Cristina arcisa Vergatti

Statutul juridic al refugiailor

ISTITUTUL ROM PETRU DREPTURILE OMULUI

Bucureti, 2009

Redactor: Adrian Bulgaru

Institutul Romn pentru Drepturile Omului

Bucureti, B-dul Nicolae Blcescu, nr. 21
Telefon: +40 21 3114921

Descrierea CIP a Bibliotecii aionale a Romniei

VERGATTI, CRISTIA-ARCISA
Statutul juridic al refugiailor / Cristina-Narcisa
Vergatti. -Bucureti : Editura I.R.D.O., 2009
ISBN 978-973-9316-82-8

351.756(498)

Copyright 2009

Institutul Romn pentru Drepturile Omului

Bucureti, B-dul Nicolae Blcescu, nr. 21
Telefon: +40 21 3114921
e-mail: office@irdo.ro
I.S.B.. 978-973-9316-82-8

CUVT AITE

Tema proteciei juridice a refugiailor, dezvoltat n lucrarea

de fa, continu s fie de actualitate i s preocupe comunitatea internaional, n pofida schimbrilor substaniale care
s-au produs n lume, n special pe continentul european, dup
cel de al doilea rzboi mondial odat cu codificarea normelor
juridice internaionale privind refugiaii i azilanii i cu lansarea
unor vaste programe de protecie i asisten a acestora.
Existena refugiailor i a azilanilor n diverse zone ale
lumii reprezint o dovad peremptorie c promovarea i respectarea drepturilor omului este i rmne o problem
crucial a umanitii.
Caracteristic pentru refugiai i azilani este faptul c n
statul ai crui ceteni sau rezideni sunt, din diverse motive,
acetia nu beneficiaz, parial sau n totalitate, de drepturile i
libertile fundamentale ale omului, fiind nevoii s-i gseasc
protecia i asistena necesar n alte state. Mai mult, att
refugiaii ct i azilanii sunt confruntai cu grave pericole
pentru viaa i libertatea lor, prsirea rii n care se afl
constituind unica lor ans, n timp ce migranii, din ce n ce
mai numeroi n zilele noastre, se deplaseaz pe teritoriul altor
state din raiuni exclusiv economice, n cutarea unor condiii
de via mai bune.
3

Autoarea, jurist cu contribuii tiinifice substaniale n

domeniu, face delimitrile necesare, att din punct de vedere
conceptual ct i al reglementrilor internaionale i naionale,
ntre refugiai, azilani i migrani, demers deosebit de util
inndu-se seama de faptul c n prezent asistm la o explozie a
numrului migranilor din zonele srace ctre cele mai bogate,
iar n legislaia a numeroase state se constat adeseori un
amalgam al noiunilor respective cu numeroase consecine.
Precedat de o serie de reglementri, ntre care Convenia
privind statutul internaional al refugiailor din 1933 prin care
a fost consacrat principiul de baz n aceast materie, al nereturnrii, Convenia OU privind refugiaii din 1951 mpreun
cu Protocolul din 1967 constituie n prezent fundamentul juridic al sistemului de protecie al acestei categorii de persoane,
prezentat i comentat pe larg n lucrare, inclusiv sub aspectul
instituiei naltului Comisariat al OU pentru Refugiai, al
acti vitii sale. n acest context se nscrie i examinarea
opiniilor formulate de ctre Comitetul su Executiv pentru
ameliorarea normelor i a procedurilor de lucru.
ntr-un capitol distinct sunt abordate reglementrile regionale complementare i adiionale sistemului OU de protecie
a refugiailor precum Convenia Unitii Africane, Declaraia
de la Cartagena 1984, politicile i normele Uniunii Europene
privind refugiaii, tratamentul acestora n spaiul european.
Se constat c reglementrile cu privire la refugiai instituite pe plan regional i, mai ales intern, n multe state , tind s
absoarb dreptul la azil, consacrat n general la nivel constituional, abordnd global instituii care nu sunt identice.
4

Mai mult, la nivelul percepiei globale, reflectat uneori n

dispoziii legale, lipsete distincia necesar ntre refugiai i
imigrani, fapt favorizat de complexitatea situaiilor.
Un interes deosebit prezint examinarea critic a reglementrilor cu privire la refugiai din ri precum Frana, Germania,
Austria, Spania, Marea Britanie .a.
Acesta este cadrul n care sunt prezentate i analizate reglementrile legale n materie de refugiai din ara noastr (HG
nr. 28/1994, Legea nr. 15/1996, Ordonana Guvernului
r. 102/2000, Legea nr. 122/2006), procedura de acordare a
statutului de refugiat i de azilant, ncetarea i anularea
statutului respectiv, atribuiile Oficiului Romn pentru Imigrri,
autoritatea central responsabil cu implementarea politicii
privind refugiaii, i competenele sale. Formele de protecie
prevzute de reglementrile rii noastre au n vedere acordarea statutului de refugiat, a proteciei subsidiare i a celei
temporare, precum i a proteciei umanitare temporare.
Conform reglementrilor internaionale, statutul de refugiat
poate fi acordat acelor persoane care, avnd temeri ntemeiate
de a fi persecutate pe motive de ras, religie, naionalitate,
opinii politice sau apartenen la un anumit grup social, nu pot
sau nu doresc protecia rii ale cror ceteni sau rezideni
sunt.
Din analiza ntreprins, se degaj concluzia c legea
romn este mai favorabil fa de normele comunitare.
Urmnd prevederile Conveniei OU privind refugiaii i ale
Protocolului din 1967, s-a cutat adoptarea unor dispoziii
care s aib n vedere diversitatea experienelor umane,
aspectele istorice i circumstanele n schimbare, n timp ce
majoritatea dispoziiilor legale ale altor state se remarc prin
supra-reglementarea condiiilor de acordare a statutului de
5

refugiat, proceduri administrative din ce n ce mai complexe,

excluderea unor categorii de solicitani de la analizarea n fond
a cererilor de protecie, cu consecina respingerii automate
a acestora, edictarea unor definiii ale refugiatului mai
restrictive.
Chiar ntre statele membre ale Uniunii Europene exist
diferene mari n privina statutului persoanelor care nu pot fi
expulzate i a accesului pe care acestea l au la drepturile
fundamentale.
Grupul European al Instituiilor aionale pentru Drepturile
Omului, reea regional cuprinznd instituii naionale pentru
protecia i promovarea drepturilor omului, acreditate de ctre
aiunile Unite n acord cu principiile de la Paris, grup din
care face parte i Institutul Romn pentru Drepturile Omului,
evideniaz lipsa unei reglementri comprehensive n legislaia
Uniunii Europene, cu privire la persoanele care nu pot fi
expulzate i ncurajeaz includerea n Programul Stockholm a
acestei probleme.
Uniunea European este fondat pe principiile libertii,
democraiei, respectului pentru drepturile omului i aplicrii
legii. Mai mult, toate statele membre ale Uniunii sunt contractante la un numr mare de tratate internaionale privind
drepturile omului, care conin prevederi relevante pentru
persoanele care nu pot fi expulzate.
Pentru acest motiv, legislaia Uniunii Europene trebuie s
asigure o poziie ferm fa de drepturile fundamentale ale
acestui grup, care s includ dreptul la educaie, la sntate, la
locuin i hran adecvat, la munc. Acest cadru legal
trebuie, de asemenea, s includ posibilitatea persoanelor care
nu pot fi expulzate de a obine ederea legal.
6

n contextul acestor preocupri, Institutul Romn pentru

Drepturile Omului public lucrarea de fa, pe ct de valoroas sub aspectul cercetrii tiinifice, pe att de util dezbaterii n domeniu, care ofer totodat repere semnificative i
teme de reflecie n planul legislativ, instituional i al elaborrii politicilor cu privire la refugiai.
Prof. univ. dr. Irina Moroianu Zltescu

Abrevieri
BGBI Bundesgesetzblatt (publicaia oficial a normelor federale
germane).
J. O., JOUE, Journal Officiel Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
L. Lege
M. Of. Monitorul Oficial al Romniei
NAM New Asylum Model (Noua procedur de azil)
O.I.R. Organizaia Internaional a Refugiailor
O.R.I. Oficiul Romn pentru Imigrri
OFPRA Oficiul Francez de Protecie a Refugiailor i Apatrizilor.
ONU/O.N.U. Organizaia Naiunilor Unite
UE, U.E. Uniunea European
UNHCR United Nations High Commissionary for Refugees
(naltul Comisariat O.N.U. pentru Refugiai)
UNRWA United Nations Relief and Works Agency (Agenia
O.N.U. pentru refugiaii palestinieni)

ITRODUCERE
Doar n calitate de membru al unei comuniti omul i poate
exercita drepturile universale izvorte din principiile egalitii,
fraternitii i libertii1. Refugiaii reprezint o anomalie ntr-o lume
n care populaia uman este coordonat de principiul apartenenei
fiecrui individ la o naiune, la un stat suveran.
Statutul de refugiat este probabil dovada nclcrii celei mai grave
a contractului social ncheiat ntre stat i ceteanul lui. Refugiatul
este o persoan lipsit de protecia statului din care provine i, ca
urmare, este nevoit s caute aceast protecie n alt parte2. Scopul
proteciei internaionale este acela de a asigura refugiatului o
cetenie-surogat pn cnd una autentic poate fi obinut prin
intermediul repatrierii, integrrii sau restabilirii sale. n fapt, scopul
este gsirea unei soluii durabile care s creeze sau s refac legtura
dintre persoan ca cetean i un stat ca protector legal al acestuia.
Termenul exilum apare cu acelai neles la mai muli autori de
la nceputul Evului Mediu: Prudentius 3 , Servius 4 , Isidor din
1 Aceste principii se gsesc clar formulate pentru ntia dat n Declaraia drepturilor
omului i ale ceteanului din 26 august 1789, sintez a ideologiei iluministe i avnd ca
exemple Declaraia Drepturilor de la 1689 din Anglia i mai ales Declaraia de
independen a coloniilor britanice din America 1776 (cf. Culegere de texte pentru
istoria universal, epoca modern, vol. I, 1640-1848, Bucureti, 1973, p. 146-147).
2 A se vedea Irina Moroianu Zltescu i col., Refugiaii i statutul lor juridic,
Bucureti, 1992, passim.
3 Aurelius Prudentiu Clemens (n. 348 m. cca.392(?)), jurist i poet (cf. Sinead
OSullivan, Early Medieval Glosses on Prudentiuss Psychomachia: The Weitz
Tradition, Brill, Dublin, 2004, passim).
4 Servius Maurus Honoratus (cca. 420), a crui oper s-a remarcat n special prin
comentariul asupra Eneidei lui Virgilius, a scris: non dicantur profugi, sed exules
(...) nam et profugus lectus est qui iam sedes locavit (nu fugari, ci exilai. (...) patul
de refugiu este acum locuina lui); o analiz recent a comentariului lui Servius
Maurus Honoratus asupra Eneidei lui Virgilius n Hinc Italae gentes: geopolitica ed
etnografia dellItalia nel Commento di Servio allEneide, publ. de Carlo Santini,
Fabio Stok, Pisa, 2004, passim.

Sevilla5 etc. n multe din operele lor se reia explicaia termenului

exil: exul/exsul: exul dicitur qui extra suum solum est6. Potrivit lor,
condiia natural a omului este aceea de a tri pe pmntul natal, de
care este legat prin continuitatea istoric. Existena fiecrei persoane
este ntemeiat pe legturi strnse de rudenie i vecintate formate
de-a lungul timpului.
Dar omenirea nu s-a caracterizat printr-o mare stabilitate. Imense
grupuri umane au fost antrenate n valuri de migrare i colonizare a
noi teritorii. Mai trziu, urbanizarea a determinat un flux continuu al
populaiei spre orae, att din mediul rural, ct i din trguri.7
De-a lungul evoluiei istorice a omenirii, pentru anumite categorii
de populaie deplasrile au fost legate de rolul lor social sau chiar
profesional (deplasri ale cavalerilor, clugrilor, studenilor etc.).
Pentru altele, deplasrile au reprezentat consecina conflictelor
militare, persecuiilor religioase i politice, problemelor economice,
fugii din calea pericolelor de tot felul. Situaia nu difer nici n
prezent.
Dreptul internaional al refugiailor pare, n general, a fi creaia
dreptului internaional public contemporan. n parte afirmaia este
adevrat deoarece n secolul al XX-lea fenomenul a nregistrat o
amploare fr precedent. Scopul de asigurare a ajutorului necesar
celor care se refugiaz din faa persecuiilor a subzistat de-a lungul
secolelor, din raiuni att umanitare ct i politice8. Instituia azilului
a fost considerat mult vreme ca fiind apanajul normelor
eclesiastice.9 ncepnd cu secolul al XIX-lea problema ramurii de
drept competent s reglementeze tratamentul refugiailor din ce n
5 Isidor din Sevilla (n. cca. 560 570) m. 636), arhiepiscop de Sevilla,
considerat unul dintre prinii Bisericii, i-a petrecut el nsui copilria n exil, ceea
ce i-a influenat ntreaga oper (cf. Carlos Fuentes, The Burried Mirror. Reflections
on Spain and on ew World, Houghton Mifflin Harcourt, Boston, 1999, p. 45-49).
6 Cf. Sinead OSullivan, op. cit., p. 110.
7 Cf. A. Toynbee, Oraele n micare, Bucureti, 1979, p. 19-68.
8 n acest sens, pentru spaiul romnesc, a se vedea spre exemplu tefan Mete,
Domni din Principatele Romne pribegi n Transilvania n veacul XVII, CIuj, 1934,
passim.
9 De exemplu, Papa Ioan al XXII-lea a decis suspendarea dreptului de azil n
biserici pentru cei declarai eretici (cf. Lettre au roi de France Philippe VI, en 1328,
publie par Jean-Marie Vidal, Bullaire de lInquisition franaise, Paris, 1913, no.
79, p. 130-131; Vintil Horia, Dicionarul Papilor, Bucureti, 1999, p. 127-128).

10

ce mai numeroi datorit micrilor sociale nregistrate n acest secol,

dar i datorit dezvoltrii transporturilor a nclinat balana n
favoarea dreptului internaional.
Principala obligaie a unui stat este s stabileasc i s menin
ordinea n interiorul frontierelor sale. Dar cum statele nu pot exista n
afara comunitii internaionale i acesteia i revine aceeai obligaie.
Din a doua jumtate a secolului al XX-lea dreptul internaional
privind refugiaii, dreptul de azil i sistemul de extrdare au cunoscut
o dezvoltare nemaintlnit, n cadrul unui sistem creat i
supravegheat de O.N.U. n strns corelaie cu evoluia drepturilor
omului.
Situaia precar a refugiailor i protecia care li se acord nu pot
fi nelese fr a se recurge la standardele coninute de reglementrile
privind drepturile omului, la dreptul internaional umanitar. Aceasta
deoarece refugiaii sunt categoria de persoane prin intermediul crora
se fac vizibile nclcrile aduse drepturilor omului. Tendina comun
este de a pune semnul egalitii ntre dreptul internaional privind
refugiaii i protecia refugiailor ntemeiat pe Convenia O.N.U. din
1951 i Protocolul din 196710. Explicaia const n consacrarea lor
drept cele mai complexe instrumente juridice care ndeplinesc cerina
de a furniza persoanei refugiate garanii legale pentru desfurarea
unui proces corect i protecia necesar pn la demararea procedurilor legate de acesta. Analiza aspectelor juridice privind refugiaii
nu poate fi abordat fr a lua n considerare variatele convenii i
tratate privind drepturile omului, instrumentele juridice regionale
care statueaz norme privind protecia refugiailor, cum ar fi cele ale
Unitii Africane, ale Comisiei Inter-Americane pentru Drepturile
Omului, ale Uniunii Europene, dar i ale Consiliului Europei prin
sistemul su de protecie a drepturilor omului i mai ales prin
Convenia European a Drepturilor Omului i Curtea European a
10 Protocolul de la New York sau Protocolul din 1967 a fost, la recomandarea
Comitetului Executiv al Programului naltului Comisar ONU pentru Refugiai,
supus adoptrii de ctre Adunarea General a Naiunilor Unite, prin intermediul
Cosiliului economic i social; naltul Comisar a adugat i raportul su privind
propriile msuri de extindere a prevederilor Conveniei privind refugiaii. Protocolul
a intrat n vigoare la 4 octombrie 1967, potrivit dispoziiilor articolului VIII,
alineatul 1; Romnia a aderat la acest instrument juridic internaional prin Legea nr.
46/1991, publ. n Monitorul Oficial nr. 148 din 17 ianuarie 1991.

11

Drepturilor Omului, precum i reglementrile statutului refugiailor

adoptate la nivel naional n diverse state din lume, bineneles i n
Romnia. n egal msur trebuie abordat jurisprudena Curii
Africane a Drepturilor Omului i Popoarelor, a Curii Inter-Americane
pentru Drepturile Omului, a Curii de Justiie a Comunitilor Europene,
precum i Curii Europene pentru Drepturile Omului.
n lucrarea de fa nu am urmrit abordarea exhaustiv a problemei
refugiailor, ci am selectat elementele pe care le-am socotit a fi
importante pentru a putea contura o imagine a ctorva dintre
aspectele juridice de actualitate.

12

Capitolul 1
MIGRAIA. DREPTUL DE AZIL. PROTECIA
REFUGIAILOR. DELIMITRI COCEPTUALE
Drepturile omului, coninute ntr-o varietate de tratate internaionale,
sunt edictate pentru toi locuitorii terrei, indiferent de statutul lor.
Responsabilitatea principal a respectrii, protejrii i asigurrii
exercitrii drepturilor i libertilor fundamentale ale omului se afl n
sarcina statelor. Articolul 2 (1) al Pactului Internaional cu privire la
Drepturile Civile i Politice11 prevede c statele semnatare se angajeaz
s respecte i s garanteze tuturor indivizilor care se gsesc pe teritoriul
lor i in de competena lor drepturile civile i politice recunoscute n
respectivul text, fr nici o deosebire, n special de ras, culoare, sex,
limb, religie, opinie politic sau orice alt opinie, origine naional sau
social, avere, natere, fiind interzis dealtfel orice astfel de deosebire
ntemeiat pe orice alt mprejurare.12 Aceste dispoziii se regsesc ntro exprimare sensibil egal i n alte tratate internaionale privind
drepturile i libertile fundamentale ale omului. Exist ns situaii n
care statele sunt incapabile s le asigure locuitorilor lor exercitarea
acestor drepturi. Mai mult, n unele cazuri chiar statele pun n pericol
sau ncalc drepturile i viaa celor pe care au ndatorirea s-i protejeze.
Aceast conduit culpabil a condus la dezvoltarea gradual a dreptului
internaional n sensul instituirii proteciei internaionale ca protecie
subsidiar fa de cea naional. Astfel, ncepnd cu Declaraia
11 Adoptat de Adunarea General a Organizaiei Naiunilor Unite la 16
decembrie 1966.
12 Exist puine dispoziii care asigur un tratament diferit al exercitrii acestor
drepturi; spre exemplu, potrivit articolului 25, dreptul de a alege i de a fi ales este
rezervat doar cetenilor.

13

Universal a Drepturilor Omului din 1948, violrile aduse drepturilor

omului n mod repetat i sistematic de ctre un stat, sub protecia
doctrinei suveranitii acelui stat, sunt considerate inacceptabile, iar
comunitatea internaional este datoare s reacioneze. Protecia
consacrat prin tratate i convenii ncheiate la nivel internaional este
adresat acelor persoane ale cror drepturi i liberti nu pot fi exercitate
n cadrul statului de cetenie sau de reziden. Intenia acestor norme
nu este de a-i proteja pe indivizi fa de infraciunile obinuite, care sunt
de competena statului din care fac parte, privind mai degrab protecia
mpotriva persecuiei, atunci cnd statul nu este capabil sau nu dorete
s asigure o astfel de protecie. nainte de a adresa solicitri sau plngeri
mecanismelelor de supervizare a proteciei internaionale, cum ar fi
Comitetul pentru Drepturile Omului, Comitetul Conveniei privind
eliminarea tuturor formelor de discriminare mpotriva femeilor etc., cei
interesai trebuie ns s fac dovada parcurgerii integrale a procedurilor
prevzute de jurisdiciile interne ale statului presupus n culp.
n momentul n care statul nu-i ndeplinete obligaia de a
asigura protecia ceteanului sau rezidentului su, care este nevoit
s-i prseasc ara, responsabilitatea primar a proteciei refugiailor revine statelor de primire, potrivit obligaiilor asumate n temeiul
Conveniei O.N.U. din 1951 privind statutul refugiailor i/sau
instrumentelor juridice regionale complementare la care sunt parte.
Convenia din 1951 dispune c asigurarea proteciei refugiailor
se afl n sarcina statelor de primire. Este ns mai puin clar dac n
dreptul internaional exist prevederea potrivit creia o persoan are
dreptul s intre i s rezideze ntr-un alt stat. Articolul 14 al
Declaraiei Universale a Drepturilor Omului statueaz dreptul
persoanelor de a cuta i de a beneficia de azil13 n alte state n faa
persecuiei, dar nu exist o meniune explicit a unui drept prin care
azilul s fie garantat. Convenia din 1951 privind refugiaii nu
menioneaz termenul de azil, autorii ei considernd desigur c
aceast instituie este bine s fie lsat n competena exclusiv a
13 Este de menionat c n momentul redactrii alin. 1 al art. 14 din Declaraia
Universal a Drepturilor Omului s-au nregistrat dou poziii; una dintre ele susinea
formularea potrivit creia orice persoan confruntat cu persecuia are dreptul de a
primi azil; a avut ns ctig de cauz poziia celor care au impus n textul menionat
sintagma a beneficia de azil (Cf. Irina Moroianu Zltescu, Drepturile omului un
sistem n evoluie, Bucureti, 2008, p. 85).

14

statelor. Aceast atitudine constituie rezultatul faptului c n cadrul

relaiilor internaionale doar statele sunt subiecte ale dreptului
internaional, n timp ce indivizii, n cauz refugiaii i solicitanii de
azil, nu sunt subieci de drept internaional.
Conceptul de refugiat nu trebuie confundat cu cel al solicitantului
de azil. n mod tradiional, azilul era considerat dreptul la refugiu al
solicitantului de azil. Dreptul de azil era acordat n situaia refugierii
n alt stat dect cel n care rezida n mod iniial solicitantul. Cu
timpul, totui, termenul a ajuns s fie din ce n ce mai mult interpretat
ca reprezentnd o prerogativ a statelor de a acorda protecie
exilailor i refugiailor. Acest aspect a fost accentuat cu claritate de
Curtea Internaional de Justiie.14
Noiunea de azil reprezint un termen care n limba greac avea
semnificaia iniial de inviolabil.15 Definiia solicitantului de azil
are n vedere persoana fizic urmrit sau persecutat n ara sa de
origine pentru activiti desfurate n favoarea umanitii,
progresului, pcii16, azilul nefiind acordat celor urmrii pentru fapte
care intr sub incidena legii penale de drept comun17. Astfel, la
14 Cf. George Elian, Curtea Internaional de Justiie, Bucureti, 1970, p. 90-92;
n cauza Haya de la Torre, naintat Curii Internaionale de Justiie n 1950 de Peru vs.
Columbia, s-a solicitat pronunarea asupra interpretrii corecte a dispoziiilor
Conveniei privind azilul a Organizaiei Statelor Americane de la Havana (1928).
Potrivit acestui text reprezentanele statelor semnatare ale Conveniei pot acorda azil
politic unui cetean aparinnd altui stat pe teritoriul unde se afl reprezentana
respectiv. Haya de la Torre, cetean peruan, a primit azil politic n ambasada
Columbiei la Lima, n anul 1949, msur a crei legalitate a fost contestat de statul de
cetenie, Peru. Curtea a statuat n decizia sa din 13 iunie 1951 c, dei Columbia nu
era ndreptit s aprecieze dac faptele pentru care i se ceruse acordarea azilului erau
sau nu de natur politic, nici Peru nu a putut proba incidena penal de drept comun a
acestor fapte. Cu toate acestea, azilul acordat de ambasada Columbiei la Lima nu
ntrunea condiiile impuse de Convenie deoarece azilul nu fusese solicitat sub
imperiul evenimentelor care l-ar fi determinat, ci la peste trei luni de la euarea
puciului militar condus de solicitant.Totodat, Curtea a respins cererea de a obliga
Columbia s-l remit pe de la Torre autoritilor peruane. Instana nu era competent s
se pronune asupra modalitii practice prin care nceteaz starea de azil acordat
ilegal, ct vreme problema acordrii azilului unei persoane care nu ntrunea condiiile
de acordare nu fusese reglementat de Convenia aplicabil n cauz (cf. ibidem).
15 Cf. DEX, ed. II, Bucureti, 1996, p. 12 (Loc unde cineva gsete ocrotire,
adpost, refugiu (lat. Asylum).
16 Cf. I. Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice,
Bucureti, 2001, p. 192.
17 Ibidem.

15

dreptul de azil poate avea vocaie persoana persecutat pentru

activiti politice, democratice sau umanitare i care se refugiaz pe
teritoriul unui alt stat18.
Aceste definiii sunt n conformitate cu prevederile Declaraiei
O.N.U. cu privire la azilul teritorial, adoptat de Adunarea General
a O.N.U. la 14 decembrie 196719. Din ea rezult c azilul are caracter
politic, de vreme ce acest drept se acord celor urmrii pentru
activiti politice, iar nu pentru fapte de drept comun.
Dreptul de a primi sau dreptul solicitantului de a i se garanta
azilul, care nate n sarcina statelor obligaia corelativ de acordare a
acestui drept, poate fi gsit numai n convenii regionale, cum ar fi
dispoziiile art. 22 alin. 7 al Conveniei Americane a Drepturilor
Omului, art. 27 al Declaraiei Americane asupra Drepturilor i
ndatoririlor Omului, art. 12 alin. 3 al Cartei Africane a Drepturilor
Omului i Popoarelor. Cu toate c statele membre ale Uniunii
Europene au invocat importana fundamental a azilului, Carta
European a Drepturilor Omului nu conine nici mcar dreptul de a
solicita azil.20. Se spune chiar c dreptul de azil este n declin21, fiind
considerat ambigu, incert, fragil, cu toate c este numit drept
fundamental n acte normative, proclamat i garantat n lumea
democratic, dar pare c i pierde n mod regulat substana, declinul
su fiind de natur s anune aceeai tendin i pentru alte drepturi
fundamentale22.
18 Cf. Gheorghe Iancu, Dreptul de azil. Privire comparativ cu statutul juridic al
refugiatului, Bucureti, 2002, p. 29.
19 Cf. Collection of international instruments and other legal texts concerning
refugees and displaced persons, vol. I, Universal Instruments, publ. de Division of
international protection of the Office of the United Nations High Commissioner for
Refugees, Geneva, 1995; n limba romn, textul Declaraiei publ. n Gh. Iancu, op.
cit., p. 79 i urm.; n limba francez textul Declaraiei publicat n Bertrand Pauvert,
Xavier Latour, Liberts publiques et droits fondamentaux, 2e dition, Paris, 2008, p.
302-307).
20 Cf. Richard Plender, Nuala Mole, Beyond the Geneva Convention:
Constructing a de facto Right of Asylum from International Human Rights
Instruments, n Refugee Rights and Realities: Evolving International Concepts and
Regimes, publ. de Francis Nicholson, Patrick Twomey, Cambridge University Press,
1999, p. 81-105; Claire Reid, International Law and Legal Instruments, 2005, p. 7.
21 Cf. Louis Favoreu i col., Droit des liberts fondamentales, 4e d., Dalloz,
Paris, 2007, p. 253.
22 Cf. Franck Moderne, Le droit constitutionnel dasile dans les tats de lUnion
europenne, ed. II, Paris, 1998, p. 172.

16

De ce s-a ajuns la aceste concluzii puin optimiste, la care aderm?

Unul dintre rspunsuri ar fi consacrarea dreptului de azil n nu
foarte multe constituii. n Statele Unite, de exemplu, dreptul de azil
nu are rangul de drept constituional23. El nu figureaz n constituie,
iar Curtea suprem nu-i recunoate un astfel de caracter. ri precum
Germania, Italia, Portugalia i Spania l-au nscris n legile lor
fundamentale, probabil pentru a-i mbunti imaginea de cndva
foste regimuri dictatoriale24, Frana a consacrat acest drept n virtutea
vechii sale tradiii revoluionare.
Dreptul de azil pare fragilizat i de amalgamul normelor constituionale n materie care coexist cu aa numitul azil convenional, n
realitate cu Convenia O.N.U. de la Geneva din 1951 privind refugiaii.
ns ntre aceasta din urm i restul dispoziiilor privind azilul nu
se poate pune totui semnul egalitii. Dreptul de azil este reglementat att n unele norme de drept internaional ct i la nivelul
dreptului intern, n constituii i n alte texte. Cea mai important
asemnare este aceea c ambele instituii sunt forme de protecie a
strinilor. Din punct de vedere istoric, dreptul de azil a fost reglementat anterior statutului de refugiat. Din punct de vedere juridic,
att acordarea statutului de refugiat ct i acordarea statutului de
azilant sunt de competena statului de primire care-i exercit n acest
fel suveranitatea.25
Amndou formele de protecie au n vedere strinii persecutai
pentru opiniile, credinele sau apartenena lor politic ori apartenena
lor la un grup, fiind discriminai pe criterii de ras, religie, naionalitate, urmrii din aceste motive sau pentru c au svrit infraciuni
politice.
Nici o persoan nu poate beneficia de statutul de refugiat sau de
dreptul de azil dac a svrit infraciuni mpotriva pcii i umanitii,
sau fapte care ncalc scopurile i principiile Organizaiei Naiunilor
Unite.
23 Cf. Elihu Lauterpacht, C. J. Greenwood, International Law Reports,
Cambridge University Press, 1988, p. 619-621, 625 i urm.
24 Ibidem.
25 Precizri n legtur cu suveranitatea statelor i protecia drepturilor omului n
Adrian Nstase, Drepturile omului religie a sfritului de secol, Bucureti, 1992,
p. 24-25; Bogdan Aurescu, oua suveranitate. ntre realitate juridic i necesitate
politic n sistemul internaional contemporan, Bucureti, 2003, p. 120-121.

17

Beneficiarul statutului de refugiat sau al dreptului de azil nu poate

fi expulzat.
Pe de alt parte, statutul de refugiat presupune i acordarea unei
protecii imediate n situaia unui pericol iminent sau plauzibil s se
produc. Dreptul de azil implic de regul o protecie definitiv.
Exist autori care au reinut c dreptul de azil reprezint doar
acordarea dreptului de edere n baza unei decizii care are drept temei
considerente de ordin moral i/sau politic.26
n doctrin se consider c un refugiat poate s rmn beneficiar
al acestei forme de protecie fr s o dobndeasc i pe cea conferit
de dreptul de azil.27 Chiar dac normele internaionale n materie de
azil nu sunt foarte explicite, acestea conin totui un element comun,
consfinit de toate statele semnatare ale Declaraiei asupra Azilului
Teritorial din 1967. El const n recunoaterea expres a principiului
nereturnrii, aa cum este i n cazul dispoziiilor privind refugiaii.
Executarea obligaiei de a aplica principiul nereturnrii nu se poate
face n lipsa acordrii dreptului de azil, cel puin pn la momentul n
care solicitantul poate pleca n alt stat de primire.
Statutul de refugiat cuprinde caracteristicile i elementele dreptului
de azil, cu excepia duratei proteciei, stabilit ca temporar,
solicitantul neputnd exercita un drept de edere permanent.
Drepturile i obligaiile beneficiarilor de protecie sunt reglementate
prin Convenia O.N.U. din 1951 n cazul solicitanilor statutului de
refugiat, ca dealtfel i modalitile de acordare, ncetare, retragere sau
anulare a acestuia, ceea ce nu este cazul azilanilor. Refugiailor li se
aplic legea statului de origine, dei n statul de primire trebuie luate
msuri pentru integrarea refugiatului. Acordarea statutului de
refugiat nu produce efecte fa de membrii familiei beneficiarului.
Supervizarea fluxurilor de refugiai este responsabilitatea naltului
Comisariat O.N.U. pentru Refugiai (UNHCR), att la nivel
26 Cf. Michel Iogna-Prat, ationality and Statelessness Issues in the ewly
Independent States, n The Problem of Refugees in the Light of Contemporary
International Law Issues, papers presented at the Colloquium organized by the
Graduate Institute of International Studies in collaboration with the Office of the
United Nations High Commissioner for Refugees, Geneva, 26 and 27 may, 1994,
publ. de Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, Martinus
Nijhoff Publishers, 1996, p. 25-35.
27 Cf. Gh. Iancu, op. cit., p. 78.

18

internaional, ct i n fiecare stat n care se ivesc situaiile respective,

indiferent dac statul este sau nu parte a Conveniei O.N.U. din 1951
privind refugiaii. Pentru dreptul de azil nu exist astfel de instituii.
Convenia din 1951 privind refugiaii nu asociaz acordarea dreptului
de azil cu statutul de refugiat. ns, cu toate c dreptul de azil nu este
explicit precizat n textul Conveniei din 1951, el este totui prezent
implicit prin interzicerea pedepsirii intrrii ilegale pe teritoriul
statului de refugiu28, prin interzicerea expulzrii29 i prin principiul
nereturnrii30.
Trebuie remarcat totui c, n majoritatea cazurilor, dreptul de azil
constituional, acolo unde exist, tinde s fie absorbit de ordinea
juridic statuat n temeiul Conveniei O.N.U. privind refugiaii. Pe
de alt parte, regimul de protecie ntemeiat pe Convenia din 1951 se
afl astzi n faa unor noi provocri31. Convenia pentru protecia
refugiailor a fost elaborat la nceputul unei perioade istorice extrem
de fierbini, cunoscut drept rzboiul rece 32. Circumstanele
politice au sigilat frontierele intra-europene pentru o jumtate de
veac. Foarte puini erau cei care izbuteau n aciunea lor temerar de
28 Potrivit dispoziiilor articolului 31 al Conveniei din 1951 statele nu vor
aplica sanciuni penale pe motivul intrrii sau ederii ilegale refugiailor care sosind
direct din teritoriul unde viaa sau libertatea lor erau ameninate intr sau se gsesc
pe teritoriul lor fr autorizaie, sub rezerva prezentrii lor fr ntrziere la
autoriti pentru a le expune motivele intrrii sau prezenei ilegale.
29 Articolul 32 al Conveniei din 1951 statueaz c expluzarea unui refugiat nu
se poate face dect pentru raiuni de securitate sau ordine public i ca urmare a unei
hotrri adoptate de un organism competent potrivit procedurilor prevzute de legea
intern a statului de primire; cu excepia existenei unor raiuni imperioase privind
securitatea naional, persoanei interesate trebuie s-i fie asigurat exercitarea
dreptului la aprare care trebuie s conin dreptul de a propune probe, de a fi
reprezentat precum i de a recura respectiva hotrre.
30 Articolul 33 al Conveniei din 1951 interzice expulzarea sau returnarea unui
refugiat acolo unde viaa sau libertatea sa ar fi ameninate; excepiile constau n
existena motivelor serioase care l-ar califica pe solicitant drept un pericol pentru
securitatea rii de primire, precum i n condamnarea definitiv pentru o crim sau
delict grav astfel nct refugiatul reprezint o ameninare pentru comunitatea rii
respective.
31 La 28 iulie 1951 a fost adoptat Convenia privind Statutul Refugiailor,
intrat n vigoare la 22 aprilie 1954, publ. n Monitorul Oficial nr. 148/17 iul. 1991.
32 Cf. Thomas Parish, Enciclopedia Rzboiului Rece, Bucureti, 2002, p. 243.

19

prsire a blocului controlat de sovietici i, aproape fr excepie, se

bucurau de prevederile Conveniei din 1951 n lumea liber.
ns, dup cderea Cortinei de fier33 n 1989 i dup destrmarea
URSS n 1991, fluxurile mari de imigrani europeni au devenit o
realitate. Aceleai state din vestul Europei care-i primiser pe cei
care reuiser s se refugieze din est, i-au schimbat politica imediat
dup 1989. Locuitorii fostelor state comuniste erau acum liberi s
ias din rile de origine i s-au ndreptat n numr mare ctre mirajul
lumii occidentale, din raiuni n principal economice. Aceast parte a
Europei, la rndul ei, a cutat s le limiteze accesul, pentru a evita
stabilirea pe teritoriul su a potenialilor nou-venii, din motive
evidente: economice i sociale. Tendina continu: la sfritul anului
2005 totalul populaiei de refugiai la nivel mondial era de 8,4
milioane persoane cel mai sczut nivel nregistrat din anul 198034
pn atunci.
Persecuiile ideologice asociate cu refugiaii din era Rzboiului
Rece aparin trecutului i nu mai reprezint astzi un indicator util n
estimarea numrului i motivaiilor solicitanilor de azil.
n schimb, migraia forat este cauzat n zilele noastre de exact
aceiai factori nregistrai n perioada interbelic i care au
determinat Organizaia Naiunilor Unite s adopte normele coninute
de Statutul UNHCR35, Convenia din 195136 i actele subsecvente37.

33
34

Idem, p. 83.
La sfritul anului 2005 numrul total al persoanelor aflate sub protecia
UNHCR era de 20,8 milioane (cf. UNHCR, 2005 Global Refugee Trends: statistical
overview of populaions of refugees, asylum-seekers, internally displaced persons,
stateless persons, and other persons of concern to UHCR, Geneva, 2006, p. 3).
35 Ca urmare a deciziei Adunrii Generale a ONU, la 1 ianuarie 1951 a fost
nfiinat naltul Comisariat ONU pentru Refugiai (UNHCR). Statutul acestuia
reprezint anexa la Rezoluia 428 (V), adoptat de Adunarea General la 14
decembrie 1950 (cf. Statutul i regimul refugiailor n Romnia: legislaie relevant,
coord. Yoichiro Tsuchida, Bucuresti, 2002, passim).
36 Statutul i regimul refugiailor..., ed. cit., passim; textul Statutului naltului
Comisariat ONU pentru Refugiai, n Anexa Rezoluiei Adunrii Generale nr. 428
(V)/14 decembrie 1950, n www.un.org/documents/ga/res/5/ares5.htm.
37 Ibidem.

20

Ne-am rentors ntr-o lume n care valurile de refugiai se datoreaz dezmembrrii sau formrii unor noi entiti statale38, precum i
persecuiei politice, etnice sau religioase. Toate aceste evenimente
sunt nsoite de violente conflicte, adesea interne.
ntr-adevr, rzboiul civil i violenele ndreptate mpotriva propriei
populaii sunt, de departe, cele mai des nregistrate motive pentru
refugiul celor afectai. Este de menionat c migraia forat nu este
doar o consecin a rzboiului, ci i un instrument i chiar o strategie
politic: prin dislocarea maselor de refugiai se obine un teritoriu
liber pe care se poate pune stpnire.
Regiunea balcanic reprezint o confirmare tragic a acestei teze39.
Transferurile de populaie, efectuate dup rzboaiele balcanice i la
sfritul primului rzboi mondial, i-au fcut din nou apariia n anii
1990. ns de aceast dat metodele de redistribuire a populaiei pe
teritoriile disputate au constat n epurare etnic i genocid. Rzboiul din
fosta Iugoslavie a determinat cea mai mare parte a populaiei s ia calea
refugiului. Politica Serbiei de purificare etnic, n special a regiunii
Kosovo, a dus la cea mai mare deplasare de populaie de dup cel de-al
doilea rzboi mondial. Milioane de oameni au fost obligai s-i
prseasc ara, iar statele europene s-au trezit n faa aceleiai probleme
a refugiailor pe care o mai experimentaser n prima jumtate a
secolului XX. Deosebirea a constat n faptul c de aceast dat existau
instrumente juridice pentru gestionarea fluxurilor de refugiai,
concepute n principiu exact pentru astfel de situaii. Transferurile de
populaie ce au urmat primului rzboi mondial fuseser, cel puin la
nivel de deziderat, realizate n mod organizat, sub supraveghere
internaional i sub auspiciile normelor coninute n tratatele de pace.40
38 Pot fi date ca exemplu evenimentele petrecute dup 1989-1991 n fosta
R.S.F.Iugoslav i n fosta U.R.S.S.; n locul primului stat federativ au aprut
Croaia, Slovenia, Bosnia-Heregovina, Muntenegru, Macedonia, Serbia i Kosovo;
n locul URSS, au aprut aproximativ 15 entiti statale, dintre care cea mai
important este R.F. Rus, ea nsi format din circa 100 de regiuni, cu grade
diferite de autonomie.
39 Cf. Julie Mertus, The State and the Post-Cold War Refugee Regime: ew
Models, ew Questions, n International Journal of Refugee Law, vol. 10, no. 3
(1998), p. 332.
40 Pentru reflectarea acestei situaii pe teritoriul romnesc, v. Valeriu Florin
Dobrinescu, Problema optanilor i raporturile romno-ungare din anii 20, n
CMSRI, 1997, p. 134-138.

21

Dimpotriv, deplasrile maselor de oameni din ultimul deceniu al

secolului al XX-lea au avut un caracter ad hoc i au constat mai ales
n epurarea etnic, eliminarea fizic i atrociti comise pe scar larg.
Ambele evenimente istorice au avut ns acelai rezultat: refugiaii.
O dat cu sfritul rzboiului rece, atenia s-a ndreptat ctre refugiaii din sud, care soseau n rile Europei Occidentale n ambarcaiuni i mai apoi cu avionul. Numrul lor nu era foarte mare, dar s-a
considerat c ei reprezint o nou ameninare pentru stabilitatea i
bunstarea rilor de primire. n realitate, acesta nu era deloc un
fenomen nou. Micarea refugiailor ctre rile dezvoltate sporise
nc din anii 60 ai secolului trecut, ns din raiuni politice ale
rzboiului rece i datorit numrului mic de solicitani statele-gazd
nu se considerau afectate. n momentul n care numrul de refugiai
europeni a nceput s pleasc n comparaie cu cei provenii din
lumea a treia, acetia din urm au fost privii diferit imaginea
normal a refugiatului era: alb i anticomunist41.
Societatea internaional a considerat c refugiaii din afara
Europei reprezint un fenomen cu totul nou, provocat de factori
nentlnii anterior i deci la o scar ce nu putuse fi prevzut.
Aceast interpretare nu inea seama de realitate: refugiaii provenii
din afara Europei existau chiar dinainte de anul 1951 iar motivaiile
acestor afluxuri nu difer. n plus, din punct de vedere procentual
numrul refugiailor de pe glob nu este mai mare, ci chiar mai mic
fa de perioada ante-1951, dac avem n vedere totalul populaiei
Terrei atunci i acum42.
Cu toate acestea, unele state au considerat c se afl n faa unei
crize a refugiailor. Un factor important care a facilitat aceast
abordare a fost cel economic. n timp ce numrul refugiailor n rile
Europei Occidentale cretea n anii 1970, oferta de locuri de munc
descretea, iar statele au nceput s aplice reduceri masive programelor de integrare a refugiailor, concomitent cu impunerea de
restricii n primirea solicitanilor de protecie. Declinul posiblilitilor de calificare ca azilant i de integrare n statul de primire a
41 A se vedea K. Salomon, Refugees in the Cold War: Toward a ew
International Refugee Regime in the Ealrly Postwar Era, Lund, 1991, passim.
42 Cf. B. S. Chimni, The Geopolitics of Refugee Studies: A View from the South,
n Journal of Refugee Studies, vol. 11, no. 4 (1998), p. 351.

22

fcut ca distincia ntre imigranii economici i refugiaii politici s

dispar. Drept rezultat, toi au fost privii ca solicitani de azil43.
Prin sfritul rzboiului rece au disprut i motivaiile camuflate
n programele de asisten a refugiailor lupta mpotriva comunismului i salvarea victimelor acestuia. n timp ce politica Europei
Occidentale adopta o alt direcie fa de normele internaionale de
protecie a refugiailor, a devenit evident c diferenele dintre migraia voluntar i migraia involuntar sau forat nu mai sunt att de
clare cum se considera.
Refugiaii, mai mult ca niciodat, reprezint o parte a complexului
fenomen migrator n care factorii politici, etnici, economici, de mediu
i de drepturi i liberti ale omului determin micri de populaie.
Linia adoptat de UNHCR este n sensul de a afirma c refugiaii
nu sunt imigrani. ns realitile gestionrii fenomenului i politicile
guvernelor rilor de destinaie au demonstrat imposibilitatea de a
pstra o separare strict ntre cele dou categorii. Refugiaii
reprezint un grup distinct de oameni, dar afirmarea deosebirilor
dintre ei i celelalte categorii de populaie n micare nu este facil.
Este real c n ultimii ani mobilitatea grupurilor de oameni a
devenit extrem de complex i c micrile refugiailor se
intersecteaz cu migraia n multiple feluri44. Populaia care se
deplaseaz dintr-o ar spre alta sau de pe un continent spre altul
poate s includ i pe cei care necesit protecie internaional,
precum i pe cei care nu se afl n aceast situaie. Adesea se
ntmpl ca ara de origine s fie afectat simultan de nclcri ale
drepturilor omului, declin economic i absena posibilitilor
propriilor ceteni de a se bucura de un trai normal45.
Astfel de micri de populaie, implicnd refugiai i migrani
deopotriv, sunt considerate micri demografice mixte.46 Printre
43 Cf. Khalid Koser, ew Approaches to Asylum?, n International Migration,
vol. 39, no. 6 (2001), p. 88.
44 Jeff Crisp, Policy Challenges of the ew Diasporas: Migrant etworks and
Their Impact on Asylum Flows and Regimes, n Neu Issuses in Refugee Research,
Working Paper no. 7, Geneva, 1999, p. 3.
45 Cf. UNHCR, Refugee protection and international migration, June 2002, 2;
Idem, Addressing mixed migratory movements: A 10-Point Plan of Action, June
2006.
46 Ibidem.

23

factorii care contribuie la reducerea distinciei dintre refugiai i

migrani sunt de luat n seam: trecerea neautorizat a frontierelor,
lipsa documentelor, folosirea rutelor similare sau a acelorai cluze
etc. Uneori o micare a refugiailor poate cpta, n timp, caracter
mixt. O mulime de motivaii stau la baza deciziei individuale de
prsire a locului de origine. Mai trebuie amintite i micrile
secundare de refugiu, din motive economice sau pentru reunificare
familial. Un exemplu pentru rile care se confrunt cu micri de
populaie avnd acest caracter mixt l reprezint statele din sudul
Europei unde, pe rmul Mrii Mediterane, ajung periodic
ambarcaiuni pline de imigrani care solicit, uneori, acordarea
statutului de refugiat. Obligarea unui astfel de vas s ntoarc n apele
internaionale sau n apele teritoriale ale unei ri tere poate
reprezenta nclcarea principiului nereturnrii, statuat n Convenia
O.N.U. din 1951 privind protecia refugiailor, deoarece persoanelor
de la bord li se refuz posibilitatea de a solicita o form de protecie
internaional47.
Nu numai c este dificil de fcut diferena ntre cele dou
categorii, dar n plus o persoan care avea un anumit statut la un
moment dat poate s se gseasc n situaia de a schimba categoria
din care face parte. n ultimii ani migranii care solicit azil caut
totodat un loc de munc, au nevoie de acces la educaie, vor s
nainteze n ierarhia social i profesional etc.48
47 Responsabilitatea statelor pentru aciunile lor cuprinde orice msur care
determin returnarea. ntre acestea se includ anumite practici cum ar fi interzicerera
intrrii pe teritoriul statului. Ele se pot realiza chiar dincolo de frontierele statului,
putnd fi nfptuite de organisme sau indivizi care acioneaz n numele statului sau
al unei autoriti n punctele de mbarcare, n tranzit, n zonele internaionale etc.
Aceste aciuni au loc n general la frontiere, fr publicitate, n afara granielor, n
alte state sau n largul mrii. Toate reprezint ns returnri indirecte i atrag
responsabilitatea statului respectiv pentru nclcarea principiului nereturnrii (cf.
EXCOM, Conclusion on International Protection no. 25 (XXXIII), 1982, paragr.h.,
n , EXCOM Summary Records; n acelai sens, J. Allain, The Jus Cogens ature of
on-Refoulement, n International Journal of Refugee Law, vol. 13 no. 4 (2001),
p. 533-558).
48 Cf. Khalid Koser, Niholas Van Hear, Asylum, Migration and Implications for
Countries of Origin, United Nations University, World Institute for Development
Economics Research Discussion Paper No. 20/2003, p. 4.

24

Convergena migraiei economice cu migraia forat a dus la

reliefarea a numeroase probleme n ncercarea de a defini, de a
ncadra ntr-o categorie strict i a face distincia ntre refugiaii reali,
care sunt confruntai cu persecuia aa cum este ea definit de
Convenia din 1951 i instrumentele adiacente 49 i imigranii
economici, pornii la drum n cutarea unei viei mai bune. Drept
rezultat, refugiatul este privit acum mai mult ca niciodat drept o
persoan cel puin potenial legat de imigrarea ilegal i de migranii
economici. 50 Dac la momentul elaborrii normelor privind
refugiaii definirea acestor persoane nu a fost uoar, astzi
dificultile sunt mai numeroase ca oricnd. Se consider c
slbiciunea principal a sistemului de norme privind refugiaii i are
originea ntr-o distincie artificial ntre refugiai i migrani, creat
dup cel de-al doilea rzboi mondial.51
Dezbaterea s-a ntors exact acolo unde a nceput iniial: la
ncercarea de a stabili cu i mai mult claritate, ct mai limitativ
posibil, cine se poate ncadra pentru primirea proteciei internaionale
i cum s se fac distincia ntre indivizi care poate c numai n
aparen necesit acelai tratament. Acesta este contextul n care se
gestioneaz astzi problemele refugiailor.
La baza deciziei de acordare a statutului de refugiat st, evident,
definiia coninut de Convenia O.N.U. din 1951, folosit pentru a
diferenia care dintre solicitani sunt ndreptii la beneficiul
proteciei internaionale i care nu. Potrivit acestei convenii, statutul
de refugiat nu se acord persoanelor care i prsesc ara de origine
datorit condiiilor economice de acolo. La fel, nu se acord celor
care fug de foamete i/sau din cauza unor catastrofe naturale. Statutul
49 R. Haines, Gender-related persecution, n Refugee Protection in International
Law. UHCRs Global Consultations on International Protection, ed. cit., 2003,
p. 319-350.
50 Impactul este n general negativ i a dus la crearea unei percepii relativ
generalizate potrivit creia refugiaii se bucur de tratament preferenial din partea
comunitii internaionale (cf. J. Crisp, Africas Refugees: Patterns, Problems, and
Policy Challenges, n ew Issues in Refugee Research, Working Paper no. 28, 2008,
publ. de UNHCR, Geneva, p. 8.
51 Cf. Rieko Karatani, How History Separated Refugee and Migrant Regimes: In
Search of Their Institutional Origins, n International Journal of Refugee Law,
vol. 17, no. 3 (2005), p. 517.

25

de refugiat nu se acord celor care triesc sub limita de subzisten.

Aceste persoane sunt catalogate drept migrani economici. Distincia
dintre refugiaii politici i migranii economici reprezint frontiera
ntre cei care se pot bucura de dreptul la protecia internaional
acordat n calitate de refugiai i cei care sunt lsai s se descurce
prin propriile mijloace.
Aceast distincie provine din aparenta ruptur dintre drepturile
civile i politice care este de esena Conveniei O.N.U. din 1951.
Definiia refugiatului, aa cum este ea consacrat n acest instrument
juridic, nu se adreseaz tuturor cauzelor posibile de refugiu.
Cu toate acestea, migranii economici au totui posibilitatea de a
se califica pentru acordarea statutului de refugiat prin intermediul
conceptului de persecuie i legtura acestuia cu discriminarea. Dac
solicitantul reuete s demonstreze c dificultile economice prin
care trece se datoreaz oprimrii, discriminrii, nclcrii drepturilor
omului, atunci considerm c cerina existenei persecuiei este
ntrunit. Nu mai puin real este c, potrivit art. 33 al Conveniei
O.N.U. din 1951, solicitantul ar fi n acelai timp obligat s probeze
c nclcarea drepturilor economice sau sociale a fost att de grav
nct i-a pus sau i pune viaa ori libertatea n pericol, pentru a putea
primi statutul de refugiat.
Coninutul articolelor 17-24 ale Conveniei O.N.U. din 1951 fac
referire la drepturile economice i sociale ale solicitanilor de
protecie, ns acestea sunt acordate numai refugiailor care se afl n
mod legal pe teritoriul statului de primire. Dar cel care se gsete n
mod legal pe teritoriul altui stat nu trebuie s fie n mod necesar
refugiat. ederea legal nu trebuie ns confundat cu prezena
legal, care se concretizeaz prin intrarea strinului pe teritoriul altui
stat folosind documentaie conform cu legislaia n materie i acte
de identitate, astfel nct statul respectiv este la curent cu prezena
acelei persoane pe teritoriul su.
Statele sunt obligate s aplice refugiailor i solicitanilor de azil
acelai tratament aplicat propriilor si subieci de drept. Pactul
Internaional cu privire la Drepturile Economice, Sociale i Culturale
dispune c fiecare stat parte se angajeaz s acioneze, att prin
propriul su efort, ct i prin asisten i cooperare internaional, n
special pe plan economic i tehnic, folosind la maximum resursele
26

disponibile pentru ca exercitarea deplin a drepturilor persoanelor s

fie asigurat progresiv, prin toate mijloacele adecvate, inclusiv prin
adoptarea de msuri legislative. 52 Astfel, chiar dac drepturile
economice i sociale statuate n Convenia O.N.U. din 1951 privind
refugiaii pot face obiectul unor limitri, n temeiul Pactului
Internaional cu privire la Drepturile Economice, Sociale i
Culturale, statele au obligaia de a adopta msuri pentru asigurarea
exercitrii drepturilor economice i sociale. Per a contrario, se poate
considera c nclcarea acestei obligaii reprezint o msur de
persecuie, dac cel interesat poate demonstra c statul a adoptat
msuri contrare acestui text. Aceste dispoziii trebuie corelate cu
alineatul 2 al art. 2 din Pactul menionat, care interzice discriminarea
ntemeiat, printre altele, pe originea naional. 53 Din acest punct de
vedere, chiar dac statul este sau nu parte la Convenia O.N.U. din
1951 privind refugiaii, el este inut de obligaiile ce-i revin n
temeiul Pactului Internaional cu privire la Drepturile Economice,
Sociale i Culturale.

52
53

Articolul 2 alineatul 1
Potrivit art. 2, alin. 2: statele pri la prezenta Convenie se angajeaz s
garanteze ca drepturile enunate n el vor fi exercitate fr nicio discriminare
ntemeiat pe ras, culoare, sex, limb, religie, opinie politic sau orice alt opinie,
origine naional sau social, avere, natere sau orice alt mprejurare.

27

Capitolul 2
ISTITUII I ISTRUMETE JURIDICE
ATERIOARE COVEIEI O..U. PRIVID
STATUTUL REFUGIAILOR
Istoria proteciei refugiailor se poate urmri n timp pn n
Antichitate, dar istoria proteciei internaional reglementate ncepe cu
cea a Ligii Naiunilor54. Organizaia care a avut iniiativa ntemeierii
unui sistem internaional de protecie a refugiailor a fost Comitetul
Internaional al Crucii Roii, sistemul fiind dezvoltat ulterior de Liga
Naiunilor. 55
Cea mai grav conflagraie a primului ptrar al secolului al XX-lea,
nu a fost i singura.56 S-a crezut c dup unificarea Germaniei i
Italiei n 1871 n Europa va continua s se menin starea de linite.
Aa cum s-a dovedit, a fost un punct de vedere fundamental eronat.
Cele dou noi mari state din Europa Occidental s-au dovedit agresive
i dornice de a trece rapid la o remprire a lumii. Ele i-au ncercat
forele printr-o serie de tratative diplomatice cu caracter ultimativ, iar
54 Liga Naiunilor a aprut ca urmare a discursului rostit de preedintele USA,
Th. Woodrow Wilson, n ianuarie 1919 la Paris; pentru comentarii, v. Henry
Kissinger, Diplomaia, Bucureti, 2003, p. 188-212; o ampl analiz asupra
constituirii, structurrii i activitii organizaiilor inter-statale, v. Alexandru
Bolintineanu, Adrian Nstase, Drept internaional contemporan, Bucureti, 1995, p.
56-82 i urm.; Raluca Miga-Beteliu, Organizaii internaionale
interguvernamentale, Bucureti, 2000, passim.
55 Pt. implicarea Crucii Roii, a se vedea Patricia Buirette, Philippe Lagrange, Le
droit international humanitaire, nouvelle dition entirment refondue et mise jour,
Paris, 2008, p. 27, 35, passim.
56 Cf. Emil Ludendorff, Memoriile generalului Ludendorff despre rzboiul
mondial i prbuirea Germaniei, Bucureti, 1919.

28

apoi prin rzboaie mici, limitate, cu menirea de a vedea clar care sunt
forele i capacitile de rezisten armat ale marilor puteri coloniale
clasice, Anglia i Frana. n acest sens, pot s fie menionate Aliana
celor trei mprai din 1873, Conferina Colonial de la Berlin din
1885, precum i rzboiul ruso-romno-turc din 1877-1878, anexarea
Bosniei i Heregovinei de ctre Austro-Ungaria n 1908, rzboiul
italo-turc din anul 1911, Conferina de la Algesiras i demonstraia de
for a Germaniei din Golful Agadr (1911) etc.
ntre preliminariile primului rzboi mondial au stat i rzboaiele
balcanice (1912; 1912-1913).57 Toate aceste conflicte au determinat
micri de populaie ale celor care cutau s impun recunoaterea
drepturilor lor i crearea de state naionale. Primul rzboi mondial,
ncheiat prin tratatele de pace din sistemul Versailles-Washington,
ndreptit socotite de marealul Ferdinand Foch drept un simplu
armistiiu58, nu a rezolvat problema drepturilor popoarelor. Dovad
n acest sens sunt rzboaiele dintre anii 1918-1921 din zona
Caucazului i apoi din zona Levantului. n primul rnd armatele turce
comandate de colonelul Mustafa Kemal au luptat mpotriva kurzilor,
ulterior mpotriva grecilor. n ambele cazuri, turcii au obinut
victoria, dar nu au rezolvat problema drepturilor populaiilor de alt
etnie dect cea majoritar. Semnificative au fost frmntrile
existente nc i astzi n Turcia apariia numeroilor refugiai kurzi
i turci, n special n Germania. Ca urmare a acestor evenimente, dar
i a prelurii puterii de ctre bolevici n Rusia anului 1917, muli
refugiai au prsit Rusia, ulterior Uniunea Sovietic, ndreptndu-se
ctre ri din Europa i Asia, att ntre anii 1918-1922, ct i mai
trziu.59 Cei care s-au refugiat din Rusia au avut ns alt situaie
dect cei care plecaser din Turcia. Oamenii au fugit din fostul
Imperiu arist nu din motive etnice, cum a fost cazul Turciei, ci
datorit persecuiilor sociale i politice.60 Ajutorul de urgen a fost
oferit acestor oameni n statele de primire n special de ctre
57 Cf. Gh. Bercan, N. Ciachir, Diplomaia european n epoca modern,
Bucureti, 1984, p. 399-457; Henry Kissinger, Diplomaia, Bucureti, 2003, p. 142-187.
58 Apud Anthony Adamthwaite, France and the Coming of the Second World
War, 1936-1939, London, 1977, p. 17.
59 Cf. Charles Betterlheim, Les luttes de classes en URSS, vol. 3, Paris, 1982,
p. 28-72.
60 Ibidem.

29

organizaii de caritate, lund forma asistenei materiale. Numrul

mare de refugiai a dus ns la insuficiena i epuizarea fondurilor,
dificultile aprnd i din pricina lipsei unui organism coordonator.
n aceste circunstane, la 16 februarie 1921, Comitetul Internaional
al Crucii Roii i Liga Societilor de Cruce Roie au organizat o
conferin n decursul creia s-a hotrt numirea unui nalt Comisar
care s defineasc statutul refugiailor, s le asigure repatrierea sau
obinerea de locuri de munc n afara Rusiei, precum i s
coordoneze efortul de asisten. 61 Propunerea a fost primit, iar la 1
septembrie 1921 Fridtjof Nansen a acceptat nsrcinarea.62
Mult timp nainte de primul rzboi mondial evenimentele tragice
din Imperiul Otoman afectaser numeroase comuniti etnico61 Cf. Simpson John Hope, The Refugee Problem, London, 1939, p. 199;
Claudena Skran, Refugees in Inter-War Europe: The Emergence of a Regime,
Oxford, 1995, p. 111 i urm.
62 Ibidem; Fridtjof Nansen (1861-1930), nalt Comisar pentru Refugiai al Ligii
Naiunilor (1921-1930). Savant norvegian, explorator arctic i politician, i-a nceput
activitatea n domeniul umanitar la sfritul primului rzboi mondial. Iniial, Nansen
a activat ca simplu particular. n primvara anului 1920 a fost numit n cadrul Ligii
Naiunilor n funcia de nalt Comisar pentru Prizonierii de Rzboi, iar datorit
activitii sale un numr de aproximativ 450 000 foti prizonieri de rzboi din 26
state s-au putut rentoarce n rile de origine. n august 1921 a fost numit nalt
Comisar al Ligii Naiunilor pentru Refugiaii Rui. Nansen a jucat un rol important
n organizarea ajutoarelor de urgen pentru victimele foametei din Rusia anilor
1921-1923, fiind totodat implicat n problemele refugiailor din Asia. Nansen a
numit delegai ai naltului Comisariat n statele de primire a refugiailor, organiznd
colaborarea acestei instituii cu guvernele, organizaiile voluntare de binefacere i cu
refugiaii nii. ntre timp, problemei refugiailor rui i se adugase cea a
refugiailor greci i armeni, astfel c n 1923 titulatura lui Nansen a rmas nalt
Comisar pentru Refugiai. Gestionarea problemelor acestor persoane necesita din ce
n ce mai mult sprijin administrativ, financiar i obinerea unor locuri de munc. Din
acest motiv, Oficiul naltului Comisar a fost transferat ntre 1 ianuarie 1925 i 31
decembrie 1929 n subordinea Seciei pentru Refugiai din cadrul Oficiului
Internaional al Muncii; naionalitatea refugiailor fusese iniial rus, ulterior se
adugaser armeni, greci, turci etc. La 1 ianuarie 1930, naltul Comisariat s-a
rentors n cadrul Secretariatului Ligii Naiunilor. Fridtjof Nansen s-a stins din via
n acelai an. n anul urmtor, naltul Comisariat a fost reorganizat sub numele de
Oficiul Nansen pentru Refugiai, organism autonom ce a funcionat pn n anul
1938 sub auspiciile Ligii Naiunilor (cf. Victor Yves Ghebali, Catherine Ghebali, A
Repertoire of League of ations Serial Documents, 1919-1947, vol. 1, New York,
1973; Fridtjof ansen and the International Protection of Refugees, publ. de
Vincent Chetail, n Refugee Survey Quarterly, Oxford University Press, 2003,
passim).

30

religioase armenii, asirienii (nestorienii), chaldeenii (nestorienii

uniai), kurzii i alte grupuri de musulmani.
Ulterior conflictelor armate, s-a cutat prin conveii i tratate s se
reglementeze problemele interetnice din fosta Sublim Poart.
Soluia folosit a constat n schimburi de populaie, care s-au petrecut
iniial mutual i facultativ n temeiul Tratatului de la Constantinopol
(1913), Tratatului turco-bulgar din 1913, Acordului greco-turc din
mai 1914, Tratatului de la Neuilly-sur-Seine (1919). Ulterior, schimburile de populaie au reprezentat o obligaie impus statelor, ca
schimbul ntre populaia turc i greac impus prin Tratatul de la
Lausanne (1923). Tratatele privind minoritile s-au ncheiat sub
auspiciile Ligii Naiunilor. Aceast soluie a reprezentat ncercarea de
a asigura protecia unui organism supranaional pentru milioanele de
persoane afectate de acele evenimente.
n anul 1924, protecia i asistena refugiailor din Imperiul
Otoman, devenit ulterior Republica Turcia, au impus extinderea
mandatului naltului Comisar al Ligii Naiunilor pentru armeni, iar n
anul 1928 pentru alte categorii de refugiai asirieni, asiro-chaldeeni,
sirieni, kurzi i un mic grup de turci.
n timpul perioadei de existen a Ligii Naiunilor, ntre anii 19211946, au fost create mai multe instituii care s ndeplineasc o parte
sau care s preia n ntregime sarcinile naltului Comisar pentru
Refugiai: Oficiul Internaional Nansen pentru Refugiai (19311938), Oficiul naltului Comisar pentru Refugiaii din Germania
(1933-1938), Oficiul naltului Comisar al Ligii Naiunilor pentru
Refugiai (1939-1946) i Comitetul Interguvernamental pentru
Refugiai (1938-1947). Aceste instituii au acordat protecia
internaional refugiailor n temeiul instrumentelor normative
adoptate n cadrul Ligii Naiunilor.
Cele dinti Aranjamente din 5 iulie 1922, 31 mai 1924, 12 mai
1926 norme instituite pe plan internaional conineau o definiie a
refugiailor rui i armeni63 i reglementau n special actele de
identitate ale acestora. Guvernele care au adoptat Aranjamentul
referitor la Statutul Legal al Refugiailor Armeni din 30 iunie 1928
au solicitat s fie numii n ct mai multe ri reprezentani ai
63 Liga Naiunilor, Russian and Armenian Refugees (1927) (A.48.1927.XIII)),
14, apud C. M. Skran, op. cit., p. 115.

31

naltului Comisar pentru Refugiai. n acelai timp, au fcut o serie

de recomandri guvernelor statelor de primire (termenul azil nu era
folosit) privind regimul juridic, divorul, exceptarea de la aplicarea
dispoziiilor privind reciprocitatea, exceptarea de la reglementrile
restrictive de piaa muncii, de la expulzare, de la aplicarea impozitelor i taxelor, acordarea vizelor de cltorie etc.64
O dat cu aderarea la Convenia privind Statutul internaional al
Refugiailor din 28 octombrie 1933, statele semnatare membre ale
Ligii Naiunilor i-au asumat pentru prima dat obligaii ferme fa
de refugiaii armeni, rui i refugiaii asimilai. Erau prevzute n
acest text msuri administrative (emiterea paapoartelor Nansen),
returnarea, reglementarea diferitelor probleme juridice, condiiile de
munc, accidentele industriale, ajutorul social, educaia, regimul
fiscal i excluderea de la regimul reciprocitii, precum i crearea
comitetelor pentru refugiai.
Convenia din 1933 a reprezentat un hotar important n reglementarea proteciei refugiailor n dreptul internaional i a servit drept
model Conveniei O.N.U. din 1951. Astfel, potrivit art. 3 al Conveniei
din 1933 statele contractante se obligau s nu adopte, pe plan intern,
msuri politice cum ar fi returnarea refugiailor crora li se permisese
deja ederea, s nu nlture i s nu mpiedice intrarea solicitanilor
pe teritoriul lor, cu excepia situaiilor n care aceste politici erau
dictate de sigurana naional sau de ordinea public. Statele se
obligau, totodat, s nu refuze intrarea refugiailor din ara cu care se
nvecinau. Semnatarii conveniei puteau adopta msurile pe care le
socoteau de cuviin cu privire la solicitanii crora li se refuzase
protecia din raiuni de siguran naional sau ordine public i care
nu aveau posibilitatea s prseasc teritoriul rii de primire datorit
lipsei documentelor necesare plecrii ntr-un alt stat.
Convenia din 1933 a fost ratificat de nou state, inclusiv Frana
i Marea Britanie, cele mai importante mari puteri europene din acea
perioad. Marea Britanie nu a acceptat totui s-i asume obligaia de
a permite intrarea nelimitat a solicitanilor din alte state.
64 Liga Naiunilor, Treaty Series, vol. LXXXIX, no. 2005, apud Louise
Wilhelmine Holborn, The Legal Status of Political Refugees, 19201938, American
Journal of International Law, vol. 32, no. 4 (October 1938), pp. 680-703.

32

Importana acestui instrument juridic a constat n consacrarea

nereturnrii ca principiu de drept internaional. Valoarea sa este cu
att mai mare avnd n vedere c n cadrul Ligii Naiunilor a existat
n permanen o reinere n a lrgi cadrul proteciei pentru ali i ali
refugiai, datorat potenialei ostiliti a unora dintre membrii Ligii
Naiunilor fa de astfel de politici.65
Ulterior, evenimentele internaionale au condus la necesitatea
adoptrii Aranjamentului Provizoiru privind Statutul Refugiailor
provenii din Germania, semnat la Geneva la 4 iulie 1936 66 i
Convenia referitoare la Statutul Refugiailor Provenii din
Germania, semnat tot la Geneva, la 10 februarie 1938 67 . Un
protocol adiional la aceste tratate, extins i la refugiaii provenii din
Austria, a fost iniiat spre adoptare la Geneva, la 14 septembrie
193968.
Refugiaii din Germania nu se ncadrau ns ntre cei care aveau
dreptul la paaportul Nansen, astfel nct prin aceste acorduri
internaionale li s-a asigurat emiterea de documente de identitate.
Aranjamentul Provizoriu din 1936 i Convenia din 1938 au avut ca
temei tot Convenia din 1933, ns nici unul dintre aceste instrumente
juridice privindu-i pe refugiaii germani nu menioneaz termenul
nereturnare. Dispoziiile lor privind protecia efectiv erau n fapt
mult mai restrnse fa de anul 1933. n anumite situaii se admitea
65

Persoanele care alegeau calea exilului din Italia Fascist nu beneficiau de

protecia acordat refugiailor (cf. Jane McAdam, Complementary Protection in
International Refugee Law, Oxford University Press, 2006, p. 20); este adevrat c
motivele care-i determinau pe acetia s-i prseasc statul de origine concretizate
n diverse forme de persecuie reprezentau nclcri ale drepturilor omului; ns, n
temeiul art. 15 din Pactul Ligii Naiunilor aceste drepturi cdeau n apanajul exclusiv
al statului de provenien, fiind o chestiune de suveranitate (cf. Frdric Sudre,
Dreptul internaional i european al drepturilor omului, Bucureti-Iai, 2006, p. 35;
Raluca Miga-Beteliu, Catrinel Brumar, Protecia internaional a drepturilor
omului. ote de curs, ed. a IV-a, revizuit, Bucureti, 2008, p.13).
66 Liga Naiunilor, Treaty Series, vol CLXXI, no. 3952
67 Idem, vol. CXCII, no. 4461, p. 59.
68 Idem, vol. CSCVIII, no. 4634, p. 141.

33

chiar returnarea solicitanilor de azil pe teritoriul celui de-al treilea

Reich.
La 14 iulie 1938 la Evian a fost adoptat Rezoluia prin care
Comitetul Interguvernamental pentru Refugiai i statua atribuiile.69
ntrunirea care a precedat adoptarea acesteia a avut loc la iniativa
preedintelui american F. D. Roosevelt, n afara cadrului oficial al
Naiunilor Unite. Scopul principal a fost cel de a facilita deplasarea
solicitanilor de azil, care se aflau nc n statul de origine i urmau s
fie obligai s-l prseasc din cauza opiniilor lor politice, credinei
religioase sau originii etnice. Aceti viitori refugiai, chiar dac erau
germani i austrieci, urmau s fie sprijinii, inclusiv cei care-i prsiser deja ara, fr a se fi putut nc stabili permanent n alt stat.
Pentru prima dat se prevedeau dispoziii edictate n favoarea
viitorilor refugiai, aflai nc pe teritoriul rilor de origine.
n februarie 1939 naltul Comisar pentru Refugiai al Ligii Naiunilor
a primit i funcia de director al Comitetului Interguvernamental
pentru Refugiai. Acest din urm organism, cu sediul tot la Londra,
i-a ncheiat activitatea la 30 iunie 1947, la ase luni dup nchiderea
Oficiului naltului Comisar. n aceast perioad, Comitetul Interguvernamental s-a ocupat inclusiv de protecia refugiailor cu paaport
Nansen.
Urmtoarea etap n protecia internaional a fost reprezentat de
Organizaia Internaional a Refugiailor (OIR), nfiinat la 15
decembrie 1946 prin Rezoluia nr. 62 (I) a Adunrii Generale a
Organizaiei Naiunilor Unite. Iniial, ntre 14 iulie 1947-20 august
1948, a activat sub titulatura de Comisia Pregtitoare a Organizaiei
Internaionale a Refugiailor i i-a ncetat activitatea la 28 februarie
1952.70
Organizaia Internaional a Refugiailor a acionat cu precdere
n direcia organizrii stabilirii refugiailor n statele de primire,
sprijinind iniial un numr de 1.049 persoane, provenite mai ales din
Europa Central. Acetia urmau s devin rezideni ai USA,
69 Liga Naiunilor, Official Journal, XIX-th Year, no. 8-9, august-september
1938, p. 676-677; Tommie Sjberg, The Powers and the Persecuted: The Refugee
Problem ant the Intergovernmental Committee on Refugees (IGCR), 1938-1947,
Lund University Press, Lund, 1991, passim.
70 Cf. Elihu Lauterpacht, C. J. Greenwood, International Law Reports, ed. cit.,
p. 621.

34

Australiei, ai unor ri din Vestul Europei, precum i Israel, Canada,

America Latin. Potrivit statutului su, OIR avea ca scop asigurarea
proteciei juridice i politice a drepturilor persoanelor de care se
ocupa. Spre deosebire de organizaiile nfiinate anterior, dar i de
cele care i-au succedat, Organizaia Internaional a Refugiailor a
avut un caracter de agenie supranaional.
Ca i n alte cazuri, statutul su prevedea ncetarea activitii la o
dat fix: 30 iunie 1950, moment la care se presupunea c
problemele relocrii refugiailor aveau s fie rezolvate.71
Curnd, a devenit evident c acest termen era mult prea optimist.
n condiiile instalrii cortinei de fier noi i noi refugiai, evadai
din Europa Central i de Rsrit, soseau n Vest, solicitnd protecie.
Comisia pentru Drepturile Omului72 adoptase nc din anul 1946 o
rezoluie care exprima dezideratul ca organismele Naiunilor Unite s
poat acorda persoanelor lipsite de protecia guvernelor lor naionale
suportul necesar n special prin aciuni cum erau: facilitarea obinerii
ceteniei altui stat, a proteciei sociale, a documentelor i a
ndeplinirii formalitilor necesare schimbrii rezidenei 73.
Avnd n vedere aceast rezoluie, la 1 februarie 1949, Consiliul
Economic i Social a adresat Secretarului General al O.N.U.,
comisiilor i ageniilor specializate solicitarea de a redacta un studiu
asupra situaiei proteciei persoanelor refugiate. S-a solicitat totodat
adoptarea documentaiei i a msurilor necesare, precum i
formularea de recomandri n prima reuniune a Consiliului cu privire
la aciunile ce trebuiau ntreprinse n vederea gestionrii situaiei
acestor persoane, pe termen scurt i mediu. Se impunea n acest sens
studierea normelor juridice naionale, a acordurilor internaionale n
materie de azil, concluziile urmnd s stea la baza redactrii unei
viitoare convenii internaionale privind refugiaii74.
Drept rezultat a fost redactat studiul mbuntirea statutului
persoanelor fr cetenie, publicat sub titlul A Study of
Statelessness, canalizat asupra persoanelor lipsite de protecia
71 Cf. James. C. Hathaway, The Law of Refugee Status , Butterworths, Toronto,
1991, p. 135.
72 Cf. A. Nstase, op. cit., passim.
73 Cf. Official Records of the Economic and Social Council, Third Year, sixth
session, Suppl. No. 1, 1946, p. 13-14.
74 Rezoluia nr. 116 (VI)D din 1 i 2 martie 1948.

35

statelor, un document cheie n istoria contemporan a proteciei

internaionale a refugiailor75.
Prima parte a studiului se referea n realitate la refugiai, dintre
care o majoritate covritoare erau considerai de facto fr
cetenie, n timp ce o minoritate aveau acest statut i de jure. Studiul
examina n detaliu variatele implicaii pentru persoanele fr
cetenie76: statutul juridic al acestora, problemele privind libera
circulaie, dreptul de intrare pe teritoriul altui stat i de reziden,
statutul civil, drepturile familiale, dreptul de proprietate, exercitarea
comerului i a profesiilor, educaia, securitatea social, accesul la
justiie, exceptarea de la expulzare, regimul impozitrii, serviciul
militar etc., fiind luate n considerare dispoziiile conveniilor din
1933 i 1938.
Principalele elemente ale Conveniei O.N.U. din 1951 privind
statutul refugiailor sunt regsite n acest studiu, dovedind indubitabil
legtura normelor onusiene cu cele antebelice ale Ligii Naiunilor. n
privina naturii i funciei de protecie exercitat de comunitatea
internaional, studiul releva c solicitanii trebuiau s fie sprijinii de
un organism independent care s suplineasc absena proteciei
naionale i care s le asigure sprijin n ndeplinirea formalitilor pe
care n mod obinuit le-ar efectua un stat pentru resortisanii si.
Acest organism reprezenta o necesitate absolut. Dar eficiena lui nu
ar fi fost real dect n condiiile n care ar fi avut atribuii extinse la
scar internaional i s-ar fi bucurat totodat de cooperarea
guvernelor din statele de primire. Practic, se recomanda continuarea
sistemulului deja verificat anterior sub auspiciile Ligii Naiunilor.
Atribuiile acestui organism urmau s aib n vedere colaborarea la
nivel mondial cu actorii politici i adoptarea de aciuni simultane n
vederea aplicrii coordonate a dispoziiilor de drept internaional. Se
mai releva necesitatea nfptuirii unui recensmnt al persoanelor
fr cetenie pentru a determina care erau nevoile acestora, pentru a
75 Cf. U Publication, Sales No. 1949.XIV.2; ONU, doc. E/1112, din 1
februarie 1949; idem, E/112 Add.1, din 19 mai 1949.
76 n fapt, era vorba despre refugiai; indiferent dac aveau sau nu cetenia
vreunui stat, nsemnat era faptul c aceste persoane nu se mai aflau n grija rii de
origine, nu puteau beneficia de regimul cetenilor din statul de primire i nici de
prerogativele acordate de acesta propriilor ceteni, fiind necesar reglementarea
statutului lor de o manier unitar.

36

se putea trece la colectarea tuturor datelor necesare privindu-i pe

acetia, la promovarea ncheierii de noi acorduri n materie de
protecie internaional i asigurarea exercitrii drepturilor conferite
de acordurile deja n vigoare, la ncheierea de noi acorduri cu statele
de primire privind formalitile necesare obinerii documentelor care
s permit facilitarea naturalizrii solicitanilor, uurarea accesului
acestora n rile dispuse s-i gzduiasc temporar sau s le permit
ederea permanent, coordonarea asimilrii i naturalizrii persoanelor fr cetenie, a refugiailor, coordonarea demersurilor i
muncii asociaiilor private care activau n sprijinul acestor persoane.
Organismul ce avea s fie responsabil de asigurarea acordrii
proteciei internaionale urma s aib obligaii complexe i dificile.
De aceea s-a propus ca acesta s fie subordonat Secretariatului General
al O.N.U., urmnd s reprezinte o continuare a vechii Organizaii
Internaionale pentru Refugiai, dar ntr-o form adaptat la noile
cerine, ori s se nfiineze un alt organism specializat.
Astfel, la cea de-a noua sesiune a Consiliului Economic i
Social77, a fost adoptat rezoluia 248 B (IX) din data de 8 august
1949. Prin acest document a fost numit un Comitet Ad Hoc ale crui
sarcini au constat n pregtirea unei convenii privind statutul
internaional al refugiailor i apatrizilor, cutarea soluiilor de
eliminare a problemei, precum i de a adresa Comisiei de Drept
Internaional solicitarea de elaborare a unui studiu care s conin
soluii i recomandri asupra acestui subiect.
Prima sesiune a Comitetului Ad Hoc asupra azilului i problemelor asociate 78 i-a concentrat dezbaterile n jurul Memoran dumului Secretarului General al O.N.U. de eliminare a apatridiei79.
Textul cuprindea att dezideratul nlturrii cauzelor care duceau
la aceast situaie, ct i cel al reducerii numrului de persoane aflate
n nevoia de protecie internaional. Dealtfel, Comisia de Drept
Internaional inclusese deja subiectul naionalitii, inclusiv al
apatrizilor, n lista temelor ce urmau s fie codificate. Comitetul Ad
Hoc a luat n discuie att problema statutului internainal al
refugiailor i al persoanelor fr cetenie, ct i problema soluiilor
77
78
79

Desfurat ntre 5 iulie i 9 august 1949.

A avut loc la New York ntre 16 ianuarie i 16 februarie 1950
ONU, document E/AC.32/4 din 17 ianuarie 1950.

37

de adoptat n vederea eliminrii apatridiei. n privina primeia dintre

chestiuni s-a pregtit un text de convenie pentru statutul refugiailor
i un protocol referitor la statutul persoanelor apatride. n privina
eliminrii apatridiei, s-a ajuns la concluzia c nu era realist s se
spere n acel moment la o soluie general valabil, preferndu-se s
se includ n raport o propunere care s serveasc drept punct de
plecare pentru discuii ulterioare care s duc la redactarea unui viitor
text, instrument de drept internaional, privind eliminarea apatridiei.
Ca urmare a tuturor acestor lucrri, Consiliul Economic i Social a
adoptat rezoluia 319 B (XI)80.
Prin aceasta se statua c problema persoanelor fr cetenie
reprezenta o preocupare stringent att pentru indivizi ct i pentru
statele lumii, c erau necesare msuri prin care s se reduc numrul
acestor persoane i s se elimine cauzele care determinau astfel de
situaii. Aceste rezolvri nu se puteau obine ns n absena cooperrii
fiecrui stat i mai ales n lipsa adoptrii de convenii internaionale
n materie. Asfel, se recomanda statelor implicate n procese de
modificri ale frontierelor s ia msurile necesare pentru evitarea
crerii de apatrizi. Statele erau totodat invitate s aprobe pe scar ct
mai larg solicitrile de naturalizare formulate de refugiaii aflai pe
teritoriile lor, iar la nevoie s-i revizuiasc legislaia intern n
materie de cetenie, astfel nct numrul de persoane fr cetenie
s fie ct mai redus posibil. Se prevedea, totodat, c se vor solicita
informaii statelor aflate n aceast situaie pentru coordonarea
eficient a efortului internaional. n acelai timp Comisia de Drept
Internaional avea s iniieze elaborarea de norme juridice avnd ca
subiect cetenia i naionalitatea.81
Cea de-a doua reuniune a Comitetului Ad Hoc a avut loc la
Geneva82 i a avut n vedere discutarea i revizuirea proiectului
Conveniei privind Statutul Refugiailor precum i a proiectului de
Protocol privind Statutul Apatrizilor. Cu toate acestea, n privina
eliminrii apatridiei nu s-a putut adopta nicio hotrre concret.
80
81

Adoptat la 11 august 1950.

Cf. Document A/C.4/47, Elimination of Statelessness ote prepared by the
Secretariat, n Yearbook of the International Law Commission, vol. II, 1951, p. 121-122.
82 Desfurat ntre 14-25 august 1950.

38

Pe de alt parte, ca urmare a solicitrilor adresate statelor, pn la

data de 5 martie 1951 secretariatul general primise informaii
solicitate n problema persoanelor fr cetenie i a refugiailor de la
un numr foarte mic de ri, astfel c a hotrt s rennoiasc apelul i
s cear nu doar analiza legislaiilor interne, dar i a modului de
aplicare a normelor respective.83
n plus, anterior, dup revizuirea poziiilor Consiliului Economic
i Social privind viitoarea convenie, Adunarea General a O.N.U.
hotrse, la 14 decembrie 1950, s convoace la Geneva o conferin a
plenipoteniarilor pentru adoptarea unei forme finale a Conveniei
privind Statutul Refugiailor.84
n privina organismului internaional prevzut s fie nsrcinat cu
aplicarea acestui text, Adunarea General a O.N.U. a hotrt85 s
nfiineze de la 1 ianuarie 1951 naltul Comisariat O.N.U. pentru
Refugiai (UNHCR).
Astfel, din 1 ianuarie 1951, protecia refugiailor a fost ncredinat acestuia din urm, n temeiul Statutului su. Ulterior, un numr
crescnd de state au ratificat i implementat Convenia O.N.U.
privind Statutul Refugiailor.86

83 Cf. Document A/C.4/47, Elimination of Statelessness ote prepared by the

Secretariat, ed. cit., p. 121-122.
84 Cf. Alex Takkenberg, Cristopher C. Tahbaz, The Collected Travaux
Prparatoires of the 1951 Geneva Convention Relating to the Status of Refugees,
vol. I Early History and Ad Hoc Committee on Statelessness and Related Problems,
16 January-16 February 1960, Lake Success, vol. II The Ad Hoc Committee on
Refugees and Stateless Persons, 14-25 August 1951, Geneva; vol. III The
Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons, 225 July 1951, Geneva, Amsterdam, Dutch Refugee Council, 1990
85 La data de 3 decembrie 1949.
86 La care Romnia a aderat prin Legea nr. 46/1991, publ. n Monitorul Oficial
nr. 148/17.07.1991.

39

Capitolul 3
SISTEMUL OUSIA DE PROTECIE
A REFUGIAILOR TEMEIAT PE COVEIA
DI 1951
3.1. CONVENIA O.N.U. PRIVIND STATUTUL REFUGIAILOR
Convenia Organizaiei Naiunilor Unite privind Statutul
Refugiailor (Geneva, 28 iulie 1951) reprezint reglementarea aflat
n vigoare la nivel internaional asupra statutului juridic al
refugiailor. Ea a fost completat cu Protocolul privind statutul
refugiailor (New York, 31 ianuarie 1967)87, iar la nivel regional cu
Convenia (Organizaiei) Unitii Africane din 1969 88 privind
aspectele specifice ale problemelor refugiailor n Africa89 i cu
Declaraia de la Cartagena din 198490.
87 Protocolul de la New York sau Protocolul din 1967 a fost, la recomandarea
Comitetului Executiv al Programului naltului Comisar ONU pentru Refugiai,
supus adoptrii de ctre Adunarea General a Naiunilor Unite, prin intermediul
Cosiliului economic i social; naltul Comisar a adugat i raportul su privind
propriile msuri de extindere a prevederilor Conveniei privind refugiaii. Protocolul
a intrat n vigoare la 4 octombrie 1967, potrivit dispoziiilor articolului VIII,
alineatul 1; Romnia a aderat la acest instrument juridic internaional prin aceeai
Lege nr. 46/1991, publ. n idem.
88 Actualmente Organizaia Unitii Africane poart denumirea de Unitatea
African.
89 Adoptat de Adunarea Conductorilor de state i guverne la cea de-a asea
Sesiune Ordinar a Organizaiei Unitii Africane din 10 septembrie 1969 de la
Addis-Abeba; a intrat n vigoare la 20 iunie 1974, n momentul n care ultimul
instrument de ratificare necesar a fost depus de Algeria (textul conveniei trad.n
limba romn n Gh. Iancu, op. cit., p. 101-109)

40

Pentru prima dat exista un instrument internaional care aduga

i mbuntea tratatele anterioare celui de-al doilea rzboi mondial,
ducnd totodat la o dezvoltare a dreptului internaional. Influenat
de Convenia pentru refugiai din 1933 i de Declaraia Universal a
Drepturilor Omului91, textul privitor la protecia acordat refugiailor
statueaz principiul ocrotirii drepturilor i libertilor fundamentale
ale tuturor persoanelor92. Printre prerogativele de care se bucur
beneficiarii statutului de refugiat n temeiul Conveniei O.N.U. stau
dreptul la libera practicare a religiei, dreptul la educaie religioas a
copiilor refugiailor, accesul la justiie, la colarizare i la asisten
public etc. n privina accesului la locuine i a dreptului la munc,
refugiatului trebuie s i se asigure cel puin un tratament egal cu cel
al strinilor. Convenia a instituit i obligaii n sarcina solicitanilor
fa de ara de primire, pentru a-i determina pe acetia s se
conformeze regulilor comunitii respective i pentru a nu exploata
respectiva comunitate.
Convenia O.N.U. privind statutul refugiailor cuprinde prevederile
instrumentelor internaionale n materie de refugiai adoptate anterior
declanrii celui de-al doilea rzboi mondial, sub auspiciile Ligii
Naiunilor. mpreun cu Protocolul din 1967 constituie baza juridic
a normelor n materie adoptate de state la nivel individual. Convenia
statueaz standardele minime de tratament aplicat solicitanilor de
acordare a statutului de refugiat, fr discriminare ntemeiat pe ras,
religie, ar de origine, acordnd variate garanii mpotriva expulzrii
acestor persoane. Textul reglementeaz care sunt documentele
necesare, inclusiv paaportul pentru refugiai document de cltorie,
adoptat de majoritatea statelor semnatare.93 Mai multe dispoziii ale
Conveniei au statut de principiu, astfel nct nu au existat rezerve
90 Adoptat de Colocviul asupra Proteciei Internainale a Refugiailor n
America Central, Mexic i Panama, desfurat la Cartagena ntre 19-22 noiembrie
1984 (textul Declaraiei trad. n limba romn n Gh. Iancu, op. cit., p. 109-116).
91 Cf. Adrian Nstase, Drepturile omului, religie a sfritului de secol,
Bucureti, 1992, passim; Irina Moroianu Zltescu, Drepturile omului..., ed. cit.,
passim.
92 Cf. Raluca Miga-Beteliu, Catrinel Brumar, Protecia internaional a
drepturilor omului, ed. cit., p. 56-57.
93 Aa cum s-a petrecut anterior cu aa-numitul paaport Nansen.

41

fa de adoptarea lor, cu toate c interpretarea acestora s-a dovedit n

practic destul de neunitar.
Printre acestea, menionm definirea termenului de refugiat i
aa-numitul principiu al nereturnrii, potrivit cruia nici un stat semnatar al Conveniei nu va expulza sau returna un refugiat mpotriva
dorinei lui ctre un teritoriu unde exist temerea c acesta va suferi
persecuii.94 Este de remarcat totodat c prin dispoziiile onusiene s-a
cutat ca refugiailor s le fie garantat un tratament cel puin egal cu
cel al strinilor aflai n statele de primire.
Convenia O.N.U. din 1951 i Protocolul din 1967 conin trei tipuri
de dispoziii.
n primul rnd, se statueaz definia noiunii de refugiat, stabilindu-se cine poate primi acest statut (i, evident, cine nu-l poate primi),
precum i modalitatea de ncetare a acestei caliti.
Convenia i Protocolul cuprind dispoziii care definesc statutul
legal al refugiailor, drepturile i obligaiile lor n statul de primire.
Cu toate c aceste norme nu au relevan n procesul prin care se
determin dac o persoan se ncadreaz sau nu n definiia de
refugiat, autoritile nsrcinate cu aplicarea procedurii au obligaia
s respecte aceste dispoziii, avnd n vedere c decizia lor are efecte
indiscutabile att asupra solicitanilor statutului de refugiat, ct i
asupra familiilor acestora.
Convenia nu se aplic refugiailor al cror statut face obiectul
gestionrii de ctre alte agenii ale O.N.U., cum ar fi refugiaii din
Palestina, care sunt plasai sub protecia i asistena Ageniei O.N.U.
pentru ajutorarea refugiailor palestinieni din Orientul Apropiat.95
Totodat, Convenia nu se aplic acelor refugiai care au un statut
echivalent cu cel al cetenilor din statul de refugiu.
Avnd n vedere c, n instrumentele juridice internaionale
anterioare, protecia i asistena erau acordate doar unor grupuri
specifice de refugiai, definirea termenului cuprins n art. 1 al
Conveniei O.N.U. a fost formulat n termeni generali. Cu toate
acestea, scopul Conveniei se limita iniial la protecia i asistena
acelor persoane care au devenit refugiate ca urmare a unor
evenimente petrecute nainte de 1 ianuarie 195196.
94
95

42

Cf. Raluca Miga-Beteliu, Catrinel Brumar, op. cit., p. 56-57.

United Nations Relief and Works Agency (U.N.R.W.A.)

Convenia i Protocolul reprezint instrumente de protecie a

refugiailor cu caracter de norme fundamentale recunoscut pe plan
internaional.97
Att Adunarea General a O.N.U. ct i diferite organisme
regionale cum ar fi Consiliul Europei, Unitatea African i
Organizaia Statelor Americane au fcut adesea apel la statele lumii
pentru aderarea la aceste instrumente de drept internaional98. Astzi,
mai mult de 130 state au ratificat Convenia O.N.U. din 1951 privind
statutul refugiailor. ns acest proces nu a avut loc n mod automat.
n anul 1956, guvernul Indiei declara c nu-i propune s devin
membru al Conveniei99, cu toate c acest stat (al doilea din lume ca
numr de populaie) era membru al Comitetului Executiv al naltului
Comisariat O.N.U. pentru Refugiai instituie care are una dintre
cele mai importante contribuii la trasarea politicii globale pentru
refugiai. Danemarca a fost primul stat care a ratificat Convenia, n
decembrie 1952. Convenia a intrat n vigoare la 22 aprilie 1954,
numai dup ce alte cinci state au aderat la ea100.
Alte dispoziii ale textelor menionate stabilesc modalitatea de
aplicare a acestor instrumente juridice din punct de vedere
administrativ i diplomatic. n acest sens, este de menionat c art. 35
al Conveniei i art. 11 al Protocolului statueaz obligaia statelor
contractante de a coopera cu naltul Comisariat O.N.U. pentru
Refugiai (UNHCR) n exercitarea funciilor acestuia, facilitnd n
96 Convenia permite statelor semnatare s introduc o declaraie potrivit creia
formularea evenimente survenite nainte de 1 ianuarie 1951 are semnificaia
evenimente petrecute n Europa anterior acestei date. Aceast limitare geografic
la continentul european a fost meninut de un numr restrns de ri, iar dup
adoptarea Protocolului din 1967 i-a pierdut aproape toat semnificaia.
97 Cf. La Convention de Genve relative au statut des rfugis du 28 juillet 1951
50 ans aprs: bilan et perspectives (publ. de Vincent Chetail,.Jean-Franois
Flauss, Collection de lInstitut International pour les Droits de lHomme, Bruylant,
Bruxelles 2001, passim.
98 Cf. African Exodus: Refugee Crisis, Human Rights and the 1969 OAU
Convention, publ. de Lawyers Committee for Human Rights, New YorkWashington, 1995, passim.
99, n Human Rights Brief, A Legal Resource for the International Human Rights
Community, Volume 7, Issue 1, Fall 1999, p. 20 i urm.
100 Cele cinci state au fost Norvegia, Belgia, Luxemburg, fosta R.F. German i
Australia.

43

special rolul UNHCR de supraveghere a aplicrii dispoziiilor n

materie.
Convenia din 1951 este o dovad a influenei exercitat de
gndirea european la momentul elaborrii sale, n sensul prevalenei
drepturilor civile i politice fa de cele socio-economice i culturale
ale persoanei. Acest fapt rezult din definirea refugiatului doar prin
prisma fugii din faa nclcrii drepturilor civile i politice. Convenia
conine n acelai timp limite de aplicare din punct de vedere geografic
i temporal. Articolul 1 B, alineatele 1 i 2, statueaz c scopurile
Conveniei au n vedere evenimente survenite ntainte de 1 ianuarie
1951, n Europa sau n alt parte. n acest fel s-a considerat c sarcina
asigurrii proteciei putea fi mai corect distribuit. Ulterior,
Protocolul din 1967 a nlturat limitele geografice i temporale ale
Conveniei O.N.U. din 1951. Cu toate acestea, potrivit articolului 1
alineatul 3 al Protocolului, statele semnatare ale Conveniei din 1951
pot exprima rezerve n sensul de a se prevala de limitele geografice.
S-ar putea argumenta c Protocolul din 1967 este un instrument
juridic de sine stttor, la care statele pot adera fr a fi n acelai
timp state-pri ale Conveniei O.N.U. din 1951. ns trebuie avute n
vedere i dispoziiile privind soluionarea diferendelor, coninute de
Protocol. Potrivit articolului IV al acestuia, soluionarea nenelegerilor este de competena Curii Internaionale de Justiie, ns acest
text este aplicabil numai statelor care sunt semnatare ale ambelor
instrumente juridice.
Complexul de norme onusiene privind refugiaii a fost i este
pasibil de interpretare, pe msur ce circumstanele se schimb101. n
mod similar, un numr de probleme ce afecteaz drepturile omului,
inclusiv problema azilului, a proteciei fr deosebire de sex etc., au
generat dezbateri. Dei Declaraia Universal a Drepturilor Omului
statueaz dreptul persoanelor de a solicita i primi azil, Convenia
O.N.U. din 1951 nu menioneaz un asemenea drept. Ea nu conine
nici obligaia corelativ a statelor de a-i admite pe solicitani pe
teritoriul lor. Convenia i protejeaz pe acei solicitani care i-au
pierdut, care nu mai au acces sau care nu pot obine documentele
necesare i ca urmare a acestui fapt au intrat ilegal n ara n care
101

Cf. Jane McAdam, Complemetary Protection in International

Refugee Law, Oxford University Press, 2006, p. 20.
44

solicit protecie. Statele sunt obligate s nu aplice sanciuni acestor

persoane pentru intrare i, implicit, edere ilegal, ns numai ct
vreme ele se prezint de bunvoie i fr ntrziere n faa
autoritilor, fcndu-i cunoscut acestora intrarea sau prezena
ilegal.
3.1.1. PRINCIPIUL NERETURNRII
Cea mai important prevedere a Conveniei obligaia de
nereturnare a nscut controverse nc din momentul redactrii sale.
Diplomaii s-au ntrebat n ce msur principiul nereturnrii se aplic
persoanelor care nu intraser deja pe teritoriul rii n care se
presupunea c vor solicita protecie. n aceast situaie se ridica
ntrebarea dac guvernelor respective le incumba obligaia de a
permite unui numr potenial nsemnat de persoane solicitante s
intre pe teritoriul naional. Chiar dac atitudinea statelor a fost
negativ n a recunoate c le revine obligaia de a primi strini pe
teritoriul lor, a fost recunoscut n schimb dreptul refugiailor i al
solicitanilor de azil de a nu fi returnai ntr-o ar n care pot fi supui
torturii, cruzimilor, tratamentelor inumane sau degradante. Acest
drept este coninut de articolul 33 al Conveniei O.N.U. din 1951. Cu
toate c principiul nereturnrii este astzi general recunoscut102,
unele dezbateri continu s subziste. ntr-o decizie din 21 iunie 1993,
Curtea Suprem din USA a nscut controverse statund c instituiile
de control privind imigraia nu au adus atingere dispoziiilor
Conveniei O.N.U. din 1951 prin repatrierea cetenilor haitieni aflai
pe mare, dar n afara apelor teritoriale americane, care ncercau s
obin azil n USA, aceste dispoziii avnd relevan numai n msura
n care solicitanii de protecie sunt deja pe teritoriul USA. Decizia
Curii Supreme americane a susinut c, prin edictarea principiului
nereturnrii, autorii Conveniei O.N.U. din 1951 au luat n considerare
102 Pentru discutarea acestui principiu, a se vedea, printre alii: Guy S. GoodwinGill, ereturnarea: Evoluia principiului fundamental al proteciei refugiailor, n
Revista Romn de Drept Umanitar, nr. 1/1966, p. 44; Idem, The Refugee in
International Law, ed. II, Oxford, 1996, p. 167; Elihu Lauterpacht, Daniel
Bethlehem, The Scope and Content of the principle of on-Refoulement, n Refugee
Protection in International Law. UHCRs Global Consultations on International
Protection, publ. de Erika Feller, Vlker Trk, Frances Nicholson, Cambridge,
2003, p. 89-177.

45

doar situaia n care solicitanii de acordare a statutului de refugiat

sunt ndeprtai de pe teritoriul unui stat i returnai n ara din care
ncearc s scape. Numai o astfel de aciune ar aduce atingere
dispoziiilor art. 33 din Convenie i numai n aceste condiii
returnarea forat nu ar fi permis. 103 n realitate, principiul
nereturnrii a fost nclcat, fie i numai pentru c solicitanii erau dui
napoi n Haiti direct din apele internaionale, ceea ce-i mpiedica s
solicite acordarea statutul de refugiat altor state riverane.
Aplicarea Conveniei i Protocolului se lovete i astzi de
dificulti considerabile, de natur socio-economic, juridic i
practic. Rmne nc actual problema interpretrii diferite a
coninutului i modalitatea punerii n practic a instrumentelor
juridice internaionale, a standardelor i principiilor privind refugiaii.
De aceea, monitorizarea respectrii principiului nereturnrii la nivel
internaional a impus statuarea rolului su de cutum.104
Responsabilitatea statelor pentru aciunile lor cuprinde orice
msur care determin returnarea. ntre acestea se includ anumite
practici cum ar fi interzicerea intrrii pe teritoriul statului respectiv.
Ele se pot realiza chiar dincolo de frontierele rii, putnd fi
nfptuite de organisme sau indivizi care acioneaz n numele
statului sau al unei autoriti statale n punctele de mbarcare, n
tranzit, n zonele internaionale etc. Aceste aciuni au loc n general la
frontiere, fr publicitate, sau n afara granielor, n alte state sau n
largul mrii. Toate reprezint ns returnri indirecte i atrag
103 Numrul de haitieni care-i prseau ara crescuse la cca. 40.000 persoane n
1991; dintre acetia, cca. 30.000 au fost interceptai pe mare de autoritile USA i
returnate n Haiti; la 29 iulie 1992, Curtea Federal de Apel a decis c guvernul
american nu este n drept s-i returneze pe haitieni nainte de a se stabili dac sunt
sau nu persoane aflate n nevoie de protecie internaional; guvernul american a
atacat aceast decizie, iar Curtea Suprem a suspendat aplicarea deciziei Curii
Federale de Apel (cf. Inter-American Commission of Human Rights, Report on the
Situation of Human Rights in Haiti, OEA/Ser. L/V/II.83, 9 March 1993, doc. 18,
Chapter 3, n http://www.cidh.oas.org/countryrep/EnHa93/toc.htm); decizia Curii
Supreme comentat de Thomas David Jones, Sale v. Haitian Centers Council, Inc.,
n The American Journal of International Law, vol. 88 (1), 1994, p. 114-126.
104 EXCOM, Conclusion on International Protection no. 25 (XXXIII), 1982,
paragr.h., n , EXCOM Summary Records; a se vedea i comentariul lui J. Allain,
The Jus Cogens ature of on-Refoulement, n International Journal of Refugee
Law, vol. 13, no. 4, 2001, p. 533-558.

46

responsabilitatea statului respectiv pentru nclcarea principiului

nereturnrii105.
n acelai timp, trebuie fcut o distincie ntre respingere,
returnare i expulzare cu consecina suportrii torturilor sau cruzimii,
tratamentelor inumane sau degradante. n cazul returnrii, derogrile
sunt permise doar pentru raiuni de securitate naional sau siguran
public i numai n locurile n care teama de persecuie nu echivaleaz cu pericolul de a fi supus torturii, cruzimilor, tratamentelor
inumane sau degradante. Aplicarea acestor excepii trebuie s se fac
cu respectarea normelor legale. Este de dorit ca n locul returnrii,
solicitantului s-i fie asigurat posibilitatea de a obine protecie ntr-o
ar ter.106
Avnd n vedere realitile lumii contemporane i ameninrile
teroriste, un numr de state au considerat necesar s aib n vedere
sau chiar s instituie msuri stricte de securitate.
Se consider ns c este important ca nnsprirea msurilor de
siguran i complexitatea procedurilor de admitere pe teritoriul unui
stat s nu duc la imposibilitatea de identificare a unei persoane
aflat n situaia de a fi ndreptit s solicite i s primeasc
protecie internaional.107
Principiul nereturnrii se aplic i n cazul extrdrii. Convenia
O.N.U. din 1951 nu reprezint, n principiu, un impediment la
extrdare, ct vreme statutul de refugiat al persoanei supuse
extrdrii este respectat de statul ter108. n aceast situaie se impune
ca obligaiile statului de primire ctre refugiat s se transfere ctre
statul n care acesta este extrdat.
105
106

Ibidem.
Putem da ca exemplu: Hilal v. Royaume Uni, 45276/99, Cour Europeenne
des Droits de lHomme (CEDO), section III, Arrt du 6 mars 2001; KKC v. Pays
Bas, 58964/00, Cour Europeenne des Droits de lHomme (CEDO), section I, Arrt
du 21 decembre 2001; Mslim v. Turquie, 56566/99, Cour Europeenne des Droits de
lHomme (CEDO), section III, Arrt du 26 avril 2005; n toate s-a decis c
ameninarea cu returnarea solicitanilor este nelegal, acetia fiind supui riscului
tratamentelor inumane
107 UNHCR, Addressing Security Concerns Without Undermining Refugee
Protection, nov. 2001, n .; Idem, Interception of Asylum Seekers and Refugees, n
The International Framework and Recommendations for a Comprehensive
Approach, n .
108 Aa cum se dispune prin art. 32 alin. 2 al Conveniei ONU din 1951.

47

ns, n situaia n care extrdarea este solicitat de ara de origine,

este necesar o analiz amnunit a situaiei, iar dac exist indicii
c extrdarea ar supune pe refugiat persecuiei care a determinat
solicitarea sa de protecie internaional, extrdarea nu poate avea
loc.109
n acelai sens dispune i articolul 3 al Conveniei Europene
pentru Drepturile Omului, potrivit cruia nimeni nu poate fi torturat
sau supus tratamentelor inumane sau degradante. Redactarea acestui
text a avut n vedere spiritul articolului 33 din Convenia O.N.U.
privind refugiaii din 1951.
Un exemplu l constituie cauza Soering n contradictoriu cu
Marea Britanie110110 Cf. Soering v. United Kingdom, Vincent Berger,
Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, ed. a 3-a
revzut i adugit, trad. n limba romn, prefa, introducere,
bibliografie, anexe i index de Ionel Olteanu, Coriolan Atanasiu,
Irina Patrulius, Bucureti, 2001, p. 20-25.
din 1989. Astfel, ntr-o cauz privind extrdarea unui cetean
german acuzat de svrirea unor fapte penale n Statele Unite,
Curtea European a Drepturilor Omului a considerat c extrdarea ar
reprezenta o nclcare a art. 3 al Conveniei European a Drepturilor
Omului.
Potrivit acestui text, decizia unui stat contractant de a extrda o
persoan angajeaz rspunderea statului respectiv atunci cnd exist
indicii substaniale c persoana n cauz este supus riscului de a face
obiectul torturii, tratamentelor inumane ori degradante.111
Convenia O.N.U. privind refugiaii prevede c solicitanii au
obligaii fa de ara de primire. Prin urmare, refugiaii nu sunt o
categorie situat n afara legii sau dincolo de ea, ei fiind, dimpotriv,
inui de obligaia de a respecta normele din ara de primire la fel ca
orice alt strin.
Aplicarea sanciunilor penale nu afecteaz, n principiu, statutul
de refugiat. ns art. 33 alin. 2 al Conveniei O.N.U. din 1951
109 n ultima perioad, n contextul luptei mpotriva terorismului, se poate
remarca sporirea tendinei de a privi ca pe ceva secundar persecuia care
ndreptete o persoan la acordarea statutului de refugiat (a se vedea n acest sens
i Cristian Jura, Terorismul internaional, Bucureti, 2004, p. 24).
111 Ibidem.

48

prevede ca excepii de la principiul nereturnrii: cazul n care

refugiatul reprezint o ameninare serioas fa de sigurana naional
a rii de refugiu i situaia n care el se face vinovat de infraciuni
dovedite i grave, astfel nct ajunge s reprezinte un pericol
continuu pentru sigurana public. Aceste dou excepii pot ns
primi interpretri diferite. Principiul nereturnrii i statutul su de
norm obligatorie sunt consacrate n dreptul internaional. Tratatele
care consacr drepturile omului, instanele regionale i cele interne
au statuat c dreptul de a nu fi supus tratamentelor respective are
caracter absolut, astfel nct nu poate fi nclcat sub nicio form.
Solicitanii proteciei internaionale au invocat acest principiu n
vederea mpiedicrii extrdrii.
n acest sens, n ianuarie 2002112 Curtea Suprem a Canadei a
admis argumentaia UNHCR potrivit creia art. 33 al Conveniei din
1951 nu trebuie folosit pentru a interzice respectarea drepturilor
garantate de alte instrumente legale, iar de la aplicarea acestora din
urm nu se pot face excepii, potrivit principiului egalitii n faa
legii. Curtea a statuat totodat c legislaia internaional respinge, n
general, deportarea care poate avea ca rezultat supunerea la tortur,
chiar n situaia n care n joc sunt interese privind siguran naional.
n acest sens, Curtea Suprem a Canadei a decis c dispoziiile art. 33
al Conveniei O.N.U. privind refugiaii ofer protecie, ns numai
n mod limitat, celor a cror via i libertate sunt ameninate. Pe de
alt parte, exist alte norme cum ar fi spre exemplu dispoziiile
cuprinse n Convenia Internaional mpotriva Torturii, care asigur
protecia oricrei persoane, fr derogri, mpotriva torturii iniiat i
sprijinit de state. Preambulul Conveniei O.N.U. din 1951 cu privire
la refugiai conine intenia autorilor acestui instrument juridic de a le
asigura celor vizai exerciiul drepturilor i libertilor fundamentale.
Acest text infirm posibilitatea ca dispoziiile Conveniei O.N.U. din
1951 s poat fi folosite pentru neacordarea drepturilor conferite n
temeiul altor dispoziii legale, acte normative sau oricror altor
instrumente juridice. Curtea Suprem a Canadei a recunoscut astfel
statutul dominant al Conveniei mpotriva Torturii n dreptul
112 Suresh v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), Supreme Court
of Canada, [2002] SCC 1, 11 Jan. 2002, n www.lexum.umontreal.ca/cscscc/en/rec/html/suresh.en.html.

49

internaional, prin dispoziiile sale exprese. S-a evideniat faptul c

mecanismele de protecie ale drepturilor omului au nceput s joace
un rol semnificativ n protejarea drepturilor refugiailor i
solicitanilor de azil.
La fel, n cauza Mutombo v. Elveia,113 s-a statuat c articolul 3 al
Conveniei mpotriva Torturii nu permite niciun fel de derogare de la
principiul nereturnrii, spre deosebire de Convenia O.N.U. din 1951.
Comitetul mpotriva Torturii a statuat c expulzarea sau returnarea
reclamantului n Zair ar constitui o violare a dispoziiilor articolului 3
al Conveniei mpotriva Torturii i a altor tratamente sau pedepse
crude, inumane sau degradante. Astfel, statelor semnatare ale acestui
text, ntre care se afla i statul prt, le revenea obligaia de a se
abine s-l expulzeze pe reclamant n Zair, precum i n orice alt stat
n care ar fi fost supus unui risc real de a fi expulzat sau returnat n
Zair, sau n care putea fi supus torturii114. Dei Comitetul mpotriva
Torturii reprezint un forum viabil i efectiv pentru protecia
drepturilor refugiailor i a solicitanilor de azil, plngerile adresate
acestuia trebuie n mod obligatoriu s priveasc nclcri produse de
statele semnatare ale Conveniei mpotriva Torturii. Totodat,
solicitantul trebuie s fi epuizat deja toate procedurile interne din
statul respectiv. Aceast din urm condiie nu este regsit n
Convenia O.N.U. privind refugiaii din 1951, care se ntemeiaz
tocmai pe principiul c cel interesat nu vrea sau nu poate s se
plaseze sub protecia statului.
Mai semnalm consacrarea principiului nereturnrii i n Pactul
Internaional cu privire la Drepturile Civile i Politice115. Acesta
conine n articolul 7 interdicia folosirii torturii i pedepselor ori
tratamentelor crude, inumane sau degradante. Numai n ipoteza n
care un pericol public excepional amenin existena naiunii, fiind
totodat proclamat ca atare printr-un act al autoritii, statele pri la
Pactul Internaional cu privire la Drepturile Civile i publice pot s ia
msuri derogatorii de la obligaiile prevzute n aceasta. Chiar i n
113 Cf. J. Doerfel, The Convention Against Torture and the Protection of
Refugees, n Refugee Survey Quarterly, vol. 24, no. 2 (2005), p. 8397.
114 Ibidem.
115 Adoptat de Adunarea General a Organizaiei Naiunilor Unite la 16
decembrie 1966.

50

aceste cazuri este interzis discriminarea ntemeiat pe ras, culoare,

sex, limb, religie sau origine social. n acelai timp, nu pot fi
aplicate derogri incompatibile cu celelalte obligaii ce revin, potrivit
dreptului internaional, statelor.116
La nivel regional european, trebuie s precizm c textul
Conveniei Europene a Drepturilor Omului consacr n articolul 3
interzicerea absolut a torturii sau supunerii la tratamente inumane
sau degradante. Spre deosebire de Convenia O.N.U. din 1951
privind refugiaii, dispoziiile Conveniei Europene a Drepturilor
Omului nu admit nicio derogare de la obligaia de nereturnare, chiar
n situaia ameninrii siguranei publice.117
3.1.2. NOIUNEA DE REFUGIAT
Anterior adoptrii Conveniei privind statutul refugiailor,
modelul aciunii internaionale n materie a fost pus la punct de Liga
Naiunilor i a condus la adoptarea unui numr de acorduri
internaionale n beneficiul acestora. Definiiile existente n aceste
instrumente puneau n legtur fiecare categorie de refugiai cu ara
de origine, cu teritoriul pe care-l prsiser i cu lipsa proteciei
diplomatice acordat de ara de provenien. n aceste condiii,
refugiaii puteau fi uor clasificai, situaiile ivite n practic lsnd
loc de puin interpretare, fr s pun mari probleme.
Felul n care statele i tratau cetenii era privit ca o chestiune de
competena suveran a statului respectiv.118 Amestecul comunitii
internaionale n aceste probleme era de neconceput ntruct
116 A se vedea cauza Kindler v. Canada (Ministre de la Justice), [1991] 2 R.C.S.
779, n ; reclamantul fusese condamnat la pedeapsa cu moartea n statul de origine i
urma s fie extrdat cu motivarea c potrivit art. 6 alin. 4 al Pactului Internaional cu
privire la drepturile civile i politice, condamnatul avea posibilitatea s cear statului
de origine amnistierea sau graierea pedepsei. Mai mult, tocmai potrivit ultimului
alineat al art. 6 al Conveniei, statul ctre care ar fi urmat s fie extrdat reclamantul
avea obligaia de a aboli pedeapsa cu moartea. Curtea Suprem a Canadei a respins
msura extrdrii tocmai datorit inexistenei garaniilor privind abolirea pedepsei
cu moartea de ctre statul de origine al reclamantlui, reinnd c n caz contrar,
Canada i-ar nclca obligaiile asumate prin articolul 7 al Conveniei care interzice
supunerea oricrei persoane la tortur, tratamente crude, inumane, degradante).
117 Cf. Chahal v. Marea Britanie, decizie pronunat la 15 noiembrie 1996 de CEDO,
nhttp://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=
prof&source=tkp&highlight=chahal&sessionid=16878942&skin=hudoc-en

51

constituia nclcarea respectivei suveraniti. Dac drepturile unei

persoane erau nesocotite i/sau negate de ctre statul pe teritoriul
cruia se afla, dar a crui cetenie nu o purta, statul de origine putea
interveni acordnd protecie diplomatic sau consular.119 Situaia
refugiailor la nivel mondial, normele juridice internaionale
ulterioare celui de-al doilea rzboi mondial, materializate n primul
rnd prin crearea naltului Comisariat O.N.U. pentru Refugiai
(UNHCR) i adoptarea Conveniei din 1951, au determinat evoluia
ideii de protecie internaional de la alternativ la protecia
diplomatic i consular la noiunea mult mai generoas de
instrument dedicat proteciei drepturilor omului.
Odat cu ntrirea acestui sistem, individul a ajuns s fie
recunoscut ca posesor al atributului de a-i exercita aceste
drepturi 120 . Eecul sau imposibilitatea rii de origine de a-i
ndeplini obligaia s asigure respectarea drepturilor omului a devenit
o chestiune de interes internaional, de responsabilitate internaional, dar i obiect de intervenie umanitar.121
Potrivit Conveniei O.N.U. din 1951, refugiatul este persoana care
a fost astfel considerat n temeiul Aranjamentelor din 12 mai 1926 i
118 Spre exemplu, italienii i germanii care fugeau din statele lor aflate n plin
perioad totalitar erau considerai nu refugiai, ci persoane crora li se nclcau
drepturile omului; ns n perioada interbelic problema respectrii drepturilor
omului era considerat o chestiune de drept intern, nu o preocupare internaional.
De aceea acordarea proteciei internaionale pentru nclcarea drepturilor omului ar
fi venit n contradicie cu principiul neamestecului n treburile interne ale unor state
suverane (cf. G. Melander, Refugee Policy Options Protection or Assistance, n
The Uprooted: Forced Migration as an International Problem in Post-War Era,
publ.de G. Rystad, Lund University Press, Lund, 1990, p. 151; Jane Mc Adam,
Complementary Protection..., loc. cit., ); desigur, aceeai percepie a fenomenului
nclcrii drepturilor omului considerat a fi n competena strict dreptului intern
se nregistra n aceeai perioad i cu privire la cetenii sovietici care fugeau de
regimul stalinist (cf. Charles Bettelheim, Les luttes de classes en URSS. Vol. III,
3me priode 1930-1941, ed. cit., p. 72-79; acceai idee se regsete la Lon
Poliakov, Histoire de lantismitisme, tome II, LAge de la science, ed. III, Paris,
1981, p. 473 i urm.).
119 Cu toate c astzi este aproape imposibil s mai existe solicitri de protecie
ntemeiate pe instrumentele juridice internaionale n materie existente anterior
adoptrii Conveniei din 1951, aceste situaii sunt acoperite de capitolul II al
Conveniei din 1951, care se refer la aa-numiii refugiai statutari.
120 Cf. Irina Moroianu Zltescu, Drepturile omului..., ed. cit., passim.

52

30 iunie 1928 sau potrivit Conveniilor din 28 octombrie 1933, 10

februarie 1938 i Protocolului din 14 septembrie 1939, sau ca urmare
a aplicrii Constituiei Organizaiei Internaionale pentru Refugiai.
Persoana ndreptit la acordarea statutului de refugiat este aceea
care, n urma evenimentelor survenite nainte de 1 ianuarie 1951 i a
unor temeri justificate de a fi persecutat din cauza rasei, religiei,
apartenenei la un anumit grup social sau opiniilor sale politice, se
afl n afara rii a crei cetenie o deine i nu poate sau din cauza
acestei temeri nu dorete protecia acestui stat sau care, neavnd
nicio cetenie i fiind n afara rii n care avea reedina obinuit,
ca urmare a unor astfel de evenimente, nu poate sau, din cauza
respectivei temeri nu dorete s se ntoarc n respectivul stat.122
Semnatarii Conveniei O.N.U. din 1951 au stabilit c protecia
refugiailor se realizeaz prin accesul pe teritoriul-gazd i garantarea
rezidenei temporare sau permanente.
Protocolul la Convenie, din 1967, face referire i la persoanele
care solicit azil ulterior momentului 1951, introducnd n mod
explicit n definiie i pe solicitanii din afara Europei. Cu toate
acestea, unele state nc definesc refugiaii avnd n vedere limita
geografic din anul 1951 i nu recunosc refugiaii non-europeni. n
anul 1969 Organizaia Unitii Africane a adoptat o convenie
regional n materie, aplicabil doar statelor semnatare de pe
continentul negru. n aceast reglementare, termenul de refugiat a
fost pus n legtur cu agresiunea extern, cu ocuparea teritoriului, cu
dominaia strin sau cu evenimente care dezechilibreaz grav
ordinea public n tot sau n parte. Declaraia de la Cartagena din
121 Cf. Patricia Buirette, Philippe Lagrange, Le droit international humanitaire,
nouvelle dition refondue et mis jour, Paris, 2008, passim; autorii dezbat i
problema compromisului ntre nevoia de intervenie umanitar i abinerea de la
ingerine n problemele interne ale statelor n care se desfoar respectiva
intervenie umanitar.
122 Cf. Art. 1A al Conveniei privind statutul refugiailor ncheiat la Geneva, la
28 iulie 1951; la originea acestei definiii se regsesc dispoziiile art. 1 (a) (i) ale
Anexei 1 a Constituiei Organizaiei Internaionale a Refugiailor; potrivit acestora,
refugiatul era o persoan care se opunea n mod ntemeiat la ntoarcerea n ara de
origine; temeiul refuzului l constituia temerea bazat pe motive raionale care
permiteau s se considere c solicitantul putea fi supus persecuiei datorit rasei,
religiei, naionalitii sau opiniilor politice (cf. Elihu Lauterpacht, C. J. Greenwood,
International Law Reports, ed. cit., p. 621 i urm.).

53

1984 lrgete definiia refugiailor ntr-o manier similar, dar pentru

continentul american.123
Instituia proteciei internaionale a refugiailor, unic n sistemul
de drept internaional, este inclus n sistemul general mondial de
protecie a drepturilor omului, fiind n strns legtur cu alte forme
de cooperare internaional.124
Acest lucru nu s-a realizat imediat, ci n momentul n care
sistemele juridice din ntreaga lume au ajuns s recunoasc i s
statueze caracterul Conveniei O.N.U. din 1951 de instrument juridic
capabil s asigure protecia refugiailor n mediul internaional, aflat
n permanent schimbare. Punctele centrale ale Conveniei, definiia
refugiatului i principiul nereturnrii, rmn i astzi la fel de
valabile i de actuale. Ele trebuie interpretate n lumina evoluiilor
situaiei internaionale, poate nu numai n cazul cererilor de protecie,
dar i n alte domenii nrudite, cum ar fi imigraia sau extrdarea.
Discutarea definiiei refugiatului este concentrat n fapt pe
discutarea statutului acestuia i, mai exact, pe determinarea
rspunsului la ntrebarea cine poate fi considerat refugiat. Definiia
legal coninut de Convenia O.N.U. din 1951 pune n legtur
statutul de refugiat cu motivaia individual a celui care solicit
protecia internaional.125 Textul art. 1 A (1) al Conveniei a statuat
c refugiatul este o persoan care, n urma unor temeri justificate de a
fi persecutat pe motive de ras, religie, naionalitate, apartenen la
un anumit grup social sau opinie politic nu poate, sau, din cauza
unor temeri, nu dorete s revin n ara sa de origine, lipsindu-se de
protecia acesteia126. Aceast definiie a avut ca principal rezultat
faptul c statutul de refugiat urma de atunci nainte s se acorde doar
pe criterii individuale, iar nu pe grupuri de persoane i nu n funcie
de rile de provenien.
123
124

Cf. Gh. Iancu, op. cit., p. 109 i urm.

Cf. V. Trk, UHCRs Supervisory Responsibility, n Revue Quebecoise de
Droit International, 14 (1), 2001, p. 135-138.
125 Cf. Guy Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, ed. a II-a, Oxford,
1996, p. 8 i urm; autorul afirm c definiiile refugiailor sunt edictate cu scopul de
a facilita, de a justifica, de a ajuta i de a proteja, iar n practic, ntrunirea criteriilor
relevante semnific ndreptirea solicitantului s beneficieze de drepturile aferente
statutului su.
126 Cf. Articolul 1 A(2) Convenia din 1951.

54

Evident, prin enumerarea limitativ a condiiilor ce permiteau

accesul la statutul de refugiat, comunitatea Naiunilor Unite a urmrit
ncetarea dislocrii unor mase mari de persoane care doreau, pur i
simplu, s emigreze n cutarea unei viei mai bune.
3.1.3. TEMEREA JUSTIFICAT
O prim cerin pentru ncadrarea n definiia articolului 1A al
Conveniei O.N.U. din 1951 o reprezint dovada existenei temerii,
justificate, fa de persecuie.
Caracterul subiectiv al noiunii de temere poate conduce la ideea
c determinarea statutului de refugiat se bazeaz mai degrab pe
declaraiile solicitantului i mai puin pe evaluarea situaiei existente
n ara sa de origine. ns n realitate este necesar i analiza
condiiilor obiective din acel stat pentru c numai acestea pot s reprezinte
izvorul temerilor (subiective). Mai exact, examinarea condiiilor
obiective din statul de plecare trebuie s demonstreze c la ntoarcere
solicitantul ar putea fi supus persecuiei. Numai n acest fel temerea
sa fa de acest pericol ar fi justificat127. Din punct de vedere al
personalitii solicitantului se au n vedere i aspecte intrinseci, cum
ar fi tria convingerilor, fie ele politice ori religioase, dac decizia de
a prsi ara a avut sau nu caracter imperativ etc. Toate aceste
elemente trebuie luate n considerare n evaluarea noiunii de temere.
Problema este ca solicitantul s poat demonstra convingtor relaia
dintre temerea subiectiv i motivele obiective ale acestei temeri.
Trebuie remarcat ns c aprecierea acestei probe variaz uneori de la
stat la stat, fiind cteodat suficient un nceput de dovad, iar n alte
cazuri fiind necesar o demonstraie mai presus de orice putin de
tgad128, ceea ce, evident ngreuneaz sarcina solicitantului de
protecie, cu consecina probabil a refuzului acordrii statutului.
Calificativul bine ntemeiat relev faptul c statutul de refugiat
nu se acord pe baza simplei prezene a temerii ca stare de spirit a
solicitantului, ci i pe analiza situaiei obiective care induce aceast
127 Cf. UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining
Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the
Status of Refugee, ed. a doua, Geneva, 1992, paragr. 42.
128 Avnd n vedere c sarcina probei se afl pe umerii solicitantului, ar fi mai
echitabil ca dovezile produse de acesta s fie apreciate la valoarea unei prezumii
simple, care s poat fi rsturnat doar prin proba contrar (Idem, paragr. 196).

55

temere. Mai mult dect att, o temere bine ntemeiat de persecuie se

poate baza nu doar pe experiena personal ci i pe cea a rudelor,
prietenilor, membrilor aceluiai grup. Stabilirea credibilitii se
realizeaz prin luarea n considerare a trecutului personal i familial,
a apartenenei la un anumit grup, a interpretrii elementului obiectiv
constatat n analiza condiiilor din ara de origine.
Dei autoritile competente nu sunt chemate s judece aceste
condiii, o evaluare a lor este absolut necesar, declaraiile
solicitantului neputnd fi luate n considerare in abstracto.129
Persecuia, ca realitate social generatoare de refugiu, trebuie
analizat din perspectiva delimitrii fa de alte posibile cauze ale
prsirii rii de origine. Orice alte motive de plecare, cum ar fi
foametea, dezastrele naturale etc. nu sunt doar prin ele nsele
relevante i nu conduc la acordarea statutului de refugiat.
Temerea de persecuie poate fi i rezultatul raportului dintre
experiena trit i cea anticipat. Astfel, temerea de persecuie poate
fi determinat nu numai de o experien trit individual ci i de
nevoia de evitare a unei situaii ce ar atrage riscul viitor i previzibil
al persecuiei.
Trebuie avut n vedere c un solicitant poate s fi fcut subiectul a
diferite msuri care privite separat, doar prin ele nsele, nu ar fi
condus la persecuie. ns, combinate cu ali factori ostili concomi129 Lipsa credibilitii solicitantului, coroborat cu aprecierea riscului real al
expunerii la tratamente inumane au dus la respingerea cererii de protecie
internaional; astfel, cu toate c solicitantul a furnizat dovezi medicale potrivit
crora n trecut a suferit tratamente inumane sau degradante, el a pstrat tcerea
asupra acestora precum i asupra activitii sale politice clandestine din ara de
origine; aceast atitudine a continuat vreme de optsprezece luni de la data primului
interviu pentru acordarea proteciei; n plus, solicitantul i-a schimbat frecvent
versiunile prezentate autoritilor din statul de primire i nu a fcut dovada c ar fi
desfurat respectivele activiti politice clandestine; totodat, n respingerea cererii
de acordare a proteciei s-au avut n vedere factori precum: mbuntirea situaiei
politice din statul de origine al solicitantului, repatrierea voluntar a unor refugiai,
lipsa motivelor serioase i dovedite de a considera c solicitantul ar putea fi expus
unui risc real de a suferi tratamente inumane sau degradante la revenirea n ara de
provenien (cf. Cruz Varas i alii contra Suediei, n Vincent Berger, Jurisprudena
Curii Europene a Drepturilor Omului, ed. a treia revzut i adugit, n limba
romn, cu prefa, introducere, bibliografie, anexe, index de Ionel Olteanu,
Coriolan Atanasiu, Irina Patrulis, Bucureti, 2001, p. 40-44).

56

teni, sau cu contextul geopolitic, istoric i/sau etnografic, pot justifica rezonabil o temere bine ntemeiat de persecuie.
n modalitatea de exprimare a temerii, nu este obligatoriu ca
solicitantul s foloseasca termenul ca atare n descrierea situaiei
sale. Dei sunt cazuri n care apartenena rasial, religioas, naional, social sau politic genereaz persecuie, n general simpla
apartenen nu este un fapt n sine totdeauna suficient pentru
acordarea statutului de refugiat.
3.1.4. PERSECUIA
Autorii Conveniei O.N.U. din 1951 nu s-au ateptat ca problema
refugiailor s reprezinte o tem de preocupare internaional pentru
mult timp. De aceea naltul Comisariat primise un mandat limitat la
trei ani pentru a gestiona problema celor refugiai ca urmare a celui
de-al doilea rzboi mondial. Se spera ca apoi aceast problem s ia
sfrit. n schimb, criza refugiailor s-a rspndit din Europa n
deceniul 1950, n Africa n anii 1960, apoi n Asia i din nou n
Europa n anii 1990. Era evident c dreptul internaional n materie
trebuia adus la zi pentru a se ncerca rezolvarea problemelor ridicate
de aceste noi valuri de exilai. n anul 1967 Adunarea General a
Organizaiei Naiunilor Unite a adoptat un protocol la Convenia
privind statutul refugiailor, care nltura termenul limit prevzut n
anul 1951, precum i restriciile geografice, modificnd i alte dispoziii
ale Conveniei.
Acesta a fost ns singurul rspuns la o problem care devenea din
ce n ce mai complex i mai acut, avnd n vedere c numrul celor
care cutau refugiu a crescut de la mai puin de un milion la peste
27 milioane n 1995, aprnd totodat noi categorii de exilai, cum ar
fi aa-numitele persoane dislocate pe propriul teritoriu.
130 A se vedea, spre exemplu, Directiva 2001/55/CE a Consiliului din 20 iulie
2001privind standardele minime pentru acordarea proteciei temporare, n cazul
unui aflux masiv de persoane strmutate, i msurile de promovare a unui echilibru
ntre eforturile statelor membre pentru primirea acestor persoane i suportarea
consecinelor acestei primiri; directiva a fost adoptat n temeiul art. 63, punctul 2,
lit. a) i b) din Tratatul de instituire a Comunitii Europene (publ. n Journal
Officiel L 212, 07/08/2001, p. 0012-0023).

57

Din acest motiv, ulterior, unele state au cutat s gestioneze

fenomenul, inclusiv prin ncheierea unor acorduri de protecie
temporar, destinate n special sutelor de mii de refugiai care fugeau
din Bosnia i, mai trziu, din Kosovo. 130 Aceste abordri s-au
demonstrat att pozitive, ct i nocive. Astfel, s-a permis n primul
rnd civililor s intre mult mai repede ntr-o alt ar i cu minimum
de formaliti. ns, n lipsa unor norme internaionale aplicabile
proteciei temporare, drepturile acestora erau mult mai reduse fa de
cele acordate prin Convenie. Beneficiarilor li se acorda doar dreptul
de reziden temporar, astfel nct ncetarea proteciei, cu toate
consecinele grave ce decurgeau de aici, era la discreia statelor de
primire.
n acelai timp, rile care acordaser anterior protecie unui
numr mic de refugiai, sau care acceptaser grupuri mari pe
considerente politice i/sau umanitare (refugiaii din rile comuniste,
de exemplu) au cutat s limiteze accesul unor noi valuri i au
nceput s-i nchid porile.
n mod inevitabil, aplicarea sistemului onusian de protecie a
refugiailor a dus, n aceste condiii, la naterea de noi controverse.
Datorit lipsei definiiei termenului persecuie n textul Conveniei
din 1951, acesta a ajuns s fie interpretat diferit i din ce n ce mai
limitat.131 Poate c natura persecuiei s-a schimbat de-a lungul celor
peste 50 de ani scuri de la adoptarea textului, dar persoanele care
fug din calea rzboiului civil, a violenei generalizate sau a nclcrii
drepturilor omului din propriile lor ri trebuie s aib dreptul la
protecia comunitii internaionale, respectiv oferit prin intermediul
acordrii statutul de refugiat.
130 A se vedea, spre exemplu, Directiva 2001/55/CE a Consiliului din 20 iulie
2001privind standardele minime pentru acordarea proteciei temporare, n cazul
unui aflux masiv de persoane strmutate, i msurile de promovare a unui echilibru
ntre eforturile statelor membre pentru primirea acestor persoane i suportarea
consecinelor acestei primiri; directiva a fost adoptat n temeiul art. 63, punctul 2,
lit. a) i b) din Tratatul de instituire a Comunitii Europene (publ. n Journal
Officiel L 212, 07/08/2001, p. 0012-0023).
131 G. S. Goodwin-Gill, The Language of Protection, n International Journal of
Refugee Law, no. 1 (1989), p. 6.
132 Cf. Bertrand Pauvert, Xavier Latour, Liberts publiques et droits
fondamentaux, ed. cit., p. 45

58

Convenia O.N.U. din 1951 nu definete persecuia, dar jurisprudena nregistrat pn astzi interpreteaz aceast noiune ca fiind
compus din dou elemente. Astfel, trebuie s se stabilieasc faptul
c rul suferit sau temerea bine ntemeiat contribuie la persecuie,
iar acestea se datoreaz statului de provenien al solicitantului. Este
totui corect ca noiunea de persecuie s fie interpretat n mod
restrictiv prin raportare la dispoziiile articolului 33 al Conveniei din
1951, care dispune nereturnarea ntr-o ar n care viaa i libertatea
sunt puse n pericol? Este deci necesar ca rul sau temerea bine
ntemeiat s se refere n mod obligatoriu la nclcarea sau crearea
strii de pericol asupra drepturilor la via i libertate, enumerate
limitativ? Considerm c nu. Declaraia Universal a Drepturilor
Omului este, fr ndoial, instrumentul juridic n materie cu una din
cele mai puternice valori simbolice i morale de pe plan universal, iar
n aceast valoare rezid acceptarea sa ca avnd for obligatorie n
dreptul internaional132. Acest text consacr standardele minime
obligatorii ale drepturilor i libertilor fundamentale a cror
protecie reprezint o obligaie n sarcina statelor. De altfel aceasta
este raiunea firetii sale meniuni n Preambulul Conveniei O.N.U.
din 1951 privind statutul refugiailor. Din acest motiv considerm c
dispoziiile acestei din urm Convenii trebuie privite ca incluznd
chiar dispoziii edictate pentru protejarea celor afectai de nclcarea
sistematic sau susinut a oricror drepturi ale omului, privite n
mod global, nu doar a libertii i dreptului la via.
Chiar avnd n vedere tcerea Conveniei n aceast privin, din
formularea sa reiese c pentru acordarea statutului de refugiat persecuia trebuie s includ aciunea de discriminare a solicitantului ce
are ca temei unul dintre cele cinci motive: ras, religie, naionalitate,
apartenen la un anumit grup social, opinii politice.133
Faptul c solicitantul nu poate s beneficieze de protecia statului
din care provine nu-i este imputabil lui, fiind motivat de circumstane
ca refuzul rii de origine de a acorda protecie sau ineficiena acestei
protecii. Refuzul statului de provenien n a acorda protecie
resortisantului su se poate materializa prin refuzul eliberrii unui
document de identitate naional, neacceptarea prelungirii valabilitii
paaportului, refuzul accesului pe teritoriul naional. Motivul evitrii
133

Cf. Art. 1 A.

59

proteciei pe care ar putea s-o furnizeze statul de provenien,

respectiv motivul refuzului solicitantului de a se plasa sub aceast
protecie este reprezentat tocmai de temerea de persecuie.
Este real c termenul persecuie nu este nsoit de o definiie n
textul Conveniei din 1951134, ceea ce a reprezentat de cele mai multe
ori o problem pentru aprecierea ncadrrii solicitanilor ntre
persoanele ndreptite la acordarea statutului de refugiat. ncercrile de
nlturare a acestui neajuns au condus la ncercrile de impunere a
interpretrilor potrivit crora persecuia reprezint o violare susinut
sau sistematic a drepturilor omului, dovedind eecul protecieiobligaie a statului. O alt definiie a calificat persecuia ca reprezentnd
o vtmare grav la care se adaug eecul statului n a oferi protecie.135
ntr-o opinie care ni se pare cea mai ndreptit, avnd n vedere
specificul instituiei care a emis-o, U.N.H.C.R., se consider c
absena definiiei persecuiei ar putea dovedi c autorii textului
Conveniei au dorit s evite excluderea de la acordarea proteciei a
celor care, n viitor, vor putea face obiectul unui tip de persecuie
nereglementat la momentul adoptrii normei juridice internaionale
privind refugiaii.136
ntr-adevr, putem considera c instituirea unei definiii exhaustive
pentru termenul persecuie poate conduce la aplicarea mult prea
limitat a proteciei internaionale, ct vreme n realitate persecuia
poate mbrca forme din cele mai variate i care sufer modificri.
O alt problem se refer la nelesul cuvntului protecie, din
sintagma nu poate, sau din cauza temerii, nu vrea s beneficieze de
protecia statului respectiv. Acest termen poate fi privit ca avnd n
vedere aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului n
ara de origine. Practic, protecia internaional este destinat s
substituie protecia care ar trebui s fie asigurat pe plan naional.137
Aprecierea lipsirii de protecie din partea statului de origine,
alturi de identificarea drepturilor omului potenial puse n pericol
134
135

G. S. Goodwin-Gill, The Refugee, ed. cit., p. 66.

Cf. UNHCR, Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the
Status of Refugees, April
2001, n www.unhcr.org/publ/RSDLEGAL.
136 Ibidem.
137 Cf. James. C. Hathaway, The Law of Refugee Status , Butterworths, Toronto,
1991, p. 135.

60

acolo trebuie s aib n vedere capacitatea dar i voina efectiv a

acestui stat de a nltura riscul acestui pericol.138
naltul Comisariat O.N.U. pentru Refugiai a remarcat n plus c
aceast definiie este una extins i trebuie considerat ca un extraargument n favoarea aplicrii Conveniei i celor ameninai de
ageni de persecuie non-statali.139
Ali autori au argumentat c protecia la care se face referire n
definiia refugiailor are n vedere numai protecia diplomatic sau
consular a cetenilor aflai n afara rii de origine. ns adoptarea
acestei poziii n cadrul procedurilor de verificare a criteriilor de
acordare a statutului de refugiat aduce cu sine pericolul nlturrii
unora dintre solicitani, n realitate ndreptii la primirea proteciei.
Extinderea aplicrii soluiilor locale la problema refugiailor ntr-o
manier neadecvat prin adugarea de facto a unei condiii n plus
definiiei refugiailor vine n contradicie cu normele dreptului
internaional.140
Nu exist un rspuns universal valabil la ntrebarea ce reprezint
cu exactitate persecuia n textul Conveniei din 1951. Din acest
motiv, fiecare solicitare trebuie evaluat individual, cum dealtfel
trebuie aplicate i dispoziiile Conveniei (termenul de refugiat se va
aplica oricrei persoane care...) 141 . n acelai timp, este
nendoielnic faptul c nu exist cerina ca persecuia s fi avut efectiv
loc nainte de formularea solicitrii de protecie. Este suficient
dovedirea persecuiei actuale sau chiar poteniale care, mbrcnd
una din formele la care se refer dispoziiile Conveniei O.N.U. din
1951, trebuie s conduc la acordarea statutului de refugiat. Sursa
persecuiei nu constituie neaprat un factor determinant pentru
acordarea statutului de refugiat. Ceea ce l determin pe refugiat s
solicite protecia internaional este persecuia realizat pe baze
discriminatorii. Astfel, cel interesat trebuie s poat demonstra
138 Ibidem.
139 UNHCR, Interpreting Article 1, ed.cit., paragr. 36; n jurisprudena
australian s-a stabilit c teoriile privind protecia surogat complic inutil
interpretarea i aplicarea Conveniei privind refugiaii (cf. Minister for Immigration
and Multicultural Affairs v. Khawar, High Court of Australia, [2002] HCA 14, 11
April 2002, paragr. 115).
140 Ibidem.
141 Cf. Art. 1A al Conveniei din 1951.

61

legtura ntre persecuie i discriminarea ntemeiat pe ras, religie,

naionalitate, apartenena la un anumit grup, opinii politice. Nu va
putea fi considerat persecutat i nu va putea fi ndreptit la
protecie persoana care ncearc s evite pedeapsa pentru svrirea
unei infarciuni de drept comun. Chiar dac legea potrivit creia este
pedepsit aceast fapt nu produce efecte i n statul de primire, chiar
dac pedeapsa este mai aspr fa de cea edictat pentru aceeai fapt
n alte state, doar dovedirea aplicrii condamnrii n sine nu
reprezint persecuia la care se refer textul Conveniei din 1951 i
nu poate duce automat la acordarea statutului de refugiat. n acest caz
este necesar evaluarea complexului normativ intern al statului de
provenien pentru a se putea conchide c aplicarea acestuia
reprezint sau nu o persecuie a solicitantului.
De obicei, agenii de persecuie sunt reprezentai de aparatul de
stat, oficialitile guvernamentale, personalul militar etc. n astfel de
situaii este evident c statul nu este dispus s-i acorde protecie
solicitantului. El nu poate solicita protecia propiului su guvern
tocmai pentru c este victim a acestuia, sau a agenilor acestuia. n
alte cazuri, ns, agenii de persecuie sunt reprezentai de actori nonstatali, rebeli, insurgeni etc. Includerea acestora ntre agenii
persecutorii nu reprezint o interpretare neadecvat a dispoziiilor
Conveniei din 1951. Este de remarcat c i textul Conveniei
Internaionale cu privire la Drepturile Economice, Sociale i
Culturale142 impune statelor pe lng obligaia negativ de a se
abine de la orice activiti care ar aduce atingere drepturilor
persoanelor care se afl n jurisdicia lor, inclusiv obligaia pozitiv
de a adopta msuri prin care s protejeze aceste drepturi de la
nclcarea produs de agenii non-statali.
De vreme ce persecuia este consecina aciunii statului 143 ,
solicitantul nu vrea sau, din cauza temerii de persecuie, nu poate s se
pun sub protecia acestuia. Existena termenului nu poate ar trebui
considerat ca referindu-se la apatrizi? Convenia nu distinge, totui. n
142 Adoptat i deschis spre semnare de Adunarea General a Naiunilor Unite
la 16 decembrie 1966 prin Rezoluia 2200A (XXI); Romnia a ratificat Pactul la 31
octombrie 1974 prin Decretul nr.212/1974, publ. n Buletinul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 146/20 noiembrie 1974.
143 Persecuia poate fi, evident, i consecina inaciunii statului care nu ia msuri
pentru a mpiedica agenii non-statali s exercite persecuia.

62

aceast situaie, pare mai adecvat interpretarea folosirii sintagmelor

nu poate i nu vrea prin punerea n legtur cu modalitatea n care
se manifest persecuia din partea statului. Dac solicitantul ar obine
protecia statului de provenien, protecia internaional, subsidiar
celei naionale, nu i-ar mai gsi raiunea. Refuzul de a se plasa sub
protecia statului trebuie deci pus n legtur cu teama de persecuie,
datorit aciunii statului sau agenilor si. Statul de origine fie creeaz
el nsui persecuia, fie permite unor actori non-statali s exercite
aceast persecuie, astfel nct nu-i ndeplinete obligaia de protejare
a celui care a ajuns n situaia de a cuta refugiu n alt parte.
3.1.5. DREPTUL LA PROTECIE
Aezarea n balan a intereselor statelor de primire cu nevoile
refugiailor reprezint o sarcin dificil, dar esenial, ct vreme
oamenii fug de persecuie, rzboaiele au loc n continuare, iar violrile
drepturilor omului nu nceteaz. Pentru refugiai, la fel ca i acum o
jumtate de secol, Convenia O.N.U. din 1951 reprezint un ansamblu
de norme umanitare cu adevrat universale care le ofer anumite
garanii n temeiul crora drepturile i libertile lor fundamentale vor fi
protejate. Articolul 1A se refer la dreptul la protecie din cauza temerii
bine ntemeiate de persecuie pus n legtur cu cinci motive. Printre
acestea, categoria membri ai unui anumit grup social a fost alturat
condiiilor privind rasa, religia, naionalitatea i opiniile politice.
Cele cinci cerine sunt doar enunate, fr a fi definite, n
Convenia O.N.U. din 1951.
O interpretare a termenului de ras include noiuni ca grupuri
etnice, culturale i lingvistice.144
mpreun cu rasa, textul O.N.U. se refer i la naionalitate,
termen care nu este nici el definit. Potrivit naltului Comisariat
O.N.U. pentru Refugiai145
144 Cf. Art. 1 alin. 1 din Convenia internaional privind eliminarea tuturor
formelor de discriminare rasial, la care Romnia a aderat la 14 iulie 1970 prin
Decretul nr. 345/1970, publ. n Buletinul Oficial al Romniei, partea I, nr. 92/28 iulie
1970. Iniial, Romnia a aderat la Convenie cu o rezerv formulat fa de art. 22.
Prin Legea nr.144/1998, Romnia i-a retras rezerva formulatal la art.22; a se vedea
i Legea nr. 612/2002, pentru formularea unei declaraii privind recunoaterea de ctre
Romnia a Comitetului pentru Eliminarea Discriminrii Rasiale, n conformitate cu
art. 14 din Convenie (publ. n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 851/2002).

63

naionalitatea trebuie s fie interpretat ntr-un sens larg, prin

includerea grupurilor etnice sau lingvistice, fr a fi sinonim cu
noiunea de cetenie, dar putnd fi suprapus celei de ras. Prin
naionalitate considerm c trebuie s nelegem pe toi rezidenii
unui stat, chiar dac nu au cetenia acelui stat, cum ar fi refugiaii
sau apatrizii, care-i au reedina obinuit pe acel teritoriu.146
Libertatea gndirii, a contiinei i religiei cuprinde inclusiv libertatea de a avea sau de a practica o religie sau gndire, individual sau ntro comunitate, n public sau n particular, de manifestare a religiilor prin
venerare, practic i predic147. Potrivit Pactului Internaional privind
Drepturile Civile i Politice restrngerile exercitrii acestui drept sunt
permise doar prin codificare i trebuie s se refere la respectarea
drepturilor altor persoane sau s fie edictate n scopul protejrii
siguranei naionale, oridinii publice, sntii publice sau moralei.
Solicitantul statutului de refugiat trebuie s demonstreze i legtura
ntre ameninarea actual sau potenial i convingerile sale religioase.
n aprecierea admisibilitii cererii de protecie internaional a
solicitantului membru al unui grup aparte n practica instanelor
din sistemul common law s-a recunoscut c nu este obligatoriu ca
teama de persecuie sau persecuia s reprezinte singurii factori
definitorii ai calitii de membru n nelesul Conveniei O.N.U. din
1951, chiar dac pot fi relevatorii pentru grupul respectiv n cadrul
societii din care face parte cel interesat. Persecuia nu poate defini
un grup social, ci poate doar posibil s serveasc la identificarea sau
la eventuala nchegare a unui anumit grup social. Spre exemplu,
persoanele care nu-i pot folosi mna dreapt, stngacii, nu constituie
un anumit grup social. ns dac ele sunt persecutate datorit acestei
caracteristici, nu exist dubiu c vor fi, mai devreme sau mai trziu,
recunoscui ca reprezentnd un anumit grup social. Persecutarea lor
datorit folosirii minii stngi poate crea impresia aceasta, la nivelul
percepiei publicului. n realitate ns caracteristica grupului va fi
145 Cf. UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining
Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the
Status of Refugee, ed. cit., paragr. 74.
146 Termenul se refer i la cei crora li se refuz cetenia statului pe teritoriul
cruia rezideaz, cum este cazul palestinienilor din Israel (cf. Claire Reid, op. cit.,
loc. cit., p. 21).
147 Cf. Louis Favoreu i col., Droit des liberts fondamentales, ed. cit., p. 426 i urm.

64

atributul fizic prin care se individualizeaz i care genereaz persecuia,

iar nu actele de persecuie prin ele nsele148.
n acelai timp, este de menionat c membrii respectivului grup
nu trebuie s aduc dovezi c ar avea cunotin unii de alii, sau c sar considera neaprat un grup. Cu toate c nu este necesar probarea
coeziunii, aprecierea cu privire la ndeplinirea condiiei coninut de
articolul 1A din Convenie are la baz posibilitatea de identificare a
unui element comun grupului respectiv.149
n funcie de circumstanele situaiei i de societatea de provenien,
au fost recunoscute mai multe categorii de membri ai unui anumit
grup, incluznd n fapt subcategorii ca: femeile, familiile, grupurile
ocupaionale, homosexualii. n sistemul common law au fost relevate
dou tipuri de abordri: caracteristicile protejate i percepia societii.
n sistemul de drept civil, raiunile de ncadrare n aceast categorie
sunt mai puin clare. Calificarea ca membru al unui anumit grup
social cu caracteristici protejate se face prin ncadrarea persoanei
respective ntr-un grup cu caracteristici imuabile sau att de importante nct, n lipsa lor, identitatea ar fi pierdut. O caracteristic
imuabil poate fi nnscut cum ar fi sexul sau originea etnic sau
imposibil de modificat datorit, de exemplu, asocierilor din trecut,
ocupaiei sau statutului persoanei respective. Acest tip de abordare
este practicat mai ales n jurisprudena australian.150 n schimb,
abordarea prin prisma percepiei sociale examineaz existena n
cadrul grupului a acelor carecteristici care-l disting n cadrul societii
ca ansamblu. n general, ambele percepii duc la acelai rezultat,
grupurile fiind astfel considerate datorit caracteristicilor imuabile
148 Cf. Applicant A. v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs, High Court
of Australia, (1997) 190 CLR, n ; de remarcat c exist sisteme juridice care accept
definirea anumitor grupuri sociale prin prisma persecuiei suferite.
149 Hotrrea pronunat n cauza Secretary of State for the Home Department v.
Montoya, UK Immigration Appeal Tribunal, Appeal No. CC/15806/2000, 27 April
2001, n www.parliament.uk, este reprezentativ pentru opinia majoritar n aceste
cazuri, dispunnd c nu este obligatoriu ca prin grup social cu caracteristici speciale
s se subneleag un grup organizat sau interdependent. Coeziunea nu reprezint o
condiie necesar i nici suficient pentru ca acel grup s existe.
150 A se vedea, spre exemplu, Deidre OConnor, Contemporary Gender Issues in
Refugee Law, n International Association of Refugee Law Judges, Inaugural
Meeting, Australia/New Zealand Chapter, 10 march 2000; Mirko Bagaric, Kim
Boyd, Penny Dimopoulos, John Vrachnas, Migration and Refugee Law in Australia:
Cases and Commentary, Cambridge, 2007, p. 264 i urm.

65

sau fundamentale ale membrilor care le compun. Exist i situaii n

care interpretarea este diferit. n timp ce grupurile cu caracteristici
protejate sunt adesea percepute ca grupuri sociale, exist n realitate
situaii n care grupurile nu sunt unite de aceste caracteristici, dar
care constituie totui un grup dintre cele la care se refer Convenia.
n aceast situaie ar fi mai util unificarea jurisprudenei, n sensul c
este necesar aprecierea calitatii solicitantului n funcie de ambele
caracteristici, adic i n funcie de percepia societii151. Dealtfel i
poziia mai recent a naltului Comisariat O.N.U. pentru Refugiai
UNHCR din mai 2002 cu privire la protecia internaional a membrilor
unui anumit grup social recomand aceast abordare: ei trebuie privii
ca un grup de persoane care mprtesc caracteristici comune, altele
dect riscul de a suferi persecuii, sau care sunt percepute ca grup aparte
n societate. Caracteristicile pot fi nnscute, imuabile, sau s fac parte
dintre cele care sunt fundamentale pentru identitatea, pentru contiina
sau pentru exerciiul drepturilor omului.152
Genul persoanei care solicit protecie internaional nu face
obiectul definiiei refugiatului, ns interpretrile diferitelor cauze au
demonstrat c apartenena la un anumit gen poate influena sau dicta
tipul de persecuie.153
Doctrina de specialitate reflect distincia ntre gen i sex, stabilind
c genul se refer la relaiile dintre o femeie i un brbat ntemeiate
151 Cf. T. Aleinikoff, M. Alexander, David A. Martin, Hiroshi Motomura,
Immigration & Citizenship: Process and Policy, ed. a V-a, American Casebook
Series, West Law School, 2003, p. 927 i urm.
152 Cf. UNHCR, Guidelines on International Protection: Membership of a
Particular Social Group, n www.unhcr.org.au/pdfs
153 Cf. T. Spijkerboer, Gender and Refugee Status, Ashgate, Aldershot, 2000,
passim; N. Kelley, The Convenion Refugee Definition and Gender-Based
Persecuion: A Decades Progress, n International Journal of RefugeeLaw, vol. 13,
no. 4, 2001, p. 559568; K. Musalo, S. Knight, Steps Forward and Steps Back:
Uneven Progress in the Law on Social Group and Gender-Based Claims in the
United States, n International Journal of Refugee Law, vol. 13, no. 1/2, 2001, p.
5170; H. Crawley, Refugees and Gender Law and Process, Jordans, Bristol,
2001, passim.D. Anker, Refugee Law, Gender, and the Human Rights Paradigm, n
Harvard Human Rights Journal, 15/2002, p. 133-154; W. Klin, Gender-Related
Persecuion in Swiss Asylum Law, n Switzerland and the International Protection of
Refugees, publ. de V. Chetail, V. Gowlland-Debbas, Kluwer Law International,
Haga, 2002, passim; R. Haines, Gender-related persecuion, n Refugee Protection
in International Law. UHCRs Global Consultations on International Protection,
publ. de Erika Feller, Vlker Trk, Frances Nicholson, Cambridge: Cambridge
University Press, 2003, p. 319-350.

66

pe identiti sociale i culturale, statut, roluri i responsabiliti asumate,

n timp ce sexul cruia-i aparine o persoan este o problem
determinat biologic.154 Solicitrile de protecie din partea unor
persoane aparinnd unui anumit gen pot fi formulate fie de o persoan
de sex feminin, fie de una de sex masculin. n anumite situaii, aceast
apartenen a solicitantului poate avea importan n aprecierea cererii.
Aprecierea admisibilitii solicitrii de azil se face n unele state prin
definirea explicit n legislaie a persecuiei datorate apartenenei la un
anumit gen. Alteori, se specific faptul c apartenena la un anumit grup
social include cazuri n care persecuia are legtur cu genul persoanei.
Cteodat, normele statului de primire dispun c persecuia ntemeiat
pe gen sau/i orientare sexual poate duce la obinerea statutului de
refugiat. Considerm c, n general, aceste precizri sunt necesare
pentru a asigura o unificare a interpretrii normei i deci a practicii.
Este de subliniat i amnuntul c marea majoritate a solicitrilor
de azil ntemeiate pe persecuie datorat apartenenei la un anumit
gen a avut ca obiect situaii n care agenii de persecuie nu
aparineau statului. Acetia erau soi sau ali membri ai familiei
solicitantului, iar statul de origine fie nu putea, fie nu era dispus s-l
apere pe solicitant mpotriva acestor persecuii.155Chiar i n aceste
condiii, teama ntemeiat de persecuie depinde de circumstanele
fiecrui caz n parte. n timp ce solicitanii de azil, att femei ct i
brbai pot fi subiectul aceleiai persecuii, ei pot face n acelai timp
obiectul persecuiei ntemeiat pe apartenena la un anumit gen. Nu
exist ndoial c violul i alte forme de violen ntemeiate pe genul
persoanei cum ar fi violena n familie, practica tradiional a
mutilrii caracteristicilor anatomice specifice persoanelor de sex
feminin156, traficul de persoane sunt n acelai timp persecuii
datorate apartenenei la un anumit sex. Astfel de aciuni determin
severe suferine, att fizice ct i psihice. Ele reprezint forme de
154
155

Ibidem.
Cf. Colin Harvey, Mainstreaming Gender in the Refugee protection process,
n New Law Journal, no. 149, 1999, April 9, p. 534.
156 Chiar acolo unde ea este interzis expres de cadrul normativ, multe autoriti
refuz s aplice legea, permind perpetuarea acestei practici; n cele mai multe
cazuri, persoanele sunt supuse acestor intervenii mpotriva voinei lor (cf. N.
Toubia, Female Genital Mutilation, n J. Peters, A. Wolper, Womens Rights,
Human Rights: International Feminist Perspectives, New York, 1995, p. 226.).

67

persecuie, indiferent dac sunt nfptuite de ctre state sau de ctre

indivizi.157
Trebuie menionat c cererile de acordare a statutului de refugiat
ntemeiate pe orientarea sexual conin elemente de persecuie ntemeiat pe genul solicitantului. Astfel de solicitri nu au fost recunoscute ns ntotdeauna n practica juridic.158
Considerm c sexualitatea sau practicile sexuale ale solicitantului
pot s aib relevan n aprecierea dac acesta a fcut obiectul
persecuiei, inclusiv a discriminrii datorate practicilor sau orientrii
sexuale. n multe astfel de situaii, solicitantul de azil a refuzat s se
conformeze cutumelor sociale sau atitudinii atribuite sexului su.
Cele mai frecvente situaii i au n vedere pe homosexuali, transsexuali
sau travestii, care ntmpin oprobriul public, ostilitatea, violena,
abuzurile sau discriminrile severe sau cumulative.159
Nu mai puin ndreptite la acordarea statutului de refugiat sunt
persoanele (mai ales femei i copii) traficate i silite s se prostitueze
sau s suporte alte forme de exploatare sexual.
Astfel de practici constituie o form de violen sau abuz n
legtur cu genul persoanei respective, care poate duce chiar la
moartea acesteia. Aceste persecuii sunt corect calificate drept tortur
i tratamente crude, inumane sau degradante. Mai mult, ele aduc
atingere libertii de micare a persoanelor respective, care n plus
sunt confruntate cu repercursiuni extrem de grave dac ncearc s se
elibereze, suferind represalii, fiind supuse posibilitii reale de a fi
din nou traficate, afectate de ostracizare sever din partea comunitii
i familiei i de alte forme de discriminare grav.160
n cazul persecuiilor ntemeiate pe genul solicitantului de protecie internaional este posibil chiar ca ordinea juridic a unui stat
s poat fi ea nsi generatoare de persecuie161. Cu toate acestea,
157 UNHCR, Guidelines on International Protection: Gender-Related
Persecuion, loc. cit.
158 Cf. Research Paper on Sexual Orientation as a Ground for Recognition of
Refugee Status, publ. de European Council on Refugees and Exiles, London, Sept.
1997, passim.
159 Cf. UNHCR, Guidelines on International Protection: Gender-Related
Persecuion, loc. cit.
160 Cf. A. Edwards, Resettlement: A Valuable Tool in Protecting Refugee,
Internally Displaced and Trafficked Women and Girls, Forced Migration Review,
11/Oct. 2001, p. 31-34.

68

dac norma respectiv este abrogat, persecuia nu mai subzist. n

alte situaii, chiar dac practicarea persecuiei este interzis n mod
expres de legislaie cum ar fi de exemplu mutilarea genital a
femeilor statele pot tolera respectiva practic, sau nu o pot stopa n
mod eficient. n astfel de cazuri, sunt ndeplinite condiiile acordrii
proteciei internaionale. Practica societii respective este de a
nclca norma prohibitiv, astfel nct persecuia, chiar condamnat
n drept, nu este sancionat n fapt.
De aceea este de recomandat ca cererile de azil ntemeiate pe
persecuia de gen s poat fi formulate independent i confidenial,
fr prezena altor membrii ai familiei, dac aa dorete solicitantul.
Aceast posibilitate este poate la fel de important i ca cele potrivit
crora solicitantul s aib dreptul de a fi informat cu privire la
procedura azilului ntr-o modalitate i ntr-o limb pe care o nelege,
s aib dreptul la asisten juridic, condiii coninute n general de
legislaia statelor semnatare ale Conveniei i Protocolului. n lipsa
acestor garanii, scopul proteciei nu poate fi atins.
n ceea ce privete noiunea de opinie politic, aceasta trebuie
neleas din perspectiva triei unor convingeri politice netolerate de
autoritile din ara de origine. Ea poate consta fie din opinii exprimate sau ajunse n atenia autoritilor care au generat persecuia, fie
din opinii despre care este rezonabil s se cread c, mai devreme sau
mai tarziu vor fi exprimate sau vor ajunge n atenia autoritilor i
vor genera persecuia.162
Ca o cerin general a recunoaterii statutului de refugiat a fost
subneleas situarea n afara granielor rii de origine, cu excepia
apatrizilor, dei refugiaii i pstreaz cetenia rii de origine.
161 A se vedea Modinos v. Chypre, Cour Euroepenne des Droits de lHomme,
Arrt du 22 avril 1993, srie A, no. 259, n www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/
Case-Law.
162 Autori consacrai n materie afirm c trebuie trasat o distincie ntre cei
care, voluntar sau involuntar, au desfurat activitate politic semnificativ i cei
care au desfurat aceast activitate cu singurul scop al crerii unui pretext pentru o
pretins ncadrare ntre persoanele care se pot califica n categoria refugiailor.
Primii se pot prevala de bun credin, ultimii ns nu, ca atare nu sunt ndreptii la
protecia internaional (cf. A. Grahl-Madsen, The Status of Refugees in
International Law, vol. I, Leiden, 1966, p. 242); ali autori consider c o persoan
care manevreaz n mod deliberat circumstanele pentre a-i crea un risc real de
persecuie, care nu exista iniial, nu poate beneficia de protecie n calitate de

69

Aceast regul este valabil i pentru refugiaii sur place163,

respectiv atunci cnd temerea de persecuie intervine datorit unor
evenimente petrecute pe durata absenei lor din ara de origine.164
Cetenia este dovedit, n cele mai multe cazuri, prin intermediul
paaportului naional, iar temerea de persecuie se refer la ara al
crei cetean este solicitantul.
Analiza articolului 1A, avnd n vedere poziionarea cuvntului
protecie la sfritul definiiei i urmnd sintagmei se afl n afara
rii de origine, mpreun cu existena unui tratament diferit pentru
apatrizi, sugereaz c la momentul redactrii Conveniei scopul
urmrit a fost ntr-adevr cel de protecie extern. Analiza istoric
duce la aceeai concluzie. Neacceptarea plasrii unei persoane sub
aceast protecie extern este neleas ca neacceptarea expunerii
unei persoane la posiblitatea de a fi returnat n ara a crei
naionalitate o poart, unde se teme c va fi persecutat.165
n acest fel cele dou interpretri nu sunt contradictorii, pentru c
modul n care sunt privite elementele definiiei refugiailor depinde
de circumstanele fiecrui caz n parte, privit individual166.
La o concluzie similar s-a ajuns i n cazul proteciei diplomatice
i consular, care a suferit modificri dup adoptarea Conveniei
O.N.U. din 1951 privind refugiaii. Cu toate c aceast protecie
rmne important, ea i-a pierdut funcia de a asigura aprarea
drepturilor fundamentale, pentru c acest lucru se petrecea ntr-un
moment n care n dreptul internaional drepturile omului nu
refugiat (cf. James C. Hathaway, The Law of Refugee Status, ed. cit., p. 135); firete
c dac s-ar ngdui folosirea cu rea credin a posibilitii de obinere a statutului de
refugiat, ntreg sistemul de protecie ar fi discreditat; solicitanii de protecie ar fi
tentai s-i creeze condiiile necesare dobndirii statutului; considerm, totui, c
dac activitile respective dovedesc realele opiuni politice ale solicitantului, iar n
cauz nu se poate demonstra existena inteniei auto-crerii temerii bine fondate n
scopul dobndirii statutului de refugiat, solicitantul ar fi lipsit n mod nejustificat de
protecia internaional.
163 Persoane care, n timp ce se aflau pe teritoriul altui stat, au devenit refugiai
datorit circumstanelor intervenite n timpul absenei lor n ara de origine.
164 A se vedea i nota 157.
165 Cf. Antonio Fortin, The Meaning of Protection in the Refugee Definition,
n International Journal of Refugee Law, vol. 12, nr. 4, 2000, p. 548-576.
166 UNHCR, Interpreting Article 1, loc. cit., paragr. 37.

70

beneficiau de codificare, fiind considerate de competena normelor

interne ale statelor.
ntr-adevr, dezvoltarea drepturilor omului n dreptul inter naional permite definirea termenului protecie n mod extins, ceea
ce nu exclude protecia intern. n acest mod ar trebui interpretat
ideea creatorilor Conveniei pentru refugiai, anume referindu-se la
persecuie i la lipsa proteciei ca la cele dou elemente de baz ale
definiiei refugiailor167.
Curtea Suprem din Australia168 a considerat c protecia trebuie
privit ntr-un context mai larg. Astfel, a fost dat ca exemplu situaia
persoanelor care au fugit din Ungaria i au ajuns n Australia din
cauza persecuiei comuniste. Aceti oameni nu au solicitat acordarea
proteciei diplomatice ambasadei maghiare din Australia, deoarece
riscau s fie retrimii n Ungaria, unde persecuiile aveau s continue.
Pentru definirea termenului de ageni non-statali de persecuie,
eforturile de a se ajunge la o interpretare unitar i n concordan cu
obiectul i scopul Conveniei din 1951 au nceput s dea roade n
practic. Uneori statul de origine nu dorete s acorde protecie
anumitor categorii de populaie, ori tolereaz sau coordoneaz
persecuia acestor categorii. Alteori, se reine existena persecuiei
atunci cnd instituiile sale sunt ineficiente i incapabile s asigure
garantarea respectrii drepturilor omului pe ntregul su teritoriu.
Este necesar ca i n aceste din urm situaii statele s asigure accesul
la procedura acordrii statutului de refugiat.
Potrivit paragrafului 1 i 8 lit. a i d ale Statutului Oficiului
naltului Comisariat O.N.U. pentru Refugiai 169, UNHCR este
nsrcinat, sub auspiciile O.N.U., cu sarcina de a oferi protecie
internaional persoanelor care fug din faa persecuiilor.
Potrivit art. 35 alin. 1 al Conveniei din 1951, statele contractante
au ndatorirea de a coopera cu Oficiul naltului Comisariat O.N.U.
pentru Refugiai sau cu orice alt agenie a Naiunilor Unite care ar
succede acestuia n ndeplinirea funciilor sale. Aceste funcii constau
167 Cf. Walter Klin, on-State Agents of Persecuion and the Inability of the
State to Protect, n Georgetown Immigration Law Journal, No. 3 (15), 2001, p. 427428.
168 Minister for Immigration and Multicultural Affairs v. Khawar, loc. cit.
169 Statutul este coninut n Anexa Rezoluiei Adunrii Generale nr. 428 (V)/14
decembrie 1950, n www.un.org/documents/ga/res/5/ares5.htm.

71

n principal n supravegherea aplicrii dispoziiilor Conveniei,

dispoziie reluat n mod similar n art. II al Protocolului din 1967.
Primul paragraf al art. 35 al Conveniei este n legtur direct cu
alineatul 6 al Preambulului Conveniei. Potrivit acestuia, UNHCR
este nsrcinat cu supravegherea acordurilor internaionale menite s
asigure protecia refugiailor, recunoaterea i efectiva coordonare a
msurilor adoptate pentru gestionarea problemei, sprijinindu-se pe
cooperarea statelor cu naltul Comisariat170.
Exercitarea funciilor UNHCR se face prin promovarea ncheierii
i ratificrii de convenii internaionale pentru protecia refugiailor,
supravegherea aplicrii acestora i propunerea de amendamente, prin
promovarea primirii de refugiai pe teritoriile statelor. Art. 35 nu se
limiteaz la cooperarea n privina aplicrii tratatelor, ci are n vedere
cooperarea dintre state i UNHCR pentru toate funciile acesteia,
indiferent de normele din care izvorsc.
Din acest punct de vedere, semnificaia art. 35 al Conveniei nu
are doar rolul de a facilita activitatea UNHCR, aa cum se consemna
n proiectul anterior Conveniei, ci conine obligaia statelor de a
permite i uura activitatea de supraveghere a aplicrii dispoziiilor
Conveniei O.N.U. privind refugiaii. La momentul respectiv,
argumentndu-se c aceast obligaie impus statelor ar deveni
mpovrtoare pentru unele dintre ele, s-a adoptat propunerea
francez de a nu nscrie acest articol n lista celor asupra crora nu
mai puteau fi exprimate rezerve.
Scopul primar al art. 35 din Convenie i al art. II din Protocol
este de a se crea o legtur ntre obligaia statelor membre de a aplica
dispoziiile Conveniei i Protocolului i rolul de supervizare al
UNHCR fa de punerea n practic a acestor instrumente juridice
internaionale. Este de remarcat astfel conexiunea creat ntre statutul
de supraveghetor al naltului Comisariat O.N.U. pentru refugiai,
obligaia statelor de a nu stnjeni UNHCR n ndeplinirea funciilor
sale, precum i obligaia lor de cooperare cu UNHCR pentru a se
ajunge la implementarea i armonizarea optim a aplicrii tuturor
dispoziiilor Conveniei i Protocolului.
n acelai timp, obligaia statelor de a susine toate ndatoririle
UNHCR nu este limitat n timp i nici ca obiect, incumbnd statelor
170 Cf. Nehemiah Robinson, Convention Relating to the Status of Refugees, Its
History, Contents and Interpretation, New York, 1953, p. 167.

72

indiferent de funciile suplimentare pe care le avea UNHCR de-a

lungul timpului.
Obligaia statelor de a coopera include i obligaia de a furniza
informaii asupra situaiei refugiailor, asupra aplicrii Conveniei i
asupra coninutului i aplicrii legislaiei naionale privind refugiaii171.
n acelai timp, statele pri sunt obligate s furnizeze datele necesare
ntocmirii raportului anual al UNHCR. Se poate afirma c art. 35 din
Convenie i art. II din Protocol au trei funcii principale.
Acestea sunt obligaia statelor de a accepta rolul UNHCR n
cadrul activitii de furnizare a proteciei internaionale solicitanilor
de azil i refugiailor, punerea la dispoziie a informaiilor ctre
naltul Comisariat O.N.U. pentru refugiai i recunoaterea caracterului obligatoriu al anumitor norme ale UNHCR spre exemplu
Manualul UNHCR referitor la proceduri i criterii de determinare a
statutului de refugiat, direcii de aciune, proceduri judiciare etc. 172
Protecia se realizeaz prin totalitatea activitilor UNHCR,
organism care tinde s asigure drepturile primordiale ale refugiailor,
precum i sigurana fizic a acestora. Modalitile concrete de
realizare ncep cu admiterea n siguran pe teritoriul unui stat, azilul
i protecia respectrii drepturilor omului, inclusiv asigurarea
aplicrii principiului nereturnrii, n lipsa cruia sigurana i chiar
supravieuirea solicitanilor nu ar fi posibile. Ea se ncheie cu
atingerea unui statut cu caracter durabil, realizat n mod ideal prin
redobndirea proteciei n ara de origine a refugiatului.
Aa cum s-a subliniat de ctre Adunarea General a O.N.U.,
protecia internaional are caracter dinamic i activ.173
Activitatea de protecie desfurat de UNHCR este detaliat n
paragraful 8 al Statutului UNHCR. Astfel, n vederea ndeplinirii
mandatului su, UNHCR caut s asigure o mai bun nelegere i o
interpretare ct mai uniform a principiilor internaionale care
guverneaz problema refugiailor.174
171 Cf. alin.2 al art. 35 din Convenia ONU din 1951 privind statutul refugiailor,
art. II, alin.2 al Protocolului la Convenie din 1967.
172 Cf. B. G. Ramcharan, The Concept and Present Status of the International
Protection of Human Rights, Dordrecht, 1989, p. 17, 20 i urm.
173 Rezoluia Adunrii Generale ONU nr. A/RES/55/74 din 12 februarie 2001,
paragr. 8, n ; Executive Committee of the UN High Commissioner for Refugees (va fi
citat EXCOM), the 51st session, oct. 2000, , paragr. 2, n , EXCOM Summary Records.

73

n acest fel, nregistrarea refugiailor, primirea acestora,

procedurile i structurile de integrare nu reprezint doar chestiuni
care privesc statele de primire, ci nsi comunitatea internaional n
sprijinirea stabilizrii micrilor de populaie i n crearea
condiiilor unei viei normale pentru cei care sunt privai de protecia
rilor de origine. Comunitatea internaional recunoate c prin
aciuni multilaterale i coordonate cu i de UNHCR, problema
refugiailor va beneficia de o abordare care s duc la soluii reale.
Mandatul acordat UNHCR de actor principal n asigurarea
proteciei internaionale relev caracterul distinct al acestei entiti
n cadrul organismelor din sistemul O.N.U.. Protecia internaional
include promovarea, salvgardarea i dezvoltarea principiilor de
protecie a refugiailor, precum i ntrirea angajamentelor
internaionale de asigurare a tratamentului refugiailor n concordan
cu standardele i reglementrile internaionale. Protecia
internaional are ca scop final gsirea de soluii durabile pentru
situaia refugiailor, fie sub forma repatrierii voluntare, a integrrii n
statul de primire sau a restabilirii. n plus, aciunile preventive sunt
necesare pentru rezolvarea aspectelor economice, sociale i politice
ale problemei refugiailor. Mandatul de protecie este n mod
intrinsec legat de cutarea activ a soluiilor durabile. Aceste aciuni
sunt n mod necesar incluse n tabloul juridic internainonal care
174 Activitatea de protecie desfurat de naltul Comisariat ONU pentru
refugiai este detaliat n paragraful 8 al Statutului su, potrivit cruia a)
promoveaz ncheierea i ratificarea conveniilor internaionale pentru protecia
refugiailor, suprevizeaz aplicarea lor i propune amendamente la acestea; b)
promoveaz, prin acordurile speciale ncheiate cu guvernele, punerea n oper a
tuturor msurilor necesare mbuntirii situaiei refugiailor i reducerii numrului
persoanelor care necesit protecie; c) acord asisten guvernelor i organismelor
particulare n promovarea repatrierii voluntare sau a integrrii refugiailor n
comunitile de primire; d) promoveaz accesul refugiailor, inclusiv a celor din
categoriile cele mai defavorizate, pe teritoriul statelor de primire; e) se nsrcineaz
s obin permisiunea de transferare a bunurilor aflate n proprietatea refugiailor, n
special a celor necesare pentru relocarea acestora; f) primete din partea guvernelor
informaii privind numrul i situaia refugiailor aflai pe teritoriul acestora,
precum i despre cadrul normativ intern n materie; g) ine legtura cu guvernele i
organizaiile interguvernamentale cu atribuii n materie; h) decide care este
modalitatea cea mai bun de stabilire a contactelor cu organizaiile particulare care
se ocup de problema refugiailor; i) faciliteaz coordonarea activitii organizaiilor
particulare care se ocup cu cu ajutorarea refugiailor.

74

asigur legalitatea i predictibilitatea msurilor adoptate, precum i

creterea responsabilitilor statelor, cooperarea i solidaritatea
internaional, precum i mprirea n comun a responsabilitilor
gestionrii problemelor.175
Astfel, putem afirma c principalele componente ale activitii de
protecie ale naltului Comisariat O.N.U. pentru refugiai constau n
primirea solicitanilor de azil i refugiailor, intervenia pe lng
autoriti, asigurarea integritii fizice a solicitanilor, protecia
femeilor, copiilor i vrstnicilor, promovarea legislaiei naionale i a
procedurilor de azil, participarea la elaborarea normelor procedurale
n statele de primire, asumarea staturii proteciei, promovarea de
consultan juridic i mbuntirea jurisprundenei.
n acest scop, UNHCR ntreine un dialog constant cu guvernele,
organizaiile non-guvernamentale i instituiile academice pentru a
completa lacunele legislative i pentru a furniza cele mai adecvate
instrumente aplicabile normelor pentru refugiai. Totodat, monitorizeaz acordarea statutului i tratamentul refugiailor, examinnd
cazurile individual pentru a identifica problemele majore, va acorda
acces n centre de primire i tabere de refugiai, va accepta s ia
contact cu solicitanii de azil, inclusiv cu cei aflai n detenie, informndu-i despre drepturile lor, va monitoriza sigurana personal a
solicitanilor i va lua msurile necesare pentru a preveni sau pentru a
nltura orice form de violen ndreptat mpotriva acestora176.
Obligaia de a respecta i accepta activitatea de protecie internaional a UNHCR aa cum este ea statuat de art. 35 al Conveniei
este bine stabilit n practica statelor. Mai mult, n temeiul Statutului
su, este permis i chiar necesar ca naltul Comisariat O.N.U. pentru
Refugiai s preia i s gestioneze nemijlocit anumite situaii,
individuale, precum i atunci cnd conjunctura internaional indic
existena unei crize umanitare. 177 Spre deosebire de domeniul
drepturilor omului, unde interveniile unui organism internaional n
sprijinul unei persoane persecutate ridic probleme dificile n
practic, statele nu obiecteaz fa de abordarea individual a
175 EXCOM, Overview of Regional Developments, octombrie-decembrie 1995,
4 ianuarie 1996, paragr. 2 i 3, n , EXCOM Summary Records.
176 Cf. EXCOM, Conclusion on International Protection, no. 19 (XXXI)/1980,
no. 69 (XLIII)/1992, no. 72 (XVLIV)/1993, n , EXCOM Summary Records.

75

cazurilor de ctre UNHCR178 i, mai important, nu trateaz aceste

aciuni drept intervenii n afacerile interne ale statului respectiv.
Acest tratament special se poate explica prin coninutul art. 35 al
Conveniei, care statueaz c mandatul UNHCR este un mandat
distinct, unic n sistemul internaional avnd n vedere c UNHCR nu
are nevoie de invitaie pentru a se implica n problemele privind
acordarea proteciei.179
Statele semnatare ale Conveniei au acceptat c o parte important a obligaiei lor de cooperare cu UNHCR este de a accepta rolul
de coordonare i de supervizare exercitat de naltul Comisariat
O.N.U. pentru refugiai, precum i de a avea n vedere ndrumrile i
lurile de poziie ale UNHCR n momentul n care aplic pe plan
intern dispoziiile Conveniei i ale Protocolului pentru refugiai.
ndrumrile nu sunt privite ca norme de drept, cu toate acestea nu
trebuie ignorate sau considerate lipsite de for obligatorie pentru
autoritile statelor respective.
ns acest proces nu a fost lipsit de controverse. Instanele
britanice au considerat timp ndelungat c natura acestor dispoziii nu
este obligatorie, fiind irelevante pentru practica judiciar180, mai ales
ct vreme ele nu au fost ncorporate n dreptul naional. n cauza
Khalif Mohamed Abdi181 Curtea de Apel a Marii Britanii a statuat c
n temeiul art. 35 din Convenia O.N.U. din 1951 privind refugiaii,
dispoziiile UNHCR trebuie s fie interpretate ca surs de asisten i
informare. O decizie i mai clar a fost pronunat n cauza Adimi vs.
Marea Britanie, n care s-a statuat c dispoziiile Manualului UNHCR
sunt obligatorii n cauzele privind solicitanii de azil. 182 Att
177 Cf. Sadruddin Aga Khan, Legal problems relating to refugees and displaced
persons, n Recueil des Cours, Collected Courses of the Hague Academy of
International Law, vol. 149- I, Leyden, 1973, p. 322; Atle Grahl-Madsen,
Commentary on the Refugee Convention 1951, publ. de UNHCR, 1997, p. 254.
178 Cf. Guy Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, ed. a II-a, Oxford,
1996, p. 213.
179 EXCOM, ote on International Protection, 7 iulie 2000, paragr. 71, n ,
EXCOM Summary Records.
180 A se vedea, n acest sens, Lord Bridge of Harwich, House of Lords,
Bugdaycay v. Secretary of State for Home Department, n Elihu Lauterpacht, C. J.
Greenwood, International Law Reports, ed. cit., p. 642; Staughton LJ, Court of
Appeal (Civil Decision), Alsawaf v. Secretary of State for the Home Department, 26
April 1988, n www.parliament.uk.

76

Manualul UNHCR ct i Notele Comitetului Executiv al UNHCR au

fost avute n vedere n mai multe interpelri n Camera Lorzilor183.
Aceste dispoziii au fost recunoscute ca avnd valoare de principiu n rezolvarea problemelor privind asistena acordat refugiailor
i solicitanilor de azil, Manualul fiind un important izvor de drept,
chiar dac prin el nsui nu are valoare de act normativ184.
La fel, n Olanda, Curtea Districtual de la Haga a recunoscut
relevana poziiei UNHCR exprimat prin Manual, iar aceasta n
temeiul art. 35 al textului onusian185.
n mod similar, autoritatea pentru refugiai din Noua Zeeland a
constatat c hotrrile Comitetului Executiv al Programului UNHCR
trebuie considerate ca avnd o autoritate considerabil.186
n aceste condiii, este evident c statele-pri la Convenie i Protocol
au obligaia de a coopera cu UNHCR i de a accepta rolul de supervizare al acestui organism, obligaii ntemeiate pe art. 35 din Convenie
i II din Protocol.
Totodat, n privina interpretrii criteriilor pentru acordarea statutului n temeiul Conveniei O.N.U. din 1951, statele trebuie s in seama
de hotrrile Comitetului Executiv, de manualul de procedur al naltului
Comisariat O.N.U. pentru refugiai, de poziia i de ndrumrile acestui
organism. Este real c acestea din urm nu au fora obligatorie a legii. Cu
toate acestea, nu pot fi ignorate ca lipsite de relevan, ci privite ca
hotrri ale autoritii n materie, care nu au nevoie de justificri pentru a
181 Cf. United Kingdom, Court of Appeal (Civil Division), Secretary of State for
the Home Department A Special Adjudicator versus Khalif Mohamed Abdi, din 20
April 1994, [1994] IMM AR 402, Gibson LJ, n www.parliament.uk
182 Cf. United Kingdom, High Court (Divisional Court), R. versus Uxbridge
Magistrates Courts & Another ex parte Adimi, n www.parliament.uk
183 A se vedea, Lord Hoffmann in: House of Lords, Shah and Islam quoting
approvingly the 1985 ExCom Conclusion (apud Deidre OConnor, Contemporary
Gender Issues in Refugee Law, loc. cit.).
184 Cf. R. versus Secretary of State for the Home Department, ex parte Adan, n
www.parliament.uk; R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte
Aitseguer, (19 December 2000), n www.parliament.uk.
185 Cf. Osman Egal versus State Secratary of Justice, n Refworld,
http://www.unhcr.org.
186 Cf. New Zeeland, Refugee Status Appeals Authority, Refugee Appeal no.
1/1992, n Refworld http://www.unhcr.org.

77

fi aplicate, din moment ce reprezint vocea organismului aflat n directa

subordonare a Adunrii Generale a O.N.U..
Dispoziiile art. 35 din Convenie i ale alt. II din Protocol statueaz
i n privina ariei acordurilor de cooperare bilateral dintre agenii
guvernamentali i UNHCR. Astfel, ntre China i UNHCR a intervenit
Acordul din 1995 care invoc explicit prevederile pe care se ntemeiaz cooperarea dintre state i UNHCR n domeniul proiectelor
UNHCR pentru refugiai, precum i n cel al accesului refugiailor n
arii protejate.187 Un alt exemplu este Acordul similar dintre Ghana i
UNHCR, care conchide c domeniul proteciei internaionale i al
asistenei umanitare acordate refugiailor i altor persoane aflate sub
mandatul UNHCR este guvernat de dispoziiile art. 35 din Convenia
din 1951.188
Sarcina primordial a UNHCR este de a oferi protecie i de a gsi
soluii durabile pentru refugiai, aa cum sunt ei definii n Convenia
O.N.U. din 1951 i n Protocolul din 1967. Mandatul UNHCR se
extinde i la solicitanii de azil (persoane care au depus sau intenioneaz s depun cerere n vederea obinerii azilului), persoanele
returnate (foti refugiai napoiai n ara de origine), apatrizii i
persoanele dislocate.
Drepturile refugiailor includ dreptul de prsire a statului de
origine i dreptul de a cuta protecie n alt parte. Ei sunt ndreptii
la nereturnare ntr-un teritoriu unde s-ar afla n pericol. Ideea c
persoana confruntat cu temerea bine ntemeiat de a suferi persecuii ar trebui s caute protecie tot n ara de origine contrasteaz cu
drepturile coninute de Convenia din 1951. Este real c n situaia
ciocnirilor inter-etnice sau n condiii de rzboi civil persecuia poate
s se manifeste doar ntr-o anumit parte a respectivului teritoriu. Dar
teama de persecuie nu trebuie s se extind n mod necesar la ntreg
teritoriul statului din care provine refugiatul. Solicitantul nu ar trebui
s fie exclus de la acordarea statutului numai pentru c ar fi putut
obine refugiu n alt parte a rii sale. Din acest motiv, ideea de
relocare alternativ tot pe teritoriul statului de origine nu poate fi
privit drept viabil i nici nu poate reprezenta o ndeplinire a
obligaiei de acordare a proteciei internaionale.189
187
188

78

Art. III al Acordului, n Refworld http://www.unhcr.org.

Acordul a fost ncheiat la 16 noiembrie 1994.

3.1.6. PROBLEMA DETENIEI PERSOANELOR CARE

SOLICIT ACORDAREA STATUTULUI DE REFUGIAT
O problem de interpretare a fost ridicat de dispoziiile
articolului 31 al Conveniei O.N.U. din 1951 care privete refugiaii a
cror intrare i prezen n statul ter sunt neautorizate. Acest text
stabilete principiul imunitii refugiailor fa de pedepse dac
acetia sosesc n mod neautorizat n statul de primire venind direct
dintr-un teritoriu n care viaa sau libertatea le sunt ameninate, dar
numai dac se prezint de ndat, fr ntrziere n faa autoritilor.
Cu toate acestea, sintagmele fr ntrziere, venind direct
din..., pedepse dau natere la interpretri i rezolvri diferite. Este
n mod general acceptat c refugiailor nu li se cere s vin direct, n
sens literal, din teritoriile n care viaa sau libertatea le sunt ameninate. n realitate, articolul 31 alineatul 1 al Conveniei trebuie interpretat n sensul c se aplic inclusiv persoanelor care au tranzitat
pentru scurt timp alte teritorii ns nu au avut posibilitatea s
gseasc protecie n prima ar sau n primele ri n care s-a
refugiat. Nu trebuie uitat c solicitanii beneficiaz de prezumia c
sunt ndreptii la aplicarea dispoziiilor art. 31 pn cnd printr-o
procedur legal potrivit dreptului intern se constat c nu se afl n
situaia de a avea nevoie de protecie internaional.190
Statele sunt chemate prin dispoziiile art. 31 alin. 2 s nu impun
refugiailor restricii mai mari dect cele necesare, iar aceasta numai
atunci cnd statutul lor este clar sau cnd este asigurat admisia ntr-o
alt ar.
n acest mod, legislaia naional trebuie adaptat astfel nct s
fie respectate dispoziiile Conveniei n materie i ale normelor
internaionale privind drepturile omului191. Totodat, restriciile nu
trebuie s fie arbitrare, ci s se ntemeieze pe dispoziii ale organelor
189

Se consider c singura situaie n care s-ar refuza acordarea proteciei pe

teritoriul altui stat ar fi aceea n care circumstanele obiective ar asigura protecia
alternativ efectiv a solicitantului pe teritoriul statului de origine (cf. UNHCR,
Handbook..., ed. cit., paragr. 91)
190 Refugee Protection in International Law. UHCRs Global Consultations on
International Protection, Summary Conclusions Article 31 of the 1951 Convenion,
expert roundtable, Geneva,ov. 2001, publ. de Erika Feller, Vlker Trk, Frances
Nicholson, Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 178-178.

79

administrative sau jurisdicionale i numai dac este asigurat accesul

la justiie celui interesat. Restriciile impuse de ctre state trebuie s
fie ntemeiate i s existe proporionalitate ntre mijloace i scopuri.
Detenia solicitanilor de azil i a refugiailor trebuie s reprezinte
o msur excepional, aplicabil n cazuri individuale i numai
atunci cnd a fost hotrt de o autoritate competent, inndu-se
sema totodat de circumstanele cauzei.
n acest sens, ndrumrile naltului Comisariat O.N.U. pentru
refugiai asupra criteriilor aplicabile i standardelor privind detenia
solicitanilor de azil192 solicit statelor contractante s aplice aceast
msur numai dac este absolut necesar i doar pentru motive
ntemeiate.193 n privina familiilor i copiilor, n special a celor n
vrst de pn la 8 ani, acelai text statueaz c nu trebuie s se afle
n detenie, iar n situaia n care n mod excepional se aplic aceast
msur, familiile nu trebuie separate.194 Insistena asupra respectrii
acestor ndrumri se datoreaz faptului c, n mod curent, exist o
tendin a statelor de a introduce sau de a spori aplicarea msurii
deteniei solicitanilor de azil. Aceast practic a fost adesea justificat de susinerea c aa s-ar mpiedica poteniale viitoare intrri
ilegale pe teritoriile altor state. Justificarea este doar n aparen
ntemeiat. n realitate, multe state sunt capabile s gestioneze
problema sistemului de procesare a cererilor de azil i programele de
imigraie fr s recurg la constrngerea fizic prin detenie.
De aceea, nainte de a recurge la aceast msur, trebuie cutate
cu prioritate alternative pentru fiecare caz n parte. Aceste msuri,
adoptate n locul deteniei, pot include instituirea obligrii solicitanilor de a se prezenta n faa autoritilor, supravegherea lor prin
autoritile locale sau crearea de centre deschise pentru azilani
etc. 195 mbuntirea procedurii azilului i reducerea timpului
procesrii cazurilor, mpreun cu nlturarea prompt a celor care nu
191
192
193

Ibidem.
Adoptate n anul 1999.
UNHCR, Revised Guidelines on the Detention of Asylum Seekers Revision,
26 Feb. 1999, n ; idem, Detention of Asylum-Seekers and Refugees: The
Framework, the Problem and Recommended Practice, U doc. EC/49/SC/CRP.13,
4 June 1999, n www.unhcr.org.au/pdfs/detentionguidelines; idem, Detention of
Asylum-Seekers in Europe, vol. 1 (4), European Series, Oct. 1995.
194 Ibidem.

80

necesit n realitate protecie internaional196 pot duce deasemenea

la nlturarea aplicrii msurii deteniei.
Chiar n situaia n care statele aplic totui aceast msur, ea nu
ar trebui pus n practic n locurile de deinere a condamnailor din
sistemul penitenciar al statului respectiv. n acelai timp, este
necesar asigurarea unor minime standarde procedurale n vederea
aprecierii legalitii i temeiniciei msurii deteniei, anume s se
acorde cel puin posibilitatea real ca solicitantul s aib acces la
justiie n vederea contestrii msurii privative de libertate.
ndeplinirea obligaiilor statelor fa de atingerea acestor standarde
procedurale privesc, prin urmare, obligaia de informare a
solicitantului de azil cu privire la drepturile sale, accesul la justiie,
precum i posibilitatea de a contacta naltul Comisariat O.N.U.
pentru refugiai.197
3.1.7. EXCLUDEREA DE LA PROTECIE
ncepnd cu mijlocul anilor 80 ai secolului XX n statele de
refugiu a nceput s fie utilizat conceptul de relocaie sau protecie
alternativ pentru a respinge cererile de azil nefondate pe o temere
justificat de persecuie n ara de origine. Acest concept nu este
coninut n mod explicit n Convenia din 1951, cu toate c situaia
concret exist.198
Aceast problem a condus la ncercarea de stabilire a unei
abordri analitice comune n privina persoanelor dislocate sau
relocate.199 Este un fapt recunoscut c protecia intern i situaia
persoanelor dislocate trebuie analizate de la caz la caz. Aceasta nu
nsemn totui c exodul intern ar avea valoare de prezumie absolut
care s duc, a priori, la admiterea cererii de azil ntr-o alt ar.200
Poziia Comisiei Europene coninut n Directiva 2005/85/CE201
asupra procedurii azilului a permis statelor membre s aplice
procedura accelerat fa de cererile vdit nefondate.202 Excepia o
195
196

Ibidem.
Materializat prin adoptarea dispoziiilor de respingere a cererilor vdit
nefondate
197 Ibidem.
198 Cf. UNHCR, Internal Flight or Relocation Alternative in the Context of
Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of
Refugees, Geneva, 2003, p. 1.

81

reprezint cazurile persoanelor dislocate pe plan intern o schimbare

pozitiv a abordrii acestei probleme care sunt analizate n
procedura obinuit. 203
Diferenele de opinie subzist ns cu privire la aprecierea
relevanei agentului de persecuie, deoarece cererile de azil privind
refugiul n interiorul rii prezint relevan doar n situaiile n care
acesta este o alt persoan dect statul. Aa cum a susinut naltul
Comisariat O.N.U. pentru Refugiai204. Autoritatea pentru Refugiai
din Noua Zeeland a propus o abordare potrivit creia n prima faz
se evalueaz riscul de persecuie existent n cel puin o parte a
statului din care provine solicitantul, iar n faza a doua se stabilete
imposibilitatea sau refuzul ntemeiat al solicitantului s beneficieze
de protecia statului de origine, evident legate de riscul de persecuie205.
n realitate, este de dorit ca analiza cererilor de azil ntemeiate pe
acest tip de persecuie s aib n vedere posibilitatea real de
asigurare a proteciei n statul de origine, n alt zon dect cea din
care solicitantul se refugiaz. Aceast analiz trebuie s stabileasc
dac drepturile civile, politice i socio-economice ale solicitantului
199 Cf. Refugee Protection in International Law. UHCRs Global
Consultations on International Protection, Summary Conclusions on Internal
Protection/Relocation/Flight Alternative, 68 Sept. 2001, paragr. 1, ed. cit., p. 418
i urm.
200 Cf. UNHCR, Position Paper: Relocating Internally as a Reasonable
Alternative to Seeking Asylum (The So-called Internal Flight Alternative or
Relocation Principles), Geneva, februarie 1999, passim.
201 Publicat n Journal Officiel vol. L 50, p. 1, ediia special, 19/vol. 6, p. 56.
202 n acest sens sunt, spre exemplu, dispoziiile edictate de legiuitorul romn
(cf. art. 36 alin. 1 din Normele de aplicare ale Legii nr. 122/2006; art. 76 alin. (1) lit.
b) i alin. (3) lit. f) din Legea nr. 122/2006 privind azilul).
203 Pentru comentarii asupra procedurii accelerate, a se vedea Sharon Oakley,
Katrina Crew, Working against the clock: inadequacy and injustice in the fast track
system, publ. de Bail for Immigration Detainees, London, 2006, passim.
204 Cf. UNHCR, Interpreting Article 1 of the 1951 Convenion Relating to the
Status of Refugees, April 2001, n art. 1 al Conveniei privete toate cazurile n care
teama de persecuie se datoreaz statului sau este tolerat de ageni ai statului, care
exercit n mod normal autoritatea pe ntreg teritoriul rii. De aceea cererile de azil
ale persoanelor dislocate sunt ntemeiate inclusiv n situaia n care agentul de
persecuie este non-statal, dar tolerat de acesta.
205 Cf. J. C. Hathaway, The Michigan Guidelines on the Internal Protection
Alternative, n Michigan Journal of International Law, 21 (1), 1999, p. 131.

82

aa cum sunt ele statuate n Convenie i n alte instrumente juridice

internaionale sunt sau nu protejate. n acest fel se pot evita interpretrile prea largi sau prea restrnse ale criteriilor de admisibilitate a
cererii de protecie internaional.206
Cauzele de excludere de la acordarea statutului de refugiat au
reprezentat o preocupare aparte a naltului Comisariat O.N.U.
datorit politicilor adoptate de majoritatea statelor. Este de notorietate c prin aceste politici se urmrete ca, indiferent de persistena
conflictelor armate i a persecuiilor, accesul n interiorul granielor
potenialelor state de primire s fie pe ct posibil restricionat,
consecina fiind ngrdirea accesului celor ndreptii la protecia
internaional. Una dintre consecinele conflictelor generatoare,
printre altele, de refugiai o reprezint crearea Curii Penale
Internaionale, precum i instituirea instanelor penale internaionale
ad-hoc pentru Sierra Leone, Cambodgia, Timorul de Est, Irak, fosta
Yugoslavie i Rwanda.207
Convenia O.N.U. din 1951 este foarte explicit, stabilind c anumite acte sunt att de grave nct duc la excluderea celor care le-au
svrit de la obinerea proteciei internaionale. Aplicarea riguroas
a acestei norme ntrete, totodat, credibilitatea sistemului de protecie internaional.
Nu este mai puin adevrat c excluderea trebuie s reprezinte o
excepie, aplicat cu grij i restrictiv, avnd n vedere consecinele
excluderii pentru cel interesat.208
Lista infraciunilor care ndreptesc excluderea este exhaustiv i
se refer la persoane care au comis crime mpotriva umanitii, pcii,
crime de rzboi, la persoane care au comis infraciuni grave, fr
caracter politic, n afara rii de refiugiu, anterior intrrii n aceast
ar, precum i aciuni care contravin scopurilor i principiilor Naiunilor
Unite. 209
206 Cf. N. Kelley, Internal Flight/Relocation/Protection Alternative: Is it
Reasonable?, n International Journal of Refugee Law, 14, 2002, p. 36.
207 Analizate n Bogdan Aurescu, Sistemul jurisdiciilor internaionale,
Bucureti, 2005, p. 123-234.
208 Cf. Refugee Protection in International Law. UHCRs Global
Consultations on International Protection, Summary Conclusions Exclusion from
Refugee Status, Lisbon expert roundtable, 30 May 2001, ed. cit., p. 253 i urm.

83

Conceptul de infraciuni grave, dar nu de natur politic, a condus

la interpretri diferite. Termenul grave trebuie s fie analizat n
conformitate cu standardele internaionale, lund n considerare
anumii factori, ca natura actului, rul provocat, procedura penal
urmat, natura pedepsei. Intrerpretarea trebuie pus n legtur cu
principiul proporionalitii, anume dac exist proporionalitate ntre
excludere (cu consecina eventual a rentoarcerii la persecuie) i
tipul de infraciune comis. Ar fi de preferat ca noiunea de infraciune grav s cuprind acele fapte svrite cu intenie, incluznd
omuciderea, violul, tlhria svrit prin folosirea unei arme etc. Cu
toate acestea, avnd n vedere caracterul excluderii de limitare a
dispoziiilor umanitare asigurate prin Convenia din 1951 ea trebuie
aplicat doar n situaia solicitanilor care au svrit aceste fapte
anterior formulrii cererii de protecie.210
O problem care trebuie menionat este paralela dintre articolele
1F i 33 alin. 2 ale Conveniei O.N.U. din 1951. Acestea au n vedere
un risc viitor la adresa rii de refugiu, risc prin care acesta e
ndreptit la expulzarea refugiatului ce pune n pericol sigurana
209 Potrivit art. 1F al Conveniei ONU din 1951, norma onusian nu va fi
aplicabil persoanelor despre care ar exista motive serioase s se cread: a) c au
comis o crim contra pcii, o crima de rzboi sau o crim contra umanitii, n sensul
instrumentelor internaionale elaborate pentru a prevedea dispoziii cu privire la
aceste crime; b) c au comis o crim grav de drept comun n afara rii de primire,
nainte de a fi admise n aceasta ca refugiai; c) c s-au facut vinovate de aciuni
contrare scopurilor i principiilor Naiunilor Unite.
210 La momentul adoptrii textului onusian, fa de temerea c cei care
svriser crime mpotriva umanitii n timpul celui de-al doilea rzboi mondial ar
putea scpa de consecinele faptelor lor prin imunitatea oferit sub imperiul
Conveniei Onu din 1951 pentru protecia refugiailor, s-a ridicat problema prioritii
acordurilor de extrdare anterioare intrrii n vigoare a Conveniei ONU din 1951,
deoarece acestea din urm reprezentau instrumentele cele mai sigure de a-i aduce n
faa instanei pe fptuitori; majoritatea statelor permit extrdarea ntr-un alt stat n
care refugiatul este acuzat de svrirea unei fapte care impune aceast msur; cu
toate acestea n multe situaii se refuz extrdarea ntr-un stat n care persoana
respectiv ar putea face obiectul persecuiilor menionate n art. 1 al Conveniei din
1951 privind refugiaii; aceeai soluie i pentru cel care ar fi privat de dreptul de a fi
judecat n mod corect (cf. art. 6 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului),
pentru cel care ar putea s fie supus tratementului inuman sau degradant (cf. art. 3 al
Conveniei Europene a Drepturilor Omului); exist, totodat, state n care mpotriva
refugiailor nu se aplic msura extrdrii, deoarece refugiailor li se aplic n
privina extrdrii legea naional a rii de refugiu, or cetenii statului nu pot fi

84

statului de primire, ca rezultat al svririi unor infraciuni pe acel

teritoriu i din dorina de a evita posibila recidiv.211 Aa cum a
statuat Curtea Suprem a Canadei, aceast ameninare trebuie s fie
serioas, ntemeiat pe suspiciunea rezonabil i obiectiv, probat,
dar i aflat n legtur direct cu provocarea unei importante
pierderi.212
n anumite situaii, statele n general caut s aplice acelai
tratament: anume s-i nlture pe respectivii solicitani de pe
teritoriu, n loc s-i defere justiiei.213 Aceast atitudine a devenit mai
rar n ultima vreme, datorit activitii instanelor penale
internaionale214. Exist ns i practica judecrii i condamnrii
fptuitorului chiar n statul pe teritoriul cruia se afl, fr a mai
folosi instituia extrdrii.215
i n aceast privin rolul de supervizare al naltului Comisariat
O.N.U. pentru refugiai trebuie s aib o pondere din ce n ce ce mai
mare. Aceasta pentru a evita situaia n care diferite instituii i sau
mecanisme de supraveghere a respectrii drepturilor omului pot
extrdai; n alte state refugiaii sunt protejai de extrdare prin constituie; exist i
state care permit extrdarea, dar numai n ri tere sigure, altele dect cea de
origine (cf. Sub-Committee of the Whole on International Protection, Information
ote on Implementation of the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to
the Status of Refugees, Annex: Interim Report on Implementation of the 1951
Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, UN doc.
EC/SCP/66, 22 July 1991, paragr. 54).
211 Cf. Geoff Gilbert, Current Issues in the Application of the Exclusion Clauses,
n Refugee Protection in International Law. UHCRs Global Consultations on
International Protection, ed. cit., p. 457-463.
212 Suresh v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration) Supreme Court
of Canada, [2002] SCC 1,11 Jan. 2002, loc. cit.
213 Cf. Joan Fitzpatrick, The Post-Exclusion Phase: Extradition, Prosecution
and Expulsion, n International Journal of Refugee Law, vol. 12, Supplement 1,
2000, p. 272; Geoff Gilbert, op. cit., p. 430 i urm.
214 Ibidem; Bogdan Aurescu, Sistemul jurisdiciilor internaionale, ed. cit.,
p. 123-192.
215 Spre exemplu, n temeiul legislaiei naionale belgiene care stabilete c acest
stat are jurisdicie internaional pentru a instrumenta cazurile de violare grav a
Conveniilor de la Geneva din 1949 i a Protocoalelor Adiionale din 1977, un grup
de 4 rwandezi a fost condamnat n Belgia n iunie 2001 pentru crime de rzboi
svrite n anul 1994 n Rwanda (cf. Procureur-Gnral v. Vincent tezimana,
Alphonse Higaniro, Consolata Mukangango, Julienne Mukabutera, n
http://www.asf.be/AssisesRwanda2/fr./frStart.htm).

85

determina interpretri diferite sau abordri necoordonate, cu

consecina subminrii scopului n care au fost iniial instituite aceste
mecanisme, anume protecia celor aflai n nevoie. Aa cum a artat
perioada deja scurs de la adoptarea Conveniei O.N.U. din 1951
privind refugiaii, activitile avndu-i ca subiect pe acetia pot avea
rezultatul scontat numai prin supravegherea exercitat n cadrul
structurii existente naltul Comisariat O.N.U. pentru Refugiai.
La data de 10 decembrie 1948 Naiunile Unite au adoptat Declaraia
Universal a Drepturilor Omului.216 Unul dintre principiile centrale
ale acesteia l reprezint dreptul de a cuta i de a obine azil
mpotriva persecuiilor: Orice persoan are dreptul de a solicita i de
a obine azil mpotriva persecuiei, pe teritoriul altor state217.
Fundamentul normativ al legislaiei contemporane privind refugiaii este reprezentat de Convenia O.N.U. din 1951, mpreun cu
Protocolul din 1967. Principiul nereturnrii, principiu fundamental al
acestei legislaii, este coninut de art. 33 (1) al Conveniei, anume de
dreptul la nereturnare al refugiatului ntr-un teritoriu unde poate suferi
o persecuie ntemeiat pe ras, religie, naionalitate, apartenen la o
anumit categorie social sau opinie politic, precum i interdicia de
returnare obligaie corelativ a statelor contractante de a se abine
s aduc atingere acestui drept. Doctrina a afirmat c aceast
obligaie le incumb tuturor statelor, indiferent dac sunt semnatare
sau nu ale textului onusian.218
Principiul nereturnrii a fost reluat explicit n 1984 prin Convenia
mpotriva Torturii219Astfel, pentru a se ncadra n prevederile acestui
ultim text, solicitantul trebuie s fac dovada c exist o temere

216 Pentru discutarea instrumentelor juridice n materia drepturilor omului, a se

vedea, n special: Adrian Nstase, Drepturile omului, religie a sfritului de secol,
Bucureti, 1992, passim; Raluca Miga-Beteliu, Catrinel Brumar, Protecia
internaional a drepturilor omului, ed. a IV-a, revizuit, Bucureti, 2008, passim;
Irina Moroianu Zltescu, Drepturile omului Un sistem n evoluie, IRDO,
Bucureti, 2008, passim.
217 Cf. art. 14 alin. 1 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului.
218 Cf. Guy S. Goodwin-Gill, ereturnarea: Evoluia principiului fundamental
al proteciei refugiailor, n Revista Romn de Drept Umanitar, nr. 1/1966, p. 44;
Idem, The Refugee in International Law, ed. II, Oxford, 1996, p. 167; U.N. High
Commissioner for Human Rights, Statement by Mary Robinson to the Ministerial
Meeting of State Parties to the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to

86

justificat de a fi persecutat pe motiv de ras, religie, naionalitate,

apartenen la un grup social, sau opinie politic220.
n schimb, persoana care solicit protecie n temeiul Conveniei
mpotriva Torturii, nu trebuie s demonstreze c ameninarea la care
este supus are legtur cu oricare dintre cele cinci motive enumerate
de Convenia O.N.U. din 1951.
Principiul nereturnrii nu este absolut. Convenia O.N.U. privind
refugiaii221 prevede excluderea de la acordarea statutului de refugiat
pentru persoanele care pot fi considerate un pericol fa de sigurana
statului, sau pentru cele care au fost condamnate printr-o hotrre
definitiv pentru svrirea unei infraciuni grave i prezint pericol
pentru comunitate. Mai mult, textul onusian statueaz excluderea de
la acordarea statutului de refugiat n temeiul protejrii siguranei
naionale222. Aceast msur se aplic celor fa de care exist
serioase indicii c au comis o crim mpotriva pcii, o crim de
rzboi sau o crim contra umanitii, aa cum sunt aceste fapte
definite de instrumentele de drept internaional. Excluderea i vizeaz
i pe aceia care s-au fcut vinovai de aciuni ce contravin elurilor si
principiilor Naiunilor Unite aa cum figureaz acestea n preambulul
i n art. 1 i 2 ale Cartei O.N.U.. n acelasi timp, excluderea i vizeaz
pe cei vinovai de comiterea unor delicte grave de drept comun n
afara rii de provenien nainte de data obinerii dreptului de edere
ntemeiat pe statutul de refugiat. Sunt avute n vedere faptele comise
prin cruzimi, indiferent de motivul acestora, susceptibile de a fi
calificate drept infraciuni grave de drept comun. Aceste dispoziii
sunt identice cu excepiile de la acordarea azilului statuate de art. 14
(2) al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului din 1948223.
219 Convenia mpotriva Torturii, Cruzimii i altor forme de tratamente i
pedepse inumane ori degradante din 10 Dec. 1984, 1465 U.N.T.S. 85 dispune n art.
3 (1) : Nici un stat parte nu va expulza, nu va rentoarce, nici nu va extrda o
persoan ctre un alt stat n care exist motive serioase de a crede ca acolo ea risc s
fie supus la tortur. Aceasta din urm este mult mai permisiv din punct de vedere
al criteriilor de acordare a proteciei, fa de Convenia O.N.U. din 1951 privind
refugiaii.
220 Cf. Art. 1 (A) Convenia ONU din 1951 privind refugiaii.
221 Cf. art. 33 alin. 2 din idem.
222 Cf. art. 32 alin. 1 din idem.

87

Normele privindu-i pe refugiai au ca obiectiv protecia mpotriva

violrii drepturilor fundamentale ale omului. naltul Comisariat
O.N.U. pentru Refugiai a ncercat s impun principiul nereturnrii
drept o norm peremptorie de drept internaional. Obiectivul a reuit
n mare msur: aceast abordare a fost considerat att o propunere
de lege ferenda, ct i o aseriune de lege lata. Astfel, principiul
nereturnrii reprezint o parte a dreptului cutumiar internaional224,
confirmat ca atare de naltul Comisariat O.N.U. pentru Refugiai, de
Adunarea General a O.N.U., fr obiecii din partea statelor.
Aceeai concluzie se desprinde din adoptarea pe continentul american
a Declaraiei de la Cartagena din 1984 privind refugiaii225. Exist
ns i opinii contrare, potrivit crora n cauz nu sunt ntrunite
cerinele unei norme de drept cutumiar226, anume practica general,
constatat, relativ ndelungat i repetat a statelor i considerat de
ele ca avnd for juridic obligatorie. Statutul Curii Internaionale
de Justiie definete cutuma internaional drept dovad a unei practici generale, acceptat ca norm227. Elementul esenial n formarea
cutumei internaionale l constituie recunoaterea obligativitii ei de
ctre state, ca norm, ceea ce se susine a nu fi cazul n privina
principiului nereturnrii. Aceast poziie are n vedere faptul c n
practica statelor principiul este adesea nclcat. Mandatul naltului
Comisariat O.N.U. pentru Refugiai i recomandrile repetate ale
acestuia statueaz c refugiaii trebuie protejai de facto mpotriva
223 Cf. Declaraia Universal a Drepturilor Omului, al crei art. 14 (2) stabilete
c Acest drept nu poate fi invocat n caz de urmarire ce rezult n mod real dintr-o
crim de drept comun sau din aciuni contrare scopurilor i principiilor Organizatiei
Naiunilor Unite. (cf. Adrian Nstase, Drepturile omului, religie a sfritului de
secol, Institutul Romn pentru Drepturile Omului, Bucureti, 1992, p. 81).
224 Cf. G. S. Goodwin-Gill, op. cit., loc. cit.
225 Cf. Jean Allain, The Jus cogens ature of on-refoulement, n International
Journal of Refugee Law, no. 13, 2001, p. 538.
226 Cf. Kay Hailbronner, onrefoulement and Humanitarian Refugees:
Customary International Law of Whisful Legal Thinking? n The ew Asylum
Seeker: Refugee in the 1980s, publ. de Davind Martin, The Ninth Sokol Colloquium
on International Law, International Studies in Human Rights, Dordrecht (NL), 1988,
p. 128-136.
227 Cf. art. 38 al Statutului Curii Internaionale de Justiie; a se vedea i B.
Aurescu, Sistemul jurisdiciilor internaionale, ed. cit., p. 61 i bilbiografia aferent
problematicii Curii Internaionale de Justiie n idem, p. 65.

88

returnrii i meninui pe teritoriul de refugiu pn cnd este

disponibil o alt soluie pentru ei.
n practic ns se ridic aproape ntotdeauna problema caracterizrii obligaiei de nereturnare drept norm peremptorie de drept
internaional. Exist trei modaliti de derogare de la principiul
nereturnrii: ndeprtarea refugiailor prezeni fizic pe un teritoriu al
statului n care solicit protecie, returnarea lor la frontier sau n
apropierea acesteia i politicile de triere a solicitanilor.228
Returnarea refugiailor de pe teritoriul statelor se nregistreaz
uneori ntr-o form mai puin explicit. Aceasta const n aplicarea
unei interpretri restrictive a definiiilor din Convenia O.N.U. din
1951. O atare atitudine conduce la respingerea refugiailor autentici
care n acest fel pot s se confrunte cu persecuii. Articolul 33 din
Convenie statueaz explicit c nu este permis returnarea pe un
teritoriu n care viaa sau libertatea pot fi puse n pericol datorit
rasei, religiei, naionalitii, apartenenei la un anumit grup social sau
opinie politic. De la acest principiu nu este permis dect derogarea
decurgnd din pericolul real reprezentat de solicitant fa de
sigurana naional a statului a crui protecie se solicit. Din fericire,
exist alte norme de drept internaional, inflexibile n aceast
problem, care interzic supunerea la tortur, la rele tratamente etc. i
pe care statele sunt inute s le respecte indiferent de situaie i
indiferent de statutul solicitantului de protecie.
3.2. NALTUL COMISARIAT O.N.U. PENTRU REFUGIAI229
naltul Comisariat O.N.U. pentru Refugiai este principala agenie
a Organizaiei Naiunilor Unite n acest domeniu. 230 Scopul i
competenele sale trebuie analizate avnd n vedere reglementrile
adoptate de O.N.U., ntre care se afl art. 14 alin. 1 al Declaraiei
Universale a Drepturilor Omului231, avnd n vedere relaia dintre
azil i persecuie, precum i Declaraia Azilului Teritorial din 1967.
228
229

Cf. G. Gilbert, op. cit., loc. cit., passim.

United Nations High Commissioner for Refugees (naltul Comisariat ONU
pentru Refugiai); n continuare va fi numit UNHCR.
230 Pentru discutarea acestei probleme, a se vedea i Raluca Miga Beteliu,
Drept internaional. Introducere n dreptul internaional public, ed. II, Bucureti,
1998, p. 160-161.

89

Bazele concepiei juridice internaionale privind refugiaii se

regsesc n tratate, n practica statelor i a O.N.U. i, nu n ultimul
rnd, n Statutul naltului Comisariat O.N.U. pentru refugiai.232
Ca urmare a Rezoluiei Adunrii Generale a O.N.U. nr. 319 (IV)
din 3 decembrie 1949, a fost nfiinat naltul Comisariat O.N.U.
pentru Refugiai la 1 ianuarie 1951233. Statutul acestuia reprezint
anexa la Rezoluia 428 (V), adoptat de Adunarea General a O.N.U.
la 14 decembrie 1950,234 completnd Rezoluia Adunrii Generale
nr. 319 (IV) din 1949. Atribuiile naltului Comisariat O.N.U. pentru
Refugiai includ potrivit Rezoluiei Adunrii Generale a O.N.U.
nr. 3274 (XXIX) din 10 decembrie 1976 i persoanele deplasate
aflate n situaii similare cu refugiaii, inclusiv apatrizii.235
Potrivit statutului su, UNHCR este organismul nsrcinat cu
protecia juridic internaional a refugiailor236, sub auspiciile
Adunrii Generale a Organizaiei Naiunilor Unite.
Fapt fr precedent, legtura formal ntre coninutul Conveniei
O.N.U. privind statutul refugiailor din 1951 i punerea sa n practic
este reprezentat de o agenie internaional naltul Comisariat
O.N.U. pentru Refugiai nsrcinat cu supravegherea aplicrii
dispoziiilor n materie. Este, totodat, de remarcat c textul Conveniei a fost adoptat de un numr mult mai mare de state i, de atunci,
ratificat dect se petrecuse anterior cu oricare alt norm de drept
internaional privind refugiaii.
Statutul naltului Comisariat O.N.U. pentru refugiai conine
definirea acelor persoane a cror asisten i protecie intr n
atribuiile sale. Este de remarcat c aceast definiie este foarte
231 Orice persoan este ndreptit s caute i s obin azil n alte ri n faa
persecuiilor
232 A se vedea K. Salomon, Refugees in the Cold War: Toward a ew
International Refugee Regime in the Ealrly Postwar Era, Lund, 1991, passim.
233 Cf. Rezoluia Adunrii Generale a ONU nr. 319 (IV) din 3 decembrie 1949,
n www.un.org/documents/ga/res/5/ares5.htm
234 Idem, Anexa Rezoluiei Adunrii Generale a ONU nr. 428 (V)/14 decembrie
1950.
235 A se vedea i Rezoluia Adunrii Generale a ONU nr. 31/36 din 30 noiembrie
1976.
236 Cf. Irina Moroianu Zltescu, op. cit., p. 45.

90

apropiat, dac nu chiar identic cu cea cuprins n Convenia

O.N.U. din 1951.237
n acelai timp, din aceast definiie rezult clar c naltul
Comisariat este nsrcinat s gestioneze problema refugiailor fr
limitri n timp i fr constrngeri geografice.238
Se poate afirma astfel c o persoan care ntrunete criteriile
Statutului naltului Comisariat se calific pentru primirea proteciei
Naiunilor Unite, protecie acordat prin organismul aflat sub
auspiciile O.N.U., indiferent dac se afl sau nu ntr-un stat-parte al
Conveniei din 1951 sau al Protocolului din 1967.
Totodat, putem afirma c persoana aflat n situaia de mai sus
are dreptul la asistena i protecia oferite de statutul de refugiat chiar
dac n statul de primire nu i se recunoate acest statut potrivit
Conveniei din 1951 i Protocolului din 1967.239
Astfel de persoane se ncadreaz, prin urmare, n mandatul ncredinat naltului Comisariat i aparin categoriei refugiailor sub
mandat.
n aceste condiii, o persoan poate fi simultan att refugiat sub
mandat, ct i refugiat al crui statut este guvernat de Convenie i de
237 The competence of the High Commissioner shall extend to: A. (i) Any
personwho has beenconsidered a refugee under the Arrangements of 12 May 1926
and of 30 June 1928 or under the Conventions of 28 October 1933 and 10 February
1938, the Protocol of 14 September 1939 or the Constitution of the International
Refugee Organization. (ii) Any person who, as a result of events occurring before 1
January 1951 and owing to well-founded fear of being persecuted for reasons of
race, religion, nationality or political opinion, is outside the country of his
nationality and is unable or, owing to such fear or for reasons other than personal
convenience, is unwilling to avail himself of the protection of that country; or who,
not having a nationality and being outside the country of his former habitual
residence, is unable or, owing to such fear or for reasons other than personal
convenience, is unwilling to return to it (...) (cf. art. 6 al Statutului naltului
Comisariat ONU pentru refugiai).
238 Ibidem; The United ations High Commissioner for Refugees, acting under
the authority of the General Assembly, shall assume the function of providing
international protection, under the auspices of the United ations, to refugees who
fall within the scope of the present Statute and of seeking permanent solutions for the
problem of refugees by assisting Governments and, subject to the approval of the
Governments concerned, private organizations to facilitate the voluntary
repatriation of such refugees, or their assimilation within new national communities
(cf. idem, pct.1, Cap.1).
239 Ibidem.

91

Protocol. n ambele situaii, persoana respectiv poate fi admis ntr-o

ar care nu este parte a acestor instrumente de drept internaional, sau
ntr-o ar care excede limitrilor geografice impuse de Convenia din
1951. Cel interesat se calific pentru protecie i asisten internaional
n temeiul Statutului naltului Comisariat O.N.U. pentru refugiai.
Att Rezoluia 428 (V), ct i Statutul UNHCR fac apel la cooperarea dintre guverne i acesta din urm pentru rezolvarea chestiunilor
privitoare la refugiai. naltul Comisariat este autoritatea nsrcinat
cu acordarea proteciei internaionale, statele fiind chemate s
promoveze ncheierea i ratificarea conveniilor internaionale pentru
protecia refugiailor, precum i supravegherea aplicrii acestora.
Cooperarea i funcia de supraveghere reprezint principalele
nsrcinri ale naltului Comisariat n procesul stabilirii aciunilor
desfurate n temeiul Conveniei din 1951. Rolul UNHCR este reliefat
n cursul procedurilor de determinare a activitilor de asisten i
protecie din rile de primire. n acelai timp, trebuie menionat c
mandatul UNHCR nu are caracter politic, aceast organizaie
internaional oferind asisten juridic i umanitar refugiailor.240
Atitudinea de neimplicare politic, statuat de O.N.U., este cea care a
permis naltului Comisariat s-i desfoare activitatea eficient n pofida
tensiunilor existente n perioada rzboiului rece. Pe de alt parte, se
poate ridica i acum ntrebarea n ce msur un organism apolitic poate
s gestioneze eficient soarta refugiailor, ale cror probleme sunt n
realitate n foarte mare msur legate de domeniul politicii.241
Limitrile impuse naltului Comisariat O.N.U. pentru refugiai din
punct de vedere financiar i politic continu i astzi. Alte agenii ale
Organizaiei Naiunilor Unite primesc fonduri n mod automat prin
bugetul adoptat de Adunarea General. Spre deosebire de ele,
Adunarea General O.N.U. aloc UNHCR doar un buget mic i
fonduri de urgen restrnse. naltul Comisariat este din acest motiv
obligat s caute i s obin contribuii financiare voluntare din partea
statelor. n calitatea sa de organism aflat n subordinea Adunrii
Generale O.N.U., UNHCR nu poate niciodat s evite influenarea
hotrrilor acestui for de ctre interesele diferitelor state, astfel nct
independena sa poate fi pus n pericol. Rezultatul const uneori n
crearea de situaii n care naltul Comisariat O.N.U. pentru refugiai
240
241

92

Cf. Articolul 2 al Statutului UNHCR.

Cf. Claire Reid, op. cit., loc. cit., p. 50.

este obligat s nu aib niciun fel de implicare politic n operaiunile pe

care le desfoar, fiind n acelai timp guvernat de interese politice.
n afar de asistena i protecia umanitar, mandatul UNHCR
const i n gsirea de aa-numite soluii durabile pentru refugiai.
Comitetul Executiv al UNHCR a afirmat n mod repetat importana
repatrierii voluntare atunci cnd ea este posibil, ca reprezentnd
soluia durabil cea mai adecvat problemei refugiailor.242
n fond, att dorina statelor ct i a refugiailor nii este ca
acetia din urm s poat beneficia de dreptul de a se ntoarce n
teritoriul pe care au fost silii s-l prseasc. Evident, ns, c
problemele apar n momentul n care aceast repatriere se produce
ntr-un stat sau teritoriu n care nu a avut loc o modificare a
circumstanelor ce determinaser, iniial, prsirea lui.
Trebuie menionat i existena Comitetul Executiv al UNHCR,
compus din reprezentanii a 66 de guverne, creat n vederea acoperirii
lacunelor ce pot interveni n gestionarea problemelor refugiailor.
Acest organism executiv are ntlniri anuale n cursul crora ia n
discuie efortul internaional de protecie i formuleaz concluzii cu rol
de ndrumare. Cu toate c acestor concluzii le lipsete fora obligatorie
a unor acte normative, totui n mod consensual sunt permanent avute
n vedere n comunitatea internaional, cel puin la nivel declarativ.
Prin determinarea statutului de refugiat se neleg acele acte juridice prin care condiiile care dau natere refugiului sunt examinate
pentru a se putea stabili dac solicitantul este ndreptit sau nu la
acordarea proteciei internaionale. Convenia O.N.U. din 1951 nu
conine dispoziii exprese care s statueze modalitatea concret n
care aceste proceduri s fie reglementate, organizate i aplicate. n
general n Orientul Mijociu, Africa, America Latin, puine state au
adoptat astfel de proceduri. n aceste condiii, responsabilitatea
revine tot naltului Comisariat O.N.U. pentru refugiai care stabilete
c o anumit persoan se ncadreaz pentru primirea proteciei internaionale i face recomandri n consecin respectivelor state.
242 Executive Committee of the UN High Commissioner for Refugees/EXCOM,
Information note on the Development of UHCRs Protection Aspects of Voluntary
Repatriation, 3 august 1993, paragr. q, n , EXCOM Summary Records, Executive
Committee. Conclusion no. 81(XLVIII) 1997.

93

Capitolul 4
REGLEMETRI REGIOALE COMPLEMETARE
I ADIIOALE SISTEMULUI O..U.
DE PROTECIE A REFUGIAILOR
Protecia refugiailor i ncadrarea solicitanilor de protecie
internaional n aceast categorie nu s-a limitat la standardele
statuate de Convenia O.N.U. din 1951. Convenia fostei Organizaii
a Unitii Africane din 1969 (actualmente Unitatea African)
privind aspectele specifice ale problemelor refugiailor pe
continentul negru243 i Declaraia de la Cartagena din 1984244 sunt
instrumente de drept n problema refugiailor adoptate pe plan
regional, complementare normelor onusiene, avnd o pondere
deosebit. Nu mai puin, Uniunea European a adoptat la rndul ei o
serie de reglementri n materie. Toate aceste dezvoltri ale dreptului
internaional s-au datorat faptului c normele coninute de Convenia
O.N.U. din 1951 privind statutul refugiailor nu s-au dovedit n
ntregime adecvate problemelor ridicate n state mai puin dezvoltate,
n care milioane de persoane se afl frecvent n situaia de a fi
dislocate de pe teritoriile pe care triesc. Pe de alt parte, una din cele
mai dezvoltate pri a lumii, continentul european, caut, acum mai
mult ca oricnd, s gseasc un echilibru ntre nevoia de protecie a
243 Actualmente, Organizaia Unitii Africane poart denumirea Unitatea
African; Convenia a fost adoptat de Adunarea Conductorilor de state i guverne
la cea de-a asea Sesiune Ordinar a Organizaiei Unitii Africane din 10
septembrie 1969 de la Addis-Abeba; a intrat n vigoare la 20 iunie 1974, n
momentul n care ultimul instrument de ratificare necesar a fost depus de Algeria
(trad.n limba romn n Gh. Iancu, op. cit., p. 101-109).
244 Adoptat de Colocviul asupra Proteciei Internainale a Refugiailor n
America Central, Mexic i Panama, desfurat la Cartagena ntre 19-22 noiembrie
1984 (trad. n limba romn n Gh. Iancu, op. cit., p. 109-116).

94

solicitanilor de acordare a statutului de refugiat cu interesele de a-i

proteja proprii ceteni, afirmnd n acelai timp i hotrrea de a
promova i ocroti valorile coninute de drepturile fundamentale ale
omului.
Drept rezultat, instrumentele regionale constituie ncercri concrete
de a adapta dreptul internaional al refugiailor la problemele reale
ale acestora.245
4.1. CONVENIA (ORGANIZAIEI) UNITII AFRICANE246
Pe continentul african complexul drepturilor omului a fost
codificat n Carta African a Drepturilor Omului i Popoarelor (27
iunie 1981)247. Acest text cuprinde dispoziii privind drepturile
economice, sociale i culturale, precum i drepturile civile i politice
ale cetenilor statelor semnatare.248 Carta subliniaz c individul
este liber s-i exercite drepturile, dar n acelai timp se pune
accentul pe faptul c are ndatorirea s-i ndeplineasc obligaiile
impuse de comunitatea n care triete. n acelai context este de
subliniat c prin adoptarea Cartei Africane asupra Drepturilor i
Bunstrii Copilului (1990) se prevd att dispoziii pentru protecia
acestei categorii n sarcina statelor, ct i norme privind problema
refugiailor minori.249 Carta pune accentul pe importana unitii
familiale, oblignd statele s depun eforturi concertate n vederea
refacerii acestei uniti. Protecia copiilor refugiai se refer la
245 Cf. Eduardo Arboleda, Refugee Definition in Africa and Latin America: The
Lessons of Pragmatism, n Internationl Journal of Refugee Law, vol. 3, no. 2, 1991,
p. 185-207.
246 Avnd n vedere schimbarea denumirii din Organizaia Unitii Africane n
Unitatea African, utilizm pe parcursul lucrrii sintagma Convenia Unitii
Africane, aa cum am mai semnalat; pentru textul acesteia, v. Gheorghe Iancu,
op. cit., p. 101-109.
247 Cf. Carta African a drepturilor Omului i Popoarelor, adoptat la cea de a
18-a Conferin a efilor de state i guverne, Nairobi, Kenya, 27 iunie 1981. A intrat
n vigoare la 21 octombrie 1986, n conformitate cu articolul 63
(http://www.achpr.org/english/_info/charter_en.html).
248 A se vedea i comentariile n materie n R. Miga Beteliu, C. Brumar, op. cit.,
p. 305 i urm.
249 Aceast din urm problem, a refugiailor copii, se regsete n art. 23 (cf.
Carta African a Drepturilor i Bunstrii Copilului,adoptat la cea de-a 26-a
Conferin a efilor de State i de Guverne a OUA, Addis Abeba, Etiopia, iulie
1990, publ. n http://www.achpr.org/francais/_info/child_fr.html)

95

acordarea acestui statut inclusiv minorilor dislocai pe teritoriul

propriului stat, celor care au luat calea refugiului datorit dezastrelor
naturale, dar i celor care sunt n aceast situaie datorit declinului
economic i dezordinilor sociale.
ns instrumentul juridic de cea mai mare importan privind protec ia refugiailor pe plan continental la nivelul Africii rmne
Convenia Unitii Africane din 1969 privind aspectele specifice ale
problemelor refugiailor, care trebuie pus n relaie cu instrumentele
referitoare la drepturile omului i cu textul onusian de drept internaional. Dispoziiile textului regional african statueaz obligaia
statelor de a primi i de a ocroti refugiaii indiferent c sunt sau nu
state-semnatare ale Conveniei din 1969.
Iniiatorii Conveniei din 1969 au cutat mai degrab s completeze dect s nlocuiasc prevederile Conveniei O.N.U. din 1951
privind refugiaii. Astfel, potrivit articolelor 9 i 10 ale Preambulului,
autorii textului african se raporteaz la Convenia O.N.U. din 1951,
statund c n materie de refugiai aceasta reprezint instrumentul de
baz i universal. Pe de alt parte, articolul 2 alin. 2 reflect dorina
de a depolitiza problema crizei refugiailor, avnd n vedere climatul
politic n care fusese adoptat Convenia O.N.U. din 1951 privind
refugiaii. 250 Totodat, sunt prevzute dispoziii care interzic
nfiinarea de tabere pentru refugiai la distan mic fa de frontiera
cu ara de origine, pentru a reduce pe ct posibil tensiunile, ciocnirile
i conflictele ntre statele de plecare i cele de primire a solicitanilor
de protecie.
Fa de alte instrumente juridice, Convenia Unitii Africane din
1969 are unele lacune n ceea ce privete categoriile de persoane crora
li se acord statutul de refugiat251. Lipsesc, de exemplu, dispoziiile
care s interzic discriminarea ntemeiat pe apartenena la un anumit
250 Art. 2 alin. 2 al Conveniei (Organizaiei) Unitii Africane din 1969
statueaz c primirea de refugiai reprezint un act panic i umanitar pe care nici
un stat nu-l va putea considera neprietenos.
251 Potrivit art. 1 alin. 2 al Conveniei Unitii Africane din 1969, termenul de
refugiat se aplic n mod egal oricrei persoane care datorit unei agresiuni, a
invadrii teritoriului de ctre o putere extern, a dominaiei strine sau
evenimentelor care tulbur n mod grav ordinea public, afectnd n parte sau total
teritoriul rii de origine a solicitantului sau a statului a crui cetenie o deine, este
obligat s-i prseasc domiciliul obinuit pentru a se refugia ntr-un alt teritoriu
din afara rii sale de origine sau a rii al crui cetean este.

96

gen. Textul nu conine prevederi pentru persoanele dislocate pe

propriul teritoriu, dar aceast problem exist i astzi n Convenia
O.N.U. din 1951 privind refugiaii.
Cu toate c n dispoziiile Conveniei Unitii Africane din 1969
exist prevederi care dispun c statele membre sunt datoare s contribuie la rezolvarea problemei refugiailor, realitatea este i astzi
departe de acest deziderat.
Una dintre cele mai importante prevederi ale Conveniei Unitii
Africane din 1969 este definiia extins a refugiatului.252 Spre deosebire de definiia prezent n Convenia O.N.U. din 1951, continentul
african s-a axat ndeosebi pe descrierea circumstanelor obiective
care determin fluxul de persoane. Teama nu este aflat n conexiune
cu percepia personal a solicitantului ca reacie la pericolul n care sar putea afla. La fel, sursa pericolului nu trebuie s constea neaprat
n aciuni ale statelor sau agenilor acestora. n acest mod, definiia
Conveniei Unitii Africane din 1969 subliniaz elementele concrete
care determin refugiul: periclitarea drepturilor omului pentru cei
care aleg calea exilului, spre deosebire de Convenia O.N.U. din
1951 care se axeaz pe motivele determinante ale refugiului. Totodat,
Convenia din 1969 nu conine cerina ca refugiatul s fac dovada c
a fost supus n mod individual riscului de persecuie.253
Spre deosebire de Convenia O.N.U. din 1951, instrumentul
juridic african conine interdicia absolut a returnrii. Convenia
O.N.U. privind refugiaii permite returnarea doar ca excepie, n
situaiile n care intervine starea de urgen sau atunci cnd este
afectat sigurana naional.
O particularitate a textului Conveniei Unitii Africane din 1969
este reprezentat de dispoziiile privind interzicerea activitilor
subversive254, extrem de important n contexul socio-politic, specific
african, afectat de militarizarea i politizarea taberelor de refugiai.
Efectele acestei dispoziii sunt ns aproape nule n practic,
deoarece nu sunt prevzute sanciuni pentru conduita contrar.
O alt caracteristic singular a Conveniei Unitii Africane din
1969 o reprezint codificarea pricipiului repatrierii voluntare, care
252
253
254

Ibidem.
Cf. Eduardo Arboleda, op. cit., loc. cit., p. 185 i urm.
Cf. Articolul 3, alineatele 1 i 2.

97

este prevzut s se desfoare ntr-o manier organizat, planificat

i nfptuit n comun de statul de plecare i statul de refuigiu. ns
aici trebuie remarcat c, de cele mai multe ori, repatrierea are loc n
general la iniiativa refugiatului. Mai mult, nu sunt prevzute drept
condiii ale repatrierii schimbri fundamentale n circumstanele care
au determinat refugiul.255
Supervizarea acestor dispoziii este realizat de Comisia African
a Drepturilor Omului i Popoarelor, Noul Parteneriat pentru Dezvoltarea
Africii i de nou nfiinata Curte African pentru Drepturile Omului.256
Biroul pentru Plasarea, Educaia i Instruirea Refugiailor din cadrul
Departamentului Politic al Secretariatului Organizaiei Unitii Africane
este organismul nsrcinat cu problemele refugiailor, care are ns un
rol limitat.
Aplicarea Cartei Africane a Drepturilor Omului i Popoarelor este
supervizat de Comisia African a Drepturilor Omului i Popoarelor.
n faa acesteia se pot formula plngeri ce vizeaz nclcarea drepturilor coninute de Cart. Atribuiile Comisiei sunt limitate la examinarea raporturilor formulate de state, interpretarea Cartei la solicitarea statelor semnatare, a Unitii Africane sau a altor organisme. Prin
Protocolul Cartei Africane a Drepturilor Omului i Popoarelor din
anul 1998 s-a nfiinat Curtea African a Drepturilor Omului i
Popoarelor, cu atribuii judectoreti i de interpretare.257 Activitatea
Curii a debutat n anul 2004, astfel nct jurisprudena sa este
limitat.
Anterior nfiinrii Curii, n faa Comisiei au fost aduse cauze
privind interpretarea Conveniei i a relaiilor dintre state n legtur
cu aceasta.
Astfel, Rwanda a fost gsit vinovat de nclcarea Cartei
Africane prin expulzarea refugiailor din Burundi n temeiul
255 Cf. B. Rutinwa, The End of Asylum? The Changing ature of Refugee
Policies in Africa, n Refugee Survey Quarterly, no., 21/2002, p. 12-41.
256 Noua Curte African a Drepturilor Omului i Popoarelor nfiinat prin
Protocol la Carta African a Drepturilor Omului i Popoarelor; Protocolul a fost
adoptat la 9 iunie 1998 n Ougadougou, Burkina Fasso, intrnd n vigoare la 25
ianuarie 2004 (cf. R. Miga Beteliu, C. Brumar, op. cit., p. 308 i urm.).
257 Ibidem; Frans Viljoen, A Human Rights Court for Africa, and Africans, n
Brooklyn Journal of International Law, vol. 30, no. 1, 2004, p. 1-66.

98

naionalitii acestora i fr a le permite accesul la justiie n faa

unei instane competente.258
n acelai sens s-a constatat nclcarea obligaiilor impuse de
Cart prin deportarea n mas a refugiailor de ctre Zambia, fr ca
vreunul dintre cei deportai s aib posibilitatea s conteste aceast
msur n faa unei instane a acestui stat259. Totodat, instanele au
reintrodus obligaia statului de a comunica n scris motivele
respingerii cererii de protecie, stabilind n plus dreptul solicitanilor
la o procedur corect ntemeiat pe dispoziiile Conveniei O.N.U.
din 1951 ct i ale Conveniei Unitii Africane din 1969.260
4.2. DECLARAIA DE LA CARTAGENA
La nivel inter-american sistemul de protecie al refugiailor este
dominat de Declaraia de la Cartagena din 1984261. Acest instrument
juridic trebuie pus n legtur cu dispoziiile Conveniei Americane a
Drepturilor Omului. Declaraia Universal a Drepturilor Omului
258 Cf. Gino J. Naldi, Reparations in the Practice of the African Commission on
Human and Peoples Rights, n Leiden Journal of International Law, vol. 14, no. 3,
septembrie 2001, p. 681-693.
259 Cf. Rencontre Africaine pour la Dfense des Droits de lHomme v. Zambia,
October, 1997, Communication o. 71/92, n Annex X (Communications) to the
Tenth Annual Activity Report of the African Commission on Human and Peoples
Rights, 1996-1997.
260 Cf. Joao Pembele and six others v. Appeal Board for Refugee Affairs and
five others Case No. 15931/96 in the Cape Provincial Division of the Supreme
Court, nepublicat, apud Claire Reid, op. cit., loc. cit., p. 65.
261 Ca urmare a apelului la aciune comun adresat de Olaf Palme, n anul 1983,
pe continentul sud-american, a luat fiin Grupul Contadora. Acesta reprezenta o
organizaie a ctorva state latino-americane Columbia, Mexic, Panama, Venezuela,
crora li s-au alturat ulterior Argentina, Brazilia, Peru i Uruguay. elul grupului
era s acioneze n vederea mpiedicrii destabilizrii Americii Centrale, afectat la
acel moment de infiltrarea comunist din Salvador, Nicaragua i Guatemala. Chiar
dac nu i-a putut atinge scopul, a determinat cooperarea real a statelor i
guvernelor Americii Centrale n efortul de pacificare a regiunii i de respectare a
drepturilor omului, fiind probabil cea mai important iniiativ la nivel nalt din
regiune n aceste domenii. Ecourile ei se resimt pn astzi. n acel context istoric a
fost adoptat Declaraia de la Cartagena din anul 1984, n cadrul Colocviului asupra
Proteciei Internainale a Refugiailor n America Central, Mexic i Panama:
probleme juridice i umanitare, desfurat la Cartagena ntre 19-22 noiembrie 1984
(trad. n limba romn n Gh. Iancu, op. cit., p. 109-116).

99

garanteaz indivizilor doar dreptul de a cuta obinerea azilului262.

Prin comparaie, dei are relevan numai la nivel regional,
Convenia American a Drepturilor Omului263 statueaz drepturile
persoanelor de a solicita, dar i de a obine azil264. n temeiul acestor
dispoziii statele semnatare sunt inute s ofere protecie indiferent
dac sunt sau nu parte a Declaraiei de la Cartagena din 1984. Mai
mult, i expulzarea refugiailor este interzis265.
Declaraia de la Cartagena a fost redactat n considerarea
dispoziiilor Conveniei O.N.U. privind refugiaii din 1951, venind n
completarea acesteia, fiind n acelai timp influenat de un alt instrument regional n materie, Convenia fostei Organizaii a Unitii
Africane din 1969. Definiiile au fost lrgite, fiind totodat extinse
obligaiile statelor fa de o mai mare varietate de persoane care
necesitau protecie.
Astfel, aa cum se suine n textul Declaraiei, pe plan regional se
recomand ca definiia sau conceptul refugiatului s conin, pe
lng elementele cuprinse n Convenia O.N.U. din 1951 i Protocolul aferent din 1967, inclusiv pe solicitanii care i-au prsit rile
de origine datorit faptului c vieile, sigurana sau libertatea le-a fost
ameninat de violena generalizat, agresiunea strin, conflictele
interne, violrile masive ale drepturilor omului sau de alte
circumstane care au destabilizat n mod grav ordinea public din
statul de provenien.266
Convenia O.N.U. din 1951 pretinde ca solicitantul s demonstreze o temere bine ntemeiat de persecuie, bazat pe unul din cele
cinci elemente ale acestui text. Sarcina probei este deci a solicitantului, care trebuie s dovedeasc n mod convingtor legtura ntre
temerea subiectiv i motivele obiective pe care se ntemeiaz temerea
sa, pentru a fi ndreptit la protecia internaional.
262
263

Cf. Irina Moroianu Zltescu, op. cit., p. 85.

Convenia American pentru drepturile Omului a fost semnat la data de 22
noiembrie 1969 i a intrat n vigoare la data de 18 iulie 1978. Convenia a fost
ratificat de 17 state din America de Sud i rmas neratificat de Statele Unite ale
Americii.
264 Articolul 22, alin. 7
265 Articolul 22 alin. 9.
266 Concluzia nr. 3 a Declaraiei de la Cartagena din 1984, n Refworld,
International Instruments Asylum, 1st of December 1999, p. 2.

100

Declaraia de la Cartagena a adoptat o linie de compromis ntre

definiia Conveniei Unitii Africane din 1969 care se referea la
propria percepie a solicitantului despre temere i Convenia O.N.U.
din 1951.267 Textul Declaraiei dispune ca solicitantul s probeze c a
ales calea exilului datorit faptului c viaa, sigurana sau libertatea iau fost ameninate, precum i c a fost supus personal acestui risc.
ns standardul privind ameninarea la care se refer definiia refugiatului din Declaraia de la Cartagena este mult mai permisiv fa de
cel instituit prin interpretarea noiunii de temere bine ntemeiat
existent n Convenia O.N.U. din 1951.268
Textul american, chiar dac are doar caracter declarativ, nu
imperativ nefiind tratat sau convenie, impune totui n dreptul
internaional privind refugiaii meniunea expres c statutul se acord
i ca urmare a consecinelor conflictelor armate, cu toate c practica
statelor din regiune era deja n sensul de a-i adposti pe aceti solicitani.
Temeiurile de acordare a proteciei cuprinse n sintagma masiv
violare a drepturilor omului nu sunt definite. Dat fiind calificarea
general regsit n cuprinsul Declaraiei, potrivit creia aceast
aciune se nfptuiete la adresa vieii, libertii ori siguranei, unii
autori au presupus c masiva violare a drepturilor omului include
ameninarea cu suprimarea vieii sau a libertii fizice.269 Cu toate
acestea, violarea masiv a drepturilor omului poate include i atingeri
aduse altor drepturi, inclusiv dintre cele economice, sociale i
culturale270.
Declaraia de la Cartagena pare s nu conin nici un fel de clauze
de ncetare sau de excludere de la acordarea statutului de refugiat.
Dar cu toate c nu sunt explicit statuate, astfel de prevederi decurg n
mod firesc spre exemplu din menionarea repatrierii voluntare a
267 Cf. Hector Gros-Espiell, Sonia Picado, Leo Valladares Lanza, Principles and
Criteria for the Protection of and Assistance to Central American Refugees,
Returnees, and Displaced Persons in Central America, n International Journal of
Refugee Law, vol. 2, no. 1, 1990, p. 83-117.
268 Ibidem.
269 Cf. Claire Reid, op. cit., loc. cit., p. 39.
270 Cf. Naciones Unidas, Principios y criterios para la proteccion y asistencia a
los refugiados, rapatriados y desplazados Centro-Americanos en America Latina, n
Conferencia International Sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA),Ciudad
de Guatemala, 29-31 mai 1989, p. 4-5.

101

refugiatului, prevzut n Concluzii271. n plus, preambulul Declaraiei

de la Cartagena afirm caracterul de instrument juridic continuator,
ntemeiat i inspirat din Convenia O.N.U. privind refugiaii din 1951,
precum i din Convenia asupra aspectelor specifice ale problemelor
refugiailor din Africa din 1969. De aceea, pentru condiiile de ncetare
a statutului de refugiat, trebuie s se fac apel la aceste dispoziii
anterior adoptate272. Pe de alt parte, interpretarea per a contrario a
cerinelor statuate pentru acordarea statutului duce la concluzia c n
situaia n care condiiile care au cauzat refugiul au suferit modificri
substaniale, solicitantului i se poate cere s se ntoarc n ara de
origine, afar de cazul n care el demonstreaz c se menin, n ceea
ce-l privete, termerile de persecuie bine ntemeiat.273
La nivel inter-american cele mai importante instituii n materie
de drepturi ale omului sunt Comisia Inter-American pentru
Drepturile Omului i Curtea Inter-American pentru Drepturile
Omului274.
Curtea Inter-American275 are att rol de instan de contencios,
ct i jurisdicie consultativ. Statele membre ale Organizaiei Statelor
Americane pot consulta Curtea privind interpretarea Conveniei dar i
a altor tratate privind protecia drepturilor omului, pot solicita acesteia
interpretarea legislaiei interne, a amendamentelor la aceasta etc.
Orice persoan poate s formuleze plngeri sau s adreseze
sesizri Comsiei Inter-Americane pentru Drepturile Omului fr a fi
necesar consimmntul prealabil al vreunui stat. Solicitanii de azil
i refugiaii pot s se adreseze acestei instane pentru nclcarea
oricror dispoziii ale Conveniei Americane a Drepturilor Omului i
271 Cf. pct. 12 din
272 Cf. Articolul

Concluziile Declaraiei de la Cartagena din 1984.

1C i articolul 1F ale Conveniei ONU din 1951 privind
ncetarea respectiv excluderea de la acordarea statutului de refugiat; aceeai situaie
i n cazul Conveniei (fostei Organizaii a) Unitii Africane din 1969, care conine
i ea clauze de excludere i de ncetare a statutului de refugiat.
273 Cf. Francisco Galindo Velez, Consideraciones sobre la determinacion de la
condicion de refugiado, n Derecho Internacional de los Refugiados, publ. de Sandra
Namihas, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catolica de Peru, Lima, 2001,
p. 93-166; Guy Goodwin-Gill, Article 31. on-Penalization, Detention, and
Protection, n Refugee Protection in International Law. UHCRs Global
Consultations on International Protection, ed. cit., p. 249.
274 Cf. R. Miga Beteliu, C. Brumar, op. cit., p. 310-314.
275 Pentru compunerea instanei, v. Idem, p. 313.

102

ale Declaraiei Americane a Drepturilor omului.276 Cu toate c

aceasta din urm nu are caracterul unui tratat, prezint relevan n
procesul de interpretare al dispoziiilor Conveniei Americane a
Drepturilor Omului i Cartei Organizaiei Statelor Americane,
ambele tratate cu for obligatorie.
Petentul trebuie s fac dovada parcurgerii anterioare a etapelor
de judecat n faa unor instane naionale i s adreseze cererea
Curii ntr-un termen de ase luni de la rmnerea definitiv a
hotrrii pronunat n jurisdicia naional. Aceast dispoziie a fost
ns interpretat n sensul c accesul la instana naional i hotrrile
acesteia trebuie s fie efective pentru a putea fi considerate
definitive. Statelor care susin inadmisibilitatea cererii n faa Curii
datorit neparcurgerii procedurii n faa instanelor naionale de ctre
petent le revine sarcina probei. Astfel, acestea trebuie s dovedeasc
faptul c procedurile interne nu ar fi fost n realitate epuizate.277
n acest fel, putem afirma c la nivel regional exist instrumente
juridice n bun msur adaptate specificului geopolitic, n temeiul
crora persoanele care solicit acordarea statutului de refugiat pot
beneficia de dispoziii mai favorabile fa de cele coninute n textul
onusian n materie.
4.3. POLITICI I NORME PRIVIND REFUGIAII
N UNIUNEA EUROPEAN
n momentul de fa n Uniunea European refugiaii sunt
considerai consecina nedorit dar inevitabil a sistemului politic al
statelor suverane. n acest sistem, statele interacioneaz unele cu
altele potrivit normelor internaionale. Uniunea European nsi
poate fi privit ca o societate a statelor, o comunitate de state
suverane care mprtesc scopuri i valori comune, n acord cu
vederile i interesele fiecruia dintre ele, guvernate de o serie de
norme comune i care accept autoritatea unor instituii de asemenea
comune, ncercnd s acioneze la nivel intenional ca un tot unitar.
Statele membre interacioneaz n concordan cu un corpus complex
de norme i reguli statuate n mai multe tratate, convenii i alte
276
277

Idem, p. 311.
Cf. Velasquez Rodriguez v. Honduras, n Inter-American Court of Human
Rights, Series C, no. 4 1988.

103

instrumente, dar cu toate acestea i pstreaz suveranitatea, ceea ce

va ridica mereu problema integrrii europene versus suveranitate.
Reglementrile europene privind refugiaii reprezint un ansamblu complex, constituit la nivelul fiecrui stat, pe de oparte din
principii politice, pe pe de alt parte din principii etice i din norme.
Pe plan intern, politica privind refugiaii se afl constant n faa
tensiunilor dintre principiile umanitare i preocuparea fiecrui stat de
a-i pstra suveranitatea i controlul asupra dreptului de a statua cine
poate i cine nu poate accede pe teritoriul su, ceea ce este valabil nu
numai n cazul Uniunii Europene. Pe de o parte, statele membre au
fost nevoite s treac de etapa crizei azilului n politica adoptat de
ele i s i ndeplineasc obligaiile umanitare asumate n temeiul
instrumentelor de drept internaional. La nivelul Uniunii Europene
dezbaterea problemei refugiailor este probabil i mai complicat.
Motivele constau att n problema raportului suveranitii statale fa
de guvernarea supranaional, ct i n problema nevoii de securitate
intern fa de ocrotirea drepturilor omului.278 Integrarea comunitar
presupune renunarea la anumite elemente ale suveranitii statului,
iar cnd aceste elemente sunt n legtur cu controlul frontierelor,
adoptarea deciziilor de ctre guvernarea supranaional i punerea lor
n practic nu sunt deosebit de uoare.
Tensiunea ntre politic i principiile umanitare a condus totui la
progresul abordrii problematicii refugiailor. De aproape zece ani,
cele dou chestiuni asupra crora s-a aplecat politica european
privind azilul i refugiaii au fost controlul i prevenirea fenomenului.
Astfel s-a ncercat i se ncearc s fie folosite instrumentele oferite
de normele interne i de legislaia Uniunii, inclusiv n rile de tranzit
de la grania spaiului comunitar pentru controlul migraiei 279.
Aceast politic include msuri de verificare la frontier n vederea
combaterii migraiei ilegale, a suprimrii reelelor de traficare a
fiinelor umane, construirea unui cadru normativ adecvat gestionrii
problemei n rile de tranzit i ncheierea de acorduri de readmisie
pentru a facilita repatrierea persoanelor ale cror cereri de azil au fost
respinse, precum i a imigranilor ilegali.
278 Cf. Sandra Lavenex, The Europeanisation of Refugee Policies: Between
human rights and internal security, Aldershot, Ashgate, 2001, p. 138.
279 Idem, p. 152.

104

Aceast abordare este una restrictiv, orientat pe controlul care

se dorete precis n domeniul deplasrilor de populaie provenit din
afara spaiului comunitar. Ea a coincis cu suprimarea granielor interne
n zona Schengen. n acelai timp, a reprezentat o compensaie fa
de libera circulaie din interiorul Uniunii prin ntrirea frontierelor
externe, n parte i ca urmare a procesului de lrgire prin primirea de
noi membri din centrul i estul continentului european. Practic, externalizarea mecanismelor de control a migraiei a reprezentat pasul
firesc de dup perioada post-rzboi rece. Toat aceast politic este
indiscutabil afectat de aceeai problem: confuzia ntre refugiai i
migranii economici. Dar acest din urm aspect este ntlnit la
nivel global.
Sub aspectul prevenirii fenomenului, s-a cutat, n general, s se
ajung la rdcina cauzelor migraiei forate i s se ncerce oferirea
proteciei celor aflai n nevoie chiar n statul de provenien. Prin
aceast abordare s-a cutat s se impun o etic umanitar statelor,
prin intermediul cooperrii internaionale. Presiunea obligaiei statelor
de provenien a imigranilor de a respecta drepturile omului este n
acest fel destinat s reduc presiunea exercitat de aceti imigrani
n rile de primire. Climatul internaional este favorabil prevenirii,
comunitatea mondial este din ce n ce mai contient de necesitatea
interveniilor umanitare, de monitorizarea respectrii drepturilor
omului, de continuarea eforturilor de meninere a pcii i de
reconstrucia post-conflict. Organizaiile internaionale au ctigat o
pondere tot mai mare n concertul internaional, au devenit mai active
n rile de origine i nu doar n taberele de refugiai, oferind
protecie i persoanelor strmutate, asistndu-i pe repatriai i
sprijinind crearea cadrului instituional pentru readmisia celor
plecai.280
Exportul mecanismelor de control a avut, fr ndoial,
consecine asupra persoanelor solicitante de protecie internaional,
iar nu numai asupra migranilor economici doritori s se
stabileasc legal sau ilegal n Europa.
Este un fapt notoriu c refugiaii autentici sunt n permanent
pericol de a li se ngrdi accesul la protecie. n cadrul Uniunii
280 Cf. Christina Boswell, The external dimension of EU immigrants and
asylum policy, n International Affairs, vol. 79, no. 3 (2003), p. 625-626.

105

Europene, abordarea preventiv s-a fcut simit prin limbajul adoptat

n mai multe acte normative de-a lungul anilor. Crearea Grupului de
lucru la nivel nalt privind azilul i migraia i concluziile reuniunii
Consiliului European de la Tampere din 1999281 demonstreaz c
principala idee care strbate politica Uniunii n problematica azilului i
refugiailor se afl n legtur cu stabilirea relaiilor cu rile tere, mai
ales cu cele din afara Uniunii Europene, pentru gestionarea eficient a
fenomenului chiar de la rdcina cauzelor sau ct mai aproape. La
Tampere s-a hotrt att crearea unui sistem comun european privind
azilul, dar i cooperarea n parteneriat cu rile de origine n aceast
problem. Concluziile reuniunii au statuat c problematica trebuie
abordat prin combaterea srciei, mbuntirea condiiilor de via i
a dreptului la munc, prin prevenirea conflictelor i consolidarea
democraiei, prin respectarea drepturilor omului, politici la care au fost
invitate s contribuie Uniunea ca un tot i fiecare stat membru n parte
pentru o ct mai mare coeren n abordarea intern i extern. Este
evident, n acest sens, importana Conveniei O.N.U. din 1951 privind
refugiaii i a altor instrumente internaionale relevante n domeniu.
Politica n materie de imigraie se ntemeiaz pe trei elemente:
principii comune, norme comune i msuri comune. Aceast gestionare
presupune consolidarea clar a canalelor de imigraie legal i stabilirea
situaiei imigranilor legali, instituirea unui sistem de azil efectiv i
generos fondat pe proceduri rapide, care s ofere acces la o protecie
autentic pentru cei aflai n nevoie, totul ntemeiat pe un dialog cu rile
tere n vederea unui parteneriat ct mai strns n problema migraiei.
n acest sens s-au adoptat msuri legislative pentru asigurarea
unui program de aciune n materia returnrii. Directiva 2003/11/CE
din 25 noiembrie 2003 privete asistena n tranzit n cadrul msurilor
de returnare pe calea aerului.282 Decizia 2004/573/CE din 29 aprilie
2004 se refer la organizarea de zboruri comune pentru returnarea
imigranilor clandestini.283 Directiva 2001/40/CE din 28 mai 2001
privete recunoaterea mutual a deciziilor de returnare a resortisanilor statelor tere.284 n legtur cu aceast directiv, Decizia 2004/
281 Cf. European Community Tampere European Council Presidency
Conclusions, 15-16.10.1999, n International Journal of Refugee Law, vol. 11,
no. 4, 1999, p. 738-752.
282 Publ. n Journal Officiel, vol. L 042, 15/02/2003, p. 45-46.
283 Idem, vol. L 261, 06/08/2004, p. 28-35.

106

191/CE din 23 februarie 2004 stabilete criteriile i modalitile

practice de compensare a dezechilibrelor financiare rezultate din
aplicarea directivei 2001/40/CE, fixnd cadrul juridic pentru recunoaterea mutual a deciziilor de returnare.285
n iunie 2004, Comisia a prezentat evaluarea progreselor obinute
n derularea programului de la Tampere i a stabilit, totodat, liniile
directoare ale unui nou program de aciune pentru perioada 20052010 n domeniul justiiei i afacerilor interne, Libertate, Securitate
i Justiie286. Programul de la Haga, adoptat n 4-5 noiembrie 2004
n cadrul Consiliului european a recomandat definirea normelor
comune n problema migraiei287.
Ca urmare a adoptrii Programului de la Haga, naltul Comisar
O.N.U. pentru Refugiai a fcut apel la Uniunea European n
vederea adoptrii sau pstrrii legislaiei naionale n loc s se
procedeze la armonizarea acesteia cu normele comunitare n situaia
n care normele interne ar cuprinde dispoziii care ofer un nivel mai
ridicat de protecie refugiailor.
Msurile prevzute prin Programul de la Haga au constat n:
instaurarea unui sistem european comun de azil, prevzut cu o
procedur i un statut aplicate beneficiarilor; definirea msurilor care
s permit cetenilor statelor tere s lucreze n mod legal pe teritoriul
UE; stabilirea unui cadru european n vederea garantrii succesului
integrrii imigranilor n statele europene; ntrirea parteneriatelor cu
statele tere i sprijinirea ameliorrii sistemului de azil al acestora; o
mai eficient lupt mpotriva imigraiei ilegale i o mai bun aplicare
a programelor de sprijinire dup returnare. S-a dorit totodat statuarea unei politici care s faciliteze expulzarea imigranilor ilegali i
readmisia lor n rile de origine, crearea unui fond pentru controlul
frontierelor Uniunii, instalarea unei baze de date asupra bunurilor
furate i asupra persoanelor fa de care s-a emis mandat de arestare
(SIS II Systeme deInformation Schengen II), adoptarea de reguli
284 Idem, vol. L 060, 27/02/2004 p. 55-57.
285 Comisia a propus crearea unui Fond

european pentru returnare privind

perioada 2008-2013 n cadrul programului general Solidarite et gestion des flux
migratoires, COM (2005) 123/6 aprilie 2005.
286
Cf.
http://ec.europa.eu/justice_home/news/information_dossiers/the_hague_priorities
287 Ibidem.

107

comune n materie de viz, anume crearea unor centre comune de

solicitare a vizelor, introducerea datelor biometrice n sistemul de
informaii pentru acordarea vizelor.
n cuprinsul unei Uniuni Europene fr granie interioare problema
proteciei refugiailor nu poate fi rezolvat de ri care acioneaz n
mod izolat. Prima faz a regimului european comun privind azilul
precum i introducerea unui cadru legislativ comun au impus cererea
de armonizare a dispoziiilor normative interne dar i a practicii n
domeniu a statelor membre, ceea ce nu s-a putut realiza n ansamblu.
Numai prin cooperare practic statele componente ale Uniunii vor
putea s se familiarizeze cu regimurile i practicile omologilor lor,
stabilindu-se relaii mult mai strnse ntre autoritile competente
naionale cu atribuii n domeniu. Cooperarea practic trebuie s aib
n vedere, nainte de toate, mbuntirea deciziilor adoptate pe plan
naional de statele membre n contextul normelor edictate de legislaia comunitar n materie de azil. ntrirea cooperrii ar permite
autoritilor statelor membre s ntreprind aciuni convergente
pentru mbuntirea calitii deciziilor ce privesc gestionarea problemelor ridicate de protecia refugiailor. O mai bun calitate a cooperrii este util att statelor membre, ct i solicitanilor de acordare a
statutului de refugiat. mbuntirea calitii adoptrii deciziilor ar
contribui la armonizarea regulilor jocului n Uniunea European,
ducnd la crearea unui spaiu unic capabil s ofere protecie persoanelor aflate n nevoie i s gestioneze eficient i echitabil problemele
acestora, prin utilizarea acelorai instrumente i prin aplicarea
acelorai garanii.
Avnd n vedere obiectivele fixate de Programul de la Haga, este
evident c ndeplinirea acestora nu poate fi pus n practic n
absena cooperrii strnse dintre statele membre ale Uniunii. Comisia
intenioneaz s propun crearea unui organism al crui mandat s
constea n cooperarea privind fiecare domeniu prioritar stabilit prin
programul de la Haga. Acest organism, subordonat Comisiei, ar urma
s gestioneze schimbul de informaii, promovarea celor mai bune
practici n materie i s contribuie la realizarea regimului comun n
domeniu. Un exemplu de astfel de cooperare l reprezint Conferina
directorilor generali ai serviciilor de imigrare, ale crei activiti sunt
finanate din fonduri comunitare.
108

Programul de la Haga a stabilit c anul 2010 este data limit pentru

adoptarea procedurii comune de azil, scop n care este necesar ca
fiecare stat membru s adopte legislaia comun adecvat. Cooperarea
practic avut n vedere pentru atingerea acestui obiectiv impune
totodat o armonizare pe orizontal: o abordare comun poate fi
dezvoltat i ntrit prin metode administrative coerente i prin
repartizarea just a competenelor, resurselor si cunotinelor.
Cooperarea practic ar permite mbuntirea gestiunii n comun a
problemelor privind refugiaii, gestiune ce s dorete s devin o
realitate operaional cotidian i nu doar un simplu obiectiv normativ.
n luna decembrie 2005, Consiliul a adoptat strategia global
privind migraia, cu referire special la situaia din Africa i din
statele riverane Mrii Mediterane. n text se gsesc mai multe referiri
la necesitatea ntririi proteciei acordate refugiailor, la abordarea
problemei n parteneriat cu rile de origine i la adoptarea unei
politici echilibrate n domeniu.
Tema controlului a fost astfel atenuat n favoarea prevenirii i
a afirmrii necesitii de a acorda o mai mare atenie problemelor
refugiailor, azilului i migraiei n cadrul politicii externe a Uniunii.288
Cartea verde a viitorului regim al azilului n Uniunea European
din 6 iunie 2007289 a lansat o dezbatere n scopul concretizrii unui
nou program de aciune. Acest din urm document cuprinde tot un
ansamblu al msurilor necesare pentru adoptarea unui regim la nivel
comunitar.290
Se propune astfel multiplicarea posibilitilor pentru cei interesai
de a depune cerere de protecie. n vederea realizrii acestui deziderat,
se urmrete o mbuntire a proteciei drepturilor persoanei interesate care prezint cererea direct la frontier.
Dar se menine imperativul armonizrii legislaiilor naionale,
inclusiv n problemele neacoperite de actele normative existente, n
special cu privire la procesul decizional, la modalitatea de evaluare a
288 Presidency Conclusions: The Global Approach to Migration: Priority
actions focusing on Africa and the Mediterranean, European Council, Brussels, 1516 December 2005.
289 Cf. Green Paper on the future Common European Asylum System,
COM/2007/0301 final, n (nepublicat).
290 Idem.

109

cererilor de protecie i la procedura jurisdicional, inclusiv n cile

de atac. Util este i reevaluarea anumitor mecanisme procedurale
instituite deja, cum ar fi conceptul de ar de origine sigur, ar ter
sigur i ar european ter sigur.
S-ar putea, de exemplu, aduce limitri puterii (discreionare) de
apreciere a temeiului cererilor de acordare a proteciei, putere
instituit prin directiva 2003/9/CE291 privind condiiile de primire n
statele membre. Printre domeniile n care aceste puteri ar putea fi
reduse figureaz accesul la munc, precum i formele i nivelul
condiiilor materiale asigurate solicitanilor.
n acelai timp, este de dorit s se ajung la elaborarea unui set
unitar de norme care s asigure crearea unui statut uniform al solicitanilor formelor de protecie. Pentru aceasta, este necesar armonizarea criteriilor de eligibilitate la acordarea formelor de protecie,
clarificarea conceptelor folosite pentru definirea condiiilor ce trebuie
ndeplinite de solicitant pentru a se califica la obinerea formei de
protecie, unificarea normelor privind drepturile conferite persoanelor
crora li s-a acordat o form de protecie, mai ales cele privind permisul de edere, asigurrile sociale i de sntate, educaia i activitatea salariat.
O alt necesitate o reprezint uniformizarea statutului acordat
persoanelor care nu pot beneficia de protecie internaional aa cum
este ea definit de instrumentele juridice existente, dar care totui
beneficiaz de protecie potrivit principiului nereturnrii.
Nu n ultimul rnd, s-ar impune adoptarea unui sistem de recunoatere mutual a deciziilor adoptate n jurisdiciile naionale.
Este de menionat c n ansamblu persist numeroase lipsuri n
abordarea unitar a noiunii i procedurilor naionale aplicabile
categoriilor vulnerabile de persoane care solicit protecia. n acest
sens este necesar o aciune aprofundat a statelor membre, mai
facil n etapa evalurii cererilor, concertat pe o mai bun definire a
noiunii de asisten i a celei de consiliere psihologic i medical
adecvat.
Comisia propune instituirea, la nivelul Uniunii, a programelor de
formare destinate personalului specializat, angrenat n activitile
legate de procesarea cererilor de acordare a proteciei, cum ar fi
291

110

Publ. n Journal Officiel, vol. L 31/18, 6/02/2003.

lucrtorii din domeniul sntii, educaiei, psihologii, translatorii,

lucrtori sociali, avocaii, organizaiile non-guvernamentale etc.
Programele de formare profesional ar trebui s poat beneficia de
baza material necesar desfurrii activitii i s fie guvernate de
norme comune privind calificarea personalului implicat, precum i
controlul activitii acestuia printr-un organism instituit la nivelul
Uniunii Europene. Astfel ar fie posibil sporirea calitii modalitii
de gestionare a problemelor privind protecia acordat solicitanilor
din categoriile vulnerabile.
n scopul mbuntirii integrrii a beneficiarilor unei forme de
protecie internaionale n statele de primire este nevoie de ameliorarea legislaiei comunitare existente, armonizarea celei naionale cu
cea comunitar, ntocmirea de programe de integrare care s aib n
vedere accesul la faciliti i servicii sociale, la asisten medical
etc. Nu trebuie totodat ignorat importana valorii pe care o pot
reprezenta beneficiarii unei forme de protecie internaional pe piaa
muncii. n acest sens recunoaterea calificrilor refugiailor constituie
un deziderat aparte. Modalitile cooperrii practice pot consta n
crearea de linii directoare comune pentru interpretarea i aplicarea
normelor comunitare n materie de acordarea statutului de refugiat,
punerea n comun a informaiilor despre ara de origine a solicitantului, prin instituirea unor bnci de date privind imigrarea i prin
integrarea refugiailor.
Mecanismul de supraveghere trebuie s funcioneze concret i
sistematic, prin mbuntirea principiilor i obiectivelor regimului
instituit prin Regulamentul Dublin II292 cu scopul de a garanta c
prin aplicarea acestui regim se asigur o repartiie echitabil a resurselor alocate sistemului de azil i beneficiarilor proteciei internaionale n statele membre.
n problema dimensiunii externe a proteciei refugiailor, Comisia a
elaborat conceptul de programe de protecie regional. Scopul lor
const n propunerea de soluii durabile, att n regiunea de provenien a
solicitanilor de azil ct i n zonele pe care le tranziteaz acetia293. n
prezent, programele de protecie regional sunt avansate la nivel
teoretic, ns este necesar stabilirea manierei practice n care Uniunea
292 Regulamentul Consiliului 343/2003, publ. n Journal Officiel, vol. L50,
25/2/2003.

111

European poate veni mai mult n ajutorul rilor tere aflate n faa
provocrilor reprezentate de afluxurile de refugiai. Nu n ultimul rnd,
este de urmrit i obinerea de ajutor financiar global pentru derularea
ct mai cuprinztoare a programelor de protecie regional.
Cu privire la fluxurile mixte de la frontiere fluxuri migratorii
compuse att din clandestini, ct i din persoane care necesit
acordarea unei forme de protecie internaional considerm c exist
nc multe probleme care trebuie reglementate. Dintre acestea de mare
importan este instituirea unor echipe de experi n materie de
refugiai care s poat fi mobilizate rapid pentru a ajuta statele membre
n caz de nevoie, supervizate eventual de un birou de sprijin european
care s coordoneze deplasarea echipelor n fiecare caz n parte.
Din punct de vedere al resurselor materiale alocate s-a prevzut
instituirea unui ajutor de urgen acordat respectivelor state membre
pentru a le permite primirea solicitanilor de azil i parcurgerea
eficient a procedurilor de examinare a cererilor acestora.
Respectarea normelor internaionale n materie de refugiai ar
impune ns adoptarea de msuri care s garanteze, chiar de la
frontierele externe ale Uniunii Europene, ndeplinirea obligaiei de
protecie, derivat din legislaia comunitar i din normele de drept
internaional privind refugiaii i drepturile omului.
Politica Uniunii Europene se axeaz n principal pe programe de
prevenire i protecie, ceea ce reprezint un progres fa de perioada
anterioar. Este evident atenia crescut acordat politicii externe n
domeniul azilului, gestionrii legturilor ntre migraie i programele
de dezvoltare, elaborarea unor cadre normative care s faciliteze
dialogul i cooperarea asupra migraiei i azilului cu rile tere i
organizaiile regionale.
ns n aceast faz a reglementrii statutului de refugiat se poate
constata c definiiile extinse aplicate prin instrumentele juridice
regionale la nivelul continentelor african i american nu au fost
preluate n dreptul comunitar.
Practic, la nivelul Uniunii Europene se tinde la aplicarea ct mai
restrns a Conveniei O.N.U. din 1951 privind refugiaii. Statele
293 Cf. Commission Communication to the Council and the European
Parliament of 1 September 2005 on regional protection programmes, final, n ,
nepublicat.

112

Uniunii implementeaz politici destinate s mpiedice pe ct posibil

intrarea potenialilor solicitani de protecie fr documentaia
necesar, mai exact fr vize. Printre aceste politici, una dintre cele
mai utilizate o reprezint procedura rii tere sigure. Noiunea rii
tere sigure constituie o modalitate de evitare a procesrii solicitrii
de acordare a statutului de refugiat. Dac solicitantul a tranzitat, n
drumul su pn la statul n care solicit acordarea proteciei, o ar
aflat pe lista rilor tere sigure, situaia i motivaiile solicitantului
nu se mai analizeaz. Primirea cererii sale este de competena rii
tere sigure n care s-a aflat anterior. Dac solicitantul formuleaz
cererea ntr-un alt stat dect primul tranzitat, el este n mod automat
returnat n acea prima ar prin care a trecut.
Dreptul de a cuta i obine protecie este statuat n conveniile
regionale n materie. Prin contrast, unul dintre instrumentele cele mai
des folosite pentru protecia drepturilor omului pe continentul european, Convenia European a Drepturilor Omului, nu prevede nici
mcar o referire la dreptul de azil. De aceea, dreptul de azil nu este un
drept a crui nclcare s fie cenzurat de Curtea European a
Drepturilor Omului, organismul ce supervizeaz Convenia European a Drepturilor Omului. Muli solicitani de azil au ns succes n
a mpiedica eforturile statelor, inclusiv ale celor membre ale Uniunii
Europene, de a le refuza accesul la protecie prin invocarea principiului nereturnrii n relaie cu dreptul de a nu fi supui torturii,
cruzimilor, tratamentelor inumane sau degradante drept garantat de
articolul 3 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului.
4.3.1. REGLEMENTRI COMUNITARE PRIVIND ACORDAREA STATUTULUI DE REFUGIAT
n acelai timp cu ncercarea de a se ajunge la o ct mai bun
integrare economic i politic, statele membre ale Uniunii Europene
au cutat s impun adoptarea, la nivel comunitar, de politici comune
n privina respectrii drepturilor fundamentale i a ceteniei, n
materie de imigraie i combaterea imigraiei clandestine, maximizarea
avantajelor legate de imigraie n termeni demografici i economici etc.
Trebuie s subliniem c nc de la nceputurile construciei
comunitare a existat la nivel european precocuparea pentru libertatea
de micare.294 ns primele msuri concrete au fost nregistrate de
113

abia n anul 1984 prin Acordul de la Saarbrcken,295 text prin care

iniial dou iar ulterior nc trei state stabileau eliminarea treptat a
controalelor de la frontiera dintre ele. Ca urmare a negocierilor, la 14
iunie 1985 a fost semnat Acordul de la Schengen (Luxemburg) din
14 iunie 1985 privind eliminarea gradual a controalelor la frontierele
comune296. Statele semnatare297 au hotrt fluidizarea traficului,
simplificarea cooperrii ntre autoritile poliieneti i vamale dintre
ele, precum i ntrirea acestei cooperri. Prin Convenia de Implementare a Acordului Schengen298 se statua regimul difereniat al
frontierelor interne fa de cele externe. Convenia stabilea modalitile prin care statele membre aveau s coopereze pentru compensarea eliminrii controalelor la frontierele interne, cutnd s asigure,
concomitent, o mai bun impermeabilizare a celor externe. Convenia
a intrat n vigoare n anul 1995, iar de atunci au fost eliminate
controalele la frontierele interne ale statelor semnatare, concomitent
cu crearea unei singure frontiere externe. Totodat au fost stabilite
reguli comune n materie de vize, migraie, azil, cooperare
poliieneasc, judiciar, vamal. Odat cu semnarea Tratatului de la
Amsterdam 299 aquis-ul Schengen a fost ncorporat n cadrul
legislativ i instituional al Uniunii Europene300, fiind transferat n
noul Titlu IV Vize, azil, imigraie i alte politici legate de libera
circulaie a persoanelor.301 Textele articolelor nr. 2-8 din Convenia
Schengen care reglementau intrarea strinilor n Uniunea European
au fost nlocuite de prevederile Codului Frontierelor Schengen
adoptat prin Regulamentul CE nr. 562/2006 al Parlamentului
294 Cf. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general, Bucureti,
2003, anexa VI; idem, Manualul Uniunii Europene, ed. I, Bucureti, 2001, p. 114 i
urm. (publicat i n ed. a III-a, revzut i adugit, Bucureti, 2008).
295 Semnat iniial de Frana i Germania, crora li s-au alturat n acelai an
Luxemburg, Belgia i Olanda.
296 Convenia de aplicare a Acordului de la Schengen din 14 iunie 1985 privind
eliminarea gradual a controalelor la frontierele comune publ. n Documente de baz
ale Comunitii i Uniuni Europene, ed. ngrijit de Valentin Constantin, Iai, 1999,
p. 471-528.
297 Belgia, Frana, Germania, Luxemburg i Olanda
298 Semnat la data de 19 iunie 1990.
299 Adoptat la 2 octombrie 1997, intrat n vigoare la 1 mai 1999.
300 Statele care au eliminat controlul la frontierele lor interne i sunt, ca atare,
incluse n Spaiul Schengen, sunt: Austria, Belgia, Danemarca, Finlanda, Frana,

114

European i al Consiliului din 15 martie 2006 privind crearea unui

cod comunitar de reguli aflate la baza liberei circulaii a persoanelor
peste frontierele interne.302 n egal msur, Codul frontierelor
Schengen a stabilit condiiile de intrare aplicabile persoanelor
provenite din state tere, procedurile aplicabile n cazul refuzului
intrrii etc.
Prin articolele 28-38 ale Conveniei de aplicare a Acordului
Schengen din 19 iunie 1990 statele contractante s-au obligat s
respecte dispoziiile Conveniei de la Geneva privind statutul
refugiailor din 1951, modificat prin Protocolul de la New York din
1967.303
Aceste dispoziii, care reglementau n detaliu rspunderea statelor
fa de cererile de acordare a statutului de refugiat, au fost nlocuite
de Convenia de la Dublin din 1990 privind determinarea statului
membru responsabil pentru examinarea cererilor de azil formulate
ntr-un stat membru al Comunitii Europene. La rndul su, aceasta
a fost reactualizat prin Regulamentul Dublin II revizuit adoptat prin
Regulamentul Consiliului EC nr. 343/2003/18 februarie 2003304.
Anterior, n temeiul hotrrilor adoptate la 15 i 16 octombrie
1999 n cadrul reuniunii speciale de la Tampere, Consiliul Uniunii
convenise s instituie un regim comun european privind dreptul de
azil, fundamentat pe aplicarea integral i global a Conveniei de la
Germania, Grecia, Islanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Norvegia, Portugalia, Spania,
Suedia, Cehia, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia,
Slovenia, Elveia (a se vedea i nota nr. 214). Bulgaria, Cipru i Romnia nu fac nc
parte dintre statele Schengen; acestea din urm pun doar n practic regulile comune
n materie de control la graniele externe ale Uniunii. Este de menionat i Declaraia
Comun Romnia-Bulgaria privind aderarea la Spaiul Schengen n cursul anului
2001, semnat la Brdo, la 24-25 ianuarie 2008.
301 Fostul Titlu III a.
302 Publicat n Jurnal Officiel CE nr. L105/13 aprilie 2006.
303 Cf. Documente de baz ale Comunitii i Uniuni Europene, ed. cit., p. 471-528.
304 Sistemul Dublin este codificat n Regulamentul Consiliului nr. 2000/2725 din
11 decembrie 2000 privind instituirea sistemului EURODAC pentru compararea
amprentelor papilare n vederea aplicrii Conveniei de la Dublin, n Journal Officiel
vol. L nr. 316/15.12.2000; Regulamentul Consiliului EC nr. 2002/407 din 28
februarie 2002 privind normele de implementare a Regulamentului EC nr.
2000/2725 de instituire a EURODAC, n Journal Officiel vol. L 62/5.03.2002;
Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului EC nr. 2003/343 din 18

115

Geneva din 28 iulie 1951 privind statutul refugiailor305, afirmnd, n

acelai timp, principiul nereturnrii celui care risc persecuii.
Adoptarea de norme comune n materie de refugiai s-a
concretizat n prim faz prin Convenia de la Dublin din 15 iunie
1990 care a instituit principiul responsabilitii examinrii unei cereri
de azil introduse ntr-un stat membru al UE, revizuit prin
Regulamentul Dublin II adoptat prin Regulamentul Consiliului
2003/343/CE din 18 februarie 2003306, Regulamentul Consiliului
2000/2725/CE din 11 decembrie 2000 referitor la nfiinarea
EURODAC 307 pentru compararea amprentelor, Directiva
2004/83/CE din 29 aprilie 2004 privind standardele minime
referitoare la condiiile care trebuie ndeplinite de resortisanii rilor
tere sau de apatrizi pentru a putea solicita statutul de refugiat,
precum i de persoanele care, din alte motive, necesit protecie
internaional 308 , pe aceeai linie nscriindu-se i Directiva
2005/85/CE (1 decembrie 2005) asupra procedurii azilului309.
4.3.1.1. REGULAMENTUL DUBLIN II
Prima faz a adoptrii unui regim comun de azil european (19992005) a avut n vedere adoptarea unor msuri legislative care s
armonizeze normele minime comune i s reglementeze n general
domeniul solicitanilor de protecie internaional.
februarie 2003 privind stabilirea criteriilor i mecanismelor pentru determinarea
statului membru responsabil pentru examinarea cererilor de azil formulate ntr-unul
din statele membre de ctre o persoan din afara Uniunii Europene, n Journal
Officiel vol. L 50/25.02.2003; Regulamentul Consiliului EC nr. 2003/1560 din 2
septembrie 2003 privind normele de aplicare ale Regulamentului Consiliului EC nr.
2003/343 n Journal Officiel vol. L 222/2003.
305 Completat de Protocolul de la New York din 31 ianuarie 1967
306 A se vedea nota nr. 205.
307 Baza de date EURODAC a fost nfiinat n temeiul Regulamenului
Consiliului EC nr. 2000/2725 din 11 decembrie 2000 n vederea instituirii sistemului
EURODAC pentru compararea amprentelor n vederea aplicrii dispoziiilor
Conveniei Dublin (cf. Journal Officiel vol. L, 316/1 din 12.12.2000); EURODAC a
devenit operaional din 15 ianuarie 2003 (cf. Journal Officiel vol. C, 5/2 din
10.01.2003).
308 Publ. n Journal Officiel, vol. L 304, 30/09/2004.
309 Idem, vol. L 326, 13/12/2005.

116

Printre aceste msuri s-au numrat adoptarea Conveniei de la

Dublin din 15 iunie 1990 instituindu-se principiul responsabilitii
examinrii unei cereri de azil introduse ntr-un stat membru al UE, n
Norvegia sau Islanda de un resortisant al unei ri tere310, precum i a
Regulamentului Consiliului 2000/2725/CE din 11 decembrie 2000
referitor la nfiinarea EURODAC311 pentru compararea amprentelor n
vederea aplicrii Conveniei. Prin Regulamentul EURODAC statele
membre sunt obligate s ia amprentele digitale ale fiecrui resortisant al
unei ri tere, n vrst de cel puin 14 ani i care solicit azil pe
teritoriul lor sau care a fost reinut cu ocazia ncercrii de a trece ilegal
frontiera lor extern. Statele membre pot lua i amprentele digitale ale
strinilor care se afl ilegal pe teritoriul lor, pentru a verifica dac
acetia au solicitat azil pe teritoriul lor sau pe teritoriul altui stat
membru. Statele trebuie s trimit imediat aceste date unitii centrale
EURODAC, gestionate de Comisie, care le va nregistra n baza
central de date i le va compara cu datele deja stocate. Aceast
comparaie poate conduce la rezultate pozitive, atunci cnd datele nou
introduse corespund celor deja nregistrate. Cnd rezultatele pozitive
indic faptul c un solicitant de azil a solicitat deja azil sau c a intrat n
mod ilegal pe teritoriul unui alt stat membru, cele dou state membre
pot aciona mpreun n conformitate cu Regulamentul Dublin.312
Sfera de aplicare teritorial a sistemului Dublin s-a extins i n
Elveia, printr-un acord care este n vigoare din 12 decembrie 2008313.
Regulamentul Dublin II adoptat prin Regulamentul Consiliului
CE 2003/343/CE din 18 februarie 2003 314, anterior Directivei
310 Pn la data de 21 februarie 2006 Danemarca nu a aplicat Regulamentul
Dublin. De aceea, n aceast materie, state membre nseamn toate statele
membre ale UE, cu excepia Danemarcei, plus Norvegia i Islanda.
311 Baza de date EURODAC a fost nfiinat n temeiul Regulamenului Consiliului
EC nr. 2000/2725 din 11 decembrie 2000 n vederea instituirii sistemului EURODAC
pentru compararea amprentelor n vederea aplicrii dispoziiilor Conveniei Dublin (cf.
Journal Officiel vol. L, 316/1 din 12.12.2000); EURODAC a devenit operaional din
15 ianuarie 2003 (cf. Journal Officiel vol. C, 5/2 din 10.01.2003).
312 Cf. Comisia Comunitilor Europene, Raport asupra evalurii sistemului
Dublin, COM(2007) 299 final, p. 3.
313 n Elveia aplicarea este n continuare parial, deocamdat neaplicndu-se la
punctele de trecere a frontierei din aeroporturi (Cf. Decizia Consiliului Uniunii Europene
nr. 2008/903/CE din 27 noiembrie 2008 privind aplicarea integral a dispoziiilor aquisului Schengen n Confederaia Elveian, n Journal Officiel vol L 327, 5.12.2008, p. 1517; potrivit art. 3 al Deciziei, data aplicrii este data publicrii n Jurnalul Oficial).

117

2005/85/CE315 statueaz criteriile i mecanismele determinrii acestui

singur stat membru responsabil de examinarea unei cereri de azil
prezentate ntr-unul dintre statele membre de ctre un resortisant al
unei ri tere. Directiva 2003/9/CE a Consiliului din 27 ianuarie
2003 stabilete care sunt standardele minime pentru primirea
solicitanilor de azil n statele membre316.
Potrivit dispoziiilor art. 63 din Tratatul de la Amsterdam317
Consiliul trebuia s adopte mai multe msuri privind problemele
azilului ntr-o perioad de cinci ani. ntre aceste msuri erau incluse
i standardele minime privind criteriile i mecanismele de
determinare a statului membru responsabil cu examinarea solicitrii
de protecie adresate de ctre persoanele provenite din spaiul extracomunitar. Convenia de la Dublin fusese adoptat n scopul de a
stabili care stat membru era responsabil cu examinarea cererilor de
314 Sistemul Dublin este codificat n Regulamentul Consiliului nr. 2000/2725
din 11 decembrie 2000 privind instituirea sistemului EURODAC pentru compararea
amprentelor papilare n vederea aplicrii Conveniei de la Dublin, n Journal
Officiel vol. L nr. 316/15.12.2000; Regulamentul Consiliului EC nr. 2002/407 din
28 februarie 2002 privind normele de implementare a Regulamentului EC
nr. 2000/2725 de instituire a EURODAC, n Journal Officiel vol. L 62/5.03.2002;
Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului EC nr. 2003/343 din 18
februarie 2003 privind stabilirea criteriilor i mecanismelor pentru determinarea
statului membru responsabil pentru examinarea cererilor de azil formulate ntr-unul
din statele membre de ctre o persoan din afara Uniunii Europene, n Jorunal
Officiel vol. L 50/25.02.2003; Regulamentul Consiliului EC nr. 2003/1560 din
2 septembrie 2003 privind normele de aplicare ale Regulamentlui Consiliului EC
nr. 2003/343 n J.O. vol. L 222/2003.
315 Journal Officiel vol. L 50, p. 1, ediia special, 19/vol. 6, p. 56.
316 JO vol. L 31, p. 18, Ediie special, 19/vol. 6, p. 48.
317 Cf. Art. 63, fostul art. 73k; potrivit pct. 1 al art. 63, n conformitate cu
Convenia de la Geneva din 1951 i Protocolul din 1967, prcum i cu alte norme
incidente, trebuiau adoptate msurile privind azilul, anume criteriile i mecanismele
de determinare a statului membru responsabil de examiarea unei cereri de azil
formulat de un resortisant al unei ri tere, normele minime privind condiiile
necesare pentru solicitarea, acordarea i retragerea statutului de refugiat; n acelai
timp, potrivit punctului 2 al art. 63 msurile privind refugiaii i persoanele
strmutate urmau s constea n adoptarea de norme minime privind acordarea unei
protecii temporare persoanelor strmutate provenite din ri tere i care nu se pot
ntoarce n statele de origine, precum i celor care necesit protecie internaional
pentru alte motive; adoptarea acestor msuri era menit s asigure un echilibru ntre
eforturile statelor n primirea refugiailor i a persoanelor strmutate i gestionarea
eforturilor necesare n acest sens.

118

azil formulate de o persoan provenit din afara Uniunii Europene.

Versiunea revizuit adoptat de Consiliu a cutat completarea i
mbuntirea variantei iniiale, dar situaiile ridicate de practic
demonstreaz c acest obiectiv nu a fost n realitate atins.
Pe de o parte, Regulamentul Dublin II trebuia s garanteze accesul
efectiv la procedura determinrii calitii de refugiat i asigurarea
unei procesri rapide a acestor solicitri. Pe de alt parte, el era menit
s mpiedice utilizarea abuziv a procedurii sub forma remiterii de
cereri multiple ale uneia i aceleiai persoane n mai multe state
membre318.
Sistemul instituie n realitate un tratement diferit aplicat solicitanilor
de protecie n statele Uniunii Europene, pe de o parte datorit nearmonizrii legislaiilor interne i pe de alt parte din cauza mpririi
inechitabile a poverii procesrii cererilor.
Regimul instituit prin reglementarea Dublin II pornete de la
prezumia c toate statele membre respect principiul nereturnrii i,
ca urmare, sunt ri sigure pentru resortisanii din statele tere.319 n
acelai timp, acest regim presupune c armonizarea legislaiei i
procedurilor interne n materie de azil s-ar fi ncheiat deja. n
realitate, ns, n statele membre practicile sunt variate i n mare
msur departe de unitatea pe care o presupune regimul unic. De
altfel, aceste realiti sunt ilustrate i de diferena ntre statele
membre n ceea ce privete numrul de persoane crora li se aprob
solicitrile de protecie. Tendina de a pune accentul pe mpiedicarea
i sancionarea trecerii ilegale a frontierelor precum i procesarea
cererilor de protecie n state alese dup alte criterii dect cele
umanitare sunt cauze care pot pune n pericol conceptul de libertate
care st la baza Uniunii Europene.320
Comisia a propus n anul 2008 amendamente la Regulamentul
Dublin, n ideea urgentrii reformei necesare acestui sistem. n acest
318 Se copnsider c scopul principal al resortisanilor rilor tere care formuleaz cereri de acordare a statutului de refugiat n mai multe state membre l
reprezint ncercarea de a-i prelungi ederea n spaiul Uniunii.
319 Cf. Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului EC nr. 2003/343 din
18 februarie 2003), n loc. cit., paragr. 2.
320 Potrivit art. 2 (fostul articol B) al Tratatului de la Amsterdam, teritoriul
Uniunii Europene trebuie s devin progresiv un spaiu de libertate, securitate i
justiie (cf. Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar
european, ed.V, Bucureti, 2000, p. 249).

119

sens, este necesar ca procedura stabilirii statului membru responsabil

cu analizarea cererii de protecie s nu duc la transferarea solicitantului ntr-una din rile membre care nu poate s garanteze c va
aplica cerinele existente n dreptul comunitar pentru primirea
solicitanilor.321
Elementele eseniale ale reglementrii Dublin II privesc asigurarea
accesului la procedura de acordare a statutului de refugiat, crearea
sistemului comun european de azil322, evitarea formulrii de cereri
simultane de protecie n mai multe state ale Uniunii323, ncetarea
practicilor de transfer ntre state a solicitanilor de protecie (practic
nlnit pentru c nici una din rile tranzitate nu dorete s-i asume
responsabilitatea procesrii cererii), precum i determinarea ct mai
rapid a statului membru responsabil cu examinarea cererii de
protecie. Statelor membre le revine obligaia s examineze efectiv
cererea prezentat de solicitanii provenii din ri tere, dac sunt
responsabile cu aceste cereri, potrivit criteriilor coninute de Regula321 Aceasta cu att mai mult cu ct potrivit paragrafului 12 al preambulului
Regulamentului Dublin II, loc cit., statueaz: Cu privire la tratamentul persoanelor
ce intr n domeniul de aplicabilitate al prezentului regulament, statele membre
trebuie s respecte obligaiile asumate prin instrumente de drept internaional la care
sunt parte (Cf. Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului EC nr.
2003/343 din 18 februarie 2003), n loc. cit., paragr. 12).
322 O politic comun de azil, incluznd un sistem de azil comun european,
reprezint o parte constitutiv din obiectivul Uniunii Europene de a stabili n mod
progresiv o zon de libertate, securitate i justiie deschis celor care, forai de
circumstane, caut n mod legitim protecia comunitar (cf. Regulamentul
Consiliului CE nr. 2003/343, preambul, paragr. 1, n Journal Officiel L nr.
50/25.02.2003); Crearea progresiv a unei zone fr frontiere interne n care libera
micare a persoanelor este garantat n conformitate cu Tratatul privind Comunitatea
European i stabilirea politicilor comunitare cu privire la condiiile de intrare i
edere a cetenilor rilor tere, inclusiv eforturile comune ctre managementul
frontierelor externe, face necesar o difereniere ntre criteriile responsabilitii n
spiritul solidaritii (idem, paragr. 8); Din moment ce obiectivul msurii propuse,
i anume stabilirea criteriilor i mecanismelor pentru determinarea statului membru
responsabil pentru examinarea unei cereri de azil depus ntr-un stat membru de
ctre un cetean al unui stat ter nu poate fi ndeplinit suficient i avnd n vedere
scala i efectele, poate fi prin urmare mai bine ndeplinit la nivel comunitar,
Comunitatea poate adopta msuri n conformitate cu principiul subsidiaritii aa
cum se arat n art. 5 al Tratatului. (idem, paragr. 16, teza 1).
323 Asylum shopping termen care are n vedere i cererile pe care solicitanii
de protecie le formuleaz ntr-un stat sau n altul pe criteriul unor condiii mai
favorabile de primire a refugiailor, sistemului de protecie social mai dezvoltat etc.

120

mentul Dublin. Responsabilitatea examinrii revine statului membru

care a jucat rolul cel mai important n intrarea ori n cursul ederii
solicitantului pe teritoriul Uniunii, cu excepiile privind protecia
unitii familiei. Tot n temeiul Regulamentului Dublin revizuit,
statele membre trebuie s reprimeasc pe cel care i-a adresat o cerere
de protecie iar ulterior solicit protecie ntr-unul din celelalte state
membre i ca urmare a acestei a doua solicitri trebuie transferat n
statul membru responsabil.
Potrivit Regulamentului Dublin II, solicitanii de azil trebuie s
adreseze cererea n primul stat membru UE n care sosesc. n caz contrar,
ei pot fi returnai n aa-numitul stat membru responsabil cu cererea
de azil. Returnarea se face n condiiile n care solicitantul fie a
formulat cererea anterior n acel stat membru, fie ar fi avut posiblitatea s formuleze o astfel de cerere de vreme ce s-a aflat pe teritoriul
acelui stat membru, chiar n spaiul aerian sau maritim al acelui stat.
Este de menionat c un stat membru poate examina cererea
formulat totui, chiar dac potrivit criteriilor Regulamentului Dublin
II aceasta nu este responsabilitatea sa.
Normele edictate pe plan intern n Europa prezint diferene n
privina procedurii de procesare a cererilor de protecie, a definirii
refugiatului, persecuiei, agenilor de persecuie etc. Aceste deosebiri
n a recunote statutul de refugiat sau dimpotriv, n neacordarea
acestuia, se menin, chiar n codiiile n care la nivelul Uniunii
Europene a nceput s fie armonizat legislaia. Practicile inegale,
tradiiile diferite, sursele de informaii despre ara de origine a
solicitantului sunt printre motivele care duc la adoptarea de decizii
neunitare, chiar n cauze similare.324 Transferul unei persoane n alt
stat membru are ca temei presupunerea c respectivul solicitant va
beneficia i n acel stat n aceeai msur de protecie i de acces la
justiie. Potrivit Regulamentului Dublin revizuit, solicitantul care a
formulat cererea de protecie trebuie informat de statul respectiv
asupra deciziei de a nu-i fi examinat cererea i de a fi transferat n
324 Cf. Commission of the European Communities, Communication from the
Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and
Social Committee and the Committee of Regions. Policy Plan on Asylum. An
Integrated Approach to Protection Across the EU, SEC (2008) 2029, SEC (2008)
2030, p. 3, 6.

121

statul responsabil. Decizia comunicat trebuie s precizeze motivele

pe care se ntemeiaz, termenul la care urmeaz s aib loc transferul
i, dac este cazul, indicarea locului i datei n care trebuie s fie
prezent n acest scop.325 ns, n unele cazuri,326 aceste norme nu
sunt respectate: cu toate c deciziile conin temeiul de drept, ele omit
s explice criteriile potrivit crora un alt stat membru ar fi responsabil cu analizarea cererii327; unele state includ descrierea circumstanelor personale prezentate de solicitant, altele n schimb consider
c acestea pot face doar obiectul examinrii cererii n fond, de ctre
statul membru responsabil.328 Au existat situaii n care solicitanii au
fost transferai n alt ar fr a primi respectiva decizie, aparent
pentru a preveni sustragerea petentului de la aplicarea msurii.329 n
acelai timp, unii solicitani au fost privai de posibilitatea concret
de a se adresa instanelor pentru contestarea msurii de transfer n alt
stat membru, msura fiind pus n aplicare imediat.330 n plus,
deciziile de transfer nu sunt ntotdeauna emise n conformitate cu
cerinele art. 19 alin 1 i 20 alin 1 din Regulament. Cu toate c acesta
nu oblig statele s acorde petentului dreptul de a-i fi revizuit
decizia de transfer, acest drept se exercit totui. Problema de
rezolvat rmne modalitatea efectiv de exercitare a acestui drept. n
acest sens, sunt de menionat statele n care transferul este suspendat
de exemplu n cazul n care sunt indicii c s-ar nclca principiul
nereturnrii, sau n situaia n care petentul este grav bolnav331.
Criteriile care guverneaz responsabilitatea examinrii cererii de
azil formulat de un resortisant al unui stat ter trebuie aplicate n
ordinea stabilit prin Regulamentul Dublin II332. Potrivit acestor
criterii, pentru cererea de protecie a unui minor nensoit, statul
325 Cf. Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului CE nr. 2003/343),
art. 19 alin 1 i 2, art. 20 alin. 1, lit. e, loc. cit.
326 Cf. UNHCR, Laura Kok, The Dublin II Regulation, a UHCR Discussion
Paper, april 2006, p. 22.
327 Cazul Marii Britanii (cf. Ibidem).
328 Ibidem.
329 Cf. Commission of the European Communities, Questions and Answers on
the Commission Proposal to amend the EURODAC Regulation, Memo/08/758,
Brussels, 3 december 2008.
330 Idem; UNHCR, Laura Kok, op. cit., p. 26 i urm.
331 Cum este cazul Norvegiei (Idem, p. 25).

122

membru responsabil este cel n care un membru al familiei acestui

minor are drept de edere333, cu condiia ca aceasta s fie n interesul
superior al minorului. Acelai criteriu se aplic i n cazul n care
solicitantul nu este minor nensoit, dar are o rud ntr-unul dintre
statele membre334. Statul care a emis o viz sau un document de
reziden, valabile, este responsabil cu examinarea cererii de azil.335
La fel, va fi responsabil cu cererea statul care a permis intrarea pe
teritoriul su a unui resortisant dintr-un stat nemembru fr viz,336
statul n care solicitantul de azil a intrat fr ndeplinirea
formalitilor legale,337 statul pe teritoriul cruia se afl aeroportul n
a crei zon de tranzit internaional a fost formulat cererea338. n
cazul n care nici unul dintre aceste criterii nu este ntrunit, va fi
responsabil primul stat n care s-a formulat cererea.339 n situaia n
care cererile de protecie sunt formulate de mai muli membri ai
aceleiai familii, responsabilitatea va reveni statului n care au fost
depuse cele mai multe dintre aceste cereri sau statului n care a fost
depus cererea celui mai n vrst dintre membrii familiei340. Statului
membru responsabil i revine obligaia s-l preia sau s-l reprimeasc
pe solicitantul de azil care a depus cererea ntr-un stat membru
diferit, care se afl pe teritoriul altui stat membru fr permisiune,
cruia i s-a respins cererea n alt stat membru341.
332 Cf. Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului CE nr. 2003/343),
loc. cit., art. 5 alin 1.
333 Idem, art. 6.
334 Idem, art. 7 i 8.
335 n situaia n care viza a fost emis la solicitarea altui stat membru, acesta din
urm va fi responsabil (cf. Idem, art. 9)
336 Idem, art. 11.
337 Idem, art. 10.
338 Idem, art. 12.
339 Idem, art. 13.
340 Idem, art. 14; potrivit art. 2 litera (i), membrii de familie nseamn soia
solicitantului de azil sau partenerul su necstorit, ntr-o relaie stabil, acolo unde
legislaia privind strinii sau practica statelor membre n cauz trateaz cuplurile
necstorite ntr-un mod comparabil cu cele cstorite, copiii minori ai persoanelor
menionate, indiferent dac sunt nscui din cstorie sau n afara acesteia, ori
adoptai, potrivit legii naionale, cu condiia ca aceti copii s fie necstorii i aflai
n ntreinerea solicitantului (dependeni, cf. Ibidem), tatl, mama sau tutorele,
atunci cnd solicitantul sau refugiatul este minor i necstorit (ibidem).

123

Obiectivul principal al sistemului Dublin a constat mai ales n instituirea unui mecanism clar i funcional pentru determinarea responsabilitii procesrii cererilor de azil.342 S-a cutat totdat garantarea
proteciei n lumina obligaiilor internaionale343, promovarea liberei
circulaii ntr-o Uniune European fr frontiere interne.
S-a dorit totodat asigurarea eficienei procedurii prin instituirea
de termene limit i statuarea obligativitii procesrii cererilor cu
celeritate.344
n plus, regulamentul Dublin II nscrie chiar n preambulul su
principiul ocrotirii unitii familiei345 n concordan cu celelalte
obiective ale reglementrii. Considerm dealtfel c acesta este unul
dintre aspectele pozitive ale regulamentului Dublin II, la care se
adaug clauzele umanitare, care au n vedere i aspectele privind
reunificarea familiei i potrivit crora orice stat membru poate reuni
membrii familiei i alte rude care depind de solicitant n temeiul
considerentelor umanitare sau n situaia n care cel interesat se afl
n strns legtur sau n grija celuilalt membru al familiei sale (spre
exemplu sarcin, nou-nscut, boal grav, handicap sever, vrst
naintat)346.
Principala problem a Regulamentului Dublin revizuit const n
lipsa unui mecanism de repartizare a responsabilitilor n primirea i
341
342

Idem, art. 16-20.

Cf. European Commission, Report from the Commission on the evaluation of
the Dublin System, 6 June 2007. COM(2007) 299 final. Online.
343 Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului CE nr. 2003/343), loc.
cit., preambul, paragr. 12.
344 Statul membru sesizat face cercetrile necesare i d o decizie asupra cererii
de a se ocupa de un solicitant de azil n termen de dou luni de la data la care cererea
a fost primit (cf. Idem, art. 18 alin. 1); n cazul n care statul membru sesizat nu
rspunde n termen, cererea se consider acceptat, statului incumbndu-i obligaia
de a se ocupa de persoana care solicit protecie (cf. Idem, art. 18, alin. 7); transferul
solicitantului ctre statul membru responsabil se face ct mai repede posibil la cel
mult 6 luni de la acceptarea cererii de a se ocupa de solicitant sau de la decizia
asupra cii de atac cu efect suspensiv (idem, art. 19 alin. 3, paragr. 1); dac transferul
nu se efectueaz n limita celor 6 luni, responsabilitatea revine statului membru n
care s-a depus prima dat solicitarea, termen care poate fi prelungit pn la 18 luni
dac solicitantul de azil se sustrage procedurii i pn la un an dac solicitantul se
afl n stare de detenie (cf. Idem, art. 19, alin. 4).
345 Cf. Idem, preambul, paragr. 6.
346 Idem, art. 15.

124

procesarea cererilor de protecie. Astfel, criteriul privind prima ar de

intrare a creat o situaie dificil a statelor membre de la frontierele
externe ale Uniunii. Aceast povar este accentuat pentru rile din
sudul Europei care trebuie, n plus, s accepte cereri de azil din partea
imigranilor din ri tere care sunt salvai n timp ce se afl n situaii
critice n drumul lor spre continent. O alt problem o reprezint lipsa
de interes n respectarea obligaiei de nregistrare n baza EURODAC
a persoanelor intrate ilegal. Aceasta deoarece se poate ajunge la
creterea numrului de cereri de azil cruia statul respectiv ar trebui s
le dea curs. Rata de acordare a statutului de refugiat variaz n rile
membre de la 0% i 90% din totalul cererilor. Variaia mare de
procentaje se datoreaz inclusiv repartizrii responsabilitii de
procesare a celor mai multe cereri n sarcina statelor de la frontierele
Uniunii, expuse fluxurilor migratorii doar n virtutea poziiei lor
geografice. Din acest motive, n majoritatea cazurilor, persoanele care
se afl sub incidena regulamentului Dublin revizuit sunt plasate
sistematic n stare de detenie.347 Mai mult, unele state membre nu
pun n aplicare n mod efectiv directiva privind primirea, nici n
momentul ntoarcerii n statul membru responsabil, nici n cazul celor
care ateapt transferul ctre statul membru responsabil.348
Potrivit clauzei de suveranitate349, fiecare stat membru poate
examina cererea de azil, chiar dac n temeiul dispoziiilor
347 Cf. UNHCR, Laura Kok, The Dublin II Regulation, a UHCR Discussion
Paper, april 2006, p. 39, 46, 53, 60.
348 Spre exemplu, un sudanez, fugind de rzboiul civil, lsndu-i n urm soia i
copiii, provenit dintr-o localitate din Darfur n care toate persoanele de sex masculin
n vrst de peste 11 ani fuseser ucise, a intrat ilegal n Grecia, motiv pentru care a
fost arestat i deinut timp de trei luni. Dup eliberare, el a formulat cerere de acordare
a statutului de refugiat n Grecia, dar ulterior s-a hotrt s mearg n Marea Britanie,
deoarece considera c acolo condiiile de primire erau mai favorabile celor aflai n
situaia lui. Autoritile din Marea Britanie n faa crora a formulat cerere de
acordare a statutului de refugiat, constatnd c statul membru responsabil era Grecia,
au solicitat acestuia s-l preia n temeiul regulamentului Dublin II revizuit.
Autoritile greceti l-au plasat din nou n detenie, informndu-l c datorit prsirii
rii procedura anterioar de acordare a statutului de refugiat a fost ntrerupt. Cererea
sa de protecie a fost respins pe motiv c s-au invocat exact aceleai temeiuri din
cererea iniial, anume: rzboiul civil din regiunea Darfur; cu toate acestea cererea sa
iniial nu fusese n realitate niciodat examinat din punct de vedere al temeiniciei
motivelor de acordare a statutului de refugiat, procedura fiind ntrerupt (Cf.
Panayiotis N. Papadimitriou, Ioannis F. Papageorgiou, The ew Dublinners:
Implementation of the European Council Regulation 343/2003 (Dublin II) by the
Greek Authorities, n Journal of Refugee Studies, vol. 18, nor. 3, 2005, p. 309-310).

125

Regulamentului Dublin II revizuit nu-i incumb aceast

responsabilitate. Aa cum a reieit n decursul timpului, acest text
este aplicat n mod diferit, predominnd motivele de ordin practic i
mai puin cele de ordin umanitar. 350 Pe de alt parte, ntreaga
procedur de determinare a statului membru responsabil este
dominat de lipsa cerinei existenei consimmntului solicitantului
de protecie n aceast problem. Cu att mai mult, n situaia
aplicrii clauzei de suveranitate, nu se solicit acest consimmnt.
Aplicarea clauzei de suveranitate din alte motive dect cele
umanitare a avut consecine negative asupra unitii familiei
solicitantului, acesta fiind mpiedicat s se reuneasc cu familia sa
aflat n alte state membre351.
n situaia n care solicitantul este un minor nensoit, interesul
superior al acestuia, proclamat inclusiv de Regulamentul Dublin II,
nu este ntotdeauna respectat.352
Solicitarea proteciei de ctre un minor nensoit353 este de
competena statului n care se afl un membru de familie354 al
acestuia, cu condiia respectrii interesului minorului. La nivel de
aplicare a acestei dispoziii, ns, n multe situaii, s-a constatat c
minorii au fost separai de rude sau nu s-au putut reuni cu familiile
349 Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului CE nr. 2003/343), loc.
cit., art. 3 alin. 2.
350 Cf. Comunicare a Comisiei ctre Parlamentul European i Consiliu. Raport
asupra evalurii sistemului Dublin, SEC (2007) 742, p. 7.
351 Idem.
352 Trebuie menionat c membrul de familie trebuie s aib drept legal de edere
n statul membru respectiv (cf. Regulamentul Dublin II (Regulamentul Consiliului
CE nr. 2003/343), loc. cit., art. 6 alin. 1).
353 Idem, art. 2, lit. h definete minorul nensoit drept persoana n vrst de pn
la 18 ani necstorit care sosete pe teritoriul statului membru fr a fi nsoit de un
adult n a crui responsabilitate s se afle prin lege sau prin tradiie; definiia i are n
vedere inclusiv pe minorii care sunt lsai nensoii dup ce au intrat pe teritoriul
statului membru.
354 Idem, art. 2 lit. i desemneaz membrii de familie n relaie cu familia
existent deja n ara de origine, pe soia sau partenerul necstorit, aflat ntr-o relaie
stabil cu solicitantul (dac legislaia sau practica statelor membre recunoate
acestor cupluri un statut comparabil cu cel al persoanelor cstorite), copiii minori ai
cuplului cu condiia ca ei s fie necstorii i dependeni de aceti prini, indiferent
dac potrivit legii naionale ei provin din cstorie, sau din afara acesteia, ori sunt
adoptai.

126

lor datorit aplicrii defectuoase a normativelor ce-i privesc pe

acetia i datorit birocraiei, nclcndu-se astfel dispoziiile art. 6 al
Regulamentului Dublin II.355 Dealtfel, Parlamentul European a ajuns
s insiste asupra faptului c minorii nensoii nu ar trebui niciodat
inui n detenie, nici transferai n alt stat membru dac acest lucru
nu e n scopul rentregirii familiei356.
Tot n problema minorilor nensoii este necesar adoptarea unei
proceduri concrete de stabilire a vrstei solicitanilor. n acelai timp
ar fi util instituirea unei prezumii simple n favoarea solicitantului
minor cu privire la vrsta acestuia, care s poat fi rsturnat doar
prin proba contrar.357
n situaia n care minorul nu are niciun membru de familie cu
drept legal de reziden ntr-unul dintre statele membre, dispoziiile
art. 6 paragraful 2 al Regulamentului Dublin II stabilesc c statul n
care a fost formulat cererea de protecie este responsabil pentru
procesarea acesteia. Considerm c acesta este singurul criteriu care
355 Cf. UNHCR, Laura Kok, op. cit., p. 28, care detaliaz cazul unui minor
somalez; acesta era nensoit, ns mama lui rezida n mod legal n Olanda, stat n
care a solicitat protecie i minorul respectiv; datorit faptului c formulase anterior
cerere de protecie n Spania, autoritile olandeze i-au refuzat cererea, susinnd c a
invocat tardiv (abia n faza apelului) existena unui membru de familie n Olanda,
astfel c art. 6 nu e aplicabil n cauz, iar pe de alt parte Spania, statul membru
responsabil, era de acord cu transferul minorului pe teritoriul su.
356 Cf. Rezoluia Parlamentului European privind evaluarea sistemului de la Dublin
2007/2262(INI), pct. 15.
357 n UNHCR, Laura Kok, op. cit., p. 21 se citeaz un raport ntocmit de o
organizaie nonguvernamental potrivit cruia autoritile germane au decis
transferul unui minor eritrean n Italia, ar membr responsabil cu examinarea
cererii de acordare a statutului de refugiat, potrivit Regulamentului Dublin II; cu
toate c solicitantul era n vrst de 17 ani, deci minor, iar tatl acestuia (fost
refugiat) avea cetenie german i domiciliul legal n Germania, autoritile
germane au decis c solicitantul nu poate fi considerat minor ntruct fcuse armata
recrutat n armata Eritreei i prin urmare nu putea avea vrsta pe care pretindea el c
o are; concluzia c solicitantul era major nu a avut temei, fiind ignorate probele care
statuau c Eritreea proceda la recrutarea i ncorporarea minorilor n forele militare;
decizia de transfer n Italia nu a putut fi pus n aplicare prima dat ntruct
solicitantul s-a aruncat n gol de la fereastra unei cldiri, suferind rni grave; dup ce
a fost totui transferat n Italia, statul membru responsabil care a fost determinat prin
nesocotirea criteriului vrstei solicitantului, acesta din urm a formulat cerere de
acordare a vizei pentru reunificarea familiei n Germania, primind permisiunea s
intre pe teritoriul Germaniei, permisiune valabil doar pn n decembrie 2006.

127

poate ndrepti transferul minorului nensoit, lipsit de rude

rezidente n mod legal ntr-unul din statele membre, orice alte motive
de transfer fiind neconforme cu dispoziiile Regulamentului Dublin.
Cu toate acestea, n mai multe cazuri privindu-i pe minori nensoii,
statele au adresat solicitri de transfer ntemeiate, mai ales, pe
criteriul primului stat tranzitat358. n acest mod, n afar de faptul c
se adaug la lege, se mai i ncalc principiul respectrii interesului
superior al minorului n toate deciziile care-l privesc pe acesta.359
4.3.1.2. CRITERII DE ACORDARE A STATUTULUI DE
REFUGIAT
Instituirea progresiv a unui spaiu de libertate, securitate i
justiie n Uniunea European, deschis celor care sunt obligai de
circumstane s solicite sprijinul acesteia presupune adoptarea unei
politici comune unitare. Aceast politic se dorete a fi ntemeiat pe
aplicarea integral i global a Conveniei O.N.U. din 1951 privind
refugiaii, cu respectarea principiului nereturnrii i cu instituirea
unui ansamblu de norme care s permit integrarea refugiailor n
rile de primire. Reglementrile comunitare n materie360 nu sunt
358 Spre exemplu, n anul 2006, un solicitant minor nensoit n vrst de 16 ani
din Irak a fost transferat din Finlanda n Grecia; el ajunsese n Finlanda dup ce
anterior tranzitase Grecia i Suedia. Verificarea efectuat n sistemul EURODAC a
demonstrat c formulase cerere de azil n Suedia. Ambele state din nordul
continentului au solicitat totui Greciei s-l preia pe minor, n temeiul art. 10 alin. 1
al Regulamentului Dublin II anume pentru trecerea neautorizat a frontierei.
Datorit faptului c minorul a cltorit singur din Grecia n Suedia i Finlanda,
acesta a fost considerat suficient de matur pentru a fi transferat n Grecia ca un
adult, fapt consemnat n urma intervievrii minorului. Apelul mpotriva deciziei de
transfer a fost respins de Curtea Administrativ din Helsinki, cu toate c potrivit
Regulamentului Dublin II statul membru responsabil era Suedia, n care minorul
nensoit i care nu avea rude n alt stat membru formulase prima cerere de acordare
a statutului de refugiat (cf. Idem, p. 29).
359 Este real c interesul minorului este statuat doar n privina reunificrii
acestuia cu membrii familiei sale (art. 6). ns, avnd n vedere implicaiile decizei
de transfer ntr-un alt stat a unui minor, considerm c acest principiu, al aciunilor
subsumate interesului minorului, trebuie apreciat ca fiind coninut implicit de
Regulamentul Dublin II. n realitate, menionarea sa doar n legtur cu membrii de
familie are numai scopul de a accentua c i n cazul firesc al reunficrii familiale
acest interes trebuie s primeze, pentru a nu (re)ncredina minorul unor persoane
care, chiar rude cu acesta, nu prezint garaniile necesar c ar fi apte s-i
ndeplineasc obligaiile de ngrijire, cretere i educare.

128

destinate s modifice dreptul internaional al refugiailor ci s-l

completeze, s instituie reguli de interpretare a acestuia pe teritoriul
Uniunii, n cadrul instituit prin Convenia O.N.U. din 1951.
Obiectivul principal al Directivei 2004/83/CE din 29 aprilie
2004361 privind standardele minime referitoare la condiiile pe care
trebuie s le ndeplineasc resortisanii rilor tere sau apatrizii
pentru a putea beneficia de statutul de refugiat, sau persoanele care,
din alte motive, au nevoie de protecie internaional i referitoare la
coninutul proteciei acordate este reprezentat de necesitatea ca toate
statele membre s aplice criterii comune pentru identificarea persoanelor care au ntr-adevr nevoie de aceast protecie. Concomitent, se
dorete asigurarea unui nivel minim de avantaje n beneficiul
refugiailor n toate statele membre362.
n temeiul respectrii drepturilor fundamentale i principiilor
recunoscute prin Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene363,
directiva 2004/83/CE reafirm n Preambul 364 c unul dintre
obiectivele sale principale const n garantarea respectului deplin al
demnitii umane i a dreptului de azil al solicitanilor, precum i a
membrilor de familie care-i nsoesc pe acetia.365 Se precizeaz, n
cuprinsul Directivei, c recunoaterea statutului de refugiat reprezint un act declarativ366. Totodat, pentru evitarea dificultilor
sociale, preambulul directivei menioneaz c beneficiarul statutului
de refugiat poate primi, fr discriminare, asisten social, protecie
social i mijloace de subzisten adecvate. Aceste drepturi pot fi
acordate n conformitate cu legislaia intern a statului care confer
protecie, urmnd s fie asigurate cel puin prestaiile eseniale
venit minim garantat, ajutor n caz de boal, sarcin sau pentru
persoanele cu copii.
360
361
362
363

Spre exemplu, Directiva 2004/83/CE, Directiva 205/85/CE

Publ. n Journal Officiel, vol. L 304, 30/09/2004.
Art. 6
I diritti fondamentali dopo la Carta di izza. Il costituzionalismo dei diritti,
publ. de G. F. Ferrari, Milano, Giuffr, 2001, passim.
364 Preambul, alin. 10.
365 Preambulul precizeaz c membrii de familie ai refugiatului beneficiaz de
protecie avnd n vedere c simplul fapt al rudeniei cu acesta i poate expune la
persecuie, astfel nct si ei sunt calificai pentru acordarea statutului de refugiat
(Ibidem).
366 Preambul, alin. 14

129

n acelai timp, obiectivul instituirii regulilor comune privind

recunoaterea i coninutul statutului de refugiat i a proteciei
subsidiare const n limitarea acordrii acestui statut persoanelor care
solicit azil din cauza diferenelor existente n ordinea juridic
intern a statelor membre ale Uniunii. n acest sens, statele membre
trebuie s prevad sau s menin condiiile cele mai favorabile
coninute deja de normele interne pentru resortisanii rilor tere sau
pentru apatrizii care solicit protecia internaional n temeiul art. 1
al Conveniei de la Geneva din 1951, sau solicit aceast protecie n
temeiul altor considerente.
Totodat, statele membre sunt inute s-si respecte obligaiile ce
decurg din normele de drept internaional precum i din conveniile i
tratatele la care sunt parte privind interzicerea discriminrii.
Directiva precizeaz c cetenii rilor tere sau apatrizii, autorizai
s rezideze pe teritoriul Uniunii n temeiul altor raiuni dect nevoia
de protecie internaional, n mod ilegal, tolerai sau din raiuni umanitare nu se ncadreaz prevederilor acestui text. n acest sens, se precizeaz
necesitatea definirii comune a noiunilor de nevoie de protecie, protecie
n interiorul rii, persecuie, cauze ale persecuiei, apartenena la un
anumit grup social. Totodat, din Directiva 2004/83/CE reiese c
protecia poate fi acordat nu numai de ctre stat, ci n egal msur
i de instituii sau organizaii, inclusiv organizaii internaionale, care
activeaz n cadrul unei regiuni sau pe o suprafa important a
teritoriului Uniunii.
Actul normativ comunitar definete prin refugiat pe ceteanul
unei ri tere (sau apatrid) care fiind ameninat s sufere persecuii
datorit rasei, religiei, naionalitii, opiniilor politice sau apartenenei la un anumit grup social, se afl n afara rii de origine (sau n
afara rii n care si are n mod obinuit rezidena, n cazul
apatrizilor), dar nu poate sau nu vrea s-i solicite protecia din cauza
acelor temeri.367
Definiia refugiatului poate prea c reprezint n foarte mare
msur reiterarea definiiei coninute de articolul 1A al Conveniei
O.N.U. din 1951 privind refugiaii. Cu toate acestea, spre deosebire
367 Cf. Art. 2 Aceast definiie nu o reia ns pe cea coninut n Convenia
ONU din 1951 privind refugiaii, deoarece restrnge sfera de aplicare doar la
persoanele provenite din ri tere i la apatrizi.

130

de textul onusian, care stipuleaz c orice persoan poate solicita

protecia internaional, norma european se refer doar la
ceteanul unui stat ter sau la un apatrid.
Cetenii statelor membre ai Uniunii Europene sunt astfel exclui
de la acordarea proteciei reglementate prin norma comunitar. Cu
toate c se proclam intenia ca aceast directiv s vin n
completarea sistemului onusian de protecie, n realitate, efectul este
de restrngere a dispoziiilor acestuia.
Tot Directiva 2004/83/CE menioneaz c ncadrarea n statutul
de refugiat se face dup recunoaterea acestui statut ntr-unul dintre
statele membre ale Uniunii368. Din aceast dispoziie considerm c
solicitantului i se impune mai nti ndeplinirea criteriului dispus de
art. 2 (d) pentru a putea beneficia de protecia internaional pe
teritoriul Uniunii Europene. Aceasta cu toate c potrivit directivei
2004/83/CE, recunoaterea statutului de refugiat are caracter
declarativ369. Practic, prin sintagma statutul de refugiat, pot fi
nelese, n funcie de context, dou noiuni diferite.
Astfel, pe de o parte norma comunitar desemneaz un refugiat n
sensul n care o face Convenia O.N.U. din 1951, adic de ndat ce
solicitantul ndeplinete cerinele cuprinse n definiia acestui
instrument de drept internaional, ceea ce are loc n mod necesar
anterior momentului n care are loc acordarea formal a statutului. n
acest sens, statutul de refugiat reprezint condiia solicitantului de
persoan care caut refugiu. Pe de alt parte, ulterior acestui prim
moment, intr n micare sistemul de drepturi i obligaii care decurg
din acordarea statutului de refugiat i care, potrivit naltului Comisariat
O.N.U. pentru Refugiai, este mai bine descris prin termenul azil.370
Aceast problem are relevan i n privina proteciei subsidiare.
Astfel, directiva 2004/83/CE dispune c aceasta este destinat s
completeze msurile de protecie a refugiailor consacrate prin
368
369

Articolul 2, litera d.
Cf. Paragraful (14) al Preambulului (The recognition of refugee status is a
declaratory act).
370 Cf. UN High Commissioner for Refugees, UHCR Annotated Comments on
the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for
the Qualification and Status of Third Country ationals or Stateless Persons as
Refugees or as Persons Who Otherwise eed International Protection and the
Content of the Protection Granted (OJ L 304/12 of 30.9.2004), n UNHCR
Refworld, 28 January 2005, p. 10-11.

131

Convenia de la Geneva. Or, solicitanii aflai n categoria persoanelor

pentru care se acord protecia subsidiar nu ntrunesc cerinele
stipulate n articolul 2 (b) al Directivei menionate, astfel c statutul
lor nu este declarativ ci supus aprecierii subiective a statului respectiv.
Criteriile necesare obinerii proteciei subsidiare ar trebui s fie
ntemeiate pe obligaiile internaionale ce decurg din instrumentele
de protecie a drepturilor omului i din practicile existente n statele
membre. Cu toate c termenul de protecie subsidiar este destul de
cuprinztor, n realitate poate s-i piard semnificaia. Statele pot
avea tendina de a folosi acest mecanism al subsidiaritii pentru a
restrnge accesul solicitanilor la protecia internaional pe care o
presupune acordarea statutului de refugiat. Aceasta deoarece
obligaiile ce incumb statelor prin ncadrarea solicitantului n
segmentul pentru care se asigur protecia subsidiar par inferioare
celor impuse prin normele de drept internaional n spe Convenia
O.N.U. pentru refugiai. Protecia subsidiar poate fi un exemplu de
diluare a principiilor i normelor coninute de dreptul internaional n
materie.371
Persoana care poate beneficia de protecie subsidiar este resortisantul unei ri tere sau apatridul care nu se ncadreaz n noiunea
de refugiat, ns pentru care exist motive serioase i confirmate de a
se considera c poate fi expus unui risc real de a fi condamnat la
pedeapsa cu moartea sau de a fi executat, torturat, supus unor
tratamente inumane ori degradante, sau a crui via ori integritate
corporal sunt n pericol n caz de confruntri violente, conflict armat
intern sau internaional. Ar fi fost mult mai util s se recunoasc un
statut de sine stttor acestor solicitani. Aceasta deoarece Convenia
O.N.U. privind refugiaii face parte din familia mai larg a normelor
de drept internaional care apr drepturile fundamentale, prin
urmare oricte interpretri ar avea, ea trebuie aplicat innd seama
de dreptul internaional umanitar. De aceea este necesar ca
persoanele aflate n situaii similare s fie n fond ndreptite la
acelai tratament, adic la un statut care s aib ca rezultat acordarea
proteciei n mod egal pentru fiecare, indiferent c solicitarea este sau
nu sub auspiciile Conveniei O.N.U. privind refugiaii.372
371 Cf. G. S. Goodwin-Gill on-Refoulement and the ew Asylum Seekers, n
Virginia Journal of International Law, no. 26/1986, p. 897.

132

Acordarea proteciei subsidiare are n vedere persoanele ameninate cu producerea de prejudicii grave. Acestea sunt definite ca
incluznd condamnarea la pedeapsa capital sau ameninarea cu
execuia, tortura, cruzimile, tratamentele inumane sau degradante,
precum i ameninare serioas i individual la adresa sntii,
integritii corporale sau vieii persoanei din cauze de violen nediscriminatorie n situaii de conflict armat intern sau internaional.373
De remarcat c protecia i are n vedere pe cei afectai de toate aceste
aciuni cu adresabilitate special, individual, cu toate c esena
conflictelor armate este c acestea afecteaz fr discriminare pe
oricine aflat n raza lor de aciune, dup cum subliniaz dealtfel i
textul discutat. O alt lacun a acestui statut o constituie absena
oricrei meniuni a faptului c violarea sistematic a drepturilor
omului reprezint o grav atingere adus acestora, prin urmare n
mod greit nu este inclus ntre condiiile care permit acordarea
proteciei subsidiare.
Problema care se ridic este c acestor persoane nu le va fi acordat
statutul de refugiai la care pot fi ndreptii, ci doar eventual statutul
subsidiar, care nu ofer acelai nivel de protecie.
Directiva 2004/83/CE afirm importana unitii familiale374. Cu
toate acestea nu conine dispoziii privind dreptul la reunificarea
familiei pentru beneficiarii proteciei subsidiare. n privina
membrilor de familie, directiva i definete pe acetia ca fiind soul
beneficiarului statutului de refugiat sau de statutul conferit prin
protecia subsidiar, sau partenerul necstorit dar angajat ntr-o
relaie stabil cu acesta, dac legislaia sau practica n vigoare a
statului membru interesat asimileaz situaia cuplurilor necstorite
celor cstorite375. Membru de familie este considerat i copilul
cuplului vizat sau al beneficiarului statutului de refugiat ori al
statutului conferit prin protecia subsidiar, cu condiia ca acest copil
s nu fie cstorit, s fie minor i s se afle n ntreinerea printelui,
indiferent dac este nscut n interiorul cstoriei, n afara cstoriei
372 Cf. Jane Mc Adam, The Refugee Convention as a rights blueprint for persons
in need of international protection, n New Issues in Refugee Research, research
paper no. 125, UNHCR, Geneva, 2006, p. 2.
373 Art. 15.
374 Art. 23.
375 Art. 2, lit. h.

133

sau adoptat, potrivit definiiei din dreptul naional.376 ns membrilor

aceleiai familii ar trebui s li se asigure un statut egal cu cel al
solicitantului principal. Aceasta deoarece unitatea familiei deriv din
dreptul internaional umanitar i din Actul Final al Conferinei
O.N.U. a Plenipoteniarilor asupra Statutului Refugiailor i
Apatrizilor 1951.377 Majoritatea statelor membre asigur doar un
statut derivat membrilor familiei refugiatului, ceea ce nu contravine
expres normelor n materie. Cu toate acestea, exist situaii n care un
statut derivat nu ar avea de ce s fie aplicat, spre exemplu n ipoteza
n care membrii familiei aplic pentru protecie individual, sau acolo
unde statutul derivat ar fi incompatibil cu situaia persoanelor
respective de plid aceti membri ai familiei au deja cetenia
statului de primire sau au o cetenie care-i ndreptete la un
tratament mai favorabil, ceea ce se poate nregistrea i n situaia
membrilor de familie ai beneficiarilor proteciei subsidiare. n acest
sens ar trebui asumat obligaia statelor de a asigura protecia
familiei, aa cum se dispune ntre altele n articolul 8 al Conveniei
Europene a Drepturilor Omului la care sunt parte toate statele
Uniunii Europene. Condiiile i drepturile de care pot beneficia
membrii de familie ar trebui reglementate n consecin.378
n cadrul procedurii calificrii solicitantului la acordarea
proteciei internaionale, directiva 2004/83/CE stabilete necesitatea
evalurii individuale a cererilor, urmnd a se avea n vedere mai
multe elemente. Dintre acestea, trebuie obinute date relevante
privind ara de origine a solicitantului, legile i reglementrile din
aceasta i modalitatea de aplicare, informaii i documente prezentate
de solicitant, cuprinznd i informaiile care s arate dac solicitantul
376 Ibidem.
377 Aceste

definiii nu cuprind alte persoane care fac parte tot din familia
solicitantului i chiar n grad foarte apropiat, fiind n multe cazuri dependeni de
acesta: ascendenii (pe care solicitantul i-ar putea avea n ntreinere) precum i
descendenii majori i necstorii care locuiesc mpreun cu solicitantul; aceste
categorii de persoane sunt incluse n alte prevederi comunitare, astfel nct s-ar
impune completarea normelor discutate (cf. Disp. Art. 15 din Directiva 2001/44/CE
a Consiliului din 20 iulie 2001 privind normele minime pentru acordarea proteciei
temporare n caz de aflux masiv de persoane deplasate, publ. n Journal Officiel vol.
L 212/17 august 2001).
378 Cf. UN High Commissioner for Refugees, UHCR Annotated Comments on
the EC Council Directive 2004/83/EC, ed. cit., loc. cit., p. 38-39.

134

a fcut sau poate face obiectul persecuiei sau atingerilor grave379,

informaii despre statutul individual i situaia personal a solicitantului, despre exercitarea sau nu de ctre acesta a unor activiti al cror
scop principal urmrea tocmai crearea condiiilor necesare pentru
primirea proteciei internaionale, n vederea stabilirii gradului n care
aceste activiti l supun pe solicitant persecuiei sau unor atingeri
grave dac s-ar rentoarce n ara pe care a prsit-o.
Tot n cadrul procesului determinrii calificrii solicitanilor
pentru acordarea proteciei internaionale se prevede ca aprecierea
fundamentelor cererii s in seama i de situaia n care, dup ce a
prsit statul de origine, activitile celui interesat au reprezentat un
pretext, avnd drept unic sau principal scop crearea condiiilor
necesare pentru a formula cererea de protecie i a obine statutul de
refugiat, precum i dac aceste activiti l-ar putea expune persecuiei
n situaia revenirii n statul pe care l-a prsit.380
Mai exact, trebuie s se stabileasc dac aciunile solicitantului n
ara din care a plecat au determinat o temere bine ntemeiat de
persecuie sau n realitate el a urmrit pur i simplu s devin
refugiat, dobndind protecia internaional n mod nentemeiat.
Acest text trebuie interpretat fiind avute n vedere i dispoziiile
privind excluderea de la acordarea proteciei n cazul cererilor aanumite evident nefondate381. n acest sens, noiunea de pretext a
fost explicat mai pe larg n jurisprudena australian. Potrivit
acesteia, pretextul reprezint acele activiti ntreprinse de solicitant
n ara de origine cu singurul scop de a-i crea el nsui circumstane
care s dea natere la persecuie dac s-ar ntoarce n statul din care a
plecat.382
Problema de baz rmne dac solicitantul are, n momentul
aplicaiei sale, o team bine ntemeiat de persecuie n cazul

379 Art. 15 al Directivei stabilete c atingerile grave constau n condamnarea la

pedeapsa cu moartea sau execuia, tortura si tratamentele sau sanciunile inumane
ori degradante, precum si ameninrile grave si individuale mpotriva vieii sau
persoanei unui civil n contextul unor violene sau n caz de conflict armat intern
sau internaional.
380 Cf. Art. 4 alin. 3 lit. d.
381 Cf. Art. 20 alin. 7.

135

rentoarcerii, indiferent de pretextul de care vorbete alineatul 3 al

articolului 4 din Directiva 2004/83/CE. Aceasta deoarece protecia
internaional a refugiailor trebuie s aib loc indiferent dac
solicitantul i-ar fi creat ori nu condiiile n care s se presupun c va
fi persecutat, din moment ce se ncadreaz n definiia Conveniei
O.N.U. din 1951, buna sa credin fiind mai puin relevant383.
Totodat, este necesar ca termenul persecuie s fie apreciat potrivit
circumstanelor fiecrui caz n parte.384
Solicitantul care a fcut deja obiectul persecuiei, atingerilor
grave sau ameninrii directe cu astfel de fapte are n favoarea sa o
prezumie c teama i este ndreptit, chiar dac exist indicii c
astfel de fapte nu s-ar mai repeta, fiind astfel ndreptit la acordarea
statutului 385 . n acest sens, statele membre ar trebui s aplice
principiul potrivit cruia dac anumite aspecte ale declaraiei solicitantului nu se sprijin pe dovezi, acele aspecte nu necesit confirmarea atta timp ct explicaiile sunt satisfctoare n lipsa elementelor probatorii, toate elementele pertinente deinute de solicitant au
fost deja prezentate, credibilitatea general a solicitantului este bun,
iar declaraiile sale sunt plauzibile i nu sunt contrazise de informaiile generale.
Textul discutat arat ns c statele membre pot refuza acordarea
proteciei solicitantului care i ntemeiaz cererea pe circumstane
create prin fapte personale ulterior prsirii rii de origine.
Dispoziiile Directivei 2004/83/CE386 rein ns c teama ntemeiat
de persecuie poate s se bazeze pe evenimente survenite ca urmare a
382 Cf. Somaghi v. Minister of Immigration, Local Government and Ethnic
Affair, Federal Court of Australia, november 1990, n Federal Court Rules, no. 31
(1991), p. 100-117.
383 Cu toate acestea, n jurispruden am constatat c sunt respinse cererile de
protecie n situaia n care se consider c solicitantul, prin activitile sale, i-a
creat n mod deliberat teama bine fondat de persecuie cutnd cu rea credin
obinerea statutului de refugiat (cf. Danian v. Secretary of State for the Home
Department. CO/30274/97. United Kingdom: Asylum and Immigration
Tribunal/Immigration Appellate Authority. 9 June 1998, n UNHCR Refworld,
http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b6b92c.html)
384 Considerm c persecuia nu poate fi privit ca avnd la baz strict violrile
grave sau severe ale drepturilor omului. Spre exemplu, msurile discriminatorii pot
genera teama bine fundamentat de persecuie.
385 Cf. Articolul 4 alin. 4.

136

prsirii rii de origine, solicitantul fiind astfel ndreptit s obin

statutul de refugiat.
Subiecii activi ai persecuiei sau atingerilor grave la adresa solicitantului pot fi statul, instituii sau organizaii care controleaz statul
sau o parte important a teritoriului acestuia, sau alte persoane, dac
se poate demonstra c statul, instituiile sau organizaiile care l controleaz, ori organizaiile internaionale nu pot sau nu vor s acorde
protecie solicitantului. Criteriul stabilirii nivelului de protecie ce poate
fi asigurat pe teritoriul de origine vizeaz aprecierea condiiilor
concrete i msurilor rezonabile adoptate pentru a opri persecuia sau
atingerile grave, msuri ce pot consta, ntre altele, ntr-un sistem
judiciar funcional i efectiv.
n sensul art. 1A al Conveniei de la Geneva privind statutul refugiailor, reluat n Directiva 2004/83/CE, persecuia trebuie s ntruneasc mai multe criterii din punct de vedere al elementelor materiale
i al motivelor pentru ca cel supus ei s fie ndreptit la statutul de
persoan care beneficiaz de protecia internaional.
Astfel, persecuia trebuie s fie suficient de grav prin natura ei
sau prin caracterul ei repetitiv pentru a constitui o violare grav a
drepturilor fundamentale ale omului, drepturi de la care nu se permite
nici o derogare. Directiva 2004/83/CE stabilete c este ndreptit la
protecie i cel care este supus persecuiilor constnd dintr-o serie de
msuri, ce cuprind i nclcarea drepturilor omului, care sunt suficient
de grave pentru a-l afecta pe solicitant de o manier comparabil cu
cea anterior enunat387. Elementul material al actelor de persecuie
poate mbrca diverse forme: violen fizic sau psihic, incluznd i
violena sexual, msuri legale, administrative, poliieneti, judiciare
discriminatorii sau puse n practic de o manier discriminatorie,
urmri sau sanciuni disproporionate sau discriminatorii. n acest caz
i refuzul unei ci jurisdicionale de atac este considerat sanciune
disproporionat sau discriminatorie. Tot forme de persecuie sunt
considerate i urmrile negative sau sanciunile aplicate refuzului de
a efectua serviciul militar n caz de conflict dac acesta presupune
svrsirea faptelor prevzute n art. 12 paragraful 2 al Directivei388
386
387

Articolul 5.
Cf. art. 9 al Directivei 2004/83/CE.

137

2004/83/CE; acte svrsite mpotriva copiilor sau ntemeiate pe

discriminare sexual.
Toate aceste acte prin care se realizeaz persecuia trebuie s aib
legtur de cauzalitate cu motivele de persecuie389. Este de remarcat
modul detaliat n care sunt prezentate noiunile. Astfel, termenul de
ras conine consideraii privind culoarea, ascendena sau apartenena
la un anumit grup etnic. Noiunea de religie conine existena convingerilor religioase sau atee, participarea la ceremonialele cultelor
private sau publice, exercitate solitar sau ntr-un grup, sau neparticiparea la ceremoniale sau alte acte exprimnd opinii religioase, forme
de comportament personal fondate pe convingerile religioase sau
impuse de acestea. Noiunea de naionalitate nu se limiteaz doar la
cetenie sau la lipsa acesteia, ci se refer i la apartenena la un grup
consolidat prin identitate cultural, etnic sau lingvistic, cu origini
geografice ori politice comune, sau ntemeiate pe relaia cu populaia
unui alt stat. Identitatea unei anumite grupri sociale se ntemeiaz pe
caracteristici sau istorie comun a membrilor si, caracteristici sau
convingeri ce sunt eseniale pentru identitatea acestora. Acest grup
este deintorul unei identiti proprii, fiind perceput ca diferit de
restul societii. n funcie de condiiile existente n ara de origine,
un grup social specific poate s fie format din membri a cror caracteristic s constea, spre exemplu, n orientarea sexual. Aceasta din
urm nu trebuie s fie interpretat ca permind svrirea de delicte
definite ca atare n legislaia statelor membre ale Uniunii. Noiunea
de opinii politice acoper ideile, opiniile i convingerile ntr-un
anumit domeniu aflat n legtur cu persoanele potenial persecutate.
Sunt exclui, potrivit Directivei 2004/83/CE, de la acordarea
statutului de refugiat cetenii unei tere ri sau apatrizii fa de care
exist serioase indicii c au comis o crim mpotriva pcii, o crim de
rzboi, aa cum sunt aceste fapte definite de instrumentele de drept
internaional. Excluderea i vizeaz i pe aceia care s-au fcut vinovai
388 Svrirea de crime mpotriva pcii, crime de rzboi, crime mpotriva
umanitii n sensul instrumentelor internaionale elaborate n materie, svrirea de
infraciuni grave de drept comun, aciuni svrite prin cruzime, chiar comise n
temeiul unor raiuni politice (art. 12, par. 2).
389 Cf. Art. 10.

138

de aciuni ce contravin elurilor si principiilor Naiunilor Unite, aa

cum sunt acestea incluse n preambulul i n art. 1 i 2 ale Cartei O.N.U..
Considerm c motivele de excludere390 consemnate n Directiva
2004/83 reprezint cel puin un regres fa de dispoziiile Conveniei
O.N.U. din 1951.
Articolul 1F (b) al acestui din urm text se refer la excluderea
solicitanilor care au svrit o infraciune grav fr natur politic
n afara statului de primire. Svrirea unei fapte de aceeai natur
dar n interiorul acestei ri l ndreptete pe solicitant la un proces
echitabil, urmnd a fi supus procedurilor judiciare din statul
respectiv. n schimb, excluderea, n cazul Directivei 2004/83/CE,
vizeaz pe cei vinovai de comiterea unor delicte grave de drept
comun pe teritoriul statului de azil, dar svrite mai nainte de
acordarea statutului de refugiat, mai exact nainte de data obinerii
dreptului de edere ntemeiat pe statutul de refugiat391. Din nou,
textul este contradictoriu deoarece s-ar putea conchide c statutul de
refugiat se acord doar n urma obinerii permisului de edere, cu
toate c meniunile nscrise ca principii ale textului392 statueaz
caracterul declarativ al statutului de refugiat. Contrar normelor
Conveniei O.N.U. din 1951, toate drepturile i beneficiile acordate
n temeiul statutului de refugiat i la care este ndreptit
solicitantul n temeiul proteciei internaionale sunt suspendate
pn la emiterea acestui permis de edere.
Solicitanii care aplic pentru protecia subsidiar pot fi exclui
pentru svrirea unei infraciuni grave.393 Dispoziiile directivei
2004/83/CE nu conin alte precizri. Ele nu menioneaz ce tip de
infraciune aduce excluderea i nu exist nicio calificare tratamentului
aplicat solicitantului n funcie de locul svririi. Prin aceste dispoziii,
o persoan care are dreptul la protecia subsidiar poate fi exclus de la
aceast form de protecie pentru svrirea oricrei infraciuni grave,
inclusiv politice, fie n ara de origine, n cea de azil sau n orice alt stat.
Trebuie s facem observaia c n directiva 2004/83/CE394 sunt
prevzute i alte dispoziii care adaug la clauzele de excludere
390
391
392
393

Cf. Art. 12
Cf. Art. 12 alin. 2, lit. b
Cf. Preambul, paragraful 14.
Articolul 17 (b) al Directivei 2004/83/CE

139

prevzute de Convenia O.N.U. din 1951 privind refugiaii, permind refuzul acordrii statutului de refugiat pe considerente de
siguran naional, chiar mai nainte de examinarea pe fond a cererii
de protecie a solicitantului.
Retragerea statutului de refugiat se face de ctre o autoritate
guvernamental, administrativ, judiciar sau cvasi-judiciar a
statului membru interesat. Revocarea acestui statut sau refuzul de a-l
nnoi intervin n mod obligatoriu, potrivit art. 14 al Directivei
2004/83/CE pentru refugiaii vizai de art. 12 din Directiv, precum
i n situaia n care dobndirea statutului de refugiat s-a fcut n
temeiul unor declaraii sau acte false, omisiuni sau alterri ale
realitii. Resortisanii unei ri tere sau apatrizii exclui de la
primirea statutului de refugiat pot face obiectul proteciei subsidiare
dac nainte de intrarea n statul membru au svrit una sau mai
multe fapte care atrag pedeapsa cu nchisoarea, cu excepia crimelor
mpotriva pcii, umanitii, crimelor de rzboi etc. deja menionate.
O alt condiie pentru a putea beneficia de protecia subsidiar se
refer la prsirea statului de origine n scopul de a se sustrage de la
sanciunile ce urmau a fi aplicate pentru svrirea faptelor respective,
evident, cu condiia ca acestea s nu fac parte dintre cele detaliate de
art. 12 si 17, paragraful 1 din Directiv.
Revocarea statutului de refugiat este lsat la latitudinea statului de
refugiu395 i are caracter de norm dispozitiv, iar nu imperativ.
Decizia de revocare a statutului putnd fi anulat ct vreme revocarea
efectiv nu s-a produs. Autoritile statelor membre care au acordat
statutul de refugiat pot s-l retrag, ori s refuze nnoirea sa dac exist
motive rezonabile pentru ca persoana respectiv s fie considerat o
ameninare la adresa societii din acel stat membru, precum i n
situaia n care beneficiarul statutului de refugiat a fost condamnat
definitiv astfel nct reprezint o ameninare pentru statul de primire.396
Nu va fi acordat protecia internaional dac solicitantul poate
beneficia sau solicit de bun voie protecia statului su de origine.
Acest principiu este dealtfel cuprins i n Convenia O.N.U. din 1951
privind refugiaii. Numai statele sunt capabile s ofere protecie
394
395
396

Articolul 14 al Directivei 2004/83/CE

Cf. art. 14 alin. 4 al Directivei 2004/83/CE.
Persoanele aflate n situaia de revocare a statutului de refugiat se pot prevala
de prevederile Conveniei de la Geneva sau drepturilor analoge (art. 3, 4, 16, 22, 31-33).

140

adecvat. Totui, protecia poate fi asigurat i prin intermediul

instituiilor i organizaiilor, inclusiv al organizaiilor internaionale.397
ncetarea calitii de refugiat intervine n mai multe situaii398.
Astfel, resortisantul unei ri tere sau apatridul pierde statutul de
refugiat dac a solicitat, de bun voie, din nou, protecia statului a
crui cetenie o are. Aceeai msur este adoptat n situaia n care
cel interesat i-a recptat cetenia la cerere, ori dac a dobndit
protecia unei alte ri a crei cetenie o primete. Pierderea calitii de
refugiat intervine i n situaia n care acesta a ales s revin de bun
voie n ara pe care a prsit-o, sau dac au ncetat circumstanele de
acolo n urma crora primise statutul de refugiat.
Aceast ultim condiie trebuie examinat n sensul intervenirii
reale a schimbrilor semnificative i definitive ale circumstanelor
care au ndreptit persoana s solicite i s primeasc statutul de
refugiat.
Statutul conferit de protecia subsidiar poate fi revocat, sau poate
fi afectat de refuzul de rennoire din partea autoritilor guvernamentale,
administrative sau judiciare ale statului care l-a acordat399 i n
situaia n care obinerea statutului s-a datorat prezentrii distorsionate
a faptelor, ascunderii acestora sau folosirii de documente false. Se
observ c n aceste cazuri, att statutul de refugiat, ct i cel de
persoan beneficiar a proteciei subsidiare se revoc n temeiul unor
norme imperative.
Coninutul dreptului de protecie400 i are n vedere pe refugiai i
pe beneficiarii proteciei subsidiare, cu referire special la situaia
persoanelor vulnerabile: minorii, minorii nensoii, persoanele cu
handicap, persoanele n vrst, femeile nsrcinate, familia
monoparental cu copii minori i persoanele care au suferit torturi,
violuri sau alte forme de violen grav psihologic, fizic sau
sexual. Directiva 2004/83/CE conine, n cosecin, i dispoziii
privitoare la meninerea unitii familiei, permisul de edere,
documentele de cltorie, dreptul la munc, accesul la educaie,
397

Cf. art. 7 (b) al Directivei 2004/83/CE

Cf. Art. 11 (idem).
399 A se vedea i disp.art. 17, paragr. 1 i 2 ale Directivei 2004/83/CE
400 Statuate n Capitolul VII (idem).
398

141

protecia social, libertatea de circulaie n interiorul statului membru

etc.401
Aceste norme statueaz necesitatea meninerii unitii familiale a
persoanei care beneficiaz de statutul de refugiat sau de protecie
subsidiar. Dac membrii familiei solicitantului nu ndeplinesc
condiiile necesare obinerii statutului de refugiat, pot cere aplicarea
n beneficiul lor a prevederilor art. 24-34 din Directiv.402
Norma comunitar statueaz totodat c interesul superior al
minorilor reprezint considerentul primordial al transpunerii acestor
dispoziii n legislaia intern a statelor membre. Tuturor minorilor cu
statut de refugiat sau care beneficiaz de protecie subsidiar trebuie
s li se acorde acces deplin la sistemul de educaie din statul de
primire n aceleai condiii ca resortisanilor403. Protecia minorilor
nensoii trebuie realizat prin desemnarea unui tutore legal sau a
unui organism nsrcinat n acest sens404, iar situaia minorilor
nensoii ar trebui examinat periodic de autoriti.
Statele de primire pot ns reduce avantajele acordate n temeiul
dispoziiilor Directivei 2004/83/CE refugiailor i persoanelor
beneficiare ale proteciei subsidiare, dac aceste persoane i-au creat
ele nsele condiiile necesare obinerii acestui statut i n scopul
obinerii acestui statut.
Texul discutat statueaz protecia ntemeiat pe principiul
nereturnrii405, potrivit obligaiilor internaionale asumate de statele
membre. Exist i excepii de la acest principiu. Ele se aplic celor
care pot fi considerai o ameninare credibil la adresa statelor
membre406. Directiva 2004/83/CE reafirm importana principiului
nereturnrii, subliniind c acesta este n concordan cu dreptul
internaional, cu drepturile omului i cu alte obligaii internaionale
asumate. Potrivit Directivei 2004/83/CE derogrile de la principiul
nereturnrii nu vor fi aplicate dac solicitantul este ameninat cu
401
402

Ibidem.
Cu excepia situaiei n care membrii familiei fac obiectul revocrii statutului
de refugiat sau de persoan care beneficiaz de protecia subsidiar (cf. Art. 23,
paragraful 3).
403 Art. 27 paragr. 1 al Directivei 2004/83/CE.
404 Art. 30 paragr. 1 (idem).
405 Art. 21 (idem).
406 Articolul 21 alineatele 1 i 2 (idem).

142

supunerea la tortur, la tratamente inumane sau degradante. Observm

c Uniunea European a adoptat n acest sens soluia inclus n textul
Conveniei Europene a Drepturilor Omului. n realitate, referirea la
dreptul internaional umanitar din cuprinsul art. 21 al Directivei
2004/83/CE este pur formal. n dreptul internaional umanitar
nereturnarea este un principiu de la care nu este admis nicio
derogare, sub nici un motiv, or norma comunitar derog.
Drepturile economice i sociale ale solicitanilor beneficiari ai
statutului de refugiat i ai proteciei subsidiare evideniaz diferene
ntre cele dou categorii. Directiva 2004/83/CE limiteaz accesul
beneficiarilor de protecie subsidiar la angajare407. Statele membre
pot s aib n vedere criterii precum evoluia pieei muncii anterioare
acordrii accesului la aceast pia. Totodat, beneficiarii proteciei
subsidiare pot primi asisten social i medical, dar limitat.
Accesul lor la programele de integrare este restrns prin autorizarea
selectiv, determinat de criteriile statuate pe plan intern n rile de
primire. La fel, durata permiselor de edere poate fi restrns, ceea ce
reflect natura diferit i inferioar a proteciei subsidiare fa de
statutul de refugiat.
Tot n domeniul regimului comun al legislaiei privind azilul se
ncadreaz i adoptarea Directivei 2005/85/CE (1 decembrie 2005)408.
Aceasta privete normele minime ale procedurii de acordare i
retragere a statutului de refugiat n statele membre, cunoscut sub
numele de directiva procedurii azilului, norme care vin s completeze
Directiva 2004/83/CE n sensul instituirii unei proceduri comune de
acordare a dreptului de azil, urmnd ca persoanele beneficiare ale
acestui drept sau ale unei protecii subsidiare s obin un statut egal.
Este de remarcat c dei poart denumirea de directiv a procedurii
azilului, normele privesc acordarea statutului de refugiat.
Procedurile de acordare i de retragere a statutului de refugiat
reprezint rezultatul unui proces constituional i administrativ al
fiecrui stat membru al Uniunii Europene, ntemeiat pe legislaia i
tradiiile fiecruia. Prin Directiva 2005/85/CE se urmrete stabilirea
407 Cf. Art. 26.
408 Adoptat la

1 decembrie 2005, publ. n Journal officiel, vol. L 326,

13/12/2005.

143

unor garanii procedurale pentru solicitani, constnd n informaii

asupra procedurii i acces la asisten juridic.
Sunt statuate, totodat, exigene minime care trebuie ntrunite n
cadrul procesului decizional. Astfel, deciziile trebuie s se ntemeieze pe baze individuale, obiective i impariale, cererile s fie analizate de personal specializat n materie de azil i n chestiuni referitoare la refugiai.
Directiva 2005/85/CE conine reguli comune pentru aplicarea
anumitor concepte i practici cereri inadmisibile, cereri evident
nentemeiate, ar ter sigur, ar de origine sigur.
Astfel, conceptul de ar sigur se ntemeiaz, n optica Directivei
2005/85/CE, pe mai multe elemente. Statele membre ncadreaz n
aceast noiune acele state despre care exist date c i respect
obligaiile internaionale asumate i-l trateaz pe solicitant n conformitate cu acestea. n mod concret, Directiva 2005/85/CE prevede
ntocmirea unei liste europene de ri tere declarate ri de origine
sigure. Se prevede, totodat, posibilitatea ca statele membre s
introduc liste naionale adiionale de ri de origine sigure n temeiul
acelorai criterii folosite pentru lista european. Aceast clasificare
d statelor membre ale Uniunii Europene posibilitatea de a nu
proceda la examinarea cererii de protecie formulat de o persoan
provenit din respectiva ar sigur. Cu toate c legiuitorul comunitar
afirm edictarea dispoziiilor privind refugiaii n litera i spiritul
Conveniei O.N.U. din 1951, prin instituirea conceptelor de ar
sigur etc. se ncalc dispoziiile onusiene menionate, potrivit crora
orice persoan persecutat pe cele cinci motive este ndreptit la
acordarea proteciei internaionale conferite prin statutul de refugiat.
Directiva 2005/85/CE stabilete c solicitarea de azil reprezint
cererea formulat de resortisantul unei ri tere sau de ctre un
apatrid i care poate fi considerat drept solicitare de protecie
internaional din partea unui stat membru al Uniunii n virtutea
Conveniei de la Geneva privind refugiaii409. Acelai text statueaz
c orice solicitare de acordare a proteciei internaionale este
prezumat a fi o cerere de acordare a azilului, n msura n care
persoana interesat nu solicit n mod explicit acordarea unui alt tip
409 Cf. Art. 2.

144

de protecie, care poate face obiectul unei cereri separate. Solicitantul

este, n acest caz, ceteanul unui stat ter sau apatridul care
formuleaz cererea de acordare a azilului i fa de care nu s-a luat o
decizie final. Acest din urm termen desemneaz orice decizie prin
care strinului sau apatridului i se acord statutul de refugiat n
temeiul Directivei 2004/83/CE. Decizia este final n momentul n
care nu mai este susceptibil de a forma obiectul unei ci de atac410.
Trebuie menionat c aceast recurgere la o cale de atac poate avea
ca efect permisiunea sau interdicia de rmnere a solicitantului pe
teritoriul statului membru pn la soluionarea cauzei de ctre
instana sau organismul care controleaz legalitatea deciziei atacate,
sub rezerva prevzut de anexa III a directivei411.
Se consacr din nou, astfel, dreptul solicitantului de a se adresa
unei instane n cazul deciziei negative asupra cererii sale.
Trebuie subliniat c adoptarea regulilor comune minime nu
mpiedic statele s adopte norme mai favorabile pe plan naional.
Unul dintre rezultatele care se sper a fi atinse de aceste prevederi
privete limitarea micrilor solicitanilor de azil ntre statele
membre, datorate diferenelor existente ntre cadrele juridice interne
ale acestora412. Pentru a fi respectate cel puin normele onusiene n
materie, considerm c indiferent de numrul cererilor de protecie
formulate pe teritoriul, la frontierele sau n zonele de tranzit ale
statelor membre, ele trebuie examinate n fond pentru a se putea
evalua dac solicitrile corespund normelor edictate de Directiva
2004/83/CE.
Cu toate acestea, potrivit Directivei 2005/85/CE statele membre
nu sunt obligate s examineze o cerere de azil dac statutul de
refugiat sau un alt titlu de protecie a fost acordat deja solicitantului
iar acesta este primit n statul care i-a acordat respectiva protecie.
Acest regim comun urmeaz s se aplice tuturor solicitanilor de azil
de pe teritoriile statelor membre ale Uniunii, inclusiv celor aflai la
frontiere sau n zonele de tranzit. Procedura comun are n vedere i
retragerea statutului de refugiat, dar excepteaz de la aplicare cererile de
azil diplomatic sau teritorial413. Se menioneaz totodat414 c procedura
410
411
412

Reglementat n Capitolul V.
Care stabilete c recurentul are aceleai drepturi ca solicitantul.
Art. 6 din Preambul.

145

comun este edictat i n vederea adoptrii unei decizii ct mai rapid

posibil415.
Potrivit dispoziiilor Directivei 2005/85/CE416, un element esenial
pentru aprecierea temeiniciei cererii este sigurana solicitantului n
ara sa de origine. n cazul n care o ar ter poate fi considerat
drept o ar de origine sigur, statele membre trebuie s aib posibilitatea de a o desemna ca atare. Sigurana este presupus n aceste
condiii, numai cu excepia cazului n care solicitantul prezint dovezi
serioase n sensul contrar. ns, pentru atingerea acestui deziderat
este nevoie s se stabileasc prin criterii comune adugarea pe lista
rilor de origine sigure a oricror alte state.
Anexa II la Directiva 2005/85/Ce417 statueaz criteriile care
permit s se desemneze o ar de origine ca fiind sigur. Statele sunt
considerate aa n cazul n care, pe baza situaiei aplicrii legii ntr-un
regim democratic i a situaiei politice generale considerat normal,
se poate demonstra c n ara respectiv, n general i consecvent, nu
se recurge la persecuie, astfel cum este definit la articolul 9 din
Directiva 2004/83/CE, la tortur sau la tratamente ori pedepse inumane
sau degradante i nici nu exist vreo ameninare cu violena n situaii
de conflict armat internaional sau intern.
La efectuarea acestei evaluri, se are n vedere msura n care se
asigur protecie mpotriva persecuiei i relelor tratamente prin actele care
au putere de lege, actele administrative ale statului respectiv i modul n
care sunt aplicate. Se mai apreciza respectarea drepturilor i a libertilor
prevzute de Convenia European pentru Protecia Drepturilor Omului i
a Libertilor Fundamentale i/sau Pactul internaional cu privire la
drepturile civile i politice i/sau Convenia mpotriva torturii, n special
drepturile de la care nicio derogare nu este permis n conformitate cu
articolul 15 alineatul (2) din Convenia European a Drepturilor Omului.
Sigurana oferit de statul de origine trebuie apreciat i n funcie de
criteriul respectrii principiului nereturnrii n conformitate cu Convenia
O.N.U. din 1951 privind refugiaii, precum i n funcie de existena pe
413
414
415
416
417

Articolul 3, paragraful 1, respectiv 2.

Considerente, paragr. 11.
Art. 23, paragr. 2.
Considerente, paragr. 17 i 18.
intitulat Desemnarea rilor de origine sigure n sensul articolelor 29 i 30
alineatul (1)

146

plan intern a unui sistem de ci de atac efective mpotriva nclcrii

drepturilor i libertilor fundamentale.
Statele membre pot prevedea ca nicio examinare a cererii de azil s
nu aib loc n cazurile n care o autoritate competent a stabilit deja, pe
baza faptelor, c solicitantul de azil ncearc s intre sau a intrat ilegal
pe teritoriul unui stat comunitar venind dintr-o ar ter sigur418. La
propunerea Comisiei, Consiliul, hotrnd cu majoritate calificat, dup
consultarea Parlamentului European, adopt sau modific lista comun
a rilor tere care sunt considerate ri tere sigure419. Aceste dispoziii
se coreleaz cu art. 29 alin. 1 i 2 ale Directivei 2005/85. n temeiul
acestora, Consiliul, hotrnd cu majoritate calificat la propunerea
Comisiei, dup consultarea Parlamentului European, adopt o list
comun minimal a rilor tere pe care statele membre le consider
ri de origine sigure n conformitate cu anexa II. Consiliul, hotrnd
cu majoritate calificat la propunerea Comisiei i dup consultarea
Parlamentului European, poate modifica lista comun minimal, prin
adugarea sau nlturarea de pe list a unor ri tere420. Comisia
examineaz orice solicitare a Consiliului sau a unui stat membru de a
prezenta o propunere de modificare a listei comune minimale.
ns, n privina acestor dispoziii, trebuie remarcat c ele instituie
o procedur de adoptare a listelor n mod diferit fa de normele
privind formarea voinei instituiilor comunitare. Acestea din urm
sunt stabilite de tratatul CE, fr s fie lsate la aprecierea statelor
membre, sau a instituiilor acestora421. Or, dispoziiile art. 29 i 36
din Directiva 2005/85 privind lista rilor tere sigure statueaz o
competen legislativ n favoarea Consiliului. Astfel, se instituie o
418 Cf. Art. 36.
419 Idem, alin. 3.
420 n conformitate cu Anexa II.
421 Articolul 67 CE, astfel cum a fost modificat prin Tratatul de la Nisa, prevede c

n decursul unei perioade de tranziie de cinci ani de la intrarea n vigoare a Tratatului

de la Amsterdam, Consiliul hotrte n unanimitate la propunerea Comisiei sau la
iniiativa unui stat membru i dup consultarea Parlamentului European. Dup aceast
perioad de cinci ani Consiliul urmeaz s hotrasc la propunerea Comisiei; Comisia
examineaz orice cerere a unui stat membru prin care se solicit ca ea s prezinte o
propunere Consiliului; acesta din urm, hotrnd n unanimitate dup consultarea
Parlamentului European, adopt o decizie; Prin derogare de la alineatul (1), Consiliul
adopt, n conformitate cu procedura menionat la articolul 251 al tratatului CE
msurile prevzute la articolul 63 punctul 1 i punctul 2 litera (a) [CE] cu condiia s
adopte n prealabil o legislaie comunitar care s defineasc regulile commune i
principiile de baz care reglementeaz aceste domenii.

147

procedur de adoptare a msurilor menionate cu majoritate calificat

la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European,
o astfel de procedur fiind diferit de cele prevzute la articolul 67
din tratatul CE422.
n concordan cu Tratatul CE adoptarea ulterioar a listei comune
minimale a rilor tere considerate ca ri de origine sigure i a listei
comune a rilor tere europene sigure ar fi trebuit s se realizeze n
temeiul procedurii codeciziei423. Prin instituirea unei proceduri care
impunea doar consultarea Parlamentului European, Consiliul ar fi
stabilit n mod nelegal, n cadrul unui act de drept derivat, temeiuri
juridice care s-i permit s-i rezerve legiferarea n materia listei rilor
sigure. Din acest motiv, Parlamentul European a formulat un recurs,
obinnd hotrrea de anulare a acestor dispoziii neconforme cu
Tratatul CE, anume a articolului 29 alineatele (1) i (2) i a articolului
36 alineatul (3) din Directiva 2005/85/CE privind standardele minime
cu privire la procedurile din statele membre de acordare i retragere a
statutului de refugiat.424
Din punct de vedere al procesrii solicitrilor de azil, Directiva
2005/85/CE statueaz criteriul responsabilitii primului stat n care a
fost depus cererea pentru examinarea acesteia. n situaia n care
422 Articolul 63 primul paragraf din Tratatul CE, care face parte din titlul IV,
intitulat Vizele, azilul, imigrarea i alte politici legate de libera circulaie a
persoanelor, prevede: Consiliul, hotrnd n conformitate cu procedura prevzut
la articolul 67 [CE], adopt, n urmtorii cinci ani de la intrarea n vigoare a
Tratatului de la Amsterdam: 1. msuri privind azilul [], n domeniile urmtoare:
[] (d) norme minime privind procedura de acordare sau de retragere a statutului
de refugiat n statele membre; 2. msuri privind refugiaii i persoanele strmutate,
n urmtoarele domenii: (a) norme minime privind acordarea unei protecii
temporare persoanelor strmutate care provin din ri tere i care nu se pot ntoarce
n rile de origine, precum i persoanelor care, din alte motive, au nevoie de
protecie internaional; n cadrul aplicrii articolului 67 CE, msurile care trebuie
luate n domeniile prevzute la articolul 63 punctul 1 i punctul 2 litera (a) CE se
adopt n conformitate cu dou proceduri distincte, prevzute la articolul 67 CE;
acestea sunt fie procedura adoptrii cu unanimitate dup consultarea Parlamentului
European, fie procedura de codecizie.
423 Cf. Antoine, Masson, Les conditions de validit des bases juridiques drives
la suite de larrt du 6 mai 2006, n Cahiers de droit europen, 2008, p.157-173
424 Cf. Curtea de Justiie a Comunitilor Europene (Marea Camer), Hotrrea
din 6 mai 2008 n cauza C-133/06, Parlamentul European vs. Consiliul Uniunii, n
European Court Reports, 2008.

148

solicitantul de protecie este un minor nensoit, statul responsabil

este cel pe teritoriul cruia se gsete n mod legal un membru de
familie. n lipsa unui astfel de membru de familie, cererea va fi
procesat de statul n care a fost primit cererea de azil a minorului.
La fel, dac solicitantul major are un membru de familie care a
dobndit statutul de refugiat, sau este n cursul procedurii de acordare
a proteciei ntr-un stat membru, acesta din urm va fi responsabil i
de procesarea cererii noului solicitant. Pentru solicitantul care se afl
n posesia unui document de reziden valabil sau a unei vize valabile,
statul care a emis documentul sau viza poart responsabilitatea
examinrii cererii. n situaia n care solicitantul deine mai multe
documente de reziden valabile sau mai multe vize, statul membru
responsabil este cel care i-a acordat dreptul de edere cel mai lung,
viza cu valabilitatea cea mai mare sau viza care expir ultima. Dac,
dimpotriv, documentele de edere au expirat de doi ani, sau vizele
au expirat de ase luni, statul pe teritoriul cruia se afl solicitantul
este responsabil de primirea cererii. Dac documentele de reziden
sau viza au fost eliberate n temeiul unor declaraii sau nscrisuri
falsificate, statul membru responsabil este cel care a emis acele
documente, cu excepia situaiei n care ele au fost ulterior falsificate.
Dac solicitarea s-a adresat n zona de tranzit aeroportuar, statul
responsabil este statul membru care-i exercit suveranitatea n acea
zon. Dac solicitarea este fcut n mai multe state de mai muli
membri ai aceleiai familii, statul responsabil va fi cel n care se afl
un numr mai mare de membri de familie, sau cel n care se afl
persoana cea mai n vrst a familiei respective.
n timpul procedurii de examinare a cererii de azil, solicitantul
trebuie s aib cel puin dreptul de a rmne pe respectivul teritoriu,
aa cum este el definit de articolul 2, lit. K, coroborat cu art. 7 al
Directivei 2005/85 CE n ateptarea deciziei autoritii responsabile.
El trebuie s aib acces la serviciile unui translator pentru a-si putea
susine cauza n cadrul intervievrii de ctre autoriti. Persoana
interesat trebuie s poat lua legtura cu un reprezentant al naltului
Comisariat O.N.U. pentru Refugiai sau cu orice alt organizaie care
activeaz n numele acestuia. Solicitantul are dreptul s i se comunice
decizia motivat att n fapt, ct i n drept. Potrivit dispoziiilor
referitoare la dreptul la asisten juridic i reprezentare425, solicitantul
149

poate obine consultan juridic, avnd dreptul de a fi informat cu

privire la situaia sa legal n timpul fiecrui stadiu al procedurii, ntr-o
limb pe care se presupune c o nelege426.
Un aspect esenial pentru a aprecia dac cererea de asisten este
sau nu fondat l reprezint gradul de securitate al solicitantului n
ara de origine427. n acest sens se relev importana listei comune
minimale a rilor de origine sigure, o prezumie ce poate fi rsturnat
conform art. 29, dar care constituie unul dintre criteriile comune ce
urmeaz s permit Uniunii desemnarea rilor tere drept ri sigure.
Dac intervine retragerea statutului de refugiat, statele interesate
trebuie s se asigure c persoanele beneficiare ale proteciei sunt
informate cu privire la posibilitatea de a solicita reexaminarea cauzei
lor428. n acelai timp, aceste persoane trebuie s-i poat exercita
dreptul de a-i expune punctul de vedere n faa autoritilor, fr de care
decizia motivat de retragere a statutului deja acordat nu poate fi adoptat
n mod legal429. n acest sens, art. 39 al Directivei 2005/85/CE face
trimitere la articolul 234 al Tratatului ce conine un principiu
fundamental de drept comunitar potrivit cruia deciziile privind cererile
de acordare a azilului i cele de revocare a statutului de refugiat trebuie s
fac obiectul unui recurs efectiv n faa unei jursidicii naionale.
Garaniile acordate solicitanilor nu trebuie ns s mpiedice
statele interesate s-si pstreze o anumit libertate de apreciere i de
aciune. Aceste garanii nu pot s aduc atingere ndeplinirii
obligaiilor ce incumb statelor membre pentru meninerea ordinii
publice i pstrarea securitii interne.
n acest sens trebuie interpretate dispoziiile Directivei 2005/85/CE
privind cererile inadmisibile i cererile evident nefondate430. Acestea
stabilesc situaii concrete (cum ar fi cereri subsecvente de azil,
deinerea statutului de persoan care beneficiaz de protecie
internaional ntemeiat pe alte considerente etc.) n care statul
interesat are facultatea de a nu examina o solicitare de azil, degre425
426
427
428
429
430

150

Cf. Art. 15 al Directivei 2005/85/CE

Cf. Disp. Art. 9, 10 (idem)
Cf. Disp. Art. 27, 31, 36 (idem)
Cf. Disp. Art. 37 i urm. (idem).
Cf. disp. art. 38 ale Directivei 2005/85/CE.
Cf. art. 25 i 28 (idem).

vnd astfel autoritile respective de obligaia de a verifica ndeplinirea condiiilor prevzute de Directiva 2004/83/CE.
n acelai context, se recunoate posibilitatea adoptrii unor proceduri
speciale derogatorii de la principiile generale ale capitolului II al
directivei cum ar fi spre exemplu n cazul retragerii cererii formulate sau a
renunrii la aceasta, sau cazul n care s-a luat deja o decizie fa de o
solicitare anterioar431. Statele pot recurge la procedurile de exceptare de la garaniile de care beneficiaz n mod normal solicitantul n
cazul formulrii unei noi cereri, nesusinut de un nou probatoriu sau
de noi argumente, precum i n situaia formulrii cererii de azil la
frontier sau n zonele de tranzit.
Aspectele pozitive ale acestor directive constau n trasarea acelor
standarde minime pe care statele membre trebuie s i le nsueasc.
Dealtfel instituirea standardelor minime i-a dovedit utilitatea n
primul rnd n mbuntirea procedurilor de protecie n statele noi
membre ale Uniunii, sau n cele n care dispoziiile interne nu erau
aliniate la aceste standarde minime. Considerm c una din cele mai
importante prevederi este cea potrivit creia se recunoate statelor
prerogativa de a introduce sau menine dispoziiile mai favorabile
coninute de legislaiile naionale.
Normatievele europene instituie n sarcina statelor membre
obligaia de a garanta protecia subsidiar. Totodat, actele de
persecuie sunt definite ntr-o manier lrgit. Persecuia nu este
limitat la ameninarea vieii i libertii, referindu-se i la violri
severe ale drepturilor omului, n special ale drepturilor coninute de
articolul 15 aline. 2 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului. Lista
formelor de persecuie nu este exhaustiv. Se fac referiri la violena
mpotriva copiilor, la persecuiile disproporionate i discriminatorii.
Enumerarea nu este limitativ, aa cum demonstreaz sintagma inter
alia. Totodat sunt instituite prevederi consacrate n mod special
proteciei minorilor nensoii. Este de remaracat c toate dispoziiile
Directivei 2005/85/CE sunt dominate de principiul evalurii individuale
a situaiei solicitanilor.

431

Cf. art. 24 (idem).

151

4.4. PROTECIA REFUGIAILOR PE PLAN EUROPEAN.

SISTEME PARALELE DE CONTROL JUDICIAR
n ce msur sunt ns accesibile mecanismele de control ale
justiiei comunitare pentru persoanele care intr sub incidena
normelor care privesc acordarea statutului de refugiat discutate?
Instanele naionale ale statelor Uniunii Europene sunt cele care
trebuie s interpreteze i s aplice dreptul comunitar. n situaia n
care protecia juridic este pus n pericol prin interpretarea i
aplicarea diferit a normelor comunitare de ctre instanele
naionale432, conform art. 220 (164) din Tratatul CE, modificat prin
Tratatul de la Nisa, instituiile care vegheaz la respectarea dreptului
n aplicarea i interpretarea normelor comunitare sunt Curtea de
Justiie a Comunitilor Europene i Tribunalul de Prim Instan.
Dealtfel, acesta este principalul rol al Curii de Justiie a Comunitilor
Europene n cadrul instituional comunitar: analiza conformitii
actelor comunitare cu tratatele constitutive i asigurarea unei
interpretri i aplicri uniforme a dreptului comunitar.433 Controlul
de legalitate se realizeaz pe de o parte prin intermediul unor aciuni
individuale, iar pe de alt parte prin intermediul unor aciuni pentru
pronunarea unei hotrri preliminare, ce vizeaz un control abstract
al legalitii i aplicrii unitare a dreptului comunitar.434 Avnd n
vedere acest specific, impactul jurisprudenei Curii de Justiie
depinde n mare msur de calitatea raporturilor pe care le are cu
instanele naionale. Hotrrile pronunate de Curtea de Justiie sunt
eseniale n crearea definiiilor, n precizarea limitelor de aplicare a
dreptului comunitar ale crui norme au fost definite insuficient sau
care pot fi susceptibile de mai multe interpretri.435
432 Judectorul naional este, n opinia mai multor autori, judectorul principal
al dreptului comunitar (a se vedea Bogdan Aurescu, Sistemul jurisdiciilor
internaionale, Bucureti, 2005, p. 279 i urm.)
433 Cf. Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, ediia I, Bucureti, 2001,
p. 84, Curtea controleaz legalitatea actelor comunitare, interpreteaz unitar tratatele
i actele comunitare, controleaz legalitatea aciunilor sau omisiunilor statelor
membre n raport cu dispoziiile tratatelor, trannd litigiile dintre acestea; curtea are
practic rolul de a asigura funcionarea uniform a sistemului de jurisdicie la nivel
comunitar (cf. B. Aurescu, op. cit., p. 279).
434 Cf. Gilbert Gornig, Ioana Eleonora Rusu, Dreptul Uniunii Europene, ed. 2,
Bucureti, 2007, p. 119 i urm.
435 Cf. Emanuela Ignoiu-Sora, Egalitate i nondiscriminare n jurisprudena
Curii Europene de Justiie, Bucureti, 2008, p. 26.

152

Persoanele fizice i/sau juridice nu au calitate procesual activ

ntr-o cerere de pronunare a unor hotrri preliminare, aceasta fiind
rezervat doar organismelor naionale de jurisdicie, mai exact
instanelor. Acestea au ndatorirea s adreseze o cerere preliminar
atunci cnd exist dubii cu privire la aplicarea, interpretarea sau
legalitatea unei norme comunitare, clarificare necesar soluionrii
unei cauze aflate pe rol.436 Formularea aciunii pentru pronunarea
unei hotrri preliminare este facultativ n cazul litigiilor aflate n
faa instanelor inferioare i obligatorie n cazul instanelor n care
litigiul nu mai este supus nici unei ci de atac n jurisdicia naional.
Fa de o astfel de cerere, Curtea de Justiie urmeaz s pronune o
hotrre preliminar cu efect retroactiv pentru cauza n care a fost
sesizat, opozabil437 prin care va interpreta dreptul sau actul de
drept comunitar i va preciza criteriile de interpretare, sau va constata
legalitatea sau ilegalitatea normei juridice n cauz.
n aceste condiii, n ce privete mecanismele de control pentru
protejarea drepturilor lor fundamentale, indivizii au un acces limitat
la jurisdicia Curii Europene de Justiie. Acolo unde persoanele
fizice i juridice nu pot s atace n mod direct msuri comunitare de
aplicare general, ele pot fie s sesizeze instanelor comunitare
nevalabilitatea unor asemenea acte n temeiul art. 184 al Tratatului
CE, fie s se adreseze instanei naionale n faa creia s ridice
problema astfel nct aceast instan s remit Curii de Justiie o
cerere de hotrre prejudicial.438
Avnd n vedere modul de funcionare al acestui mecanism i
adresabilitatea sa, care ar fi autoritatea care poate s impun
aplicarea dreptului internaional al refugiailor n Europa, avnd n
vedere ordinea juridic a Uniunii Europene dar i existena, la nivelul
continentului european, a ordinii publice instituite prin Convenia
European a Drepturilor Omului?
Trebuie menionat c statele membre ale Uniunii Europene sunt i
pri ale Conveniei Europene a Drepturilor Omului, mprtind aceleai
principii i valori comune. Recunoaterea drepturilor fundamentale
436 Cf. Gilbert Gornig, Ioana Eleonora Rusu, op. cit., p. 121.
437 Hotrrea va fi opozabil erga omnes n cazul n

care se statueaz
nelegalitatea unui act comunitar (cf. idem, p. 123-125).
438 Cf. Bianca Selejan-Guan, Spaiul european al drepturilor omului. Reforme.
Practici. Provocri, Bucureti, 2008, p. 8 i urm.

153

ca principiu de drept comunitar a fost consacrat trziu n Tratatul

Uniunii Europene439. ns anterior, Curtea de Justiie ridicase deja
drepturile findamentale la rang de principiu n dreptul comunitar. Ea
stabilise c nivelul acestor drepturi fundamentale trebuie determinat
prin compararea calitativ a tuturor prevederilor constituionale din
statele membre i din Convenia European a Drepturilor Omului.
Din acest considerent Curtea de Justiie, nu recunoate nicio msur
care nu este conform cu drepturile fundamentale recunoscute i
garantate n constituiile statelor membre 440. Totui, trebuie s
remarcm c dispoziiile constituionale ale statelor i tratatele
internaionale nu sunt considerate izvor de drept de ctre Curtea de
Justiie a Comunitilor Europene. Acestea nu au o prioritate
absolut, ci reprezint doar criterii de comparare calitativ cu
drepturile fundamentale ce-i gsesc aplicarea n dreptul comunitar.
De aceea, prin consacrarea n art. 6 al Tratatului Uniunii Europene a
drepturilor fundamentale consacrate deja prin Convenia European a
Drepturilor Omului s-a produs conexiunea i interdependena celor
dou sisteme juridice independente.441
n acest mod, implementarea obligaiilor statelor semnatare ale
Conveniei Europene a Drepturilor Omului fa de solicitanii de
protecie internaional se realizeaz i prin controlul de temeincie i
legalitate exercitat de Curtea European a Drepturilor Omului442.
439 Art. F (actualul art. 6 alin. 1) n noua form precizat prin Tratatului de la
Amsterdam de modificare a Tratatului privind Uniunea European, a Tratatelor de
instituire a Comunitilor Europene i a altor acte conexe dispune (1) Uniunea se
ntemeiaz pe principiile libertii, democraiei, respectrii drepturilor omului i a
libertilor fundamentale, precum i ale statului de drept, principii care sunt comune
statelor membre
440 Cf. Decizia Internationale Handelsgesellschaft (17 decembrie 1970). Fa de
temerile exprimate de jurisdiciile germane cu privire la neaplicarea dreptului
comunitar datorit standardului mai sczut al acestuia n comparaie cu Constituia
german n materia garantrii drepturilor fundamentale ale persoanelor, Curtea de
Justiie a afirmat c respectarea drepturilor fundamentale face parte integrant din
principiile fundamentale de drept a cror respectare este asigurat de Curtea de
Justiie. (cf. G. Gornig, I. E. Rusu, op. cit., p. 168-169).
441 Idem, p. 170.
442 Consiliul Europei asigur, prin intermediul Curii Europene a Drepturilor
Omului, cel mai eficient mecanism de protecie a drepturilor omului (cf. Irina
Moroianu Zltescu, Radu Demetrescu, Drept instituional comunitar i drepturile
omului, Bucureti, 2005, p. 22).

154

Importana acesteia este cu att mai mare datorit jurisprudenei

semnificative care determin schimbri ale legislaiei, jurisprudenei
sau practicii, fiind interpreta suprem a Conveniei Europene a
Drepturilor Omului care se aplic direct n numeroase state europene,
indiferent dac sunt sau nu membre ale Uniunii Europene443.
Fiecare stat contractant444, orice particular, orice organizaie neguvernamental, sau orice grup de particulari445 se pot adresa direct Curii
cu o cerere invocnd nclcarea de ctre un stat contractant a unuia
dintre drepturile garantate de Convenie. Fiecare cerere este examinat
n privina admisibilitii. Hotrrile se iau cu majoritate de voturi ale
Camerei creia i-a fost repartizat judecarea cauzei.
Deciziile pronunate de Curte implic n multe cazuri plngeri ale
persoanelor care au solicitat acordarea statutului de refugiat, aflate n
diferite faze ale procedurii, de obicei n pragul expluzrii ca urmare a
neacordrii statutului. Toi aceti solicitani de azil se plng mpotriva
nclcrii articolului 3 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului446.
Aceast situaie se explic prin lipsa menionrii dreptului de azil n
dispoziiile acestui text. Cu toate acestea, dreptul de a nu fi supus
torturii, cruzimilor, tratamentelor inumane ori degradante este un drept
absolut, care nu permite derogri i mai ales nu permite returnarea,
spre deosebire de Convenia O.N.U. din 1951 privind refugiaii.447
443 Un numr de 46 state au aderat la Convenia European a Drepturilor Omului.
444 Cf. art. 34 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului, n Vincent Berger,

Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, ed. cit., p.675.

445 Articolul 35 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului dispune c orice
persoan fizic, orice organizaie neguvernamental sau orice grup de particulari care se
pretind victim a unei nclcri de ctre una din naltele pri contractante, a drepturilor
recunoscute n Convenie sau n Protocoalele sale pot sesiza Curtea (ibidem).
446 Potrivit acestuia, nimeni nu poate fi supus torturii, nici pedepselor sau tratamentelor inumane ori degradante (cf. Art. 3 al Conveniei Europene a Drepturilor
Omului n Idem, p. 666).
447 Cf. Chahal v. Marea Britanie, din 15 noiembrie 1996, n http://cmiskp.echr.coe.
int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=prof&source=tkp&highlight=chahal
&sessionid=16878942&skin=hudoc-en; n aceast cauz, decizia Curii vorbete de
imensele dificulti cu care se confrunt statele n ncercarea de a-i proteja cetenii de
acte teroriste, dar chiar i n aceste condiii nu poate fi ignorat articolul 3 al Conveniei
Europene a Drepturilor Omului; aceasta consacr una dintre cele mai importante valori ale
unei societi democratice n asemenea msur nct protecia ntemeiat pe articolul 3 al
Conveniei Europene a Drepturilor Omului este mai complet dect cea oferit de art. 32
i 33 ale Conveniei din 1951 privind statutul refugiailor (idem, paragr. 80); aceeai
soluie s-a regsit i n cauza Saadi v. Italia, din 28 februarie 2008, n http://cmiskp.echr.
coe.int/tkp197/view.asp?item=2&portal=hbkm&action=prof&source=tkp&highlight=ch
ahal&sessionid=16878942&skin=hudoc-en

155

Prin urmare, n numeroase cauze Curtea European a Drepturilor

Omului a decis c returnarea solicitantului de azil ntr-un stat n care
risc s fie supus acestor tratamente aduce atingere principiului
nereturnrii i ncalc dispoziiile articolului 3 al Conveniei.448
Petenii susinut, n general, c prin expulzarea lor din statele de
primire sunt pui n pericol datorit activitilor politice desfurate
n ara de origine. De regul, Curtea European a Drepturilor Omului
a conchis c nclcarea articolului 3 al Conveniei nu a avut loc n
situaiile n care ameninarea provenea din alte surse, precum i n
situaia n care petenii i-au ntemeiat cererile n fapt pe situaia
general din statul de origine, fr a demonstra existena unei
ameninri ndreptate mpotriva petentului nsui. Astfel, cererile
care nu au fost sprijinite de dovezi din care s reias, de exemplu, c
reclamanii sunt cunoscui ca oponeni politici ai regimului respectiv,
c s-au aflat n detenie sau c au fcut obiectul unor rele tratamente,
au fost respinse.
Cu privire la sursa agenilor de persecuie, este de subliniat cauza
N. v. Finlanda449. Petentul s-a adresat Curii Europene a Drepturilor
Omului fiind vizat de decizia de expulzare n Republica Democrat
Congo. Curtea a apreciat c persoana interesat era supus unui risc
real i personal n ara de origine. Acest risc se datora faptului c
reclamantul era agent infiltrat i informator n calitate de membru al
forelor speciale de protecie ale fostului preedinte al statului n care
urma s fie expulzat i se aflase sub autoritatea direct a persoanelor
cele mai apropiate de fostul ef de stat. n privina agenilor de
persecuie, Curtea a conchis c acetia nu erau n mod obligatoriu
actualii lideri ai statului de provenien al solicitantului, ci mai curnd
448 Pentru jurisprudena semnificativ, v., printre alii, Soering v. United
Kingdom, n idem, p. 20-25; Vijayanathan i Pusparajah v. Frana, n idem, p. 4778; decizia din aceast ultim cauz a statuat c nu s-a constatat niciun pericol de
supunere la persecuii i tratamente interzise prin art. 3 al Conveniei, prin urmare a
respins cererea cu un numr de 9 voturi pentru i 6 mpotriv; pentru a dispune
astfel, Curtea a constatat c petiionarii nu aveau calitatea de victime i nu epuizaser
cile procedurale din statul de primire; aceasta adresase petenilor o invitaie de
prsire a teritoriului, care ns n opinia Curii nu reprezenta o msur executorie de
returnare (idem, p. 48).
449 Cf. www.echr.coe.int/Eng/Press/2005/July/ChamberJudgmentvFinland
260705.htm

156

conductori sau membri ai dizidenei care urmreau s se rzbune pe

petent datorit activitilor desfurate de acesta pe vremea cnd era
ncadrat n forele speciale ale fostului preedinte. Faptul c cel
ameninat cu expulzarea aparinuse grzii personale a preedintelui i
participase la diverse operaiuni mpotriva dizidenilor au dus la
concluzia c petentul se afla ntr-o situaie mai grea dect a majoritii
fotilor apropiai ai preedintelui, fiind puin probabil c noile
autoriti ale statului de origine ar dori sau ar fi capabile s-i asigure
protecia. Curtea a consierat c a avut loc o nclcare a articolului 3 al
Conveniei Europene a Drepturilor Omului, cauza constituind o
excepie de la principiul general potrivit cruia ameninarea trebuie s
provin din partea autoritilor statului de origine.
n privina criteriului ameninrii ndreptate mpotriva petentului
nsui este de menionat cauza Said v. Olanda (Regatul rilor de Jos)450.
Reclamantul i-a motivat cererea n faa Curii prin existena unui
risc real de a fi supus tratamentelor rele pentru c dezertase. Curtea sa ntemeiat pe situaia general a Eritreei, fa de care existau mai
multe surse publice ce atestau tratementele aplicate dezertorilor, la
care s-a adugat aprecierea pozitiv a credibilitii solicitantului.
Sursele publice afirmau c dezertorii erau plasai n detenie n mod
secret, expui n soare i cldur, cu lanuri la mini i la picioare, n
poziii chinuitoare, astfel nct expulzarea petentului n ara de
origine l expunea unui risc real de a fi supus unui tratament interzis
de articolul 3 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului.
La fel, n cauza Bader i Kanbor v. Suedia451, s-a statuat c
existau motive serioase pentru a crede c primul reclamant era supus
unui risc real de a suporta tratamente inumane i de a fi executat dac
era expulzat n Siria. Acesta fusese deja condamnat la pedeapsa
capital n ara de origine, iar prin predarea sa autoritile suedeze nu
obinuser nicio garanie c pedeapsa cu moartea nu va fi aplicat
solicitantului. n acelai sens ca n cauza Ocalan v. Turcia452, Curtea
a considerat c impunerea pedepsei cu moartea ca urmare a unui
450 Cf. ; Nuala Mole, Asylum and The European Convention of Human Rights,
ed. a IV-a, Consiliul Europei, 2007, p. 30, 33, 34, 40.
451 Cf. www.echr.coe.int/Eng/Press/2005/ov/ChamberjudgmentBaderand
OthersvSweden81105
452 Cf. ; Nuala Mole, op. cit., p. 54.

157

proces a crui inechitate reprezenta un fapt notoriu ar produce n mod

inevitabil petentului o traum suplimentar.
n cauza Muslim v. Turcia453, situaia a fost contrar. Reclamantul
de origine turkmen era ameninat cu expulzarea n Irak. Motivarea
n fapt a cererii sale consta n ameninarea reprezentat de regimul
Saddam Hussein. Or, n momentul n care cauza a ajuns n faa Curii,
acest regim fusese nlturat. Din aceast cauz, Curtea a considerat
inutil s examineze acest aspect, dar a procedat la examinarea riscului
actual la care ar fi putut fi supus reclamantul n cazul expulzrii sale n
Irak dup rzboi. Astfel, elementele prezentate de reclamant au
constat doar n consideraii de ordin general la adresa situaiei
generale a rii, fr a demonstra o legtur direct cu persoana
reclamantului. Din aceste considerente, Curtea European a Drepturilor
Omului a decis c prin rentoarcerea n statul de origine nu s-ar fi
creat reclamantului o situaie mai grea dect a altor locuitori din
nordul Irakului. n plus, aceast zon prea cel mai puin atins de
violenele din alte pri ale rii, astfel c n situaia sa nu se putea
constata nicio nesocotire a dispoziiilor Conveniei Europene a
Drepturilor Omului.
n cauza Hukic v. Suedia454 s-a examinat plngerea formulat
mpotriva cererii de expulzare a unei familii originare din BosniaHerzegovina, compus din patru persoane. Acetia au argumentat c
nu pot fi expulzai deoarece risc persecuii n ar, iar pe de alt parte
unul dintre copii este diagnosticat cu sindromul Down astfel c
trebuie s beneficieze de tratament din partea Suediei. Curtea a
considerat c cererea este inadmisibil. Astfel, pe de o parte strinii
afectai de o decizie de expulzare nu pot, n principiu, s solicite
dreptul de a rmne pe teritoriul unui stat parte la Convenie doar
pentru a continua s beneficieze de asistena medical, social sau de
alt natur a statului care a luat msura expulzrii. Pe de alt parte,
pentru starea de sntate a minorului exist tratament specializat n
Bosnia-Herzegovina, iar boala acestuia nu reprezint o maladie
incurabil n sensul articolului 3.455
453
454
455

158

Cf. ; Nuala Mole, op. cit., p. 33, 35 i urm.

Idem, p. 103.
Ibidem.

Toat aceast practic demonstreaz c inclusiv persoanele care

intr sub incidena Conveniei O.N.U. din 1951 privind refugiaii,
beneficiaz la nivel regional european de un instrument juridic viabil.
Drepturile i principiile coninute de Convenia European a
Drepturilor Omului cunosc i mai puine limitri fa de instrumentul
juridic consacrat de O.N.U. proteciei refugiailor n dreptul
internaional.456
Cu toate acestea, Convenia European a Drepturilor Omului i
jurisprudena sa nu sunt integrate din punct de vedere juridic n
dreptul comunitar. Chiar n aceste condiii, este de remarcat c
aplicarea i interpretarea Conveniei nu este ignorat de Curtea de
Justiie a Comunitilor Europene. Aceast instan adopt uneori
interpretarea Curii Europene a Drepturilor Omului, alteori avnd loc
divergene de interpretare. ns problema existenei celor dou
sisteme paralele de protecie pe plan european este n acest moment
dificil de rezolvat.457 Aderarea Comunitii la CEDO ar nsemna
posibilitatea exercitrii unei aciuni n faa Curii de la Strassbourg
dup epuizarea cilor oferite de instanele comunitare. n acest sens,
instanele naionale ar deveni egale cu cele comunitare. Totodat,
pentru aderarea Comunitii la CEDO ar fi necesar att modificarea
tratatelor constitutive, precum i a Conveniei Europene a Drepturilor
Omului.

456 A se vedea i consideraiile expuse n Tudor Panru, The Protection of

Refugees under the ECHR, n Jurisprudence of the International Legal Institutions
in Refugee Matters, publ. de UNHCR, Chiinu, 2000, passim.
457 Cf. I. E. Rusu, Relaia dintre Curtea de Justiie a Comunitilor Europene i
Curtea European a Drepturilor Omului. Interpretarea Conveniei Europene a
Drepturilor Omului de ctre cele dou instane, n Noua Revist a Drepturilor
Omului, nr. 2/2006, p. 55 i urm.

159

Capitolul 5
REGLEMETRI ITERE PRIVID
STATUTUL REFUGIAILOR
5.1. REGLEMETRI APLICATE REFUGIAILOR n
Frana, Belgia, Germania, Austria, Elveia, Grecia, Spania,
Finlanda, Marea Britanie, Australia
n cadrul juridic instituit la nivelul majoritii statelor se remarc
tendina edictrii de dispoziii comune aplicabile att solicitanilor
acordrii statutului de refugiat ct i privind dreptul de azil.
Constituia Franei din anul 1946 statua c orice persoan
persecutat pentru aciuni ntreprinse n numele libertii are drept de
azil pe teritoriul Republicii Franceze.458
Aceast dispoziie a fost cuprins i n varianta revizuit a
Constituiei din anul 1993459. n acest sens, se stabilea c Frana poate
ncheia cu statele europene care i-au luat angajamente similare n
materie de protecie a drepturilor i libertilor fundamentale ale omului
acorduri prin care s se stabileasc cerinele i condiiile acordrii
dreptului de azil. Totodat, chiar n lipsa unor astfel de acorduri,
autoritile franceze i rezerv dreptul s acorde azil tuturor strinilor
persecutai care lupt pentru libertate sau care solicit protecia Franei
pentru un alt motiv. Aceste dispoziii au fost adoptate pentru a permite
Franei aplicarea acordurilor Schengen460. Potrivit normelor comunitare
transpuse n legislaia francez, cererea de protecie internaional
458
459
460

Cf. art. 4, Preambul.

Cf. art. 53, alin. 1.
Acestea cuprind, pe de o parte, Acordul semnat la 14 iunie 1985 i Convenia
de aplicare din 19 iunie 1990 (cf. Louis Favoreu i col., Droit des liberts
fondamentales, ed. cit., p. 254)

160

formulat de resortisantul unei ri din afara Uniunii Europene este de

competena primului stat n care a fost adresat solicitarea. Astfel,
formularea unei noi cereri ntr-un alt stat semnatar va fi urmat de
remiterea acesteia ctre primul stat sesizat, sub rezerva dreptului statului
interesat de a reexamina cererea. Mai mult, solicitrile formulate de
resortisanii statelor membre trebuie n principiu respinse, acetia fiind
calificai ca provenind din ri sigure.461
Consacrarea explicit a dreptului de azil n legislaia francez a avut
loc n anul 1980462. Doctrina susine c, anterior acestei date, dreptul de
azil avea un coninut att de puin consistent nct dispoziiile n materie
ale Constituiei fuseser calificate drept o cochilie goal463. Potrivit
poziiei comune a Consiliului de Stat i a Consiliului Constituional,
dreptul de azil n Frana era guvernat n realitate de reglementrile
cuprinse n conveniile internaionale464. Mai exact, dreptul de azil se
subordona normelor instituite prin Convenia O.N.U. privind Statutul
Refugiailor din anul 1951. Legea nr. 1952-693 din 25 iulie 1952
privind accesul i ederea strinilor i dreptul de azil a dus la nfiinarea
OFPRA (Oficiul Francez de Protecie a Refugiailor i Apatrizilor).465
Acest act normativ a statuat puterea discreionar a statului n acordarea
proteciei i, cu toate c se ntemeia tot pe dispoziiile Conveniei
O.N.U. din 1951 privind refugiaii, nu consacra un drept subiectiv al
persoanei la obinerea proteciei.466 Datorit adoptrii Legii nr. 1952693 i pentru c dispoziiile alineatului 4 din Preambulul Constituiei
din anul 1946 nu au fost urmate de reglementarea prin norme speciale
de aplicare, nici o cerere nu a fost ntemeiat pe acest din urm text.
Situaia s-a schimbat la nceputul anilor 1990, fiind consacrat de
Consiliul Constituional prin decizia 1993-325467. Potrivit acesteia,
461
462

A se vedea disp. Regulamentului Dublin II, infra.

Decizia Consiliului constituional 79-109/9 ianuarie 1980 (cf. Recueil de
jurisprudence constitutionnelle, 1959-1993. Dcisions DC-L-FR-I du Conseil
constitutionnel, publ. de L. Favoreu i col., Paris, 1994, p. 74).
463 F. Moderne, Le droit constitutionnel dasile dans les tats de lUnion
europenne, ed. cit., p. 170.
464 Ibidem.
465 Textul legii n: ; legifrance.gouv.fr
466 Cf. F. Moderne, op. cit., p. 177.
467 Cf. Decizia Consiliului Constituional nr. 93-325/12-13 august 1993,
Matrise de limmigration, n Les grands arrts du Conseil constitutionel, ed. 13,
Dalloz, Paris, 2005, no. 46.

161

respectarea dreptului de azil, principiu cu valoare constituional, nu

putea fi afectat de alte norme sau condiionat de adoptarea altor
acte normative.
Astfel, n acel moment, amalgamul dintre statutul refugiatului i
dreptul de azil nceta.
Dreptul de azil devenea un drept subiectiv, o prerogativ a
persoanei, un drept constituional autonom, distinct de dreptul
convenional privind statutul de refugiat. Acesta din urm nu-i mai
privea pe solicitanii de azil, ci pe solicitanii acordrii statutului de
refugiat. Totodat, dreptul de azil avea aplicabilitate direct, fr s
se ntemeieze nici pe dreptul internaional nici pe alte norme de
aplicare.
Coninutul dreptului de azil cuprindea un ansamblu de prerogative
de o consisten mai mare dect cele pentru refugiai. n primul rnd
era prevzut un drept provizoriu de edere, care implica dreptul de a
intra pe teritoriul rii i dreptul la examinarea cererii de azil. n
ultimul deceniu al secolului al XX-lea asimilarea dreptului de azil cu
dreptul convenional privind refugiaii prea definitiv abandonat468.
Cu toate acestea, unificarea european a atras din nou problema
dreptului de azil n cmpul de aciune al dreptului internaional, n
spe al Conveniei O.N.U. din 1951 i mai ales al dreptului comunitar.
Acest proces este probabil ireversibil la nivelul ntregii Uniuni
Europene, antrennd n acelai timp o confuzie din ce n ce mai
accentuat cu dispoziiile aplicabile refugiailor n temeiul
Conveniei O.N.U. din 1951, nregistrndu-se o tendin de
internaionalizare i aglutinare a azilului n normele privindu-i pe
refugiai.469
Aceast preferin este relevat de o serie de decizii470 i de plasarea politicii azilului sub mantia armonizrii europene: procedurile
aplicabile i reunesc deopotriv att pe solicitanii de azil, ct i pe
refugiai.471
468
469
470

Cf. L. Favoreu i col., Droit des liberts fondamentales, ed. cit., p. 256.
Cf. F. Moderne, op. cit., p. 180.
Decizia Consiliului constituional nr. 97-389/22 aprilie 1997, Recueil de
jurisprudence constitutionnelle, 1994-1999, Paris, 2000, p. 707, consid. 26; Decizia
Consiliului constituional nr. 98-399/5 mai 1998 n idem, p. 745, consid. 19-20.
471 Cf. L. Favoreu i col., op. cit., p. 258.

162

Pe de alt parte, urmnd tendina mondial n materie, un numr

foarte mic de strini primete statutul de refugiat n Frana.472
Acesta se acord persoanelor extracomunitare care fac dovada c
n ara de origine au temeiuri justificate de a fi persecutai pentru
considerente de ras, naionalitate, religie, apartenen la un anumit
grup social sau pentru opinii politice, ori din considerente umanitare.
Frana nu acord statutul de refugiat strinului care a svrit o
infraciune mpotriva pcii sau a omenirii, fapte contrare Cartei
Naiunilor Unite, o infraciune n sensul conveniilor internaionale
semnate de Frana, ori care prezint pericol pentru sigurana naional sau ordinea public, prin comportament sau prin apartenen la o
anumit organizaie ori grupare.
Svrirea cu intenie anterior sau ulterior solicitrii acordrii
statutului de refugiat pe teritoriul francez a unei infraciuni grave de
drept comun va conduce la respingerea solicitrii. Nu va fi acordat
statutul de refugiat solicitantului care are mai multe cetenii i, n
absena unui motiv real, bine ntemeiat, nu a solicitat protecia unuia
dintre statele al cror cetean este. Recunoaterea statutului de
refugiat este de competena OFPRA, Oficiului Francez pentru
Protecia Refugiailor i Apatrizilor. Deciziile OFPRA sunt cenzurate
prin jurisdicia administrativ exercitat de Cour Nationale du Droit
dAsile (Curtea Naional a Dreptului de Azil)473. Potrivit Codului
privind accesul, sejurul i dreptul de azil al strinilor (Code de
lentre et du sjour des trangers et du droit dasile CESEDA),
Curtea Naional a dreptului de azil este plasat sub autoritatea unui
membru al Consiliului de Stat.474
Curtea examineaz cererile adresate de persoanele care solicit
acordarea statutului de refugiat n temeiul Conveniei O.N.U. din
1951, formulnd un aviz cu privire la acestea. Prin acordarea
statutului de refugiat n Frana, strinul primete permisiunea de a
472 Cf. Cour Nationale du Droit dAsile, Rapport dactivite 2007, Paris, 2008, p. 8.
473 Curtea naional a dreptului de azil, Cour nationale du droit dasile, a fost

nfiinat n temeiul art. 29 din Legea 2007-1631 din 20 noiembrie privind

gestionarea imigraiei, integrrii i azilului, publ. n Journal Officiel de la
Rpublique Franaise no. 0272/21 noiembrie 2007.
474 Cf. art L 731-2 al codului privind accesul, sejurul i dreptul de azil al strinilor,
Code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile (CESEDA) (idem) ;
CESEDA a intrat n vigoare prin Ordonana nr. 2004-1248 din 24 noiembrie 2004.

163

rmne pe teritoriul acesteia. Beneficiind de documentele de identitate

corespunztoare, va putea s-i aleag locul de reedin i chiar va
putea s-i exercite, ca orice strin, dreptul de liber circulaie.475
Ulterior dobndirii statutului de refugiat, solicitantul va avea
dreptul s ncheie acte juridice, va avea dreptul la munc, s exercite
profesiuni liberale, s fac acte de comer etc.476
Beneficiarul statutului de refugiat se bucur de egalitate de
tratament cu cetenii francezi putndu-i exercita libertatea de
gndire i exprimare, are acces la asisten administrativ, se bucur
de liber acces la justiie, poate urma formele de nvmnt din statul
respectiv.
n Belgia, regimul refugiailor este guvernat de Legea strinilor
din anul 1980477, modificat prin Legea din 15 septembrie 2006, de
transpunere a directivelor comunitare n materie478. Totodat, Belgia
este parte a Conveniei O.N.U. din 1951 privind Refugiaii precum i
a Protocolului din 1967. Legislaia sa intern n materie a fost de mai
multe ori amendat479 n scopul de a scurta procedura, ca urmare a
creterii numrului de cereri de protecie. Iniial, soluia adoptat a
fost excluderea de la procesare a tuturor cererilor care, la prima
vedere, nu ntruneau cerinele Conveniei O.N.U. din 1951, n sensul
c se impunea solicitanilor provenii din anumite state s fac
dovada temerii bine fondate nainte ca cererea lor s fie admis n
principiu. ntruct aceast norm a fost declarat discriminatorie,
deoarece instituia un regim diferit al refugiailor ntemeiat pe locul de
provenien, dispoziia a fost modificat, dar n sensul c ea se aplica
tuturor solicitanilor.480
Astfel, din acel moment, toi cei care formuleaz cerere de
acordare a statutului de refugiat n Belgia trebuie s demonstreze
475 Ibidem.
476 Textul consolidat la zi n Legifrance.gouv.org
477 Legea din 15 decembrie 1980 asupra intrrii,

sejurului, stabilirii i
ndeprtrii strinilor de pe teritoriul belgian, n Moniteur Belge, 31 decembrie 1980.
478 ntre altele, transpunnd Directiva 2004/83/CE, cf. art. 2 al Legii din 15
septembrie 2006.
479 A se vedea, printre altele, Legea din 6 mai 1993 de modificare a Legii din 15
decembrie 1980, n Moniteur Belge, 21 mai 1993.
480 Cf. Jean-Yves Carlier, Dirk Vanheule, Belgian Bricks for Fortress Europe.
Comment on the new Refugee Law after a Judgement of the Cour dArbitrage, n
International Journal of Refugee Law, vol. 6, no. 3, 1994, p. 323-344

164

temerea nainte de admisibilitatea n principiu a solicitrii lor.481

Normele interne belgiene dispun respingerea cererii de acordare a
statutului de refugiat solicitantului care prezint pericol pentru
sigurana naional sau ordinea public. Aceeai soluie se adopt n
cazul solicitrilor ntemeiate pe documente false, precum i n cazul
cererilor nefondate. Cererea va fi considerat nefondat i, ca atare,
respins, dac anterior intrrii n Belgia i depunerii cererii de
protecie solicitantul a petrecut mai mult de trei luni ntr-unul sau mai
multe state n care nu a suferit persecuii, altul dect cel din care se
refugiaz.482
n cazul Germaniei, Legea procedurii de azil din 26 iunie 1992483
dispune c persoanele ndreptite la azil beneficiaz de regimul
juridic prevzut de Convenia O.N.U. din 1951 privind acordarea
statutului de refugiat, fiind nregistrat, prin urmare, aceeai tendin
de nglobare a politicilor de azil n normele privindu-i pe refugiai.484
Solicitanii formelor de protecie sunt n domeniul de competen
al Oficiului Federal pentru Recunoaterea Refugiailor Strini.485
Ministrul federal de interne numete n cadrul acestui Oficiu un
nsrcinat federal care st n justiie n cadrul procedurilor jurisdicionale n materie i poate ataca deciziile Oficiului. Organul ierarhic
superior al Oficiului Federal pentru Recunoaterea Refugiailor
Strini este ministrul federal de interne. La cererea strinului
interersat, Oficiul trimite deciziile i motivrile privind solicitarea de
acordare a proteciei i naltului Comisariat O.N.U. pentru Refugiai.
Este de menionat c, potrivit normelor germane, dup depunerea
cererii, strinului i se va elibera un document de edere valabil pentru
481
482
483

Idem, p. 326 i urm.

Ibidem.
Cf. Legea procedurii azilului (AsylVfG), promulgat la 27 iulie 1993, publ.
n Bundesgesetzblatt (BGBI) I, 1993, p. 1361; ultima modificare prin implementarea
directivelor UE, la 19 August 2007, publ. n Bundesgesetzblatt (BGBI), I, 2007,
p. 1970.
484 Cf. Samuel Blay, Andreas Zimmermann, Recent Changes in German
Refugee Law: A Critical Assesment, n American Journal of International Law, vol.
88, no. 2, aprilie 1994, p. 361-378; Rosemary Byrne, Gregor Noll, Jens VedstedHansen, Understanding Refugee Law in an Enlarged European Union, n European
Journal of International Law, vol. 15, no. 2, 2004, p. 355-379.
485 Cf. Legea procedurii azilului (AsylVfG), loc. cit.

165

trei luni, prelungit ulterior pentru cte ase luni, care ns nu d

dreptul la trecerea frontierei.486
Validitatea permisului de edere nceteaz n situaia n care
strinul este returnat la grani, n ipoteza n care nu formuleaz
cererea de protecie n mod oficial, n cazul n care i-o retrage, ori
dac pe numele persoanei exist un ordin de expulzare executoriu.
Permisiunea de edere pe teritoriul Germaniei este limitat nu
doar temporal ci i spaial. Solicitantul are obligaia s locuiasc n
circumscripia teritorial a autoritii pentru strini unde a formulat
cererea. Aceasta poate fi prsit doar temporar i numai n temeiul
unei autorizaii emise de Oficiul Federal pentru Recunoaterea
Refugiailor. Autorizaia se acord pentru motive ntemeiate, n
cazuri de urgen, sau pentru ntrevederi i audiene fie la naltul
Comisariat O.N.U. pentru Refugiai, fie la organizaii nsrcinate cu
protecia refugiailor. Prezena solicitantului n faa autoritilor care-i
gestioneaz cauza nu este condiionat de obinerea autorizaiei de
deplasare. Totdat, autorizaia de reziden poate fi acordat i de alte
autoriti cum ar fi guvernele landurilor.
Solicitantul nu are dreptul de a alege s-i stabileasc rezidena
ntr-un anumit teritoriu sau localitate.
Pentru nclcarea obligaiei de a rezida n locul desemant, solicitantul poate fi supus msurii deteniei, dup ce instana competent
emite un mandat de arestare.
Limitarea rezidenei la un anumit teritoriu poate cuprinde i
obligarea solicitantului de a locui doar ntr-un anumit centru de
preluare, sau de a-i muta rezidena ntr-o alt circumscripie etc.
Solicitanii crora li s-a acordat statutul de refugiat printr-o
decizie irevocabil vor obine permisiunea de edere nelimitat.487
Dreptul la libera circulaie se va face n temeiul unui document de
cltorie pentru refugiai, strinul putnd reveni n Germania n baza
permisului de edere nelimitat.
Totodat, din momentul recunoaterii ca beneficiari ai statutului
prin hotrre judectoreasc sau a Oficiului Federal pentru Recu486 Ibidem.
487 Cf. decizia

Curii Constituionale Federale din 3 septembrie 2008, n cauza

2BvR 1794/08 v Federal Republic of Germany, n www.refugeecaselaw.org

166

noaterera Refugiailor solicitanii au dreptul s exercite activiti

lucrative neindependente.
Permisul de edere nelimitat se retrage n cazul n care persoana
beneficiar a proteciei prsete Germania, acest act urmnd a fi
emis de un alt stat.
Membrii de familie ai solicitantului so i/sau copii beneficiaz
de recunoaterea dreptului de azil cu condiia ndeplinirii mai multor
criterii. Astfel, cstoria trebuie s fi fost deja ncheiat n statul din
care se refugiase persoana solicitant, iar recunoaterea ca azilant a
soului trebuie s nu fi fost retras sau revocat488. n privina copiilor,
acetia trebuie s fie minori i necstorii. Minorul nscut pe
teritoriul Germaniei beneficiaz de statutul prinilor si dac se
formuleaz cerere n acest sens n termen de un an de la naterea lui.
Persoana interesat are la dispoziie ci de atac a soluiei de
respingere a solicitrii de protecie, ntr-o faz administrativ n faa
Oficiului Federal pentru Recunoaterea Refugiailor i apoi n faa
instanei administrative competente. Dup epuizarea cilor de atac se
stabilete un termen de o lun pentru prsirea teritoriului statului, iar
n situaia n care exist un impediment legal la expulzare, se acord
un drept de toleran pentru o perioad de trei luni.
Statutul recunoscut urmeaz s nceteze dac strinul se plaseaz din
nou, de bun voie, sub protecia statului al crui cetean este, prin
primirea unui paaport sau rennoirea valabilitii acestuia, prin
redobndirea ceteniei pierdute, prin dobndirea unei noi cetenii, cu
condiia s poat beneficia de protecia noului su stat. Calitatea de
azilant nceteaz i prin renunarea persoanei ndreptite la acest statut.
O categorie aparte de refugiai n Germania o reprezint persoanele de origine etnic german care se afl n alte state, fiind refugiai
pe teritoriu strin n timpul sau ulterior celui de-al doilea rzboi
mondial, precum i etnicii care alctuiesc minoriti sau comuniti
germane n alte state, imigrani trzii 489. Problemele acestor
persoane sunt gestionate de Oficiul Federal Administrativ, demersurile
statului fiind n sensul integrrii lor, din toate punctele de vedere, n
Germania. Ca urmare a procedurilor n faa Oficiului Federal
488 Cf. decizia Curii Constituionale Federale din 22 ianuarie 1999, n cauza
2BvR 86/97 v Federal Republic of Germany, n idem.
489 Cf. P. Catrinciuc, Regimul juridic al strinilor, ed. II, Bucureti, 2008, p. 51-52.

167

Administrativ, aceste persoane primesc fie un permis de refugiat, fie

o adeverin de imigrant ntrziat i beneficiaz de ajutor financiar
al statului, destinat echivalrii cheltuielilor de relocare, precum i
compensaiei pentru bunurile abandonate n statul din care s-au
rentros n Germania. Aceste din urm sume se restituie statului dac
solicitanii i recupereaz proprietile ulterior. Regimul acestei
categorii de strini este unul privilegiat, n considerarea originii lor
etnice. Dealtfel, solicitanii din aceast categorie dobndesc odat cu
permisul de refugiat sau imigrant i cetenia german, fr alte
formaliti, prin nsi efectul legii.490
i n Austria dispoziiile legale edictate n materia azilului se
refer inclusiv la solicitrile de acordare a statutului de refugiat.491
Dispoziiile Legii nr. 8/1992 privind azilul i refugiaii fac n proporie
covritoare trimitere la normele coninute n Convenia O.N.U. de la
Geneva din 1951. Astfel, definirea solicitanilor ndreptii la
acordarea proteciei le are n vedere pe acele persoane aflate n afara
statului de provenien din cauza temerilor privind persecuia pe
motive rasiale, religioase, de naionalitate, apartenen la un grup
social sau politic i care nu poate sau nu vrea s obin protecia
statului n care este supus acestor persecuii sau temerii de a fi
persecutat. Dovezile care-l pot ndrepti pe solicitant la acordarea
statutului de refugiat trebuie s fie credibile. Legea precizeaz c
existena urmelor de tortur sau tratamente inumane, prezentarea de
documente pertinente sau faptul c solicitantul formei de protecie
provine dintr-un stat cunoscut ca prezentnd n general risc serios de
persecuie reprezint raiuni justificate pentru acordarea statutului de
refugiat.492
n Elveia regimul juridic al refugiailor care solicit acordarea
acestui statut este guvernat de dispoziiile Legii nr. 142.31/26 iunie
1998 privind azilul493. Potrivit acestor norme, statutul de refugiat se
acord persoanelor a cror via, integritate corporal sau libertate
sunt puse n pericol din cauza rasei, religiei, naionalitii, apartenenei
unui grup social sau opinie politic n statul din care provin, definiia
490
491
492
493

168

Ibidem.
Idem, p. 98.
Idem, p. 98-99.
Idem, p. 68.

fiind prin urmare cea coninut de textul Conveniei O.N.U. din 1951
privind refugiaii. Consiliul Federal actualizeaz periodic lista statelor sigure, avnd n vedere interzicerea repatrierii sau expulzrii
unui strin ntr-o ar n care este pus n pericol.494 Cererea de
protecie formulat n faa autoritilor elveiene trebuie motivat
temeinic i, pe ct posibil, probat. n cazul unor declaraii contradictorii, a prezentrii unor dovezi neconvingtoare ori a nscrisurilor i
declaraiilor false, persoana interesat nu se poate califica pentru
dobndirea statutului de refugiat. Intrarea n ar a solicitantului se
poate face dac cererea este depus la misiunile Elveiei din
strintate, la punctele de control de la frontiere, n aeroporturi etc.
Permisiunea de acces pe teritoriu este acordat n situaiile n care
viaa sau integritatea corporal a solicitantului sunt ameninate n
statul de origine sau n statul din care provine. Dac solicitantul este
supus msurii expulzrii sau repatrierii ntr-un stat n care viaa sau
integritatea corporal i sunt n pericol, poate dobndi permisiunea de
intrare pe teritoriul elveian. Protecia refugiailor n Elveia este
limitat, de regul, ea exercitndu-se pe durata conflictelor armate
interne n statele din care provin solicitanii, respectiv pe durata strii
de rzboi n rile respective. Accesul la justiie ca atribut al solicitanilor crora li s-au respins cererile de acordare a proteciei este
exercitat prin recurs promovat n faa autoritilor cantonale i
federale, decizia acestora din urm fiind definitiv.495
n Grecia, procedura de acordare a statutului de refugiat se ntemeiaz pe decrete prezideniale, adoptate ca urmare a propunerilor
diferitelor ministere interesate.496 Ministerul de externe i ministerul
de ordine public sunt abilitate s stabileasc modul de examinare a
cererii persoanei care solicit acordarea statutului de refugiat.
Normele interne din Grecia497 enun c procedura de soluionare a
494
495
496

Idem, p. 69-71.
Ibidem.
S-a constatat c Grecia nu a adoptat n termenul prevzut actele cu putere de
lege i actele administrative de stabilire a standardelor minime pentru primirea
solicitanilor de azil, nclcnd dispoziiile art. 26 din Directiva 2003/9/CE a
Consiliului din 27 ianuarie 2003 (cf. Hotrrea Curii de Justiie a Comunitilor
Europene (cea de-a cincea camer) din 19 aprilie 2007 n cauza Comisia vs.
Republica Elen, n European Court reports 2007, p. I-00057).
497 Decretul Prezidenial nr. 61/1999 care transpune directivele privind azilul i
Regulamentul Dublin II (cf. UNHCR, Laura Kok, op. cit., p. 21).

169

cererii, cile de atac, recunoaterea ca refugiat, retragerea recunoaterii, revocarea statutului de refugiat sunt reglementate n spiritul
Conveniei O.N.U. de la Geneva din 1951 privind refugiaii, a Protocolului privind statutul refugiailor din 1967, precum i a criteriilor i
mecanismelor pentru determinarea unui stat membru UE responsabil
cu examinarea unei cereri de azil coninute de Regulamentul CE nr.
343/2003.498
Este de menionat c mpotriva deciziilor de respingere a acordrii
proteciei se exercit ci de atac soluionate de un comitet compus
din reprezentani ai ministerului ordinii publice, ministerului de
externe i poliiei.
i n legislaia spaniol s-a ales soluia edictrii de norme comune
pentru azil i refugiai. Legea nr. 5 din 1994 definete n art. 2 azilul
ca fiind protecia de care se bucur un strin cruia i s-a acordat
statutul de refugiat.499
Normele coninute n Convenia O.N.U. privind statutul refugiailor sunt reluate n legislaia spaniol. Condiiile ce trebuie ndeplinite de solicitani sunt cele prevzute n Convenia de la Geneva din
anul 1951, Protocolul privind statutul refugiailor din anul 1967,
precum i n celelalte acorduri internaionale la care Spania este
parte500. Persoanele aflate deja pe teritoriul spaniol se adreseaz
printr-o cerere de acordare a proteciei autoritilor competente,
beneficiind de interpret, asisten medical i juridic. Persoanele
interesate pot depune cererea i la misiunile spaniole din strintate,
precum i la frontier, fiind admise temporar pe teritoriul rii n
vederea continurii procedurii de acordare a proteciei.501
498 Cu toate acestea, prin necomunicarea ctre Comisie a actelor cu putere de
lege i a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei
2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind standardele minime referitoare
la condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc resortisanii rilor tere sau apatrizii
pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive,
au nevoie de protecie internaional i referitoare la coninutul proteciei acordate,
Republica Elen nu i-a ndeplinit obligaiile care i revin n temeiul articolului 38
din directiv (cf. Cauza C-220/08, Cerere introductiv a Comisiei Comunitilor
Europene mpotriva Republicii Elene, n Journal Officiel C 183/19.07.2008, p. 16).
499 Completat cu Regulamentul de aplicare aprobat prin decret regal nr.
203/20.02.1995 (cf. Petre Catrinciuc, Regimul juridic al strinilor, ed. cit., p. 107 i urm.)
500 Cf. art. 3 din Legea nr. 5 din 1994 (ibidem).
501 Cf. P. Catrinciuc, op. cit., p. 108.

170

Persoana interesat creia i-a fost ncuviinat cererea de acordare

a proteciei dobndete din acel moment dreptul de a rezida pe
teritoriul spaniol, primete acte de identitate, beneficiaz de dreptul
la munc, eliberndu-i-se un permis n acest sens, i poate exercita
dreptul la libera circulaie fr a-i pierde drepturile obinute prin
acordarea proteciei.
Este de menionat c pe rolul Curii de Justiie a Comunitilor
Europene s-a aflat cauza C-266/08502 prin care reclamanta Comisia
Comunitilor Europene a solicitat instanei s constate c Regatul
Spaniei nu a adoptat actele cu putere de lege i actele administrative
necesare transpunerii Directivei 2004/83/CE a Consiliului din 29
aprilie 2004 privind standardele minime referitoare la condiiile pe
care trebuie s le ndeplineasc resortisanii rilor tere sau apatrizii
pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care,
din alte motive, au nevoie de protecie internaional i referitoare la
coninutul proteciei acordate. Prin simpla omisiune de comunicare a
adoptrii acestor norme, ctre Comisia Comunitilor Europene,
Regatul Spaniei nu i-a ndeplinit obligaiile care i revin n temeiul
articolului 38 din directiva 2004/83/CE, al crei termen de transpunere n dreptul intern a expirat la 10 octombrie 2006.503
Finlanda este unul dintre puinele state din lume care acord statutul de refugiat n limita unei cote. Potrivit dispoziiilor Legii Strinilor
din Finlanda504, parlamentul decide o dat cu discutarea bugetului,
numrul de refugiai ce urmeaz a fi primii n fiecare an, iar
guvernul finlandez stabilete alocarea acestei cote pe ri, fr limitri geografice.
ncepnd cu anul 2001, cota anual a fost stabilit la 750 persoane. Solicitanii care primesc acest statut sunt refugiaii astfel
definii de naltul Comisariat O.N.U. pentru Refugiai, aflai sub protecia direct a acestuia, precum i ali strini care se gsesc n
situaia de a necesita acordarea proteciei internaionale, anume:
strinul care are nevoie de protecie internaional fa de statul de
origine, strinul care trebuie s prseasc teritoriul primului stat n
care i s-a acordat azilul. Admiterea solicitanilor este condiionat i
502
503
504

Cf. Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 209/15.08.2008, p. 35.

Ibidem.
Seciunea 90, subseciunea 2 (cf. idem, p. 132).

171

de ndeplinirea criteriilor de integrare n societatea finlandez. n

acelai timp, acordarea proteciei nu trebuie s pun n pericol
ordinea public, sigurana naional sau relaiile internaionale ale
Finlandei.
n fiecare an circa o zecime din cota stabilit este rezervat cazurilor semnalate de naltul Comisariat O.N.U. pentru Refugiai i
ncadrate n categoria situaiilor stringente, persoanele respective
necesitnd acordarea proteciei internaionale de urgen din
considerente umanitare, avnd nevoie acut de tratament sau ngrijire
medical etc. Aceti din urm refugiai sunt selectai numai n
temeiul documentaiei ntocmite de UNHCR.
Cu aceste excepii, fiecare solicitare este supus analizei individuale. Statutul de refugiat este acordat persoanelor care se bucur de
drept de azil n Finlanda, strinilor care au primit dreptul de reziden
n temeiul statutului de refugiat i au fost admii n baza cotei
stabilite, membrilor de familie ai acestor strini.
Retragerea statutului de refugiat intervine n cazul n care strinul
se plaseaz de bun voie sub protecia statului din care provine, dac,
apatrid fiind, i-a redobndit cetenia, dac dobndete o nou
cetenie i poate beneficia de protecia acelui stat, dac strinul se
restabilete voluntar n ara pe care o prsise din cauza persecuiei,
dac nu mai subzist motivele care au determinat acordarea statutului
de refugiat.
Anularea statutului de refugiat are loc n situaia n care n momen tul formulrii cererii de protecie solicitantul a furnizat cu
intenie informaii incorecte sau a ascuns informaii, cu condiia ca
aceste omisiuni sau informaii incorecte s fi avut pondere n decizia
de acordare a statutului.
Cile de atac mpotriva deciziei Serviciului de Imigrare Finlandez
se invoc n faa Curii Administraive din Helsinki, a crei decizie
poate fi contestat n faa Curii Supreme Administrative.
Marea Britanie este i ea semnatar a Conveniei O.N.U. din 1951
privind refugiaii i a Protocolului din 1967, reprezentnd prin
tradiia istoric o destinaie preferat de persoane aflate n cutarea
proteciei internaionale. Procedura acordrii statutului de refugiat a
suferit modificri numeroase, iar ncepnd cu 5 martie 2007 aceasta
se supune aa-numitului New Asylum Model NAM o nou
172

procedur de azil. Intenia legiuitorului a fost, desigur, de armonizare

a legislaiei interne cu cea comunitar, dar i de respectare a
normelor internaionale n materie.505 Acest nou model a fost anunat
ca instituind o procedur de acordare a proteciei care s se desfoare pe o durat de maximum ase luni, urmnd s asigure o ct mai
rapid integrare a persoanelor interesate, ori, dimpotriv, o ndeprtare ct mai rapid de pe teritoriu a solicitanilor refuzai.
Un aspect pozitiv al noii proceduri introdus din anul 2007 n
Marea Britanie const n repartizarea fiecrui caz unui singur funcionar al Ministerului de Interne, care devine responsabil de caz pe
ntreaga durat a soluionrii cererii. Numele i datele de contact ale
responsabilului de caz sunt la dispoziia solicitantului de azil i a
reprezentanilor acestuia. Alocarea cazului unei singure persoane
reprezint un avantaj pentru solicitant, responsabilul de caz fiind
astfel perfect familiarizat cu situaia solicitantului pe care trebuie s-l
ghideze de-a lungul ntregii proceduri.
Procedura se desfoar naintea Tribunalului pentru Azil i
Imigraie, potrivit Legii naionalitii, imigrrii i azilului din anul
2002, precum i potrivit Legii imigraiei i azilului din 2004. Calea
de atac mpotriva deciziilor pronunate de Tribunalul pentru Azil i
Imigraie este de competena Curii de Apel.
n vederea atingerii obiectivului de procesare a cererilor n cel
mult ase luni, solicitanii de protecie au fost mprii n cinci
catgorii. Prima dintre acestea privete persoanele despre care exist
date c ar fi solicitat azil ntr-o ar ter i deci sunt neeligibili n
Marea Britanie. Cu toate c statelor le incumb obligaia de nereturnare, guvernele i trimit pe solicitani napoi pe teritoriul din care
provin dac exist convingerea c n acel stat au formulat cerere de
azil i nu sunt supui vreunei persecuii. Cel mai comun mecanism
folosit de Marea Britanie, ca i de alte state membre UE, este returnarea solicitanilor n alte state sigure, n temeiul Regulamentului
Dublin II. O alt categorie o reprezint minorii nsoii sau nensoii
care formuleaz solicitarea de protecie n nume propriu. Este de
menionat c principalul element de ncadrare n aceast categorie
505 Cf. Controlling our borders: Making migration work for Britain five-year
strategy for asylum and immigration, publ. de guvernul Marii Britanii n
www.archive2.official-documents.co.uk/document/cm64/6472.pdf

173

este, potrivit NAM, stabilirea exact a vrstei solicitantului, prin

serviciile de asisten social, n special pentru a se stabili dac este
sau nu vorba de un minor. Pn la determinarea ncadrrii, presupusul minor parcurge procedura de procesare a cererii ca orice
solicitant adult, ns asistat de lucrtori calificai n lucrul cu copiii. O
alt categorie de solicitri de protecie este a cauzelor n care apelul
nu suspend procedura de returnare, precum i a solicitrilor considerate evident nefondate. Este cazul cetenilor provenii dintr-una din
rile considerate sigure. Spre deosebire de alte state, Marea Britanie
procesaz cererile, dar de regul ele sunt respinse ca nefondate i
urmate de expulzare. n aceast situaie, apelul mpotriva respingerii
solicitrii poate fi exercitat, dar, evident, numai din afara Marii Britanii.
Considerm c soluionarea cererilor n procedura accelerat
reliefeaz unul dintre cele mai negative aspecte ale gestionrii situaiei refugiailor.
O dat inclui n categoria procedurii accelerate, solicitanii se afl
n stare de detenie pn la adoptarea unei decizii iniiale. Dac cererea
este respins n procedur accelerat, solicitanii pot face apel de pe
teritoriul Marii Britanii numai n situaiile n care apelul este suspensiv
de executarea msurii returnrii. Procedura se desfoar n regim de
urgen, solicitantul fiind audiat a doua zi de la formularea cererii, iar
decizia i se comunic n cea de-a treia zi. mpotriva acesteia poate
exercita calea de atac ntr-un termen de dou zile, judecata avnd loc n
termen de nou zile de la formularea cererii de protecie. n toat
aceast perioad solicitantul este deinut, indiferent de faza procedural
n care se afl, iar lipsirea de libertate dureaz pn la decizia final
acordarea statutului de refugiat, acordarea proteciei umanitare sau
respingerea cererii i ndeprtarea de pe teritoriul Marii Britanii.
Acest sistem a dus potrivit statisticilor la respingerea ntr-o proporie
foarte mare, pn la 99%, a cererilor de protecie. Dintre deciziile
apelate, doar aproximativ 2,4% au fost schimbate n calea de atac.506
506 n primele trei luni ale anului 2006, din 6260 solicitri de protecie formulate
n Marea Britanie i pentru care s-au declarat ci de atac s-a acordat statutul de
refugiat unei proporii de 10%, 12% au primit protecie umanitar i 78% au fost
respinse; poate fi dat ca exemplu i situaia nregistrat ntr-un singur centru de
primire a solicitanilor n procedura accelerat (Harmondsworth) : n aceeai
perioad au fost formulate 330 cereri iniiale iar 290 solicitani au uzat de calea de
atac; dintre acestea, 7 cauze au fost admise, 233 respinse, 10 retrase iar 50 amnate
(Cf. Quarterly Asylum Statistics, London, 2006, p. 3).

174

n aceast situaie, este evident c solicitanii nu au cum s-i

pregteasc aprarea, rezultatul fiind respingerea cererii i ndeprtarea
de pe teritoriu. Asistena i reprezentarea nu se pot realiza cu eficien
ntr-un timp att de scurt, prin urmare nu toate probele pot fi puse la
dispoziia celor care proceseaz solicitrile, nici n faza iniial, nici n
calea de atac. n plus, starea de detenie n care sunt plasai solicitanii
este aplicat ca regul i nu ca excepie. Cu toate c nu au fost svrite
fapte care s determine recluziunea solicitantului, acesta este ncarcerat
administrativ, pe o perioad nedefinit dac uzeaz de cile de atac.
Starea de detenie nu face obiectul unei cercetri a legalitii i
temeiniciei ei n mod periodic de ctre o autoritate sau instan.
Aceast practic se perpetueaz, n pofida recomandrilor naltului
Comisariat O.N.U. pentru refugiai507.
Procedura lipsete solicitantul de posibilitatea real de a-i susine
cauza, fiind privat de libertate i neavnd suficient timp pentru a-i
pregti argumentele i aprrile. n acelai timp, procedura accelerat
duce la ntemniarea automat a celor care formuleaz cerere de
protecie, nclcndu-se n acest fel spiritul normelor internaionale
n materia acordrii statutului de refugiat. Situaia acestor persoane
este paradoxal, tocmai pentru c n statul din care provin sunt
confruntai cu msuri precum lipsirea de libertate, iar n faza
prelucrrii solicitrii de protecie sunt ncarcerai fr a exista o
revizuire automat a duratei deteniei sau a msurii n sine.
n plus, pentru multe dintre cazurile soluionate n procedura
accelerat, cele 11 zile reprezint o perioad mult prea scurt pentru o
apreciere corect, cererile fiind n proporie covritoare respinse. n
general, solicitanii sunt n situaia de a fi cltorit perioade mari de
timp, n condiii improprii din moment ce fug de persecuie. Pentru
cei mai muli, refugiul a provocat traume, astfel c adesea ei nu sunt n
msur s ofere de ndat informaii i detalii coerente care s conduc
la adoptarea unei decizii corecte n ceea ce-i privete, aspecte ce nu fac
obiectul nici unei reglementri. Drept rezultat, solicitanii sunt adesea
confuzi i nu par s participe n mod activ la toate fazele procedurii de
analizare a solicitrii lor. n plus, asistena juridic este foarte dificil de
acordat n mod optim, fiind necesare documente, interviuri etc. ce
507 Cf. Ophelia Field, Alice Edwards, Alternatives to the Detention of Asylum
Seekers and Refugees, Legal Protection Policy Research Series, UNHCR, 2006, passim.

175

trebuie obinute n decurs de timp foarte scurt, 24 sau 48 ore, ct

dureaz termenele de formulare a cererilor i cilor de atac.508
Un alt aspect negativ este reprezentat de faptul c nu exist un
sistem care s-i permit solicitantului aflat n procedura accelerat
accesul la consultan juridic anterior intervievrii sale.509
Nu mai puin, persoanelor aflate n situaia de a cere acordarea
statutului de refugiat nu li se poate asigura un tratament corect din
moment ce sunt arbitrar ncadrate n categoriile menionate, anterior
audierii lor i plasai imediat n detenie.
Ulterior, obligaia de prezentare a solicitanilor pentru verificri
periodice este adesea dificil de realizat, iar deplasarea acestora
excesiv de oneroas i pe distane considerabile.
Asistena juridic acordat este i ea supus presiunii diferiilor
factori timpul scurt de pregtire a probelor, de exemplu, nu ofer
sigurana c obinerea ulterioar interviului de noi dovezi n sprijinul
cererii acestea vor fi luate n considerare de ctre responsabilul de caz. n
acelai timp, nu exist instituia suspendrii procedurii pentru obinerea
i prezentarea eventualelor noi probe. n multe situaii, solicitanilor li se
cere s semneze declaraii fr a le cunoate coninutul.
Calitatea procedurii trebuie deci pus n acord n multe privine cu
cerina de asigurare a proteciei refugiailor care fug de persecuie.
Un alt stat care, ca Finlanda, acord statutul de refugiat n temeiul
unei cote, este dominionul britanic Australia, a crui ordine juridic
intern n materie se subsumeaz prevederilor Conveniei O.N.U.
din 1951 i Protocolul din 1967.510
Cotele de admitere n Australia sunt mprite pe zone geografice
i reflect condiiile istorico-politice care au dus la apariia de
refugiai mai ales n cea de-a doua jumtate a secolului al XX-lea.
Solicitanii sunt ncadrai n programul indo-chinez, est-european,
latino-american, programul Orientul Mijlociu, programul african.511
508
509

Cf. The ew Asylum Model, publ. de Refugee Council, London, 2007, p. 5.
Cf. Sharon Oakley, Katrina Crew, Working against the clock: inadequacy
and injustice in the fast track system, ed. cit., passim.
510 Cf. Mirko Bagaric, Kim Boyd, Penny Dimopoulos, John Vrachnas,
Migration and Refugee Law in Australia, ed. cit., p. 28-55, 224 i urm.
511 Idem, p. 230 i urm.

176

n mod suplimentar fa de aceste cote, se acord permise de

intrare temporare solicitanilor provenii din zonele n care au
izbucnit conflicte armate, nclcri flagrante ale drepturilor omului,
situaii de criz. Persoanele care solicit acordarea proteciei
internaionale n Australia invocnd motive economice nu vor
dobndi acest statut. 512
Cu toate acestea, dac s-a stabilit c solicitantul a fost afectat,
oricnd n trecut, de temerea bine ntemeiat de persecuie, persistena
acestei temeri este prezumat n favoarea celui interesat, iar factorul
de decizie este cel care trebuie s demonstreze c situaia din statul de
provenien s-a schimbat ntr-un mod fundamental i durabil.513
5.2. ACORDAREA STATUTULUI DE REFUGIAT 
REGLEMETAREA ROM
Romnia a aderat la Convenia O.N.U. din 1951 i la Protocolul
din 1967 n anul 1991514. Pn n anul 2006 au fost adoptate mai
multe reglementri interne n materie: Hotrrea de Guvern nr. 28 din
27 ianuarie 1994 privind colarizarea solicitanilor de azil i a
refugiailor n Romnia515, Legea nr. 15 din 1996516, Ordonana
512 Cf. P. Catrinciuc, op. cit., p. 222-223.
513 Mirko Bagaric, Kim Boyd, Penny Dimopoulos, John Vrachnas, op. cit., p. 359.
514 Cf. Legea nr. 46/1991 pentru aderarea la Convenia privind statutul

refugiailor, precum i la Protocolul privind statutul refugiailor, publ. n Monitorul

Oficial nr. 148 din 17 ianuarie 1991.
515 Publ. n Monitorul Oficial nr. 39 din 11 februarie 1994; aceast norm a
rspuns nevoii de codificare a unei probleme urgente: accesul la colarizare al
solicitanilor de azil i refugiailor, pn la adoptarea unei legi speciale privind
statutul acestora; a fost abrogat prin Legea nr. 15/1996.
516 Cf. Legea nr. 15/1996, publ. n Monitorul Oficial nr. 69 din 5 aprilie 1996;
potrivit dispoziiilor art. 1, 2 i 3 statutul de refugiat se acorda, la cerere, strinului
care dovedea c n ara sa de origine are temeri justificate de a fi persecutat pentru
considerente de ras, naionalitate, religie, apartenen la un anumit grup social sau
pentru opiniile sale politice. Prin termenul ar de origine, n cazul unei persoane
care deine mai multe cetenii, se nelege fiecare ar al crei cetean este, iar n
cazul unei persoane fr cetenie, ara n care aceasta i are domiciliul. Strinul
care obine statutul de refugiat n Romnia se supune legislaiei romne i
conveniilor internaionale referitoare la statutul refugiailor, la care Romnia este
parte; Statutul de refugiat se putea acorda din considerente umanitare i strinului
care nu ndeplinete condiiile menionate anterior; Statutul de refugiat se acorda, la
cerere, i soiei sau, dup caz, soului i copiilor minori ai refugiailor; Legea a fost
abrogat prin O.G. nr. 102/2000.

177

Guvernului nr. 102/2000517 i Legea nr. 122/2006 Legea privind

azilul n Romnia518. Ordonana Guvernului nr. 102/2000 st la baza
coninutului actului normativ astzi n vigoare Legea nr. 122/2006.
Scopul iniial al adoptrii acestor norme a avut n vedere
conformarea legislaiei interne obligaiilor asumate prin aderarea la
reglementrile internaionale privind refugiaii. Ulterior s-a cutat
uniformizarea i alinierea legislaiei romne n domeniu cu dispoziiile
aquis-ului comunitar, inclusiv prin raportarea la mecanismele instituite
prin Regulamentul Dublin revizuit i prin EURODAC. Acest din urm
sistem a fost introdus n ianuarie 2003 n Uniunea European519 pentru
ca, prin facilizarea compararrii amprentelor solicitanilor de azil, s
poat fi identificate persoanele care au formulat cereri de protecie n
mai multe state membre ale UE520.
Legea nr. 122/2006 a instituit cadrul legal necesar funcionrii
sistemului de acordare a proteciei internaionale n statul romn,
transpunnd dispoziiile legislaiei comunitare n materie de azil, dar i
pe cele ale normelor juridice internaionale de protecie a refugiailor.
Constatm, n primul rnd, c i n Romnia a fost aleas soluia
reglementrii comune aplicabile att cererilor de acordare a dreptului
de azil, ct i statutului refugiailor, ntre care nu se face distincie.
n vederea punerii n aplicare a acestui act normativ, legiuitorul a
stabilit un termen de 90 de zile de la publicarea legii pentru adoptarea normelor metodologice coninute n Hotrrea Guvernului
nr. 1251/2006 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a
517 Adoptat cu modificri prin Legea nr. 323/2001, completat cu Normele de
Aplicare prin HG nr. 622/2001.
518 Publicat n Monitorul Oficial nr. 428 din 18 mai 2006.
519 Cf. Regulamenului Consiliului EC nr. 2000/2725 din 11 decembrie 2000 n
vederea instituirii sistemului EURODAC pentru compararea amprentelor n vederea
aplicrii dispoziiilor Conveniei Dublin (cf. Journal Officiel vol. L, 316/1 din
12.12.2000); EURODAC a devenit operaional din 15 ianuarie 2003 (cf. Journal
Officiel vol. C, 5/2 din 10.01.2003).
520 n anul 2005 au fost formulate 187.200 solicitri de verificare ctre
EURODAC. S-a observat c 17% (31600 persoane) dintre cei verificai prin acest
sistem mai depuseser anterior o cerere de protecie ntr-un alt stat membru UE, iar
3% (6200 persoane) n cel puin alte dou state membre (cf. Asylum Levels and
Trends in Industrialized Countries, 2006. Overview of Asylum Applications Lodged
in European and on-European Industrialized Countries in 2006, publ. de UNHCR,
Geneva, 2007, p. 3, nota 1).

178

Legii nr. 122/2006521. Aceste norme metodologice caut s reglementeze mai amnunit drepturile i obligaiile generale i specifice
ale tuturor persoanelor care solicit o form de protecie n Romnia,
precum i procedura de acordare, de anulare i de ncetare a acesteia.
Modificrile legislative au avut ca scop, pe de o parte alinierea
legislaiei naionale la legislaia european n materie. n conformitate cu angajamentele asumate de Romnia pentru integrarea n
Uniunea European i avnd n vedere faptul c n ceea ce privete
legislaia comunitar n domeniul azilului au intervenit modificri
semnificative determinate de imperativul adoptrii unei politici
comune a statelor membre n acest domeniu 522, prin Legea nr.
122/2006 au fost transpuse n cadrul juridic intern mai multe acte
normative comunitare: Directiva 2001/55/CE privind standardele
minime de protecie temporar n eventualitatea unui flux masiv de
persoane strmutate i msurile de promovare a balanei de eforturi
ntre statele membre n vederea primirii unor astfel de persoane i
suportarea consecinelor523, Directiva Consiliului 2003/9/CE din 27
ianuarie 2003 privind standardele minime pentru primirea
solicitanilor de azil524, Directiva Consiliului 2003/86/CE din 22
septembrie 2003 privind dreptul la reunificarea familiei525, Directiva
Consiliului 2004/83/CE din 29 aprilie 2004 privind standardele
minime pentru calificarea i statutul cetenilor rilor tere sau
apatrizilor ca refugiai sau ca persoane aflate n nevoie de protecie
internaional i coninutul proteciei acordate.526
521
522

Publicat n M.Of. nr. 833/10.10.2006

n acest sens a se vedea, n principal, Regulamentul Dublin II (Regulamentul
Consiliului EC nr. 2003/343 din 18 februarie 2003 privind stabilirea criteriilor i
mecanismelor pentru determinarea statului membru responsabil pentru examinarea
cererilor de azil formulate ntr-unul din statele membre de ctre o persoan din afara
Uniunii Europene, n Journal Officiel vol. L 50/25.02.2003; Regulamentul
Consiliului CE nr. 2003/1560 din 2 septembrie 2003 privind normele de aplicare ale
Regulamentlui Consiliului CE nr. 2003/343 n JOURNAL OFFICIEL vol. L
222/2003.
523 Publicat n Journal Officiel L 212/07.08.2001, p. 12-23.
524 Publicat n idem, L 31/06.02.2003, p. 18-25.
525 Publicat n idem, L 251/03.10.2003, p. 12-18.
526 Publ. n Journal Officielurnal Officiel vol. L304/30.09.2004, p. 12-23.

179

Termenii folosii n actele normative romne n materie sunt

preluai din aceste directive, spre exemplu: cerere de azil, solicitant
de azil527, procedur de azil, protecie subsidiar etc. Pe de alt parte,
legiuitorul a intenionat ca prin noile reglementri s nlture unele
disfuncionaliti constatate n procesul de aplicare a dispoziiilor
legale existente n materie528. ns, datorit caracterului dinamic al
fenomenului reglementat, este imperios necesar adaptarea periodic
a cadrului juridic existent n acest domeniu la nevoile reale ale
persoanelor crora li se adreseaz, precum i la problemele cu care se
confrunt n practic toi cei implicai att autoriti, ct i
solicitani.529
Legea nr. 122/2006 cuprinde principii i garanii procedurale,
drepturi i obligaii ale solicitanilor de azil i ale beneficiarilor unei
forme de protecie, formele de protecie asigurate, modalitatea
derulrii procedurii de azil, a procedurii transferului de responsabilitate asupra statutului de refugiat, procedura statului membru
responsabil, protecia temporar. Normele metodologice reglementeaz condiiile exercitrii drepturilor i ndeplinirii obligaiilor
prevzute de lege pentru i n sarcina solicitanilor, formele de
protecie acordate i procedura de azil, cauzele i procedura ncetrii
i anulrii statutului de refugiat sau a proteciei subsidiare, dispoziii
privind eliberarea documentelor de identitate i a celor de calatorie
pentru beneficiarii proteciei, prevederi de acordare a asistenei
materiale n favoarea solicitanilor de azil i a persoanelor care au
dobndit o form de protecie n Romnia, dispoziii privind
acordarea drepturilor i recuperarea ajutoarelor acordate persoanelor
care au dobndit o form de protecie. Normele metodologice
abordeaz, totodat, procedura statului membru responsabil i
protecia temporar. Noul cadru normativ statueaz i cu privire la
prevederile omise de vechea legislaie, cum ar fi procedura
transferului de responsabilitate dintre state n ce priveste declanarea
527 Pentru definiia azilului, a se vedea i A. Nstase, C. Jura, B. Aurescu, Drept
internaional public. Sinteze pentru examen, Bucureti, 1999, p. 109.
528 Cf. Nota de fundamentare a H.G. nr. 1251/13-09-2006.
529 A se vedea n acest sens i Commission of the European Communities,
Questions and Answers on the Commission Proposal to amend the EURODAC
Regulation, Memo/08/758, Brussels, 3 december 2008.

180

procedurii de azil i posibilitatea reunificarii familiale inclusiv pentru

persoanele care beneficiaza de protecie umanitar condiionat.530
Obiectul de reglementare al Legii nr. 122/2006531 se refer la
drepturile i obligaiile generale i specifice solicitanilor de azil i
persoanelor care au dobndit o form de protecie n Romnia,
primirea cererilor, nregistrarea i evidena solicitanilor de azil i a
persoanelor care au dobndit o form de protecie, procedura de azil,
procedura de anulare i ncetare a unei forme de protecie, precum i
asistena acordat solicitanilor de azil i a persoanelor care au
dobndit o form de protecie. Integrarea social a strinilor care au
dobndit o form de protecie n Romnia face obiectul unei alte
reglementri, Ordonana Guvernului nr. 44/2004 532 . Este de
menionat c, prin Legea nr. 122/2006 privind azilul in Romnia,
completat de normele metodologice, pentru a se permite
soluionarea unor situaii de natur procedural aprute n practic i
necesitatea mbuntirii calitii procedurii, s-a eliminat competena
alternativ a instanelor care soluionau cereri de acordare a statutului
de refugiat.
Oficiul Romn pentru Imigrri (O.R.I.)533 din cadrul ministerului
Administraiei i Internelor a devenit parte n procesele ce au ca obiect
cererile de acordare a statutului de refugiat. Oficiul Romn pentru
Imigrri are personalitate juridic. El reprezint autoritatea central
responsabil cu implementarea politicii privind refugiaii. n cadrul
procedurilor prevzute de Legea nr. 122/2006, deciziile sunt adoptate
de un reprezentant al O.R.I., dup intervievarea solicitantului. Calea
de atac mpotriva acestora este de competena judectoriei, care
examineaz cauza sub toate aspectele, instana fiind obligat s
readministreze tot probatoriul prezentat n faa O.R.I.
530 Cf. Augustin Fuerea, Drept internaional privat, ed. a III-a revzut i
adugit, Bucureti, 2008, p. 144-150.
531 Cf. Art. 1, completat potrivit art. 1 al Normelor de aplicare.
532 Aprobat cu modificari prin Legea nr. 185/2004, publ. n Monitorul Oficial
nr. 457/21 mai 2004.
533 Creat prin OUG nr. 55/2007 i HG nr. 639/2007, la data de 26.06.2007 prin
reorganizarea Oficiului Naional pentru Refugiai i a Autoritii pentru Strini (n
continuare, n text va fi indicat cu iniialele O.R.I.)

181

Formele de protecie acordate potrivit dispoziiilor Legii nr.

122/2006 au n vedere acordarea statutului de refugiat, a proteciei
subsidiare, precum i acordarea proteciei temporare, respectiv a
proteciei umanitare temporare.
Statutul de refugiat este rezervat solicitantului care n urma unei
temeri bine ntemeiate de a fi persecutat pe motive de ras, religie,
naionalitate, opinii politice sau apartenen la un anumit grup social
se afl n afara rii de origine i care nu poate sau, din cauza acestei
temeri, nu dorete protecia respectivei ri.534
Definiia reia practic noiunea refugiatului535 aa cum este ea
formulat n Convenia O.N.U. privind refugiaii din anul 1951,
ncercndu-se astfel o aliniere ct mai corect fa de normele
internaionale. Trebuie s remarcm n mod special c legea romn
este mai favorabil n acest sens fa de normele comunitare, statutul
de refugiat fiind acordat oricrui cetean strin sau apatrid care
ndeplinete condiiile prevzute de Convenia de la Geneva privind
statutul refugiailor i de Protocolul aferent.536
n afar de statutul de refugiat, Legea nr. 122/2006 reglementeaz
i alte forme de protecie protecia subsidiar i protecia umanitar
534 Anterior adoptrii Legii nr. 122/2006, definiia statutului de refugiat avea n
vedere Convenia de la Geneva din 1951; astfel, potrivit Deciziei nr. 146/28 ianuarie
1998 a fostei Curi Supreme de Justiie, se dispune c n temeiul art. 1, paragraful 1
lit. A din Legea nr. 46/1991 pentru aderarea Romniei la Convenia privind statutul
refugiatilor, precum i la Protocolul privind statutul refugiatilor, statutul de refugiat
se va aplica oricrei persoane care n urma unor evenimente suvernite nainte de 1
ianuarie 1951 i a unor temeri justificate de a fi persecutata datorit religiei, rasei,
naionalitii, apartenentei la un grup social sau opiniilor sale politice, se afla n afar
tarii a cror cetenie o are i care nu poate, sau, datorit acestei temeri, nu dorete
protecia acestei tari. Cum prin nscrisurile depuse la dosar, reclamantul nu a fcut
dovada ca ntrunete condiiile cerute de dispoziiile legale menionate, n mod just
instanta de fond a respins, ca nefondata, aciunea formulat de acesta. Mai mult, la
12 ianuarie 1995, reclamantul s-a adresat Secretariatului tehnic al Comitetului
Roman pentru Probleme de Migrari cu o declaraie, nregistrat sub nr. 142 din
aceeai data, prin care mentiona ca renuna la statutul de solicitant de azil i ca
solicita viza de ieire din ara pentru efectuarea unor cltorii n strintate.
Recursul declarat de reclamant nefiind ntemeiat, urmeaz a fi respins. (cf.
Curtea Suprem de Justiie, Secia Contencios Administrativ, Decizia nr. 146/28
ianuarie 1998, nepublicat).
535 Cf. art. 23 din Legea nr. 122/2006.
536 Idem, coroborat cu art. 2, lit. g.

182

temporar. Protecia subsidiar este acordat solicitantului care nu

ndeplinete condiiile pentru recunoaterea statutului de refugiat. n
acelai timp, protecia subsidiar privete i pe cei cu privire la care
exist motive temeinice s se cread c, n situaia returnrii n ara
de origine, vor fi expui riscului de condamnare la pedeapsa cu
moartea, sau vor fi supui torturii, ori tratamentelor inumane i/sau
degradante. Msura acordrii proteciei subsidiare se ntemeiaz i pe
faptul c n statul de origine solicitantul ar putea fi supus unei
ameninri serioase, individuale, la adresa vieii sau integritii sale,
care poate surveni i n urma violenei generalizate n cazuri de
conflict armat intern sau internaional, dac beneficiarul proteciei
subsidiare face parte din populaia civil.537
Protecia umanitar temporar este acordat n cazul unui aflux
masiv de persoane n perioade de conflicte armate n care Romnia
nu este angajat.538
Trebuie remarcat c protecia umanitar temporar nu poate fi
considerat un statut n sine, n spiritul Conveniei O.N.U. din 1951
privind refugiaii. Protecia umanitar temporar este n realitate un
mecanism de gestionare a fluxurilor de mas intervenite la un
moment dat. Aspectul negativ al acestui mecanism const n faptul c
solicitanii astfel desemnai nu beneficiaz de o procesare individual
a solicitrii de protecie. O dat ce conflictul dispare, dreptul lor de a
rmne pe teritoriul rii ia sfrit.539
Pornind de la necesitatea aplicarii regulamentelor comunitare i a
transpunerii n legislatia naional a principalelor Directive elaborate
pe plan european, deja menionate, Legea nr. 122/2006 stabilete
definirea termenilor cu care se opereaz n materie: form de protecie,
solicitant de azil, protecie subsidiar, protecie temporar, membrii de
familie, persoane strmutate, flux masiv, zon de tranzit etc.540
Preocuparea legiuitorului s-a orientat n direcia edictrii
dispoziiilor care s aib n vedere toate situaiile n care se pot gsi
solicitanii unei forme de protecie.
537
538
539
540

Cf. art. 26-27 din L. nr. 122/2006.

Cf. art. 29-30 din idem.
Considerm c dispoziiile nu sunt mai restrictive fa de normele comunitare.
Art. 2 din Legea nr. 122/2006.

183

Astfel, Legea nr. 122/2006 nltur diferena de regim juridic

dintre persoanele care au primit statut de refugiat i cele care au
dobndit protecie umanitar condiionat. n acest fel se
reglementeaz accesul ambelor categorii de persoane la drepturile
conferite prin lege.
Se dispune astfel541, c protecia subsidiar se acord pentru alte
motive dect cele prevzute n Convenia O.N.U. din 1951. Anume,
aa cum statueaz art. 26542, obin acest statut strinii sau apatrizii
care nu ntrunesc cerinele pentru recunoaterea statutului de refugiat
i cu privire la care exist motive temeinice s se considere c n
cazul returnrii n ara de origine, respectiv n ara n care i aveau
reedina obinuit, vor fi expuse unui risc serios i care, datorit
acestui risc nu pot sau nu vor protecia statului de provenien.
Aceste texte trebuie coroborate cu dispoziiile prin care legiuitorul a
ales s defineasc riscul serios. Este real ns c aceast noiune se
regsete mult mai departe de art. 2 din lege,543 articol care are ca
obiect definirea termenilor folosii n actul normativ. Explicaia poate
consta n faptul c definirea riscului serios reprezint n realitate
enumerarea situaiilor cu care solicitantul proteciei subsidiare
urmeaz a fi confruntat dac nu primete aceast form de protecie.
Riscul serios este definit n legea romn ca reprezentnd
condamnarea la pedeapsa cu moartea sau executarea unei astfel de
pedepse, tortura, tratamente ori pedepse inumane sau degradante, o
ameninare serioas, individual, la adresa vieii sau integritii ca
urmare a violenei generalizate n situaii de conflict armat intern sau
internaional, dac solicitantul este civil.
Textul art. 26 al Legii nr. 122/2006 a fcut obiectul controlului de
constituionalitate, dar excepia a fost respins.544
541 Cf. art. 2, lit. h din Legea nr. 122/2006.
542 Cf. art. 26, alin. 1 din idem.
543 Cf. art. 26, alin. 2 din idem.
544 Decizia nr. 648/2006, pronunat de

Curtea Constituional n cauzele:

Ahmed Mohamed Ahmed Abbas, Ike John i Jonson Kawa n Dosarele
nr.6.831/RF/2005 (43.126/3/2005), nr.47.428/3/2005 i, respectiv, nr.44.006/3/2005
(7.122/RF/2005) ale Tribunalului Bucureti Secia a VIII-a conflicte de munc,
asigurri sociale, contencios administrativ i fiscal, Nganga Tanga Gabriel n
Dosarul nr.1.515/302/2006 al Judectoriei Sectorului 5 Bucureti (publ. n Monitorul
Oficial, nr. 971/05.12.2006); excepiile de neconstituionalitate fuseser ridicate cu

184

Autorii acesteia au susinut c pe de o parte, prevederile atacate

sunt lipsite de claritate i precizie n ceea ce privete definirea naturii
i coninutului pedepselor i tratamentelor pentru a putea fi
considerate inumane sau degradante. Pe de alt parte, textul invocat
ar limita condiiile de acordare a proteciei umanitare doar la situia
n care riscul de tortur, pedepse sau tratamente inumane sau
degradante ar surveni dintr-o temere bine ntemeiat de persecuie ce
are la baz unul sau mai multe dintre motivele definiiei Conveniei
O.N.U. din 1951, i anume rasa, religia, naionalitatea, opiniile
politice, apartenena la un anumit grup social. Aceast limitare
contravine, n viziunea autorilor excepiei, dreptului absolut la via
i la integritate fizic i psihic, precum i dreptului la protecie
mpotriva torturii, statuate att n Constituie, ct i n instrumente
juridice internaionale la care Romnia este parte.
Instana a argumentat respingerea excepiei prin faptul c-i
exercitase deja controlul de constituionalitate asupra unor dispoziii
similare. n jurisprudena sa anterioar n materie 545 , Curtea
Constituional se pronunase n mod constant n sensul c
dispoziiile legale criticate ce reglementeaz condiiile n care se
poate acorda protecia umanitar condiionat sunt n deplin
concordan cu prevederile constituionale i convenionale prin care
se consfinete dreptul la via i la integritate fizic i psihic.
Totodat, a afirmat instana de control constiuional, singura condiie
impus de prevederile legale atacate o reprezint existena unor
motive temeinice cu privire la care s se cread c, dac va fi returnat
n ara de origine, strinul va fi expus unui risc serios constnd n
tortur, tratamente sau pedepse inumane ori degradante.
De asemenea, n ceea ce privete criticile referitoare la lipsa de
claritate i precizie a textului de lege contestat, s-a reinut c acesta
privire la dispoziiile similare din OUG nr. 102/2000, abrogat odat cu adoptarea
Legii nr. 122/2006; n motivarea deciziei, Curtea Constituional arat c se
pronunase anterior cu prilejul soluionrii excepiei de neconstituionalitate a
dispoziiilor art.5 pct.2 din Ordonana Guvernului nr.102/2000 privind statutul i
regimul refugiailor n Romnia, prevederi al cror coninut juridic a fost preluat n
art.26 alin.(1) i alin.(2) pct.2 din Legea nr.122/2006 (cf. Ibidem).
545 Cf. Decizia Curii Constituionale nr.264/2006 publ. n Monitorul Oficial
nr. 324/11.04.2006; Decizia Curii Constituionale nr.345/2005 publ. n Monitorul
Oficial nr. 775/25.08.2005.

185

ofer suficiente repere i elemente pentru ca persoana creia i se

adreseaz s neleag condiiile n funcie de care i se poate acorda
forma solicitat de protecie umanitar.
Totodat, s-a mai artat c determinarea circumstanelor specifice
fiecrei situaii n parte, a riscurilor la care ar fi expus o persoan n
cazul returnrii sale n ara de origine sau n ara n care i avea
reedina obinuit, precum i aplicarea sau mai ales, n mod
surprinztor, considerm noi, interpretarea textului de lege criticat
sunt aspecte ce exced obiectului controlului de constituionalitate,
fiind atribute ale organelor competente n aceast materie sau ale
instanei de judecat. Prin urmare, textul criticat a rmas n vigoare.
Pentru protecia umanitar temporar, legiuitorul a ales s
enumere cerinele care trebuie ndeplinite de solicitanii de azil fa
de care se adopt aceast procedur cu caracter excepional n
articolul ce conine definirea termenilor cu care se opereaz546.
Legea detaliaz i procedura de acordare a acestui tip de protecie547.
Protecia umanitar temporar prevede c solicitanii care
beneficiaz de acest statut sunt acele persoane care fac parte din
populaia civil, care i-au prsit ara de origine ca urmare a unui
conflict armat i nu pot reveni acolo n condiii de siguran.548
n situaia n care solicitanii fac parte dintr-un flux masiv de
persoane strmutate, acetia vor fi ncadrai ntr-o procedur special,
denumit protecia temporar.549 Aceat protecie are un caracter
excepional i privete persoanele strmutate din ri tere care nu se
pot ntoarce n ara de origine i necesit ajutor imediat, acordat
temporar. Existena i/sau iminena fluxului masiv de astfel de
persoane strmutate reprezint o chestiune de fapt i intr sub
incidena normelor privind protecia internaional doar n momentul
n care Consiliul Uniunii Europene emite o decizie prin care se
statueaz apariia acestei situaii.550 Numai de la data acestei decizii
strinii aflai n situaia respectiv sunt ndrituii s beneficieze de
protecie internaional pentru flux masiv de persoane strmutate prin
546
547
548
549
550

186

Cf. art. 2 din Legea nr. 122/2006.

Cf. art. 30-33 din idem.
Cf. art. 29 din idem.
Cf. art. 130-134 din L. nr. 122/2006.
Cf. art. 131 alin. 1 din Legea nr. 122/2006.

adoptarea unei hotrri de Guvern n care vor fi prevzute condiiile

concrete de acordare.
Legiuitorul romn a urmrit s consfineasc prioritatea dreptului
comunitar asupra celui naional prin preluarea i n aceast situaie a
normelor U.E. ns, avnd n vedere condiiile concrete n care pot
aprea fluxuri masive de persoane strmutate, considerm c suprareglementarea prin decizie a Consiliului U.E. i apoi prin Hotrre de
Guvern poate duce la o amnare sine die a accesului la procedura de
acordare a proteciei. n acest mod s-ar crea i o situaie mai grea
persoanelor aflate n cauz, care fr a fi n culp i-ar vedea
solicitrile de acordare a proteciei respinse ca premature sau chiar ca
inadmisibile. Romnia poate propune Consiliului emiterea unei
decizii care s stabileasc existena fluxului masiv551, ns legiuitorul
romn a stabilit c strinii n cauz beneficiaz de protecie
temporar doar de la data prevzut n decizia Consiliului Uniunii552.
Astfel, cu toate c reglementarea proteciei temporare transpune
normele comunitare, statul romn poate fi tras la rspundere pentru
nclcarea dispoziiilor Conveniei O.N.U. din 1951 privind refugiaii.
Urmeaz ca practica s confirme sau s infirme eficiena
procedurii i rezultatele ei. Este evident, ns, c scopul principal este
de a acorda o protecie pe o perioad limitat i mai ales de a nu a
suprancrca sistemul de examinare a cererilor cu un numr presupus
mare de solicitri care s-ar aduga celor formulate n mod individual,
pentru alte motive.
Durata de acordare a proteciei temporare este de un an. Ea poate
fi prelungit automat cu perioade de pn la 6 luni, fr ns a depi
cu totul doi ani. Un aspect pozitiv este acela c transferul persoanelor
care beneficiaz de protecie temporar se poate efectua numai n
cazul n care exist acordul celor n cauz553. Ulterior expirrii
perioadei maxime de doi ani, sau, dup caz, ulterior ncetrii cauzelor
care au determinat prsirea rii de origine, cei interesai pierd
beneficiul proteciei temporare. Acetia sunt obligai s prseasc
teritoriul Romniei. n schimb, ei pot formula cerere individual de
551
552
553

Cf. art. 131 alin. 2 din L. nr. 122/2006.

Idem, alin. 3.
Cf. Art. 140 alin. 1, teza final din Legea nr. 122/2006.

187

protecie, dac se ncadreaz ntr-una dintre celelalte categorii

prevzute de lege.
Pe de o parte, putem afirma c reglementarea romn n materia
fluxului masiv de persoane strmutate acoper i unele situaii cu
privire la care Convenia O.N.U. din 1951 nu fcea referire. Avem n
vedere c acordarea statutului de refugiat, potrivit Conveniei, se
ntemeiaz tocmai pe analiza situaiei individuale a solicitantului, iar
nu pe existena unui flux masiv de persoane care necesit simultan
protecie. Soluia proteciei temporare este reglementat i la nivelul
comunitar, precum i n alte state ale lumii. n schimb, considerm c
cerina asigurrii proteciei nu este ntrunit n mod eficient prin
legea romn datorit faptului c ea este limitat indiferent de
prelungirea conflictului care a dus la crearea fluxului masiv de
persoane.
Legiuitorul romn reformuleaz definiia refugiatului554 prin
trimitere la condiiile prevzute de Convenia O.N.U. din 1951555.
Aceast definiie conine cerinele necesare pentru ca solicitantul s
poat beneficia de protecia internaional pe teritoriul Romniei.
Definirea noiunii de refugiat este detaliat n normele de aplicare.
Acolo sunt dezvoltate mai amnunit conceptele de acte, motive i
ageni de persecuie, precum i temerea bine ntemeiat de a fi
persecutat sau expus unui risc serios. Astfel, n vederea stabilirii
ndeplinirii condiiei referitoare la existena persecuiei, trebuie s se
aib n vedere acele acte i fapte care sunt suficient de grave, prin
natura lor sau datorit includerii lor ntr-o practic sistematic,
precum i datorit recurenei, nct reprezint o nclcare grav a
drepturilor fundamentale ale omului556, n special a celor de la care
nu se pot face derogri potrivit art. 15 alin. 2 din Convenia pentru
aprarea drepturilor omului si a libertilor fundamentale557. Aceste
acte i fapte ndreptesc acordarea proteciei celui interesat i atunci
cnd ele alctuiesc un ansamblu de msuri diverse, concretizate
554 Cf. Art. 2 lit. g, coroborat cu disp. art. 23 din Legea nr. 122/2006.
555 Cf. Adrian Nstase, Bolintineanu Alexandru, Drept internaional

contemporan, ed. cit., p. 46.

556 Cf. Art. 23 alin. 1 din Legea nr. 122/2006 i art. 9 din Normele de aplicare.
557 ncheiat la Roma la 4 noiembrie 1950, ratificata prin Legea nr. 30/1994.

188

inclusiv n nclcri ale drepturilor omului, care sunt suficient de

grave pentru a afecta drepturile i libertile solicitantului.
Actele i faptele care au determinat refugiul pot fi considerate ca
ntrunind criteriul persecuiei dac au fost determinate de motive cum
sunt rasa, naionalitatea, religia, apartenena la un anumit grup social
sau opinia politic, indiferent dac acestea sunt reale sau doar au fost
atribuite persoanei n cauz de ctre agentul care exercit
persecuia558. Este de precizat c actele i faptele caracterizate ca
fiind persecutorii559 nu sunt enumerate n mod limitativ. Aa cum se
exprim legiuitorul n vederea stabilirii motivelor de persecuie
trebuie luate n considerare urmtoarele.560 Acest text trebuie
interpretat n sensul c acordarea statutului de refugiat se face n mod
obligatoriu n cazul n care cererea se ntemeiaz pe motivele artate,
dar, evident pot fi luate n considerare i alte motive.
Aceleai consideraii se desprind i din precizarea legiuitorului
care dispune c enumerarea agenilor de persecuie nu este
exhaustiv.561
Dintre motivele de persecuie, sunt avute n vedere, pentru
conceptul de ras, n special considerente privind culoarea,
descendena sau apartenena solicitantului la un anumit grup etnic. n
cazul conceptului de religie, actul normativ se refer n special la
orientarea ctre ateism sau ctre credine teiste, ori nonteiste, la
participarea sau dimpotriv la neparticiparea la ritualuri formale n
public ori n cercuri private. Aceste activiti pot avea loc n mod
individual sau mpreun cu alte persoane. Ele pot consta i n alte
acte religioase sau expresii ale credinelor spirituale i religioase,
558
559

Cf. Art. 9 alin. 1 i 2 din Normele de aplicare ale Legii nr. 122/2006.
Dispoziiile art. 9 alin.(3) din Normele de aplicare ale Legii nr. 122/2006 au
n vedere violenta fizica si psihica, inclusiv a actelor de violenta sexual; msurilor
legale, Administraive, politienesti si/sau judiciare, care sunt discriminatorii sau sunt
aplicate intr-o maniera discriminatorie; acuzarii sau pedepsei disproportionate ori
discriminatorii; imposibilitatii rejudecarii ca urmare a unei pedepse discriminatorii
sau disproportionate; acuzarii sau pedepsirii ca urmare a refuzului de indeplinire a
serviciului militar in caz de conflict, atunci cand indeplinirea serviciului militar ar
presupune savarsirea de crime sau acte care intra sub incidenta cauzelor de excludere
prevzute la art. 25 alin. (1) din lege; abuzuri sau acte de discriminare specifice
genului, precum si abuzuri sau acte de discriminare specifice privind copiii.
560 Cf. art. 10 alin. 1 al Normelor de aplicare ale Legii nr. 122/2006.
561 Cf. Art. 11 alin. 1 din idem.

189

precum i n alte forme de conduit personal sau comun, bazate ori

impuse de o anumit religie.562
n privina naionalitii, sunt avute n vedere apartenena la un
grup caracterizat de identitate cultural, etnic sau lingvistic, de
origini geografice ori politice comune sau de relaia solicitantului cu
populaia altui stat563. Se poate observa c legiuitorul romn acord
un neles larg naionalitii, care nu este restrns la noiunile de
cetenie sau apatridie.
Definirea apartenenei la un anumit grup social are n vedere
situaia n care membrii acelui grup au caracteristici nnscute sau un
trecut comun, care nu pot fi schimbate, sau trsturi ori credine
fundamentale pentru identitatea sau contiina unei persoane, motiv
pentru care nu poate fi forat s renune la acestea. Legea stabilete
c grupul are o identitate distinct atunci cnd este perceput ca atare
de ctre restul societii din ara de origine. n funcie de
circumstanele din statul de provenien, un anumit grup social poate
desemna o comunitate ai crei membri au o alt orientare sexual fa
de restul societii aceasta fiind trstura comun. Orientarea
sexual diferit de a majoritii, doar prin simpla ei existen, nu
conduce la ncadrarea solicitantului n mod automat ca aparinnd
unui grup social n sensul legii atunci cnd aciunile specifice
orientrii sexuale sunt fapte penale potrivit legii romne. Aspectele
referitoare la gen pot fi incluse n noiunea de orientare sexual, cu
condiia sa nu fie unicul motiv pe care se ntemeiaz cererea de
acordare a proteciei.564
Noiunea de opinie politic are n vedere exprimarea unei opinii
cu privire la o anumit problem, legat de eventuali ageni de
persecuie statali sau nonstatali565. Opinia politic poate fi legat i
de practicile i metodele respectivilor ageni de persecuie. Este ns
de remarcat c soluia legislativ romn nu pune condiia ca aceste
opinii s fi fost exprimate manifest de ctre solicitant.
Agenii de persecuie avui n vedere de legiuitor sunt statul,
partidele sau organizaiile care controleaz statul ori o parte
562
563
564
565

190

Cf. art. 10 lit. b din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.
Idem, lit. c.
Idem, lit. d (iii).
Aa cum sunt ei enumerai n disp. art. 11 din idem.

important din teritoriul acestuia, ageni neguvernamentali, dac

statul sau organismele sale, dar i organizaiile internaionale, nu sunt
capabili sau nu doresc s asigure protecie mpotriva persecuiei sau
cand acetia i asum ori tolereaz actele agenilor neguvernamentali.
n aprecierea existenei temerii bine ntemeiate ca solicitantul s
fie persecutat566, dar i a riscului serios de a fi expus persecuiei567,
autoritatea competent romn va lua n considerare dac la baza
acestora stau evenimente care s-au petrecut anterior sau ulterior
prsirii rii de origine de ctre solicitant. De asemenea, se prevede
c exist temere bine ntemeiat de persecuie, precum i un risc
serios, chiar dac ele sunt consecine ale aciunilor desfurate de
solicitant dupa prsirea rii de origine. Condiia este ca aciunile
respective s constituie expresia i continuitatea convingerilor sau a
orientrilor pe care le avea solicitantul n ara de origine.
Trebuie remarcat i aici armonizarea legislaiei interne cu
dispoziiile comunitare. Astfel, normele de aplicare ale Legii nr.
122/2006 reproduc practic dispoziiile Directivei 2004/83/CE568 cu
privire la criteriile pe care trebuie s le ntruneasc persecuia din
punct de vedere al elementelor materiale, al subiecilor activi i a
motivelor de persecuie pentru ca solicitantul formei de protecie s
fie ndreptit la obinerea ei: msuri legale discriminatorii i pedepse
discriminatorii.
Legea nr. 122/2006 precizeaz care sunt cauzele de excludere de
la recunoaterea statutului de refugiat 569 . Acestea reluate n
dispoziiile privind cauze de excludere de la acordarea proteciei
subsidiare,570 normele fiind aceleai n ambele situaii. Mai mult,
legiuitorul a neles 571 s exclud i de la acordarea proteciei
umanitare temporare pe strinii sau apatrizii care se afl n situaia de
a fi svrit n calitate de autori, instigatori sau complici fapte cum ar
fi: o infraciune contra pcii i omenirii, o crim de rzboi ori o alt
566 Cf. art. 23 alin. 1 din Legea nr. 122/2006 i art. 12 din Normele
metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.
567 Cf. art. 26 alin. 1 din Legea nr. 122/2006.
568 Cf. art. 4, 9, 10 din Directiva 2004/83/CE
569 n art. 25 din Legea nr. 122/2006.
570 Cf. art. 28 din Legea nr. 122/2006.
571 Cf. art. 33 din Legea nr. 122/2006.

191

infraciune definit conform tratatelor internaionale relevante la care

statul romn este parte sau a altor documente internaionale n
temeiul crora s-au nscut obligaii n sarcina Romniei, o
infraciune grav de drept comun, acte de terorism, sau reprezint un
pericol pentru ordinea public sau sigurana naional .572 Edictate n
condiiile tendinei generale a statelor de a se ngriji n primul rnd de
sigurana propriilor ceteni, este de remarcat totui c dispoziiile
care prevd ncetarea, retragerea i anularea formelor de protecie din
motive de interes naional, siguran naional sau ordine public
adoptate n legea romn nu reflect spiritul Conveniei O.N.U. din
1951 privind refugiaii. Trebuie menionat c toate aceste condiii n
prezena crora se refuz acordarea formelor de protecie reiau
dispoziiile n materie ale Directivei privind normele minime
referitoare la cerinele care trebuie ndeplinite de resortisanii rilor
tere sau de apatrizi pentru a putea solicita statutul de refugiat,
precum i de persoanele care necesit protecie internaional
2004/83/CE i Directivei procedurii azilului 2005/85/CE573 care
reglementeaz cauzele de ncetare, retragere i anulare a statutului de
refugiat.
Legea 122/2006 edicteaz pe larg principiile i garaniile
procedurale.574 Astfel, n conformitate cu principiile Conveniei
privind Drepturile Omului i transpunnd reglementrile UE n
domeniul azilului, se garanteaz accesul la procedura de azil fiecrui
cetean strin sau apatrid care solicit protecia statului romn.
Solicitantul se bucur de prezumia de bun-credin. Datele i
informaiile legate de persoana care solicit protecie statului romn
i de cazul acesteia sunt confideniale. Nereturnarea face parte dintre
principiile edictate n textul menionat, legiuitorul prevznd c
mpotriva solicitantului de azil nu poate fi luat msura expulzrii,
extrdrii, sau a returnrii forate de la frontiera ori de pe teritoriul
Romniei. La fel, dispoziiile Legii nr. 122/2006 statueaz interdicia
discriminrii pe considerente de ras, naionalitate, etnie, limb,
religie, categorie social, convingeri, sex, vrst, orientare sexual,
handicap, boal cronic, apartenen la o categorie defavorizat,
572 Aa cum sunt ele prevzute la art. 28 din Legea nr. 122/2006.
573 Cf. art. 12, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 122/2006.
574 Cf. Capitolul II al Legii nr. 122/2006.

192

situaie material, statut dobndit la natere sau ulterior. Actul

normativ statueaz i importana respectrii principiului unitii
familiei575, stabilete prioritatea interesului superior al minorului i
prevede garanii pentru minorii nensoii solicitani de protecie.
Legiuitorul consacr i principiul nereturnrii solicitanilor aflai n
procedura de acordare a statutului de refugiat576. Scopul staturii
acestui principiu are n vedere armonizarea legislaiei interne cu
textul Conveniei O.N.U. din 1951. Astfel, aa cum s-a statuat n art.
33 al acestui din urm text, principiul nereturnrii oprete statele s
trimit un refugiat ntr-o ar n care viaa sau libertatea sa ar fi
ameninate pe motive de ras, religie, naionalitate, apartenen la un
grup social sau opinii politice. n acelai timp, refugiatul nu poate fi
trimis ntr-o ar unde nu ar fi protejat mpotriva unei astfel de
returnri. Aa cum s-a artat n doctrin, unii autori consider c
principiul nereturnrii are valoare de norm cutumiar, reprezentnd
o obligaie general, opozabil tuturor statelor577.
ns, inclusiv n cazul afluxurilor de refugiai, survenite n general
ca urmare a apariiei unor conflicte armate, multe state nu sunt
dispuse s aplice principiul nereturnrii i, implicit, s acorde
protecia solicitat.578 Cnd intervin astfel de situaii, refugiaii sunt
uneori admii pe o baz temporar, cu toate c de regul persoanele
care i-au prsit ara din cauza conflictelor armate se ntorc n statul
de origine o dat ce conflictul a luat sfrit.
Este de remarcat c acest statut temporar acordat celor care
solicit protecie este un hibrid ntre respectarea i nclcarea
dispoziiilor Conveniei O.N.U. privind refugiaii. De aceea, pentru a
evita ambiguitile n tratamentul acordat cererilor de protecie i
pentru a nu exista posibilitatea atragerii rspunderii statului romn
fa de poteniala nclcare a art. 33 din Convenia O.N.U. din 1951,
legiuitorul romn a inut s ntreasc poziia normelor interne fa
de acest principiu prin includerea sa explicit n Legea nr. 122/2006.
575
576
577

A se vedea disp. art. 24, 27, 32 din Legea nr. 122/2006.

Cf. art. 16 din idem.
Cf. G. Goodwin-Gill, ereturnarea: Evoluia principiului fundamental al
proteciei refugiailor, loc. cit., p. 44; Raluca Miga-Beteliu, Drept internaional.
Introducere n dreptul internaional public, Bucureti,1998, p. 159-160
578 Cf. Raluca Miga-Beteliu, op. cit., p. 160.

193

Textul romn nu instituie ns dispoziii mai favorabile fa de

cele onusiene. Normele de aplicare ale Legii nr. 122/2006 statueaz
excepiile de la principiul nereturnrii579. Astfel, potrivit alineatului 1
al art. 75 din Normele de aplicare, n cazul solicitanilor care se afl
ntr-una dintre situaiile prevzute la art. 44 din Legea nr. 535/2004
privind prevenirea i combaterea terorismului580, Oficiul Romn
pentru Imigrri dispune retragerea documentului temporar de
identitate. Totodat, autoritile competente dispun, dac este cazul,
luarea n custodie public581. Msura de expulzare, extrdare sau
returnare forat este pusa in executare de ndat ce a fost respins
cererea de azil, printr-o hotarare executorie582.
Garania nediscriminrii583 const n aplicarea dispoziiilor Legii
nr. 122/2006 oricror persoane, indiferent de ras, naionalitate,
religie, etnie, limb, categorie social, convingeri, sex, orientare
sexual, vrst, handicap, boal cronic necontagioas, infectare HIV
sau apartenen la o categorie defavorizat, indiferent de situaia
material, de statutul avut la natere ori dobndit ulterior, sau
indiferent de orice alt distincie. Nediscriminarea presupune, n
viziunea textului Legii nr. 122/2006, respectarea egalitii, excluderii
privilegiilor i discriminrii ntre persoane. n acelai timp584, printre
actele de persecuie care ndreptesc solicitantul s beneficieze de
protecie sunt incluse i diversele forme de discriminare. Acestea pot
consta n msuri legale, administrative, poliieneti i/sau judiciare
care sunt discriminatorii sau sunt aplicate ntr-o manier
discriminatorie, acuzele sau pedepsele disproporionate ori discrimi579 Art. 75 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.
580 Publ. n M. Of. nr. 1161 din 8 decembrie 2004; potrivit disp. art. 44 din

L. nr.
535/2004, mpotriva cetenilor strini sau apatrizilor despre care exist date sau
indicii temeinice c intenioneaz s desfoare acte de terorism ori de favorizare a
terorismului se dispune msura de declarare ca persoan indezirabil pentru Romnia
sau de ntrerupere a dreptului de edere n ar, dac mpotriva acestora nu s-a dispus
msura nepermiterii ieirii din ar, potrivit legii privind regimul strinilor n
Romnia; aceste prevederi se aplic i solicitanilor de azil, refugiailor i victimelor
conflictelor armate ale cror statut i regim sunt reglementate prin legi speciale.
581 Potrivit prevederilor art. 87, 91, 93-96 din O.U.G. nr. 194/2002 privind
regimul strinilor n Romnia, republicat n M. Of. nr. 421 din 5 iunie 2008.
582 Cf. Art. 75 Alin. 2 al Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.
583 Cap. 5 al Legii nr. 122/2006.
584 Art. 9 alin 3 al Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.

194

natorii, imposibilitatea rejudecrii ca urmare a unei pedepse

discriminatorii sau disproporionate, acuzarea sau pedepsirea ca
urmare a refuzului de ndeplinire a serviciului militar n caz de
conflict, atunci cnd ndeplinirea serviciului militar ar presupune
svarsirea de crime sau acte care intr sub incidena cauzelor de
excludere de la acordarea proteciei 585 , abuzuri sau acte de
discriminare specifice genului cruia-i aparie solicitantul, precum i,
dac e cazul, abuzuri sau acte de discriminare specifice privind
copiii.
Totodat, se garanteaz respectarea principiului unitii familiei586,
aa cum este aceasta definit n Legea nr. 122/2006: soul sau soia,
copiii minori necstorii, aflai n ntreinerea solicitantului,
indiferent dac ei provin din cstorie, din afara acesteia sau au fost
adoptai potrivit legislaiei naionale din ara de origine.587
Cu privire la principiul unitii familiei, trebuie menionat c prin
normele metodologice este reglementat procedura de reunificare a
familiei beneficiarilor unei forme de protecie n cazul n care
membrii de familie se afl n afara teritoriului Romniei, abrognduse Ordinul Ministrului de Interne nr. 213 din 11 februarie 2002
privind stabilirea procedurii comune de soluionare a unei cereri
pentru acordarea statutului de refugiat membrilor familiei persoanei
care a dobndit statutul de refugiat n Romnia.588
Deasemeni, ca o statuare a principiului unitii familiei589, se
dispune recunoaterea statutului de refugiat i n persoana membrilor
de familie ai solicitantului590.
Trebuie totui observat c statutul de refugiat acordat soului/
soiei este recunoscut de statul romn numai dac ncheierea
cstoriei a avut loc nainte de intrarea pe teritoriul n care se acord
protecia. n situaia n care cstoria nu respect aceast cerin,
solicitarea de acordare a statutului va fi analizat potrivit dispoziiilor
585
586
587
588
589
590

Prevzute la art. 25 alin. 1 din Legea nr. 122/2006.

Art. 7 din Legea nr. 122/2006.
Cf. definiiei coninute de art. 2 din Legea nr. 122/2006.
Publ. n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 207 din 27 martie 2002.
A se vedea art. 24 din Legea nr. 122/2006.
Aa cum sunt ei definii n art. 2 din Legea nr. 122/2006.

195

ce reglementeaz protecia subsidiar591, sau prin calificarea drept

cerere formulat individual pentru acordarea statutului de refugiat592.
Statuarea principiului unitii familiei este completat i prin
dispoziiile care au n vedere analiza cererilor att din punct de
vedere al interpretrii probelor furnizate de solicitant pentru
dovedirea temeiniciei cererii de reunificare a familiei, ct i din punct
de vedere al procedurii de urmat de ctre autoritile care analizeaz
i soluioneaz cererea.593
Este de remarcat aici c persoana care a dobndit statut de refugiat
sau protecie subsidiar are ndatorirea de a prezenta n susinerea
cererii privind membrii familiei sale documente (certificat de natere,
certificat de cstorie, carte de identitate) n original, din care s
rezulte n mod clar legaturile de familie cu persoana pentru care se
formuleaz cererea. n lipsa acestora, trebuie prezentate orice alte
dovezi care s probeze calitatea de membru de familie.594 Legiuitorul
nu arat c aceste alte probe trebuie s constea n mod necesar din
nscrisuri, meniunea fiind clar: orice alte dovezi.
n situaia in care beneficiarul formei de protecie nu prezint
Oficiului Romn pentru Imigrri documente suficiente din care s
rezulte legatura sa de rudenie cu membrul de familie n numele
cruia depune cererea, nvedernd motivul c originalele documentelor se afl n posesia membrului de familie care se afl ntr-o
ar ter, O.R.I. trebuie s comunice Direciei consulare din cadrul
Ministerului Afacerilor Externe Romn lista documentelor necesare.
Aceste documente trebuie prezentate la misiunea diplomatic sau la
oficiul consular al Romniei din ara n care se afl membrul de
familie pentru care se solicit protecia, n original, de ctre acesta
din urm595, ceea ce uneori n practic se poate dovedi imposibil.
Avnd n vedere aceste dispoziii, considerm c sintagma orice
alte dovezi care s probeze calitatea de membru de familie are n
591
592
593

Art. 26 din Legea nr. 122/2006.

Cerere ntemeiat pe art. 23 din Legea nr. 122/2006.
Cf. art. 71-74 din Legea nr. 122/2006 i art. 31-35 din Normele metodologice
de aplicare a acesteia.
594 Cf. art. 30 alin. 1 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.
595 Cf. idem, alin. 4.

196

vedere n realitate instituirea unei prezumii simple n favoarea

legturii de familie cu cel pentru care se solicit protecia. Aceast
prezumie poate fi ns rsturnat prin neprezentarea documentelor
originale care s ateste acest lucru. Dac membrul de familie nu
prezint documente suficiente care s-i ateste identitatea, misiunea
diplomatic sau oficiul consular nu va elibera viza de intrare pe
teritoriul Romniei ori, dupa caz, nu va remite titlul de cltorie
solicitat de Oficiul Romn pentru Imigrri596.
Cu toate acestea, consecina respingerii cererii de acordare a
proteciei nu poate surveni dac aceast soluie este ntemeiat
exclusiv pe lipsa documentelor artate597. n aceast ipotez solicitarea de protecie este n realitate ndreptit.
Nu putem s nu remarcm ns c legiuitorul romn a ales s
statueze o accepiune restrns a noiunii de familie, fr a ine seama
de posibilitatea ca, n funcie de specificul etnic i social al unora
dintre solicitani, noiunea de familie s fie n realitate extins i la
alte persoane.
Potrivit Legii nr. 122/2006, beneficiarii unei forme de protecie n
Romnia au garania exercitrii a numeroase drepturi. Acestea au n
vedere regimul juridic aplicabil strinilor, precum i statutul lor
special de beneficiari ai unei forme de protecie. Astfel, sunt avute n
vedere drepturile privind alegerea reedinei, obinerea actelor de
identitate i a documentelor de cltorie, libera circulaie.
Totodat, este prevzut n persoana beneficiarilor unei forme de
protecie dreptul de asociere i dreptul la munc, n raporturi de
prepuenie sau prin exercitarea de activiti economice, profesii
liberale etc. Ei se bucur de dreptul de a beneficia de asigurri sociale
n condiii de egalitate cu cetenii romni, precum i de accesul la
toate formele de nvmnt.
Dreptul de proprietate este garantat n condiiile prevzute de lege
pentru cetenii strini, asigurndu-li-se tratamentul cel mai favorabil
n acest sens. Nu n ultimul rnd trebuie menionate liberul acces la
justiie i dreptul de a practica propria religie.
596
597

Cf. art. 34 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.

Cf. art. 31, alin. 2, teza final din Normele metodologice de aplicare a Legii
nr. 122/2006.

197

Totodat, se acord dreptul la primirea unui ajutor material

echivalent cu un salariu minim brut pe economie pentru o perioad
de maxim 9 luni, dreptul de cazare n centrele O.R.I. i de participare
la programele de integrare social puse la dispoziie de acesta.
Obligaiile persoanelor care au obinut o form de protecie din
partea statului romn au n vedere pe de o parte obligaii specifice
impuse de regimul juridic al strinilor, iar pe de alta obligaii care
decurg din situaia special de beneficiar al unei forme de protecie.
Ele privesc respectarea legislaiei romne, a regimului juridic al
strinilor, evitarea provocrii unor stri conflictuale sau incidente cu
populaia, adoptarea unei conduite corecte i civilizate, respectarea
msurilor stabilite de organele competente n materie de refugiai,
respectarea regulamentelor de ordine interioar din centrele de cazare
ale O.R.I., dac sunt cazai ntr-un asemenea centru.
Procedura de azil 598 cuprinde dispoziii privind procedura
ordinar, normele deja analizate de reunificare a familiei, procedura
accelerat, procedura la frontier, procedura de soluionare a
cererilor de acordare a accesului la o nou procedur de azil,
procedura rii tere sigure.
Cu privire la declanarea procedurii de azil, aceasta survine n
momentul manifestrii de voin n acest sens de ctre persoana
interersat. 599 Este de remarcat c manifestarea de voin trebuie s
ntruneasc mai multe cerine: s fie exprimat n faa autoritilor
competente i s fie neechivoc.
Dar manifestarea de voin pentru declanarea procedurii poate fi
valabil exprimat nu numai n scris, ci i oral. Aceast dispoziie a
fost adoptat de legiuitor tocmai pentru a facilita accesul ct mai
rapid, direct i facil al celor interesai la protecie. Acest aspect este
ntrit prin dispoziia potrivit creia functionarii autoritatilor
competente sa primeasca cererile de azil nmneaz solicitantului
formularul-model de cerere, explicndu-i totodat modul n care
trebuie completat.600
n cazul n care solicitantul nu tie s scrie, legea dispune c
funcionarul care primete cererea va completa el nsui formularul
598
599
600

198

Reglementat n Capitolul V al Legii nr. 122/2006.

Cf. art. 34 alin. 1 din Legea nr. 122/2006.
Cf. art. 15 alin. 1 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.

potrivit declaraiei orale a solicitantului. Cererea se va semna de ctre

acesta din urm, sau va fi atestat prin aplicarea impresiunii digitale a
solicitantului. Cererea trebuie contra-semnat i de funcionarul care
a completat-o i de interpret, atunci cnd acesta particip.
Considerm c, n practic, din moment ce este permis
formularea cererii inclusiv pe cale oral fr a arta pentru ce motiv,
completarea formularului de ctre funcionar se poate face i dac
solicitantul nu poate s scrie, nu numai dac nu tie.
Cu privire la locul depunerii cererii, legea condiioneaz depunerea
acesteia pe teritoriul Romniei a solicitantului de azil. Cererile de
azil depuse n afara teritoriului Romniei nu sunt admise601.
Considerm c interpretarea acestui text trebuie s fie n sensul c
cererile depuse de solicitani n afara teritoriului Romniei urmeaz
s fie primite i nregistrate, dar soluionate prin respingere cu
motivarea c au fost depuse n neconcordan cu legea. Primirea i
nregistrarea lor nu poate fi ns refuzat.
Autoritile competente s primeasc cererile de azil sunt Oficiul
Romn pentru Imigri i formaiunile sale teritoriale, structurile
Poliiei de Frontier, structurile Autoritii pentru Strini, ale Poliiei
Romne, structurile administraiei Naionale a Penitenciarelor din
cadrul Ministerului Justiiei.602
Semnificativ este c n toate cazurile, indiferent la care dintre
aceste instituii este depus cererea, atutoritatea cu care solicitantul
trebuie s intre n legtur n vederea parcurgerii procedurii este
Oficiul Romn pentru Imigrri, la care solicitantul trebuie s se
deplaseze. Aceasta decurge din atribuirea competenei de soluionare
a cererilor de protecie Oficiului Romn pentru Imigrri, prin
funcionarii anume desemnai.603 Normele metodologice stabilesc c
funcionarii prevzui s soluioneze cererile de protecie trebuie sa fie
absolveni cu diplom de licen a studiilor superioare din domeniul
juridic i sa detina cunostinte de specialitate n materie de azil.604
601 Cf. art. 36 alin. 2 din Legea nr. 122/2006.
602 Cf. art. 35 din Legea nr. 122/2006 privind competena primirii cererilor de
603 Cf. art. 48 din Legea nr. 122/2006.
604 Cf. art. 17 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.

azil.

199

Cu privire la formularea cererii de azil de ctre un minor605, acesta o

poate depune personal dac a mplinit 14 ani606. Legea dispune numirea
unui reprezentant legal pentru minor, n situaia n care este nensoit607.
Minorul nensoit va fi considerat solicitant de azil dac i-a exprimat
aceast opiune iar procedura va fi suspendat pn la numirea unui
reprezentant legal608. Legiuitorul pleac ns de la premisa c orice
minor (nensoit) se poate exprima neechivoc n sensul solicitrii de
azil, ceea ce nu corespunde totdeauna realitii, situaie neavut n
vedere de textele analizate. Att numirea reprezentantului legal, ct i
parcurgerea procedurii se ntemeiaz pe faptul c minorul i-a exprimat
deja voina de a obine protecie. Trebuie menionat ns c fa de
minorul solicitant de azil legea dispune ntotdeauna sesizarea de ndat
a autoritii competente pentru protecia copilului, n vederea
declanrii procedurii de numire a unui reprezentant legal609.
Dispoziiile privind pe minorii nensoii statueaz i obligativitatea autoritilor romne privind declanarea din oficiu a procedurii de reunificare cu familia minorilor.610 n situaia depistrii
acesteia se va emite o hotrre motivat de reunificare.611
Dispoziiile procedurale impun solicitantului completarea unui
chestionar pentru stabilirea datelor personale, pentru descrierea
documentelor aflate n posesia acestuia precum i pentru depistarea
altor eventuale cereri de azil formulate n faa autoritilor din alte
state 612 . Dac a mplinit 14 ani, solicitantul va fi amprentat,
impresiunile astfel obinute fiind stocate i n baza EURODAC613.
Cu anumite excepii614, procedura de procesare a cererii stabilete
c solicitantul va fi intervievat. Cu toate c are dreptul s fie asistat
605 Cf. art. 39-41 din Legea nr. 122/2006, 21-22 din Normele metodologice de
aplicare a Legii nr. 122/2006.
606 Cf. art. 39 alin. 2 din Legea nr. 122/2006.
607 Cf. art. 39 alin. 1-3, art. 40 alin. 1-2 din Legea nr. 122/2006.
608 Cf. art. 40 alin. 2 din Legea nr. 122/2006.
609 Cf. art. 40 alin. 1 din Legea nr. 122/2006; alin. 2 al aceluiai articol dispune
suspendarea procedurii pn la numirea reprezentantului legal al minorului nensoit.
610 Cf. art. 72 alin. 2 din Legea nr. 122/2006.
611 Idem, alin. 3.
612 Cf. art. 43 din Legea nr. 122/2006.
613 Cf. art. 44 alin. 3 din Legea nr. 122/2006.
614 Cf. art. 45 din idem excepiile constau n situaia n care exist dubii serioase
cu privire la discernmntul celui interesat (caz n care procedura dispune n art. 42
al L. nr. 122/2006 efectuarea unei expertize medico-legale i numirea unui curator),
precum i n cazul n care se poate lua o hotrre favorabil, de acordare a proteciei,
doar pe baza probelor existente la dosarul solicitantului.

200

de avocat pe tot parcursul procedurii, reprogamarea interviului ca

urmare a absenei avocatului se ncuviineaz o singur dat i numai
dac exist motive ntemeiate care s justifice aceast absen615. De
lege ferenda, datorit importanei interviului pentru situaia solicitantului i consecinelor asupra soluionrii cererii de protecie ce
decurg inclusiv din aceast etap, considerm c este necesar
asigurarea efectiv a respectrii dreptului la aprare prin desemnarea
unui avocat din oficiu pe ntreg parcursul procedurilor, dac solicitantul nu are sau nu poate s-i angajeze avocat.
Solicitantul minor va putea fi intervievat numai n prezena
reprezentanilor si legali. Interievarea minorului se face ori de cte
ori este posibil, dar este condiionat de dezvoltarea psihic, intelectual i maturitatea sa, criterii care vor fi luate n considerare i la
soluionarea cererii de azil.616 Solicitanii cu nevoi speciale vor fi
intervievai de funcionari specializai, care vor ine cont de situaia
lor special.617 Declaraiile solicitanilor de azil lipsii de discernmnt vor fi analizate avndu-se n vedere gradul de afectare a
discernmntului.
Cu privire la termenul de soluionare a cererilor de azil, acesta
este de 30 de zile de la preluarea cazului, putnd fi prelungit cu cel
mult nc 30 de zile618. Acest termen se suspend n mai multe
situaii: pentru minorii nensoii pn la numirea reprezentantului
legal, pe perioada procedurii de determinare a statului membru
responsabil cu analiza unei cereri de azil sau, dup caz, pe perioada
desfurrii procedurii rii tere sigure.619
n etapa administrativ solicitantul poate renuna la cererea de
protecie, renunarea trebuind s fie expres. n aceast situaie,
legiuitorul a dispus ca solicitantul s fie informat cu privire la
consecinele actului su620.
Dei textul nu dispune, din coroborarea cu dispoziiile art. 48 ar
rezulta c obligaia de informare i revine O.R.I. Aceasta cu att mai
mult cu ct decizia de nchiderere a dosarului pentru motivul
615
616
617
618
619
620

Cf. art. 45, alin. 5 din idem.

Cf. art. 47 din Legea nr. 122/2006.
Cf. art. 46 din Legea nr. 122/2006.
Cf. art. 52 din Legea nr. 122/2006.
Idem, alin. 3.
Cf. art. 51 alin. 1 teza a doua din Legea nr. 122/2006.

201

renunrii din partea solicitantului621 se emite de ctre funcionarul

O.R.I. 622 Normele metodologice au lmurit aceast chestiune,
stabilind c funcinoarul care a primit cererea de renunare este cel
cruia-i incumb obligaia de a-l informa pe solicitant cu privire la
consecine. Decizia de nchidere a dosarului pe acest motiv nu este
supus cilor de atac. Avnd n vedere consecinele renunrii la
procedur, faptul c solicitantul poate s fi optat pentru renunarea
fr a fi n realitate informat cu privire la urmri, cererea de renunare
trebuie s respecte anumite condiii de form. Aceasta se ntocmete
pe un formular special, care trebuie s cuprind i dovada c
solicitantul a fost informat despre consecinele renunrii623.
Cererea de azil este soluionat prin emiterea unei hotrri de
ctre O.R.I. prin funcionarul anume desemnat. Prin hotrre, n
temeiul art. 53 din Lege, se dispune recunoaterea statutului de
refugiat624, acordarea proteciei subsidiare625, sau respingerea cererii
de azil626. Ultimele dou situaii trebuie motivate.
Potrivit modificrii survenite n textul art. 14 alin. 1 din Legea nr.
122/2006627, hotrrea prin care se soluioneaz cererea de azil
trebuie s cuprind situaia n fapt i n drept, precum i informaii
privind calea de atac, termenul n care trebuie aceasta formulat,
precum i indicarea instanei competente s soluioneze plngerea.
Hotrrea se comunic de ndat, n scris, solicitantului. Considerm
c nclcarea acestor cerine atrage nulitatea absolut a hotrrii,
pentru nerespectarea formei impuse de lege. n plus, n vechea
redactare a alin. 2 al art. 54 se dispunea c data comunicrii va fi
reprezentat de data ntocmirii procesului verbal de constatare a
faptului c strinul nu se mai afl la ultima reedin declarat.
Aceast dispoziie se aplica doar n situaia n care strinul fusese
dintr-un centru de cazare al O.R.I. i nu comunicase noua reedin.
621
622
623

Idem, alin. 2.
Cf. art. 48 alin. 2 din Legea nr. 122/2006.
Cf. art. 51 alin. 1 din Legea nr. 122/2006 i art. 25 alin. 2 din Normele
metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.
624 Cf. art. 53 lit. a) din Legea nr. 122/2006.
625 Idem, lit. b)
626 Idem, lit. c)
627 Cf. art. 1 al OUG nr. 187/2008, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr.
803/02.12.2008.

202

n noua formulare, comunicarea trebuie fcut direct solicitantului

sau prin trimitere potal cu confirmare de primire la ultima reedin
declarat a acestuia. n cazul imposibilitii de comunicare n direct
sau cu confirmare de primire, hotrrea se va comunica prin afiarea
unei note de informare la sediul O.R.I. care a emis hotrrea.628
Nota de informare trebuie s conin informaii inclusiv cu privire la
termenul de formulare a plngerii i instana competent i va rmne
afiat pe toat perioada n care se poate formula plngerea. n acest
caz, termenul ncepe s curg de la data afirii notei de informare.
Calea de atac mpotriva hotrrii prin care s-a respins cererea de
azil este plngerea depus la O.R.I. sau la instana competent n
termen de 10 zile de la comunicare. Plngerea trebuie s cuprind o
serie de elemente nume, reedina petentului i a structurii care a
soluionat cererea atacat, obiectul cererii etc.629, nsoit de hotrrea de respingere, trebuie s fie motivat i susinut prin nscrisuri
sau alte elemente n dovedire630. Posibilitatea alternativ a depunerii
plngerii direct la instana competent este o noutate adus prin OUG
nr. 187/2008 care modific n acest sens art. 56 alin. 1 al Legii nr.
122/2006. 631 Se permite n acest fel celui interesat exercitarea
dreptului de acces nengrdit la justiie. Dac plngerea mpotriva
hotrrii de soluionare a cererii de azil a fost adresat O.R.I., aceasta
are obligaia de a o nainta instanei competente. Se menine ns n
sarcina petentului cerina de a-i motiva n fapt i n drept plngerea,
n interiorul termenului prevzut pentru formularea ei, att n cazul
depunerii ei la O.R.I., ct i n situaia n care este adresat direct
instanei.
n vederea soluionrii cererii de ctre instana de judecat,
legiuitorul a dispus c O.R.I. are calitate procesual632. Competena
revine judectoriei n a crei raz teritorial se afl O.R.I. care a emis
hotrrea. Cererea este scutit de tax de timbru. Nu este permis
solicitarea cheltuielilor de judecat633.
628
629
630
631
632
633

Cf. art. 3 din idem.

Cf. art. 57 din Legea nr. 122/2006.
Idem, art. 56.
Cf. art. 5 al OUG nr. 187/2008.
Cf. art. 60 lit. a din Legea nr. 122/2006.
Cf. art. 65 teza final din idem..

203

Cu privire la aceast ultim dispoziie, s-ar putea obiecta c ncalc

dreptul la aprare ntruct solicitantul nu dispune de resurse materiale
pentru suportarea cheltuielilor de judecat. Unul dintre drepturile
solicitantului este, aa cum am artat, de a fi asistat de avocat n toate
fazele procedurii soluionrii cererii, iar persoanele care fac dovada
lipsei resurselor materiale pot beneficia de asisten jurdic gratuit, la
cerere, astfel c dreptul la aprare ar putea fi respectat.
Cauzele avnd ca obiect cereri de azil se judec de urgen i cu
precdere, ntr-un termen scurt, de 30 de zile, fiind acordat o singur
amnare pentru lips de aprare temeinic motivat. Recursul se
judec de ctre secia de contencios administrativ a tribunalului n a
crui circumscripie se afl judectoria care a pronunat hotrrea
asupra fondului.634
Termenul de declarare a recursului este foarte scurt, 5 zile de la
pronunare i poate pune n pericol dreptul refugiailor de acces liber
i facil la instanele de judecat, statuat prin art.16 alin.(1) din
Convenia O.N.U. din 1951. n situaia n care solicitantul nu a fost
prezent la judecarea pe fond a cauzei sale, din motive neimputabile,
termenul foarte scurt pentru declararea recursului face ca dreptul la
exercitarea cii de atac s fie restrns i s duc la lipsirea celui
interesat de dreptul la un proces echitabil.635
Prin comparaie cu termenele de introducere a recursului stabilite
de regulile de procedur civil, de procedur penal i de contencios
administrativ, dar i avnd n vedere specificul situaiei dificle n care
se gsete solicitantul, se poate ajunge la crearea unei situaii
nefavorabile acestuia. Dealtfel, este de notorietate c att n doctrina
de specialitate, ct i n jurisprudena Curii Constituionale i a Curii
Europene a Drepturilor Omului, s-a statuat c dreptul la un proces
echitabil depinde de natura procedurilor, care trebuie s satisfac o
serie de criterii, ntre care i dreptul la aprare, n caz contrar fiind
nclcat art. 6 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului. Din
pcate, n reglementrile comunitare n materie636 nu se impune
634
635

Cf. art. 67 din idem.

Dreptul oricrei persoane la un proces echitabil este statuat n disp. art. 10 din
Declaraia Universal a Drepturilor Omului, n art. 6 alin. 1 din Convenia
European a Drepturilor Omului.
636 Spre exemplu, dispoziiile Directivei 2003/9/CE din 27 ianuarie 2003
privind normele minimale ale procedurilor de examinare a cererilor de acordare a
statutului de refugiat, publ. n Journal Officiel L 31 din 6 februarie 2003, p. 18-25.

204

statelor membre ale Uniunii Europene adoptarea unui anumit tip de

procedur de examinare a cererilor de refugiat, ci doar garaniile de
natur procedural ce trebuie acordate solicitanilor. Statele au o marj
larg de apreciere a procedurilor pe care le consi der cele mai
adecvate pentru determinarea statutului de refugiat, fiind acordat un
minimum de garanii. Dac solicitantului nu i este recunoscut statutul
de refugiat, acestuia urmeaz s i se acorde un termen n care s se
plng mpotriva hotrrii iniiale prin care i s-a respinsese cererea, la
aceeai autoritate, sau la una diferit, fie administrativ, fie judiciar.
O alt garanie este c pe perioada derulrii procedurii de examinare a
plngerii de ctre autoritatea abilitat potrivit normelor interne,
solicitantului trebuie s i se permit rmnerea pe teritoriul statului
cruia i solicit statutul de refugiat. Tendina general este, oricum,
de a scurta pe ct posibil aceast edere, inclusiv prin impunerea de
termene ct mai scurte ale ntregii proceduri.
Problema termenelor procedurale insuficiente n materia acordrii
statutului de refugiat n Romnia a fost analizat i de Curtea
Constituional, care ns a conchis c nu s-a nregistrat nici o
nclcare n aceast materie a legii fundamentale.637
Astfel, se consider c procedura de acordare a statutului de
refugiat a fost adaptat cerinelor de celeritate i eficien impuse de
specificul domeniului de reglementare. Legiuitorul romn a avut n
vedere i legislaia european n domeniu, n sensul simplificrii
procedurilor pentru rezolvarea de ndat a cererilor privind acordarea
unei forme de protecie umanitar, urmrindu-se totodat respectarea
minimului de garanii procedurale prevzute de actele juridice
internaionale n materie de refugiai.
Curtea Constituional a afirmat c msura suprimrii posibilitii
de declarare a recursului i de ctre cei abseni n termenul de 5
zile638 nu este de natur a afecta dreptul prilor la un proces echitabil
sau dreptul acestora la aprare, avnd n vedere tot specificul de
637 Cf. Decizia nr. 503/4 octombrie 2005 pronunat de Curtea Constituional
referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.16 alin.(7) din
Ordonana Guvernului nr. 102/2000 privind statutul i regimul refugiailor n
Romnia (cf. Monitorul Oficial nr. 986/7.11.2005); Decizia nr. 898/2006, pronunat
de Curtea Constituinal referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor
art. 66 din Legea nr. 122/2006 (cf. Monitorul Oficial nr. 49/23.01.2007).
638 n reglementarea anterioar termenul curgea de la comunicare.

205

reglementare al regimului refugiailor i cerina celeritii. n acest

sens, potrivit art. 301 din Codul de procedur civil, termenul de
recurs este de 15 zile de la comunicarea hotrrii, dac legea nu
dispune altfel. Or, procedura de acordare a statutului de refugiat are
un caracter special, derogatoriu de la normele dreptului comun,
avnd n vedere categoria de persoane vizate, precum i cerinele de
celeritate i eficien proprii domeniului de reglementare. Caracterul
special al procedurii ar fi justificat, de asemenea, i prin echilibrul pe
care legiuitorul trebuie s-l menin ntre interesul general de a
asigura sigurana naional i ordinea public i interesul particular
de respectare a unui minim de garanii ale exerciiului drepturilor
individuale.
Considerm c singurul aspect pozitiv al acestei norme este faptul
c recursul este suspensiv de executare, solicitantul avnd dreptul de
a rmne pe teritoriul Romniei pe perioada soluionrii cii de atac.
Legea nu dispune pentru situaiile n care procedura de citare nu a
fost legal ndeplinit la judecarea recursului, astfel nct apreciem c
soluiile instanei de recurs pot fi atacate cu contestaie n anulare
ntemeiat pe disp. art. 317 C.proc.civ., cu consecina rejudecrii
recursului.
n cadrul judecrii plngerii, respectiv al judecrii recursului, dac
aceste cereri au fost tardiv formulate, persoana ndreptit poate cere
att repunerea n termen, ct i suspendarea executrii dispoziiei de
prsire a teritoriului Romniei. Pn la momentul soluionrii
acestora, strinul nu poate fi ndeprtat de pe teritoriul statului
romn639. Autoritatea pentru Strini este entitatea care emite i pune
n aplicare dispoziia de prsire a teritoriului. Pentru motive care
determin imposibilitatea obiectiv de executare a dispoziiei de
prsire a teritoriului, solicitantului i se poate acorda permisiunea de
a rmne pe teritoriul Romniei n condiiile regimului juridic al
strinilor.640
Procedura accelerat privind cererile de azil reglementat n
Legea n.r 122/2006641 nu este o noutate n cazul actelor normative
privind pe solicitanii de protecie internaional.
639
640
641

206

Cf. art. 69 din Legea nr. 122/2006.

Cf. art. 70 alin. 3 din idem.
Cf. art. 75-81 din idem.

Dispoziiile acestei proceduri s-au regsit i n mai vechea

reglementare, OG nr. 102/2000 642 . Normele metodologice de
642 Remarcm preocuparea legiuitorului de a reproduce dispoziiile coninute n
directivele europene n materie, fr a institui un regim mai favorabil fa de acestea.
Potrivit OG nr. 102/2000, cuprinsul art. 17 alin. 1 dispunea: fac obiectul procedurii
accelerate: a) cererile evident nefondate; b) cererile persoanelor care, prin activitatea
ori prin apartenena lor la o anumit grupare, prezint un pericol pentru sigurana
naional ori pentru ordinea publica din Romnia; c) cererile persoanelor care provin
dintr-o ar unde, n general, nu exist risc serios de persecuie. (2) De asemenea, pot
face obiectul procedurii accelerate i cererile persoanelor care se afl n una dintre
situaiile prevzute la art. 4. (3) Cererile de acordare a statutului de refugiat
minorilor nensoii nu pot fi soluionate n procedura accelerat; totodat, art. 18 (1)
statua c cererea pentru acordarea statutului de refugiat este considerat evident
nefondat dac se constat: a) lipsa de fundament a invocrii unei temeri de
persecuie n ara de origine, n condiiile art. 2 alin. (1); b) inducerea n eroare, n
mod deliberat, a organelor cu competene in materie de refugiati ori recurgerea in
mod abuziv, cu rea-credinta, la procedura de acordare a statutului de refugiat. (2)
Lipsa de fundament a invocarii unei temeri de persecuie in tara de origine exista in
urmatoarele cazuri: a) solicitantul nu invoca nici o temere de persecuie in sensul art.
2 alin. (1); b) solicitantul nu ofera date sau informatii in sensul ca ar fi expus unei
temeri de persecuie ori relatrile sale nu contin detalii circumstantiale sau
personale; c) cererea este evident lipsita de credibilitate, in sensul ca relatarea
solicitantului este incoerenta, contradictorie sau flagrant neadevarata fata de situaia
din tara sa de origine; d) solicitantul avea posibilitatea refugiatului intern,
recunoscuta si de Inaltul Comisariat al Naiunilor Unite pentru Refugiati. (3)
Inducerea in eroare, in mod deliberat, a organelor cu competente in materie de
refugiati ori recurgerea abuziva la procedura de acordare a statutului de refugiat
exista in toate cazurile in care solicitantul, fara a oferi o explicatie plauzibila, se afla
n una dintre urmatoarele situaii: a) a depus cererea sub o identitate fals sau a
prezentat documente false ori falsificate, sustinand ca sunt autentice; b) dupa
depunerea cererii, in mod deliberat a prezentat elemente false in legatura cu aceasta;
c) cu rea-credin a distrus, a deteriorat, a aruncat sau a instrinat documentul pentru
trecerea frontierei sau un document relevant pentru cererea sa, fie pentru a-si stabili
o identitate falsa in scopul solicirii si acordarii statutului de refugiat, fie pentru a
ingreuna soluionarea cererii sale; d) in mod deliberat a ascuns faptul ca a mai depus
anterior o cerere pentru acordarea statutului de refugiat in una sau mai multe ri, in
special atunci cand s-a folosit de o identitate falsa; e) a depus o cerere pentru
acordarea statutului de refugiat, cu scopul evident de a impiedica punerea iminenta
in executare a unei msuri dispuse de autoritatile competente, de scoatere din tara
sau de expulzare, desi anterior dispunerii unei astfel de msuri a avut posibilitatea sa
depuna o asemenea cerere; f) a incalcat in mod flagrant obligatiile prevzute la art.
13; g) a depus cererea pentru acordarea statutului de refugiat, dupa ce anterior unei
examinari, care contine garantiile procedurale adecvate si in conformitate cu
prevederile Conveniei privind statutul refugiatilor, incheiata la Geneva la 28 iulie
1951, i s-a respins o astfel de cerere intr-o tara terta sigura. (4) Motivele enumerate

207

aplicare a legislaiei n vigoare643 dispun c procedura accelerat

poate fi adoptat dac n cursul procedurii ordinare funcionarul
nsrcinat cu procesarea cererii constat c aceasta este evident
nefondat644, atunci cnd solicitantul de azil i-a nclcat n mod
repetat i serios obligaiile ce-i revin prin lege645, strinul reprezentnd pericol pentru sigurana naional i ordinea public prin
activitatea sa i prin apartenena la o anumit grupare. Inducerea n
eroare, n mod deliberat, a organelor abilitate 646 , omisiunea
deliberat de a anuna formularea anterioar a unei cereri de protecie
n una sau mai multe ri, n special dac s-a folosit o identitate
la alin. (1) nu pot sa prevaleze temerii bine ntemeiate de persecuie conform art. 2
alin. (1).; Art. 20 (1) Functionarul prevazut la art. 12 alin. (2), dupa efectuarea
interviului si analizarea motivelor invocate pentru acordarea statutului de refugiat, se
pronunta in termen de 3 zile de la primirea cererii. (2) In cazul in care a fost
pronuntata o hotarare de respingere a cererii ca evident nefondata sau in temeiul art.
4, termenul de depunere a plngerii este de 2 zile de la comunicare. (3) Plngerea
este de competena judectoriei n a crei raz teritorial i are sediul Oficiul
Naional pentru Refugiai (actualmente Oficiul Romn pentru Imigraie, n. n.) sau n
raza creia i are reedina contestatarul. (4) Instana soluioneaz plngerea, cu
prezena obligatorie a procurorului, n termen de 10 zile i pronun o hotrre
motivat. (5) Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil.
643 Cf. art. 36 alin. 1 din Normele de aplicare ale Legii nr. 122/2006.
644 Idem; art. 76 alin. (1) lit. b) i alin. (3) lit. f) din Legea nr. 122/2006.
645 Cerina este prevzut n art. 76, alin. 3, lit. f; potrivit art. 19 din Legea nr.
122/2006, obligaiile strinilor care solicit o form de protecie n Romnia, pe
durata ntregii proceduri, sunt: obligaia de a respecta legislaia statului romn i
msurile dispuse de organele cu atribuii n domeniul azilului; prezentarea cererii
motivate care s cuprind datele indicate de organul teritorial al Ministerului
Administraiei i Internelor la care se depune cererea; obligaia de a se supune
fotografierii i amprentrii; obligaia de a prezenta autoritilor informaii complete
i reale cu privire la persoana i la cererea de protecie; obligaia de a depune toate
documentele de care dispune, relevante pentru situaia personal a solicitantului;
obligaia de a preda documentul pentru trecerea frontierei; obligaia de a urmri
stadiul procedurii i de a rspunde solicitrilor organelor cu atribuii n domeniu;
obligaia de a informa autoritile despre orice modificare de reedin; obligaia de a
nu prsi localitatea de reedin fr autorizarea O.R.I.; obligaia de prezentare la
examenele medicale stabilite; obligaia de a prsi teritoriul Romniei n termen de
15 zile de la finalizarea procedurii de azil dac nu a obinut forma de protecie
solicitat; obligaia prsirii de ndat a teritoriului Romniei n cazul n care cererea
a fost respins ca evident nefondat n urma soluionrii n procedura accelerat.
646 Cf. art. 36 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 122/2006.
647 Cf. art. 76, alin. 3, lit. d din Legea nr. 122/2006.

208

fals647, formularea unei noi cereri dup ce anterior o solicitare

similar ntemeiat pe prevederile Conveniei O.N.U. din 1951
fusese respins de un stat ter sigur cu respectarea garaniilor
procesuale,648 ori recurgerea la procedura de azil n mod abuziv, cu
rea credin are acelai rezultat649. Celelalte situaii n care cererea
este considerat evident nefondat privesc neinvocarea vreunei
persecuii sau expunerii la un risc serios, lipsa de fundament a temerii
sau riscului serios, lipsa evident de credibilitate a cererii de azil,
care este incoerent, flagrant neadevrat, contradictorie, omisiunea
de a oferi de date sau informaii n sensul c solicitantul ar fi expus
unei temeri de persecuie sau unui risc serios, prezentarea de
elemente false n legtur cu cererea, documente false ori falsificate,
cerere depus sub o identitate fals etc.
Se poate observa c cele mai multe dintre condiiile care ndreptesc aplicarea procedurii accelerate i mai ales calificarea de cerere
evident nefondat au n vedere de fapt prevenirea accesului la
protecia oferit prin acest act normativ persoanelor care, prin actele
i faptele lor, prezint un pericol potenial pentru ordinea public i
sigurana naional. Totui, chiar n prezena unora dintre aceste
situaii calificate drept cereri evident nefondate, temerea bine
ntemeiat de persecuie sau expunerea la un risc serios au
prioritate.650
Tot n procedura accelerat este analizat i cererea strinului
provenit dintr-o ar sigur. Lista rilor sigure se aprob de ministrul
Administraiei i Internelor, fiind publicat n Monitorul Oficial.
Toate aceste situaii se soluioneaz cu maximum de celeritate,
ceea ce poate afecta n mod negativ analiza solicitrii. Cererea de
protecie trebuie soluionat n termen de trei zile de la declanarea
procedurii accelerate. Acest moment trebuie ns s se situeze dup
efectuarea interviului i analizarea motivelor invocate n susinerea
cererii de azil. Admiterea plngerii duce la reinerea cauzei spre
soluionare n procedura ordinar, ceea ce este de natur s permit
solicitantului o mai bun pregtire a cauzei sale. n cazul n care
648 Idem, lit. g.
649 Idem, alin. 1,
650 Idem, alin. 4.

lit. b.

209

instana de judecat respinge plngerea mpotriva soluiei prin care

s-a respins ca evident nefondat cererea de azil, hotrrea este
irevocabil. n practic este dificil ca ntr-un timp att de scurt cauza
s poat fi analizat obiectiv i n toat complexitatea ei. Este evident
ns c legiuitorul a impus aceste limite de timp considernd
protecia propriilor ceteni prioritar, iar pe de alt parte aceste
norme reprezint armonizarea legislaiei romne normelor
comunitare n materie.651
Nu este mai puin real c termenul imperativ de 10 zile652,
nuntrul cruia instana de judecat este obligat s se pronune n
procedur accelerat asupra unor probleme ce necesit administrarea
unui probatoriu complex, este un termen prea scurt fa de termenul
de 30 de zile stabilit pentru persoanele ale cror cereri sunt
soluionate n procedur ordinar. n situaia n care admite
plngerea, instana care a pronunat aceast soluie este pe mai
departe nvestit cu soluionarea cererii de protecie. Analiza acesteia
se desfoar n procedur ordinar dar direct n faa instanei,
eliminndu-se etapa administrativ.653
Legea nr.122/2006 dispune c instana de judecat trebuie s-i
motiveze n acelai termen654 soluia prin care admite plngerea sau
menine hotrrea Oficiului Naional pentru Refugiai (actualmente
Oficiul Romn pentru Imigraie). Rezult, n mod implicit, c n fapt
suntem n prezena pronunrii unei hotrri de respingere de ctre
instan a plngerii formulate de persoana creia, prin hotrrea
contestat, i-a fost respins cererea de azil n faza administrativ. Cu
toate c nu se mai precizeaz temeiul legal al soluiei, acesta este unul i
acelai cu temeiul n baza cruia a fost respins, iniial, cererea de azil.
Aceste dispoziii au fcut obiectul controlului de constituionalitate,
ns excepia a fost respins655. Aceast soluie legislativ a fost
651 Cu privire la neconstituionalitatea dispoziiilor similare (art. 17, 18 i 20)
din OG 102/2000, Curtea Constituional s-a pronunat, respingnd excepiile prin
Decizia nr. 829 din 16 octombrie 2003. Trebuie menionat ns c n OG nr.
102/2000 dispoziiile privind procedura accelerat erau aplicabile tuturor formelor
de protecie solicitate. n actuala reglementare, procedura accelerat se refer numai
la acordarea de azil, potrivit art. 75-81 din Legea nr. 122/2006.
652 Cf. art. 81 alin. 1 lit. b din Legea nr. 122/2006.
653 Idem, alin. 1 lit. a
654 Termenul afectat ntregii proceduri este de 10 zile (cf. idem, alin. 1 teza 1).

210

considerat, n opinia autorului excepiei, contrar principiului

unicitii, imparialitii i egalitii justiiei pentru toi, consacrat de
art. 124 alin. 2 din Constituie. Motivarea instanei de control
constituional a fost n sensul c normele de procedur sunt
reglementate n acord cu prevederile art. 126 alin. 2 din Legea
fundamental. Potrivit acestora, competena instanelor i procedura de
judecat sunt prevzute numai prin lege. Dispoziiile de lege criticate
nu ar mpieta cu nimic asupra drepturilor i garaniilor procesuale ale
prilor, ntruct ele se aplic n mod unitar tuturor celor vizai de
ipoteza normei legale i nu mpiedic n nici un fel soluionarea cauzei
de ctre o instan de judecat independent i imparial. Ca atare, nu
s-ar putea reine contrarietatea meninerii hotrrii autoritii
administrative656 fa de prevederile art.124 alin.(2) din Constituie.
Din punct de vedere procedural i cererile de azil depuse n punctele
de control pentru trecerea frontierei de stat sunt supuse acelorai termene
ca n cazul cererilor evident nefondate, aplicndu-li-se procedura
accelerat657. Similar, hotrrea instanei prin care s-a meninut soluia
O.R.I. de respingere a cererii de azil este irevocabil658. Hotrrea de
admitere a plngerii duce la reinerea cauzei spre soluionare n
procedura ordinar. Remarcm n aceast situaie o modificare fa de
soluia legislativ anterioar. Astfel, potrivit dispoziiilor art.21 alin.(4)
teza a doua lit.b) din OG nr. 102/2000, instana de judecat care
admitea plngerea mpotriva hotrrii fostului Oficiului Naional
pentru Refugiai de respingere a cererii de acordare a statutului de
refugiat, dispunea ca structura competent care a emis hotrrea s
analizeze cererea n procedur ordinar. n noua reglementare, att n
situaia procedurii accelerate, ct i n cea de la frontier se prevede n
655 Cf. Decizia Curii Constituinale nr. 675/10 octombrie 2006 referitoare la
excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.75 alin.(1) lit.a), art.76 alin.(1) i
alin.(2) lit.b) i c) i ale art.81 alin.(1) lit.b) din Legea nr.122/2006 privind azilul n
Romnia, precum i a dispoziiilor art.21 alin.(4) teza a doua lit.b) din Ordonana
Guvernului nr.102/2000 privind statutul i regimul refugiailor n Romnia (cf.
Monitorul Oficial nr. 940/21.11.2006).
656 Soluie prevzut n art. 81 alin. 1 lit. b din Legea nr. 122/2006.
657 Cf. art. 83-86 din Legea nr. 122/2006.
658 Cf. art. 86 alin. 2 din Legea nr. 122/2006, ce prevede irevocabilitatea
hotrrii instanei n cazul procedurii la frontier, ca i n cazul procedurii accelerat
(cf. art. 81 alin. 2 din Legea nr. 122/2006).

211

schimb c, n cazul pronunrii unei hotrri de admitere a plngerii,

instana este nvestit s rein cauza spre soluionare n procedur
ordinar n cazul admiterii plngerii solicitantului.
n acest mod se nltur refacerea procedurii administrative de
soluionare a cererilor de acordare a proteciei, care rmne de
competena direct a instanei.
Trebuie s facem observaia c n situaia cererilor de azil depuse
la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat admiterea
plngerii are ca rezultat i acordarea accestului la teritoriu 659.
Persoanele care solicit protecie la punctele de control pentru
trecerea frontierei de stat rmn n zona de tranzit pn la primirea
hotrrii de aprobare a intrrii n Romnia, sau dup caz pn la
rmnerea irevocabil a hotrrii de respingere a cererii de azil, dar
nu mai mult de 20 de zile. Dac dup expirarea acestui termen
cererea de azil nu este soluionat irevocabil, strinului i se permite
intrarea n ar. Pe perioada respectiv, el are dreptul la cazare i
mas n centre avnd regimul juridic al zonei de tranzit, are dreptul la
asisten juridico-social i la ajutoare umanitare, are drepturi i
obligaii. 660 Solicitantul formei de protecie poate beneficia de
dreptul de cazare n centrele de primire i cazare ale O.R.I.661, acesta
fiind un drept, iar nu o obligaie662. Solicitantul care nu solicit acces
la cazare poate avea o alt reedin. Cu toate acestea, chiar prin
659
660
661
662

Cf. art. 86 alin. 1 lit. a din Legea nr. 122/2006.

Cf. Art. 17-19 din Legea nr. 122/2006.
Idem, art. 17, lit. k.
Pn la soluionarea cererii de acordare a statutului de refugiat, strinul are
dreptul de edere n Romnia, iar nu obligaia s rezideze n centrul de cazare; n
acest sens s-a pronunat nalta Curte de Casaie i Justiie (actuala denumire a Curii
Supreme de Justiie) Secia de contencios administrativ, prin decizia nr.673 din 17
februarie 2004; n cauz, fa de reclamant, cetean chinez, se dispusese msura de
luare n custodie public prin rezoluie a procurorului de pe lng Curtea de Apel
Bucureti; reclamanta intrase ilegal n ar i solicitase, dup msura pe care o
contesta, acordarea statutului de refugiat, motivat de apartenena sa la o micare
declarat ilegal n statul de origine. Instana a decis c prin meninerea reclamantei
n centrul de cazare, n baza msurii de luare n custodie public, msur care nu mai
putea fi dispus de vreme ce solicitase acordarea proteciei internaionale,
reclamantei i s-a ngrdit dreptul la libertate individual i la siguran. Ca urmare,
msura lurii n custodie public i pe cale de consecin, msura returnrii n ara de
origine sunt nelegale i, n mod corect, au fost anulate de instan. (cf.
www.scj.ro/SCA%20rezumate%202004/SCA%20r%20673%202004.htm).

212

modificarea produs n temeiul OUG nr. 187/2008, potrivit alin. 6 al

articolului 17 n noua redactare663 se menine msura stabilirii unui
loc de reedin i transportarea cu nsoitor n acel loc, chiar dac
strinul are mijloace materiale necesare pentru ntreinere. Msura
este justificat, n opinia legiuitorului, pentru raiuni de interes
public, securitate naional, ordine, sntate i moral public,
protecia drepturilor i libertilor altor persoane. Avnd n vedere c
msura poate fi dispus, dup modificarea prin ordonana de guvern
nr. 187/2008 a alin. 1 al art. 17, inclusiv de ctre O.R.I., din oficiu,
considerm c msura limiteaz n continuare dreptul la libertate
individual al celui supus acestei proceduri.
Se menine, totodat, n reglementarea Legii nr. 122/2006,
meniunea c solicitanii de azil minori nensoii primesc accesul la
teritoriu i la procedura ordinar, acestor minori neaplicndu-li-se
procedura accelerat664.
Accesul la o nou procedur de azil se acord dup constatarea
ndeplinrii mai multor condiii alternative.665 Principalul motiv
pentru acordarea accesului const n invocarea unor elemente noi, pe
care solicitantul nu le-a putut prezenta din motive neimputabile lui.
Elementele noi nu trebuie s fie rezultatul unor aciuni ntreprinse
tocmai n scopul obinerii unei forme de protecie din partea statului
romn. O alt condiie n prezena creia se acord accesul la o nou
procedur de azil este survenirea unor evenimente n ara de origine
care sunt de natur s aib consecine grave pentru solicitant.
De remarcat este c, din punct de vedere procedural, plngerea
mpotriva hotrrii de respingere a acordrii accesului la o nou
procedur de azil se judec fr audierera strinului, iar cererea de
acordare a permisiunii de a rmne pe teritoriul Romniei pn la
soluionarea plngerii se judec n camera de consiliu, fr citarea
prilor, ncheierea fiind irevocabil. Aceste dispoziii pot ridica
problema accesului liber la justiie, nclcrii dreptului la aprare i
dreptului la un proces echitabil, drepturi ocrotite prin art. 21 i art.24
din Constituie, precum i art.6 i 13 din Convenia pentru aprarea
drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Din punct de vedere
663
664
665

Art. 2 al OUG nr. 187/2008.

Cf. art. 84 din Legea nr. 122/2006.
Reglementat n art. 88-94 din Legea nr. 122/2006.

213

al liberului acces la justiie, ns, problema este discutabil, deoarece

solicitantul se afl n realitate n faz de judecat. Situaia este mai
nuanat ns din punct de vedere al exercitrii dreptului la aprare n
condiiile lipsei citrii la judecarea cii de atac mpotriva deciziei de
respingere ca inadmisibil a cererii de acordare a accesului la o nou
procedur de azil. Strict procedural, principiul dublului grad de
jurisdicie nu este statuat explicit sau implicit n art. 6 sau 13 al
Conveniei Europene a Drepturilor Omului, fiind vorba de un drept
pe care aceast instan l-a recunoscut fr s-l defineasc n sensul
restrns al cuvntului. Drept rezultat, n cadrul juridic naional se
regsesc limitri aduse acestui drept, de vreme ce ele sunt implicit
admise de Curtea European a Drepturilor Omului. El este consacrat
expres n legislaia romn doar n materie penal666. n situaia
aceasta, legiuitorul a hotrt c nu mai este necesar reluarea audierii
solicitantului, de vreme ce noua cerere a fost respins ca inadmisibil. Cu toate acestea, de lege ferenda s-ar impune corectarea
acestei norme i citarea prilor pentru a da posibilitatea solicitantului
s-i exercite dreptul la aprare nu doar n litera legii, ci i n
spiritul ei.
Dupa pronuntarea unei hotarari (irevocabile la prima instan) prin
care i s-a acordat accesul la o noua procedura de azil, strinul este
informat cu privire la drepturile, obligaiile, procedura de soluionare
a cererii sale i data la care urmeaza sa susin interviul. Efectele
accesului la o nou procedur de azil constau n faptul c strinului i
se ntocmete un nou dosar la care se anexeaz i dosarul anterior. n
temeiul hotrrii prin care s-a acordat accesul la o nou procedur de
azil 667 , Oficiul Romn pentru Imigrri trebuie sa informeze
autoritile competente cu privire la anularea dispoziiei prin care
strinul n cauz era obligat sa prseasc teritoriul Romniei.
Procedura rii tere sigure 668 se aplic n situaia n care
strinului ce a tranzitat anterior o ar ter sigur i s-a oferit deja
666 Cf. Decizia nr.1.069/20 noiembrie 2007 referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.93 alin.(4) i ale art.94 alin.(1) din Legea nr.122/2006
privind azilul n Romnia (cf. Monitorul Oficial nr.853/12.12.2007).
667 i n temeiul disp. art. 92 din Legea nr. 122/2006, care statueaz c efectele
hotrrii de acordare a accesului la o nou procedur de azil, strinul se bucur de
drepturile i obligaiile prevzute la art. 17-19 din Legea nr. 122/2006.
668 Coninut n seciunea a 6-a, art. 95-97 din Legea nr. 122/2006.

214

protecia n acea ar, precum i n situaia n care strinul a avut

ocazia s contacteze autoritile rii tere sigure pentru a obine
protecie669. Aceste dou condiii permit O.R.I. s retrimit strinul
n ara respectiv fr a analiza cererea pe fond. Norma nu impune
ns imperativ aceast conduit. O.R.I. nu este obligat s retrimit
petentul n statul respectiv, avnd abilitarea s analizeze cererea de
protecie chiar dac sunt ntrunite cerinele privind tranzitarea
anterioar a altui stat670. Soluia original adoptat de legiuitorul
romn este fireasc, venind n completarea normei potrivit creia
pentru retrimiterea strinului este necesar acceptul statului aflat pe
lista cu rile tere sigure de a-l readmite pe solicitant i de a-i asigura
accesul la procedura de azil671. n situaia n care acceptul nu exist,
precum i dac transferul solicitantului nu s-a putut realiza, O.R.I. va
acorda accesul la procedura de azil. Este de reinut c de la data
aderrii Romniei la Uniunea European, fa de statele membre
precum i fa de alte state (cu care exist acorduri n acest sens) se
aplic mecanismul de determinare a statului responsabil, prevzut n
Capitolul VIII al Legii nr. 122/2006, iar nu procedura rii tere
sigure.
Potrivit dispoziiilor Regulamentului Dublin II solicitantului de
protecie i se poate refuza accesul la procedura dintr-un stat membru,
inclusiv din Romnia, dac un alt stat este responsabil pentru
examinarea cererii sale. De aceea, strinii care nu au drept de edere
legal trebuie informai n scris c datele referitoare la cererea i
persoana lor, inclusiv amprentele prelevate, pot face obiectul
schimbului de informaii ntre statele membre ale Uniunii Europene
sau cu alte state care au convenit prin acord special participarea la
acest mecanism. Scopul exclusiv l reprezint stabilirea statului
responsabil cu analiza cererii de azil. Aceast obligaie revine
Autoritii pentru Strini672. Pentru determinarea existenei unei
cereri anterioare de azil adresat altui stat membru se poate recurge la
verificarea amprentelor solicitantului. Verificarea intervine doar n
669 Cf. art. 95 alin. 1 din idem.d
670 Idem, alin. 2.
671 Idem, alin. 3.
672 Cf. procedurii de determinare

a statului responsabil n cazul cetenilor

strini, coninut n art. 122 din Legea nr. 122/2006.

215

anumite situaii, descrise limitativ de legiuitor673. Astfel, va fi supus

verificrii amprentelor strinul care refuz s coopereze la stabilirea
identitii sale prin neprezentarea documentelor sau prin uzul de
documente false n scopul de a mpiedica ndepratarea sa. Aceeai
msur se va aplica strinului care nvedereaz c a formulat cerere
de azil dar fr a arta crui stat s-a adresat, precum i celui care nu
formuleaz cerere de protecie, dar susine c se afl n pericol.674
n urma analizei dovezilor i a argumentelor circumstaniale
precum i a rspunsului primit din partea statului solicitat, se poate
hotr transferul n statul membru responsabil cu analizarea cererii de
azil. Potrivit dispoziiilor legale, hotrrea de transfer era executorie675.
mpotriva ei se se putea formula plngere ntr-un termen de dou zile.
Acest termen curgea de la data primirii dovezii de comunicare sau a
documentului prin care se constata c solicitantul nu se mai afla la
ultima reedin declarat. Mai mult, plngerea trebuia depus n
mod obligatoriu personal.676 Chiar i n aceste condiii, plngerea nu
determina suspendarea dispoziiei de transfer a solicitantului n statul
membru responsabil. Aceasta era pus n executare677.
Aceste dispoziii au fost declarate neconstituionale.678 Pentru a se
pronuna astfel, instana a considerat c solicitantul nu beneficiaz n
mod efectiv de posibilitatea de a exercita calea de atac. Cauza const n
faptul c o dat cu comunicarea hotrrii se ntea dreptul autoritilor
de a executa dispoziia de transfer. Solicitantul era pus n imposibilitatea
de a formula calea de atac de vreme ce dispoziia de transfer era
susceptibil de executare n momentul n care i se comunica petentului.
Fiind de ndat transferat, petentul era lipsit att de posibilitatea de a
depune plngerea personal, ct i de a mputernici o alt persoan n
acest scop. Inutil ar fi ncercat un mandatar s formuleze plngerea n
numele petentului, deoarece textul art. 121 statua c doar petentul
673
674
675
676
677
678

Idem, alin. 4.
Idem, lit. a i b.
Idem, alin. 8.
Cf. art. 121 alin. 2 din Legea nr. 122/2006.
Idem, alin. 1, teza final.
Decizia nr.604/20 mai 2008 a Curii Constituionale referitoare la excepia de
neconstituionalitate a prevederilor art.121 din Legea nr.122/2006 privind azilul n
Romnia (cf. Monitorul Oficial nr. 469/25.06.2008).

216

personal poate face acest lucru, fapt dealtfel imposibil ntruct

dispoziia de transfer se executa imediat. n consecin, prevederile
legale criticate nu ofereau solicitantului un drept efectiv la aprare i l
mpiedicau, n acelai timp, s se adreseze instanei.
De altfel, stabilirea termenului n care putea fi depus plngerea
nici nu i mai gsea utilitatea. Persoana interesat s conteste
hotrrea era supus msurii de transfer n alt stat din momentul n
care termenul pentru formularea plngerii ncepea s curg, or celui
interesat i incumba n plus obligaia imposibil de executat a depunerii plngerii exclusiv personal.
Din aceast perspectiv, imposibilitatea desemnrii unui reprezentant care s poat depune plngerea n locul solicitantului echivala cu privarea de dreptul de a sesiza instana de judecat.
Dreptul de a contesta hotrrea Oficiului Romn pentru Imigrri
aprea ca un drept pur formal, care, n realitate, nu putea fi exercitat
efectiv.
S-ar putea susine c termenul scurt instituit pentru plngere nu
suspenda executarea n considerarea faptului c interesul strinului
era acela de a avea acces ct mai rapid la procedura de acordare a
dreptului de azil. Dar, n ipoteza n care, dup transferarea strinului
n statul membru a crui responsabilitate a fost stabilit de funcionarii Oficiului Romn pentru Imigrri, instana ar admite
plngerea solicitantului i ar constata c, n realitate, statul romn
este cel care trebuie s analizeze cererea de acordare a dreptului de
azil, acest imperativ de celeritate nu se mai respect, iar transferul
este n defavoarea strinului. Posibilitatea de a-i fi examinat cererea
de azil de ctre statul realmente responsabil era n realitate ntrziat.
n situaia n care plngerea mpotriva acestei hotrri ar fi fost
admis, dar hotrrea deja pus n executare, autoritile O.R.I.
urmau s ntreprind demersurile necesare n vederea readmiterii
strinului pe teritoriul Romniei679. Trebuie artat c legiuitorul a
interzis aplicarea msurii expulzrii sau returnrii forate de pe
teritoriul Romniei a strinilor aflai n procedura de determinare a
statului responsabil680.
679
680

Cf. art. 123 din Legea nr. 122/2006.

Cf. art. 129 din Legea nr. 122/2006.

217

Este adevrat c Regulamentul Dublin II 343/2003681, stabilind

criteriile i mecanismele pentru determinarea statelor membre
responsabile pentru examinarea cererilor depuse ntr-unul din statele
membre de un cetean al unei ri tere, prevede c transferul nu se
suspend n cazul introducerii unei ci de atac, n spe, plngerea682.
Dar aceasta nu e o regul imperativ, ci permite aplicarea unor norme
mai favorabile din legislaia intern. n plus, nu se interzice
instanelor naionale s aprecieze, de la caz la caz, asupra necesitii
suspendrii executrii dispoziiei de transfer n alt stat.
Aadar, dispoziia cuprins n art.121 alin. (1) teza a doua nclca
dreptul de acces efectiv al celui interesat la o instan de judecat.
Neconstituionalitatea acestor dispoziii a dus la adoptarea de
ctre executivul romn a Ordonanei de Urgen nr. 187/2008 privind
modificarea Legii nr. 122/2006 privind azilul n Romnia.683 Prin
acest text s-a instituit suspendarea transferului n statul membru
responsabil pn la expirarea termenului legal de depunere a
plngerii.684
n ceea ce privete prevederea cuprins n art.121 alin.(1) potrivit
cruia plngerea se depune n termen de dou zile de la data primirii
dovezii de comunicare a hotrrii, textul de lege era imprecis,
ntruct momentul de la care curgea acest termen nu putea fi
cunoscut de solicitantul dreptului de acces la procedura de azil, care
nu avea posibilitatea de a ti cnd ajungea la Oficiul Romn pentru
Imigrri aceast dovad.
Cu privire la acest aspect, Curtea European a Drepturilor Omului
a statuat, n jurisprudena sa, c o norm este previzibil numai
atunci cnd este redactat cu suficient precizie, n aa fel nct s
permit oricrei persoane care, la nevoie, poate apela la consultan
de specialitate s i corecteze conduita 685. Pe de alt parte,
persoana interesat trebuie s dispun de informaii suficiente asupra
normelor juridice aplicabile ntr-un caz dat i s fie capabil s
681

Cf. Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene L 199, 31/07/2007, p.0023-

0029
682
683
684
685

Cf. art. 19 paragr. 2 al Regulamentului Dublin II.

Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 803/02.12.2008.
Articolul 15 al OUG nr. 187/2008.
Hotrrea CEDO din 29 martie 2000 n cauza Rotaru vs.Romnia, publicat
n Monitorul Oficial nr. 19/11 ianuarie 2001.

218

prevad, ntr-o msur rezonabil, consecinele care pot aprea dintrun act determinat. Legea trebuie s fie, n acelai timp, accesibil i
previzibil. n redactarea OUG nr. 187/2007, termenul de plngere a
rmas tot de dou zile, dar de aceast dat curge de la comunicare.
n privina autoritii competent s primeasc plngerea,
dispoziiile art.121 alin.(2) i (3) din Legea nr.122/2006 instituiau
obligaia depunerii sale la Oficiul Romn pentru Imigrri. Acesta
trebuia s o nainteze judectoriei n a crei raz teritorial se afl
structura care a emis hotrrea, fr s prevad i posibilitatea
depunerii acesteia i direct la instan. Prin Deciziile nr. 347 din 3
aprilie 2007686, respectiv nr. 953 din 19 decembrie 2006687, Curtea
Constituional statuase c existena oricrui impediment
administrativ, care nu are o justificare obiectiv sau raional i care
ar putea pn la urm s nege liberul acces la justiie al persoanei,
ncalc n mod flagrant prevederile art.21 alin.(1)-(3) din Constituie.
Mai mult dect att, o asemenea soluie legislativ ar putea da natere
la abuzuri svrite de ctre agenii organelor administrative, ceea ce,
n final, chiar dac ar duce la tragerea la rspundere penal sau
disciplinar a acestora, ar ngreuna sau chiar nega dreptul
contestatorului la accesul liber la justiie.
n ipotezele avute n vedere n deciziile de control ulterior al
constituionalitii s-a constatat c obligaia depunerii plngerii la
organul din care face parte agentul constatator, ca o condiie de acces
la justiie, nu poate fi justificat n mod obiectiv i rezonabil nici prin
faptul c, primind plngerea, organele administrative ar avea
cunotin de ea i nu ar porni la executarea amenzii aplicate. O
asemenea justificare nu putea fi luat n considerare. Aceasta
deoarece depunerea plngerii la Oficiului Romn pentru Imigrri de
ctre solicitantul dreptului de azil cruia i s-a refuzat accesul la
procedura de azil n Romnia nu avea, anterior edictrii OUG nr.
187/2008, efectul de a suspenda executarea dispoziiei de transfer n
statul membru responsabil.
Pentru identitate de raiune, Curtea a admis c dispoziiile art.121
alin. (2) i (3) din Legea nr. 122/2006 sunt neconstituionale, ntruct
ngrdesc accesul direct la justiie, att timp ct nu prevd, ca
686 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 307 din 9 mai 2007.
687 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.53 din 23 ianuarie 2007.

219

alternativ, i posibilitatea ca plngerea s poat fi depus i direct la

instana de judecat. Pentru aceas raiune, modificarea intervenit
prin dispoziiile OUG nr. 187/2008 a nlturat imposibilitatea de
reprezentare a solicitantului, care poate fi acum reprezentat la
depunerea plngerii. n plus, competena analizrii acesteia revine
judectoriei n a crei raz teritorial se afl structura competent a
O.R.I. care a emis hotrrea688, iar instana se pronun prin hotrre
definitiv i irevocabil.
Legea privind azilul n Romnia conine i cauzele i procedurile
de ncetare sau anulare a formelor de protecie.689 Aceast soluie se
adopt n situaia n care dup acordarea statutului s-a descoperit c
strinul a dat declaraii false, a omis s prezinte anumite date sau s-a
folosit de documente false, decisive pentru acordarea formei de
protecie i nici nu exist alte motive care s conduc la meninerea
formei de protecie acordate690.
Anularea statutului de refugiat i anularea proteciei subsidiare se
dispune i n cazul n care fa de beneficiarii proteciei sunt motive
serioase s se cread c au svrit n calitate de autori, instigatori
sau complici la o infraciune contra pcii i omenirii, la crime de
rzboi, infraciune grav de drept comun691 nainte de intrarea pe
teritoriul Romniei, dac a svrit fapte contrare scopurilor i
principiilor enunate n art. 1 i 2 din Carta O.N.U., constituie un
pericol la adresa siguranei naionale, a ordinii publice, au planificat,
facilitat sau participat la svrirea de acte de terorism.
ncetarea statutului de refugiat survine n general pentru motive
care relev intervenirea unor condiii contrare celor care au condus la
acordarea acestui statut, pentru ncetarea mprejurrilor n urma
crora i s-a recunoscut statutul de refugiat, pentru redobndirea
688
689
690

Cf. art. 17 al OUG nr. 187/2008.

Cf. capitolul VI al L. nr. 122/2006.
Cf. art. 100 lit. a din L. nr. 122/2006; aceleai dispoziii n cuprinsul art. 101
lit. a din L. nr. 122/2006.
691 Dac svrirea infraciunii a avut loc anterior accederii pe teritoriul
Romniei (pentru anularea statutului de refugiat, cf. art. 100, corelat cu disp. art. 25
lit. b din L. nr. 122/2006; pentru anularea protectiei subsidiare, cf. art. 101 corelat cu
disp. art. 28 lit. b din L. nr. 122/2006).

220

ceteniei pierdute, dobndirea unei noi cetenii, plasarea voluntar

sub protecia rii al crei cetean este692.
Beneficiarul formei de protecie va fi intervievat pentru
clarificarea situaiei sale i va fi informat cu privire la iniierea
procedurii de ncetare sau, dup caz, de anulare a formei de protecie,
precum i cu privire la drepturile i obligaiile pe care le are n
aceast procedur. Fa de beneficiarul formei de protecie care a
dobndit cetenia romn msura interviului nu se mai aplic.
Dup ce analizeaz elementele dosarului i cele relevate n timpul
interviului, reprezentantul O.R.I. emite o hotrre motivat prin care
menine forma de protecie, constat ncetarea acesteia sau dispune
anularea ei. Persoana fa de care s-a dispus hotrrea este supus
regimului juridic al strinilor, cu excepia celei care a dobndit
cetenia romn.

692 Cf. art. 98 din idem; beneficiarul calitii de refugiat nu-i va pierde acest
statut dac mprejurrile iniiale pentru care i s-a acordat protecie au ncetat s
existe, ns cel n cauz are motive imperioase ce se refer la persecuii anterioare i
refuz s se ntoarc n ara de origine; ncetarea proteciei subsidiare intervine atunci
cnd imprejurrile care au dus la acordarea sa au ncetat s existe ori s-au schimbat
aa nct protecia subsidiar nu se mai dovedete necesar (cf. art. 99 din idem).

221

COCLUZII
Adoptarea Conveniei O.N.U. din 1951 privind refugiaii a generat
pn n prezent o varietate de interpretri ale dispoziiilor sale, att n
doctrin ct i n practica statelor. Pe de alt parte, perpetuarea
existenei condiiei de refugiat a condus la necesitatea adoptrii de
norme complementare, att la nivel regional, ct i n dreptul intern al
diferitelor state ale lumii. Cu toate acestea, prin cercetarea ntreprins
n aceast lucrare ni s-a confirmat c textul onusian i pstreaz i
astzi caracterul de norm fundamental a dreptului internaional n
materie: principiile i obligaiile consacrate de el sunt i n acest
moment general valabile. Indiferent de forma pe care o mbrac n
ordinea juridic intern a statelor, reglementarea statutului de refugiat
se subsumeaz obligatoriu dispoziiilor Conveniei O.N.U.. n fond,
reglementrile privind protecia refugiailor s-au dovedit a fi mai puin
o tiin exact i mai mult un complex de norme destinate s asigure
o soluie ct mai viabil destinat persoanelor aflate n nevoie de
protecie internaional, pe criteriul unor circumstane individuale.
De aceea textul de baz, Convenia O.N.U. din 1951, trebuie privit
ca reprezentnd un tot, un corpus-cadru normativ internaional pe care
se ntemeiaz regimul juridic instituit n problema refugiailor la nivel
regional i statal. n acelai timp, Convenia nu trebuie considerat un
sistem juridic rigid. Nu aceasta a fost intenia la momentul elaborrii
i adoptrii ei. S-a cutat, dimpotriv, formularea unor dispoziii care
s aib n vedere diversitatea experienelor umane, aspectele istorice
i circumstanele n schimbare, iar nu edictarea unor norme care s fie
aplicate disparat, scoase din context.693
693 Norma juridic trebuie astfel edictat nct s reprezinte un ntreg; noiunile nu
trebuie scoase din context i nici interpretate altfel dect decurgnd logic unele din altele
(cf. Chen Shi Hai v. Minister for Immigration and Multicultural Affairs, High Court of
Australia, (2000) 170 ALR 553, (2000) 201 CLR 293, 13 April 2000, paragr. 53;
Applicant A. v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs, (1997) 190 CLR 225-257.

222

Aceast abordare impune constatarea c reglementarea onusian a

statutului refugiailor face parte din cadrul juridic reprezentat de
dreptul internaional umanitar.
Practica statelor, jurisprudena, reglementrile internaionale,
ndrumrile i lurile de poziie ale naltului Comisariat O.N.U.
pentru Refugiai constituie, n fond, rezultatul aplicrii principiilor
onusiene coninute de Convenie. ns adaptarea acestor principii la
cauzele n care se solicit acordarea statutului de refugiat este n mod
constant plasat n plan secund, fiind evident favorizat interesul
regional i/sau naional. Considerm c acesta este rezultatul
conflictului, neexprimat deschis, dintre suveranitatea statului i
obligaiile internaionale asumate sau impuse n materia proteciei
drepturilor omului. Acest conflict se reflect n normele com plementare i adiionale instituite pe plan regional i naional. n
majoritatea dispoziiilor legale consultate n prezenta lucrare am
remarcat supra-reglementarea condiiilor de acordare a statutului de
refugiat proceduri administrative din ce n ce mai complexe,
excluderea unor categorii de solicitani de la analizarea n fond a
cererii de protecie cu consecina respingerii automate a acesteia,
edictarea de definiii ale refugiatului cu un sens mai restrns fa de
cel coninut n Convenia O.N.U., dispoziii care permit plasarea n
detenie n faza administrativ sau cel puin limitarea libertii de
circulaie a celui n cauz. S-ar putea obiecta c aceste situaii nu
sunt generale i c o reglementare ct mai amnunit este de natur
s acopere cvasi-totalitatea situaiilor ntlnite n practic. Nu este
ntru-totul neadevrat. Cu toate acestea, rezultatul cel mai vizibil este
decalajul foarte mare ntre numrul cererilor de protecie internaional i cel al beneficiarilor statutului de refugiat.
Nu putem s ignorm c i numrul solicitanilor de protecie se
afl ntr-un declin constant. n ultimii cinci ani, cererile au sczut cu
circa 54% n Europa, nregistrndu-se cel mai redus numr ulterior
anului 1987.694 ntre 2002 i 2006, att n statele din nordul continentului american, ct i n Australia i Noua Zeeland cererile de
protecie au sczut cu 47%, respectiv 45%. Tendinele n materie sunt
influenate, att n rile de plecare, ct i n cele de destinaie, de o
694 Cf. UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2006,
Geneva, 2007, p. 4

223

varietate de factori. Spre sfritul anilor 1980 acetia au fost

reprezentai de cderea comunismului n statele central i esteuropene, n anii 1990 de rzboiul din fosta Iugoslavie, apoi de
crizele din Kosovo i de conflicte armate, violri ale drepturilor
omului i persecuii ntr-un mare numr de state Afghanistan, Irak,
Liberia, Federaia Rus, Somalia, Sudan, Liban etc. n ultimii ani,
introducerea politicilor restrictive n privina azilului n Europa,
precum i mbuntirea condiiilor n unele ri ce reprezentau o
surs de refugiai, au condus la declinul cererilor de azil prezentate n
rile industrializate. n puine cazuri Grecia i Malta numrul
solicitanilor de protecie a atins un record n anul 2006. Aceast
tendin, ns, reflect mai curnd modificri ale legislaiei n
respectivele state.695 Regula a rmas reducerea solicitrilor, anul
2006 constituind un minim istoric al celor dou decenii anterioare696.
nregistrnd n perioada 2002-2005 cte 50-60 000 cereri de azil
pe an, Frana a reprezentat principala ar de primire a solicitrilor de
protecie internaional, pierznd aceast poziie ncepnd cu anul
2006 n favoarea Statelor Unite ale Americii. Scderea solicitrilor
de azil n anul 2006 fa de anul 2005 a nregistrat o scdere de
19.000 cereri, adic 39% n Frana. Cu toate acestea, n Frana au
continuat s ajung 10,1% din totalul de solicitri formulate pe plan
mondial. Principala destinaie a devenit USA, cu circa 51.500
persoane solicitnd azil n anul 2006, adic 17% la nivel mondial.697
n Marea Britanie numrul de solicitri de azil din anul 2006 a
sczut cu o treime fa de 2004, cu 54% fa de 2003 i cu 73% fa
de 2002, anul n care a ocupat primul loc ntre statele industrializate
principal destinaie a solicitanilor de azil cu 103.000 cereri698. n
schimb, Suedia a urcat de pe locul 7 ntre aceste state pe locul 4
datorit multiplicrii de patru ori a numrului de solicitri formulate
de ceteni irakieni n anul 2006.699 Canada ocup locul 5 n aceast
695 n ultimele luni ale anului 2006 s-au nregistrat 6.900 cereri de azil n
Grecia, fa de 5.400 formulate n primele nou luni ale aceluiai an (cf. ibidem).
696 Putem da ca exemplu Germania i Danemarca, unde s-a atins cel mai mic
numr fa de cel nregistrat n anul 1983; n Noua Zeeland recordul anterior data
din anul 1988, n Marea Britanie din 1989, n Belgia din 1995, n Austria, Bulgaria,
Cehia, Irlanda, Norvegia din 1997, n Frana din 1998 (ibidem).
697 Idem, p. 5.
698 Idem, p. 6
699 Ibidem.

224

statistic. Germania, ns principala destinaie a solicitanilor de

protecie internaional ntre anii 1980-1990 a cobort de pe locul 4
pe locul 6 ntre cele mai importante state de primire a azilanilor.700
Situaia n cifre poate s dezvluie ns i alte aspecte,
surprinztoare. Indicatorul capacitii statului de primire n oferirea
de protecie internaional l reprezint raportarea numrului de
solicitri la totalul populaiei statului respectiv. Din acest punct de
vedere, ntre statele industrializate, numrul cel mai ridicat a fost
atins n perioada 2002-2006 de Cipru, cu 32 solicitri la 1.000
locuitori, urmat de Austria cu 16 , Suedia 14 , Luxemburg
12 , Norvegia i Elveia 11 . Prin comparaie, solicitrile
formulate n USA au reprezentat 1 .701
n privina statelor de origine ale persoanelor care au solicitat
acordarea statutului de refugiat n principalele state industrializate
din lume s-a constatat c numrul cel mai mare de cereri provine de
la populaia irakian.702 Avnd n vedere contextul politico-militar n
care evolueaz ara de provenien a solicitanilor i durata
ndelungat a conflictului de pe teritoriul acesteia, situaia nu este
deloc surprinztoare.
Astfel, ntre anii 2000 i 2002, Irakul a reprezentat principala
surs din care proveneau refugiaii, iar n anul 2006 numrul lor a
crescut la circa 22.200, cu 77% mai muli fa de cele 12.500 cereri
din anul 2005. Creterea a fost semnificativ n ultimul trimestru al
anului, cnd s-au nregistrat circa 8.100 cereri. Din totalul nregistrat
n anul 2006, un numr de circa 9.000 cereri au fost formulate n
Suedia703.
ns, cu toate c numrul solicitrilor formulate de irakieni este
semnificativ pentru deteriorarea situaiei din zon n perioada
respectiv, el rmne departe de cel nregistrat n perioada anilor
1997-2002, cnd media solicitrilor era ntre 34.000 i 51.000 pe an.
Tot la nivelul anului 2006 s-a putut constata o scdere cu circa o
treime fa de anul 2005 a numrului solicitrilor de acordare a statutului
700
701
702
703

Ibidem.
Ibidem.
Idem, p. 7.
Idem, p. 7; este de presupus c una din cauze o reprezint existena unei
importante comuniti de irakieni n Suedia.

225

de refugiat provenite din Serbia i Muntenegru i din Federaia Rus,

aflate din acest motiv pe locurile patru, respectiv trei ntre rile
generatoare de solicitani. China ocup poziia a doua dup Irak, cu toate
c numrul solicitrilor a sczut cu doar 1% fa de anul 2005.
Cu excepia Irakului, principalele state de origine ale solicitanilor
care au formulat cereri de azil i care au nregistrat creteri
semnificative au fost Libanul (o sporire cu 66%), Eritreea (cu 59%
fa de anul anterior), Bangladesh (o sporire cu 42%), El Salvador
(+35%), Mexic (o cretere procentual de 32%), Iran (26%),
Afghanistan (+8%) i Somalia (+3%)704, toate reflectnd, printre
altele, o depreciere semnificativ a situaiei politice din aceste ri.705
Trebuie artat i c aceste creteri au avut loc cu precdere n
anumite state de primire, aceast tendin fiind nregistrat de mai
muli ani. Astfel, 64% dintre haitienii care au solicitat azil au adresat
solicitrile ctre USA, 26% ctre Frana i 10% ctre Canada. 73%
dintre mexicani au formulat solicitri de protecie n Canada, iar 23%
n USA. Solicitanii de azil din Eritreea i-au formulat cererile cu
precdere n Marea Britanie, Elveia i Suedia.706
n acelai timp a avut loc o reducere a solicitrilor de azil ale cetenilor
din state situate n estul i sud-estul Europei, care furnizau de regul un
numr mare de cereri: pentru Bosnia i Herzegovina s-a nregistrat o
scdere de 60%, Republica Moldova 46%, Ucraina 43%.707
Circumstanele prezentate de aceste statistici i aspectele
reglementrilor examinate n lucrarea de fa ne-au relevat c
eficiena proteciei refugiailor depinde din ce n ce mai mult de
abilitatea statelor i a comunitii internaionale de a elabora strategii
prin care s se poat pune n acord interesul statelor de a-i proteja
naionalii cu interesul general, global, de a asigura fiecrui individ
protecia i tratamentul umanitar n caz de nevoie, ntr-o comunitate
universal care s vrea i s fie capabil s aplice fr deosebiri
principiile i normele internaionale n materie.
704 Idem, p. 8, 9; n cazul Afghanistanului, anterior creterii din anul 2006 se
nregistrase o scdere de 85% a cererilor de azil formulate de cetenii acestui stat n
perioada 2001-2005.
705 Idem, p. 14.
706 Idem, p. 9 i urm.
707 Idem, p. 8-9.

226

De la intrarea ei n vigoare n anul 1954, Convenia privind

refugiaii a reprezentat principalul instrument juridic internaional
asupra statutului acestora, la care s-a adugat Protocolul din 1967 care
i-a extins aplicarea din punct de vedere geografic i temporal. n cei
peste 50 ani care au trecut, dreptul internaional umanitar a evoluat
dnd natere unui sistem sofisticat de drepturi i obligaii mprite
ntre indivizi i state, care au afectat de o manier fr precedent
noiunea de suveranitate a statelor i tratamentul aplicat indivizilor.
Cu toate acestea, n pofida influenei exercitate de normele i
conceptele umanitare, care se regsesc i n legislaia intern a statelor,
a existat i exist o reinere general a statelor i instituiilor, reflectat
n norme i jurispruden, de a recunoate explicit c legislaia privind
refugiaii i dreptul umanitar sunt ramuri interconectate i trebuie
privite ca un ntreg. Aceast abordare transpare mai ales n momentul
n care se pune n discuie posibilitatea de ncadrare a solicitanilor
ntre cei admii s beneficieze de protecia impus de Convenia
O.N.U. privind refugiaii, sau de normele edictate pentru acetia la
nivel regional sau n ordinea juridic intern a statelor.
Datorit interveniei factorului politic n reglementrile naionale
privind cine i cnd poate beneficia de protecie, legiuitorii interni au
complicat regimul acordrii acestui statut. Variaiile criteriilor de
eligibilitate i procedurile complexe au dus la respingerea majoritii
solicitrilor de protecie n faza administrativ. Nu mai puin, aceste
decizii de respingere au fost adesea modificate ca urmare a controlului
exercitat de instanele de judecat. Scopul n care a fost edictat
Convenia ar fi poate mai bine ndeplinit dac statele ar fi de acord s se
concentreze mai mult pe nevoia solicitanilor de protecie i mai puin pe
identificarea normelor exacte potrivit crora le incumb aceste obligaii.
Temerile statelor, concretizate n politicile adoptate, sunt i astzi,
ca i la momentul adoptrii Conveniei, dominate de ideea c accesul
la procedur, acordarea statutului de refugiat i principiul nereturnrii
trebuie aplicate n aa fel nct s nu permit protejarea infractorilor
non-politici sau rspndirea terorismului.708 Se uit ns c astzi
exist o varietate de mecanisme care permit punerea sub acuzare a
708 Cf. The Eternal Problem of Collective Security: From the League of ations
to the United ations, n Refugee Survey Quarterly, vol. 26, 2007, p. 220-225.

227

acestora (i pedepsirea lor), chiar dac nu sunt extrdai.709 Adevrata

i neexprimata temere o reprezint nu att faptul c persoane care nu
se ncadreaz n definiia refugiatului potrivit Conveniei ar putea
beneficia de acest statut, ci c statul de primire s-ar putea dovedi un
paradis sigur pentru teroriti etc. beneficiari ai proteciei
internaionale. Se poate conchide c umanismul a fost nlocuit de
pragmatism, iar empatia de suspiciune.
Ca urmare a cercetrii i elaborrii prezentei lucrri, putem afirma
c varietatea de interpretri i reglementri ignor dezvoltarea
dreptului internaional umanitar, astfel nct normele internaionale
privind refugiaii par un domeniu periferic i n declin.
Unul dintre exemple l reprezint aplicarea cauzelor de ncetare a
statutului de refugiat, care implic pierderea proteciei deja ctigate,
privarea celor afectai de posibilitile de existen i posibila lor
ndeprtare ntr-un stat n care risc persecuii. n aceast problem
trebuie gsit un echilibru astfel nct normele care prevd ncetarea
statutului s fie interpretate ntr-o manier ct mai puin extins.
Acest deziderat ar putea prea mai uor de atins prin reglementarea
clauzelor de ncetare a proteciei avndu-se n vedere i nevoia de a
nu provoca nclcri ale drepturilor omului celor n cauz. n plus,
procedurile administrative complexe au dovedit c ncetarea,
retragerea sau anularea statutului nu sunt de natur s determine
rentoarecerea voluntar n statul de origine.710
Nu mai puin, facilitarea naturalizrii sau cel puin eforturi mai
mari n gsirea unor soluii durabile de integrare a beneficiarilor
proteciei internaionale reprezint o alt soluie care se desprinde din
practica statelor n materie. Pe termen lung s-a dovedit c refugiaii
cu cea mai mare vechime sau cei naturalizai nu prezint o categorie
care s pun n pericol ansele cetenilor din statele de primire.
Pentru obinerea acestui rezultat este necesar dezvoltarea
formelor specializate de asisten din partea autoritilor pentru
integrarea solicitanilor n societate, n primul rnd printr-o ct mai
bun pregtire a personalului instituiilor desemnate s proceseze
cererile de protecie, prin programe de pregtire profesional a
709 Cf. M. C. Bassiouni, E. M. Wise, Aut Dedere, Aut Judicare: The Duty to
Extradite or Prosecute in International Law, Dordrecht, 1995, passim.
710 Cf. G. Noll, Rejected Asylum Seekers: The Problem of Return, n Migration
and Development, publ. de United Nations Population Fund/International
Organization for Migration, Geneva, 1999, p. 267-287.

228

refugiailor, prin modaliti eficiente de echivalare a studiilor i

calificrilor acestora, innd seama c n general acetia nu au cum
s-i procure documentele doveditoare i sunt constrni adesea s
presteze munci necalificate.
Din toate aceste elemente se desprinde necesitatea existenei unei
cooperri ntre variatele instituii implicate n gestionarea problemelor
solicitanilor de azil i beneficiarilor statutului de refugiat, pe de o
parte, dar mai ales nevoia de mbuntire a modului n care aceste
instituii precum i statele nsei interpreteaz i aplic normele de
drept internaional n materie, acionnd pentru reducerea numrului
de solicitani nu prin negarea accesului la protecie, ci prin eforturi de
eliminare a cauzelor care implic nevoia de protecie internaional.
Este real c cel puin n momentul de fa cauzele care genereaz
refugiai nu dau semne c pot fi nlturate.
ns din punct de vedere al tratrii efectelor acestor cauze prin
accesul celor afectai la protecie, cadrul normativ internaional i
instituiile care s-l gestioneze eficient exist. Caracterul Conveniei
din 1951 este exact acesta: instrument juridic capabil s asigure
protecia refugiailor n mediul internaional, aflat n permanent
schimbare. Punctele centrale ale Conveniei, definiia refugiatului i
principiul nereturnrii, rmn i astzi la fel de valabile i de actuale.
Ele trebuie doar interpretate i aplicate n lumina evoluiilor situaiei
internaionale, poate nu numai n cazul cererilor de acordarea a
statutului de refugiat, dar i n alte domenii nrudite, cum ar fi
imigraia sau extrdarea. Este adevrat c dispoziiile Conveniei vor
continua s fie uneori interpretate diferit, n funcie de contextul
istoric i geopolitic n care evolueaz statele i indivizii. Aceasta i
pentru c, spre deosebire de alte instrumente juridice internaionale,
Convenia nu dispune n mod imperativ o anumit conduit, ct
vreme scopul propus este atins. Pe de alt parte, analiza aspectelor
juridice privind refugiaii nu poate fi abordat fr a lua n considerare
variatele convenii i tratate privind drepturile omului, instrumentele
juridice regionale care statueaz norme privind protecia refugiailor,
cum ar fi cele ale (Organizaiei) Unitii Africane, ale Comisiei InterAmericane pentru Drepturile Omului, ale Uniunii Europene, dar i ale
Consiliului Europei prin sistemul su de protecie a drepturilor
omului i mai ales prin Convenia European a Drepturilor Omului,
precum i reglementrile statutului refugiailor adoptate la nivel
naional n diverse state din lume, bineneles i n Romnia. n egal
msur trebuie abordat jurisprudena Curii Africane a Drepturilor
229

Omului i Popoarelor, a Curii Inter-Americane pentru Drepturile

Omului, a Curii de Justiie a Comunitilor Europene, precum i
Curii Europene pentru Drepturile Omului.
Este real c definiia refugiatului, aa cum este ea consacrat n
instrumentul juridic onusian i preluat n instrumentele
complementare i adiacente regionale i interne, nu se adreseaz
tuturor cauzelor posibile de refugiu. Cu toate acestea, considerm c
i n aceast situaie, prin aplicarea principiului nereturnrii consacrat
n dreptul internaional, necondiionat de ndeplinirea altor criterii,
cel interesat nu va putea fi trimis ntr-un teritoriu n care i sunt puse
n pericol atributele eseniale viaa, sntatea, integritatea
corporal. Mai mult, solicitanii pot s se califice pentru acordarea
statutului de refugiat, chiar n temeiul Conveniei ONU din 1951,
inclusiv prin intermediul conceptului de persecuie i prin legtura
acestuia cu discriminarea. Dac solicitantul reuete s demonstreze
c dificultile economice prin care trece se datoreaz oprimrii,
discriminrii, nclcrii drepturilor omului, atunci considerm c
cerina existenei persecuiei este ntrunit. ntr-adevr, potrivit art.
33 al Conveniei ONU din 1951, solicitantul ar fi n acelai timp
obligat s probeze c nclcarea drepturilor sale economice sau
sociale a fost att de grav nct i-a pus sau i pune viaa ori libertatea
n pericol, pentru a putea primi statutul de refugiat.
ns chiar dac drepturile economice i sociale statuate n Convenia
ONU din 1951 privind refugiaii pot face obiectul unor limitri, n
temeiul Pactului Internaional cu privire la Drepturile Economice,
Sociale i Culturale, statele au obligaia de a adopta msuri pentru
asigurarea exercitrii efective a drepturilor economice i sociale.
Din nesocotirea acestei obligaii rezult persecuia, dac cel
interesat poate demonstra c statul n cauz a adoptat msuri contrare
acestui text. Aceste dispoziii trebuie corelate cu alineatul 2 al art. 2
ale Pactului menionat, prin care este expres interzis discriminarea
ntemeiat, printre altele, pe originea naional. Din acest punct de
vedere, chiar dac statul este sau nu parte la Convenia ONU din
1951 privind refugiaii, el este inut cel puin de obligaiile ce-i revin
cu privire la orice persoan n temeiul Pactului Internaional cu
privire la Drepturile Economice, Sociale i Culturale.
De aceea, analiza diferitelor aspecte ale statutului refugiailor
evideniaz n principal c, att n cadrul juridic internaional, ct i pe
plan intern, sunt nc probleme-cheie n legtur cu acest statut asupra
crora trebuie ajuns la o practic i interpretare ct mai unitar.
230

CUPRIS
Cuvnt nainte .......................................................................................... 3
Abrevieri .................................................................................................. 8
Introducere ............................................................................................. 9
Capitolul 1. Migraia. Dreptul de azil. Protecia refugiailor.
Delimitri conceptuale........................................................................... 13
Capitolul 2. Instituii i instrumente juridice anterioare Conveniei
O..U. privind statutul refugiailor ..................................................... 28
Capitolul 3. Sistemul Onusian de protecie a refugiailor ntemeiat
pe Convenia din 1951 ........................................................................... 40
3.1. Convenia O.N.U. privind statutul refugiailor .................................
3.1.1. Principiul nereturnri .....................................................................
3.1.2. Noiunea de refugiat.......................................................................
3.1.3. Temerea justificat.........................................................................
3.1.4. Persecuia .......................................................................................
3.1.5 Dreptul la protecie .........................................................................
3.1.6. Problema deteniei persoanelor care solicit acordarea statutului
de refugiat ................................................................................................
3.1.7. Excluderea de la protecie..............................................................
3.2. naltul Comisariat O.N.U. pentru Refugiai......................................

40
45
51
55
57
63
79
81
89

Capitolul 4. Reglementri regionale complementare i

adiionale sistemului O..U. de protecie a refugiailor..................... 94
4.1. Convenia (Organizaiei) Unitii Africane din 1969 .......................
4.2. Declaraia de la Cartagena din 1984 .................................................
4.3.Politici i norme privind refugiaii n Uniunea European ................
4.3.1. Reglementri comunitare privind acordarea statutului de refugiat....
4.3.1.1. Regulamentul Dublin II ..............................................................
4.3.1.2 Criterii de acordare a statutului de refugiat .................................

95
99
103
113
116
128

231

4.4. Protecia refugiailor pe plan european. Sisteme paralele de control

judiciar ..................................................................................................... 152
Capitolul 5. Reglementri interne privind statutul refugiailor........ 160
5.1. Reglementri aplicate refugiailor n Frana, Belgia, Germania,
Austria, Elveia, Grecia, Spania, Finlanda, Marea Britanie, Australia .... 160
5.2. Acordarea statutului de refugiat n reglementarea romn............... 177
Concluzii ................................................................................................. 222
Bibliografie orientativ.......................................................................... 233

232

BIBLIOGRAFIE ORIETATIV
1. IZVOARE
Collection of international instruments and other legal texts concerning
refugees and displaced persons, vol. I, Universal Instruments, publ. de
Division of international protection of the Office of the United Nations
High Commissioner for Refugees, Geneva, 1995.
Commission Communication to the Council and the European
Parliament of 1 September 2005 on regional protection programmes,
COM (2005)388 final, n , nepublicat.
Controlling our borders: Making migration work for Britain-five year
strategy for asylum and immigration, publ. de guvernul Marii Britanii n.
Cour Nationale du Droit dAsile, Rapport dactivite 2007, Paris, 2008
Culegere de texte pentru istoria universal, epoca modern, vol. I,
1640-1848, Bucureti, 1973.
European Community Tampere European Council Presidency
Conclusions, 15-16.10.1999, n International Journal of Refugee Law,
vol. 11, no. 4 (1999), p. 738-752.
Executive Committee of the UN High Commissioner for
Refugees/EXCOM Conclusion on International Protection no. 25
(XXXIII), 1982, paragr.h., n , EXCOM Summary Records.
Executive Committee of the UN High Commissioner for Refugees/
EXCOM, Conclusion on International Protection no. 25 (XXXIII),
1982, paragr.h., n , EXCOM Summary Records.
Executive Committee of the UN High Commissioner for
Refugees/EXCOM, Conclusion on International Protection, no. 19
(XXXI)/1980, no. 69 (XLIII)/1992, no. 72 (XVLIV)/1993, n, EXCOM
Summary Records.
Executive Committee of the UN High Commissioner for
Refugees/EXCOM, ote on International Protection, 7 iulie 2000,
paragr. 71, n , EXCOM Summary Records.

233

Executive Committee of the UN High Commissioner for Refugees/

EXCOM, Overview of Regional Developments, octombrie-decembrie
1995, 4 ianuarie 1996, paragr. 2 i 3, n , EXCOM Summary Records.
Executive Committee of the UN High Commissioner for
Refugees/EXCOM, the 51st session, oct. 2000, Conclusions on
International Protection, paragr. 2, n , EXCOM Summary Records.
Ghebali Victor Yves, Ghebali Catherine, A Repertoire of League of
ations Serial Documents, 1919-1947, vol. 1, New York, 1973.
Green Paper on the future Common European Asylum System,
COM/2007/0301 final, n (nepublicat).
Official Records of the General Assembly Fifth Session. Resolution,
Third Committee, 1950.
Presidency Conclusions: The Global Approach to Migration: Priority
actions focusing on Africa and the Mediterranean, European Council,
Brussels, 15-16 December 2005.
Quarterly Asylum Statistics, London, 2006.
Statutul i regimul refugiailor n Romnia: legislaie relevant, coord.
Yoichiro Tsuchida, Bucuresti, 2002.
Takkenberg Alex, Tabbaz Cristopher C., The Collected Travaux
Prparatoires of the 1951 Geneva Convention Relating to the Status of
Refugees, vol. I Early History and Ad Hoc Committee on Statelessness
and Related Problems, 16 January-16 February 1960, Lake Success,
vol. II The Ad Hoc Committee on Refugees and Stateless Persons, 14-25
August 1951, Geneva; vol. III The Conference of Plenipotentiaries on
the Status of Refugees and Stateless Persons, 2-25 July 1951, Geneva,
Amsterdam, Dutch Refugee Council, 1990.
United Nations High Commissioner for Human Rights, Statement by
Mary Robinson to the Ministerial Meeting of State Parties to the 1951
Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees,
Geneva, 12 Dec. 2001.
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Detention
of Asylum-Seekers in Europe, vol. 1 (4), European Series, Oct. 1995.
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Detention
of Asylum-Seekers and Refugees: The Framework, the Problem and
Recommended Practice, UN doc. EC/49/SC/CRP.13, 4 June 1999, n .
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Position
Paper: Relocating Internally as a Reasonable Alternative to Seeking
Asylum (The So-called Internal Flight Alternative or Relocation
Principles), Geneva, februarie 1999.

234

United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Revised

Guidelines on the Detention of Asylum Seekers, Revision, 26 February
1999, n
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Interpreting
Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees,
April 2001, n .
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Addressing
Security Concerns Without Undermining Refugee Protection, nov. 2001
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Refugee
protection and international migration, Geneva, June 2002.
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, 2005
Global Refugee Trends: statistical overview of populations of refugees,
asylum-seekers, internally displaced persons, stateless persons, and
other persons of concern to UHCR, Geneva, 2006.
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Addressing
mixed migratory movements: A 10-Point Plan of Action, Geneva, June
2006.
United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR, Asylum
Levels and Trends in Industrialized Countries, 2006, Geneva, 2007.
2. TRATATE. MOOGRAFII.
African Exodus: Refugee Crisis, Human Rights and the 1969 OAU
Convention, publ. de Lawyers Committee for Human Rights, New
York-Washington, 1995.
Ager Alastair, Strang Alison, Indicators of Integration, Queen Margaret
University College, Edinburgh, 2004.
Aleinikoff T., Alexander M., Martin David A., Motomura Hiroshi,
Immigration & Citizenship: Process and Policy, ed. a V-a, American
Casebook Series, West Law School, 2003.
Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2006. Overview
of Asylum Applications Lodged in European and on-European
Industrialized Countries in 2006, publ. de UNHCR, Geneva, 2007.
Aurescu Bogdan, oua suveranitate. ntre realitate juridic i necesitate
politic n sistemul internaional contemporan, Bucureti, 2003.
Aurescu Bogdan, Sistemul jurisdiciilor internaionale, Bucureti, 2005.
Bagaric Mirko, Boyd Kim, Dimopoulos Penny, Vrachnas John,
Migration and Refugee Law in Australia, Cambridge, 2007.

235

Bassiouni M. Cherif, Wise Edward M., Aut Dedere, Aut Judicare: The
Duty to Extradite or Prosecute in International Law, Dordrecht, 1995.
Bettelheim Charles, Les Luttes de classes en URSS, 3 vol., Paris, 1982.
Buirette Patricia, Lagrange Philippe, Le droit international humanitaire,
nouvelle dition entirment refondue et mise jour, Paris, 2008
Catrinciuc Petre, Regimul juridic al strinilor, ed. II, Bucureti, 2008.
Crawley Heaven, Refugees and Gender Law and Process, Jordans,
Bristol, 2001.
Elian George, Curtea Internaional de Justiie, Bucureti, 1970.
Favoreu Louis i col., Droit des liberts fondamentales, 4e d., Dalloz,
Paris, 2007.
Filipescu Ion P., Fuerea Augustin, Drept instituional comunitar
european, ed.V, Bucureti, 2000.
Fuerea Augustin, Manualul Uniunii Europene, ediia I, Bucureti, 2001.
Fuerea Augustin, Drept comunitar european. Partea general,
Bucureti, 2003.
Fuerea Augustin, Drept internaional privat, ed. a III-a revzut i
adugit, Bucureti, 2008.
Goodwin-Gill Guy, The Refugee in International Law, ed. a II-a,
Oxford, 1996.
Gornig Gilbert, Rusu Ioana Eleonora, Dreptul Uniunii Europene, ed. 2,
Bucureti, 2007.
Grahl-Madsen Atle, The Status of Refugees in International Law, vol. I,
Leiden, 1966; idem, vol. II, Asylum, Entry and Sejourn, Leiden, 1972.
Grahl-Madsen Atle, Commentary on the Refugee Convention 1951,
publ. de UNHCR, 1997.
Hathaway James C., The Law of Refugee Status, Butterworths, Toronto,
1991.
Iancu Gheorghe, Dreptul de azil. Privire comparativ cu statutul juridic
al refugiatului, Bucureti, 2002.
I diritti fondamentali dopo la Carta di izza. Il costituzionalismo dei
diritti, publ. de G. F. Ferrari, Milano, Giuffr, 2001.
Ignoiu-Sora Emanuela, Egalitate i nondiscriminare n jurisprudena
Curii Europene de Justiie, Bucureti, 2008.

236

La Convention de Genve relative au statut des rfugis du 28 juillet

1951 50 ans aprs: bilan et perspectives, publ. de Vincent Chetail,
Jean-Franois Flauss, Collection de lInstitut International pour les
Droits de lHomme, Bruylant, Bruxelles 2001.
Lauterpacht Elihu, Greenwood C. J., International Law Reports,
Cambridge University Press, 1988.
Lavenex Sandra, The Europeanisation of Refugee Policies: Between
human rights and internal security, Aldershot, Ashgate, 2001.
Mc Adam Jane, The Refugee Convention as a rights blueprint for
persons in need of international protection, n New Issues in Refugee
Research, research paper no. 125, UNHCR, Geneva, 2006.
McAdam Jane, Complementary Protection in International Refugee
Law, Oxford University Press, 2006.
Miga-Beteliu Raluca, Drept internaional. Introducere n dreptul
internaional public, ed. II, Bucureti,1998.
Miga-Beteliu Raluca, Organizaii internaionale interguvernamentale,
Bucureti, 2000.
Miga-Beteliu Raluca, Brumar Catrinel, Protecia internaional a
drepturilor omului. ote de curs, ed. a IV-a, revizuit, Bucureti, 2008.
Moderne Franck, Le droit constitutionnel dasile dans les tats de
lUnion europenne, ed. II, Paris, 1998.
Mole Nuala, Asylum and The European Convention of Human Rights,
ed. a IV-a, Consiliul Europei, 2007.
Moroianu Zltescu Irina i col., Refugiaii i statutul lor juridic,
Bucureti, 1992.
Moroianu Zltescu Irina, Protecia juridic a drepturilor omului,
Bucureti, 1996.
Moroianu Zltescu Irina, Demetrescu Radu, Drept instituional
comunitar i drepturile omului, Bucureti, 2005.
Moroianu Zltescu Irina, Drepturile omului un sistem n evoluie,
Bucureti, 2008.
Muraru I., Tnsescu Simina, Drept constituional i instituii politice,
Bucureti, 2001.
Nstase Adrian, Drepturile omului religie a sfritului de secol,
Bucureti, 1992.
Nstase Adrian, Bolintineanu Alexandru, Drept internaional
contemporan, Bucureti, 1995.

237

Nstase Adrian, Jura Cristian, Aurescu Bogdan, Drept internaional

public. Sinteze pentru examen, Bucureti, 1999.
Noll Gregor, Rejected Asylum Seekers: The Problem of Return, n
Migration and Development, publ. de United Nations Population
Fund/International Organization for Migration, Geneva, 1999.
Pauvert Bertrand, Latour Xavier, Liberts publiques et droits
fondamentaux, 2e dition, Paris, 2008.
Poliakov Lon, Histoire de lantismitisme, tome II, LAge de la
science, ed. III, Paris, 1981.
Ramcharan Bernard G., The Concept and Present Status of the
International Protection of Human Rights, Dordrecht, 1989.
Claire Reid, International Law and Legal Instruments, UNHCR, 2005.
Salomon K., Refugees in the Cold War: Toward a ew International
Refugee Regime in the Ealrly Postwar Era, Lund, 1991.
Selejan-Guan Bianca, Spaiul european al drepturilor omului.
Reforme. Practici. Provocri, Bucureti, 2008.
Sharon Oakley, Katrina Crew, Working against the clock: inadequacy
and injustice in the fast track system, publ. de Bail for Immigration
Detainees, London, 2006.
Simpson John Hope, The Refugee Problem, London, 1939.
Sjberg Tommie, The Powers and the Persecuted: The Refugee
Problem ant the Intergovernmental Committee on Refugees (IGCR),
1938-1947, Lund University Press, Lund, 1991.
Skran Claudena, Refugees in Inter-War Europe: The Emergence of a
Regime, Oxford, 1995.
Spijkerboer Thomas, Gender and Refugee Status, Ashgate, Aldershot,
2000.
Sudre Frdric, Dreptul internaional i european al drepturilor omului,
Bucureti-Iai, 2006.
The ew Asylum Model, publ. de Refugee Council, London, 2007.
Thomas Parish, Enciclopedia Rzboiului Rece, Bucureti, 2002.
Toynbee Arnold, Oraele n micare, Bucureti, 1979.

238

3. STUDII I ARTICOLE
Aga Khan Sadruddin, Legal problems relating to refugees and
displaced persons, n Recueil des Cours, Collected Courses of the
Hague Academy of International Law, vol. 149- I, Leyden, 1973.
Allain Jean, The Jus Cogens ature of on-Refoulement, n
International Journal of Refugee Law, 13 (4)/2001, p. 533-558.
Anker Deborah, Refugee Law, Gender, and the Human Rights
Paradigm, n Harvard Human Rights Journal, 15/2002, p. 133-154;
Arboleda Eduardo, Refugee Definition in Africa and Latin America:
The Lessons of Pragmatism, n Internationl Journal of Refugee Law,
vol. 3, no. 2, 1991, p. 185-207.
Beyond the Common Basic Principles on integration, publ. de European
Policy Centre, Issue Paper 27, 15 April 2005.
Blay Samuel, Zimmermann Andreas, Recent Changes in German
Refugee Law: A Critical Assesment, n American Journal of
International Law, vol. 88, no. 2, aprilie 1994.
Boswell Christina, The external dimension of EU immigrants and
asylum policy, n International Affairs, vol. 79, no. 3 (2003).
Byrne Rosemary, Noll Gregor, Vedsted-Hansen Jens, Understanding
Refugee Law in an Enlarged European Union, n European Journal of
International Law, vol. 15, no. 2, 2004.
Chimni B. S., The Geopolitics of Refugee Studies: A View from the
South, n Journal of Refugee Studies, vol. 11, no. 4 (191298).
Carlier Jean-Yves, Vanheule Dirk, Belgian Bricks for Fortress Europe.
Comment on the new Refugee Law after a Judgement of the Cour
dArbitrage, n International Journal of Refugee Law, vol. 6, no. 3, 1994.
Crisp Jeff, Policy Challenges of the ew Diasporas: Migrant etworks
and Their Impact on Asylum Flows and Regimes, n New Issuses in
Refugee Research, Working Paper no. 7, publ. de United Nations High
Commissioner for Refugees UNHCR, Geneva, 1999.
Crisp Jeff, Africas Refugees: Patterns, Problems, and Policy
Challenges, n New Issues in Refugee Research, Working Paper no. 28,
publ. de United Nations High Commissioner for Refugees UNHCR,
Geneva, 2008.
Developments in Migration and Asylum Policy in the etherlands, 1
January 06-31 December 06, publ. de European Migration Network,
Rijswijk, 2007.

239

Doerfel J., The Convention Against Torture and the Protection of

Refugees, n Refugee Survey Quarterly, vol. 24, no. 2 (2005), p. 8397.
Edwards Alice, Resettlement: A Valuable Tool in Protecting Refugee,
Internally Displaced and Trafficked Women and Girls, n Forced
Migration Review, 11/Oct. 2001, p. 31-34.
Field Ophelia, Edwards Alice, Alternatives to the Detention of Asylum
Seekers and Refugees, n Legal Protection Policy Research Series,
UNHCR, 2006.
Fitzpatrick Joan, The Post-Exclusion Phase: Extradition, Prosecution
and Expulsion, n International Journal of Refugee Law, vol. 12,
Supplement 1, 2000, p. 272-292.
Fortin Antonio, The Meaning of Protection in the Refugee Definition,
n International Journal of Refugee Law, vol. 12, nr. 4, 2000, p. 548576.
Fridtjof ansen and the International Protection of Refugees, publ. de
Vincent Chetail, n Refugee Survey Quarterly, Oxford University Press,
2003.
Gilbert Geoff, Current Issues in the Application of the Exclusin
Clauses, n Refugee Protection in International Law. UHCRs Global
Consultations on International Protection, ed. cit., p. 457-463.
Goodwin-Gill Guy S., ereturnarea: Evoluia principiului fundamental
al proteciei refugiailor, n Revista Romn de Drept Umanitar, nr.
1/1966.
Goodwin-Gill Guy S., on-Refoulement and the ew Asylum Seekers,
n Virginia Journal of International Law, no. 26/1986.
Goodwin-Gill Guy S., The Language of Protection, n International
Journal of Refugee Law, 1 (1989).
Goodwin-Gill Guy, Article 31. on-Penalization, Detention, and
Protection, n Refugee Protection in International Law. UHCRs
Global Consultations on International Protection, Summary
Conclusions Article 31 of the 1951 Convention, expert roundtable,
Geneva, ov. 2001, publ. de Erika Feller, Vlker Trk, Frances
Nicholson, Cambridge, 2003, p. 185-252.
Gros-Espiell Hector, Picado Sonia, Lanza Leo Valladares, Principles
and Criteria for the Protection and Assistance to Central American
Refugees, Returnees, and Displaced Persons in Central America, n
International Journal of Refugee Law, vol. 2, no. 1, 1990, p. 83-117.
Hailbronner Kay, onrefoulement and Humanitarian Refugees:
Customary International Law of Whishful Legal Thinking? n The ew

240

Asylum Seeker: Refugee in the 1980s, publ. de David Martin, The Ninth
Sokol Colloquium on International Law, International Studies in
Human Rights, Dordrecht, 1988, p. 128-136.
Haines Rodger, Gender-related persecution, n Refugee Protection in
International Law. UHCRs Global Consultations on International
Protection, publ. de Erika Feller, Vlker Trk, Frances Nicholson,
Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 319-350.
Harvey Colin, Mainstreaming Gender in the Refugee protection
process, n New Law Journal, , no. 149, 1999, April 9.
Hathaway James C., The Michigan Guidelines on the Internal
Protection Alternative, n Michigan Journal of International Law, 21
(1), 1999.
Holborn Louise Wilhelmine, The Legal Status of Political Refugees,
19201938, American Journal of International Law, vol. 32, no. 4
(October 1938), p. 680-703.
Iogna-Prat Michel, ationality and Statelessness Issues in the ewly
Independent States, n The Problem of Refugees in the Light of
Contemporary International Law Issues, papers presented at the
Colloquium organized by the Graduate Institute of International Studies
in collaboration with the Office of the United ations High
Commissioner for Refugees, Geneva, 26 and 27 may, 1994, publ. de
Office of the United Nations High Commissioner for Refugees,
Martinus Nijhoff Publishers, 1996, p. 25-35.
Jones Thomas David, Sale v. Haitian Centers Council, Inc., n The
American Journal of International Law, vol. 88 (1), 1994, p. 114-126.
Klin Walter, on-State Agents of Persecution and the Inability of the
State to Protect, n Georgetown Immigration Law Journal, No. 3 (15),
2001, p. 427-428
Klin Walter, Gender-Related Persecuion in Swiss Asylum Law, n
Switzerland and the International Protection of Refugees, publ. de
Vincent Chetail, Vera Gowlland-Debbas, Kluwer Law International,
Haga, 2002.
Karatani Rieko, How History Separated Refugee and Migrant Regimes:
In Search of Their Institutional Origins, n International Journal of
Refugee Law, vol. 17, no. 3 (2005).
Kelley Ninette, The Convention Refugee Definition and Gender-Based
Persecution: A Decades Progress, n International Journal of Refugee
Law, 13 (4), 2001.

241

Kelley Ninette, Internal Flight/Relocation/Protection Alternative: Is it

Reasonable?, n International Journal of Refugee Law, 14, 2002.
Koser Khalid, ew Approaches to Asylum?, n International Migration,
vol. 39, no. 6 (2001).
Koser Khalid, Van Hear Nicholas, Asylum Migration and Implications
for Countries of Origin, United Nations University, World Institute for
Development Economics Research Discussion Paper No. 20/2003.
Lauterpacht Elihu, Bethlehem Daniel, The Scope and Content of the
principle of on-Refoulement, n Refugee Protection in International
Law. UHCRs Global Consultations on International Protection,
publ. de Erika Feller, Vlker Trk, Frances Nicholson, Cambridge:
Cambridge University Press, 2003, p. 89-177.
Masson Antoine, Les conditions de validit des bases juridiques
drives la suite de larrt du 6 mai 2006, n Cahiers de droit
europen, 2008, p.157-173.
Melander Goran, Refugee Policy Options Protection or Assistance, n
The Uprooted: Forced Migration as an International Problem in PostWar Era, publ.de G. Rystad, Lund University Press, Lund, 1990.
Mertus Julie, The State and the Post-Cold War Refugee Regime: ew
Models, ew Questions, n International Journal of Refugee Law, vol.
10, no. 3 (1998).
Musalo Karen, Knight Stephen, Steps Forward and Steps Back: Uneven
Progress in the Law on Social Group and Gender-Based Claims in the
United States, n International Journal of Refugee Law, 13 (1/2), 2001,
p. 51-70.
Naldi Gino J. , Reparations in the Practice of the African Commission
on Human and Peoples Rights, n Leiden Journal of International Law,
vol. 14, no. 3, septembrie 2001, p. 681-693.
OConnor Deidre, Contemporary Gender Issues in Refugee Law, n
International Association of Refugee Law Judges, Inaugural Meeting,
Australia/New Zealand Chapter, 10 march 2000.
Plender Richard, Mole Nuala, Beyond the Geneva Convention:
Constructing a de facto Right of Asylum from International Human
Rights Instruments, n Refugee Rights and Realities: Evolving
International Concepts and Regimes, publ. de Francis Nicholson,
Patrick Twomey, Cambridge University Press, 1999, p. 81-105.
Popescu Dumitra, Nstase Adrian, Tendine i orientri n problematica
drepturilor omului pe plan intern i internaional, n Studii i Cercetri
Juridice, 25 (3), iulie-septembrie 1980, p. 233-243.

242

Refugee Protection in International Law. UHCRs Global

Consultations on International Protection, Summary Conclusions
Article 31 of the 1951 Convention, expert roundtable, Geneva,ov.
2001, publ. de Erika Feller, Vlker Trk, Frances Nicholson,
Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
Research Paper on Sexual Orientation as a Ground for Recognition of
Refugee Status, publ. de European Council on Refugees and Exiles,
London, Sept. 1997.
Robinson Nehemiah, Convention Relating to the Status of Refugees, Its
History, Contents and Interpretation, New York, 1953.
Rusu Ioana Eleonora, Relaia dintre Curtea de Justiie a Comunitilor
Europene i Curtea European a Drepturilor Omului. Interpretarea
Conveniei Europene a Drepturilor Omului de ctre cele dou instane,
n Noua Revist a Drepturilor Omului, nr. 2/2006.
Rutinwa B., The End of Asylum? The Changing ature of Refugee
Policies in Africa, n Refugee Survey Quarterly, no., 21/2002, p. 12-41.
Soulier Gerard, Droit dasile et souverainet de ltat, n Actes (Droit
dasile et refug), nr. 40/1991, Paris.
Thames H. Knox, Indias Failure to Adequately Protect Refugees, n
Human Rights Brief, A Legal Resource for the International Human
Rights Community, Volume 7, Issue 1, Fall 1999.
The Eternal Problem of Collective Security: From the League of
ations to the United ations, n Refugee Survey Quarterly, vol. 26,
2007, p. 220-225.
Trk Volker, UHCRs Supervisory Responsibility, n Revue
Quebecoise de Droit International, 14 (1), 2001, p. 135-138.
Valeriu Florin Dobrinescu, Problema optanilor i raporturile romnoungare din anii 20, n CMSRI, 1997, p. 134-138.
Velez Francisco Galindo, Consideraciones sobre la determinacion de la
condicion de refugiado, n Derecho Internacional de los Refugiados,
publ. de Sandra Namihas, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Catolica de Peru, Lima, 2001, p. 93-166.
Viljoen Frans, A Human Rights Court for Africa, and Africans, n
Brooklyn Journal of International Law, vol. 30, no. 1, 2004, p. 1-66.

243

4. JURISPRUDE
Ahmed Mohamed Ahmed Abbas, Ike John i Jonson Kawa, Decizia nr.
648/2006, pronunat de Curtea Constituional Dosarele
nr.6.831/RF/2005 (43.126/3/2005), nr.47.428/3/2005 i, respectiv,
nr.44.006/3/2005 (7.122/RF/2005) ale Tribunalului Bucureti Secia a
VIII-a conflicte de munc, asigurri sociale, contencios administrativ i
fiscal
Alsawaf v. Secretary of State for the Home Department, 26 April 1988,
Staughton LJ, Court of Appeal (Civil Decision), n .
Applicant A. v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs, High Court
of Australia, (1997) 190 CLR, n
Berger Vincent, Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului,
ed. a 3-a revzut i adugit, trad. n limba romn, prefa,
introducere, bibliografie, anexe i index de Ionel Olteanu, Coriolan
Atanasiu, Irina Patrulius, Bucureti, 2001.
Bugdaycay v. Secretary of State for Home Department, n ;
Chen Shi Hai v. Minister for Immigration and Multicultural Affairs,
High Court of Australia, (2000) 170 ALR 553, (2000) 201 CLR 293, 13
April 2000, paragr. 53.
Comisia vs. Republica Elen, Hotrrea Curii de Justiie a
Comunitilor Europene (cea de-a cincea camer) din 19 aprilie 2007, n
European Court reports 2007, p. I-00057.
Decizia Curii Constituinale nr. 675/10 octombrie 2006, publ. n
Monitorul Oficial nr. 940/21.11.2006.
Decizia Curii Constituionale nr. 1069/20 noiembrie 2007, publ. n
Monitorul Oficial nr.853/12.12.2007.
Decizia Curii Constituionale nr. 503/4 octombrie 2005 publ. n
Monitorul Oficial nr. 986/7.11.2005.
Decizia Curii Constituionale nr. 898/2006 publ. n Monitorul Oficial
nr. 49/23.01.2007.
Decizia Curii Constituionale nr.264/2006 publ. n Monitorul Oficial
nr. 324/11.04.2006;
Decizia Curii Constituionale nr.345/2005 publ. n Monitorul Oficial
nr. 775/25.08.2005.
Decizia Curii Constituionale nr.604/20 mai 2008, publ. n Monitorul
Oficial nr. 469/25.06.2008.
Decizia nr.673 din 17 februarie 2004, nalta Curte de Casaie i Justiie,
Secia de contencios administrativ, n ).

244

Hotrrea din 6 mai 2008 n cauza C-133/06, Parlamentul European vs.

Consiliul Uniunii, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene (Marea
Camer), n European Court Reports, 2008.
Jurisprudena internaional n materie de refugiai. Culegere
selectiv, vol. I, Bucureti, 2000.
Matrise de limmigration, n Les grands arrts du Conseil
constitutionel, 13e d., Dalloz, 2005, no. 46.
Minister for Immigration and Multicultural Affairs v. Khawar, High
Court of Australia, [2002] HCA 14, 11 April 2002, paragr. 115.
Modinos v. Chypre, Cour Euroepenne des Droits de lHomme, Arrt
du 22 avril 1993, srie A, no. 259, n .
Osman Egal versus State Secratary of Justice, n Refworld, .
R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Aitseguer,
(19 December 2000), n .
R. versus Secretary of State for the Home Department, ex parte Adan, n
www.parliament.uk
R. versus Uxbridge Magistrates Courts & Another ex parte Adimi,
United Kingdom, High Court (Divisional Court) n
Recueil de jurisprudence constitutionnelle, 1959-1993. Dcisions DC-LFR-I du Conseil constitutionnel, publ. de L. Favoreu i col., Paris, 1994.
Recueil de jurisprudence constitutionnelle, 1994-1999, Paris, 2000.
Rotaru vs. Romnia, Hotrrea CEDO din 29 martie 2000, publicat n
Monitorul Oficial nr. 19/11 ianuarie 2001.
Secretary of State for the Home Department A Special Adjudicator
versus Khalif Mohamed Abdi, din 20 April 1994, [1994] IMM AR 402,
Gibson LJ, United Kingdom, Court of Appeal (Civil Division), n
Secretary of State for the Home Department v. Montoya, UK
Immigration Appeal Tribunal, Appeal No. CC/15806/2000, 27 April
2001, n
Soering v. United Kingdom, n Berger Vincent, Jurisprudena Curii
Europene a Drepturilor Omului, ed. a 3-a revzut i adugit, trad. n
limba romn, prefa, introducere, bibliografie, anexe i index de Ionel
Olteanu, Coriolan Atanasiu, Irina Patrulius, Bucureti, 2001, p. 20-25.
Suresh v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), Supreme
Court of Canada, [2002] SCC 1, 11 Jan. 2002, n .

245

Despre autoare
Cristina arcisa Vergatti, doctor n drept, membr a Baroului Bucureti,
avocat pledant i consultant n domeniile drept civil, drept comercial, drept
internaional, reorganizare juridic .a.
A fost redactor de editur i de periodice juridice precum Pandectele
Romne, Revista Romn de dreptul muncii, Studia Universitatis
Babes-Bolyai, Acta Universitatis Lucian Blaga.
Autoare a numeroase studii, cercetri i comunicri tiinifice consacrate
problematicii refugiailor.

About the author

Cristina arcisa Vergatti, Doctor of Laws, member of the Bucharest
Bar Association, barrister and legal expert in such fields as civil law,
commercial law, international law, juridical reorganization etc.
Used to be a publishing editor and editor of juridical periodicals such as
Pandectele Romne (Romanian Pandects), Revista Romn de dreptul
muncii (Romanian Labour Law Journal), Studia Universitatis BabeBolyai, Acta Universitatis Lucian Blaga.
Author of a large number of studies, research works and essays devoted
to the issue of refugees.

246

Tiprit la R.A. Monitorul Oficial