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J O S M AT I A S P E R E I R A
Professor-Pesquisador e Coordenador de Ps-Graduao em
Administrao da Universidade de Braslia (PPGA/UnB).
Doutor em Cincia Poltica Pela Faculdade de Cincias Polticas
da Universidade Complutense de Madri, Espanha.
Quadra 5, Conjunto 1, Casa 9 SMPW
Braslia DF CEP 71735-050
E-mail: matias@unb.br
RESUMO
Neste artigo buscamos evidenciar a estreita relao que existe entre reforma
do Estado, transparncia e nvel de democratizao. Argumentamos que a
transparncia nas aes governamentais que se apresenta como uma poltica de fortalecimento das instituies e da democracia torna mais democrticas as relaes entre o Estado e a sociedade civil. Procuramos, no desenvolvimento do debate sobre as estratgicas mais adequadas para a implementao de um programa de combate corrupo no Brasil, demonstrar que
ela se apresenta como problema grave e estrutural de nossa sociedade e de
nosso sistema poltico, o que exige o aprofundamento de uma reforma do
Estado no Brasil que inclua medidas legislativas, de gesto poltica e administrativa. Conclumos que o esforo para combater a corrupo no Brasil deve
ser feito por meio de uma poltica permanente do Estado, cujo principal objetivo deve estar centrado na adoo de novas formas de ao e novos atores que
possam contribuir para a elevao do nvel de transparncia governamental.
PA L A V R A S - C H A V E
Reforma do Estado; Transparncia; Combate corrupo; Desenvolvimento;
Brasil.
ABSTRACT
The objective of this paper is to examine the close relationships that exist
among the questions of reform of the State, transparency and level of
democratization. It is argued that transparency in governmental action as a
policy for strengthening governmental institutions and democracy places the
relationship between the State and the civil society on a more democratic
basis. The most appropriate strategies for the implantation of a program to
combat the corruption in Brazil are discussed. It is suggested that corruption
is a grave structural problem of the Brazilian society and the Brazilian political
system, requiring, for its solution, the adoption of more profound measures
for the reform of the State. Such reform would involve not only taking
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legislative measures but also measures for political and administrative management. It is concluded that the effort to combat corruption in Brazil must
become a permanent policy of the State, having as its principle objective the
adoption of new forms of action and new actors that can contribute to an
increased level of government transparency.
KEYWORDS
Reform of the State; Transparency; Combat of corruption; Development;
Brazil.
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INTRODUO
A reforma e a modernizao do Estado entendidas aqui como um complexo processo de transio das estruturas polticas, econmicas e administrativas surgem como o tema central da agenda poltica mundial (CLAD, 1999).
Esse processo teve sua origem quando o modelo de Estado estruturado pelos pases desenvolvidos no ps-guerra entrou em crise no final dos anos 70. Esse
modelo de Estado que primava por estar presente em todas as esferas da vida
social contribuiu para modificar e desgastar significativamente suas relaes
com a sociedade civil e com suas instituies. A resposta a esse problema, em
princpio, foi a adoo de um modelo neoliberal-conservador. As polticas propostas nos anos 80, em decorrncia da necessidade de reformar o Estado, restabelecer seu equilbrio fiscal e equilibrar o balano de pagamentos dos pases em
crise, foram orientadas com a nica preocupao de reduzir o tamanho do Estado e viabilizar o predomnio total do mercado.
A recomendao contida na proposta neoliberal-conservadora, entretanto,
mostrou-se descabida de sentido econmico e poltico. Ficou evidenciado,
depois de algum tempo, que a soluo no estaria no desmantelamento do aparelho estatal, mas em sua reconstruo. Assim, passou a prevalecer o entendimento de que era preciso construir um Estado para enfrentar os novos desafios
da sociedade ps-industrial. Esse Estado deveria ser capaz de garantir o cumprimento dos contratos econmicos, bem como ser forte o suficiente para assegurar os direitos sociais e a competitividade de cada pas no cenrio internacional.
Verificou-se que as reformas orientadas para o mercado denominadas de
primeira gerao , em especial a abertura comercial e o ajustamento fiscal,
foram as principais medidas adotadas nos anos 80. O maior xito dessa primeira fase de reformas foi o combate hiperinflao e o esforo para garantir a estabilizao da economia. Elas, porm, no resolveram os grandes problemas
socioeconmicos dos pases em desenvolvimento. Dessa forma, vem sendo
implementada uma nova gerao de reformas, com o objetivo de promover a
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por meio do Requerimento no. 118/1999 do Senado Federal. Foram considerados, ainda, como fontes de dados, alm dos relatrios da Transparncia Brasil
(2003), OEA (1996), OCDE (1997), FMI (1995a e 1995b) e World Bank (2000),
os trabalhos de Nam (1995), Abramo (2000), Fleischer (2000), Silva (2000), e
Abramo e Sampaio (2002).
A conceituao de corrupo utilizada neste artigo a sugerida por Klitgaard
(1994:40):
Corrupo o comportamento que se desvia dos deveres formais de
uma funo pblica devido a interesses privados (pessoais, familiares,
de grupo fechado) de natureza pecuniria ou para melhorar o status, ou
que viola regras contra o exerccio de certos tipos de comportamento ligados a interesses privados.
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A reforma gerencial tem como propsito assegurar os mecanismos necessrios ao aumento da eficcia, eficincia e efetividade da administrao pblica,
alm de criar novas condies que possibilitam tornar mais democrticas a relao entre o Estado e a sociedade. Partindo dessa concepo, a reforma gerencial
do Estado brasileiro, deflagrada em 1995, procurou criar novas instituies legais
e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter
condies de gerir o Estado. Inicialmente sob a responsabilidade do Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), foram estabelecidas condies para que o governo federal pudesse aumentar sua governana. Com esse
propsito, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
como instrumento balizador da reforma e modernizao do Estado. Constata-se
que, mesmo tendo como foco de sua ateno a administrao pblica federal,
muitas de suas diretrizes foram aplicadas em nvel estadual e municipal.
A partir do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002),
a responsabilidade de continuar o processo de implantao da reforma do Estado passou para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Essa
mudana alterou a forma de implementao da reforma gerencial, que passou a
usar como instrumento bsico o Oramento anual da Repblica e, em particular, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se, assim, o fortalecimento das funes
de regulao e de coordenao do Estado, particularmente em nvel federal, e a
progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das
funes executivas no campo da prestao dos servios sociais e de infra-estrutura. Essa tendncia tambm est sendo mantida na proposta do prximo PPA,
perodo 2004-2007. Dessa forma, pretende-se reforar a governana, com a
superao das dificuldades encontradas para implementar as polticas pblicas,
devido rigidez e ineficincia da mquina administrativa.
Constata-se que, em suas trs dimenses, a reforma gerencial avanou de
maneira adequada nos nveis institucional e no cultural. A idia da administrao pblica gerencial em substituio burocrtica se efetivou, e as principais
instituies necessrias para a sua implementao foram aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da reforma se encontra na efetivao da gesto. Nessa dimenso, perceptvel que a reforma est apenas comeando, visto
que sua implantao somente se dar no longo prazo.
oportuno ressaltar que grande parte das reformas de segunda gerao no
Brasil depende da criao de novas instituies, de mudanas constitucionais ou
de alteraes profundas no sistema administrativo. Como essas mudanas afetam grandes interesses polticos e econmicos, fica evidenciado que fundamental a estruturao de coalizes democrticas no governo de Luiz Incio Lula
da Silva (2003-2006) para que se possa sustentar a continuidade do processo de
reforma de Estado no Brasil. Nesse sentido, argumentamos que, no conjunto
das reformas que o Pas necessita promover como a reforma poltica, a do
judicirio, a tributria, a da previdncia , deve-se incluir tambm a criao de
um consistente programa nacional de combate corrupo, que possa garantir,
de maneira efetiva, a transparncia e a tica no Pas.
CONTROLE SOCIAL E
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A prtica da democracia no Brasil tem-se manifestado, entre outros aspectos, pela cobrana cada vez mais intensa de tica e transparncia na conduo
dos negcios pblicos. Visando a responder a essas demandas, os instrumentos
j existentes na administrao federal foram reforados e outros criados. No discurso, o governo demonstra que est consciente de que:
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[] a corrupo drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar bens e servios pblicos em favor da sociedade, a gerar negcios e a
criar e manter empregos. A corrupo e a malversao das verbas e recursos pblicos so enormes obstculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente reduo da atividade econmica e diminuio
da qualidade de vida da populao (BRASIL, 2002:515).
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cia de anlises rigorosas sobre o tema visto que a corrupo algo muito difcil de medir e de provar , se existe na atualidade mais ou menos corrupo que
no passado. As evidncias de que corrupo est aumentando no Pas podem
indicar, na verdade, que a sociedade brasileira est logrando avanos significativos na luta contra ela (TRANSPARNCIA BRASIL, 2003). A posio do Brasil
no ranking divulgado pela Transparency International, que mede os ndices de
percepo da corrupo no mundo, no quadrinio 1999-2002, mostra que o
Pas ocupa um lugar bastante desconfortvel. Os dados apresentados em 2003,
referentes a 2002, indicam o Brasil com nota 4,0, repetindo a mesma nota de
2001, quando ocupava a 45a- posio entre os 102 pases pesquisados. Registre-se
que a manuteno dessa posio indica que o Brasil no tem piorado na percepo sobre o nvel de corrupo. O Pas ficou no mesmo patamar de Bulgria,
Jamaica, Peru e Polnia.
oportuno assinalar, pela anlise dos resultados das CPIs realizadas no
Congresso Nacional, como a da votao do impeachment do presidente Collor em
1992, a dos desvios do Oramento da Unio em 1993/1994, bem como as punies impostas pelo Tribunal de Contas da Unio (Rocha, 2001), que os casos
mais graves de desvios quase sempre tiveram a participao ou o envolvimento
de lideranas polticas de expresso. Fica evidenciado nesses relatrios que os
funcionrios envolvidos nesses casos mais rumorosos, como o da CPI que investigou os desvios no Oramento da Unio (1994), aparecem como instrumentos
de polticos corruptos, para atingir seus fins esprios.
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BRASIL
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imposto. Nenhum tributo legtimo, sem que antes a lei o tenha autorizado. Fins dos tempos da orgia dos tesouros reais, das dinastias irresponsveis, das famlias aristocrticas ou oligrquicas. Surgimento da presena da lei, igualmente fundamental para definir a despesa pblica, que
autorizada, principalmente no oramento, pelos representantes da populao, nas casas legislativas. Tambm assim, com a legitimidade da transparncia poltica, dever ser a prtica do controle do gasto pblico, com a
participao da sociedade civil organizada, nos seus conselhos e rgos
representativos (PIRES, 2003:6).
Mesmo levando em conta que com a promulgao da Constituio Federal
de 1988 o Legislativo brasileiro ampliou sua esfera de controle sobre o Executivo, por exemplo, por meio da criao de CPIs e de maior participao na elaborao e controle do oramento da Unio, constata-se que a participao da
sociedade no esforo de aumentar a transparncia do setor pblico no Brasil
ainda muito baixa (MATIAS PEREIRA, 2003a).
Muitos cientistas sociais argumentam que o alcance dos objetivos para tornar efetiva a transparncia governamental necessita contar com a participao
da sociedade (DEMO, 1995). Assim, a participao surge como importante instrumento para a mobilizao e priorizaro dos problemas da sociedade, e por
meio dessa participao que sero priorizadas as reivindicaes dos cidados,
que, por sua vez, esto relacionadas com a questo da desigualdade e da poltica
sociais.
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Controle centralizado. necessrio tambm, no esforo de aumentar o controle social sobre o governo, a orientao de medidas para viabilizar a criao de um sistema de controle centralizado no relacionamento entre o
governo federal, os Estados e os municpios, em especial no que se refere s
transferncias voluntrias, prestaes de contas, contrataes e programas
federais de financiamento.
Reforma do Poder Judicirio. Reformar o Judicirio, fechando as brechas
jurdicas que os advogados de defesa usam para retardar processos. Acabar
ainda com a indstria de liminares, para forar o Judicirio a dar respostas mais rpidas aos processos.
Valorizao da burocracia. Os servidores pblicos, num contexto de globalizao, representam um capital intelectual bsico no planejamento estratgico das instituies pblicas nas quais prestam seus servios; a confiana nas
instituies pblicas e a credibilidade dos funcionrios se convertem em
elemento vital das vantagens competitivas entre os pases, portanto, a integridade e a tica, as normas de conduta no servio pblico, se convertem em
fatores-chave da qualidade dos governos. Com essa constatao, pode-se
afirmar que preciso trabalhar em diferentes nveis para promover as
mudanas de valores e o comportamento dos servidores pblicos e da sociedade civil. Inclui-se entre essas medidas melhor remunerao, para valorizar a profisso e tambm evitar que mesmo as pequenas propostas de propina sejam muito convidativas.
Tribunais de Contas. Acabar com a influncia poltica nos Tribunais de
Contas em nvel federal e estadual. Atualmente, parcela significativa do
corpo tcnico na maioria desses rgos de boa qualidade, mas os conselheiros os que tomam as decises so indicados pelo Poder Executivo.
Por causa disso, os Tribunais de Contas no funcionam adequadamente e
ainda acabam atuando em benefcio dos corruptores.
Comisses Parlamentares de Inqurito. No que se refere ao funcionamento
das sesses da CPI, torna-se recomendvel que deixem de ser um palanque
poltico e se transformem em rgo direcionado exclusivamente para a
investigao do tema para a qual foi criada.
A identificao dessas reas e a necessidade de mudanas na legislao e
nas formas de atuao de rgos governamentais permitem argumentar que o
nvel de transparncia no Pas est diretamente relacionado com o nvel de vontade poltica dos governantes, que, por sua vez, resultado da intensidade da
presso que a sociedade organizada exerce sobre os detentores do poder. Nesse
contexto, fica evidenciada a necessidade de incluir na agenda poltica do Pas a
proposta de criao de uma agncia especializada no controle da corrupo.
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sabido que cdigos de tica no servem para quem no tem tica. As normas, por si ss, no alteram hbitos e condutas se no estiverem respaldadas na
exigncia social e em uma estrutura de administrao adequada. Nesse sentido,
fica evidenciado que a aprovao de legislao, por exemplo, nas reas tributrias, eleitorais, trabalhistas e penais, para evitar a corrupo apenas uma parcela dessa tarefa. preciso ir mais alm. Entre as medidas inovadoras encontra-se
a proposta de criao de uma agncia especializada no combate corrupo no
Brasil. A esse respeito, torna-se oportuno recordar que no elenco de pases que
possuem agncias especializadas no combate corrupo destacam-se os casos
da Austrlia, Chile, Malsia, Cingapura e Taiwan. Essas agncias so rgos
independentes, que recebem recursos pblicos, mas que esto fora de influncias polticas.
Fica evidenciado, levando-se em considerao as caractersticas do Brasil,
que preciso aprofundar os estudos que recomendam a criao de uma agncia
encarregada de investigar casos de corrupo no Pas. No que se refere a sua
estruturao, recomendvel que essa agncia possua as seguintes caractersticas: seja mantida com recursos pblicos, mas no sujeita influncia poltica;
esteja muito bem articulada com a polcia e o Judicirio; tenha liberdade de
monitorar a vida das pessoas que participassem dos processos de contratao
pelo poder pblico; tenha liberdade de monitorar pessoas que dessem sinais
exteriores de riqueza incompatveis com o patrimnio; seja dotada do poder de
congelar o patrimnio das pessoas suspeitas e daquelas que esto sendo investigadas; esteja em condies de oferecer proteo s testemunhas.
CONCLUSES
Buscamos evidenciar neste artigo a estreita relao que existe entre reforma
do Estado, transparncia e nvel de democratizao. Nesse sentido, procuramos
demonstrar que o Estado, em que pese ter uma doutrina setorial de reforma
gerencial, estabelecida no Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995, ainda
no possui uma doutrina clara para a sua reforma. Procuramos mostrar tambm que, apesar de possuir distintos mecanismos administrativos para combater as prticas corruptas, especialmente no mbito dos poderes executivo e
legislativo, o Estado brasileiro carece de diretrizes explcitas de como pretende
elevar o nvel de transparncia na administrao pblica. Acreditamos que essa
desconexo nas relaes Estadosociedade possa ajudar a explicar por que o
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Brasil continua a posicionar-se entre os pases com elevados nveis de corrupo. Assim, possvel especular que no existiu, nas ltimas dcadas, vontade
poltica dos governantes de definir um conjunto coerente de princpios gerais e
estratgias que englobassem todas as iniciativas governamentais para controlar
a corrupo no Pas.
Observa-se que o combate efetivo corrupo, alm de uma governana responsvel, exige enrgica mobilizao na poltica e na sociedade civil, para que se
controlem os detentores do poder. Por sua vez, perceptvel que, quando a corrupo se torna sistmica, as medidas convencionais para combat-la so insuficientes. Nesse sentido, ficou razoavelmente evidenciado que necessrio buscar
maior conscientizao da sociedade civil com respeito aos custos da corrupo e
cuidar para que as instituies e o mercado no sejam vulnerveis.
Conclumos, assim, que a elevao do controle social sobre os governantes
no Brasil est exigindo aprofundamento da reforma do Estado por meio de
medidas legislativas, de gesto poltica e administrativa, tais como: leis penais
dissuasrias, reforo nos controles contbeis e de controle interno sobre as
administraes pblicas, aparelhamento dos rgos judiciais e de controle, bem
como a criao de controles centrais e, de maneira especial, a estruturao de
uma agncia especializada na luta contra a corrupo. Em sntese, entendemos
que o esforo para controlar a corrupo deve ser uma poltica permanente do
Estado brasileiro, suficientemente gil para incorporar novas formas de ao e
novos atores sempre que necessrio. Esses esforos para terminar com a corrupo iro contribuir de maneira significativa para a preservao do Estado de
Direito e da democracia no Pas.
Sugestes. A dimenso e complexidade dos temas abordados neste artigo
recomendam que sejam realizados alguns estudos nessa rea, como: Qual a
relao que existe entre o xito das principais instituies sociais e a forma
como se solucionam os dilemas da ao coletiva? possvel construir no
Brasil, no contexto das reformas de segunda gerao, uma ordem baseada
em valores compartilhados que gerem relaes de confiana, permitindo a
previso das expectativas e comportamentos e a organizao eficiente e cooperativa das interaes?
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Recebido em 17/11/2002
Aceito em 29/04/2003
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