COMISIA

EUROPEAN

Bruxelles, 9.9.2015
COM(2015) 454 final

COMUNICARE A COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I CONSILIU

privind normele referitoare la achiziiile publice n legtur cu actuala criz n materie
de azil

RO

RO

COMUNICARE A COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN I

CONSILIU
privind normele referitoare la achiziiile publice n legtur cu actuala criz n
materie de azil

n prezent, Uniunea European se confrunt cu numeroase provocri, datorit unui aflux

subit i deosebit de sporit de solicitani de azil. Nu mai puin important, statele membre
trebuie s rspund n mod adecvat i rapid celor mai urgente nevoi ale solicitanilor de
azil (locuine, bunuri i servicii).
Prezenta comunicare ofer o imagine de ansamblu a posibilitilor de care dispun
achizitorii publici, autoritile contractante1, pentru furnizarea rapid de infrastructur
(locuine), precum i de bunuri i servicii de prim necesitate.
Normele europene n materie de achiziii publice furnizeaz toate instrumentele necesare
pentru a rspunde acestor necesiti, n conformitate cu dispoziiile Directive
2004/18/CE2 n vigoare (denumit n continuare directiva), precum i ale noii Directive
2014/24/UE3 privind achiziiile publice. Aceast directiv trebuie s fie transpus pn la
18 aprilie 2016 i, n prezent, este aplicabil numai n acele state membre n care
msurile de transpunere au intrat deja n vigoare.
Comunicarea se bazeaz pe Directiva 2004/18/CE, dar menioneaz i prevederi specifice
ale Directivei 2014/24/UE, n msura n care acestea sunt relevante n circumstanele
actuale4.
Comunicarea de fa nu creeaz nicio norm legislativ nou. Ea reflect interpretarea de
ctre Comisie a tratatelor, directivele privind achiziiile publice i jurisprudena Curii de
Justiie a Uniunii Europene (denumit n continuare Curtea). Ar trebui subliniat c, n
toate cazurile, interpretarea strict a legislaiei UE ine n cele din urm de competena
Curii.

Autoritile de stat, regionale sau locale, organismele de drept public, asociaiile formate din una sau
mai multe astfel de autoriti sau din unul sau mai multe asemenea organisme de drept public.

Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 privind

coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de
servicii, JO L 134, 30.4.2004, p. 114.

Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European i a Consiliului din 26 februarie 2014 privind

achiziiile publice i de abrogare a Directivei 2004/18/CE, JO L 94, 28.3.2014, p. 65.

Acestea se refer n special la o schimbare major a normelor aplicabile serviciilor (a se vedea punctul
1.3 de mai jos) i la introducerea unei proceduri deschise accelerate (a se vedea punctul 3 de mai jos).

1.

DOMENIUL DE APLICARE A NORMELOR UNIUNII PRIVIND ACHIZIIILE PUBLICE

1.1.

Lucrri de infrastructur

Infrastructura (adic locuinele) poate fi furnizat fie prin nchirierea de cldiri existente
care nu necesit adaptri importante (adic lucrri) sau prin construirea ex novo sau
renovarea cldirilor existente.
nchirierea cldirilor existente nu face obiectul normelor privind achiziiile publice
[articolul 16 litera (a) din directiv5]. n limita disponibilitilor, locuinele pot fi
furnizate fr proceduri de achiziii publice prin nchirierea de cldiri existente pe pia
sau prin alocarea infrastructurii publice existente (de exemplu, cazrmi, coli, centre
sportive....) pentru o astfel de utilizare. n cazul n care devine necesar s se construiasc
ex novo, s se renoveze sau s se adapteze cldiri existente, pot fi aplicabile normele
Uniunii privind achiziiile publice6.
Pentru ca directiva s fie aplicabil, valoarea estimat a proiectului concret de
construcie/renovare/adaptare trebuie s fie egal cu sau mai mare dect pragul actual de
5 186 000 EUR7. Aceast condiie se aplic fiecrui proiect independent din punct de
vedere funcional. O municipalitate care intenioneaz s pun n aplicare mai multe
proiecte diferite de locuine va calcula, n general, valoarea fiecrui sistem separat pentru
a decide dac se atinge pragul respectiv. Este interzis divizarea proiectelor de lucrri
pentru a evita intrarea acestora n domeniul de aplicare al directivei [articolul 9
alineatul (3) din directiv].
Sub acest prag, se aplic legislaia naional. Cu toate acestea, se aplic principiile de
baz ale legislaiei Uniunii n acest domeniu principiul nediscriminrii pe motiv de
naionalitate, principiul egalitii de tratament i principiul transparenei, n cazul n
care proiectul concret are un interes transfrontalier cert8.

A se vedea, de asemenea, articolul 10 litera (a) din Directiva 2014/24/UE.

Articolul 1 alineatul (2) litera (b) din directiv, precum i articolul 2 alineatul (6) din Directiva
2014/24/UE privind definirea contractelor de achiziii publice de lucrri.

La fiecare doi ani, pragurile aplicabile i contravaloarea lor n monedele naionale ale statelor membre
a cror moned nu este moneda euro sunt revizuite cu ajutorul unei metodologii pur matematice,
stabilite n mod direct chiar n directivele privind contractele de achiziii publice. Urmtoarea revizuire
se va aplica de la 1 ianuarie 2016.

Faptul c o anumit procedur de achiziii publice prezint sau nu un interes transfrontalier cert
trebuie s fie determinat printr-o analiz de la caz la caz n funcie de mai muli factori; a se vedea
Comunicarea interpretativ a Comisiei privind dreptul comunitar aplicabil n cazul atribuirii
contractelor publice care nu sunt reglementate sau sunt reglementate parial de directivele privind
contractele de achiziii publice, JO C 179, 1.8.2006, p. 2-7 i dezvoltate n jurisprudena recent a
Curii Europene de Justiie. A se vedea, de exemplu, punctul 46 din hotrrea Curii de Justiie din 11
decembrie 2014 n cauza C-113/13 i jurisprudena menionat n aceasta.

1.2.

Bunuri

Sosirea a numeroi solicitani de azil va necesita, de asemenea, aprovizionarea de urgen

cu bunuri (de exemplu, corturi, containere, mbrcminte, pturi, paturi, alimente).
Directiva se va aplica tuturor contractelor de achiziii publice de bunuri atribuite de o
autoritate contractant9, cu condiia ca valoarea lor estimat s fie egal sau mai mare
dect pragul aplicabil, care poate fi sau de 134 000 EUR sau de 207 000 EUR10, n
funcie de natura autoritii contractante11.
Sub aceste praguri, se aplic legislaia naional. Principiile de baz sus-menionate din
dreptul Uniunii se aplic n aceleai condiii ca i pentru contractele de lucrri.
1.3.

Servicii

n cele din urm, sosirea solicitanilor de azil necesit, de asemenea, achiziionarea de

servicii (de exemplu, curenie, sntate, servicii de catering, securitate).
Pentru contractele de achiziii de servicii, normele din directiva n vigoare difer
fundamental de cele din Directiva 2014/24/UE.
n temeiul Directivei 2004/18/CE, serviciile nu fac pe deplin obiectul directivei dect n
cazul n care acestea sunt enumerate n mod exhaustiv12. Dintre acestea, serviciile de
transport cu autobuzul i serviciile de curenie ar putea fi necesare cu precdere pentru
solicitanii de azil. Pentru toate celelalte servicii dect cele enumerate n mod exhaustiv,
directiva13 impune doar transparena ex post14 i aplicarea dispoziiilor care
reglementeaz specificaiile tehnice.
Contractele de servicii fac obiectul directivei ncepnd de la aceleai praguri precum cele
pentru contractele de achiziii de bunuri. n plus, principiile de baz ale dreptului Uniunii
9

n anumite cazuri, este posibil s se aplice excepii, astfel cum se prevede n directiv.

10

A se vedea nota de subsol 7.

11

Pragul inferior se aplic contractelor de furnizare atribuite de autoritile guvernamentale centrale (de
exemplu, ministerele), care sunt enumerate n anexa IV la directiv, n timp ce cel mai ridicat prag se
aplic contractelor de furnizare atribuite de alte autoriti contractante, inclusiv, n special, de
autoritile regionale i locale.

12

Anexa II A la directiv: servicii de ntreinere i reparaii, servicii de transport terestru, servicii de

transport aerian, servicii de transport potal, servicii de telecomunicaii, servicii financiare, servicii
informatice i conexe, servicii de cercetare i dezvoltare, servicii de contabilitate, servicii de audit i de
eviden contabil, servicii de cercetare de pia i de sondare a opiniei publice, servicii de consultan
n management; servicii de inginerie i arhitectur, servicii de publicitate, servicii de curenie a
cldirilor i servicii de administrare a proprietilor, servicii de editare i tiprire, servicii de eliminare
a deeurilor menajere i a apelor menajere (precizate mai n detaliu prin intermediul codurilor lor
CPV).

13

Enumerate neexhaustiv n anexa II B la directiv (aceasta include categoria general alte servicii).

14

De exemplu, trimiterea unei note ctre Oficiul pentru Publicaii al Uniunii Europene pentru informare
sau publicare odat ce contractul a fost atribuit.

se aplic contractelor de servicii n cazul n care acestea au un interes transfrontalier cert

n aceleai condiii ca i pentru contractele de lucrri15.
Directiva 2014/24/UE este, n principiu, pe deplin aplicabil tuturor serviciilor. Cu toate
acestea, n cazul serviciilor sociale i altor servicii specifice16 se aplic norme specifice
privind achiziiile publice denumite n continuare regimul moderat17. n contextul
furnizrii de servicii solicitanilor de azil, regimul moderat ar putea fi relevant, de
exemplu, n ceea ce privete serviciile de catering, de sntate i sociale. Anumite
servicii sunt complet excluse din domeniul de aplicare al Directivei 2014/24/UE. Acest
lucru este valabil, n anumite condiii, pentru serviciile de salvare i de ambulan18.
n general, Directiva 2014/24/UE se va aplica ncepnd de la un prag identic cu cel din
directiva anterioar19. Pentru serviciile aflate sub incidena regimului moderat, pragul
aplicabil a fost stabilit la 750 000 EUR20.
Regimul moderat oblig autoritile contractante s asigure publicitatea la nivelul UE,
att nainte, ct i dup atribuirea contractului, i s respecte o serie de obligaii
procedurale de baz (n special pentru a asigura principiul nediscriminrii). Procedurile
de atribuire a acestor categorii de servicii vor fi reglementate n conformitate cu legislaia
naional. Principiile generale ale dreptului Uniunii se vor aplica acestor servicii sub
pragul stabilit, n msura n care acestea prezint un interes transfrontalier cert21.

15

Sub pragul relevant pentru serviciile enumerate n mod exhaustiv n anexa II A, att deasupra, ct i
sub pragurile pentru toate celelalte servicii.

16

Articolele 74 -77 din Directiva 2014/24/UE; serviciile respective sunt enumerate n mod exhaustiv n
anexa XIV la Directiva 2014/24/UE: Servicii de sntate, servicii sociale i servicii conexe; servicii
sociale administrative, servicii de nvmnt, servicii de sntate i servicii culturale; servicii
obligatorii de asigurri sociale; servicii de indemnizaii; alte servicii comunitare, sociale i personale;
servicii religioase; servicii hoteliere i de restaurante; servicii juridice; alte servicii administrative i
guvernamentale; prestri de servicii pentru comunitate; servicii legate de nchisori, de securitate
public i servicii de salvare; servicii de investigaii i de securitate; servicii internaionale; servicii
potale (precizate mai n detaliu prin intermediul codurilor lor CPV).

17

Considerentul 28 din Directiva 2014/24/UE.

18

Articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24/UE.

19

Pragul inferior se aplic contractelor de servicii atribuite de autoritile guvernamentale centrale, n

timp ce cel mai ridicat prag se aplic contractelor de servicii atribuite de orice alte autoriti
contractante, inclusiv, n special, de autoritile regionale i locale.

20

Acest prag va rmne neschimbat i dup 1 ianuarie 2016, ntruct el nu va fi revizuit ca i celelalte
praguri.

21

Considerentele 114-117 din Directiva 2014/24/UE ofer unele clarificri cu privire la aceast noiune
n contextul special al regimului moderat.

2.

PROCEDURILOR I A TERMENELOR N TEMEIUL NORMELOR

MATERIE DE ACHIZIII PUBLICE

ALEGEREA
2.1.

UE

Consideraii generale

Pentru contractele care intr n domeniul de aplicare al directivei, autoritatea contractant

poate alege s atribuie contractul n urma unei proceduri deschise sau a unei proceduri
restrnse (articolul 28 din directiv)22. Termenul minim pentru a putea depune o ofert
n cadrul unei proceduri deschise este de 52 de zile, dar poate fi redus la 40 de zile prin
utilizarea mijloacelor electronice (articolul 38 din directiv). n cadrul unei proceduri
restrnse, termenele generale sunt de 37 de zile pentru a prezenta o cerere de participare
i o perioad suplimentar de 40 de zile pentru a prezenta o ofert dup selectarea de
ctre autoritatea contractant a candidailor admii s depun o ofert [articolul 38
alineatul (3) din directiv; aceste termene pot fi stabilite la 30 i, respectiv, 35 de zile
lucrtoare n cazul n care se utilizeaz mijloace electronice23].
Pentru procedurile deschise care fac obiectul Directivei 2014/24/UE, se va aplica
termenul limit de 35 de zile pentru depunerea ofertelor24. n cazul procedurilor
restrnse, Directiva 2014/24/UE prevede un termen limit de 30 de zile pentru depunerea
cererilor de participare, urmat de un termen suplimentar de 30 de zile pentru prezentarea
ofertelor25. n cazul n care legislaia naional a transpus aceast opiune, acest ultim
termen poate fi convenit ntre autoritile contractante teritoriale, cum ar fi autoritile
regionale sau locale, i participani; n cazul n care nu se poate ajunge la un acord, se
poate aplica un termen minim de 10 zile26.
2.2.

Urgena

n cazul n care urgena situaiei impune acest lucru, directiva prevede o reducere
considerabil a termenelor generale. n acest caz, autoritile contractante pot alege o
procedur restrns accelerat, n care termenul pentru depunerea unei cereri de
participare este de 15 zile, iar cel pentru prezentarea unei oferte este de 10 zile27. Aceasta
permite o atribuire rapid a contractului.

22

Procedurile negociate cu publicare prealabil i dialogurile competitive nu ar fi probabil de interes n

acest context, deoarece condiiile de utilizare a acestora nu ar fi ndeplinite n circumstanele avute n
vedere n prezenta comunicare.

23

Articolul 38 alineatele (5) i (6) din directiv.

24

Articolul 27 din Directiva 2014/24/UE.

25

Articolul 28 din Directiva 2014/24/UE.

26

Articolul 28 alineatul (4) din Directiva 2014/24/UE.

27

Articolul 38 alineatul (8) din directiv.

Directiva 2014/24/UE menine aceast procedur28 i introduce, n plus, o procedur

deschis accelerat, prevznd c termenul de depunere a ofertelor poate fi redus la 15
zile n cazuri de urgen justificate n mod corespunztor29.
Utilizarea unei proceduri restrnse accelerate nseamn aplicarea unui minim de
egalitate de tratament i de transparen, care permite s se asigure o anumit concuren
chiar i n cazurile de urgen. n multe cazuri, s-ar putea atribui contractele necesare prin
utilizarea unor astfel de proceduri restrnse accelerate (sau, n temeiul Directivei
2014/24/UE, proceduri deschise accelerate).
3.

PROCEDURA NEGOCIAT FR PUBLICARE, N CAZURI DE EXTREM URGEN

n cadrul procedurii negociate fr publicare, dreptul Uniunii prevede un instrument

suplimentar, care va permite atribuirea de contracte n scopul de a satisface necesitile
solicitanilor de azil i n cazurile cele mai urgente.
Autoritile contractante pot atribui contracte de achiziii publice printr-o procedur
negociat fr publicare n cazul n care, ntr-o msur strict necesar, din motive de
maxim urgen ca urmare a unor evenimente imprevizibile pentru autoritile
contractante n cauz, nu se pot respecta termenele pentru procedurile deschise,
restrnse sau negociate cu publicarea unui anun de participare . Situaiile invocate
pentru a justifica maxima urgen nu trebuie n nici unul dintre cazuri atribuite
autoritilor contractante. [Articolul 31 alineatul (1) litera (c) din directiv30].
ntruct autoritile contractante derog, n acest caz, de la principiul de baz privind
transparena din tratat, Curtea European de Justiie prevede c utilizarea acestei
proceduri rmne o excepie. Toate condiiile trebuie ndeplinite cumulativ i trebuie s
fie interpretate n mod restrictiv (a se vedea, de exemplu, cauzele C-275/08, Comisia /
Germania, i C-352/12, Consiglio Nazionale degli Ingegneri). O procedur negociat
fr publicare permite autoritilor contractante s negocieze direct cu potenialii
contractani; aceasta nu permite atribuirea direct unui anumit operator economic
preselectat, cu excepia cazului n care doar unul dintre ei va putea da rezultate n
condiiile constrngerilor tehnice i de timp impuse de situaia de extrem urgen.
Fiecare autoritate contractant va trebui s evalueze dac sunt ndeplinite condiiile
pentru utilizarea unei astfel de proceduri negociate fr publicare prealabil. Aceasta
va trebui s i justifice alegerea unei astfel de proceduri n cadrul unui raport

28

Articolul 28 alineatul (6) din Directiva 2014/24/UE.

29

Articolul 27 alineatul (3) din Directiva 2014/24/UE.

30

O dispoziie substanial identic este prevzut la articolul 32 alineatul (2) litera (c) din Directiva
2014/24/UE.

individual31. La evaluarea individual a fiecrui caz, vor trebui s fie ndeplinite

urmtoarele criterii cumulative:
3.1.

Evenimente imprevizibile pentru autoritile contractante n cauz

n numeroase state membre, numrul persoanelor care solicit azil a crescut semnificativ
ntr-o perioad relativ scurt de timp.
Este de ateptat ca, n general, o autoritate contractant concret s nu fi cunoscut i s nu
fi avut posibilitatea s cunoasc cu suficient timp n avans numrul solicitanilor de azil
pentru care ar trebui s prevad servicii. Prin urmare, nevoia specific ca o anumit
municipalitate s ofere locuine, bunuri sau servicii solicitanilor de azil ar putea s nu
poat fi planificat n avans i, astfel, ar constitui un eveniment imprevizibil pentru
municipalitatea n cauz.
3.2.

Extrema urgen care face imposibil respectarea termenelor generale

Nu se poate pune la ndoial faptul c cele mai urgente nevoi ale solicitanilor de azil
care sosesc n diferitele state membre (locuine, bunuri i servicii) ar trebui s fie
asigurate ct mai rapid.
Dac este imposibil s se respecte chiar i termenele foarte scurte ale procedurii restrnse
accelerate (sau ale procedurii deschise accelerate prevzute n Directiva 2014/24/UE), va
trebui s se procedeze la o evaluare de la caz la caz.
Dup cum este clarificat n jurisprudena Curii Europene de Justiie32, n cazul n care
este invocat o situaie de extrem urgen, achiziiile trebuie s fie efectuate fr
ntrziere. Nu poate fi invocat excepia pentru atribuirea contractelor care dureaz mai
mult dect ar fi durat n cazul n care ar fi fost utilizat o procedur transparent, deschis
sau restrns, inclusiv procedurile (restrnse) accelerate.
3.3.

Legtura de cauzalitate dintre evenimentul neprevzut i extrema

urgen

Pentru satisfacerea celor mai urgente necesiti ale solicitanilor de azil ntr-o perioad
foarte scurt, legtura de cauzalitate dintre creterea numrului de solicitani de azil i
necesitatea de a le satisface nevoile nu poate fi pus la ndoial n mod rezonabil.
3.4.

ntr-o msur strict necesar

Procedurile negociate fr publicare prealabil pot oferi posibilitatea de a rspunde n

mod adecvat necesitilor imediate. Acestea acoper doar intervalul pn la gsirea unor
soluii mai stabile, cum ar fi contractele cadru pentru bunuri i servicii, atribuite prin
procedurile obinuite existente (inclusiv procedurile accelerate).
31

Articolul 43 litera (f) din Directiva 2004/18/CE i articolul 84 alineatul (1) litera (f) din Directiva
2014/24/CE.

32

A se vedea Hotrrea Curii de Justiie n cauza C-352/12 din 20 iunie 2013, punctele 50-52.

4.

CONCLUZII

Autoritile contractante vor trebui s evalueze de la caz la caz care este procedura pentru
care opteaz pentru atribuirea contractelor care vizeaz satisfacerea necesitilor imediate
ale solicitanilor de azil (locuine, bunuri sau servicii).
Pentru proiecte individuale care depesc pragurile relevante pentru aplicarea directivelor
Uniunii privind achiziiile publice, n cazul n care necesitile trebuie s fie satisfcute
prin noi achiziii33, autoritile contractante vor examina, n primul rnd, recursul la toate
posibilitile de reducere considerabil a termenelor, utiliznd o procedur accelerat
(restrns sau, n temeiul Directivei 2014/24/UE, deschis).
Dac acestea nu permit furnizarea suficient de rapid de locuine, bunuri i servicii, poate
fi luat n considerare o procedur negociat fr publicare.
Normele Uniunii privind achiziiile prevd reguli adecvate pentru a rspunde celor mai
urgente nevoi ale solicitanilor de azil n circumstanele excepionale actuale.

33

Spre deosebire de ndeplinirea acestora, de exemplu, prin resurse proprii, prin cooperare de tip publicpublic sau n baza contractelor existente.