acestor politici, asigurndu-se c acestea se acordeaz
permanent la schimbrile sociale, inclusiv cele determinate de politici.
Dat fiind natura delicat a acestor politici, ar fi o iluzie s ne ateptm ca ele s poat fi suravegheate
numai bugetar, cu att mai mult cu ct cele mai serioase dificulti ale rilor OCDE apar n perioade mai
mari dect anii financiari i la interfaa dintre politici. Supravegherea i adaptarea continu a politicilor de
transfer este un exemplu caracteristic al responsabilitii comune a corpurilor guvernamentale centrale.
Aceste responsabiliti centrale pot fi exercitate n multe moduri, de la comitetele comune centru-buget,
crearea unor corpuri specializate care s sesizeze i s anune problemele din timp, gen ESO suedez, la
lrgirea sarcinilor i capacitii de audit (executiv sau parlamentar) sau stabilirea unor centre
neguvernamentale de monitorizare i control. Ct despre forma precis a acestor responsabiliti
guvernamentale centrale, tradiiile i preferinele politice ale diferitelor ri le vor determina pe cele mai
eficiente.
Pentru a aprofunda cunotinele

254

Rapoartele pe care se bazeaz capitolul de mai sus sunt disponibile la :

Publications Service , OECD, 2 rue Andr-Pascal, 75775 Paris cdx 16, France. Tel: (33-1) 45 24 090 86,
telefax: (33-1) 45 24 17 06. Publicaiile n cauz sunt: Budgeting for Results (1995) i Budgeting for
Entitlements (n curs de publicare).
DANTZIGER S., HAVEMAN R. i PLOTNICK R. (1981), How Income Transfer Programs Affect
Work, Savings and Income Distribution: A Critical Review, Journal of Economic Literature, pag 9751082.
ATKINSON, A. B. i MICKLEWRIGHT J. (1991), Unemployment Compensation And Labour Market
Transitions: A Critical Review, Journal of Economic Literature, pag. 1679-1727.
MOFFIT, R. (martie 1992), Incentive Effects Of The US Welfare System: A Review, Journal of
Economic Literature, pag 1-16.

BIBLIOGRAFIE

ATKINSON, A.B. (1992): Towards a European Social Safety Net. STICERD No. WSP/78. London
School of Economics, London.
ATKINSON, A.B. (1992): The Western Experience with Social Safety Nets. STICERD No. WSP/80. LSE,
London.
BAIER, V.E., J.G. MARCH i H. SAETREN (1986), Implementation and Ambiguity, Scandinavian
Journal of Management Studies, 2, pag. 197-212.
BALDWIN, P. (1990): The Politics of Social Solidarity, Cambridge University Press, Cambridge.
BLUNDELL, R. i WALKER I. (1986), Unemployment, Search and Labour Supply, Cambridge, (eds).
BOWITZ, Einar (martie 1993): Unemployment and the growth in the number of recipients of disability
benefits in Norway, Central Bureau of Statistics, Oslo.
CARD, D. i FREEMAN Richard B. (1993), Small Diferences that Matter: Labour Market and Income
Maintenance in Canada and the United States, National Bureau of Economic Research Comparative
Labour Market Series 1. Chicago: University of Chicago Press.
DEPARTAMENT OF SOCIAL SECURITY (1993), Containing the cost of social security - the
international context, HMSO, London.
Economic Council of Canada (1992): The New Face of Poverty: Income Security Needs of Canadian
Families, Supply and Services Canada, Ottawa.

255

DISNEY, R. si WEBB, S. (1990), Why Social Security Expenditure in the 1980s has Risen Faster than
Expected the Role of Unemployment, Fiscal Studies 11, no. 1.
KORPI, W. (1991): Political and economic Explanations for Unemployment: A Cross-National and LongTerm Analisys, British Journal of Political Science, vol. 21, pag. 315-348.
LACASSE, F. (1995), Mythes, savoir et dcisions politiques, Presses Univbersitairea de France, Paris.
MOLHO, I. (1989), A disaggregate model of flows onto Invalidity Benefit, Applied Economics, 21, pag.
237-250.
MORRIS, R. (ed) (1988): Testing the Limits of Social Welfare. International Perspectives on Policy
Change in Nine Countries, Brandeis University Press, Hanover, HN.
OECD (1992): A Review of the Dutch Labour Market, DEELSA, Paris.
THERBORN, G. (1989): States, Populations and Productivity: Towards a Political Theory of the Welfare
State in P. Lassman (ed) Politics and Social Theory, Routledge, London.
TOLLISON R. D., BOWLWY, C.K., TULLOCK G. (dir. pub.) (1989) The Political Economy of Rent
Seeking, Kluwer Academic Publishers, Boston.

LISTA TERMENILOR UTILI

Responsabilitatea este un concept-cheie n teoria i practica modern a managementului. Aceasta

semnific faptul c managerii sunt responsabili pentru ndeplinirea unui set definit de ndatoriri i sarcini i
pentru conformitatea cu regulile i standardele asociate poziiilor pe care le dein. Persoana sau grupul n
faa cruia managerii raporteaz i n faa cruia rspund de aciunile lor este numit explicit i poate fi
rspltit pentru performane bune sau sancionat pentru cele inadecvate. Managerul unei uniti
instituionale poate fi responsabil pentru aciunile personalului aflat n subordinea sa.
Guvernelele care au ntreprins reforme n managementul public au tins s delege managerilor un grad mai
ridicat de flexibilitate i autonomie pentru creterea eficienei i eficacitii activitii lor. Deoarece acest
fapt confer managerului o putere mai mare de a lua decizii arbitrare, reformele au pus accentul pe
responsabilitate, ca mijloc de echilibrare i verificare a exercitrii puterii mai sus menionate. n cadrul
ministerelor i ageniilor guvernamentale, responsabilitatea poate fi:
intern, n relaie cu un nivel mai nalt de management, n cadrul creia managerii sunt
evaluai n mod regulat dup modul n care i-au ndeplinit sarcinile precizate n descrierea
posturilor respective. Mririle salariale sau promovrile depind frecvent de rezultatul acestor
evaluri (estimri ale performanei);
extern, n faa Parlamentului, a ageniilor centrale (ISA), att cu privire la propriile
performane ct i pentru performanele organizaiei pe care o conduc, cum este cazul
funcionarilor de rang superior.
256

Auditul poate fi realizat pentru a satisface cerinele manageriale (audit intern) sau de ctre Instituia
Suprema de Audit (ISA) sau un auditor numit de SAI, pentru verificarea obligaiilor legale (audit extern).
O sarcin special a auditului intern este aceea de a monitoriza sistemele de control managerial i de a
raporta conducerii eventualele slbiciuni i recomandri pentru ameliorarea acestora. Aria de concentrare a
unui audit variaz de la o ar la alta i include:
auditul financiar, acoperind examinarea i raportarea asupra situaiilor financiare i
examinarea sistemelor de contabilitate pe care se sprijin aceste situaii;
auditul de conformitate sau periodic, care examineaz conformitatea administrativ i
legal, probitatea i corectitudinea administraiei, sistemelor financiare i sistemelor de
control managerial; i
auditul impactului operational, care evalueaz managementul i performana operaional
(economie, eficien i eficacitate) a anumitor ministere i agenii n folosirea resurselor
financiare i de personal n realizarea obiectivelor propuse. Vezi de asemenea Control (2).
Economie, eficien i eficacitate:
economia nseamn achiziionarea resurselor necesare (finane,
echipamente, etc.) pentru a realiza o activitate la costul cel mai sczut;

personal, cldiri,

eficiena nseamn realizarea unui maxim de rezultate pornind de la un nivel dat de resurse
pentru a desfura o activitate; i
eficacitatea se refer la msura n care obiectivele stabilite ale unei activiti au fost atinse
Impactul se refer la ceea ce este realizat printr-o activitate, distinct de rezultatele sale, legate mai degrab
de obiectivele mai mult sau mai puin immediate. Astfel, impactul unei campanii aleatorii de msurare a
alcoolemiei condus de poliie poate fi scderea numrului de accidente asociate cu condusul in stare de
ebrietate, n timp ce unul din rezultate poate fi numrul de oferi acuzai de depirea limitei legale de
alcoolemie. Impactul este deseori dificil de msurat.
Rezultatele se refer la ceea ce este produs n mod direct sau imediat de o activitate. n funcie de natura
acestora, msurarea rezultatelor poate fi dificil.. Astfel, numrul de cazuri medicale tratate de un doctor
este mai uor de msurat dect o recomandare n ceea ce privete o anumit politic din partea unui
administrator de spital ctre conducere sau ministerul de resort, care nu poate fi evaluat dect ntr-un mod
calitativ i predominant subiectiv.
Evaluarea performanelor este o estimare n funcie de o criterii predeterminate de eficien i eficacitate
a modului n care un individ i ndeplinete o serie de sarcini stabilite. Astfel de estimri sunt folosite
frecvent pentru a stabili dac managerii sunt eligibili pentru mriri salariale sau promovri.
Msurarea performanei este o estimare n funcie de criterii predeterminate de eficien i eficacitate a
modului n care o organizaie ndeplinete o activitate sau o serie de activiti specifice. Organizaiile pot
urmri aspecte particulare ale performanei lor - rezultate financiare, eficien, calitatea serviciilor prestate,
etc. pe baza crora performana este monitorizat i evaluat.
Evaluarea unei politici sau a unui program este procesul prin care activitile ntreprinse de ministere i
agenii sunt confruntate cu un set de obiective sau criterii. Aceasta poate include o estimare a impactului

257

programului. Evalurile de program se pot desfaura n mod regulat, ca evaluri interne, sau dimpotriv,
realizate de o ter parte (Ministerul Finanelor, ISA sau un consultant extern).

258

TERMENI
GENERICI
BIROU DE
BUGETARE

CENTRU

Canada

Danemarca

Frana

Germania

Suedia

Regatul Unit

Statele Unite

Ministerul
Finanelor i
Secretariatul
Consiliului
Trezoreriei
Biroul
Consiliului de
Stat

Ministerul
Finanelor

Ministerul
Economiei i
Finanelor
Ministerul
Bugetului
MATIGNON
Secretariatul
General al
Guvernulul i
ELISE
Secretariatil
Preedeniei
Curtea de
Conturi

Ministerul
Finanelor

Ministerul
Finanelor

Trezoreria
(Ministerul
Finanelor)

Biroul de
Management i
Buget

Biroul
Cancelarului

Biroul Primului
Ministru

Biroul
Cabinetului128

Preedenia

Curtea Federal
de Conturi

Auditorii
Parlamentari129

Bundestag
(Camera
Reprezentanilo
r) i Bundesrat
(Consiliul
Federal)

Parlament
Unicameral

Oficiul National
pentru Audit
(NAO)
Camera
Comunelor
(aleas) i
Camera
Lorzilor
(numit pe
criterii
ereditare)

Oficiul General
de Conturi
(GAO)
Congresul
(ales),
cuprinznd
Senatul i
Camera
Reprezentanilo
r)

OFICIU DE
AUDIT

Oficiul General
de Audit

PARLAMENT

Camera
Comunelor
(aleas) i
Senatul (numit)

Biroul Primului
Ministru

Parlament
Unicameral cu
reprezentare
proporional

128

n original (eng.) Cabinet Office (n.t.)

129

n original (eng.) Parlamentary Auditors (n.t.)

Adunarea
Naional (vot
direct) i Senat
(vot indirect)

259