Curs 11 Dr administrativ

12.01.2012

Acte administrative exceptate de la controlul de legalitate

Constituia, n art.126(6), dup ce consacr regula potrivit creia actele
administrative ale autoritilor publice se supun controlului de legalitate
exercitat pe calea contenciosului administrativ, prevede faptul c exist
categorii de acte care sunt sustrase posibilitii de a fi atacate pe calea
contenciosului administrativ. Recunoaterea, n principiu a unor excepii este
realizat i prin art.52(2) prin care se trimite la o lege organic special care
s reglementeze att condiiile ct i limitele exercitrii controlului de
legalitate.
Rezult c, de principiu, prin Constituie se admite c dreptul persoanei
vtmate de o autoritate public nu este nelimitat. Acest drept cunoate
anumite limitri (restrngeri) n exerciiul su i permite existena unor acte
care, dei ca natur juridic, sunt acte administrative, nu pot face obiectul
controlului de legalitate exercitat pe calea contenciosului administrativ.
Aceast filozofie a Constituiei este reflectat i de Legea contenciosului
administrativ care, n art.5 vorbete despre acte nesupuse controlului i
limite ale controlului, formulri care NU sunt sinonime.
n categoria actelor nesupuse controlului (adic a actelor
exceptate) intr cele prevzute de art.126(6)Constit i art.5(1) din Leg.
contenciosului adm, i anume:
a. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul sau, n limbaj constituional cele
care privesc raporturile cu Parlamentul. Aceast categorie era invocat n
doctrina interbelic printr-o sintagm utilizat de altfel n Constit din 1923
i anume acte de guvernmnt. Este vb despre acte care au o sorginte
i un coninut politic care, de principiu, nu pot afecta drepturi i interese
legitime, motiv pentru care legiuitorul le-a sustras posibilitii de a fi
atacate n contenciosul administrativ. Exemplu: decretul Preed de
desemnare a candidatului la funcia de prim-ministru, de revocare din
funcie a unor minitri i de numire a altora etc.
b. Actele de comandament cu caracter militar care au fost pentru prima
dat recunoscute n sistemul de drept romnesc prin Constit din 1923,
care nu trebuie confundate cu toate actele juridice care eman de la
autoritile publice din sistemul aprrii. nc din perioada interbelic s-a
fundamentat necesitatea de a face diferen ntre
actele de comandament cu caracter militar care evoc ideea de comand
a unei structuri militare pe timp de pace sau rzboi (a unei trupe) i
actele de administraie militar care nu conin ideea de comand, care
pot viza evoluia n carier militar, acte prin care se administreaz
1

structurile militare acestea nefiind sustrase controlului de legalitate. O

asemenea viziune este mprtit i de actuala lege cadru, care
definete actele de comandament cu caracter militar ca fiind actele
administrative referitoare la problemele strict militare ale activitii din
cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun
dreptul comandanilor de a da ordine cu privire la ndeplinirea serviciului
militar.
Acte administrative care constituie limite ale exercitrii controlului
de legalitate
Categorii
1. actele pentru modificare sau desfiinarea crora se prevede, printr-o lege
organic special o alt procedur judiciar. Sunt evocate n doctrin prin
sintagma acte supuse recursului paralel prin care se evoc faptul c
aceste acte sunt supuse i ele unui control de legalitate, doar c acest
control se exercit de ctre alte instane judectoreti dect cele de
contencios administrativ. Legea face trimitere la nevoia ca procedura
judiciar special s fie instituit printr-o lege organic pentru a se respecta
principiul simetriei juridice, care oblig ca de la o lege organic, cum este
Legea contenciosului adm, s se poat deroga tot printr-o lege organic Au
acest caracter actele administrative care eman de la structurile constituite
n vederea punerii n aplicare a legilor proprietii (Leg.18/1991 a fondului
funciar, Leg.112/1995, Leg.10/2001, Leg.247/2005 .a.). Dat fiind faptul c
aceste legi produc efecte juridice n planul proprietii, iar proprietatea este
eminamente o instituie de drept privat, legiuitorul a considerat ca aceste
acte s poat fi atacate la instanele de drept comun. Un caz particular l
reprezint reglementarea cadru n materia contraveniei, respectiv
O.G.2/2001 care are valoare de lege ordinar i care prevede c procesele
verbale contravenionale, dei ca natur juridic sunt acte administrative,
sunt atacate cu plngere la judectorie. Pentru a satisface, fie i parial,
exigena impus de art.5(2) din Leg. contenciosului adm, calea de atac
mpotriva acestora, respectiv apelul se soluioneaz de instana de
Contencios administrativ.
De esena regimului juridic ale actelor supuse recursului paralel, sunt
urmtoarele condiii:
a) Printr-o lege organic special s se reglementeze o alt form de
exercitare a controlului de legalitate, dect cea specific contenciosului
administrativ.
b) S fie vorba despre o procedur judiciar i nu jurisdicional, n sensul c
s fie stabilit competena n sarcina unei alte instane judectoreti, nu a
unui organ administrativ cu atribuii jurisdicionale.
2

c) Prin intermediul procedurii judiciare speciale s se obin aceeai

satisfacie ca i cnd cel vtmat s-ar fi adresat instanei de contencios
administrativ.
2. O a doua categorie de limite ale exercitrii controlului de legalitate include
actele administrative care nu pot fi atacate dect pentru exces de putere,
este vorba despre
cele care privesc regimul strii de asediu, de urgen sau de rzboi;
cele emise pentru restabilirea ordinii publice;
cele prin care se nltur consecinele calamitilor naturale ale
epidemiilor i epizootiilor. Legea include n aceast categorie i actele
care privesc aprarea i securitatea naional, categorie declarat
neconstituional i n contextul n care nu a avut loc punerea n acord a
prevederilor legii cu Decizia CCR 302/2011, prevederile legale referitoare
la actele respective i-au ncetat efectele.
Noiunea de exces de putere este definit de Leg. contenciosului adm ca
reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice prin
nclcarea fie a limitelor competenei pe care legea le-o reglementeaz, fie a
drepturilor i libertilor fundamentale. Precizm c autoritile publice
dispun de o marj de libertate de apreciere n modul n care i exercit
atribuiile, care reprezint aa zisa putere discreionar a administraiei,
care trebuie ns exercitat n litera i spiritul normelor legale care
reglementeaz competena, n caz contrar intervenind problema excesului
de putere.

PROCEDURA n
ADMINISTRATIV

materia

CONTENCIOSULUI

Normele procedurale de soluionare a litigiilor de contencios

administrativ, ca i cele care constituie instituia n ansamblul su, se
regsesc att n reglementarea cadru, ct i n Codul Civil i Codul de proc.
civil, care completeaz legea cadru n msura n care ele nu sunt
incompatibile cu specificul raporturilor de putere stabilite ntre autoritile
publice (pe de-o parte) i cei vtmai n dr-le sau interesele lor legitime prin
actele administrative ale acestora (pe de alt parte). Asupra
incompatibilitii dintre dreptul comun i legea cadru este competent s se
pronune instana de contencios adm.
- Exemplu, n dreptul comun, exist instituia ordonanei preediniale, prin
intermediul creia se soluioneaz n procedur de urgen cereri care
3

privesc luarea unor msuri cu caracter vremelnic, pn cnd se soluioneaz

cauza principal.
- n contenciosul administrativ, regsim procedura specific a suspendrii
executrii actului, urmare a unei cereri care se poate formula fie odat cu
plngerea prealabil, fie odat cu aciunea introductiv de instan;
procedur reglementat de art.14, 15 din Leg. contec adm. Ambele cereri de
suspendare pot fi formulate n cazuri bine justificate i pt a se preveni
producerea unor pagube iminente, ambele reprezentnd condiii care
trebuie ntrunite cumulativ.
Noiunea de pagub iminent evoc fie prejudiciul material viitor
i previzibil, fie perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti
publice.
Noiunea de caz bine justificat evoc mprejurrile legate de
starea de fapt i de drept care sunt de natur s creeze o ndoial serioas
cu privire la legalitatea actului dedus judecii.
n ambele categorii de aciuni, de suspendare (sau cereri de
suspendare), procedura de judecat se caracterizeaz prin urgen, litigiile
judecndu-se cu precdere cu citarea prilor, iar Hotrrea pronunat
este executorie de drept, mpotriva ei putndu-se formula recurs n termen
de 5 zile de la comunicare, ns recursul nu este suspensiv de executare (a
hot jud). n cazul n care cererea de suspendare se solicit dup introducerea
Atunci cnd cererea de suspendare se introduce odat cu cea de anulare,
efectele suspendrii dureaz pn la data soluionrii definitive a cauzei.
plngerii prealabile, efectele deciziei de suspendare se produc pn la data
soluionrii n fond a cauzei.
EXCEPIA DE NELEGALITATE (art.4 din Leg.554)
Dintotdeauna s-a recunoscut c legalitatea actelor administrative
poate s fie controlat att direct pe calea unei aciuni n contenciosul
administrativ, ct i indirect pe calea excepiei de nelegalitate care poate fi
ridicat n faa oricrei instane atunci cnd se consider c de actul
administrativ care face obiectul excepiei depinde soluionarea cauzei.
Excepia de nelegalitate privete, potrivit legii, doar actele administrative cu
caracter individual, dar fiind faptul c actele administrative normative pot fi
atacate oricnd pe calea controlului direct de legalitate. Contrar acestei
normei legale, CCJ, a consacrat n jurisprudena sa soluia potrivit creia i
actele administrative cu caracter normativ pot face obiectul excepiei de
nelegalitate.
Spre deosebire de controlul direct, care este supus unor termene,
controlul indirect nu este supus unor termene, excepia de nelegalitate
4

putndu-se invoca oricnd. Contrar acestei norme, CCJ a consacrat regula

potrivit creia i excepia de nelegalitate poate fi ridicat n termenele
instituite de lege.
Dac pe calea controlului direct, se poate obine anularea n tot sau n
parte a unui act adm, prin admiterea unei excepii, actul nu se anuleaz, ci
doar, constatndu-se nelegalitatea lui prin admiterea excepiei, actul este
nlturat din cauz, judecarea cauzei n care excepia a fost invocat
continund a se face ca i cnd actul constatat nelegal nu ar exista (cu
ignorarea acestuia). Iniia, legiuitorul a conceput procedura soluionrii
excepiei
de
nelegalitate
dup
modelul
specific
excepiei
de
neconstituionalitate. Aceasta nsemna c soluionarea excepiei revenea
exclusiv instanelor de contencios adm. Atunci cnd excepia era ridicat
ntr-un alt proces dect unul de contencios administrativ, cauza era
suspendat i se trimitea instanei de contencios competente dosarul pentru
a se pronuna asupra excepiei, dup care se ntorcea la instana de fond i
se relua judecarea cauzei. Prin LPA a C.proc.civ, regimul excepiei de
nelegalitate a fost modificat fundamental, n sensul c instana n faa creia
se ridic excepia de nelegalitate se pronun att asupra fondului, ct i a
excepiei, indiferent c este o instan civil, penal, comercial etc.

ACIUNILE MPOTRIVA ORDONANELOR GUVERNULUI

Constituia a recunoscut pentru prima dat, prin art.126(6) II
competena instanelor de contencios adm de a soluiona cererile
persoanelor vtmate prin ordonane sau dispoziii de ordonane declarate
neconstituionale.
Potrivit art.9 din Leg contec adm, persoana care se consider vtmat
printr-o ordonan sau dispoziie din ordonan poate introduce aciune n
contenciosul adm nsoit de excepia de neconstituionalitate a ordonanei
respective (n tot sau n parte). Precizm c obiectul cererii nu l poate

reprezenta constatarea neconstituionalitii ordonanei care face obiectul

excepiei o asemenea competen revenind numai Curii Constit CCR.
Instana sesizat n acest mod, mai nti verific dac sunt ndeplinite
condiiile prevzute de Leg.CCR 47/1992 privind soluionarea excepiilor de
neconstituionalitate. Este vb n principal despre condiia ca de actul vizat de
excepie(de O.G)s depind soluionarea cauzei. Dac se constat
ndeplinirea acestor condiii, instana n faa creia s-a ridicat excepia
suspend cauza i trimite dosarul CCR pentru a se pronun asupra excepiei.
Dup soluionarea de ctre CCR, dosarul se ntoarce la instana de fond.
-n cazul n care excepia a fost respins i aciunea este respins ca
inadmisibil,
-n cazul n care excepia a fost admis, se continu judecata, soluionnduse fondul pricinii.
n cazul n care persoana a fost vtmat printr-o ordonan care a
fcut deja obiectul unui control de constituionalitate, cererea persoanei
vtmate prin ordonana declarat n tot sau n parte neconstituional se va
soluiona prin raportare la Decizia deja existent.

SOLUIILE pe care le poate pronuna instana

Instana poate admite n tot sau n parte cererea,
sau
Instana o poate respinge n tot sau n parte.
Soluionnd cauza,
instana poate anuleze n tot sau n parte un act administrativ;
s oblige la emiterea unui act sau a unui alt nscris (adeverin,
certificat) i se poate pronuna cu privire la despgubirile materiale sau
morale cerute de cel vtmat.

Judecarea cererilor se face de urgen i cu precdere, ca regul n

edin public, existnd i situaii n care, pentru ocrotirea unor valori,
edina s nu aib un asemenea caracter.
Exist anumite particulariti n procedura de soluionare, care rezult din
specificul contenciosului administrativ de a reprezenta un drept-garanie, o
6

msur de protecie a ceteanului, a particularului mpotriva abuzurilor

autoritii. Astfel,
n procedura civil obinuit, n materia probelor, regsim principiul
actor incubit probatio (sarcina probei aparine reclamantului)
n contenciosul adm, instana de contencios poate solicita autoritii
publice s depun actele care au stat la baza emiterii actului adm atacat,
n caz contrar putnd s aplice o amend civil conductorului autoritii
publice de la care actul eman. Constatm c sarcina probei este
transferat prtului.
O a doua deosebire vizeaz regimul competenei teritoriale, care n
dreptul comun, n procedura civil obinuit e reprezentat de instana de
la domiciliul prtului. n contencios, competena teritorial are caracter
alternativ, reclamantul putndu-se adresa fie instanei de la domiciliul
su, fie celei de la domiciliul prtului. Indiferent care instan a fost
sesizat, aceasta are obligaia s rein i s soluioneze cauza.
O a treia deosebire vizeaz ntinderea efectelor unor hot.jud pronunate
n contenciosul adm. Ca regul, hotrrile judectoreti produc efect inter
partes litigantes. n contencios, hotrrile judectoreti prin care se
anuleaz n tot sau n parte un act administrativ cu caracter normativ,
sunt general obligatorii i au efecte numai pentru viitor. Ele se public n
M.Of. al Ro sau, dup caz, n Monitoarele Oficiale ale judeelor sau ale
Munic Buc, dup ce au fost motivate publicare fiind scutit de plata
taxelor prevzute de lege. Raiunea consacrrii acestei soluii const n
faptul c, atta vreme ct actele administrative cu caracter normativ
produc efecte juridice general obligatorii, este firesc ca i hotrrile
judectoreti prin care ele se anuleaz n tot sau n parte s produc
efecte jur cu acelai caracter.
O alt particularitate const n cuantumul taxelor de timbru, care este
astfel conceput nct s permit accesul justiiabililor la instituia
contenciosului administrativ, fac excepie aciunile care sunt ndreptate
mpotriva contractelor administrative care se supun taxelor de timbru
prevzute pentru litigiile civile obinuite, care ca regul, se stabilesc n
raport de valoarea litigiului.

Examen: teorie, spe ipotetic.

7