Bugetul de stat

Activitatea economic se desfoar n fiecare ar potrivit unui mecanism

propriu, numit mecanism economic. Acesta reprezint un sistem de metode de
conducere economic, de obiective ce determin conducerea i de structuri
organizatorice (instituionale, suprastructurale, juridice) prin care se
efectueaz conducerea.
n acest sistem de conducere se includ: principiile fundamentale de
conducere, organizarea economiei i conexiunile ntre componentele acesteia,
sistemul pieei, criteriile de eficien, prghiile economice, sistemul informaional.
Principala funcie a acestui mecanism este cea de conducere i reglare a
proceselor economice, condiionate de raporturile de interese. Un rol important
n realizarea acestei funcii revine pieei concureniale, pe care se regleaz raportul
de interese prin participarea agenilor economici la formularea cererii i ofertei, la
nfptuirea lor i a echilibrului economic. n acest context un rol nsemnat revine i
statului, n dou ipostaze: agent economic prin nimic deosebit de ceea ce
reprezint (ca drepturi, atribuii i obligaii) oricare alt agent economic, dar i ca
autoritate public ce creaz i execut cadrul legislativ i poate influena derularea
mecanismului economic prin nsi fora sa economic, precum i prin prghiile
economico-financiare la care poate apela, ca de exemplu: prghia fiscal, prghia
vamal, prghia cheltuielilor publice. Aceste prghii se adaug la cele generate de
piaa nsi, respectiv preul, costul, profitul, dobnda .a.
Cuantificarea bneasc, financiar a acestor mijloace de conducere,
control i reglare a proceselor economice arat de fapt existena unui
mecanism financiar care l reflect pe cel economic. Mecanismul financiar
cuprinde sistemul de metode, obiective i structuri de factur financiar prin
care se efectueaz conducerea: sistemul financiar, metodele de conducere
financiar i n domeniul financiar, cadrul instituional cu atribuii n
domeniul financiar, jurisdicia financiar, prghiile financiare (n primul rnd
ale statului).

Sistemul financiar include finanele corporatiste (ale ntreprinderii),

asigurrile sociale de stat, asigurrile de bunuri, de persoane i rspundere civil,
creditul, piaa capitalurilor, bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor
speciale.
Bugetul de stat este una din componentele majore ale sistemului financiar
prin ponderea mare 25-30% pe care o reprezint n produsul intern brut, dar i
prin rolul pe care l are n funcionarea unor prghii financiare (fiscal, vamal, a
cheltuielilor publice), ca i n aciunile de predicie i planificare macroeconomic
realizate cu ajutorul unor instrumente cum sunt:
programele de dezvoltare economic, cu durate de 5 ani i peste,
balanele financiare de sintez, cu durate de 3-5 ani, viznd resursele
financiare i destinaia lor, consumul public, transferurile n exterior,
etc.,
bugetul economiei naionale, cu orizont de 2 ani, viznd resursele
financiare ale societii i simularea efectelor unor msuri economicofinanciare.
5.1 Bugetul ca instrument financiar
Bugetul de stat este o categorie fundamental a tiinei finanelor, legat
de existena statului i a mecanismului pieei.
Sub aspect formal, bugetul de stat este o list de venituri i cheltuieli ale
statului, referitoare la un anumit interval de timp, de regul un an.
Din punct de vedere juridic, bugetul de stat reprezint o lege care prevede
i autorizeaz veniturile i cheltuielile statului pe durata unui an. Aceast definire a
bugetului de stat evideniaz caracterul de act normativ (adic necesitatea aprobrii
lui n parlament), caracterul previzional (fiind vorba de un interval de timp viitor)
i caracterul obligatoriu (ca de altfel al oricrei legi).
Sub raport economic, bugetul de stat exprim n form bneasc relaiile
economice care apar n legtur cu formarea i repartiia, cu nivelul i evoluia
produsului intern brut, dar i cu ndeplinirea funciilor statului. Bugetul de stat
reflect opiunile de politic economic, social i financiar ale statului referitoare
la un interval de un an. Relaiile economice pe care le exprim se manifest dual,
pe de o parte ca relaii de mobilizare a resurselor bneti anuale ale statului, iar pe
de alt parte ca relaii de repartizare a acestor resurse.
Aspectul formal al bugetului de stat rmne, n economia modern, o
chestiune literalmente secundar, deoarece conceperea i utilizarea lui i confer
poziia de instrument financiar de predicie i planificare macroeconomic.
Componenta de program pe termen scurt este adesea completat cu cea de program
financiar pe termen mediu, ca urmare a includerii cheltuielilor publice de investiii,
al cror orizont este de cel puin 2-3 ani.

n fiecare stat sunt elaborate mai multe categorii de bugete, alctuind un

sistem al bugetelor, difereniat ca structur de la stat la stat n raport cu structura
organizatoric a respectivului stat: stat unitar (Romnia, Frana, Japonia .a.) sau
stat federal (Germania, Elveia, SUA, Rusia .a).
n Romnia n sistemul unitar de bugete se includ, potrivit Legii
finanelor publice (nr. 72/1996): bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat,
bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele
altor instituii cu caracter autonom. Acest sistem unitar de bugete constituie bugetul
general consolidat.
Bugetul de stat are un rol complex care include mai multe componente:
financiar i economic; alocativ, redistributiv i de reglare.
Rolul financiar se refer la formarea i utilizarea resurselor financiare
necesare statului n exercitarea funciilor sale. n acest sens rolul financiar poate fi
nuanat pe o component alocativ i pe o component redistributiv.
Rolul economic se refer la influenarea dezvoltrii economico-sociale,
respectiv la stimularea sau frnarea proceselor i fenomenelor economice. Rolul
economic vdete o pronunat component de reglare a economiei naionale.
Bugetul de stat deine o pondere nsemnat n mecanismul de autoreglare a
sistemului economiei naionale, mecanism n care, mpreun cu prghiile bugetare,
se regsesc i cele monetare i cele ale pieelor muncii, capitalurilor, bunurilor i
serviciilor, precum i cele ale pieei valutare.
Rolul alocativ se refer la finanarea serviciilor publice, decurgnd din
funciile pe care i le asum statul. Coninutul acestui rol const n repartizarea
resurselor fiecrui an bugetar pe destinaii ce rezult din ndeplinirea funciilor
statului ca instituie suprastructural, dar, cel puin parial, i din postura sa de
agent economic.
Rolul redistributiv are n vedere utilizarea unor pri din produsul intern
brut mobilizate prin impozite i taxe i distribuite prin intermediul cheltuielilor pe
care le face statul. Coninutul acestui rol const n deplasarea unor cote de putere
de cumprare ntre componentele structurale ale societii n general, respectiv ale
economiei n particular. Impozitul pe dividente, de exemplu, afecteaz negativ
puterea de cumprare a posesorilor de titluri. Adic a unui segment de populaie
despre care se poate presupune c, fcnd investiii, i-a putut asigura consumul pe
care ei nii l consider satisfctor sau, cel puin, l considerau satisfctor la un
moment trecut, atunci cnd au economisit. Din surplusul de venit generat de
investiie (dividendele) statul preia o cot, un anumit cuantum de putere de
cumprare, pe care o transfer ctre alte segmente de populaie, n general
defavorizate, crora le amplific astfel puterea de cumprare fie prin alocaii,

indemnizaii, ajutoare bneti etc., fie prin complinirea n natur a unora dintre
nevoi.
Rolul de reglare se refer la nfptuirea politicii economice a statului, adic
la susinerea sau promovarea unor aciuni prin nsei orientrile bugetului
sau, dimpotriv, la descurajarea unor activiti. Acest rol se realizeaz att prin
veniturile sau cheltuielile bugetului, ct i prin soldul acestuia.
Instrumentele fiscale cum sunt cotele de impunere, deducerile i scutirile,
termenele de plat, ealonarea sarcinii anuale pe scadene subanuale, ctimea de
plat la astfel de scadene .a., precum i tipurile de impozite n funciune sunt
modaliti prin care se pot stimula sau frna activitile economice, se poate relansa
dinamica acestora n ansamblu, pe domenii/ramuri sau pe zone/regiuni geografice.
Impozitul pe profit este un puternic factor de influen pentru
dimensiunea investiiilor, pentru autofinanarea firmelor, pentru crearea de noi
locuri de munc i pentru meninerea celor existente. Taxa pe valoarea adugat,
dar mai ales accizele determin n bun msur dimensiunea cererii i dinamica
acesteia i implicit mrimea ofertei i a angajrii factorilor de producie, inclusiv a
forei de munc. Impozitele pe terenul agricol i pe veniturile agricole determin
ntr-un grad nsemnat dimensiunea activitii n agricultur i, n consecin,
ocuparea/neocuparea unui segment important din populaia activ, dimensiunea i
presiunea omajului. n egal msur este influenat importul de produse agricole i
prin aceasta balanele comercial i de pli.
Cheltuielile publice constituie prghii de reglare n special pentru consum
i producie. O cot relativ nsemnat a acestor cheltuieli o reprezint cele salariale
prin care se poate influena consumul privat, implicit cererea i n consecin
producia. Similar funcioneaz o alt cot nsemnat reprezentnd cheltuielile
pentru consumul public, precum i cea reprezentnd investiiile publice. Pe de alt
parte, cheltuielile publice au influen asupra importului i inflaiei.
Soldul bugetului, deficit sau excedent, are influen n primul rnd asupra
masei monetare (dimensiune, dinamic, putere de cumprare), iar, prin intermediul
pieei monetar-valutare, asupra preului banilor, a raportului ntre cererea i oferta
de bani, a cursului de schimb etc. Teoria economic modern evideniaz impactul
variaiei soldului bugetului asupra creterii economice, dinamicii investiiilor i
dinamicii balanei comerciale (Keynes), asupra ratei omajului i gradului de
ocupare a forei de munc (Philips), asupra consumului (Slutski) etc. Reglarea prin
soldul bugetului st la baza teoriei bugetului ciclic, inspiraie dup efectele
economico-financiare generate de fazele ciclului economic: deficitul fazei de
recesiune este susinut (finanat) prin excedentul fazei trecute de expansiune/boom
sau ca o prelevare asupra excedentului viitoarei faze de expansiune/boom. n anii
70 ai veacului al XX - lea, coala din Chicago, mai ales prin Milton Friedman, a
reluat ideea liberalismului economic criticnd intervenionismul statal bugetar i
sugernd dereglementarea economic drept soluie a ncurajrii dezvoltrii
economice: privatizarea, respectiv diminuarea sectorului economic de stat,

reducerea fiscalitii, libertatea preurilor, diminuarea cheltuielilor bugetare de

factur economic, diminuarea deficitelor bugetare.

5.2 Principii bugetare

Principiile bugetare reprezint o sintez a experienei practicii bugetare,
dar i a cerinelor i exigenelor presupuse de procesul elaborrii i execuiei
bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate i sunt parte a
patrimoniului universal de cunotine i nvminte care in de tiina finanelor.
Legislaia bugetar se bazeaz pe aceste principii i le include ca norme juridice.
Reflectarea lor juridic nu poate fi ns rigid, ci adaptat intereselor i
particularitilor economice caracteriznd nu doar statul de referin, ci chiar
orientarea regimului de stat, a organului legislativ sau a guvernelor. Acest lucru nu
poate fi interpretat ca o abdicare de la rigoarea tiinei, deoarece prin nsi natura
ei tiina economic reprezint summumul verificat, ordonat i sistematizat al
cunotinelor privind relaiile economice din care s-a sintetizat ceea ce este peren i
repetitiv, ceea ce se produce n majoritatea cazurilor n astfel de relaii,
recunoscnd aceasta ca o regul i nu ca un dat absolut. Dac, de pild, echidistana
dreptelor paralele n geometria euclidian este un adevr strict, total nerelativ, n
finane, de exemplu, echilibrul bugetar este un principiu exprimnd un adevr
recomandabil, nelept, cuminte i cu minte, dar nicidecum absolut i strict. De
aceea, recunoscnd i afirmnd principiile bugetare, economitii, finanitii,
specialitii n buget au formulat i motivat excepii pe care conjunctura economicofinanciar le poate impune, excepii care, n anumite circumstane, sunt necesare,
tolerabile i acceptabile, eficiente chiar.
5.2.1 Universalitatea bugetului
Principiul universalitii stipuleaz nscrierea n buget a tuturor
veniturilor i cheltuielilor, fr nici o excepie, sub forma unor sume brute i nu
a unor solduri rezultate din eventuale compensri.
De pild, dac n legtur cu impozitul A cuantumul acestuia este x, iar
cheltuielile de stabilire, urmrire, recoltare i control sunt y, atunci n buget se
nscrie la partea de venituri x, iar la partea de cheltuieli y, adic se recomand s nu
se nscrie la venituri cuantumul net al impozitului A, respectiv x-y.

Motivaia acestui principiu rezid n :

cunoaterea cuantumului efectiv al veniturilor, respectiv cheltuielilor;
orientarea exact privind povara fiscal de un anumit tip i msura
suportabilitii ei pentru diferite segmente ale structurii sociale;
destinaia efectiv a resurselor;
facilitatea controlului financiar.
Bugetul de stat elaborat i executat strict n limita acestui principiu se
numete buget brut.
Practica bugetar a evideniat cteva situaii, constituite ca excepii, n
care abaterea de la principiul universalitii conduce la simplificarea i fluidizarea
exe-cuiei bugetare n special prin eliminarea fluxurilor paralele vrsminte
alocaii:
relaia buget general al statului bugete locale, n care acestea din
urm sunt preluate n cel dinti cu soldul lor;
relaia bugetului de stat cu ntreprinderile/regiile autonome publice, n
care cele din urm sunt incluse n cel dinti cu soldul venit net minus
eventuale subvenii;
includerea n bugetul de stat a alocaiilor nete pentru unele instituii
publice, adic numai a soldului cu care cheltuielile lor de funcionare
depesc eventualele lor venituri;
alte situaii, cum sunt donaiile n beneficiul statului sau al unor
comuniti publice, fondurile de sprijin (resurse alocate de particulari
n beneficiul unor administraii publice n vederea realizrii unor
obiective de interes public), reconstituirea creditelor bugetare .a.
Bugetul de stat elaborat i executat cu acceptarea cel puin a unei
excepii se numete buget mixt.

5.2.2 Unitatea bugetului

Principiul unitii presupune existena unei singure liste de venituri i

cheltuieli bugetare.
Motivaia acestui principiu rezid n necesitatea de a cunoate importana
relativ a diferitelor categorii de venituri i cheltuieli, dar i starea bugetului, final
sau la un moment dat: excedentar, deficitar, echilibrat. Posibilitatea realizrii
acestui principiu este dat, n zilele noastre, de utilizarea sistemului conturilor

naionale, sistem n care att veniturile i cheltuielile statului, ct i ale

colectivitilor locale i ale asigurrilor sociale de stat sunt grupate n conturile
administraiei publice.
Practica bugetar a evideniat adesea insuficiena veniturilor ordinare
pentru realizarea obiectivelor i programelor dorite, adoptate i aprobate de
legislativ. Soluiilor clasice de cretere a fiscalitii (uneori neeficient, aa cum
rezult din modelul Laffer) sau de angajare prin credite a veniturilor viitoare li se
altur n zilele noastre debugetizarea.
Debugetizarea const n angajarea unor surse complementare,
alternative pentru realizarea unora din obiectivele sau programele dorite.

Practic, aceasta se realizeaz prin:

nlocuirea finanrii publice cu cea privat;
trecerea unor cheltuieli din bugetul de stat ctre alte categorii de
bugete.
Sunt cunoscute trei categorii de bugete semnificnd excepii de la
principiul unitii, uzuale n contextul debugetizrii.
a) Bugetele autonome sunt elaborate de entiti publice cu caracter
comercial sau instituional care au personalitate juridic i o larg
autonomie funcional: ntreprinderi publice, instituii publice, servicii
publice (financiare, sociale, culturale, educaionale) i administraii
locale.
Aceast procedur are avantajul c nu condiioneaz independena
juridic de cea financiar, ceea ce permite o diminuare a centralizrii
i stimuleaz iniiativa nivelurilor funcionale i decizionale dinspre
baza piramidei structurii statale. Entitile menionate, n limitele
legale de permisivitate, i constituie venituri, angajeaz cheltuieli, se
gestioneaz financiar i pot apela la suportul/susinerea bugetului de
stat. Statul este degrevat astfel, la nivel macro, de sarcini i preocupri
discordante ca importan n raport cu cele strategice, de interes
general sau impact naional.
b) Bugetul extraordinar este cel ce individualizeaz situaii deosebite:
crize sau recesiuni economice, calamiti naturale, stri de conflict
armat etc. Veniturile necesare sunt provenite din impozite instituite
special, din mprumuturi dedicate sau din emisiunea suplimentar de
moned. Cheltuielile vizeaz necesiti specifice situaiei ce a generat
introducerea bugetului extraordinar. Din punct de vedere
terminologic, denumirea acestui buget este introdus antonim celei a
bugetului curent, cruia i se zice ordinar.

c) Bugetele anex sunt elaborate de instituii sau societi comerciale

publice care nu au n mod necesar personalitate juridic. Aceste
bugete sunt distincte de cel ordinar i sunt incluse n legea bugetului
imediat dup acesta. Soldurile lor se regsesc n bugetul de stat fie la
venituri (dac acesta este excedent), fie la cheltuieli (dac este deficit).
De regul, cheltuielile incluse sunt cele de funcionare a entitii
ce elaboreaz bugetul, iar veniturile sunt cele rezultate din aceast
funcionare sau din mprumuturi publice lansate de respectiva entitate.
n afara acestor bugete i tot ca excepie de la principiul unitii se
practic, de asemenea, utilizarea conturilor speciale de trezorerie. Acestea includ
venituri i cheltuieli care nu au caracter definitiv i care, n condiiile executrii
angajamentului care le-a generat, se soldeaz. Folosirea lor este posibil n
contextul existenei sistemului trezoreriei publice. Avantajul adus de aceste conturi
este c se evit ncrcarea execuiei bugetare cu rulaje de venituri i cheltuieli care,
n mod normal, se soldeaz; de pild: garanii bneti cerute mnuitorilor de bani
publici, avansuri pentru livrri n contul statului, crearea (n momente
conjuncturale favorabile) a unor stocuri pentru consumul de stat, gestionarea
deficitelor temporare n cadrul unui buget nedeficitar. Principalele tipuri de conturi
speciale de trezorerie sunt:
conturi cu afectare special evideniaz venituri care nu se
depersonalizeaz, adic sunt instituite pentru un anumit gen de
cheltuieli, pentru un anumit obiectiv;
conturi de comer pentru operaiuni ocazionale de vnzarecumprare;
conturi de reglementare deschise pe baza unor acorduri
guvernamentale privind probleme cu caracter confidenial;
conturi de operaiuni monetare operaiuni cu FMI sau alte
organisme financiare internaionale, utilizarea unor beneficii sau
acoperirea unor pierderi din operaiuni de emisiune monetar;
conturi de avans deschise pentru a finana bugete locale pn la
constituirea propriilor lor venituri disponibile, ulterior momentului n
care trebuiau efectuate unele cheltuieli.
5.2.3 Neafectarea veniturilor
Principiul neafectrii nseamn depersonalizarea veniturilor, adic
faptul de a nu cunoate nici la restituirea lor, nici la ncasarea lor care este
destinaia expres/punctual ce li se rezerv.

Venitul este destinat acoperirii unei nevoi publice, dar nu se tie (i este
posibil s nici nu se tie vreodat) pentru care nevoie anume.
Motivaia acestui principiu rezid n faptul c este greoi i incomod s se
instituie cte un venit distinct, special pentru o anume nevoie. Neafectarea
genereaz o mare flexibilitate n utilizarea veniturilor, deoarece oricare dintre ele
sau n varii ctimi poate contribui n general sau la un moment dat la acoperirea
unor nevoi.
Excepia de afectare, adic de nedepersonalizare, apare pentru bugetele
extraordinare i pentru fondurile speciale.

5.2.4

Anualitatea bugetului

Principiul anualitii menioneaz anul drept intervalul de timp la care se

refer bugetul.
n sensul acestui principiu, anul este un interval de 12 luni care poate s
coincid sau nu cu anul calendaristic. Acest interval delimiteaz perioada de timp
pentru care se elaboreaz i se aprob bugetul, precum i pentru care este autorizat
ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor.
Motivaia acestui principiu rezid n faptul c intervalul de un an prezint
avantajul unei perioade pentru care prediciile (propunerile privind venituri i
cheltuieli) au o ans bun de realizare i evit prelungirea urmririi i controlului
pe un interval prea mare (de pild, 2-3 ani sau mai mult).
Una din criticile recente aduse acestui principiu se refer la faptul c, cel
puin pentru cheltuielile de investiii, intervalul de un an este relativ scurt. Acest
neajuns apare i n cazul unor programe viznd obiective a cror realizare necesit
mai muli ani. De aceea, n practica bugetar au aprut legile-program prin care
sunt aprobate cheltuieli pentru obiective plurianuale, cu defalcarea anual a cotei
de cheltuial i a surselor de venituri ce pot fi folosite n acest scop.
Anualitatea bugetului nu nseamn c valabilitatea temporal a acestuia
este 1 ianuarie 31 decembrie. Acest interval este destul de rspndit, dar n
practica bugetar internaional se ntlnesc i intervale 1 aprilie 31 martie
(Marea Britanie, Japonia, unele ri din Commonwealth-ul britanic .a.), 1 iulie
30 iunie (Suedia, Australia, Egipt, Pakistan .a.) sau 1 octombrie 30 septembrie
(SUA i Thailanda). Factorii acestei diversiti sunt, printre alii: caracterul
economiei, tradiia, organizarea activitii parlamentare etc.
n acelai context al temporalitii este de menionat c poate sau nu s
existe identitate ntre perioada pentru care se elaboreaz i se aprob bugetul i cea

n care acesta se execut. Exist n practica bugetar dou sisteme distincte de

execuie:
a) sistemul de gestiune, potrivit cruia bugetul se ncheie la finele
intervalului anual pentru care bugetul a fost aprobat. Aceasta
nseamn c bugetul se execut numai pentru veniturile ncasate pn
la finele respectivului interval, iar cheltuielile se efectueaz, de
asemenea, pn la acest moment. Celelalte venituri i cheltuieli
aprobate n buget, dar nencasate sau neefectuate, nu sunt reportate n
bugetul urmtorului an. Dac vor fi totui realizate, ele sunt incluse n
execuia anului n care s-au realizat. Acest sistem are dezavantajul de
a nu se putea ti (dect eventual cu dificultate) n ce msur s-au
realizat n cele din urm cifrele aprobate prin bugetul anului ncheiat.
Avantajul acestui sistem este c la data nchiderii anuale se tie clar
cum s-a ncheiat bugetul (care este soldul rezultat) i n ce msur
(procentual) s-au realizat n intervalul dat veniturile i cheltuielile
aprobate iniial. Acest sistem se utilizeaz n practica bugetar din ara
noastr.
b) sistemul de exerciiu, potrivit cruia, dup ncheierea anului bugetar,
se acord un termen de execuie de 3-6 luni n care s se realizeze
integral veniturile i cheltuielile aprobate prin buget:
Anul bugetar
(12 luni)

Termenul de execuie
(3-6 luni)

Exerciiu bugetar
(15-18 luni)

n acest sistem, pe parcursul exerciiului bugetar, funcioneaz dou

bugete: unul al anului n curs i altul al anului expirat, ceea ce genereaz unele
dificuti de eviden i control. Avantajul acestui sistem const n faptul c, la
finele exerciiului, se tie dac i n ce msur s-a realizat integral cuantumul
aprobat al veniturilor i al cheltuielilor.
Aprobarea legii bugetului se face n anul curent pentru anul viitor. De
regul, cu acest prilej, se aprob i contul de execuie bugetar preliminat pentru
anul n curs, precum i contul de execuie bugetar pentru anul precedent.

5.2.5 Echilibrul bugetar

Principiul echilibrului bugetar prevede acoperirea integral, n intervalul
anului bugetar, a cheltuielilor din veniturile ordinare.

Principiul capt astfel conotaia echilibrului bugetar anual i, prin

extensie, a echilibrului bugetar pe tot parcursul anului bugetar.
n practica economic s-au ntlnit i se ntlnesc adesea situaii n care
dificultile economiei, conjunctura nefavorabil, amploarea angajrii cheltuielilor
publice etc. au fcut i fac imposibil aplicarea principiului echilibrului bugetar.
Acest neajuns a fost dublat n unele ri de prevederi legislative care interzic
aprobarea unui buget ordinar deficitar.
De aceea, s-au formulat i utilizat soluii de compromis, cum sunt:
ntocmirea echilibrat a bugetului ordinar i, n paralel, a unui buget
extraordinar deficitar pentru a crui echilibrare sunt prevzute venituri
extraordinare: mprumuturi interne sau externe, emisiune monetar;
debugetizarea (vezi subcapitolul 3.2.2);
elaborarea unor bugete echilibrate pe durata unui ciclu economic,
compensnd deficitele nregistrate n fazele de criz i depresiune cu
excedentele obinute n fazele de relansare i expansiune.
Aceast ultim soluie contravine principiului anualitii numai n ce
privete realizarea echilibrului bugetar, deoarece aprobarea veniturilor i
cheltuielilor, implicit a soldului bugetului, continu s se fac anual.
Practica bugetar evideniaz trei tehnici de asigurare a echilibrului
bugetar:
a) fondul de rezerv, care se constituie n perioadele economice
favorabile, n care masa impozitelor poate crete fr a spori cota de
impunere, deoarece baza de impozitare (n principal veniturile, dar i
consumul) este mai mare. Din acest fond se vor finana deficitele
nregistrate n perioadele economice nefavorabile. Neajunsul acestei
tehnici const n faptul c nu se tie aprioric data, momentul n care
vor debuta perioadele nefavorabile i nici cuantumul deficitului ce se
va nregistra atunci.
b) fondul de egalizare, care presupune finanarea deficitului bugetar
printr-un mprumut sau prin emisiune monetar suplimentar.
Dimensiunea finanrii este evideniat n conturi distincte, pe surse de
finanare folosite, urmnd ca, n perioade sau conjuncturi favorabile,
s se sting treptat obligaiile asumate. n cazul mprumuturilor

stingerea se face prin rambursri din excedentele bugetare curente ale

anilor buni; n cazul emisiunii monetare stingerea se face prin nsi
creterea economic, ce ar presupune (fa de nivelul anterior al
tranzaciilor) o mas monetar suplimentar, care nu se va mai emite,
avnd n vedere c emisiunea s-a fcut anticipat n anii slabi pentru
a finana deficitul bugetar.
c) amortizarea alternativ presupune manevrarea dinamicii rambursrii
datoriei publice i a cheltuielilor publice. Astfel, n anii favorabili, din
veniturile fiscale obinute suplimentar (cu sau fr majorarea cotelor
de impunere) se accelereaz rambursarea datoriei publice, iar
cheltuielile bugetare se mresc doar n limita diferenei ntre
suplimentul de venituri i serviciul majorat al datoriei publice. n anii
nefavorabili, se diminueaz rambursarea datoriei publice i se restrng
cheltuielile bugetare. Dezavantajul acestei tehnici este c modificarea
clauzelor/condiiilor pentru datoria public necesit acordul creditorilor
statului, care uneori nu se poate obine n cazul creditorilor externi.
5.2.6 Specializarea bugetar

Principiul specializrii bugetare se refer la introducerea i aprobarea

n buget a veniturilor pe surse de provenien i a cheltuielilor pe tipuri de
nevoi i destinaii. Aceast grupare, efectuat dup criterii acceptate n
practica bugetar, poart denumirea de clasificaie bugetar.
Motivaia acestui principiu rezid n ordinea structural pe care o
genereaz gruparea, respectiv clasificaia, din care rezult posibilitatea unor analize
pertinente referitoare la aportul diferitelor surse, la repartizarea poverii fiscale, la
raportul relativ ntre destinaii sau ntre nevoi, la rolul pe care diferite categorii de
contribuabili l joac n susinerea nevoilor publice etc.
Principalele criterii utilizate n clasificaia bugetar sunt:
administrativ sau departamental, prin care se identific instituia de
unde provine venitul sau pentru care se face cheltuiala;
economic, prin care sunt identificate tipurile de venituri (impozit
pe profit, taxe vamale etc.) sau de cheltuieli (curente sau de capital);
funcional, prin care se realizeaz o clasificare dup funcii, sarcini
i obiective.

5.2.7 Publicitatea bugetului

Principiul publicitii are n vedere informarea naiunii, a fiecrui
cetean, despre veniturile i cheltuielile incluse n buget.
Publicitatea se realizeaz, pe de o parte, n timpul elaborrii bugetului, n
timpul discutrii proiectului n comisiile de specialitate ale Parlamentului i n
timpul dezbaterii acestui proiect n organul legislativ, iar pe de alt parte, dup
aprobarea legii bugetului prin publicarea acesteia n Monitorul oficial, n presa
scris i audio-vizual. Motivaia acestui principiu rezid n nevoia de informare a
contribuabului (componenta intern), dar i a celor interesai din afara rii
(componenta extern): organisme financiare internaionale, rile cu care se ntrein
relaii economice, institute de cercetare, agenii de rating (evaluare) internaional,
ageni economici interesai n afaceri sau n plasamente pe piaa de capital.
5.3 Metode de dimensionare a componentelor bugetului
Dimensionarea veniturilor i cheltuielilor bugetare este o operaiune de
predicie. Operaiunea este deosebit de complex, deoarece are n vedere nu numai
indicatorii i parametrii bugetului, dar i pe cei ai economiei ntruct bugetul
statului se bazeaz nu numai pe dorinele i aspiraiile guvernului i pe cadrul
juridic generat de organul legislativ, ci, cel puin n aceeai msur, pe
performanele economiei, pe capacitatea acesteia de a susine prin eficien
dezideratele sociale.
Printre premisele unei predicii realiste se nscriu:
posibilitatea de msurare a caracteristicilor cantitative ale fenomenelor
i proceselor economice, posibilitate creat de teoria economic i de
tiina finanelor;
existena unor informaii de referin sub forma seriilor dinamice,
rezultat n general al statisticii i n particular al statisticii financiare;
fundamentarea unor metode i tehnici de calcul i analiz, rod al
matematicii, statisticii teoretice, analizei economico-financiare, teoriei
financiare i practicii bugetare.

Schema prediciei bugetare include:

formularea obiectivelor urmrite a fi realizate prin buget i evaluarea
efortului financiar implicat;
pregtirea informaiilor pentru determinarea tendinelor ce
caracterizeaz cheltuielile i veniturile bugetare, dar i evoluia
economiei i, n primul rnd, a surselor de venituri;
analiza calitativ a acestor tendine, a consinstenei i coerenei lor,
precum i a ansei (probabilitii) de producere a lor;
elaborarea propunerilor de venituri i cheltuieli bugetare, mai precis a
variantelor pe care se va fundamenta propunerea de proiect de buget.
Practica bugetar a conturat mai multe metode pentru dimensionarea
veniturilor i cheltuielilor bugetare. Unele se refer strict la elaborarea
propunerilor, unele au n vedere componenta tendenional, iar altele circumscriu i
aspectele corelative cu evoluia economiei.
Metoda automat const n estimarea veniturilor i cheltuielilor
bugetare n anul t+1 (urmtor celui n curs) pe baza execuiei bugetare n anul t-1
(anterior celui n curs). Baza de referin este motivat prin faptul c n anul n curs
bugetul este nc n execuie i nu se cunosc rezultatele efective ale acestuia.
Variaia indicatorilor bugetari sintetici (venituri i cheltuieli) este, n mare msur,
rezultatul modului n care s-a executat bugetul i, doar n mic msur, al
contextului economic n care s-a produs aceast execuie.
Metoda este simpl, dar foarte aproximativ i n mare msur puin
realist, deoarece extrapoleaz tendine care sunt de cele mai multe ori depite de
realitatea economic. Regula pe care se bazeaz aceast metod este:

Vt 1 = PVt +1
unde:
V =
C =
PV =
PC =

sau

C t 1 = PC t +1 ,

(1)

venituri conform execuiei bugetare,

cheltuieli conform execuiei bugetare,
predicie de venituri,
predicie de cheltuieli.
Metoda nu ia n considerare cauzele care au determinat o realizare Vt 1

sau C t 1 a veniturilor/cheltuielilor n anul t-1 fa de predicia PVt 1 sau PC t 1 .

De asemenea, nu ia n considerare evoluia economiei n cei 2 ani ce despart anul

de referin de cel de predicie. Ceea ce se tie cu certitudine este raportul de ordine

ntre predicia i execuia anului t-1, adic I V > 1 , I V = 1 sau I V < 1 , unde:

I V = Vt 1 / PVt 1

(2)

Pe baza acestei informaii se asum premisa exprimat prin relaia (1),

adic automatismul realizrii n viitor a unei situaii certe n trecut.
Metoda majorrii (diminurii) se bazeaz pe extrapolarea unei tendine
relativ consolidate, rezultat din dinamica pe 5-8-10 ani a veniturilor i cheltuielilor
bugetare. Ritmul de evoluie al acestora este asumat ca realizabil i n viitor. Pe
baza lui se corecteaz nivelul veniturilor/cheltuielilor n anul curent, rezultnd
predicia pentru anul urmtor:
t =n

r = n t / t 1 1

(3.1)

t =1

t / t 1 = St / St 1 ,
Sn +1 = Sn (1 + r ) ,

t = 1,2,....n

(3.2)
(3.3)

unde:
n
= orizontul statistic de informare (de pild 5 ani),
=
indicele de cretere a venitului/cheltuielii bugetare n anul t fa de anul
I t / t 1
t-1,
= ritmul mediu de evoluie a venitului/cheltuielii bugetare pe n ani,
r
= nivelul venitului/cheltuielii bugetare n anul curent,
Sn
Sn +1 = predicia pentru anul n+1 a venitului/cheltuielii bugetare.
Metoda are comun cu precedenta supoziia pstrrii tendinei, dar este
relativ mai bun, deoarece genereaz o tendin multianual. Metoda nu d
rezultate n cazul n care contextul economic este frmntat (au avut loc
schimbri repetate de vitez sau de sens pe parcursul orizontului statistic) sau n
cazul n care conjunctura anului de predicie (n + 1) se modific sensibil fa de a
anilor inclui n orizontul statistic.
Metoda evalurii directe se bazeaz pe estimarea veniturilor i
cheltuielilor anului t + 1 (urmtor celui curent), pornind de la preliminarea
execuiei bugetare pe anul t (anul curent) i de la prediciile privind evoluia
economic i eventualele modificri legislative ce vor intra n vigoare n anul t + 1.

Metoda este aplicabil nu global, ci pentru fiecare categorie de venit i cheltuial n

parte.
ntr-o form simplificat, predicia veniturilor poate fi realizat dup
relaia:

PVt +1 = Vp t + BI t +1 l ,

(4.1)

unde:
Vp t = venitul preliminat n anul t, n condiiile legislaiei curente,
BI t +1 = baza de impozitare n anul t + 1,
= modificri legislative n anul t + 1 fa de anul t, altele dect cele
l
privind baza de impozitare,
*
= semnific o aplicaie adecvat i nu o operaie de nmulire.
Reprezentarea n fond a metodei poate fi redat formal prin relaia:

PVt +1 = Vp t f (l, e, s, p, c) ,

(4.2)

unde f este o funcie corectiv care concentreaz eventualele modificri privind

legislaia (l) i influena factorilor de natur economic (e), social (s), politic (p)
i de conjunctur extern (c), iar semnul semnific de data aceasta o operaie
de nmulire.
n ce privete evaluarea cheltuielilor, metoda este similar, doar c
eventualele corecii sunt determinate predominant n raport cu produsul intern brut
(PIB), rata inflaiei (ri) i cursul de schimb al monedei naionale (cs):

PC t +1 = Cp t g (PIB t +1 , ri t +1 , cs t +1 ),

(5.1)

unde Cpt sunt cheltuielile preliminate pentru anul t, iar g este o funcie corectiv
concentrnd impactul evoluiei factorilor de influen menionai.
ntr-o form simplificat, predicia cheltuielilor se poate realiza dup
relaia:

PC t +1 = Cp t I PIB (1 + ri t +1 ) ,

(5.2)

unde I PIB este indicele PIB n anul t + 1 fa de anul t, n preuri deflatate, adic
neinfluenate de procesul inflaionist.

Metoda este mai complex, dar mai aproape de realitate, iar eventualele
nesincronizri i imperfeciuni pot fi ajustate pe parcursul execuiei bugetare a
anului t + 1 prin procedura rectificrii bugetare.
Metoda PPBS are n vedere elaborarea unui buget pe baza unor
propuneri optime la nivelul instituiilor centrale beneficiare. Metoda, numit
planificare, programare, bugetizare, a fost iniiat n practica bugetar a SUA.
Cele trei componente ale metodei se refer la:

planificarea

- elaborarea obiectivului de realizat ntr-o

perspectiv pe termen lung n contextul unei
strategii administrative date;
programarea - definirea obiectivelor anuale, conform unei tactici
administrative date; pentru realizarea acestor
obiective sunt formulate programe alternative, din
care este ales cel mai avantajos sub raportul cost
avantaje; programarea presupune, n consecin,
inclusiv evaluarea costurilor i a rezultatelor
prezumate;
bugetizarea - includerea n proiectul de buget a costurilor mai
sus menionate; aceast operaiune se face anual
pentru fiecare an din orizontul strategic presupus
de realizarea obiectivului dorit.

Metoda este mult mai precis i are n plus avantajul de a propune

cheltuieli bugetare n contextul unor obiective plurianuale, precum i de a integra
selecia unei propuneri dintr-o mulime de variante, uznd de o metod specific,
metoda cost-avantaj. Aceast metod (cost-avantaj) prezint for de
argumentaie, deoarece compar cheltuielile cu rezultatele, adic permite folosirea
indicatorilor de eficien i, de asemenea, d posibilitatea introducerii alegerii
multicriteriale.
n ce privete eficiena, aceasta este evideniat n dou din formele ei
cele mai expresive:
efect obinut la unitatea de cost;
e1 = A / C

(6.1)

cheltuiala (efortul) necesar pentru obinerea unei uniti de avantaj;

e2 = C / A,

(6.2)

unde C este costul necesar pentru realizarea obiectivului, iar A este avantajul
generat de realizarea respectivului obiectiv.
ntr-o analiz mai detaliat, costurile pot fi defalcate pe
componente/tipuri/categorii, de pild: costuri de capital (investiii), costuri
materiale, costuri salariale. La rndul lor, avantajele pot fi evideniate prin
indicatori specifici, cum sunt: elevi/studeni colarizai, sli de clas etc. (pentru
obiective de nvmnt), numr de uniti spitaliceti sau de paturi de spital,
bolnavi ngrijii etc. (pentru obiective de sntate), numr de locuri de munc
create, numr de omeri asistai sau integrai etc. (pentru obiective sociale),
creterea PIB-ului, valoarea prezent net etc. (pentru obiective economice) .a.
n ce privete alegerea multicriterial, aceasta permite definirea unor
criterii de apreciere calitativ, i implicit de selecie, specifici diferitelor obiective.
Pentru aceasta este necesar s se identifice indicatori cantitativi ct mai expresivi
pentru fiecare criteriu n parte, s se genereze o procedur de coeren ntre acetia
i, n sfrit, un algoritm care s permit concentrarea impactului cumulativ al
tuturor acestor indicatori. S presupunem un obiectiv pentru realizarea cruia pot fi
avute n vedere j = 1,2....,J variante. Criteriile calitative de apreciere a obiectivului
(a rezultatelor obinute prin realizarea lui) sunt identificate cu indicele
k = 1,2,....,K. n limita unui criteriu dat, proiectele pot fi ierarhizate n ordine, de
pild descresctoare. Rezult astfel locul l jk pe care varianta j l ocup n ierarhia
generat de criteriul k. Aceast informaie poate fi cumulat pe mulimea criteriilor
k, rezultnd un rang pentru fiecare proiect j, astfel:
K

r j = l jk

j = 1,2,...J

(7)

k =1

Cu ct acest rang este mai mic, cu att proiectul respectiv este mai bine
situat n ierarhia multicriterial. Procedura poate fi mbuntit prin introducerea
unor ponderi de importan pentru fiecare criteriu n parte, fie Pk
K

P
k =1

=1

(7.1)

Aceste ponderi aduc n joc subiectivismul decidentului, adic

importana pe care el o acord diferitelor criterii de apreciere. n acest caz relaia
(81) devine:
K

r j = l jk Pk
k =1

j = 1,2,...J

(7.2)

Unul din criteriile luate adesea n calcul este valoarea actual a

avantajului net rezultat din realizarea obiectivului pentru care s-au efectuat
cheltuielile bugetare. Acceptm ipoteza unui obiectiv realizat n etape anuale
t = (1, T1 ) n care se efectueaz cheltuieli de realizare CB t i cheltuieli de
funcionare CFt , acestea din urm nu neaprat finanate din buget. Dup realizarea
obiectivului, acesta continu s funcioneze timp de T2 T1 ani ( T2 > T1 ). n tot
intervalul de funcionare se obin rezultate brute anuale de mrime A t . Datorit
perenitii realizrii i funcionrii obiectivului, evaluarea avantajului net trebuie
efectuat n condiiile procedurii de actualizare, pentru a asigura echivalena
puterii de cumprare a monedei naionale, indiferent de anul n care a fost efectuat
cheltuiala sau s-a obinut avantajul. Fie i rata de actualizare. n aceste condiii
avantajul net actual (ANA) este:
T2

T1

t = T1 +1

t =1

ANA = (A t CFt ) (1 + i) t CB t (1 + i) t

(8)

Metoda prezint, cu toate avantajele ei, unele puncte slabe sau

discutabile.
Bugetul de stat reunete cheltuieli pentru obiective din domenii diverse.
Criteriile care conduc diferite instituii la propunerea unei cheltuieli sunt extrem de
diverse i incongruente. Metoda este bun n perimetrul unei instituii, dar nu are
relevan pentru a alege ntre dou propuneri, una fcut de o instituie, cealalt de
o alta. De exemplu, cultur i ordine public. Pentru aceasta sunt necesare criterii
generale, greu de formulat i, probabil, mai greu de cuantificat. Pentru aceast
selecie orizontal prevaleaz adesea opiunile rezultnd din programele politice
de guvernare, din ideologii, din obinuine, din conjuncturi.
Un element discutabil n utilizarea acestei metode l reprezint asumarea
premisei c mulimea optimelor subsistemelor genereaz optimul sistemului.
Instituiile care fac propuneri de cheltuieli pentru buget pot fi privite ca subsisteme
ale sistemului economico-social pe care bugetul, n unitatea i unicitatea sa, l
reprezint. Or, teoria sistemelor i teoremele optimului (optimul global,
suboptimul, optimul parial) demonstreaz clar c premisa menionat nu este
adevrat. Depirea acestui aspect discutabil a fost ncercat prin tehnica
managementului prin obiective (MBO). Aceasta presupune o planificare global pe
un termen suficient de bine acoperitor al orizonturilor de realizare a obiectivelor
propuse de diferite instituii centrale. Resursele identificate pentru respectivul
orizont sunt distribuite ntre obiective, astfel nct s asigure o cot de realizare ct
mai ridicat.
Metoda ZBB are n vedere evaluarea variantelor de realizare a unui
obiectiv n raport cu costurile presupuse cele mai mici pentru atingerea acestui
scop. Metoda, numit baza bugetar zero, consider drept etalon, origine sau caz

de referin acea variant ce asigur costuri minime pentru realizarea unui obiectiv,
dar i avantaje pe msur. Metoda este izomorf problemei de optim a agentului
economic ce-i propune s obin un nivel dat al produciei cu costuri minime. Prin
compararea unei variante oarecare cu una de origine metoda are valene
marginaliste. Variantele pot fi selectate pe seama costului lor marginal, adic a
cheltuielii suplimentare presupuse pentru obinerea unei uniti suplimentare de
avantaj.
Metoda permite analiza iterativ (anual) a eficienei realizrii unui
proiect prin prisma modificrii premiselor legislative sub autoritatea crora
urmeaz s se deruleze n fiecare an proiectul n cauz. n acest fel se obin n plus
informaii privind valenele stimulative sau de frn pe care le genereaz
modificrile legislative intervenite fa de momentul de debut al proiectului,
oferind organului legislativ o msur a caracterului stimulativ sau nu a ajustrilor
pe care le adopt sau le-a adoptat n legtur cu una sau alta din prevederile legale
n vigoare.
Dezavantajele metodei sunt legate mai ales de dificultile de identificare i
evaluare a rezultatelor (avantajelor) pe care le confer ralizarea unui obiectiv sau
proiect finanat prin buget.
Metoda RCB are n vedere corectarea pe parcurs a cheltuielilor necesare
pentru realizarea unui obiectiv peren (de regul de termen mediu) n raport cu
condiiile nou aprute. Metoda, numit a raionalizrii opiunilor bugetare, are
caracter sistemic prin faptul c este utilizat la reformularea, n condiii noi, date,
att a obiectivului, ct i a mijloacelor de realizare a lui, astfel nct ansamblul
efortului bugetar s fie mai convenabil (cheltuieli bugetare mai mici fr a renuna
neaprat la proiecte deja iniiate, n curs de desfurare).
n fiecare iteraie i pentru fiecare proiect este necesar parcurgerea unor
etape stricte de analiz, i anume: studiu, decizie, execuie i control, fapt ce d o
consisten mai solid argumentaiei privind angajarea cheltuielilor publice.
Dezavantajele metodei sunt legate de caracterul relativ complex al
procesului de analiz i de excepiile pe care le presupune fa de principiile
bugetare ale anualitii i neafectrii.
5.4 Procesul bugetar
Procesul bugetar reprezint mulimea structurat a aciunilor i
msurilor iniiate i derulate de instituiile statale competente n scopul
realizrii politicii financiare promovate de autoritatea guvernamental n
domeniul bugetar.

Baza legal a acestui ansamblu de atribuii, competene, responsabiliti,

obligaii i drepturi instituionale o constituie Constituia i legile specifice. Toate
aceste reglementri au ca obiect final veniturile i cheltuielile statului.
Procesul bugetar are cteva caracteristici majore:
este decizional, deoarece are ca scop formularea, realizarea i
controlul formrii resurselor bugetare i al alocrii lor (inclusiv
decizia privind recunoaterea nevoilor i a cuantumului lor, a
prioritii, oportunitii i stringenei acestora);
este democratic, fiind rezultat al exercitrii atributelor statului de drept
i al exerciiului puterii de stat pe seama opiunilor liber exprimate
prin vot de ctre ceteni;
este preponderent politic, deoarece coninutul su se refer la politica
financiar a crei formulare reprezint decizia politic a forelor
majoritare n parlament;
este tehnic n ce privete formularea, execuia i controlul, deoarece,
dincolo de opiunile politice, trebuie respectate cerinele funcionrii
mecanismului economic i principiul raionalitii;
este ciclic, deoarece se reia anual;
are larg impact public, deoarece sfera sa de cuprindere i efectele
generate se regsesc n macro i microeconomie, precum i n toate
domeniile vieii social-economice.

Procesul bugetar cuprinde patru etape: elaborarea, aprobarea, execuia i

controlul. Legea prevede coninutul acestor etape, graficul temporal al derulrii lor,
instituiile abilitate, competente i rspunztoare.
n procesul bugetar sunt angrenate mai multe instituii: Parlamentul,
Guvernul, Ministerul Finanelor, toate celelalte ministere, toate instituiile bugetare,
Trezoreria Statului, organele autortii locale, Curtea de Conturi.

5.4.1 Elaborarea proiectului de buget

n aceast etap sunt angajate toate instituiile publice de orice nivel n

vederea propunerii de resurse financiare i de obiective pentru care s se prevad
cheltuieli din buget. Instituia specializat este Ministerul Finanelor. Pe baza unei
activiti prospective a acestuia i n colaborare cu alte organisme de specialitate
(statistic, prognoz, cercetare economic etc.) sunt formulate, n principiu, nivelul
i structura veniturilor.
Pe de alt parte, toate instituiile finanate din buget i formuleaz
propunerile privind necesarul de cheltuieli pentru anul al crui buget este n curs de
elaborare. Aceste propuneri sunt cumulate la nivelul instituiilor centrale

(ministere, agenii guvernamentale) i prezentate apoi, pn la 1 iunie, Ministerului

Finanelor. Acesta, dup consultarea primului ministru asupra cadrului bugetar
general, formuleaz nivelurile de cheltuieli propuse pentru fiecare instituie
central n parte i le comunic acestora pn la 1 iulie. Acestea defalc cheltuielile
pe structurile care le sunt subordonate, definitiveaz proiectul lor de buget i l
prezint Ministerului Finanelor pn la 1 august, care, la rndul su, trebuie s
nainteze Guvernului, pn la 25 septembrie, proiectul de buget i proiectul legii
bugetare. Tot acest circuit este caracterizat prin repetate consultri i concilieri
ntre unitile bugetare de orice nivel i direciile de specialitate din ministerele n
structura crora se afl, ntre aceste ministere i Ministerul Finanelor, ntre
ministrul finanelor i conductorii instituiilor centrale. Obiectul acestora l
constituie de regul creterea alocaiilor bugetare, n limita prevederilor legale i a
normelor metodologice ale Ministerului Finanelor. Divergenele nesoluionate la
cele trei niveluri menionate sunt rezolvate n Guvern cu prilejul discutrii i
adoptrii de ctre acesta a proiectului de buget n vederea supunerii spre aprobare
n Parlament. Proiectul de buget adus n dezbaterea Parlamentului include mai
multe documente:
1. expunerea de motive;
2. proiectul propriu-zis de buget (pe categorii mari de venituri i
cheltuieli);
3. propuneri de eventuale amendri legislative privind veniturile i
cheltuielile bugetare;
4. anexele la proiectul de buget, cu detalierea veniturilor i cheltuielilor
i, eventual, cu propunerile de venituri i cheltuieli ale fondurilor
speciale (extrabugetare);
5. informaii de fundamentare.
Documentele 2, 3 i 4 (din niruirea precedent) sunt cuprinse n
proiectul de lege privind bugetul de stat. Depunerea la Parlament a proiectului de
buget i a proiectului legii bugetare trebuie fcut de Guvern pn la data de 10
octombrie.
5.4.2 Aprobarea bugetului

Aprobarea bugetului se face de ctre Parlament, astfel nct bugetul s

aib caracter de lege. Acest lucru este important pentru instituirea obligativitii
contribuabililor de a vrsa veniturile pe care guvernul conteaz n realizarea
politicii sale, dar i pentru stabilirea dimensiunii efortului (cheltuielilor) care se fac
pentru un anumit domeniu, proiect, obiectiv.
Aprobarea bugetului este de fapt actul final dintr-o procedur destul de
complex, menit s asigure analiza atent a deciziei bugetare i alegerea celei mai

adecvate opiuni privind constituirea i utilizarea resurselor bugetare. n cadrul

acestei proceduri se ntlnesc, n principal, urmtoarele etape:
prezentarea n plenul Parlamentului, de ctre primul ministru sau de
ctre ministrul finanelor, a proiectului de buget nsuit de Guvern;
examinarea acestui proiect n comisiile permanente ale Parlamentului
(educaie, sntate, cultur, aprare etc.), comisii care pot formula
amendamente; fiecare comisie trebuie s se pronune n legtur cu
acordul privind respectivul proiect;
examinarea proiectului de buget n comisia de buget, finane, bnci
(comisia de specialitate a Parlamentului), care, n plus fa de alte
comisii, este chemat s se pronune asupra amendamentelor
formulate de acestea; recomandarea acestei comisii privind proiectul
de buget i menionatele amendamente sunt naintate plenului
Parlamentului pentru dezbatere i aprobare;
dezbaterea n plenul Parlamentului a proiectului de buget;
aprobarea prin vot a fiecrui articol din legea bugetului, inclusiv a
amendamentelor aferente provenite de la comisii, precum i a legii
bugetului n ansamblu;
promulgarea legii bugetului de ctre Preedintele rii;
publicarea n Monitorul Oficial a legii privind bugetul.
5.4.3 Execuia bugetului

Bugetul devine operaional numai dup publicarea sa n Monitorul

oficial. Execuia bugetului ncepe din prima zi a anului bugetar (vezi subcapitolul
5.2.4), care n Romnia este 1 ianuarie. n msura n care legea bugetului nu este
aprobat cu cel puin 3 zile nainte de nceputul anului bugetar, atunci, potrivit
Legii finanelor publice, Guvernul poate ncasa venituri i le poate cheltui, pn la
aprobarea noului buget, n conformitate cu prevederile legii bugetului pe anul
anterior.
Execuia bugetului nseamn ncasarea veniturilor i efectuarea
cheltuielilor potrivit legii bugetului, ca limit minim n ceea ce privete veniturile
i ca limit maxim n ceea ce privete cheltuielile. La execuia bugetului particip
Ministerul Finanelor, Trezoreria Statului (ca instituie specializat a Ministerului
Finanelor i subordonat acestuia; n unele state nu exist aceast instituie), toate
instituiile bugetare (n calitate de ordonatori de credite bugetare), unitile
administrativ-teritoriale, bnci angajate n operaiunile bugetare, organisme
internaionale angajate n transferuri monetare cu bugetul.
Ministerul Finanelor, respectiv Trezoreria Statului au ca obiectiv s
cunoasc i s urmreasc permanent starea ncasrii i cheltuirii resurselor
bugetare, ca i echilibrul bugetar, s efectueze ncasrile i plile bugetare. Dac
nu exist instituia trezoreriei, atunci ncasrile i plile se fac printr-o banc

comercial sau printr-un grup de bnci n baza unui contract de service ncheiat de
aceasta/acestea cu Ministerul Finanelor.
Execuia veniturilor se face prin operaiuni specifice, adesea diferite
dup tipul de venit: impozit direct, impozit pe consum, tax vamal, venit nefiscal,
mprumuturi .a.
Pentru impozitele directe, execuia se realizeaz prin:
a) operaiuni efectuate de aparatul fiscal al Ministerului Finanelor:
aezarea impozitului, adic identificarea i dimensionarea materiei
impozabile a fiecrui contribuabil;
lichidarea, adic determinarea mrimii impozitului ce trebuie pltit de
un contribuabil i nscrierea acesteia ca debit dintr-un rol fiscal deschis
pentru fiecare dintre acetia;
emiterea titlului de percepere, adic documentul care autorizeaz
ncasarea; acesta poate fi:
dispoziie de ncasare, emis atunci cnd contribuabilul pltete
impozitul din proprie iniiativ;
ordin de ncasare, emis pentru a-l anuna pe contribuabil de
obligaia de plat sau pentru executarea silit a acestuia;
b) operaiuni efectuate de Trezorerie sau de bncile ncasatoare:
perceperea impozitului, adic ncasarea efectiv a acestuia; operaiunea
presupune i urmrirea onorrii integrale i la timp a obligaiilor fiscale
de ctre fiecare contribuabil n parte.
Execuia cheltuielilor presupune i ea unele particulariti, n special
pentru transferuri n beneficiul bugetelor locale i pentru rambursri de
mprumuturi.
Pentru cheltuielile bugetare ordinare (curente i de capital), execuia se
realizeaz prin:
a) operaiuni n sarcina ordonatorilor de credite, adic a conductorilor
de instituii publice sau a celor mandatai de ei i care, n practica
bugetar a rii noastre, sunt:
de gradul I, minitrii i conductorii ageniilor guvernamentale
subordonate direct Guvernului;
de gradul II, conductorii instituiilor publice din structura teritorial a
ministerelor i ageniilor guvernamentale subordonate nemijlocit
Guvernului (direcii, inspectorate judeene);
de gradul III, conductorii instituiilor publice operaionale (spitale,
coli, uniti militare, muzee, teatre etc.).

n cadrul acestor operaiuni se includ:

angajarea, adic decizia pe baza creia se autorizeaz efectuarea unei
pli de ctre instituia bugetar n beneficiul unui ter; la baza deciziei
st ntotdeauna un document legal de angajare: contract, ordin al
ministrului, hotrre judectoreasc, prevederile unor legi;
lichidarea, adic recepia bunurilor/serviciilor contractate i
determinarea sumei datorate furnizorilor;
ordonanarea, adic emiterea documentului prin care se va face
plata: dipoziie de plat sau ordin de plat;
b) operaiuni n sarcina serviciului financiar al instituiei ordonatoare
de credit:
plata, adic achitarea sumei datorate;
evidena plilor.

ncheierea anului bugetar este marcat prin operaiuni i documente care

s ateste ncheierea execuiei bugetare i este difereniat dup sistemul de
execuie: de exerciiu sau de gestiune (vezi subcapitolul 5.2.4).
La nivelul unitilor bugetare se ntocmesc dri de seam contabile i
conturi privind execuia de cas a bugetului aferent i, de asemenea, se nchid
conturile de alocaii bugetare, astfel nct veniturile neutilizate s fie returnate
bugetului de stat.
La nivelul Ministerului Finanelor, ca administrator general al execuiei
bugetare, se ntocmete contul de execuie bugetar pe baza cruia se determin
modul n care au fost realizate veniturile, cheltuielile i soldul bugetului, aa cum
au fost ele aprobate prin legea bugetului sau prin legea/legile de rectificare a
acestuia. O lege de rectificare a bugetului poate fi aprobat de Parlament, dar
nu mai trziu de 30 noiembrie, n cazul n care, din diferite motive (n primul rnd
din cauza inflaiei), alocrile prevzute prin legea iniial a bugetului au devenit
insuficiente.
Contul de execuie bugetar ntocmit de Ministerul Finanelor este numit
i cu apelativul general (cont general de execuie bugetar) ntruct cumuleaz
prin agregare conturile de execuie ale tuturor ordonatorilor de credite. Acest cont
general este prezentat de Ministerul Finanelor pentru a fi discutat de Guvern, iar
acesta l prezint Parlamentului spre discuie i aprobare, dup care execuia
bugetului se consider nchis.
Dezbaterea n Parlament i Guvern a contului general de execuie
bugetar se face pe baza unui raport elaborat de Ministerul Finanelor, precum i a
unui proiect de lege privind execuia bugetului. n Parlament aceste documente
sunt n prealabil discutate n comisia de specialitate, care prezint plenului
Parlamentului o recomandare asupra lor. Pe lng aceste documente, Parlamentul
ia cunotin, audiaz i dezbate, de asemenea, un raport al Curii de Conturi

privind execuia bugetului. Toate aceste operaiuni necesit o perioad de timp, la

care se adaug i cea de elaborare a proiectului, astfel nct durata procesului
bugetar este mult mai mare dect a exerciiului propriu-zis. Pentru condiiile
legislative din Romnia, acest proces dureaz ntre 30 i 42 de luni: elaborarea
ncepe n luna mai a anului t-1, execuia se produce pe parcursul anului t, contul de
execuie este ntocmit pn n iunie anul t+1, controlul Curii de Conturi se exercit
de regul din iulie anul t+1 pn n ianuarie-iunie anul t+2, pregtirea dezbaterii
parlamentare a contului de execuie bugetar mai dureaz nc 1-2 luni, astfel nct
procesul bugetar viznd anul t se ncheie n martie-septembrie anul t+2.
5.4.4 Controlul execuiei bugetului

Controlul execuiei bugetului este efectuat de Curtea de Conturi,

organism subordonat (n ara noastr) direct Parlamentului. Curtea de Conturi este
instituia suprem de control al finanelor publice i care exercit un control de tip
ulterior. n unele ri aceast instituie poate avea i atribuii de control preventiv.
Controlul Curii de Conturi vizeaz:
legalitatea i realitatea datelor cuprinse n drile de seam contabile i
n conturile de execuie de cas a bugetului la oricare ordonator de
credite, precum i n raportul i contul general de execuie ntocmite
de Ministerul Finanelor;
eficiena, eficacitatea i economicitatea execuiei bugetare, respectiv
calitatea gestionrii banilor publici la toate nivelurile;
depistarea utilizrii nelegale a banilor publici, evaluarea eventualelor
pagube i recuperarea lor prin organe jurisdicionale proprii sau prin
instane din sfera puterii judectoreti;
propunerea ctre Parlament a unor eventuale modificri/ajustri/
mbuntiri a legislaiei privind bugetul, execuia i controlul
execuiei acestuia.
Controlul execuiei bugetului este efectuat i pe filiera Guvernului, de la
nivelul acestuia, de la nivelul Ministerului Finanelor i de la nivelul diferiilor
ordonatori de credit. Acesta este un control intern (spre deosebire de cel al Curii
de Conturi, care este extern) i se exercit i preventiv i ulterior. Fiecare din
nivelele menionate are organ propriu de control financiar intern. Competenele de
control sunt qvasigenerale pentru controlul financiar al Guvernului (adic se
exercit la orice nivel al administraiei de stat, de la Guvern, inclusiv, n jos) i
pentru controlul financiar al Ministerului Finanelor (adic se exercit la orice nivel
al administraiei de stat, de la nivelul ministerelor, inclusiv al Finanelor, i
judeelor n jos) i sunt circumscrise doar unitilor n subordine pentru ceilali
ordonatori de credite.
Acest control (al Curii de Conturi, al Guvernului, al Ministerului Finanelor
i al celorlalte organisme menionate) este un control tehnic, adic de natur
financiar. n afara acestuia, Parlamentul execut un control politic asupra oricrei

etape a procesului bugetar prin faptul c dezbate i aprob bugetul i legea

bugetului, contul de execuie bugetar, documentele pendinte i legea execuiei
bugetului.
5.5 Structura bugetului de stat al Romniei

Bugetul de stat al Romniei este aprobat anual printr-o lege special

numit Legea bugetului de stat pe anul ..... Legea cuprinde mai multe articole,
grupate pe capitole, i anexe.
Capitolele legii se refer la:
dispoziii generale, n care sunt menionate cuantumul cheltuielilor, al
veniturilor i al soldului bugetar (deficit/excedent);
structura i regimul veniturilor bugetare, n care se fac precizri
referitoare la colectarea veniturilor bugetare sau la unele modificri/
ajustri pe care le introduce legea bugetului; de asemenea, este
prezentat o sintez a veniturilor pe principalele componente
(tabelul 1);
regimul i destinaia cheltuielilor, n care se fac precizri privind
modul de efectuare a cheltuielilor bugetare, precum i unele atribuii/
responsabiliti ale ordonatorilor de credite, n general i pe domenii
de activitate; de asemenea, este prezentat structura economic a
cheltuielilor bugetare (tabelul 1);
deficitul/execedentul bugetar, datoria public i mprumuturile
guvernamentale;
dispoziii referitoare la agenii economici;
dispoziii referitoare la bugetele locale;
bugetele fondurilor speciale;
responsabiliti n aplicarea legii;
dispoziii finale.
Anexele legii bugetului de stat includ sinteza bugetului, detalierea pe
articole a cheltuielilor, lista impozitelor, taxelor i altor venituri ale anului bugetar,
sumele defalcate n beneficiul bugetelor locale sau ca subvenii pentru populaie
provenite din impozite i taxe colectate la bugetul de stat, alte prevederi viznd
cheltuielile bugetare, bugetul asigurrilor sociale de sntate, bugetele fondurilor
speciale.

Tabelul 1 (mld. lei)

VENITURI - TOTAL

CHELTUIELI TOTAL

din care:
I. Venituri curente
din care:
1. Venituri fiscale
din care:
a) impozite directe
din care:
- impozit pe profit
- impozit pe salarii
b) impozite indirecte
din care:
taxa pe valoare adugat
taxe vamale
accize i impozit pe circulaie
2. Venituri nefiscale

din care:
I. Cheltuieli curente
din care:
1. cheltuieli de personal
2. cheltuieli materiale i de servicii
3. subvenii
4. prime acordate productorilor agricoli
5. transferuri
6. dobnzi aferente datoriei publice i alte
cheltuieli
7. sume prevzute n poziii globale ca rezerve
din care:
- fond la dispoziia Guvernului din
vrsminte din privatizare

II. Venituri din capital

III. mprumuturi acordate

III.ncasri din rambursarea mprumuturilor

IV.Rambursri de credite, pli de dobnzi i

comisioane la credite
din care:
1. rambursri de credite externe
2. pli de dobnzi i comisioane la pli externe
3. rambursri de credite interne
4. pli de dobnzi i comisioane la credite
interne

II. Cheltuieli de capital

n sinteza bugetului, veniturile, exprimate n mii lei, sunt prezentate pe

cele trei componente principale menionate n tabelul 1, fiecare cuprinznd capitole
i subcapitole.
Cheltuielile, exprimate tot n mii lei, sunt prezentate pe total i pe pri,
cu menionarea capitolului, subcapitolului, titlului/articolului i aliniatului n care
se ncadreaz respectivele cheltuieli.
Prile reprezint sectorul public sau tipul de aciune pentru care se face
cheltuiala, astfel:
partea I Servicii publice generale, autoriti publice;
partea II Aprare, ordine public, sigurana naional, pe total i
defalcat pe cele trei domenii;
partea III Cheltuieli social-culturale, pe total i pe domenii:
nvmnt; sntate; cultur, religie i aciunii privind activitatea
sportiv i de tineret; asisten social, alocaii, pensii, ajutoare i
indemnizaii;
partea IV Servicii, dezvoltare public, locuine, mediu i ape, pe
total i pe dou componente (servicii i dezvoltare public; locuine,
mediu i ape);
partea V Aciuni economice, pe total i defalcat pe industrie, agricultur
i silvicultur, transporturi i comunicaii, alte aciuni economice;
partea VI Alte aciuni, pe total i defalcat pe cercetare tiinific i
alte aciuni;
partea VII Aciuni pe baz de hotrri ale Guvernului;

 partea VIII mprumuturi acordate;

partea IX Transferri;
partea X Pli de dobnzi i alte cheltuieli privind datoria public.
Pentru fiecare indicator bugetar de cheltuial, nscris n buget, se menioneaz
cuantumul prevzut din resursele interne, cuantumul finanrii dintr-un eventual
credit i totalul (suma celor dou).
Lista privind veniturile menioneaz, pentru fiecare venit n parte,
legea/legile pe baza crora acesta este introdus (perceput i colectat).
Defalcarea cotei pri din impozitul pe salarii pentru autoritile locale se
face pe judee, menionndu-se pentru fiecare jude n parte totalul sumei,
cuantumul pentru bugetul propriu al judeului i cuantumul pentru subdiviziunile
teritoriale (comun, ora, municipiu). Legea bugetului prevede, de asemenea,
criteriile dup care se face defalcarea.
Pentru bugetele locale, legea bugetului menioneaz distinct categoriile
de venituri proprii i cheltuieli ale bugetelor judeelor, precum i, separat, ale
bugetelor comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti i
Consiliului General al municipiului Bucureti.
Pentru bugetele locale sunt afectate practic toate cheltuielile de nvmnt
preuniversitar ocazionate de unitile de nvmnt n subordinea Ministerului
Educaiei Naionale, cu excepia celor privind nvmntul special, transportul
elevilor pltit n regim forfetar i alte cteva. Tot n sarcina acestor bugete revin i
cheltuielile din domeniul asistenei sociale privind cminele, cminele-spital i
cminele-atelier pentru toate categoriile de defavorizai, ajutorul social i
indemnizaiile de natere. Sunt prevzute, de asemenea, unele cheltuieli n domeniul
sntii (drepturile donatorilor de snge i cheltuielile nesanitare ale creelor) i al
agriculturii (prevenirea i combaterea duntorilor i bolilor).
Printre fondurile speciale menionate n buget s-au inclus n timp:
fondul special pentru sntate, pe total i pe cele dou ministere
administratoare: Ministerul Sntii i Ministerul Transporturilor;
fondul de asigurri sociale de sntate, n administrarea Ministerului
Sntii;
fondul de risc i accident, n administrarea Secretariatului de Stat pentru
persoane cu handicap;
fondul special pentru dezvoltarea i modernizarea punctelor de control
pentru trecerea frontierei, precum i a celorlalte uniti vamale, n
administrarea Ministerului Finanelor;
fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, n administrarea
Ministerului Industriei i Comerului;
fondul special al drumurilor publice, n administrarea Ministerului
Transporturilor;
fondul special pentru protejarea asigurailor, n administrarea Ministerului
Finanelor;
fondul special pentru promovarea i dezvoltarea turismului, n
administrarea Autoritii Naionale pentru Turism;
fondul special al aviaiei civile, n administrarea Ministerului
Transporturilor.