3.2.

Caracterele juridice specifice dreptului de proprietate public

n privina dreptului de proprietate public, art. 861 din NCC stabilete urmtoarele caractere juridice
incidente acestuia:
a) Dreptul de proprietate public este inalienabil. Acest caracter este nscris n primul rnd n coninutul
art. 136 alin. 4 din Constituie care stabilete c bunurile care fac obiectul proprietii publice sunt
inalienabile; aadar, ele nu pot fi nstrinate prin acte juridice nici n mod voluntar, nici prin expropriere, de
aceea putem afirma c ele sunt scoase din circuitul civil. Mai mult dect att, cu unele excepii, dreptul de
proprietate public nu poate fi dezmembrat prin constituirea drepturilor reale derivate: uz, uzufruct, abitaie,
servitute, etc. - aadar, noiunea de inalienabilitate include i interdicia de a nstrina unele prerogative ale
dreptului de proprietate public. De asemenea, bunurile nu pot fi gajate sau ipotecate.
b) Dreptul de proprietate public este imprescriptibil. ntr-adevr, el este imprescriptibil extinctiv i
achizitiv; extinctiv pentru c aciunea n revendicare poate fi introdus oricnd, dreptul la aciune n sens
material nu se stinge i achizitiv deoarece bunurile aflate n proprietate public nu pot fi dobndite de nicio
persoan prin uzucapiune. Regula imprescriptibilitii dreptului de proprietate public, este consacrat i de
Legea nr. 18/1991 i de asemenea de Legea nr. 213/1998. Imprescriptibilitatea este de fapt o consecin a
inalienabilitii dreptului de proprietate public.
c) Dreptul de proprietate public este insesizabil. Aceasta nseamn c bunurile ce formeaz obiectul
acestui drept nu pot fi urmrite de ctre creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posed pe temeiul
dreptului real de administrare ori cu alt titlu. Acest caracter este o consecin fireasc a caracterului inalienabil
al dreptului de proprietate public deoarece, dac el nu ar opera, s-ar ocoli regula inalienabilitii. n adevr,
dac aceast categorie de bunuri ar fi supus executrii silite, atunci s-ar ajunge la vnzarea lor silit i deci la
nstrinarea lor. Aa cum am mai artat, Statul este ntotdeauna prezumat ca solvabil i de aceea nu se aplic
asupra bunurilor sale regimul comun privind urmrirea silit.
3. 3. Moduri de dobndire i de stingere a proprietii publice. Exproprierea pentru cauz de
utilitate public
Pn la intrarea n vigoare a Noului Cod civil, modurile de dobndire a proprietii publice erau
reglementate n dispoziiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, privind bunurile proprietate public. Odat cu
intrarea n vigoare a dispoziiilor Noului Cod civil, practic, cea mai mare parte a cazurile de dobndire a
proprietii publice prezentate de dispoziiile legii speciale amintite, au fost preluate n noile norme de drept
material.
Cert este c dobndirea proprietii publice se face numai prin operaiuni juridice i ntotdeauna asupra
unuor bunuri proprietatea privat a unei persoane de drept public sau privat. Cu ocazia schimbrii regimului
juridic al bunurilor respective ,din privat n public autoritatea beneficiar nu poate fi alte dect o structur
administrativ central sau local. Prin intermediul acestor mecanisme juridice de dobndire a proprietii
publice, bunurile asupra crora se va purta dreptul de proprietate public va face parte din domeniul public al
acelei autoriti administrative.
Fa de aceste aspecte, legiuitorul nostru civil a reglementat ntr-un mod deosebit de judicios, cazurile n
care se poate dobndi proprietatea public i n mod natural i cele prin intermediul crora se poate stinge acest
tip de proprietate. n acest context, considerm c este foarte util s efectum o prezentare generic a modurilor
de dobndire i respectiv de stingere a proprietii publice. De asemenea, n continuare ne vom opri la o
prezentare concis, dar succint a procedurii de expropriere pentru cauz de utilitate public, ca fiind cea mai
exponenial procedur prin intermediul creia se poate dobndi dreptul de proprietate public asupra unor
bunuri.
3. 3. 1. Enumerarea modurilor de dobndire i de stingere a proprietii publice
a
b

Potrivit art. 863 din NCC, dreptul de proprietate public se dobndete prin:
achiziie public, efectuat n condiiile legii;
expropriere pentru cauz de utilitate public, n condiiile legii;

c
d
e
f

donaie sau legat, acceptat n condiiile legii;

convenie cu titlu oneros, dac bunul, prin natura lui sau prin voina dobnditorului, devine de uz ori de interes
public;
transferul unui bun din domeniul privat al statului n domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al
unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al acesteia, n condiiile legii;
prin alte moduri stabilite de lege.
n privina stingerii dreptului de proprietate public(art. 864 NCC), aceasta se poate efectua prin:
a) pieirea bunului pe cale natural sau prin intervenia omului;
b) trecerea bunului n domeniul privat (ea se face prin hotrre a guvernului, a consiliului judeean sau a
consiliului local);
c) trecerea unor bunuri din domeniul public n domeniul privat pentru reconstituirea dreptului de
proprietate privat, pentru retrocedarea lor fotilor proprietari sau pentru a fi vndute.
Proprietatea public poate fi de domeniu public sau de domeniu privat; fiecare din aceste domenii pot fi
de interes naional sau de interes local(judeean, municipal, orenesc sau comunal).
Deoarece, exproprierea pentru cauz de utilitate public implic derularea unei proceduri mai complexe,
considerm din punct de vedere didactic, c aceast modalitate de dobndire a dreptului de proprietate public,
prezint un interes mai larg, motiv pentru care va fi dezvoltat n rndurile urmtoare.
3. 3. 2. Exproprierea pentru cauz de utilitate public

a
b

Autoritile publice pot s-i mreasc patrimoniul imobiliar prin modurile de dobndire de drept
comun(prin vnzare-cumprare sau prin liberaliti). Dar ele pot recurge i la un alt procedeu care le este
specific i care are la baz nsi ideea de putere public: cedarea forat care aplicat imobilelor proprietate
privat, se nfieaz sub forma exproprierii pentru cauz de utilitate public.
Alineatul (3) al art. 562 din NCC prevede c: Exproprierea se poate face numai pentru o cauz de
utilitate public stabilit potrivit legii, cu just i prealabil despgubire, fixat de comun accord ntre
proprietar i expropriator. n caz de divergen asupra cuantumului despgubirilor, aceasta se stabilete pe
cale judectoreasc.
Textele constituionale dar i cele din Noul Cod civil, stabilesc pe de o parte, premisele cedrii forate a
dreptului de proprietate, iar pe de alt parte, o garanie dat proprietii individuale deoarece exproprierea este
subordonat: a) existenei unei cauze de utilitate public; b) plata unei despgubiri juste i prealabile.
Despgubirea trebuie pltit, n principiu, nainte ca expropriatorul s intre n posesia imobilului
expropriat, de comun acord ntre proprietar i expropriator, iar n caz de divergen, ea nu poate fi pronunat
dect de autoritatea judectoreasc.
Deci, exproprierea const n trecerea forat n proprietatea public prin hotrre judectoreasc, dup
caz, a unor imobile aflate n proprietate privat cu o just i prealabil despgubire, pentru cauz de utilitate
public.
Bunurile supuse exproprierii, sau bunurile expropriabile, sunt numai bunurile imobile proprietate privat.
n acest sens, putem discuta de dou acte normative speciale care reglementeaz proceduri de expropriere
pentru cauz de utilitate public:
Legea nr. 33/1994, privind exproprierea pentru cauz de utilitate public;
Legea nr.255/2010, privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, necesar realizrii unor obiective de
interes naional, judeean i local.
Prin intermediul acestor acte normative speciale, se stabilesc cazuri n care anumite bunuri imobile pot fi
expropriate i n mod implicit, se reglementeaz proceduri speciale de dobndire a dreptului de proprietate
public, asupra unor imobile care anterior, au avut un regim de proprietate privat.
Dispoziiile art. 2 din Legea nr. 33/1994 scot n eviden faptul c: Pot fi expropriate bunurile imobile
proprietatea persoanelor fizice sau a persoanelor juridice cu sau fr scop lucrativ, precum i cele aflate n
proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor.
n acelai spirit, art. 3 din Legea nr. 255/2010, statueaz faptul c pot fi expropriate, bunurile imobile
proprietatea persoanelor fizice sau juridice precum i cele aflate n proprietatea privat a comunelor, oraelor,
municipiilor, judeelor.

Referitor la bunurile imobile proprietate public, ele sunt i pot fi oricnd afectate unei utiliti publice
prin actul de putere al autoritii competente. Nu pot fi supuse exproprierii nici bunurile imobile aflate n
proprietatea privat a statului deoarece, n calitatea sa de proprietar acesta poate s afecteze utilitii publice
oricare din bunurile pe care le are n proprietate privat. Putem spune n acest sens, c se va schimba doar
regimul juridic al imobilelor respective. n acelai mod, se pune problema i pentru bunurile imobile
proprietatea privat a unitilor administrativ-teritoriale, cnd utilitatea public se declar pentru lucrri de
interes local.
Utilitatea public se declar pentru pentru lucrri de interes naional sau pentru lucrri de interes
local( art. 5 din Legea nr. 33/1994). Att Legea nr. 33/1994(art. 6), ct i Legea nr.255/2010(art. 2), enumer
principalele categorii de lucrri de utilitate public ntr-o list nelimitativ.
Pentru lucrrile de interes naional utilitatea public se declar de ctre Guvern iar pentru cele de interes
local de ctre consiliile judeene, Consiliile Locale,de Consiliul General al municipiului Bucureti, dup caz.
Actul de declarare a utilitii publice se aduce la cunotiin public prin afiare la sediul Consiliului Local
n a crui raz este situat imobilul i prin publicare n Monitorul Oficial al Romniei sau n presa local, dup
cum este vorba despre utilitate public de interes naional sau local(art. 11 dinLegea nr. 33/1994).
Fiind un act administrativ, declaraia de utilitate public este supus controlului judiciar n baza Legii nr.
554/2004 privind contenciosul administrativ.
Deoarece, procedura de expropriere pentru cauz de utilitate public reglementat de Legea nr. 33/1994,
reprezint o instituie judiciar de drept public care completeaz i dispoziiile Legii nr. 255/2010, considerm
util s prezentm doar etapele cele mai importante prevzute de acest act normativ astfel:
A) Msuri premergtoare exproprierii. ntotdeauna, exproprierea pentru cauz de utilitate public,
debuteaz cu Declaraia de utilitate public asupra bunurilor, care aa cum am mai amintit, reprezint un act
administrativ supus controlului judiciar. nainte de a fi declanat procedura propriu-zis a exproprierii, sunt
necesare derularea unor msuri premergtoare acesteia. n primul rnd, expropriatorul va ntocmi planurile
care cuprind imobilele expropriate, cu indicarea numelui proprietarilor i a ofertelor de despgubiri. n termen
de 15 zile de la publicare titularilor drepturilor reale asupra imobilelor n cauz li se va notifica propunerile de
expropriere i procesul-verbal ntocmit de comisia de cercetare prealabil (art.13), ei putnd face ntmpinare
n termen de 45 de zile de la primirea notificrii (art.14 alin.1). ntmpinrile se soluioneaz n termen
de 30 de zile de ctre o comisie a crei componen, mod de funcionare i procedur sunt prevzute de
art. 15-17 din lege.
Prin hotrrea motivat a comisiei se poate accepta sau respinge punctul de vedere al expropriatorului. n
cazul respingerii acesteia, acesta are posibilitatea s revin cu noi propuneri. n cazul n care i acestea sunt
respinse, expropriatorul, proprietarul ori titularii altor drepturi reale asupra imobilului, pot introduce o
contestaie mpotriva hotrrii comisiei la Curtea de Apel n raza creia este situat imobilul propus pentru
expropriere.
B) Exproprierea propriu-zis i stabilirea despgubirilor. Acestea sunt reglementate n Capitolul IV al
Legii nr.33/1994. Soluionarea cererilor de expropriere este de competena Tribunalului n raza cruia este
situat imobilul. Instana va verifica dac sunt ntrunite condiiile cerute pentru expropriere, fr a putea repune
n discuie, n principiu, problemele de fond privitoare la expropriere(de ex., necesitatea acesteia, ntinderea,
faptul c nu a fost contestat hotrrea comisiei, etc.). Prin excepie, Tribunalul va putea exercita un control
asupra problemelor de fond n cazul n care expropriatorul cere o expropriere parial iar proprietarul solicit
exproprierea total.
Tot Tribunalul va hotr i asupra despgubirilor cuvenite fiecreia dintre persoanele interesate; i n
aceast faz prile se pot nvoi asupra ntinderii despgubirilor cuvenite, caz n care instana va pronuna o
hotrre definitiv. Dac prile nu se neleg referitor la cuantumul despgubirilor, acesta se va stabili de ctre
o comisie format din 3 experi(unul desemnat de expropriator, unul numit de instan i unul din partea
persoanelor supuse exproprierii). Despgubirea se compune att din valoarea real a imobilului, ct i din
prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane. La stabilirea valorii reale a imobilului se va ine seama de
valoarea de pia a unui imobil similar la data ntocmirii raportului de expertiz. Despgubirea stabilit de

instan va trebui s nu fie mai mic dect cea oferit de expropriator dar nici mai mare dect cea solicitat de
proprietar i alte persoane.
Hotrrea pronunat n materie de expropriere este supus cilor de atac prevzute de lege(apel, recurs).
C) Efectele exproprierii. Exproprierea produce urmtoarele efecte juridice:
a) imobilul expropriat trece n proprietatea public liber de orice sarcini;
b) se sting drepturile reale derivate din dreptul de proprietate-uzul, uzufructul, abitaie, superficie precum
i orice alte drepturi reale. De asemenea se sting drepturile de concesiune i dreptul de folosin. Titularii
acestor drepturi au drept la despgubiri;
c) n ce privete dreptul de ipotec i privilegiul care greveaz bunul expropriat, acestea se strmut de
drept asupra despgubirii stabilite de instan (art.28 alin.2).
d) se sting orice drepturi personale dobndite de alte persoane asupra imobilului expropriat(de exemplu:
cele nscute din contractul de locaiune, de comodat).
D) Retrocedarea i dreptul de preemiune la cumprarea imobilului. Dispoziiile Legii nr. 33/1994,
reglementeaz dou drepturi n favoarea proprietarului imobilului expropriat (art. 35-37) i anume:
a) dreptul de a cere i de a obine retrocedarea imobilului expropriat. Dac imobilele nu au fost
utilizate n termen de 1 an potrivit scopului n considerarea cruia au fost preluate de la expropriat, respectiv
lucrrile nu au fost ncepute, i nici nu s-a fcut o nou declaraie de utilitate public, fotii proprietari pot cere
retrocedarea lor(art.35). Cererea de retrocedare se va introduce la Tribunalul care a hotrt exproprierea.
Retrocedarea imobilului se va face n schimbul unui pre care nu poate fi mai mare dect despgubirea
actualizat;
b) dreptul de preemiune la cumprarea imobilului n ipoteza n care expropriatorul s-ar hotr s-l
nstrineze. Acest drept este recunoscut fostului proprietar atunci cnd expropriatorul s-a hotrt s nstrineze
imobilul i dac lucrrile pentru care s-a dispus exproprierea nu s-au realizat (art.37).
n scopul realizrii acestui drept, expropriatorul este obligat s notifice n scris fostului proprietar oferta sa
de nstrinare. Titularul dreptului de preemiune l poate exercita n termen de dou luni de la data comunicrii
notificrii. Orice act de nstrinare ncheiat de ctre expropriator cu nclcarea dreptului de preemiune este
lovit de nulitate relativ deoarece ocrotete un interes personal.
3.4. Drepturile reale corespunztoare proprietii publice
Drepturile reale corespunztoare proprietii publice, pot fi considerate i modaliti de exercitare a
dreptului de proprietate public deoarece, este de competena organelor centrale ale puterii executive pentru
bunurile din domeniul public de interes naional i autoritile publice locale pentru bunurile din domeniul
public de interes local, s decid asupra situaiei juridice ale acestor bunuri. n viziunea Noului Cod civil,
aceste modaliti ale proprietii publice, reprezint drepturi reale principale, derivate din dreptul deproprietate
public(art. 866-875 NCC). n concret aceste modaliti, sau drepturi reale derivate, sunt:
A)Dreptul de administrare a bunurilor din proprietate public (art. 867-870 NCC)
El se refer la patrimoniul autoritilor centrale sau locale. Dar acest drept poate fi atribuit i altor subiecte
de drept public precum regiile autonome i instituiile centrale. Dreptul de administrare acordat n favoarea
unor persoane juridice de drept public, constituie principala modalitate de exercitare a dreptului de proprietate
public.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea
regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes
naional, judeean i local. Aadar, titularii dreptului de administrare sunt: regiile autonome, prefecturile i
autoritile publice centrale i locale cu personalitate juridic(ministere, comisii judeene i consilii locale),
instituiile publice de interes naional, judeean sau, dup caz, local.
Dreptul de administrare ia natere n temeiul unor acte de drept administrativ. Aadar, dreptul de
administrare este un drept real principal i el este constituit pe temeiul proprietii publice. El are o natur
mixt: astfel, n raport cu titularii dreptului de proprietate public are o natur administrativ i o natur civil

fa de celelalte subiecte de drept. Dreptul de administrare este un drept real corespunztor dreptului de
proprietate public.
n ceea ce privete caracterele juridice ale dreptului de administrare, ele sunt aceleai cu cele ale dreptului
de proprietate public, anume: este inalienabil, imprescriptibil i insesizabil;
B) Dreptul de concesiune (art. 871-873 NCC)
Acest drept, reprezint un mijloc juridic de utilizare a proprietii publice care rezult n primul rnd din
prevederile art.136 alin.(4) din Constituie, care statueaz c bunurile proprietate public pot fi concesionate
sau nchiriate, potrivit legii.
Noul Cod civil, reglementeaz acest drept real corespunztor dreptului de proprietate public, n
prevederile art. 871-873. Aceste texte, stabilesc coninutul, exercitarea i titularul aciunii n justiie pentru
aprarea acestui drept.
De asemenea, Legea nr.215/2001 privind administraia public local, prevede c bunurile ce aparin
domeniului public sau privat de interes local pot fi concesionate sau nchiriate. Legea nr.213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia, statueaz faptul c, operaiunea de concesionare a bunurilor
proprietate public, se va face prin licitaie public, n condiiile legii.
Concesionarea este reglementat prin anumite dispoziii speciale. Este vorba de Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, precum i de Ordonana de urgen a Guvernului nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. n concepia acestor
dispoziii legale, contractul de concesiune este contractul prin care o persoan numit concedent transmite
pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane numit concesionar, care acioneaz
pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti saua
unuiserviciupublic,nschimbuluneiredevene.Concesiuneapoate fi de trei feluri:
a) Concesiunea de bunuri; b) Concesiunea de servicii publice; c) Concesiunea de lucrri publice. n ceea
ce privete natura acestui contract, majoritatea doctrinarilor consider c el are o natur mixt. Dreptul de
concesiune este un drept real, temporar i inalienabil. El nu poate fi subconcesionat; deci contractul de
concesiune are un caracter intuitu personae.
Subiecii, sau titularii acestui drept sunt: concedentul care poate fi autoritatea public care acioneaz n
numele statului, al judeului, al oraului ori al comunei, i concesionarul care poate fi orice persoan fizic sau
juridic de drept privat(romn sau strin) ct i de drept public. (A se vedea n acest sens art. 871 NCC,
precum i art 6 din OUG nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri)
Pentru perioada concesiunii, concesionarul are posesia i folosina bunului i totodat dreptul de a culege
fructele acestuia. Aadar, concesionarul nu are drept de dispoziie juridic asupra bunului.
Durata concesiunii poate fi de 49 de ani, dar termenul poate fi prelungit cu cel mult jumtate din durata
iniial.
ncetarea concesiunii are loc prin:
- mplinirea termenului, cnd contractul nceteaz de drept;
- prin denunarea unilateral a contractului de ctre concedent;
- prin rezilierea contractului;
- prin dispariia bunului concedat ori printr-o imposibilitate obiectiv de a-l exploata;
C) Dreptul de folosin gratuit asupra unor bunuri din domeniul public(art. 874-875 NCC)
Noul Cod civil, reglementeaz acest drept real corespunztor dreptului de proprietate public prin
intermediul cruia se poate acorda folosina cu titlu gratuit, a unui bun mobil sau imobil, pe termen limitat, n
favoarea instituiilor de utilitate public.
Totodat art.136 alin.(4) din Constituie, stabilete c: (n.r. bunurile proprietate public). De asemenea
ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public.
Dreptul de folosin gratuit poate fi definit ca fiind acel drept real principal, esenialmente temporar,
asupra unor bunuri proprietate public, constituit prin acte administrative individuale, cu titlu gratuit, n
favoarea unor instituii de utilitate public. Prin utilitate public, se poate ntelege orice activitate care vizeaz
atingerea unor scopuri benefice n domenii de interes public general i/sau comunitar.
Definiia enunat pune n lumin caracterele dreptului de folosin gratuit, care pot fi:

a) este un drept real corespunztor dreptului de proprietate public;

b) este un drept cu titlu gratuit, deoarece titularul nu trebuie s plteasc vreo chirie, redeven sau tax;
c) este un drept care se poart asupra unor bunuri mobile sau imobile, normele legale fac referire,

in lato sensu la bunuri proprietate public;

d) este un drept temporar ntruct este constituit numai pentru o anumit perioad de timp;
e) este un drept revocabil, autoritatea care l-a constituit putnd reveni asupra acestui act;
f) poate fi aprat de ctre titularul su, n faa instanei de judecat, prin intermediul aciunii
confesorii.
Mai trebuie subliniat c acest drept este opozabil erga omnes mai puin titularului dreptului de
proprietate public. Acest drept presupune posesia i folosina de care se bucur titularul su. ns,
potrivit dispoziiilor regsite n coninutul articolului 874 alin.(2) NCC, n lipsa unor dispoziii
contrare n actul de constituire, titularul nu beneficiaz de fructele civile ale bunului.