Sunteți pe pagina 1din 20

R E F E R AT

Tema: Problema utilizrii experienei de administrarea occidental


n condiiile Republicii Moldova

Chiinu, 2014

Cuprins
Introducere.........................................................................................................................2
1. Specificul modelului occidental de administrare.........................................................3
2. Utilizarea experienei occidentale n cadrul administraiei publice
din Republica Moldova.................................................................................................12
Concluzii.............................................................................................................................20
Bibliografie.........................................................................................................................20

Introducere
Societatea moldoveneasc se afl ntr-un proces de schimbare n care toate elementele de
ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nou dinamic n ncercarea de adaptare la
condiiile prezente.
Un sistem democratic este funcional atunci cnd economia nregistreaz reuite i n
msura n care se dezvolt un spirit democratic n mentalitatea social.
n aceasta transformare a societii moldoveneti nu se poate face abstracie de sistemul
administraiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene n acest domeniu, n
conformitate cu valorile acestui spaiu administrativ.
Reforma administraiei publice, condiie esenial n vederea aderrii, urmrete s
transpun n totalitate aceste principii n sectorul administraiei publice interne.
n lucrarea de fa am urmrit ca pe baza unei analize pertinente, s evideniem n mod
clar aspectele pozitive, pe cele negative din domeniul administraiei, precum i problemele
critice cu care acest sector se confrunt.
Reuind s avem o imagine de ansamblu a realitilor cu care ne confruntm, o imagine
asupra stadiului n care se gsete administraia public n Republica Moldova, am ncercat s
prezentm direciile spre care se ndreapt, punnd accent pe punctele eseniale ce in de reforma
administraiei.

1.Specificul modelului occidental de administrare


Din ce n ce mai des se pun ntrebri n legtur cu modalitile n care se poate realiza o
real integrare european politic, economic, cultural etc.
Avnd n vedere funciile administraiei publice, ca principal instrument de implementare
a opiunilor politico-economice i studiile de tiin administraiei i drept public comparat,
elaborate n multe ri din Europa, s-a pus frecvent ntrebarea dac exist, sau dac poate fi
conceput un model european de administraie public.
Ceea ce considerm c s-ar putea pune n discuie i ar fi conform aspiraiei noastre ctre
perfeciune, ar fi identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administraii
europene, care ar constitui nucleul unei coerente interne pentru un ipotetic model european,
distinct de alte modele posibil de imaginat. Aceasta accepiune este oarecum mai satisfctoare,
dar rmne nc o ipotez, deoarece vzut din alt unghi, modelul administraiei publice europene
presupune corelaii sistematice care, din pcate, nc nu pot fi stabilite tiinific.
Marea fractur ntre Europa de Est i Europa de Vest, existent pn de curnd, a generat
dezvoltarea unor teze teoretice i a unor practici administrative substanial deosebite ntre fostele
ri socialiste i cele din occidentul european. Sistemul administrativ specific statului totalitar s-a
prbuit sub propriile defeciuni de construcie, iar administraia public, construit pe principiile
democratice ale statului de drept, s-a dovedit a fi superioar, astfel c ipoteticul model al unei
administraii publice europene nu poate avea n vedere dect administraia public de tip
occidental i, deci, analiza noastr se va contura asupra rilor Europei occidentale.
Este bine cunoscut faptul c fiecare popor, fiecare ar, i are propria sa istorie i, deci,
particularitile sale. ntre popoarele i rile Europei exist multe asemnri, dar i mari
deosebiri, de aceea, dac vom reui s identificm unele analogii n structurarea i funcionarea
sistemelor administrative, nu nseamn c diferenele nu exist sau c ele trebuie ascunse.
Reflectnd asupra asemnrilor dintre administraiile publice, va trebui s pornim de la
constatarea amplificrii considerabile a structurilor i funciilor administraiei publice n toate
statele fa de epoca 'liberalismului' din secolul trecut, perioada n care fenomenul administrativ
ocupa un loc secundar n preocuprile umane.
Intervenionismul statal, determinat mai ales de rzboaiele i crizele economice ale
acestui secol, de multiplicarea cererilor sociale n materie de prestri de servicii publice
(nvmnt, sntate, agrement, securitate social etc.), de caracteristic expansionist a
anumitor teorii (ca aceea a "serviciului public"), de iniiativele colectivitilor locale (n materie
economic, social, de echipament etc.), a contribuit la a face administraia din ce n ce mai
mpovrtoare pentru viaa cotidian a cetenilor n cadrul statului Welfare (Welfare State).

Administraia public a devenit n ziua de azi o prezen de prim ordin n toate


rile i la toate nivelurile organizrii structurilor statale i ale colectivitilor locale.
Valurile naionalizrilor ce au urmat celui de-al doilea rzboi mondial au generat un sector public
puternic (n Frana, n Marea Britanie), pe care anumite teorii (de exemplu, cea a
corporatismului) l susineau (Italia).
Factorii principali de asemnare, de aderen a administraiilor publice, par a se contura
n dou planuri: politic i istoric.
a) Factori de ordin politic
Modelul "european" de administraie public trebuie s fie considerat c una dintre
variantele modelului "occidental", care presupune i alte modele (de exemplu cel de peste
Atlantic sau din rile ex-colonizate, care au reprodus modelul de administraie al puterilor
coloniale n Africa, America de Sud).
Esena acestui model o constituie o anumit concepie a raporturilor dintre administraie
i politic, deci o anumit apropiere de puterea politic bazat pe democraie electiv i pluralista
i pe principiul separrii puterilor (divers interpretat).
Administraia se situeaz deci ntr-un context politic, care prezint numeroase
similitudini.
Modelul zis "occidental" se caracterizeaz sintetic prin urmtoarele trsturi: este un
model mprumutat din tradiiile liberale ale democraiilor occidentale i din teoria "Weberian".
Din principiile liberalismului care guverneaz democraiile occidentale, "modelul" de
administraie public mprumuta anumite caracteristici cunoscute, care privesc, n principal,
relaiile dintre puterea politic i administraie.
Tezele de baz ale modelului zis occidental de administraie public sunt
subordonarea administraiei fa de puterea politic i separarea politicului de
administraie. Aceste principii antagoniste persista, dar se neutralizeaz, rezultnd un
echilibru relativ (uneori precar).
Asigurarea subordonrii administraiei fa de politic, n regimurile occidentale, se face
prin mai multe mijloace, dintre care menionm:
existena, n snul aparatul administrativ, a autoritilor a cror recrutare este mai degrab
politica i care fac legtura ntre puterea politic i administraie (nali funcionari, recrutai i
eventual revocai pe baza criteriilor politice);
existena "cabinetelor ministeriale", al cror rol este politic, dar care conin mai
ntotdeauna membri din nalta administraie (exemplul Franei sau al "Minister Bro" din
Germania);

uneori, prezenta funcionarilor n rndurile adunrilor politice faciliteaz transmiterea


ordinelor politice autoritilor administraiei publice nsrcinate s le execute.
i invers, foti parlamentari sau minitri pot primi compensaii pentru servicii fcute n
sfera politic, sub form de posturi administrative de nalt nivel.
Dar subordonarea administraiei fa de puterea politic exprimat constituional de
subordonarea puterii executive (din care deriv administraia) fa de puterea legislativ
democratic aleas, este deci reprezentativ i nu duce la confuzia rolurilor (a se vedea controlul
parlamentar).
Principiul separrii autoritilor administraiei publice de autoritile politice este un alt
element constitutiv al modelului occidental.
Administraia mprumuta din teoria lui Max Weber conceptul de profesionalizare i de
neutralitate. Administraia este considerat ca un instrument susceptibil s serveasc guvernul,
oricare ar fi majoritatea parlamentar a momentului. Ea dobndete, astfel, o anumit autonomie
n raport cu puterea politic. Aceasta autonomie este ntrit prin continuitate (administraiile
rmn), ea nsi legat de carier administrativ a funcionarilor i de garaniile de care acetia
dispun pentru a rezista prea marilor presiuni politice (ca acelea care ar rezulta din "spoils
system").
Separarea administraiei de puterea politic poate lu forme mai mult sau mai puin
rigide. n Marea Britanie, accesul funcionarilor la puterea politic (Parlament, minitri etc.) este
limitat pentru anumite categorii de ageni. n Germania sau Frana, "punile" dintre lumea
politic i lumea administrativ sunt mai numeroase i mai uor de trecut.
Este uor de presupus c autonomia administrativ nu este dect relativ; nu se poate
vorbi n statele Europei occidentale de "dictatura administrativ", oricare ar fi ponderea real a
birourilor n viaa cetenilor.
b) Factori de ordin istoric
Nu este cazul s insistm prea mult asupra asemnrilor evoluiei istorice (economice i
sociale) a rilor geografic apropiate i confruntate adesea cu aceleai evenimente; n acest sens,
amintim rolul modelului administrativ napoleonian, fondat pe o administraie civil centralizat
i ierarhizata, aproape c administraia militar.
Ceea ce imitaia spontan n-ar fi putut reui, a fost realizat de cuceririle militare. n Italia,
Belgia, Spania, Portugalia etc., principiile unor asemenea administraii au fost impuse rilor
nvinse. Adesea, aceste principii s-au meninut chiar dup refluxul trupelor napoleoniene.
O. Mayer a explicat excelent atracia exercitat n Europa, n secolul al XIX-lea, de tipul
de administraie promovat de Imperiu. n raport cu administraiile fostelor monarhii,
administraia napoleonian se prezent ca o administraie modern i eficace.
6

n ciuda superioritii sale, administraia imperial era violent contestat de autorii


englezi (L. Dicey), care vedeau n aceast o expresie a "imperialismului" i care o opuneau
administraiei britanice, n care ei identificau o autentic administraie democratic.
Dup revoluia industrial i apariia Statului Welfare, societile europene au cunoscut
forme analoge de dezvoltare economic, social i cultural:
. crearea unei administraii "economice", legat de interveniile economice ale puterii
publice (mai ales n secolul al XX-lea);
. crearea unei administraii "de servici" (nvmnt, sntate, agrement, cultura etc.), n
funcie de prestri;
. crearea unei administraii legate de urbanizare (echipamente colective etc.);
. crearea unei administraii specializate n noile probleme ale mediului nconjurtor, ale
tehnologiilor avansate etc.
ncercnd s descifrm aceste elemente n direcii multiple, subliniem c nu este vorba de
un model finisat, definitiv, ci de o schi de potenial model, pe care trebuie s o vedem n linii
mari. Astfel, aa dup cum vom observa, similitudinile, chiar nrudirile, nu exclud existenta
anumitor divergente de fond.
Vom proceda la o scurt prezentare a administraiei de tip "european" n jurul
urmtoarelor aspecte: structuri, mecanisme de aciune i sisteme de control.
a) Asemnarea structurilor administraiei publice trebuie abordat cu mult pruden.
Structurile statului fiind variabile, ar fi zadarnic s cutm instituii absolut comune n diferite
ri europene. Dar se pot sublinia, totui, cteva tendine de apropiere instituional.
Relansarea autonomiei locale pare a fi unul dintre factorii importani ai evoluiei
instituiilor administrative contemporane.
Desigur, tradiia autonomiei locale era deja foarte puternic. Guvernul local este prevzut
astfel c una din expresiile autentice ale democraiei. Este adevrat c autonomia autoritilor
locale fusese redus progresiv, mai ales din motive financiare, dar structurile locale au reuit s
conserve esenialul autonomiei lor.
n alte state ale Europei, reformele structurilor locale n sensul unei ntriri a autonomiei,
sunt adesea legate de stabilirea sau de apariia democraiilor. n Germania Federal, soluia
federal a fost impus de aliai n 1947 (dar corespunde unei tradiii istorice); n Italia, instituia
regionalismului (care are rdcini strvechi) dateaz de la Constituia din 1948; n Spania,
Constituia din 1978 introduce autonomia regional cu Comunitile autonome. n Grecia, n
Portugalia, apariia sau ntoarcerea democraiei este nsoit de crearea colectivitilor locale i
chiar a regiunilor autonome.

ntr-un mod general, se poate spune c n cvasi-totalitatea statelor europene democraia


local constituie un fel de corolar al democraiei politice. Chiar i n vechile democraii, mai mult
sau mai puin centralizate, structurile locale se consolideaz. n Frana, odat cu reformele
descentralizatoare din 1982-1983, chiar sub presiunea tutelei administrative, s-au creat regiunile,
ca nite colectiviti teritoriale. La fel n Olanda, Danemarca, n Belgia.
Schimbrile politice relativ recente n rile din Est au condus, de asemenea, la
dezvoltarea autonomiei colectivitilor locale i instituiilor locale existente.
Este indiscutabil c schimbrile instituionale n curs n ex-democraiile populare se
traduc printr-o consacrare a autonomiilor locale i regionale, cu mecanismele deja ncercate n
democraiile occidentale (alegeri libere, competente semnificative etc.). Problemele tehnice de
asemenea vor trebui tratate: diferite nivele ale administraiei publice locale, resursele financiare
i umane, controlul puterii centrale. Fiecare ar va trebui s-i elaboreze aa cum crede de
cuviin i s conduc politica s conform intereselor i aspiraiilor poporului su.
Multiplicarea structurilor de decizie, de coordonare i de consiliu la nivel general ar prea
s constituie un alt punct comun al autoritilor administraiei publice din statele europene
contemporane.
Mai multe raiuni pot explica aceast tendin, i anume:
- complexitatea problemelor administrative n anumite domenii: acela al economiei (non
dirijiste); acela al tehnicilor noi (informatic, biotehnic, birotic); acela al mediului, etc.;
- segmentarea structurilor administrative de decizie la nivel central, n funcie de
specializrile tehnice sau de consideraiile politice ale momentului, fenomen generat de
necesitatea de a amenaja autoritile de coordonare pe orizontal pentru a menine coerent
politicilor naionale. n principiu, deintorii puterii executive sunt liberi s determine numrul
autoritilor de legtur care li s-ar prea utile, nelegndu-se i faptul c ministerele rmn
structurile eseniale ale administraiei.
Funcia ministerelor este peste tot aceeai; de a programa activitile care le sunt
ncredinate, cu ajutorul comisiilor ad-hoc, de a pregti proiectele de decizii pe care Guvernul
trebuie s le prezinte Parlamentului, de a asigura legtur cu autoritile executive n plan local
sau cu structurile locale descentralizate, avnd n competena acelai sector (n cadrul unei
politici de descentralizare).
Consemnm, de asemenea, apariia autoritilor administrative independente (sau, n
orice caz, autonome n raport cu Guvernul), n diverse domenii, cum ar fi:
- acela al drepturilor i libertilor eseniale ale cetenilor, pentru care autoritile
administraiei publice nu rspund n fata autoritii ierarhic superioare. Aceste autoriti
administrative independente par mai capabile de a asigura eficient funcia de protecie a
8

ceteanului n raport cu administraia (Ombudsman, comisar parlamentar, Defensor del Pueblo,


Mediator al Republicii etc.);
- acela al activitilor economice, sensibile n economiile de pia i pentru care
structurile autoritilor administrative clasice (tipul ministerial), preau defectuos adaptate:
concurenta, activitile bursiere, operaiunile bancare, etc.;
- acela al activitilor administrative noi, cernd intervenii mai suple, mai puin
formalizate: exemplul lui "quangos" (cvasi-autonomous non governmental organizations) n
Marea Britanie este tipic n aceast privin.
Aceste organisme se dezvolt adesea la periferia administraiei clasice.
b) Asemnarea mecanismelor de aciune
Sunt necesare i aici cteva observaii generale. Mijloacele de aciune care ar prea, n
diferite ri europene, ca fiind asemntoare, sunt mai ales mijloacele umane, dar i mijloacele
juridice.
Se vor lsa la o parte, n ciuda importanei lor, mijloacele financiare, care nu in de
disciplin dreptului administrativ stricto senso.
Referitor la mijloacele de personal, avem n vedere aspectele legate de funcia public.
Chiar dac toate statele europene ar dispune de o funcie public important, avnd sarcina de a
pune n oper interveniile statului i colectivitilor locale, n diferite sectoare ale vieii sociale,
ar fi inexact s avansm ipoteza c aceste state pot mprti aceeai concepie privitoare la
funcia public.
Iat de ce tendinele care pot fi decelate vor prea, n anumite privine, puin
contradictorii. Noiunea de concurs de recrutare se utilizeaz n mai multe ri, n msura n care
ea este cea mai conforma sistemului meritului, ca i conforma principiului non-discriminarii
politice, ideologice, religioase sau de alt natur. n privina aceasta, procedeul concursului este
prezentat ca o exigent a democraiei i c o garanie a neutralitii administraiei publice vis-vis de ceteni. Mai multe ri aparin acestui curent : Frana, Spania, Germania etc.
Dar concursul nu este singurul mod de recrutare a agenilor publici n rile care l
practic (anumite numiri sunt discreionare sau sunt folosite alte sisteme de recrutare). n plus,
concursul intern i promovarea n cariera sunt rezervate rilor care adopta noiunea de "carier".
Anumite state nu rein concepia de "funcie public" i o prefer pe aceea de civil
service sau civil servant (sau local government officers) care au n vedere locul de munc
determinat i nu carier; trebuie evocata Marea Britanie, dar concepia britanic de civil service a
avut o oarecare influen pe continent.

Formarea agenilor este n principiu asigurat cu scopul obinerii eficacitii ansamblului.


Dar ea este organizat dup metode care variaz: sistemul colii naionale de administraie
(Frana, Spania etc.); sistemul stagiilor (specializate sau nu).
Uneori formaia tehnic este privilegiat n raport cu formaia general. Alteori
prevaleaz tendine inverse.
Noiunea de "carier" prevaleaz n diverse state europene. Aceasta comporta ca
ncununare ideea c funcionarul n serviciul statului (sau n al unei colectiviti locale) este ntro situaie statutar, adic legal i impersonal i care i asigur anse rezonabile de promovare
de-a lungul vieii sale profesionale i garanii suficiente privind securitatea activitii sale. Iat de
ce avansrile se fac dup anumite reguli (concurs intern, tabele de avansare) i sanciunile
disciplinare sunt reglementate cu rigoare (pentru a evita abuzurile acelui "spoils system").
n contrapartid, avantajele financiare de care beneficiaz funcionarii sunt ncadrate de
puterile publice n aa fel nct s respecte principiul egalitii; dreptul la greva este teoretic
reglementat, etc.
Distingerea dup grade, ca i organizarea ierarhizat a funciunii publice, corespund
global acestei analize (Frana, Italia, Spania).
n alte ri (exemplu: Marea Britanie, Olanda, ntr-o oarecare msur i Belgia), noiunea
de activitate o domina pe aceea de carier organizat; agentul este recrutat pentru a ocupa un loc
de munc determinat i nu pentru a rmne n snul unei ierarhii de-a lungul creia ar urma s
urce.
Ct privete mijloacele juridice, vom observa i aici elemente comune i elemente de
difereniere. n cea mai mare parte a statelor europene de pe continent domina ideea c
administraia, depozitara a puterii publice, trebuie s utilizeze de preferin actul unilateral,
simbolul prerogativelor sale. Administraia are deci puterea de a imprima celor administrai
obligaii juridice coercitive i de a asigura executarea lor prin fora public, dac trebuie.
Iat de ce, administraia este condus, pentru activitile sale de putere public, de un
drept special, derogator de la dreptul comun, i supus unui judector special, judectorul
administrativ.
Dar noiunea de act administrativ nu este ntotdeauna neleas la fel: n Frana, Spania,
Portugalia, Italia etc. ea nglobeaz actele regulamentare c acte individuale; n Germania, actele
regulamentare nu sunt considerate acte administrative.
n alte ri, i mai ales n Marea Britanie, ideea c administraia poate beneficia de
prerogative maxime, nu a fost luat n considerare. Administraia se supune deci judectorului
ordinar.
Totui, este posibil o evoluie care ar putea antrena i un alt fel de sistem administrativ.
10

Tehnica contractual este utilizat n statele europene c mod de aciune administrativ,


dar cu variante notabile.
n anume state (Frana, Italia, Spania, Portugalia) noiunea de contract administrativ
permite administraiei s-i conserve prerogative deloc de neglijat (modificare unilateral,
rezilierea unilateral, sanciune unilateral etc.) i s supun litigiile sale contractuale
judectorului su firesc.
n cazul n care se consider mai important contractul de drept privat, competenta
judiciar se impune. n plus, dezvoltarea procedeului contractual, dei ar prea inegal de la o
ar la alta, asistm, totui, la o expansiune continu a tehnicii contractuale, chiar i ntre
persoanele juridice de drept public.
Trebuie s notm, de asemenea, c metodele care permit cetenilor s joace un rol mai
activ, cunosc n cea mai mare parte a statelor europene un loc deosebit.
Remarcm, totodat, procedurile de informare se multiplic; motivarea actelor
administrative, accesul la documente administrative, reducerea cmpului de aplicare a
"secretului" administrativ.
Procedurile de participare sunt, de asemenea, mai frecvente; nu numai consultaia (care a
existat ntotdeauna, cu efecte diverse), ci i tehnicile care implic un rol mai activ al
destinatarilor aciunii administrative; apoi, anchetele publice ("hearings"), dezvoltarea legilor de
procedura administrativ non contencioasa etc.
Probabil c progresul informaticii i tehnicilor anexe va facilita acest tip de relaii, care
implic o alt form de administraie, mai puin autoritar i mai puin rigid.
c) Asemnarea sistemelor de control
Necesitatea controlului administraiei nu este pus la ndoial n statele Europei
occidentale. Acest control corespunde ideii c administraia este supus regulii dreptului ntr-un
stat de drept.
Sistemele de control sunt diverse i sarcina lor este variat. Dar unul dintre ele este, fr
ndoial, mai important dect celelalte i anume: controlul jurisdicional.
Controalele jurisdicionale sunt mai mult sau mai puin originale.
n anumite ri, administraia public este supus controlului ordinar, dar procedurile
acestui "judicial review" (Marea Britanie) au tendina de a se apropia de acelea ale statelor
continentale.
n alte ri, a triumfat sistemul jurisdiciei administrative specializat, care are menirea de
a judeca administraia (cel puin n activitile sale de putere public sau de gestiune public) cu
tehnicile nvecinate (demne de luat n seam).

11

Autoritile controlului jurisdicional sunt n principiu specializate (tip Consiliu de Stat


francez sau italian, Tribunalul suprem spaniol etc.), dar nu constituie n mod necesar un ordin
jurisdicional distinct de ordinul judiciar.
Recursurile privind administraia privesc legalitatea aciunii administrative unilaterale
sau alte activiti ale administraiei publice, contracte, responsabilitate.
Recursul pentru exces de putere, n ceea ce privete anularea actelor administrative
abuzive, este ilustrarea cea mai cunoscut. n anumite ri s-au dezvoltat aciuni mai sofisticate,
care permit constrngerea administraiei publice de a lua o decizie sau de a adopta un
comportament determinat.
Misiunea controlului este variabil, dar exista tendina de a o aprofunda i de a o preciza.
Acestea sunt principalele elemente ale unei poteniale schie de model european de
administraie public, ce se pot constitui ntr-o baz de date.
2. Utilizarea experienei occidentale n cadrul administraiei publice
din Republica Moldova
n contextul modernizrii administraiei publice din Republica Moldova i integrrii n
Uniunea European, statul nostru trebuie s dezvolte un proces complex de uniformizare a
normelor, a structurilor i a practicilor interne cu cele existente n rile occidentale.
Pentru ca Republica Moldova s reueasc s se integreze n Uniunea European,
administraia are nevoie de o strategie bine pus la punct i care s funcioneze, avnd ca rezultat
transformarea administraiei ntr-o administraie modern, eficace i eficient.
Administraia de tip modern, cea spre care Republica Moldova tinde este guvernat de
anumite principii clare care s se regseasc n instituii, n procedurile administrative la toate
nivelurile i s fie incorporate n toate actele normative care reglementeaz domeniul
administraiei publice.
Principiile comune administraiilor statelor occidentale sunt:
-

ncredere i previzibilitate;

deschidere i transparen;

responsabilitate.

eficien i eficacitate

ANALIZA INTERN
Aspecte pozitive la nivel general i n domeniul administraiei publice.
Analizele efectuate la nivel intern au reliefat aspecte pozitive de ordin general (ex :
capacitatea de adaptare a structurilor funcionale la schimbrile i cerinele mediului socio12

economic impuse de integrarea european, elaborarea i promovarea actelor normative n


conformitate cu standardele europene i acquis-ul comunitar, crearea cadrului instituional
necesar procesului de descentralizare administrativ i fiscal, creterea gradului de transparen
n relaiile publice, adoptarea i implementarea de instrumente i metode moderne de
management, relaii active cu instituii similare din alte pri, precum i cu organisme
internaionale de profil etc.) i aspecte caracteristice domeniului administraiei publice.
n domeniul administraiei publice, cele mai importate msuri au dus la:
-

punerea n aplicare a unor programe prioritare n domeniu;


-

constituirea unor structuri compatibile cu cele din Uniunea European, n domenii

ce ine de: evidena persoanei, elaborarea legislaiei de profil, introducerea


documentelor electronice i totodat operaionalizarea acestora;
-

crearea i dezvoltarea sistemului cadru de formare continu a personalului;


-

implementarea de proiecte electronice, destinate apropierii administraiei de

cetean, reducerii birocraiei, ca de exemplu - e-Administraie;


-

demararea procesului de reform a funciei publice.

Aspecte negative
n urma analizei aprofundate asupra realitilor ce privesc domeniul administraiei
efectuat au rezultat anumite puncte slabe cu care administraia din Republica Moldova se
confrunt. Problemele ntlnite sunt :
-

Insuficiena

resurselor financiare

destinate

perfecionrii

profesionale

funcionarilor publici, lipsa unor politici coerente de formare a acestora, gradul ridicat
de fluctuaie, lipsa unui sistem unitar de salarizare a funcionarilor.
-

Lipsa de politici coerente asupra programelor de aliniere a serviciilor publice la

cerinele occidentale.
-

Lipsa unui sistem electronic de comunicare, securizat, care s fluidizeze circulaia

documentelor/informaiilor.
-

Resurse umane insuficiente i/sau alocate n mod nefundamentat.

ANALIZA EXTERN
O problem de maxim importan este dat de existena unei administraii caracterizat
de centralizare i de birocraie, lipsa de transparen i capacitate limitat de transpunere n
practic a politicilor.
Cu privire la resursele umane, sunt evideniate probleme ce in de formarea profesional
limitat, fluctuaia mare n rndul funcionarilor publici, precum i n legtur cu progresele
minore nregistrate n domenii ce ine de: remunerare, urmrirea carierei i dezvoltarea
responsabilitii publice.
13

Probleme se regsesc i n plan decizional, constatndu-se decizii luate fr respectarea


procedurilor interne, fr consultare adecvat, fr o evaluare suficient a impactului acestora,
rezultatul fiind existena de propuneri legislative insuficient elaborate.
Analiza de ansamblu evideniaz progresele i evoluiile importante nregistrate, dar
totodat relev problemele grave existente n momentul de fa n sectorul administraiei
publice.
Continuarea procesului de reform a administraiei publice este o condiie i o necesitate
pentru ndeplinirea, de ctre Republica Moldova, a criteriilor politice pentru aderarea la Uniunea
European.
Pornind de la problemele critice enunate, recomandrile sunt de : continuare a procesului
de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice, continuarea reformei funciei publice,
mbuntirea coordonrii la nivelul experilor din ministere pentru formularea politicilor
sectoriale i elaborarea reglementrilor i perfecionarea aplicrii reglementrilor privind
evaluarea consecinelor economice i sociale ale proiectelor de acte normative.
Rolul Guvernului n reforma administraiei este unul deosebit de important, el trasnd
direciile i modalitile de ndeplinire ale acesteia prin strategiile pe care le adopt.
Atenia noastr se va orienta asupra principiului deconcentrrii serviciilor publice i al
descentralizrii.
Deconcentrarea
Deconcentrarea presupune renunarea de ctre puterea central la o parte din
prerogativele sale, care sunt distribuite unor autoriti publice locale. Titularii prerogativelor i
anume agenii locali sau organele administrative sunt numii de ctre puterea central, avnd
putere de decizie proprie n anumite probleme ce privesc interesele locale.
Deconcentrarea

administrativ

actual

pstreaz

carcateristicile

centralizrii

administrative, agenii locali fiind numii de guvern i plasai sub controlul ierarhic al acestuia,
n acest mod autoritile centrale avnd dreptul de a aproba, suspenda, anula sau modifica
anumite acte.
Din analizele ntreprinse la nivel naional i din alte opinii de specialitate, administraia
public naional este caracterizat de un nivel de centralizare excesiv, continuarea reformei n
privina deconcetrrii reprezetnd un punct esenial n strategia Guvernului n scopul integrrii
europene.
Descentralizarea
Alturi de deconcentrare, descentralizarea reprezint un element de baz al reformei
administraiei publice n Republica Moldova.
Descentralizarea presupune scoaterea de sub competena puterii i autoritii centrale a
14

anumitor servicii publice de interes local sau din domenii speciale de activitate i transferate n
sarcina unor autoriti ale administraiei publice locale. Autoritile respective se bucur de o
anumit independen fa de puterea central, avnd patrimoniu propriu, organizare de sine
stttoare i au libertatea de a aciona n mod autonom.
Descentralizarea creeaz instituii i mecanisme locale i presupune nfiinarea unor
subiecte de drept speciale care beneficieaz de autonomie pe plan local (descentralizarea
teritorial) sau crora li se stabilesc anumite competene materiale (descentralizarea serviciilor
publice). Descentralizarea presupune de asemenea, posibilitatea recunoscut de puterea central
colectivitilor locale de a adopta acte sau decizii n unele domenii la nivel teritorial, fr o
consultare prealabil cu centrul sau fr a cere aprobare.
Descentralizarea funcioneaz pe principiul potrivit cruia conductorii locali cunosc mai
bine interesele comunitii din care fac parte i pe care o reprezint i pot gestiona cu mai mult
eficien resursele ce li se aloc n acest scop.
Astfel este normal ca n materia calitii serviciilor publice prestate ctre comunitate,
acestea s cunoasc o cretere i aceasta datorit faptului c sunt oferite de autoritatea cea mai
apropiat de comunitatea n cauz.
n Republica Moldova, reforma n materia descentralizrii s-a declanat relativ trziu, dar
n ultimii ani se pot observa anumite aspecte benefice ce in att de coninutul reformei ct i de
ritmul n care se efectueaz.
Analiza asupra DESCENTRALIZRII
Descentralizarea n Republica Moldova s-a efectuat fr respectarea regulilor de baz
care guverneaz acest proces.
Caracterul intersectorial al descentralizrii transform descentralizarea ntr-un proces
deosebit de dificil, care necesit o coordonare strns ntre prile implicate, precum i
respectarea de ctre acestea a msurilor convenite. De asemenea, procesul de descentralizare
trebuie s se bazeze pe reguli clare i aplicarea acestora.
n Republica Moldova, multe dintre regulile care au guvernat procesul au fost lipsite de
claritate, nu au fost nelese i aplicate n mod corespunztor, de asemenea, coordonarea ntre
autoritile implicate nu a fost una permanent iar msurile convenite nu au fost respectate
(inclusiv de ctre autoritile locale).
Probleme s-au ntlnit i n cazul transferrii responsabilitilor administrative care nu au
fost corelate cu transferarea resurselor financiare, iniiativele ministerelor de resort care nu au
fost coordonate i n unele cazuri incomplet, nedefinirea clar a responsabilitilor autoritilor
locale, lipsa transparenei i predictibilitii transferurilor de resurse financiare ctre autoritile
locale.
15

Dezvoltarea insuficient a administraiei publice constituie un obstacol n calea spre


integrarea european. n acest sens Republica Moldova va trebui s depun eforturi considerabile
pentru dezvoltarea unei administraii la nivelul standardelor moderne, europene. Aceasta
presupune crearea noilor structuri administrative, precum i ncadrarea n serviciul public a
funcionarilor profesioniti, stabili, responsabili, impariali, pregtii corespunztor pentru a
asigura funcionarea unei administraii publice eficiente, capabile s satisfac exigenele mereu
crescnde ale cetenilor.
Modernizarea administraiei publice constituie un prim pas pe care trebuie s-l fac
Republica Moldova n procesul de aderare la Uniunea European i poate fi realizat doar cu
personal temeinic pregtit pentru aceasta.
Eficiena i eficacitatea modernizrii, n perspectiv european, a administraiei publice
depind de calitatea i competena profesional a personalului angajat n administraia public,
precum i de felul n care el va promova ideile de integrare european. Pentru a fi eficieni n
ndeplinirea sarcinilor i atribuiilor ce le revin, funcionarii trebuie s posede competene
necesare, s-i evalueze continuu necesitile de instruire i s le adapteze mereu la schimbrile
permanente din administraie.
n aceste condiii formarea european a funcionarilor publici la nivel att teoretic, ct i
practic, capabili s asigure derularea eficient a procesului de integrare european, devine de o
actualitate deosebit. Multitudinea schimbrilor survenite n administraia public n procesul de
modernizare a ei solicit funcionarilor publici adaptarea activitii lor la exigenele europene.
Un funcionar se integreaz corespunztor n sistemul actual de administrare, se poate afla i n
imposibilitatea de a-i realiza eficient obligaiunile funcionale, fiind depit profesional.
Astfel, devine o necesitate stringent perfecionarea pregtirii profesionale a personalului
din administraia public i, n acest context, crearea unui Centru de perfecionare care va asigura
serviciul public cu cadre de un nalt nivel profesional i n care funcionarii publici ar putea
beneficia de o instruire de calitate, ceea ce le-ar permite exercitarea obligaiunilor funcionale la
nivelul corespunztor standardelor europene. La moment Academia de Administrare Public are
competene n acest domeniu. Perspectiva implementrii politicii cu privire la perfecionarea
profesional a personalului din administraia public ar include, i ulterior realizate obiectivele
preconizate.
Modernizarea politicii personalului public reprezint una dintre concepiile eseniale ale
reformei administraiei publice att n Europa central, ct i n Europa de Est, unde procesul
unificrii europene vizeaz o ampl reorganizare a administraiei publice i a personalului
acestuia la noile realiti.

16

n procesul de integrare a Republicii Moldova anume personalului din autoritile


administraiei publice i revine rolul primordial n realizarea obiectivului expus. n acest scop,
aciunile administraiei publice trebuie s fie orientate spre promovarea unei societi moderne i
solidare, crearea unei administraii apropiat de ceteni i capabil s ndeplineasc serviciile
care i-au fost conferite prin norme de drept, la nivelul standardelor europene, prin implementarea
unui management public performant, profesionist, responsabil i imparial, bazat pe merit.
n aceast ordine de idei, considerm c implementarea unui management al resurselor
umane poate contribui la dezvoltarea unor instituii publice mai flexibile, eficiente i receptive,
stabilind urmtoarele direcii de dezvoltare, prin care a trecut marea majoritate a statelor
europene:
Dezvoltarea unei abordri strategice pentru managementul resurselor umane la nivelul
fiecrei autoriti publice. Pentru aceasta este necesar ca autoritatea public abilitat cu aceast
mputernicire s beneficieze de sprijin politic, s rspund de buna derulare a reformelor n
domeniul resurselor umane i s se concretizeze mai puin pe control i reglementri, dar mai
mult pe desemnarea celor mai bune practici i promovarea strategiilor eficace. n acest context
autoritatea public s precizeze elementele de baz ce vor fi standardizate pentru ansamblul
funciei publice i care elemente trebuie flexibilizate. Autoritile administraiei publice s aib
suficient libertate pentru a formula propriile strategii n vederea integrrii personalului n
activitile lor de baz.
Articularea i promovarea principiilor i valorilor eseniale ale managementului
resurselor umane. Validitatea permanent a principiilor tradiionale echitate, comportament
etic, imparialitate politic - trebuie accentuat, promovarea valorilor, ca: eficiena,
responsabilitate i felexibilitate n aciuni. Funcionarii publici trebuie s fie contieni de
normele de comportament care se ateapt de la ei, de aceea este important de creat condiii de
aplicare a Codului deontologic al funcionarului public n cadrul autoritii administraiei
publice.
Asigurarea unui personal orientat pe performan, care leag performana individului de
obiectivele generale ale organizaiei. Politicile i practicile referitoare la promovare, remunerare,
instruire i perfecionare, evaluarea performanei i alte aspecte relevante ale politicii de personal
trebuie s reprezinte o component a unei abordri integrate ale personalului performant.
Intensificarea instruirii i performanei n calitate de element esenial al politicii strategice
de personal. Formularea strategiilor i aciunilor pentru mbuntirea abilitilor i
competenelor personalului, dezvoltarea unor programe eficace n scopul mbuntirii calitilor
de lider i perfecionrii abilitilor de manager, inclusiv a abilitilor necesare pentru conducerea
personalului n fiecare autoritate a administraiei publice, i n ansamblul funciei publice, trebuie
17

s devin o prioritate a oricrei autoriti publice. Autoritile administraiei publice trebuie s


elaboreze propriile lor programe pentru instruire i perfecionare, s integreze alocarea resurselor
pentru aceste activiti n planurile lor de dezvoltare strategic i planificarea bugetelor.
Asigurarea condiiilor de angajare i a mobilitilor de munc pentru a sprijini
satisfacerea nevoilor de personal n funcia public. Procedurile de recrutare i selectare,
promovare, evaluare a performanelor, instruire i perfecionare profesional trebuie s se bazeze
pe scopurile i prioritile organizaiei. Pentru promovarea flexibilitii n serviciul public,
trebuie introduse modaliti de munc i angajare mai flexibile.
Investirea n monitorizarea i evaluarea practicilor n domeniul resurselor umane i n
programul reformelor. Practicile personalului trebuie monitorizate i evaluate permanent pentru
realizarea

obiectivelor

organizaiei.

Autoritile

administraiei

publice

s-i

exprime

angajamentul i sprijinul n implementarea schimbrilor preconizate. Direciile enunate


presupun att metode, ct i modificri instituionale, care schimb modul de lucru, att pe
orizontal, ct i pe vertical.
Procesul de integrare european, trecerea de la o societate transparent, democratic
genereaz multiple probleme nu doar de ordin politic, social, economic, dar i psihologic.
Dezvoltarea procesului de democratizare n ara noastr este nsoit de descentralizarea
continu a administraiei publice locale, fapt ce nainteaz noi cerine fa de personalitatea
reprezentanilor ei. De aceea, paralel cu elaborarea i intrarea n vigoare a unui cadru legislativ
respectiv ce presupune un transfer adecvat al competenelor, personalului, finanelor i activelor,
este necesar de a pregti personalul autoritilor locale ntru realizarea noilor funcii i
responsabiliti. Aici este foarte important ca curriculum-ul pregtirii funcionarilor autoritilor
locale s se bazeze pe cunoaterea necesitilor instruirii fiecrei categorii de angajai din
perspectiva exigenelor standardelor europene.

18

Concluzii
Devenind independent, Republica Moldova a ncercat s urmeze cu mult zel exemplul
celor mai multe dintre rile Europei Centrale i de Est pentru a-i reforma instituiile sale
publice, economia, cadrul juridic normativ, inclusiv n ceea ce privea reformarea hotrt a
domeniului administraiei publice locale, eliberate de dogmatismul i schelele statului-partid,
disociindu-i practicile actuale de experiena vechiului sistem sovietic de control i distribuie a
resurselor.
n Republica Moldova procesul de reformare a administraiei publice a nceput odat cu
reforma politic. Perioada ndelungat de guvernare a regimului totalitar a lsat amprente adnci
n structura politic i administrativ a societii. n acele condiii cel mai mult a avut de suferit
administraia public local, care fusese transformat de organele centrale ntr-o unealt sau
manechin ce trebuia s execute necondiionat hotrrile lor.
Tranziia la economia de pia, destrmarea fostului sistem administrativ i alte fenomene
care au derulat o dat cu obinerea independenei Republicii Moldova snt procese care afecteaz
diverse domenii de activitate ale societii. Funcionarea statului de drept, edificarea societii
civile, aplicarea mecanismelor de pia n condiiile unei crize structurale de amploare, care a
nsoit consolidarea independenei, constituie doar unele din aspectele problemei abordate. n
condiiile actuale, reevaluarea rolului autoritilor administraiei publice n raport cu societatea i
reforma administraiei publice centrale reprezint elementul-cheie ce ine de democratizarea rii
i sporirea aspiraiilor de integrare european.
Prin urmare, realizarea reformei administraiei publice este o prioritate major pentru
Guvernul Republicii Moldova, prin care administraia public din ar ar corespunde
standardelor europene, ar contribui la satisfacerea necesitilor societii, inclusiv la ridicarea
nivelului

de

trai

al

cetenilor,

caracterizndu-se

prin

transparen,

predictibilitate,

responsabilitate i eficien. Rigorile timpului impun efectuarea unei reforme profunde, bazate pe
analiza minuioas a situaiei curente, a crei reuit depinde nu numai de voina politic a
Guvernului, dar necesit un efort multidimensional al ntregii societi.
Preluarea modelelor occidentale de administrare presupune asigurarea modernizrii
administraiei publice centrale n baza reorganizrii ministerelor, altor autoriti administrative
centrale, inclusiv organe i instituii administrative autonome, optimizrii procesului decizional,
mbuntirii managementului resurselor umane i al finanelor publice, descentralizarea
administrativ i autonomia la nivel local.

19

Bibliografie
Acte normative
1. Constituia Republicii Moldova din 29 iulie 1994, Moldpress, Chiinu, 2006.
2. Legea nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului
public.
3. Legea

privind

administraia

public

local nr.436 din 28.12. 2006, Monitorul

Oficial nr. 3235 din 09.03.07.


4. Legea

privind

organizarea

administrativ - teritorial

Republicii Moldova,

Monitorul Oficial, nr. 16/53 din 29.01.2002.


5. Legea privind Codul de conduit a funcionarului public nr. 25-XVI din 22.02.2008,
Monitorul Oficial nr.74-75/243 din 11.04.2008.
6. Legea cu privire la Guvern Nr. 64 din 31.05.1990, Monitorul Oficial Nr. 131-133 din
26.09.2002.
Literatura de specialitate
7. Alexandru I. Criza administraiei-teorii i realiti. Bucureti, Ed. All Beck, 2001
8. Alexandru I. Drept Administrativ european. Ed. Bucureti, Lumina Lex, 2004.
9. Alexandru I. Politic, administraie i justiie. Bucureti, Ed. All Beck, 2004.
10. Coman Kund L. Administraia public la nivel intermediar n dreptul comparat i n
dreptul romanesc. Bucureti, Ed. Didactic i Pedagogic, 2005.
11. Creang I. Drept administrativ. Ch.: Epigraf, 2003.
12. Deliu T. Administraia public local, Chiinu, A.A.P. 1998.
13. Platon M. Administraia public. Ch.: AAP, 2008.
14. Platon M. Reforma administraiei publice - etap crucial n istoria statului moldovenesc.
Chiinu, AAP, 2000.
15. Pollitt Ch., Bouckaert G. Reforma managementului public: analiz comparativ.
Chiinu, Epigraf, 2004.

20