Sunteți pe pagina 1din 328

Evoluia integrrii Europene.

Principalele etape

Constana MTUESCU
DREPT INSTITUIONAL AL UNIUNII EUROPENE
Curs universitar

Drept instituional al Uniunii Europene

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

Constana MTUESCU

DREPT INSTITUIONAL
AL
UNIUNII EUROPENE
Curs universitar

Drept instituional al Uniunii Europene

Copyright 2013 Editura Pro Universitaria


Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin
Editurii Pro Universitaria
Nici o parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
Editurii Pro Universitaria

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei


MTUESCU, CONSTANA
Drept instituional al Uniunii Europene / Constana
Mtuescu. - Bucureti : Pro Universitaria, 2013
Bibliogr.
ISBN 978-606-647-588-4
341.217(4) UE(075.8)

Drept instituional al Uniunii Europene

CUPRINS
Lista principalelor abrevieri ........................................................................................................ 11
Capitolul I - EVOLUIA INTEGRRII EUROPENE. PRINCIPALELE ETAPE ............... 13
Seciunea 1 - Necesitatea unificrii regionale ............................................................................. 14
1. Lunga gestaie a ideii de unitate a Europei ........................................................................... 14
2. Contextul european la sfritul celui de-al Doilea Rzboi Mondial ..................................... 15
3. nfiinarea primelor organizaii europene ............................................................................. 17
Seciunea a 2-a - Comunitile Europene.................................................................................... 21
1. Constituirea Comunitilor ................................................................................................... 21
1.1.Debutul construciei europene - Planul Schuman de integrare european ....................... 21
1.2. Comunitatea European a Crbunelui i Oelului ........................................................... 23
1.3. Eecul Comunitii Europene de Aprare ....................................................................... 26
1.4. Comunitatea Economic European i Comunitatea European a Energiei Atomice .... 27
2. Evoluia Comunitilor - consolidare, aprofundare i extindere ........................................... 30
2.1. Finalizarea Pieei Comune .............................................................................................. 30
2.2. Punerea bazelor unei cooperri n materie monetar....................................................... 31
2.3. Cooperarea politic ......................................................................................................... 32
2.4. Consolidarea instituional .............................................................................................. 33
2.5. Extinderea spaiului comunitar ........................................................................................ 36
3. Tranziia spre Uniunea European - Actul Unic european (1986) ........................................ 38
3.1. Adoptarea Actului Unic European .................................................................................. 38
3.2. Principalele modificri .................................................................................................... 39
3.3. Aportul AUE ................................................................................................................... 41
Seciunea a 3-a - Uniunea European fondat pe Comuniti (1993-2009) ............................. 42
1. Instituirea Uniunii Europene - Tratatul de la Maastricht (1992)........................................... 42
1.1. Geneza tratatului ............................................................................................................. 42
1.2. Structura tratatului ........................................................................................................... 44
1.3. Elementele componente ale Uniunii Europene ............................................................... 44
1.3. Caracteristicile Uniunii Europene nfiinate .................................................................... 49
1.4. Aportul tratatului ............................................................................................................. 50
2. Perfecionarea Uniunii prin Tratatele de la Amsterdam i Nisa .......................................... 52
2.1 Tratatul de la Amsterdam (1997) ..................................................................................... 52
2.2. Tratatul de la Nisa (2001)................................................................................................ 57
3. Extinderea limitelor geografice ale Uniunii .......................................................................... 63
3.1. Continuarea extinderii spre Vestul Europei ................................................................... 63
3.2. Procesul de extindere a Uniunii spre Europa Central i de Sud Est ........................... 65
3.3. Perspectiva unor extinderi viitoare .................................................................................. 70
Seciunea a 4-a - PROIECTUL UNEI NOI UNIUNI EUROPENE - TRATATUL
CONSTITUIONAL .................................................................................................................... 74
1. Convenia European i proiectul de Tratat instituind o Constituie pentru Europa ............. 74
2. Originalitatea Tratatului constituional. Principalele amendamente aduse construciei
europene ..................................................................................................................................... 77
Seciunea a 5-a - Uniunea European reformat prin Tratatul de la Lisabona (2009) .......... 80
1. Tratatul reformator de la Lisabona ....................................................................................... 80
2.1. Adoptarea Tratatului de la Lisabona ............................................................................... 80

Drept instituional al Uniunii Europene


2.2. Coninutul tratatului ........................................................................................................ 83
2. Evaluarea aportului Tratatului de la Lisabona ...................................................................... 85
3. Evoluii ulterioare ................................................................................................................. 86

Capitolul II - NATURA UNIUNII EUROPENE I ELEMENTELE SALE


CONSTITUTIVE .......................................................................................................................... 90
Seciunea 1 - Natura juridic a Uniunii Europene ..................................................................... 91
1. Fundamentele juridice ale Comunitilor Europene i Uniunii Europene ............................ 91
2. Natura Uniunii Europene ...................................................................................................... 94
2.1. Dificila calificare juridic a Uniunii Europene................................................................ 94
2.2. Natura bivalent - uniune de state i de popoare ............................................................. 98
2.3. Necesitatea unui proiect politic pentru viitor - mai mult Europ sau o Europ
a minima ? ............................................................................................................................ 99
3. Personalitatea juridic a Uniunii Europene ........................................................................ 101
Seciunea a 2-a - Valorile i obiectivele Uniunii Europene ...................................................... 104
1. Fundamentele democratice ale Uniunii Europene ............................................................. 104
2. Obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene ................................................................ 108
Seciunea a 3-a - Dimensiunea statal a Uniunii Europene .................................................... 110
1. Aderarea la Uniunea European ......................................................................................... 110
1.1. Cadrul juridic ................................................................................................................ 110
1.1. Condiiile aderrii.......................................................................................................... 111
1.2. Procedura de aderare ..................................................................................................... 113
2. ncetarea calitii de membru.............................................................................................. 115
2.1. Absena unor dispoziii n tratatele constitutive - teza caracterului definitiv al
apartenenei la Uniunea European ...................................................................................... 115
2.2. Recunoaterea unui drept de retragere voluntar .......................................................... 116
3. Suspendarea anumitor drepturi decurgnd din calitatea de membru al Uniunii ................. 118
4. Posibilitatea unei integrri difereniate ............................................................................... 120
4.1. Acceptarea ideii de difereniere n angajamentele statelor membre n cadrul Uniunii
Europene .............................................................................................................................. 120
4.2. Cooperarea consolidat ca form de difereniere .......................................................... 121
Seciunea a 4-a - Dimensiunea ceteneasc a Uniunii Europene ........................................... 123
1. Cetenia Uniunii Europene................................................................................................ 123
1.1. Consacrare ..................................................................................................................... 123
1.2. Calitatea de cetean al Uniunii ..................................................................................... 125
2. Principalele drepturi decurgnd din cetenia european ................................................... 127
2.1. Drepturi rezervate cetenilor Uniunii ........................................................................... 128
2.2. Drepturi care nu sunt rezervate cetenilor Uniunii....................................................... 132
3. Viaa democratic a Uniunii Europene ............................................................................... 141
3.1. Democraia reprezentativ............................................................................................. 141
3.2. Democraia participativ ............................................................................................... 143
Seciunea a 5-a - Sistemul de competene n Uniuniea European ....................................... 145
1. Determinarea competenelor Uniunii.................................................................................. 146
1.1. Principiul atribuirii de competene ................................................................................ 147
1.2. Mecanisme de ajustare a competenelor Uniunii........................................................... 148
2. Domenii i categorii de competene repartizate la nivelul Uniunii ..................................... 152
2.1. Distincia ntre competene de baz i competene de execuie ..................................... 152
2.2. Repartizarea competenelor de baz .............................................................................. 152
2.3. Repartizarea competenelor de executare ...................................................................... 158
3. Execitarea competenelor.................................................................................................... 161

Drept instituional al Uniunii Europene

3.1. Principiul subsidiaritii ................................................................................................ 161


3.2. Principiul proporionalitii ........................................................................................... 167
3.3. Principiul cooperrii loiale ............................................................................................ 168
Capitolul III - INSTITUIILE UNIUNII EUROPENE ......................................................... 174
Seciunea 1 - Structura instituional a Uniunii Europene ..................................................... 175
Seciunea a 2-a - Principii care guverneaz organizarea i funcionarea sistemului
instituional .................................................................................................................................. 177
Seciunea a 3-a- Parlamentul European ................................................................................... 179
1.Evoluie ............................................................................................................................... 179
2. Componena Parlamentului European ................................................................................ 180
2.1. Desemnarea membrilor ................................................................................................. 180
2.2. Numrul de membrii ..................................................................................................... 183
2.3. Statutul membrilor Parlamentului European ................................................................. 186
3. Organizare i funcionare.................................................................................................... 188
3.1. Organizarea Parlamentului European ............................................................................ 188
3.2. Regulile de funcionare ................................................................................................. 191
4. Competenele Parlamentului European .............................................................................. 192
4.1. Atribuiile legislative ..................................................................................................... 192
4.2. Atribuii bugetare .......................................................................................................... 195
4.3. Atribuii de supraveghere i control ............................................................................. 195
Seciunea a 4-a - Consiliul European ........................................................................................ 198
1. Evoluie.............................................................................................................................. 198
2. Componena Consiliului European ..................................................................................... 199
3. Organizare i funcionare................................................................................................... 200
3.1. Preedintele ................................................................................................................... 200
3.2. Reuniunile ..................................................................................................................... 201
4. Atribuii .............................................................................................................................. 202
Seciunea a 5-a - Consiliul .......................................................................................................... 203
1. Aspecte preliminare ............................................................................................................ 203
2. Componen ........................................................................................................................ 204
3. Organizare i funcionare.................................................................................................... 205
3.1. Preedinia ..................................................................................................................... 206
3.2. Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) ................................................... 207
3.3. Secretariatul General ..................................................................................................... 208
3.4. Reuniunile Consiliului................................................................................................... 209
4. Reguli de vot la nivelul Consiliului .................................................................................... 210
4.1. Majoritatea calificat ..................................................................................................... 210
4.2. Majoritatea simpl ......................................................................................................... 214
4.3. Unanimitatea ................................................................................................................. 214
5. Atribuiile Consiliului ......................................................................................................... 215
5.1. Atribuiile decizionale .................................................................................................. 215
5.2. Atribuii de execuie ..................................................................................................... 216
5.3. Atribuii de definire i de coordonare a politicilor ........................................................ 217
Seciunea a 6-a - Comisia ........................................................................................................... 218
1. Componen i statutul membrilor...................................................................................... 218
1.1. Numrul de membrii ..................................................................................................... 218
1.2. Desemnarea membrilor Comisiei .................................................................................. 219
1.3. Statutul membrilor ........................................................................................................ 220
2. Organizare i funcionare.................................................................................................... 221

Drept instituional al Uniunii Europene

3. Atribuiile Comisiei ............................................................................................................ 224


3.1. Atribuii de iniiativ ..................................................................................................... 224
3.2. Atribuii de control (funcia de gardian al tratatelor) ................................................. 225
3.3. Atribuii executive ......................................................................................................... 226
3.4. Atribuii de reprezentare extern ................................................................................... 228
Seciunea a 7 -a - Curtea de Justiie a Uniunii Europene ....................................................... 229
1. Aspecte generale ................................................................................................................. 229
2. Curtea de Justiie ................................................................................................................ 230
2.1 Componen ................................................................................................................... 230
2.2. Organizarea i funcionarea Curii ................................................................................ 231
3. Tribunalul .......................................................................................................................... 233
3.1. nfiinare ........................................................................................................................ 233
3.2. Organizare i funcionare .............................................................................................. 233
4. Tribunalele specializate ...................................................................................................... 234
4.1. Cadrul juridic ................................................................................................................ 234
4.2. Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene (TFP) ................................................ 235
5. Competenele Curii de Justiie a Uniunii Europene........................................................... 236
5.1. Natura competenelor acordate Curii. Categorii de competene ................................... 236
5.2. ntinderea competenelor CJUE .................................................................................... 238
5.3. Repartizarea competenelor jurisdicionale ................................................................... 240
6. Mijloace de control jurisdicional ....................................................................................... 242
6.1. Controlul legalitii actelor instituiilor (aciunea n anulare, aciunea
n caren, excepia de nelegalitate) ..................................................................................... 242
6.2. Angajarea rspunderii Uniunii - aciunea n responsabilitate (daune) .......................... 245
6.3. Controlul respectrii de ctre statele membre a dreptului Uniunii - aciunea n
constatarea nendeplinirii obligaiilor ................................................................................... 246
7. Interpretarea i aplicarea uniform a dreptului Uniunii - trimiterea preliminar ................ 249
7.1. Fundamente i natur juridic ....................................................................................... 249
7.2. Tipuri de trimiteri preliminare i obiectul lor ................................................................ 250
7.3. Procedura ntrebrilor preliminare ................................................................................ 251
7.4. Efectele deciziei preliminare ......................................................................................... 256
Seciunea a 8 -a - Banca Central European .......................................................................... 257
1. Cadrul juridic ...................................................................................................................... 257
2. Structuri de conducere ........................................................................................................ 258
3. Statutul i competenele Bncii Centrale Europene ............................................................ 259
3.1. Independena BCE ........................................................................................................ 259
3.2. Atribuii ......................................................................................................................... 260
Seciunea a 9 -a - Curtea de Conturi a Uniunii Europene ....................................................... 260
1. Constituirea Curii de Conturi i structura acesteia ............................................................ 260
2. Competena Curii de Conturi ............................................................................................. 261
2.1. Funcia de control .......................................................................................................... 261
2.1. Funcia de avizare ......................................................................................................... 262
Capitolul IV - ORGANE COMPLEMENTARE I SUBSIDIARE....................................... 263
Seciunea 1 - Comitetul Economic i Social .............................................................................. 264
1. Constituire, organizare i funcionare ................................................................................. 264
1.1. Baza juridic.................................................................................................................. 264
1.2. Componen .................................................................................................................. 264
1.3. Organizare i funcionare .............................................................................................. 265
2. Activitatea CES .................................................................................................................. 267

Drept instituional al Uniunii Europene

Seciunea a 2-a - Comitetul Regiunilor ..................................................................................... 268


1. Instituire.............................................................................................................................. 268
2. Componen, organizare i funcionare .............................................................................. 269
2.1. Componen .................................................................................................................. 269
2.2. Organizare i funcionare .............................................................................................. 270
3. Atribuii i rol ..................................................................................................................... 272
Seciunea a 3-a - Banca European de Investiii ..................................................................... 274
1. Statut i organizare ............................................................................................................ 274
2. Atribuii ............................................................................................................................. 275
Capitolul V - ORDINEA JURIDIC A UNIUNII EUROPENE ........................................... 277
Seciunea 1 - Specificitatea ordinii juridice a Uniunii Europene ............................................ 278
1. Afirmarea specificitii ordinii juridice comunitare............................................................ 278
2. Autonomia ordinii juridice comunitare............................................................................... 279
3. De la ordinea juridic comunitar, la ordinea juridic a Uniunii Europene ........................ 281
Seciunea a 2-a - Noiunea i obiectul dreptului Uniunii Europene ........................................ 281
Seciunea a 3-a - Izvoarele dreptului Uniunii Europene.......................................................... 283
1. Clasificare i ierarhie .......................................................................................................... 283
2. Dreptul primar ................................................................................................................... 284
2.1. Compoziia dreptului primar ......................................................................................... 284
2.2. Autoritatea dreptului primar .......................................................................................... 286
3. Dreptul derivat - actele adoptate de instituiile Uniunii ...................................................... 286
3.1. Funcia legislativ n Uniunea European ..................................................................... 286
3.2. Tipologia actelor Uniunii i ierarhia acestora................................................................ 289
3.3. Regimul juridic al actelor de drept derivat .................................................................... 293
4. Acordurile internaionale .................................................................................................... 299
5. Principiile generale de drept .............................................................................................. 300
6. Cutuma i jurisprudena ..................................................................................................... 302
Seciunea a 4-a - Efectivitatea deptului Uniunii Europene la nivelul statelor membre ........ 303
1. Relaiile dintre dreptul Uniunii Europene i drepturile naionale ....................................... 303
1.1. Aplicabilitatea imediat................................................................................................. 303
1.2. Efectul direct al dreptului Uniunii ................................................................................. 304
1.3. Primatul dreptului Uniunii Europene ............................................................................ 306
2. Rolul statelor membre n aplicarea dreptului Uniunii Europene ........................................ 308
2.1. Obligaia de respectare a dreptului Uniunii Europene................................................... 308
2.2. Executarea administrativ a dreptului Uniunii Europene .............................................. 309
2.3. Autonomia instituional i procedural a statelor membre .......................................... 311
2.3. Rolul judectorului naional n aplicarea dreptului Uniunii .......................................... 316
3. Puterea sancionatorie a Uniunii Europene ........................................................................ 317
BIBLIOGRAFIE ......................................................................................................................... 322

10

Drept instituional al Uniunii Europene

Drept instituional al Uniunii Europene

11

Lista principalelor abrevieri


AELS
alin.
art.
AUE
BCE
BEI
CE
CECO
CoR
CES
CEDO
CEEA
CEE
CJCE
CJUE
COREPER
DG
JAI
JOCE
JOUE
lit.
M. Of.
n.n.
op. cit.
p./pp.
par.
pct.
PE
PESC
Rec.

Asociaia European a Liberului Schimb


alineatul
articolul
Actul Unic European
Banca Central European
Banca European de Investiii
Comunitatea European
Comunitatea European a Crbunelui i Oelului
Comitetul Regiunilor
Comitetul Economic i Social (european)
Convenia European a Drepturilor Omului
Comunitatea European a Energiei Atomice
Comunitatea Economic European
Curtea de Justiie a Comunitilor Europene
Curtea de Justiie a Uniunii Europene
Comitetul reprezentanilor permaneni
Direcia General (din cadrul Comisiei)
Justiie i Afaceri Interne
Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene (seria L
Legislaie, seria C Comunicri i Informaii)
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (seria L Legislaie, seria
C Comunicri i Informaii)
litera
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I
nota noastr
oper citat
pagina/paginile
paragraful
punctul
Parlamentul European
Politica Extern i de Securitate Comun
Recueil (Culegerea de jurispruden a Curii de Justiie a
Comunitilor Europene i a Tribunalului de Prim Instan al
Comunitilor Europene, ediia n limba francez; din anul 1989,
partea I hotrrile CJCE, partea a II-a hotrrile TPI)

12

Rep.

Drept instituional al Uniunii Europene

Repertoriul jurisprudenei Curii de Justiie a Comunitilor


Europene i a Tribunalului de Prim Instan al Comunitilor
Europene (ediia n limba romn, ncepnd cu anul 2007; partea
I-hotrrile CJCE; partea a II-a - hotrrile TPI)
RRDC/RRDE Revista romn de drept comunitar/european
SEBC
Sistemul European al Bncilor Centrale
SEE
Spaiul Economic European
TCE
Tratatul privind Comunitatea European (dup Maastricht)
TCECO
Tratatul privind Comunitatea European a Crbunelui i
Oelului
TCEE
Tratatul privind Comunitatea Economic European
TFP
Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene
TFUE
Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (Tratatul de la
Lisabona)
TPI
Tribunalul de Prim Instan
TSCG
Tratatul privind stabilitatea, coordonarea i guvernana n cadrul
Uniunii economice i monetare
TUE
Tratatul privind Uniunea European
UE
Uniunea European
UEM
Uniunea Economic i Monetar
UEO
Uniunea Europei Occidentale
urm.
urmtoarele

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

13

Capitolul I
EVOLUIA INTEGRRII
EUROPENE. PRINCIPALELE
ETAPE

Rezumat
Imaginat de-a lungul secolelor de mari gnditori, filosofi i anumii oameni politici,
integrarea european a fost transpus n proiecte concrete la sfritul celui de-al Doilea
Rzboi Mondial, ntr-o Europ aproape complet ruinat ca urmare a conflictului prin care
tocmai trecuse, mprit n dou de Rzboiul Rece i acordurile de la Yalta.
Construcia european a nceput odat cu crearea Comunitii Europene a Crbunelui i
Oelului (CECO), prin Tratatul de la Paris, din 1951, prin care ase state europene (Frana,
Republica Federal German, Italia, Belgia, Olanda i Luxemburg) au acceptat s pun n
comun o parte din suveranitatea lor naional prin intermediul unei organizaii
independente. Ulterior, tratatele de la Roma au instituit Comunitatea European a Energiei
Atomice (CEEA sau Euratom) i Comunitatea Economic European (CEE). Avnd o
vocaie mai general (chiar dac limitat la aspecte economice), aceasta din urm este cea
mai important dintre cele trei comuniti, reprezentnd principala structur de integrare
european. ncepnd cu Tratatul de la Maastricht din 1992, cele trei Comuniti sunt
regrupate n cadrul Uniunii Europene, devenind pilonul esenial al acesteia, alturi de
Politica extern i de securitate comun (Pilonul II) i Cooperarea n materie de justiie i
afaceri interne (Pilonul III). Tratatele ulterioare de la Amsterdam i Nisa au adus o serie de
modificri care au vizat extinderea i consolidarea competeelor Uniunii i mbuntirea
funcionrii cadrului su instituional, n principal din perspectiva aderrii unui numr
important de state. Dup un proiect ambiios de reformare profund a Uniunii Europene,
concretizat n semnarea, n 2004, a Tratatului instituind o Constituie pentru Europa, euat
ns ca urmare a rezultatului negativ al referendumurilor organizate n Frana i Olanda
pentru ratificarea tratatului, la 13 decembrie 2007 este semnat la Lisabona un nou tratat
modificator. Prin Tratatul de la Lisabona, intrat n vigoare la 1 decembrie 2009, Uniunea
European este reorganizat i dotat cu personalitate juridic.

14

Drept instituional al Uniunii Europene

Seciunea 1

NECESITATEA UNIFICRII
REGIONALE

1. Lunga gestaie a ideii de unitate a Europei


Unificarea Europei este o oper n primul rnd politic, care are la baz
ndelungate tradiii intelectuale, morale, spirituale, rezultat al mai multor secole de
pregtire ideologic n spiritul ideii europene. Construcia Europei, sau
reconstrucia sa, a fost pregtit de istorie i de idei.1
Cu origini antice i medievale, ideea de unitate a Europei ca soluie pentru
evitarea conflictelor dintre statele continentului a fost pregtit de generaii ntregi
de scriitori, poei, filosofi, oameni politici2. Unii dintre ei s-au limitat la a formula
idei generale despre necesitatea unitii europene, n timp ce alii au elaborat
veritabile proiecte, susceptibile de aplicare direct. Dou au fost modalitile
preconizate de-a lungul timpului pentru realizarea unitii europene: pe de o parte,
unificarea forat, n jurul unei puteri imperialiste, hegemonice, iar, pe de alt
parte, asocierea voluntar a statelor europene, pe baza unui proiect convenit de
comun acord, sub forma unei federaii sau confederaii.
Ideea european a fost ns mult vreme apanajul elitelor, a unor gnditori
izolai, prea puin numeroi i prea puin influeni, iar concretizarea sa nu a fost
posibil ntr-o Europ dominat de idei hegemonice, naionaliste i totalitariste.
Dac ideea european este veche, ea lund de-a lungul timpului forma a
numeroase iniiative i proiecte3, construcia european ca form de concretizare a
1

L. Cartou, LUnion europenne, 4-e edition, Dalloz, Paris, 2002, p. 1.


A se vedea n acest sens, C. Mtuescu, Construcia european. Evoluia ideii de unitate
european, Ed. Bibliotheca, Trgovite, 2007.
3
Ibidem. ntre acestea, un rol important n conturarea principiilor ce vor sta la baza construciei
europene de mai trziu l-au avut proiectele promovate n perioada interbelic de ctre Richard
Coudenhove - Kalergi (care propunea, n Proiectul de Pact Pan-european prezentat n cadrul
Congresului de la Viena din 1926, crearea unei federaii a statelor europene fondat pe abandonul de
suveranitate consimit de statele membre) sau Aristide Briand (care, n Memorandumul prezentat
Societii Naiunilor la 1 mai 1930, avea n vedere crearea unei legturi federale ntre statele
europene, a unei federaii fondate pe ideea de uniune i nu de unitate, n care s nu se aduc
atingere suveranitii nici uneia dintre naiunile care ar putea face parte din aceast asociaie).
Elementul comun al tuturor acestor proiecte, cel pe care se va fonda viitoarea construcie
european, va fi ideea de solidaritate a statelor europene. A se vedea, D. Hamon, I. S. Keller,
Fondaments et etapes de la construction europeenne, PUF, Paris, 1997, p. 83 i urm.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

15

ideilor de unitate european, de realizare a unei uniti economice, politice i


instituionale a statelor continentului european este un proces relativ recent.
Abia dup cel de-al Doilea Rzboi Mondial se poate vorbi de trecerea de la
proiectele de uniune european la realizri efective n acest domeniu. Va trebui s
vin acest conflict devastator pentru ca Europa s devin contient de divizarea i
de neputina ei, pentru a se convinge de necesitatea organizrii sale.1
2. Contextul european la sfritul celui de-al Doilea Rzboi Mondial
Dup 1947, Europa va cunoate un proces istoric de organizare intern,
conceput ca instrument de formare a unei proprii identiti, de rezolvare a
secularelor ei probleme i apt s asigure o mai bun aprare a intereselor sale n
lume dup rzboi2. Europa va deveni primul model n istorie de asociaie de state
care au decis s colaboreze i s acioneze pentru un interes comun. Aceast
asociaie liber aleas marcheaz o ruptur fundamental n istoria Europei, care,
timp de mai multe secole, a fost constant un cmp de btlie ntre marile puteri
rivaliznd pentru a-i asigura hegemonia, fie c au fcut-o n numele intereselor
economice, al unei ideologii religioase sau politice. Este, de asemenea, pentru
prima dat n istorie cnd se concepe orientarea spre o cale federal dup eecul
diverselor soluii confederale.
Modificrile radicale ce se nregistreaz n raporturile de for n timpul i
dup cel de-al Doilea Rzboi Mondial au fcut posibile aceste realizri3. Astfel, la
sfritul rzboiului Europa era devastat, ntr-o stare de declin politic i economic,
frmiat n numeroase state i divizat ntre dou grupuri de interese: cele ale
SUA, care doreau revirimentul rapid al statelor vestice i punerea bazelor unei
aliane atlantice pentru a stopa expansiunea comunismului sovietic, i interesele
URSS, care dorea extinderea influenei sale i n vestul Europei. Aceast rivalitate
dintre SUA i URSS a dat natere la ceea ce s-a numit Rzboiul Rece, i care,
timp de cteva decenii, a divizat Europa n dou tabere, crend dou spaii
regionale europene, corespunznd viziunilor strategice ale celor dou super-puteri.
Pentru unitatea Europei de Vest, Rzboiul Rece a avut o influen pozitiv:
a simplificat dezbaterile asupra viitorului su i a determinat apropierea statelor
vestice.
1

Ch. Zorgbibe, Histoire de la construction europenne, 2e ed., Ed. PUF, Paris, 1997, p. 7.
R. M. de la Guardia, G. Perez Sanchez (coord.), Historia de la integracion europea, Ariel,
Barcelona, 2001, p. 57.
3
Dealtfel, nc din timpul rzboiului se relanseaz interesul pentru realizarea unei viitoare uniti a
Europei. Susinut cu ardoare de ctre micrile de rezisten, ideea unei Europe unite apare i n
discursurile unor oameni politici importani ai vremii. Astfel, avertiznd asupra gravitii situaiei i
fcnd apel la unitatea naiunilor occidentale, Winston Churchill arta nc din 1946 c Europa mai
poate spera s joace un rol important pe plan mondial numai dac se unific (pentru o expunere de
ansamblu asupra poziiei lui Churchill fa de problematica unitii europene, a se vedea N. Rose,
Churchill. O via de rebel, Ed. All, Bucureti, 1988).
2

16

Drept instituional al Uniunii Europene

ncercnd s reconstruiasc ntre ele o solidaritate afirmat destul de firav n


perioada anterioar, ns grav afectat de rzboi, naiunile occidentale au adus n
centrul dezbaterilor lor publice problematica integrrii regionale. Axat pe
convenirea unui proiect care s susin reconstrucia vestului Europei, aceasta
avea o tripl finalitate: reconstrucia economic, prezervarea pcii i reafirmarea
rolului su n lume.
Contiente de necesitatea coalizrii lor pentru ca, mpreun, s reueasc s
pun pe picioare economia european, s pun bazele stabilitii i progresului,
statele Europei Occidentale au neles n acelai timp c reconstrucia lor,
modernizarea i industrializarea, erau posibile numai prin asocierea cu alte state.
Unitatea statelor europene era necesar, pe de alt parte, pentru a face fa
expansiunii sovietice, dar i pentru a contracara o ntrire prea mare a influenei
americane n zona european. Un al treilea argument n favoarea coalizrii statelor
europene l constituia preocuparea de a preveni orice posibilitate ca Germania s
provoace un alt rzboi. Strategia aleas n acest scop a fost impulsionarea
dezvoltrii economice a Germaniei pentru ca aceasta s reziste expansiunii
comunismului, cu asigurarea unei legturi puternice, a unei interdependene
economice i militare ntre Germania i celelalte ri vestice, astfel nct un nou
rzboi s fie imposibil de declanat.
ntr-o prim faz, unitatea european era gndit ca o regrupare n jurul
nucleului franco-german sau n jurul Benelux-ului1, ns treptat, mai ales n
contextul evenimentelor din 1948 (lovitura de stat de la Praga, din aprilie 1948 i
blocada terestr a Berlinului, din iunie 1948), guvernele Europei Occidentale se
apropie din ce n ce mai mult de protectorul lor american2. n faa ameninrii pe
care o reprezenta opoziia Est-Vest pentru Europa Occidental, aceasta era
vulnerabil, avnd nevoie de asistena i protecia Statelor Unite ale Americii3.
Dac n ceea ce privete necesitatea unificrii Europei consensul era deplin n
rndul statelor Vestice, nu acelai lucru se poate spune n ceea ce privete calea de
urmat pentru realizarea acesteia. Dei vechiul sistem al naionalismelor
concurente i-a dovedit limitele cu ocazia recentului conflict, ducnd la scindarea
ideologic a Europei, puine erau statele pregtite s renune la o parte a
prerogativelor care reveneau n mod tradiional statului naional i s accepte o
1

Uniune vamal creat la 29 octombrie 1947 ntre Belgia, Olanda i Luxemburg.


N. Pun, A. C. Pun, G. Ciceo, R. Albu-Comnescu, Finalitatea Europei, Editura Fundaiei
pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2005, p. 192.
3
Impulsionarea construciei Europei Occidentale a fost astfel dat din exterior, de ctre Statele
Unite ale Americii, care se erijeaz n mare protector al acestora, fcndu-le s neleag situaia
grea n care se afl i beneficiile unei cooperri n vederea reconstruciei economiilor lor, iar dup
aceea, n condiiile Rzboiului Rece, necesitatea reorganizrii aprrii lor - Ch. Zorgbibe, op. cit.,
p. 15.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

17

formul avansat de cooperare1. Aceasta din urm era mai degrab apanajul
elitelor intelectuale, a mediilor tiinifice, universitare, etc., care ncercau s
propun alternative la statul naional, considerat principala surs de conflict. La
acest nivel exista convingerea c disiparea puterii acestuia i alocarea ei pe mai
multe niveluri de autoritate, interconectate ntre ele n cadrul unui stat federal
multinaional, ar fi cea mai bun cale de garantare a pcii continentale2.
Ideea federalist, dei foarte prezent n dezbaterile politice, nu s-a impus,
iar abordarea tradiional, interguvernametal (constnd ntr-o cooperare n care
fiecare stat i pstreaz suveranitatea, nu exist transfer de competene, iar
decizia este luat prin consens, neavnd for juridic sau obligativitate), n
pofida unor evidente neajunsuri, a oferit instrumentul pentru satisfacerea nevoii
de cooperare regional ntr-un moment n care o alt cale nu era convenit.
Ideea european astfel cum s-a conturat ea n primii ani dup rzboi este un
produs al circumstanelor3. Ea nu vine neaprat din contientizarea unei
identiti comune, ci din nevoia de a stopa comunismul sau de a gestiona ajutorul
american pentru redresarea economiei europene. Unitatea european apare astfel
ca o noiune exclusivist, ndreptat mai degrab mpotriva unor pericole externe,
i mai puin -i trage seva din identificarea unui obiectiv pan-european la care toi
pot adera. Denumit n doctrin primvara Europei, aceast perioad va marca
concretizarea pentru prima dat a voinei europene prin instituii i principii
solemn afirmate4.
3. nfiinarea primelor organizaii europene
Imperativul legat de redresarea Europei post-conflict determin, aadar, i
relansarea ideii unitii europene i, n acest context, se pun bazele unor
organizaii europene de cooperare n domeniile economic, militar i politic.
a) Organizaii economice. Ca organizaie economic, a fost creat
Organizaia European de Cooperare Economic (OECE), prin Tratatul de la
Paris din 16 aprilie 1948. nfiinat pentru a gestiona i distribui ntre statele
membre5 ajutoarele destinate reconstruciei Europei acordate de SUA prin
1

C. Mtuescu, op. cit., p. 49.


N. Pun, A.C. Pun, G. Ciceo, R. Albu-Comnescu, op. cit., p. 205.
3
L. Cartou, .a., op. cit., p. 39.
4
D. Hamon, I. S. Keller, op. cit., p. 101.
5
Ca urmare a refuzului URSS de a accepta propunerea american, aceasta devine o organizaie a
statelor occidentale. Tratatul din 1948 a fost semnat de 16 state: Austria, Belgia, Danemarca,
Frana, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Luxemburg, Norvegia, Olanda, Portugalia, Marea Britanie,
Suedia, Elveia i Turcia. Ulterior, n OECE sunt admise RFG (1955) i Spania (1959).
2

18

Drept instituional al Uniunii Europene


1

Planul Marshall , OECE este fondat pe o cooperare strict interguvernamental (fiind respins propunerea Franei ca organizaia s beneficieze de o
anumit autonomie n raport cu guvernele statelor membre). Ea are ns i rolul
de a coordona politicile economice naionale, contribuind la crearea unui
sistem multilateral de pli (prin propunerea de nfiinare a unei Uniuni
Europene de Pli), la liberalizarea schimburilor i eliminarea restriciilor
cantitative. Mai mult dect att, experiena de lucru n cadrul OECE a permis
dezvoltarea unei culturi a consultrii la toate nivelurile ntre statele membre,
crendu-se, n acest mod, obinuina de cooperare i de reflecie depind
cadrul naional, pe care se va cldi cooperrile viitoare.
Planul Marshall a contribuit, fr ndoial, n mod direct, la ameliorarea
situaiei statelor europene care, cu ajutor american, au reuit s depeasc n scurt
timp nivelul mediu de dezvoltare de dinainte de rzboi. n 1960 statele membre
ale OECE, SUA i Canada au convenit s extind cmpul de aciune al
organizaiei, oferind ajutor pentru dezvoltarea rilor lumii a treia. OECE devine
astfel Organizaia Economic de Cooperare i Dezvoltare (OECD), la care SUA i
Canada au aderat n acelai an, n urmtorii ani devenind membre Japonia,
Australia i alte ri.
n aceai perioad, n partea Estic a continentului a fost nfiinat CAER
(Consiliul de Ajutor Economic Reciproc)2, organizaie similar OECE, prin care
sateliii Moscovei puteau primi ajutor rusesc, avnd ca obiectiv subsidiar
coordonarea politicilor economice ale rilor din cadrul blocului sovietic.
b) Organizaii militare. Dac din punct de vedere economic, prin crearea
OECE se puneau bazele redresrii Europei, din punctul de vedere al securitii
sale aceasta era vulnerabil i politica agresiv dus de URSS nu fcea dect s le
sporeasc temerile. Era evident c din punct de vedere militar Europa Occidental
nu putea face fa pericolului unei invazii sovietice sau unei rentriri a
Germaniei. Sub aceste auspicii se pun bazele cooperrii militare, iniial ca o
continuare a unor aliane din timpul rzboiului. De teama repetrii unei istorii nc
proaspete n memoria colectiv, aceste aliane, destinate s asigure securitatea
colectiv a prilor, sunt ndreptate n principal mpotriva pericolului german.
Astfel, la 4 martie 1947 se semneaz la Dunkerque Tratatul de Alian i
Asisten Mutual mpotriva unei eventuale agresiuni germane n viitor, ncheiat
ntre Frana i Marea Britanie.
1

Interesate de reconstrucia Europei, SUA au propus statelor europene, prin voce secretarului de
stat, generalul Marshall (cu ocazia unui discurs inut la Universitatea Harvard, la 5 iunie 1947),
un plan de ajutor economic al acestora, cernd ca programul s fie administrat de ctre o
organizaie.
2
Statele membre erau URSS, Polonia, Ungaria, Romnia, Cehoslovacia, Bulgaria, Albania, RDG.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

19

n 1949 (4 aprilie) a fost nfiinat, prin Tratatul de la Washington,


Organizaia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), pact militar ntre
principalele state necomuniste din Europa, SUA i Canada, care instituia un
sistem de securitate comun. n martie 1951, URSS adreseaz statelor membre o
cerere de aderare la NATO. Aceast cerere este respins i, mai mult, n 1955
Germania este primit n Alian. n aceste condiii, URSS nfiineaz, la 14 mai
1955, Organizaia Tratatului de la Varovia, la care particip Albania, Bulgaria,
Cehoslovacia, Republica Democrat German, Polonia, Romnia, Ungaria i
URSS.
n scopul ntririi cooperrii ntre statele vest-europene n domeniul
securitii a fost nfiinat n 1954, prin Tratatul de la Bruxelles, Uniunea Europei
Occidentale (UEO), format din Marea Britanie, Frana, Belgia, Olanda i
Luxemburg, la care au aderat ulterior Germania, Spania, Portugalia i Grecia1.
c) Organizaii politice. n ceea ce privete cooperarea politic, pe baza ideilor
cu privire la necesitatea crerii unor State Unite ale Europei, promovate de
Churchill, ia natere un amplu curent de opinie n favoarea unei uniuni politice
europene2. ntre cele dou opiuni care sunt puse n discuie cu privire la
modalitatea practic de unificare - cea a unei organizaii supranaionale (federaii)
n cadrul creia statele membre s-i uneasc unele din drepturile lor suverane3 i
cea a unei organizaii internaionale de cooperare interguvernamental4, au
ctig de cauz susintorii metodei interguvernamentale. La 5 mai 1949, se
semneaz la Londra, de ctre zece state5, Tratatul Instituind Consiliul Europei6.
Consiliul Europei este prima instituie politic ntre europeni al crei obiectiv este
realizarea unei uniuni mai strnse ntre membrii si n vederea salvgardrii i
promovrii ideilor i principiilor ce reprezint patrimoniul lor comun i al
favorizrii progresului economic i social. I se recunoate Consiliului Europei o
larg palet de competene, putnd interveni n domeniile economic, social,
cultural, tiinific, juridic, administrativ i etnic, precum i n ceea ce privete
drepturile i libertile fundamentale ale omului. Fiind rezultat al unui compromis,
mijloacele sale de aciune sunt ns extrem de limitate, ele constnd n:
examinarea problemelor, ncheierea de acorduri, adoptarea unor aciuni comune.
1

Prin intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht, la 1 noiembrie 1993, UEO a devenit parte
integrant a dezvoltrii Uniunii Europene, fiind definit bra narmat al UE i pilon european al
NATO.
2
A se vedea n acest sens Constana Mtuescu, op. cit., p. 61 i urm.
3
Idee susinut de Frana i Belgia.
4
Marea Britanie, n principal, era cea care se pronuna pentru o cooperare cu respectarea integral a
suveranitii naionale.
5
Marea Britanie, Frana, Belgia, Olanda, Luxemburg, Italia, Irlanda, Danemarca, Norvegia i Suedia.
6
Tratatul va intra n vigoare la 3 august 1949.

20

Drept instituional al Uniunii Europene

For de cooperare interparlamentar, Consiliul Europei este totodat i un


instrument de armonizare a sistemelor juridice naionale. Organele sale sunt:
Adunarea Parlamentar (prima adunare parlamentar internaional din istorie),
compus din parlamentari naionali, care voteaz rezoluii, Comitetul de Minitrii,
organ de decizie format din minitrii de externe ai statelor membre, care decid
prin vot unanim; Congresul Puterilor Regionale i Locale, ce reprezint i
promoveaz interesele democraiei locale i Secretariatul General, ce asigur
asistena tehnic.
n cadrul Consiliului Europei au fost adoptate peste 200 de convenii, ntre
care se detaeaz Convenia european pentru protecia drepturilor omului,
adoptat la 4 noiembrie 1950, prin care se creeaz (pentru asigurarea unui nivel
minim de respectare a drepturilor omului) Curtea European a Drepturilor
Omului, organism care urmrete aplicarea ei.
Dac iniial Consiliul Europei a avut zece membrii, el reunete n prezent
peste patruzeci de state, cuprinznd majoritatea rilor europene. Dup 1990,
Consiliul Europei a devenit una dintre principalele structuri de primire a noilor
democraii din Europa Central i de Est, aprute ca urmare a cderii
comunismului (printre care i Romnia, care este membr cu drepturi depline din
1993). Toate statele membre ale Uniunii Europene sunt i membre ale Consiliului
Europei.
Considerat un rezultat modest al micrilor de unitate european (nc din
august 1949 naintndu-se o serie de propuneri de modificare a statutului su),
Consiliul Europei are ns meritul de fi reprezentat un laborator de idei pentru
unitatea european1, pregtind terenul pentru tentative mai ndrznee de realizare
a unitii europene, care nu vor ntrzia s apar. El marcheaz prima tentativ
reuit viznd realizarea unei Europe europene, fondat de europeni i pentru
europeni2.
Era evident ns c a construi Europa cu metodele secolului XIX nu era un
demers care s reziste, cu att mai mult cu ct opiunile celui mai puternic curent
de opinie manifestat n aceast perioad, cel federalist, nu erau satisfcute prin
crearea Consiliului Europei. Europa avea nevoie de instituii puternice, capabile s
ia iniiativa i s pun n funciune resorturile unitii europene3.

R. Girault (coord.), Identitate i contiin european n sec. al XX-lea, (traducere n limba


romn), Editura Curtea Veche, 2004, p. 129.
2
N. Ecobescu, M. Nielea, Manualul Consiliului Europei, Bucureti, 2006, p. 31.
3
C. Mtuescu, op. cit., p. 67.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

Seciunea a 2-a

21

COMUNITILE EUROPENE

1. Constituirea Comunitilor
1.1. Debutul construciei europene - Planul Schuman de integrare
european
Cooperarea european ale crei baze au fost puse dup rzboi consta ntr-o
serie de organizaii internaionale sectoriale, cu vocaii diferite, care nu aveau ns
posibilitatea s asigure concentrarea dezvoltrii economice a statelor din Europa
de Vest, n condiiile emergenei celor dou puteri mondiale, SUA i URSS. n
plus, la nivel politic Europa se lansase deja ntr-un efort comun de gsire a celor
mai convenabile i eficiente metode de unificare politic care s le readuc n
primul plan al scenei politice internaionale. Chiar dac prin crearea Consiliului
Europei ntre cele dou opiuni n jurul crora s-au purtat negocierile - metoda
supranaional, susinut de francezi, i cea interguvernamental, promovat de
englezi, ultima a avut mai degrab ctig de cauz, opiunea supranaional nu a
ncetat s ctige adepi. Nu n ultimul rnd, statele europene, presate de SUA s
ridice restriciile impuse Germaniei (renarmarea acesteia devenind esenial
pentru americani n contextul Rzboiului Rece), neleg c integrarea Germaniei
Occidentale ntr-o organizaie european mai eficace dect OECE sau Consiliul
Europei era singura soluie pentru a o putea controla.
Era evident c, n faa attor provocri, ncercrile de integrare politic i
economic a rilor europene avnd la baz metoda interguvernamental erau
puin eficiente, i se impunea o alt abordare a cooperrii europene. ntr-un
context mondial ce a suferit mutaii profunde, unificarea Europei devine, nc
odat, obiectivul prioritar al unei Europe Occidentale n declin, necesar nu doar
pentru prevenirea conflictelor dintre statele europene, ci pentru aprarea
intereselor lor comune n faa marilor probleme cu care se confrunt omenirea.
Era necesar instituirea unui mecanism efectiv de coordonare economic i
politic a statelor europene, a unei construcii supranaionale care s amplifice
cooperarea acestora.
Declaraia ministrului francez al afacerilor europene, Robert Schuman1, de la
9 mai 19501, este momentul care marcheaz debutul construciei europene, fcnd
1

Acesta fusese nsrcinat, n primvara anului 1950, de ctre omologii si american i britanic cu
elaborarea unui plan de reintegrare a Germaniei de Vest n comunitatea statelor occidentale.

22

Drept instituional al Uniunii Europene

trecerea de la abordarea interguvernamental a cooperrii statelor europene la


abordarea comunitar, supranaional. Ea propune o nou form de cooperare
integrarea, bazat pe principiul conform cruia statele renun la o parte din
suveranitatea lor pe care o deleg unui organism internaional specializat, cu
prerogative decizionale n domeniul su de specializare i cu personalitate juridic
distinct de cea a statelor membre i superioar acestora. Acest transfer de
responsabilitate de la state ctre instituii supranaionale presupune o anumit
limitare a suveranitii naionale, statele membre nemaiputnd s acioneze liber,
independent, n domeniul n care a avut loc acest transfer, aceast cedare de
competene.
Concepie a lui Jean Monnet2, ns asumat public de Robert Schuman,
Declaraia Schuman sau Planul Schuman de integrare european propune un
federalism sectorial i limitat la chestiuni tehnice3, pornind de la ideea c
unitatea Europei nu se poate realiza dintr-o dat, ci n etape, ea trebuie cultivat,
crendu-se n primul rnd, o solidaritate de fapt a statelor europene. Avnd n
vedere trei imperative fundamentale: limitarea domeniilor colaborrii la sectoare
specifice, introducerea unui mecanism de luare a deciziilor n comun i
necesitatea unor transformri radicale ale diplomaiei tradiionale, propunerea
Schuman - Monnet vine cu o soluie realist i eficient - punerea n comun a
industriilor carbonifere i siderurgice4 ale Franei i Germaniei i plasarea lor
sub autoritatea unei singure organizaii puternice i independente n deciziile
sale fa de statele membre. Aceast organizaie era deschis participrii i altor
state europene.
Dou elemente importante dau originalitate Planului Schuman. Este vorba, n
primul rnd, de faptul c polul crbune-oel nu constituie dect prima etap a unui
proces de integrare mai larg, avndu-se n vedere ca, prin integrarea i a altor
domenii, s se ajung la o comunitate economic general, n final chiar la o
1

n 1985, ziua de 9 mai a fost declarat Ziua Europei i este srbtorit pe ntreg teritoriul Uniunii
Europene.
2
Comisar general al Planului de Modernizare i Echipament din Frana, Jean Monnet avea o vast
experien internaional: angajat al Ministerului Comerului n timpul Primului Rzboi Mondial (a
asigurat organizarea comun a structurilor de aprovizionare pentru Forele Aliate), prim secretar
general al Societii Naiunilor dup rzboi, bancher pe Wal Street, dar i n China, consilier al
preedintelui Roosevelt, arhitect al programului militar american i reprezentant al intereselor
americane n Europa, iniiator al unui plan de uniune franco-britanic, prezentat n 1940, dar
respins de guvernul francez.
3
J.L. Sauron, Cours dinstitutions europnne. Le puzzle europnne, 2.e edition, Gualiro, Paris,
2004, p. 36.
4
Sectoare de baz ale economiei europene, industria de oel i cea de crbune se confruntau cu o
criz, fie de supraproductie (oelul), fie cu o penurie (crbunele). n acelai timp, aceste industrii
ofereau materia prim pentru industria de aprare iar prin controlul asupra acestora era controlat, de
fapt, renarmarea Germaniei. Cum principalul bazin carbonifer i siderurgic era reprezentat de
regiunile Saar i Ruhr, vechi obiect de disput ntre Frana i Germania, se avea n vedere i
nlturarea unei situaii opoziiei seculare dintre cele dou ri.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

23

veritabil Federaie european (preconizat n chiar textul proiectului). Astfel,


punerea n comun a produciei urma s asigure stabilirea imediat a bazelor
comune de dezvoltare economic, prima etap a Federaiei Europene i
schimbarea destinului acestor regiuni mult timp dedicate fabricrii de arme, crora
tot ele le cdeau apoi constant victime.
n al doilea rnd, aspectul cel mai original i esenial al proiectului const n
preconizarea crerii unei autoriti supranaionale independente, dotate cu puteri
reale n domeniile comunitare astfel create1.
ntre cele dou opiuni care i disputau supremaia, confederal i federal,
fondatorii construciei europene au gsit astfel liantul, elementul de continuitate metoda funcionalist. Nscut din nelegerea imposibilitii iniierii unei
integrri directe i exclusive a elementelor politice, aceasta presupune integrarea
politicului prin economic. Altfel spus, obiectivul imediat era integrarea economic
progresiv (cu pai mruni), ntr-un model de cooperare care s permit
accentuarea interdependenelor i dezvoltarea solidaritii, i care s fac posibil
obiectivul ultim uniunea politic. Aadar, integrarea european a fost gndit
nc de la nceput ca un proces evolutiv, adaptat continuu la nevoile ce vor aprea
pe parcurs i la dorinele exprimate de statele membre de a avansa ntr-o direcie
sau alta. Fiecare evoluie n sensul integrrii urma s antreneze alte evoluii
(efectul de angrenaj sau spill over).
Chiar dac evoluia ulterioar a dovedit c uniunea politic nu decurge automat
din solidaritatea economic2, metoda de integrare european propus (metoda
comunitar) este inovatoare i progresist. Ea a pus la dispoziia statelor o form
pragmatic de colaborare care a stat la baza unui proces complex de unificare
progresiv a acestora.
1.2. Comunitatea European a Crbunelui i Oelului
Organizaia care se prefigura n Declaraia Schuman nu se limita la Frana i
Germania, ci era deschis participrii i a altor state europene. Invitaiei franceze,
devenit franco-german urmare a acceptrii ei de ctre cancelarul Konrad
Adenauer, i rspund afirmativ, cu diverse grade de entuziasm, patru alte state ale
continentului: Italia, Belgia, Olanda i Luxemburg. ntre aceste state se ncheie la
Paris, la 18 aprilie 19513, Tratatul instituind Comunitatea European a
1

D. Hamon, I.S. Keller, op. cit., p. 115.


A. Groza, Uniunea European. Drept instituional, Ed. C. H. Beck, 2008, p. 6; C. Mtuescu,
op. cit., p. 260 i urm.
3
Dup negocieri destul de dificile, desfurate n cadrul unei conferine interguvernamentale
deschise la Paris, la 20 iunie 1950, i ncheiate n toamna aceluiai an, n cursul crora s-a reuit
pstrarea elementelor eseniale ale Planului Schuman.
2

24

Drept instituional al Uniunii Europene

Crbunelui i Oelului (CECO). Tratatul intr n vigoare la 25 iulie 1952, fiind


ncheiat pentru o perioad de 50 de ani1.
Prin acest tratat ia natere o organizaie internaional atipic, constituit
dintr-un numr relativ mic de state (doar ase state consimind abandonul de
suveranitate pe care l presupunea participarea la aceast organizaie), dar dotat
cu organe supranaionale avnd competene limitate la anumite domenii, ns
beneficiind n aceste domenii de puterea de a lua decizii i de a le impune statelor
membre.2
Prin Tratatul instituind CECO se pun bazele unei piee comune a crbunelui
i oelului, care presupune nlturarea taxelor vamale i a restriciilor cantitative
de la libera circulaie a acestor produse, interdicia msurilor discriminatorii i a
subveniilor sau ajutoarelor acordate de ctre state, o pia dominat de principiul
liberei concurene. CECO va controla procesul de aprovizionare i va fixa
preurile.
Potrivit art. 3 din Tratat, obiectivele CECO erau: s vegheze la regularizarea
aprovizionrii; s asigure egalitatea accesului la sursele de producie; s vegheze
la fixarea unor preuri la cel mai mic nivel posibil; s mbunteasc capacitatea
i calitatea produciei i s promoveze o politic de exploatare raional a
resurselor naturale, s mbunteasc condiiile de munc i de via ale
lucrtorilor; s stimuleze dezvoltarea schimburilor internaionale reciproce.
Realizarea pieei unice se va face progresiv, pentru a permite adaptarea
instituiilor naionale la noile condiii. Dup o perioad pregtitoare, n cursul
creia se organizeaz instituiile, i care se ncheie la nceputul anului 1953, i una
de tranziie, la 10 februarie 1953 este deschis piaa comun pentru crbune,
minereu i fier vechi, iar pe 1 mai 1953 i pentru oel.
Caracterul supranaional al Comunitii este dat de structura sa
instituional. Organul dotat cu principalele puteri de decizie i gestiune este
nalta Autoritate3, beneficiind de autonomie fa de guvernele statelor membre.
Aceasta este compus din nou membrii, persoane independente desemnate de
comun acord de ctre guvernele statelor membre n considerarea competenelor
lor personale i exercitndu-i funcia n total independen, n interesul general
al Comunitii. Acestea nu trebuie s solicite i nici s accepte instruciuni de la
vreun guvern sau organism. nalta Autoritate emite, n domeniile sale de
competen, decizii care sunt obligatorii pentru statele membre, direct aplicabile
pe teritoriul acestora. Independent din punct de vedere financiar (n principal prin
1

n 2002, Tratatul CECO a expirat. Printr-un protocol anex la Tratatul de la Nisa din 26 februarie
2001 se prevede c toate elementele de patrimoniu activ i pasiv al CECO, care vor exista la
23 iulie 2002, sunt transferate Comunitii Europene ncepnd cu 24 iulie 2002, crbunele i oelul
pierzndu-i astfel regimul lor particular.
2
L. Cartou, op. cit., p. 42.
3
Sediu acesteia a fost stabilit iniial la Luxemburg. Jean Monnet a fost primul preedinte al naltei
Autoriti.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

25

perceperea unei taxe de maxim 1% asupra cifrei de afaceri ntreprinderilor din


sectorul crbune-oel), aceasta avea propriul capital, putnd s ofere mprumuturi
i garanii firmelor.
Alturi de nalta Autoritate, Tratatul creeaz alte trei instituii:
- Consiliul de Minitri, nfiinat la iniiativa Benelux-ului, organ
interguvernamental compus dintr-un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui
stat membru (ministrul afacerilor externe, de finane, al economiei sau al
industriei), acesta are sarcina de a armoniza aciunea naltei Autoriti cu cea a
celor ase guverne1. Pentru deciziile importante ale naltei Autoriti, el i d
avizul conform, hotrnd cu unanimitate pentru chestiuni fundamentale i cu
majoritate n celelalte cazuri.
- Adunarea Comun, reprezentnd popoarele statelor membre, format din
parlamentari desemnai de ctre parlamentele naionale2. Cu competene limitate
la exercitarea unui control politic asupra naltei Autoriti, aceasta nu dispune de
puteri legislative sau bugetare. Ea discut raportul general anual supus de nalta
Autoritate i poate, n anumite condiii, s adopte o moiune de cenzur oblignd
membrii naltei Autoriti s demisioneze.
- Curtea de Justiie, organ jurisdicional format din apte judectori desemnai
de comun acord de ctre guverne, dar independeni n aciunea lor fa de acestea,
avnd sarcina de a veghea la interpretarea i aplicarea Tratatului i a
reglementrilor i deciziilor adoptate de nalta Autoritate. n exercitarea acestor
atribuii ea traneaz diferendele i poate anula o decizie.
Alturi de aceste patru instituii se nfiineaz un Comitet Consultativ,
reprezentnd productorii, lucrtorii, comercianii i consumatorii, care nu
beneficiaz ns de competene.
Principiile care stau la baza edificiului comunitar astfel construit, i care vor
direciona ntreaga evoluie a integrrii, sunt sintetizate n doctrin astfel3:
- superioritatea instituiilor, prin aplicarea n relaiile internaionale a
principiilor de egalitate, arbitraj i de conciliere, principii fundamentale pentru
orice sistem democratic;
- independena instituiilor comunitare, care trebuiau s dispun de o
autoritate proprie;
- cooperarea ntre instituii, prin constituirea unui sistem n care instituiei
supranaionale i se adaug alte trei instituii, unde s fie reprezentate i interesele
statelor membre, raporturile dintre acestea bazndu-se pe principiul cooperrii i
nu al subordonrii;
- egalitatea ntre statele membre, care, potrivit lui J. Monnet, era singura care
putea duce la crearea unei noi mentaliti i pe baza cruia s-au stabilit relaiile
1

M.T. Bitsch, op. cit., p. 74


Aceasta era compus din 78 de membrii cte 18 pentru Frana, Germania i Italia, cte 9 pentru
Belgia i Olanda i 4 pentru Luxemburg.
3
P. Fontaine, Une ide neuve pour lEurope, C.E, 2000, p.18.
2

26

Drept instituional al Uniunii Europene

dintre Frana i Germania (n ceea ce privete voturile n Consiliu, n Adunare i


n celelalte instituii).
Tratatul CECO poate fi considerat un act de ncredere ntre Frana i
Germania, o ncercare de depire a confruntrii i tensiunii din trecut i un act de
credin ntr-un viitor comun1.
Prin nfiinarea acestei organizaii europene care, dei cu caracter sectorial,
reprezenta o form nou de structur interstatal, s-a creat un precedent
instituional de o deosebit importan. Aducnd, n primii ani, numeroase
beneficii economice, sociale i politice, rolul CECO se va reduce treptat, pe
fondul unei supraproducii aprute n sectorul carbonifer, al declinului puterii
economice a crbunelui i oelului n raport cu petrolul i al rezistenei
ntmpinate din partea mediilor profesionale naionale.
1.3. Eecul Comunitii Europene de Aprare
Dup crearea CECO, n contextul internaional marcat de izbucnirea
rzboiului din Coreea i escaladarea tensiunilor ntre Est i Vest, a fost lansat
ideea unei colaborri militare la nivel european prin constituirea unei fore
europene comune de aprare (Comunitatea European pentru Aprare - CEA)2,
avnd ca scop asocierea Germaniei la acest proiect i mpiedicarea astfel a
formrii unei armate vest-germane de sine-stttoare. La 27 mai 1952 este semnat
la Paris, de ctre cele ase state membre ale CECO, Tratatul instituind
Comunitatea European de Aprare.
n acelai timp, considerndu-se c formarea unei armate europene impune
existena unei politici externe comune la nivel european, a fost conturat i un plan
de creare a unei Comuniti Politice Europene (CPE), o comunitate
supranaional n care s fie inserat aprarea comun.
Dei ratificat de toate cele ase state semnatare, Tratatul CEA este respins,
fr a fi dezbtut, la 30 august 1954, de ctre Adunarea naional a Franei.
Legislativul francez a apreciat c prin ratificarea acestuia s-ar fi asumat obligaii
supranaionale care lezau independena naional a Franei i fiina statului
francez lipsind statul francez de o armat proprie3.
Prin respingerea tratatului, CEA eueaz i odat cu ea se renun i la
proiectul Comunitii Politice Europene, fiind ndeprtat pentru mult timp
perspectiva unei Europe politice. Relansarea unificrii va opera, n urmtorii ani,
pe un teren strict economic. Integrarea politic, care potrivit Planului Schuman
trebuia s se adauge celei economice, este disociat astfel de aceasta.
1

Ibidem.
Propunerea a fost avansat de primul ministru francez, Rene Pleven, la 24 octombrie 1950.
3
D. Mazilu, Integrarea european. Drept comunitar i instituii europene, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2001, p. 39.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

1.4. Comunitatea Economic European


Energiei Atomice

27

i Comunitatea European a

Dup insuccesul CEA, ideea unificrii politice i militare este abandonat


pentru o lung perioad de timp, devenind evident c evoluia integrrii europene
nu era posibil, la acel moment, dect printr-o continuare a aciunilor de unificare
european n domeniul economic ncepute prin crearea CECO.
n urma Conferinei de la Messina a minitrilor de externe ai celor ase state
membre ale CECO, din iunie 1955, s-a ajuns la un acord n privina continurii
procesului de integrare economic prin realizarea unei integrri economice
generale fondat pe o uniune vamal i printr-o integrarea sectorial n domeniul
energiei atomice. Pe baza propunerilor naintate de comitetul de experi nfiinat n
acest scop i condus de primul ministru belgian Paul Henri Spaak, la 25 martie
1957 sunt semnate la Roma, de ctre cele ase ri membre ale CECO, Tratatele
de Instituire a Comunitii Economice Europene (CEE) i Comunitii Europene a
Energiei Atomice (CEEA sau Euratom). Dup ce au fost ratificate n cursul anului
1957, cele dou tratate vor intra n vigoare la 1 ianuarie 1958, pentru o durat
nelimitat.
Comunitatea Economic European este cea mai important dintre cele trei
comuniti, cea pe fundamentele creia se va construi n viitor edificiul european.
n preambulul Tratatului instituind CEE se reamintete finalitatea istoric i
politic a construciei europene - aprarea pcii i a libertii, nscriindu-se
hotrrea de a pune bazele unei uniuni fr ncetare mai strnse ntre popoarele
europene, eliminndu-se barierele care divizeaz Europa.
Obiectivul fundamental al Comunitii, aa cum este stabilit n art. 2 din
Tratat1, l constituie promovarea unei dezvoltri armonioase a activitilor
economice n ansamblul comunitii, o expansiune continu i echilibrat, o
stabilitate sporit, o ridicare accelerat a nivelului de via i relaii mai strnse
ntre statele pe care le reunete. Pentru realizarea acestui obiectiv, se prevedea
stabilirea unei piee comune i apropierea progresiv a politicilor economice.
Spre deosebire de celelalte comuniti cu caracter sectorial, CEE reprezint un
proiect de integrare economic global ce are n vedere toi factorii de producie.
Piaa comun implic dou aspecte eseniale:
- o uniune vamal n care taxele vamale i restriciile cantitative n comerul
dintre statele membre sunt eliminate, stabilindu-se un tarif vamal extern comun
pentru produsele provenite din statele tere. Mai important ns, aceast uniune se
bazeaz nu numai pe libertatea de circulaie a mrfurilor n regim de concuren
liber i loial, ci se prevede, de asemenea libertatea de circulaie a persoanelor,
a serviciilor i a capitalurilor;
1

Tratatele de la Roma instituind CEE i Euratom, Dalloz, Paris, 1992.

28

Drept instituional al Uniunii Europene

- stabilirea unor politici comune pentru agricultur, transporturi i comer,


politici coordonate n domeniile social sau fiscal i armonizarea politicilor
economice interne.
Aceast Pia Comun trebuia s se realizeze progresiv, n cursul unei
perioade tranzitorii de doisprezece ani, divizat n trei etape de ctre patru ani, pe
parcursul creia competenele se deplaseaz de la nivel statal ctre nivel
comunitar1.
n Tratatul CEE sunt nscrise, alturi de obiectivele economice, o serie de
preocupri sociale, pentru mbuntirea condiiilor de via i de munc. Se
prevede nfiinarea unui Fond Social European (FSE) destinat reconversiei
profesionale i creterii nivelului de trai, i a unei Bnci europene de investiii
(BEI), care poate acorda mprumuturi pentru a stimula dezvoltarea economic, n
special a regiunilor sau sectoarelor defavorizate. Att FSE ct i BEI depind de
contribuiile financiare ale statelor membre, nedispunnd, pentru nceput, de
resurse proprii.
Comunitatea European a Energiei Atomice (CEEA sau Euratom), a treia
comunitate european, are ca obiectiv crearea unei piee comune a energiei
atomice, contribuind la crearea i dezvoltarea industriilor nucleare, la creterea
nivelului de via n statele membre i la dezvoltarea schimburilor cu alte state2.
Se urmrea prin nfiinarea acestei Comuniti recuperarea decalajelor ce
despreau statele membre n domeniul industriei nucleare fa de alte state (SUA,
URSS, Marea Britanie) i, n acelai timp, evitarea ca industria german de profil
s se dezvolte independent3. Tratatul stabilea o pia comun caracterizat de
libera circulaie a materialelor nucleare de baz, a echipamentelor tehnice i a
minii de lucru, dezvoltarea n comun a cercetrilor (prin nfiinarea unui Centru
comun de cercetare), stabilirea unor norme uniforme de securitate, facilitarea i
coordonarea investiiilor i garantarea utilizrii panice a materialelor nucleare.
Pentru realizarea obiectivelor stabilite n Tratate, cele dou noi comuniti
europene erau dotate cu un sistem instituional inspirat din modelul CECO, ns
ntr-o formul mai puin evident supranaional4. Conferind instituiilor o
veritabil putere legislativ i nu doar competene de punere n aplicare, Tratatele
de la Roma transfer centrul de gravitate de la organul independent, supranaional
(nalta Autoritate, a crei denumire este nlocuit cu cea de Comisie, mai neutr),
spre organul interguvernamental (Consiliul de Minitri)
Fiecare dintre Comuniti avea propriul set de instituii.
- o Comisie (echivalent naltei Autoriti a CECO) care reprezint interesul
general, comunitar i ai crei membrii, numii de comun acord de ctre statele
1

J.L. Sauron, op. cit., p. 47.


Art. 1 din Tratatul CEEA, n Tratatele de la Roma instituind CEE i CEEA, Dalloz, Paris, 1992.
3
R.M. de la Guardia, G.P. Sanchez (coord.), op. cit., p. 95.
4
G. Isaac, M. Blanquet, Droit general de lUnion Europeenne, 10e edition, Dalloz, Paris, 2012,
p. 4.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

29

membre, sunt independeni fa de guvernele lor1. Ea este dotat cu atribuii att


n domeniul executiv, ct i n cel legislativ, dispunnd, n primul rnd, de un
important rol de iniiativ legislativ;
- un Consiliu, care reprezint interesele statelor membre, format din cte un
reprezentant la nivel ministerial al fiecruia dintre acestea. Acestei instituii
reprezentative a statelor membre i se atribuie importante competene decizionale
i de coordonare a politicilor economice, tratatele de la Roma fcnd din Consiliu
centrul de gravitaie al sistemului instituional. El poate adopta acte obligatorii,
care se impun statelor membre: regulamente, cu caracter general, direct aplicabile
n fiecare stat membru, sau directive, prin care se stabilete n sarcina statelor
obiectivele de atins, mijloacele rmnnd la alegerea acestora. Hotrrile erau
luate, la nceputul perioadei tranzitorii, cu unanimitate (fiecare stat dispunnd
astfel de un drept de veto), urmnd ca, n cea de-a treia etap, aceasta s fie
nlocuit n multe domenii cu votul cu majoritate;
- o Adunare parlamentar, format din reprezentani ai popoarelor statelor
membre, desemnai de ctre parlamentele naionale. Tratatele institutive atribuiau
acestei instituii puine puteri, limitate la elaborarea de avize consultative, n
anumite domenii, i la exercitarea unui anumit control politic asupra Comisiei.
Adunarea cuprindea 142 de membrii, repartizai astfel: 36 pentru fiecare din
statele mari (Frana, Germania, Italia), 14 pentru Belgia i Olanda i 6 pentru
Luxemburg. n 1962, aceasta decide s-i schimbe denumirea n aceea de
Parlament European i aceast denumire va fi utilizat, n practic, pn la
recunoaterea ei formal prin Actul Unic European;
- o Curte de Justiie, compus din judectori independeni, care garanta
respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor.
Existena unui set de instituii separate pentru cele trei Comuniti era ns
contraproductiv i ineficient. De aceea, odat cu semnarea Tratatelor de la
Roma, a fost semnat i Convenia relativ la anumite instituii comune ale
Comunitilor Europene, prin care cele trei Comuniti au fost dotate cu o
Adunare Parlamentar i cu o Curte de Justiie comune, iar CEE i CEEA i cu
un Comitet economic i social comun.
Unificarea instituional s-a definitivat n 1965, prin semnarea Tratatului de
fuziune a executivelor2, care a instituit o Comisie unic a Comunitilor Europene
(format din fuziunea naltei Autoriti cu Comisia CEE i CEEA) i un Consiliu
unic (ce a nlocuit cele trei Consilii de Minitri).
Aceast fuziune a fost numai una instituional, cele trei comuniti rmnnd
distincte din punct de vedere juridic, prevederile referitoare la funcionarea i
atribuiile lor rmnnd neschimbate.
1

Comisia CEE era format din 9 membrii (2 resortisani ai fiecruia dintre cele trei state mari i
cte unul pentru fiecare dintre cele trei state mai mici), iar cea a CEEA din 5, cte unul pentru
fiecare stat, cu excepia Luxemburg-ului, care nu avea niciunul.
2
Semnat la Bruxelles, la 8 aprilie 1965, acesta a intrat n vigoare la 1 iulie 1967.

30

Drept instituional al Uniunii Europene


2. Evoluia Comunitilor - consolidare, aprofundare i extindere

De la momentul constituirii lor i pn la ncadrarea ntr-un ansamblu mai


larg, Uniunea European (n 1993, odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la
Maastricht), evoluia celor trei Comuniti Europene a stat sub semnul tripticului
consolidare - aprofundare - extindere. Marcat de tensiuni ntre viziunea
interguvernamentalist asupra Comunitilor i perspectiva orientat spre
supranaionalism1, ntre interesele naionale i integrarea comunitar, aceast
perioad este caracterizat prin dificulti i crize, dar i prin elemente de progres,
de reluare a dinamismului comunitar.
Finalizarea pieei comune i implementarea unor politici comune, pe de o
parte, punerea bazelor unei integrri n materie monetar i ncercarea de a altura
cooperarea politic celei economice, pe de alt parte, precum i perfecionarea
sistemului instituional, sunt reperele eseniale ale procesului de consolidare a
Comunitilor Europene.
Din punctul de vedere al granielor geografice ale Comunitilor, acestea s-au
extins considerabil, la sfritul perioadei numrul statelor comunitare
dublndu-se.
2.1. Finalizarea Pieei Comune
Dac parcurgerea etapelor progresive de instituire a pieei comune s-a fcut
fr dificulti, eliminarea taxelor vamale realizndu-se fr probleme i mult mai
rapid dect se preconizase, la fel i introducerea tarifului vamal extern comun,
odat cu apropierea finalului celor dousprezece ani de tranziie stabilii prin
tratatul CEE, care presupunea o modificare a mecanismului decizional prin
nlocuirea, n multe domenii, a votului cu unanimitate cu cel cu majoritate, apare
i prima criz comunitar. Trecerea la votul majoritar era un aspect cu care
guvernul francez nu era de acord, acesta fiind vzut ca o modalitate de nclcare a
suveranitii naionale, deschiznd posibilitatea ca Frana s fie pus n minoritate
de ctre partenerii si, i nu era dispus s accepte ca votul su s fie ignorat n
chestiuni majore.
Criza vine pe fondul unei propuneri a Comisiei legate de implementarea
Politicii Agricole Comune, care prevedea finanarea acesteia din resurse proprii,
vrsate direct la bugetul Comunitii, resurse constituite prin prelevri asupra
importurilor provenite din statele tere, i, n acelai timp, o cretere a
competenelor Adunrii Parlamentare i ale Comisiei pentru administrarea
acestor importante resurse2. Frana, care dorea reglementarea problemei agricole
1

P. Craig, G. de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin, ediia a


IV-a, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 10.
2
Previziunile artau c era vorba de mai mult de un miliard de dolari anual.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

31

fr s se ajung la o cretere a puterilor celor dou instituii, refuz reglementarea


propus de Comisie. Ca urmare a eurii eforturilor de a se ajunge la un
compromis, guvernul francez refuz s mai participe la reuniunile Consiliului,
bocnd pentru mai bine de ase luni activitatea acestuia, atitudine cunoscut sub
numele de politica scaunului gol. Situaia se deblocheaz odat cu adoptarea
Acordului (Compromisului) de la Luxemburg, n ianuarie 1966. Calificat de unii
autori un acord asupra dezacordului1, acesta stabilete aplicarea votului cu
majoritate, dar admite c atunci cnd interese foarte importante ale unuia sau mai
multor parteneri sunt n joc, membrii Consiliului se strduiesc, ntr-un termen
rezonabil, s gseasc soluii care pot s fie adoptate de ctre toi membrii
Consiliului, cu respectarea intereselor lor i a celor ale Comunitii. Dar textul
adaug: delegaia francez consider c, atunci cnd este vorba de interese
foarte importante, discuia va trebui s continue pn la obinerea unui acord
unanim.
Chiar dac nu se recunoate formal existena unui drept de veto, necesitatea
obinerii acordului unanim a instaurat, de fapt, un astfel de drept pentru toate
statele. Principiul votului majoritar era astfel pstrat, dar aplicarea lui devenea
aleatorie2.
Compromisul de la Luxemburg a scos Comunitatea din impas, permind
reluarea lucrrilor acesteia i finalizarea Pieei Comune, dar pierderea regulii
majoritii, principalul fundament al supranaionalismului comunitar, va
determina, pentru o lung perioad, ntrirea elementelor interguvernamentale n
detrimentul adncirii procesului de integrare.
2.2. Punerea bazelor unei cooperri n materie monetar
Reuniunea la nivel nalt de la Haga, din decembrie 1969, reprezint momentul
care va marca reluarea dinamismului comunitar. Cu aceast ocazie se pune
problema aprofundrii integrrii europene prin dublarea uniunii vamale existente
de o uniune monetar. Un plan ambiios3, cu puternice elemente de
supranaionalism, ce viza crearea n cursul unei perioade de 10 ani a unei Uniuni
economice i monetare, este respins iniial de Frana. Pe fondul crizei monetare
mondiale determinate de schimbarea politicii monetare a SUA4 , proiectul Uniunii
economice i monetare este abandonat i se instituie, n martie 1972, un
mecanism mai modest, numit arpele monetar5. Acest sistem, care limiteaz
1

Ch. Zorgbibe, op. cit., p. 84; J.L. Sauron, op. cit., p. 64; D. Hamon, I.S. Keller, op. cit., p. 170.
J.L. Sauron, op. cit., p. 64.
3
Planul Werner, prezentat la 16 octombrie 1970.
4
La 15 august 1971, preedintele american Richard Nixon decide suspendarea convertibilitii
dolarului n aur i abandonarea sistemului taxelor de schimb fixe ntre monede.
5
Creat ca urmare a acordului ncheiat la Washington, la 18 decembrie 1971, prin care se modific
paritatea monedelor prin devalorizarea dolarului i revalorizarea mrcii i a yenului, n timp ce
francul rmnea neschimbat.
2

32

Drept instituional al Uniunii Europene

marjele de fluctuaie ntre monedele naionale ale celor ase state comunitare1, a
fost gndit pentru a crea o zon de stabilitate, n condiiile instabilitii
internaionale i pentru a permite funcionarea Pieei Comune, ns el nu va putea
fi respectat de nici unul dintre statele membre.
Proiectul de uniune monetar este reactivat n 1978, cnd sistemul arpelui
monetar este nlocuit, la propunerea Franei i Germaniei, cu Sistemul Monetar
European (SME), intrat n vigoare la 13 martie 1979 ntre Frana, Germania,
Benelux, Italia, Danemarca i Irlanda. Sistemul Monetar European se baza pe o
unitate monetar european-ECU (stabilit pe baza unui co valutar), pe un
mecanism de curs valutar (n cadrul cruia marja de fluctuaie era cuprins ntre
+/- 2,25% i +/- 6%) i pe un Fond European de Cooperare Monetar (care putea
acorda credite pe perioade scurte statelor ale cror valute nregistrau fluctuaii mai
mari dect cele stabilite).
2.3. Cooperarea politic
Cooperarea politic a fost gndit nc de la nceput ca un complement
indispensabil integrrii economice ns tensiunea existent ntre concepia
interguvernamentalist i cea supranaionalist a integrrii i imposibilitatea
concilierii celor dou puncte de vedere au fcut s nu se dea curs niciuneia dintre
numeroasele propuneri de uniune politic avansate2. Unele dintre ideile cuprinse
n acest propuneri i vor pune ns amprenta asupra dezvoltrii ulterioare a
construciei europene, stabilind reperele viitoarei colaborri.
nc din 1961 s-a ncetenit practica ntlnirilor efilor de stat i de guvern,
ntlniri realizate ns n afara sistemului instituional, avnd la baz metoda
clasic a cooperrii interguvernamentale. n urma unei astfel de ntlniri cea de
la Bonn, din iulie 1961, a fost elaborat Planul Fouchet care prevedea realizarea
unei Uniuni indisolubile, care s asigure elaborarea n comun a politicii externe i
a politicii de aprare, cooperarea tiinific i cultural, aprarea drepturilor
omului i a democraiei. Planul nu a avut ns susinerea necesar i a fost
abandonat n 1965.
La ntlnirea la nivel nalt de la Haga din 1969 a fost reluat problema uniunii
politice, un comitet fiind nsrcinat cu pregtirea proiectului ce va fi cunoscut sub
denumirea Raportul Davignon. Acest raport avea n vedere realizarea integrrii
politice a statelor europene prin cooperare n domeniul politicii externe, cooperare
ce funciona n limitele sistemului comunitar.
n 1972, la Paris, a fost afirmat intenia efilor de stat i de guvern de a
transforma ansamblul relaiilor lor ntr-o Uniune European nainte de sfritul
deceniului.
1

Crora li se vor aduga lira sterlin i coroana danez.


Pentru o prezentare detaliat, a se vedea C. Mtuescu, op. cit., n special pp. 118-121 i
154-159.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

33

Un moment important n apropierea componentei economice de cea politic


n construcia european l va reprezenta instituionalizarea reuniunilor periodice
ale efilor de state i de guverne din statele membre ale Comunitii sub
denumirea de Consiliu European, demers finalizat cu ocazia reuniunii de la Paris
din decembrie 1974. efii de stat i de guvern au luat decizia de a se reuni de
acum nainte n mod regulat1 n Consiliul European, mpreun cu minitrii lor de
externe i cu preedintele Comisiei, pentru a dezbate chestiunile foarte importante
care intereseaz Comunitatea.
Dup aceast dat, Consiliul European este cel care are rolul de a fixa
orientrile i a da impulsurile politice asupra celor mai importante subiecte, att n
sfera cooperrii politice europene, ct i pentru problemele comunitare. Se
produce astfel o dedublare funcional2 a Consiliului, potrivit creia, n funcie
de chestiunile nscrise pe ordinea de zi, Consiliul European va aciona ca o
formaiune a Consiliului Comunitilor, potrivit procedurilor prevzute n tratate,
sau ca organ de cooperare politic, delibernd n mod autonom i lund decizii cu
unanimitate. Ea era necesar pentru a asigura dezvoltarea i armonizarea tuturor
activitilor Comunitilor i a lucrrilor de cooperare politic, precum i pentru
apropierea global a problemelor interne pe care le presupune construcia
european i a celor cu care Europa se confrunt n exterior.
Existena Consiliului European este consacrat formal prin Actul Unic
European din 1986, fr ns ca acesta s fie inclus n sistemul instituional
comunitar.
2.4. Consolidarea instituional
A. Creterea rolului Parlamentului European
Conceput n structura tratatelor institutive ca organ reprezentativ al
popoarelor statelor membre ale Comunitii, instituia parlamentar european3 a
dus de-a lungul ntregii sale existene o lupt permanent pentru extinderea
competenelor proprii i apropierea de poziia ocupat n mod normal de ctre
parlamentele naionale n condiiile n care tratatele constitutive rezervau acesteia
un rol preponderent consultativ.
Prima ntrire real a puterilor Parlamentului European are loc n 1970, n
contextul reformrii sistemului de finanare al Comunitii Economice Europene
i dotrii acesteia cu un buget propriu. Reglementat prin Tratatul de la
Luxemburg, din 22 aprilie 1970, noua procedur bugetar consacra dreptul la
ultimul cuvnt al Parlamentului European ncepnd cu exerciiul financiar 1975,
1

Reuniunile se defoar de 3 ori pe an sau ori de cte ori este necesar.


J.L. Sauron, op. cit., p. 77.
3
Adunarea CECO, Adunarea parlamentar european denumire dat Adunrii unice prin
rezoluia din 20 martie 1958, sau Parlamentul European denumire convenit prin rezoluia din
1962 i care se menine i astzi.
2

34

Drept instituional al Uniunii Europene

prevznd c proiectul de buget este aprobat de Consiliu cu majoritatea calificat,


la propunerea Comisiei, care regrupeaz cheltuielile prevzute de fiecare
instituie. Acesta este naintat, pn cel mai trziu la 5 noiembrie al fiecrui an,
Parlamentului, care hotrte asupra lui. Caracterul definitiv i executoriu al
bugetului este constatat, din acest moment, de preedintele Parlamentului
European, i nu de cel al Consiliului. Pentru motive ntemeiate, Parlamentul poate
respinge, prin votul a 2/3 din parlamentari, proiectul de buget n vederea unei noi
prezentri a acestuia1.
Reforma sistemului de finanare a Comunitilor (prin instituirea unui sistem
comun de resurse proprii, direct alimentat prin taxe vamale, prelevri asupra
importurilor provenind din statele tere i un procent de 1% din TVA perceput n
fiecare stat membru), va nsemna, n acelai timp, o demarcare total a
Comunitilor fa de organizaiile internaionale clasice2, ntrind dimensiunea
supranaional a acestora.
Un rol important n consolidarea progresiv a statutului Parlamentului
European i facilitatea obinerii unor prerogative noi de ctre acesta l-a avut
alegerea direct a membrilor si prin sufragiu universal.
Dei tratatele institutive prevedeau acest mod de desemnare a membrilor
instituiei parlamentare europene, formula desemnrii indirecte fiind aleas ca
msur provizorie, necesar pentru pregtirea treptat a opiniei publice, trecerea la
scrutinul universal direct nu s-a putut realiza fr dificulti, n condiiile n care
era necesar o decizie unanim a statelor membre.
Opoziia persistent a unor guverne (n special cel francez), a fcut ca abia n
iulie 1976, cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles, s se accepte
principiul alegerii Parlamentului European prin sufragiu universal direct3.
Urmare a acestui acord este semnat, la 20 septembrie 1976, Actul pentru
alegerea membrilor Parlamentului European prin sufragiu universal direct.
Aplicarea acestuia urma s aib loc ncepnd cu alegerile din 1979, ntruct
era nevoie de timp pentru ratificarea sa, pentru adoptarea de legi electorale n
fiecare stat i stabilirea, acolo unde este cazul, a unor noi circumscripii electorale.
Primele alegeri europene s-au desfurat n 7-10 iunie 1979 dup o procedur
neuniform, n care fiecare stat a adoptat propriul sistem electoral. n campania
electoral care a pregtit aceste alegeri predomin temele naionale i nu temele
europene, iar participarea la vot este mai redus dect n cazul alegerilor
naionale, slbiciuni care se vor perpetua i la alegerile viitoare, ceea ce a
relativizat impactul acestui moment.
1

Dealtfel, Parlamentul European ales deja prin sufragiu direct a i uzat de acest drept, respingnd
bugetele din anii 1980 i 1985 i transmind astfel un semnal clar c vrea s fie pe picior de egalitate cu
Consiliul, cel puin n ceea ce privete bugetul.
2
J.L. Sauron, op. cit., p. 75.
3
Convenindu-se ca viitorul Parlament s numere 410 locuri, astfel repartizate: 81 pentru fiecare din
statele mari: Frana, Italia, Germania i Marea Britanie, 25 pentru Olanda, 24 pentru Belgia, 16 pentru
Danemarca, 15 pentru Irlanda i 6 pentru Luxemburg.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

35

Chiar dac prin alegerea direct a membrilor si Parlamentul European nu


dobndete puteri sporite, aceasta i consolideaz legitimitatea democratic i
contribuie la ntrirea rolului su. Fortificat prin noua sa legitimitate, Parlamentul
a putut progresa n punctele cheie: n modul de funcionare, n extinderea
competenelor sale, n afirmarea caracterului de forum politic internaional.
B. Afirmarea rolului Curii de Justiie
O contribuie important la dinamismul supranaional al Comunitilor a avut-o
Curtea de Justiie, al crei rol a fost iniial subestimat.
ntr-un moment cnd btlia se ddea pe teren politic, aceasta a venit i a
tranat problema raportului naional-supranaional cu instrumentele puse la
dispoziie de tratatele constitutive, care au creat un sistem juridic supranaional,
integrat i eficient, cu un puternic caracter federal. Printr-o interpretare
teleologic a tratatelor comunitare, Curtea de Justiie a impus respectarea unor
principii care nu figurau expres n Tratatele institutive. Procednd la o interpretare
sistematic a tratatelor n sensul cel mai favorabil integrrii europene, a conferit
acestor texte un maxim de eficacitate pentru atingerea obiectivelor fixate1.
Astfel, ntr-o hotrre pronunat la 5 februarie 1963 n cauza Van Gend &
Loos2, Curtea a consacrat principiul efectului direct (aplicabilitii directe) a
dreptului comunitar, constnd n aptitudinea acestuia de a conferi drepturi i a
impune direct obligaii nu doar instituiilor comunitare i statelor membre, ci i
resortisanilor acestora din urm. n virtutea acestui principiu, persoanele
particulare se pot prevala de dispoziiile tratatelor comunitare pentru a intenta o
aciune n justiie.
Un alt principiu fundamental, acela al primatului (prioritii) dreptului
comunitar n faa dreptului intern al statelor membre, a fost afirmat de ctre
Curtea de Justiie n hotrrea pronunat la 15 iulie 1964, n spea Costa vs.
Enel3. n acest caz, demersul Curii este cu att mai ndrzne cu ct nu exista nici
o dispoziie n tratate care s reglementeze raportul dintre cele dou ordini
juridice. n consacrarea acestui principiu, fr care ar fi imposibil aplicarea
uniform a dreptului comunitar i chiar ndeplinirea misiunii Comunitii4, Curtea
a plecat de la constatarea c statele membre au transferat definitiv drepturi
1

J. M. Favret, op. cit., p. 42-43.


Cauza 26/62, al crei obiect a fost aciunea introdus de firma olandez de transport Van Gend &
Loos mpotriva autoritii vamale naionale care crescuse taxele vamale la produse chimice importate
din R.F.G., invocndu-se art. 12 din Tratatul CEE, care interzice statelor membre s introduc noi
taxe vamale sau s le mreasc pe cele existente n comerul din interiorul spaiului comunitar.
3
Cauza 6/64. n 1962 Italia naionalizase producia de electricitate i transferase administrarea
acestui sector unei companii de stat-ENEL. Costa, unul dintre acionarii companiei Edison Volta,
care deinuse nainte de naionalizare proprietatea aciunilor naionalizate, a refuzat s plteasc
taxa pe electricitate, motivnd n faa unui tribunal italian c legea de naionalizare nclca
prevederile Tratatului CEE. Sesizat, Curtea de Justiie nu a pus n cauz naionalizarea industriei
italiene de electricitate, ci a stabilit doar prioritatea dreptului comunitar asupra legii naionale.
4
D. Hamon, I. S. Keller, op. cit., p. 167.
2

36

Drept instituional al Uniunii Europene

suverane unei comuniti pe care ele au creat-o, prin propria lor voin i nu pot s
inverseze acest proces lundu-i napoi drepturile cedate, dreptul comunitar
avnd astfel prioritate asupra oricrei dispoziii contrare din ordinea juridic a
statelor membre.
n motivarea primei hotrri, Curtea de Justiie a calificat Comunitatea ca o
nou ordine juridic internaional ai crei subieci sunt nu numai statele
membre, ci i resortisanii lor, pentru ca n cea de-a doua s o califice ca fiind o
ordine juridic comunitar izvornd dintr-un transfer de competene de la state
ctre Comuniti.
Definind de o manier extrem de precis originalitatea ordinii juridice
comunitare, garantnd existena acesteia i autonomia ei n raport cu dreptul
internaional (ale crui norme nu au capacitatea de a conferi drepturi i impune
obligaii direct particularilor), Curtea de Justiie realizeaz o adevrat revoluie
juridic, o constituionalizare a structurii legale comunitare1.
Prin acceptarea acestor principii de ctre statele membre2 i aplicarea lor de
ctre tribunalele naionale, dreptul comunitar a devenit unul dintre cele mai
importante motoare ale integrrii.
2.5. Extinderea spaiului comunitar
La nfiinarea Comunitilor Europene, Marea Britanie nu numai c a refuzat
s participe la acestea, fiind refractar ideii renunrii la o parte din suveranitatea
naional, ci chiar a ncercat s mpiedice formarea lor.
Simindu-se oarecum exclus din sfera comerului european, i pe fondul unor
dificulti economice i financiare, Marea Britanie a nfiinat, n 1959, Asociaia
European a Liberului Schimb (AELS), alturi de Austria, Danemarca, Elveia,
Norvegia, Portugalia, Suedia, Islanda i, ulterior, Finlanda.
AELS prevedea eliminarea taxelor vamale n comerul dintre statele membre,
acestea rmnnd autonome n materie de politic comercial cu alte state. ns,
legtura ntre statele membre nu era att de puternic precum cea din cadrul
Comunitilor Europene, obiectivele avute n vedere fiind unele strict economice,
spre deosebire de Comunitile Europene care urmreau i obiective politice. De
aici, rezultatele mai puin spectaculoase, care nu satisfceau interesele economice
ale Marii Britanii.
n aceste condiii, Marea Britanie i reconsider poziia fa de Comunitile
Europene, nc din 1961 purtnd discuii, alturi de Irlanda i Danemarca, pentru
integrarea n Comuniti.
1

R.M. de la Guardia, G. Perez Sachez (coord.), op. cit., p. 101.


La nceput cu rezerve de ctre Germania i Italia, care considerau c nivelul de protecie a
drepturilor omului este mai ridicat la nivel naional.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

37

Prima cerere de aderare a celor trei state, formulat n 1963, s-a lovit de
opoziia preedintelui Franei generalul Charles de Gaulle, nencreztor n
Marea Britanie datorit legturilor strnse ale acestei cu SUA i ncercrilor de a
obine faciliti vamale i economice pentru celelalte ri din AELS. Irlanda i
Danemarca i-au retras i ele, n aceste condiii, cererile de aderare.
O a doua ncercare de aderare a celor trei state, crora li s-a adugat i
Norvegia, a fost formulat n 1967, ns a ntmpinat aceeai opoziie.
Abia dup demisia preedintelui de Gaulle, n 1969, cu ocazia Conferinei
efilor de stat sau de guverne de la Haga, a fost reluat problema aderrii celor
patru state. Dup ndelungi negocieri, tratatele de aderare au fost semnate la
Bruxelles n 1972, intrnd n vigoare, pentru Marea Britanie, Irlanda i
Danemarca la 1 ianuarie 1973, n urma ratificrilor de ctre parlamentele
naionale, n ultimele dou cazuri precedate de referendumuri. Norvegia ns nu a
putut deveni membr, rezultatul referendumului fiind negativ.
Dincolo de faptul c prin aderarea celor trei ri spaiul comunitar ajunge s
cuprind nou state membre, cu o populaie de 256 milioane locuitori,
Comunitatea devenind unul dintre principalii actori n comerul internaional,
procesul de aderare a acestora a permis experimentarea procedurii de aderare i
stabilirea unor condiii care vor fi aplicate i cu ocazia extinderilor viitoare.
Acum se consacr principiul potrivit cruia aderarea se realizeaz fr repunerea
n cauz a realizrii comunitare (acquis-ului comunitar), implicnd acceptarea
dispoziiilor tratatelor i a actelor adoptate de instituiile comunitare, principiu
devenit ulterior obiectiv fundamental al Uniunii Europene.
n 1975 i-a depus candidatura pentru aderarea la Comunitile Europene i
Grecia (care beneficia nc din 1961 de un regim de asociere n vederea aderrii),
iar negocierile au durat destul de puin ntruct aceasta, dorind s devin membr
cu drepturi depline ct mai rapid, a fcut numeroase concesii. Astfel, la 1 ianuarie
1981, Grecia devine cel de-al zecelea membru al Comunitilor Europene.
Dup restabilirea democraiei n Portugalia i Spania, ca urmare a ndeprtrii
regimurilor dictatoriale din aceste state, n 1977 i-au depus i ele candidaturile
pentru aderare. Dei au existat o serie de discuii legate de nivelul de dezvoltare
economic a celor dou state i de impactul unei noi creteri a numrului statelor
membre asupra funcionrii Comunitilor Europene (aceleai discuii fiind
purtate, dealtfel, i n jurul aderrii Greciei), un acord a putut fi stabilit, tratatele
de aderare fiind semnate n iunie 1985 i intrnd n vigoare la 1 ianuarie 1986.
Aceste lrgiri succesive nu au nsemnat, ns, sfritul procesului de extindere
a frontierelor Comunitii Europene1, aceasta prezentnd n continuare un interes
deosebit pentru celelalte state europene.
1

Dup unificarea instituional din 1967, n mod uzual a nceput s fie folosit denumirea de
Comunitate European, ce se va pstra pn la nfiinarea Uniunii Europene, pentru a marca
unicitatea centrelor de decizie ale celor trei comuniti iniiale.

38

Drept instituional al Uniunii Europene


3. Tranziia spre Uniunea European - Actul Unic European (1986)
3.1. Adoptarea Actului Unic European

Confruntat cu provocri externe (criza economic i criza monetar


prelungita), dar i cu probleme interne (dificila asimilare a primei lrgiri, acutizat
ca urmare a unor negicieri dure cu privire la contribuia britanic la bugetul
comunitar, funcionarea greoaie a instituiilor Comunitii n nou, progresul lent
al politicilor comune i slbiciunea bugetului comun), Comunitatea gsete n
deceniul 80 fora de a demara o ampl reform ce se va finaliza, la orizontul
anilor 90, cu crearea Uniunii Europene. Aceasta reform de ansamblu a
Comunitii era axat pe un dublu obiectiv:
- o perfecionare instituional, pentru a permite creterea eficienei
organelor comunitare, n condiiile extinderii la dousprezece state membre, i
pentru a le conferi o legitimitate democratic sporit;
- dezvoltarea integrrii, prin intensificarea politicilor comune i o mai bun
coordonare ntre activitile comunitare i cooperarea politic european.
Relansarea integrrii i atingerea, cel puin n parte, a acestor obiective, va
putea fi realizat prin eforturile conjugate ale statelor membre (n special ale
cuplului Frana - Germania revitalizat) i ale instituiilor comunitare (Comisia
European, din ce n ce mai activ, i Parlamentul European ales prin vot universal).
Numeroase proiecte prezentate n prima jumtate a deceniului 1980 vor
ntreine dezbaterile cu privire la ampla reform prognozat i vor pregti adoptarea,
n 1986, a Actului Unic European prima mare revizuire a tratatelor constitutive.
n acest context, obiectivul alturrii integrrii politice celei economice este
afirmat tot mai puternic. Declaraia Solemn asupra Uniunii Europene adoptat
de Consiliul European de la Stuttgard n iunie 1983 nscrie un asemenea obiectiv.
La rndul su, Parlamentul european ia iniiativa redactrii unui proiect de
reformare a construciei comunitare, angajndu-se s elaboreze un Proiect de
tratat crend Uniunea European. n acest proiect, aprobat de Parlament la
14 februarie 1984, Uniunea European era vzut ca o structur unic avnd n
componen cele trei comuniti, cooperarea politic i sistemul monetar
european. Reprezentanii statelor membre au considerat ns prea avangardist
acest proiect, astfel nct au preferat s mearg pe calea revizuirii tratatelor
comunitare.
La Consiliul european de la Milano, din iunie 1985, s-a luat decizia
convocrii unei conferine interguvernamentale pentru modificarea tratatelor
comunitare. Rezultatul acestei conferine, desfurat n perioada septembrie 1985
- februarie 1986, a fost semnarea la Luxemburg, n februarie 1986, a Actului Unic
European (AUE), ce a intrat n vigoare la 1 iulie 1987.
Actul Unic reprezint prima mare modificare a Tratatelor originare ale
Comunitilor Europene, prin care au fost extinse competenele Comunitilor.
n acelai timp, este primul tratat ce reunete Comunitile Europene i cooperarea

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

39

politic n cadrul aceluiai angajament juridic1. Dealtfel, denumirea de Act Unic


este dat tocmai de faptul c reunete ntr-un singur document dispoziii privind
reforma instituiilor europene i extinde totodat domeniul de competen
comunitar, coninnd i reglementri privind cooperarea n domeniul politicii
externe i n domeniul proteciei mediului.
Nu n ultimul rnd, AUE este primul text de drept originar care recunoate
expres obiectivul crerii unei Uniuni Europene. n preambulul su este nscris
voina statelor membre de a transforma ansamblul relaiilor dintre ele ntr-o
Uniune European (conform Declaraiei Solemne de la Stuttgart din 1983),
bazat, pe de o parte, pe Comuniti (care vor funciona potrivit regulilor proprii)
i, pe de alt parte, pe cooperarea european n materie de politic extern, i de a
dota aceast Uniune cu mijloacele de aciune necesare.
Chiar dac nu o creaz el nsui, reprezentnd doar o etap pregtitoare n
realizarea Uniunii Europene, Actul Unic European pune bazele acesteia prin
definirea unui numr de obiective i crearea mijloacelor necesare pentru a o face
s progreseze n mod concret.
3.2. Principalele modificri
Revizuirea tratatelor institutive operata de Actul Unic European a vizat:
reformarea sistemului instituional, ntrirea politicilor existente i
implementarea unor noi politici comune.
Din punct de vedere instituional, modificrile propuse aveau ca obiectiv
creterea eficienei procesului decizional i democratizarea acestuia, fr ca
echilibrul instituional general s fie afectat. Astfel:
- este extins votul cu majoritate calificat n Consiliul de Minitri la majoritatea
deciziilor privind piaa intern unic, mai puin n ceea ce privete domenii sensibile
precum armonizarea fiscal, libera circulaie a persoanelor, drepturile i interesele
salariailor, unde deciziile vor fi luate n continuare cu unanimitate. Prin renunarea
parial la votul unanim statele i demonstreaz voina politic de a recupera
definitiv regula majoritii, pierdut prin Compromisul de la Luxemburg i de a
introduce astfel supranaionalitatea n procesul de decizie.
- Competenele executive ale Comisiei sunt extinse, ns i se recunoate
Consiliului puterea de a hotr s-i rezerve dreptul de a decide n chestiunile
considerate mai importante.
- n ceea ce privete instituia parlamentar, Actul Unic folosete termenul de
Parlament European, adoptat de parlamentari nc din 1962, n locul celui de
Adunare parlamentar. Parlamentul European cunoate o ntrire semnificativ
a puterilor sale. Astfel, avizul su conform devine necesar n cazul admiterii unui
nou membru su al asocierii cu un stat ter, iar n materie legislativ se instituie o
procedur de cooperare, potrivit creia n domeniile unde Consiliul voteaz cu
majoritate, Parlamentul European poate s propun amendamente care, dac sunt
aprobate de Comisie, nu pot fi respinse de Consiliu dect cu unanimitate.
1

A. Groza, op. cit., p. 19.

40

Drept instituional al Uniunii Europene

- Referitor la Curtea de Justiie, Actul Unic European decide crearea unei noi
trepte de jurisdicie comunitar Tribunalul de Prim Instan, pentru a
decongestiona sarcinile Curii de Justiie a Comunitii Europene, asaltat cu un
numr impresionant de cereri.
Dei recunoate oficial existena Consiliului European, AUE nu l include n
sistemul instituional comunitar.
n ceea ce privete politicile comune ale Comunitii, Actul Unic prevede:
- crearea unei piee interne unificate (unice), un spaiu fr frontiere interne,
n care libera circulaie a produselor, persoanelor, serviciilor i capitalurilor este
asigurat, potrivit dispoziiilor Tratatului1. Aceast pia unic, o continuare a
pieei comune stabilite prin Tratatul de la Roma, urma s acopere nerealizrile
acesteia, beneficiind de un instrument nou i eficient, regula majoritii, care
trebuia s permit adoptarea normelor, att de necesare, de armonizare a
legislaiilor naionale. Realizarea pieei interne unice urma s aib loc progresiv,
n cursul unei perioade care se termina la 31 decembrie 19922.
- ntruct piaa intern nu putea fi realizat exclusiv prin armonizare
legislativ care s permit suprimarea obstacolelor, Actul Unic European include
noi domenii n cooperarea supranaional, mai exact, introduce n mod formal n
domeniul de intervenie al Comunitii o serie de politici dezvoltate n cursul
ultimilor ani n afara Tratatului de la Roma: cercetarea i dezvoltarea tehnologic,
mediul ambiant i coeziunea economic i social. Comunitatea poate astfel
interveni pentru a ntri coeziunea prin reducerea disparitilor ntre regiuni3,
pentru a favoriza dialogul social, pentru a stimula cooperarea ntre ntreprinderi i
institute de cercetare din diverse ri, etc.
Pentru fiecare dintre aceste noi politici comune, Actul Unic European prevede
folosirea unanimitii pentru adoptarea deciziilor cadru i majoritatea calificat
pentru msurile de aplicare a acestora. n noile domenii, instrumentele
comunitare au rolul de a completa politicile naionale i regionale, contribuind la
ntrirea convergenei economilor4.
- Alturi de obiectivul realizrii pieei interne i de introducerea unor noi
politici comune, ca o completare logic a acestora, Actul Unic European nscrie
principiul realizrii progresive a unei Uniuni economice i monetare (UEM), fr a
preciza ns nici mijloacele de realizare i nici calendarul implementrii acesteia5.
1

Articolul 13 din AUE.


Chiar dac data fixat pentru nlturarea tuturor obstacolelor n calea liberei circulaii a
persoanelor, produselor, capitalurilor i serviciilor nu a putut fi respectat n totalitate, rmnnd
nc de aplicat o serie de msuri dup aceast dat, stabilirea unui termen fix i inevitabil a avut un
puternic efect psihologic mobilizator att n statele membre, ct i asupra instituiilor comunitare.
3
Principalele beneficiare vor fi Irlanda, Grecia, Spania i Portugalia, state mai puin dezvoltate,
care vor putea, cu sprijinul Comunitii, s-i adapteze structurile pentru a face fa concurenei pe
piaa unic.
4
D. Sidjanski, op. cit., p. 164.
5
Susinut n special de Comisie, dar i de Frana i Belgia, Uniunea economic i monetar nu a
putut fi dezvoltat n AUE datorit opoziiei manifestate de RFG i Marea Britanie.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

41

Aceat prevedere are ns meritul de a ancora cooperarea monetar n cadrul


comunitar i de a deschide calea pentru definitivarea procesului de realizare a unei
uniuni economice i monetare.
Cooperarea n materie de politic extern consacrat de Actul Unic European
reprezint principala noutate adus de acesta, pentru prima dat cooperarea politic
fiind alturat integrrii economice n documente comunitare. Actul se limiteaz la
instituionalizarea practicilor dezvoltate progresiv dup 1970 n afara tratatelor i
stabilete ca obiectiv ,,formularea i punerea n aplicare n comun a unei politici
externe europene. n acest scop, statele membre se angajeaz s se informeze
reciproc i s se consulte asupra oricrei probleme de politic extern cu caracter
general, pentru a asigura o politic mai eficace prin concertarea, convergena
poziiilor lor i prin realizarea de aciuni comune. Fiecare stat rmne suveran n
lurile de poziii naionale ns trebuie s in cont de interesele comune i de
poziiile celorlalte state. El trebuie s consulte celelalte state membre nainte de a-i
stabili o poziie definitiv, fr a exista ns obligaia lurii unei poziii comune.
n ceea ce privete problemele de securitate, acestea nu au fost cuprinse n
sfera cooperrii politice, Actul Unic preciznd ns disponibilitatea statelor
membre de a-i coordona poziiile n ceea ce privete aspectele politice i
economice ale securitii i posibilitatea unei cooperri mai strnse n probleme de
securitate n cadrul UEO i al Alianei Atlantice.
Puin constrngtoare pentru statele membre, cooperarea european n materie
de politic extern instituit prin AUE este una eminamente interguvernamental,
suveranitatea lor naional fiind prezervat. Scopul final este instituirea unei
politici externe europene, care nu se putea realiza dect n mod progresiv.
3.3. Aportul AUE
Stabilind pentru prima dat ntr-un text cu for juridic obiectivului realizri
Uniunii Europene, indicnd una dintre principalele sale caracteristici - faptul c se
va baza pe doi piloni Comunitile Europene i cooperarea politic european,
i recunoscnd formal Consiliului European, organ care va da impulsurile politice
necesare edificrii viitoarei Uniuni1, Actul Unic European a reprezentat un
moment important n evoluia spre uniunea politic. Din momentul ratificrii sale,
statele membre au acceptat s se angajeze ntr-un proces ireversibil ce va conduce
la transformarea relaiilor dintre ele ntr-o Uniune European.
Mai presus de toate, AUE are meritul de a fi revitalizat dinamismul comunitar
dup ani de stagnare i controverse, imprimnd construciei europene un ritm
extrem de alert, care s-a meninut pe parcursul unui ndelungat proces de revizuire
a tratatelor, proces cruia nici actualul tratat (Tratatul de la Lisabona) pare s nu-i
fi pus capt.
1

Ph. Manin, Les Communautes Europeenne, lUnion Europeenne, Pedone, 1998, p. 21.

42

Drept instituional al Uniunii Europene

Impulsul dat de Actul Unic pieei interne a antrenat reluarea vechiului


obiectiv al realizrii Uniunii economice i monetare, iar aceasta, la rndul ei, a
reclamat atribuirea unor noi competene, a cror gestionare implica o nou
reform instituional, mai profund, axat pe democratizarea sistemului
instituional. Prin declanarea acestei reacii n lan, n care reformele antreneaz
alte reforme pe calea integrrii europene, Actul Unic European se constituie ntr-o
continuare, de o manier exemplar, a metodei lui Jean Monnet: este vorba de o
strategie global care procedeaz prin efectul de contaminare de la sector la sector
i la amplificare din aproape n aproape pe calea integrrii europene1.

Seciunea a 3-a UNIUNEA EUROPEAN


FONDAT PE COMUNITI
(1993-2009)

1. Instituirea Uniunii Europene - Tratatul de la Maastricht (1992)


1.1. Geneza tratatului
Dei confruntat cu numeroase provocri, cu crize i perioade de stagnare,
construcia european demarat odat cu semnarea Tratatelor de la Paris i Roma
a avut n evoluia sa o dinamic ascendenta. Cei patruzeci de ani de integrare
economic deschideau calea integrrii politice iar adoptarea Actului Unic
European a dat un imbold puternic n direcia acestui demers. Pentru realizarea
obiectivelor fixate de acesta, statele membre ale Comunitii Europene au adoptat
o serie de msuri ce vor conduce la o reformare substanial a sistemului
comunitar.
n plus, evoluia spre Uniunea European se precipit sub presiunea
evenimentelor externe. Globalizarea economic din ce n ce mai accentuat, pe de
o parte, i evenimentele care au avut loc n Europa la sfritul anului 1989, pe de
alt parte, fceau necesar creterea capacitii de aciune a Comunitii. Cderea
zidului Berlinului, la 9 noiembrie 1989, cderea regimurilor comuniste i odat cu
aceasta dispariia blocului de Est, urmat de dezintegrarea Uniunii Sovietice, au
pus capt divizrii Europei i au modificat total perspectivele integrrii europene.
Devenea astfel urgent ca viitorul Europei s fie regndit.
1

D. Sidjanski, op. cit., p. 169.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

43

Astfel, n completarea Pieei Unice introduse prin Actul Unic European s-a
reluat problema nfiinrii unei Uniuni economice i monetare, Consiliul European
ntrunit la Hanovra n iunie 1988 ncredinnd misiunea de a studia i a propune
etapele concrete ale nfiinrii acesteia unui comitet n fruntea cruia se afla
preedintele Comisiei, Jaques Delors.
Ca urmare a evenimentelor istorice ce au avut loc n anii 1989-1991 cderea
comunismului i reunificarea Germaniei, a fost ntrunit la Dublin, n aprilie 1990,
Consiliul European special pentru a discuta problema reunificrii germane i a
relaiilor ce vor fi stabilite cu statele est-europene. Cu aceast ocazie s-a discutat
i problema definitivrii proiectului de stabilire a unei uniuni politice ntre statele
membre, la insistenele guvernelor francez i german lundu-se hotrrea
convocrii n paralel a dou Conferine interguvernamentale, una dedicat uniunii
economice i monetare, iar a doua dedicat realizrii uniunii politice.
Cele dou conferine interguvernamentale, ce au fost deschise la 15 decembrie
1990 la Roma, au avut ca rezultat redactarea unui proiect de modificare a
tratatelor institutive, proiect ce a fost dezbtut la Consiliul European reunit la
Maastricht, la 9-10 decembrie 1991. Cu aceast ocazie, un acord politic a putut fi
obinut de ctre efii de stat i de guvern ai celor dousprezece state membre
asupra celor dou texte1, care trebuiau ns perfecionate din punct de vedere
juridic nainte de semnare.
Dup definitivarea tratatului la nivel de experi, acesta a fost semnat de
minitri de externe i minitri de finane ai celor dousprezece state membre, la 7
februarie 1992, tot la Maastricht, urmnd s ntre n vigoare, dac ratificrile
naionale erau realizate, la 1 ianuarie 1993, n acelai timp cu Piaa Unic2.
Tratatul, ce a reprezentat a doua revizuire fundamental a tratatelor
constitutive3, nscrie alturi de obiectivul economic iniial al Comunitii
(realizarea unei piee comune) i obiectivul realizrii unei uniuni politice ntre
statele membre.
n scopul intensificrii integrrii europene, statele membre au luat decizia
instituirii unei Uniuni Europene format din cele dousprezece state membre ale
Comunitii Europene, care nu se substituie Comunitilor iniiale, ci le
1

Marea Britanie i Danemarca au obinut o derogare de la participarea la cea de-a treia faz a
UEM - adoptarea monedei unice, iar extinderea competenelor Comunitii n domeniul social nu
se aplica Marii Britanii.
2
Tratatul de la Maastricht a intrat n vigoare abia la 1 noiembrie 1993. Procesul de ratificare s-a
complicat datorit necesitii revizuirii, n prealabil, a constituiilor naionale n unele state (Frana,
Spania, Portugalia, Germania), dar i ca urmare a respingerii legii de ratificare a Tratatului la
referendumul organizat la 2 iunie 1992 n Danemarca. Pe lng derogarea de la participarea la
moneda unic, Danemarca obine o serie de derogri i de la aplicarea politicii comune de aprare.
n aceste condiii, tratatul este supus unui nou referendum, la 18 mai 1993, i este aprobat cu o majoritate
de 56,8%. Cu privire la dificultile legate de ratificarea tratatului, a se vedea Constana Mtuescu, op. cit.,
pp. 199-202.
3
Dup Actul Unic European.

44

Drept instituional al Uniunii Europene


1

nglobeaz ntr-un ansamblu mai larg . Astfel, fr a alege calea unei rupturi cu
trecutul, prin nfiinarea unei entiti complet noi, Tratatul de la Maastricht
creeaz, prin juxtapunerea celor dou logici care au marcat ntreaga evoluie a
integrrii europene cea supranaional i cea interguvernamental, o Uniune
Europeana fondat pe cele trei Comuniti Europene, completat cu noi forme de
cooperare, n domenii unde integrarea complet este nc dificil de realizat
datorit sensibilitilor naionale. Modificnd tratatele comunitare anterioare i
introducnd dispoziii noi, el reprezint, aa cum a fost calificat n doctrin, un
veritabil tratat al tratatelor2.
Uniunea European marcheaz, dup cum precizeaz tratatul, chiar n primul
su articol, o nou etap n procesul de creare a unei uniuni mereu mai strns
ntre popoarele Europei, n care hotrrile sunt luate ct mai posibil de ctre
ceteni.
1.2. Structura tratatului
Documentul include un preambul, urmat de apte titluri:
- Titlul I include prevederi comune referitoare la Comuniti, politica extern
i de securitate comun i cooperarea judiciar;
- Titlul II conine amendamente la Tratatul de instituire a Comunitii
Economice Europene (Tratatul CEE);
- Titlul III amendamente la Tratatul CECO;
- Titlul IV amendamente la Tratatul CEEA;
- Titlul V introduce prevederi referitoare la politica extern i de securitate
comun (PESC);
- Titlul VI include prevederi despre cooperarea n domeniul justiiei i
afacerilor interne (JAI);
- Titlul VII conine prevederi finale.
Tratatul este nsoit de un numr de 17 protocoale, unul anexat Tratatului
privind Uniunea European iar celelalte anexe la Tratatele Comunitilor
Europene, i 33 de declaraii, grupate ntr-un Act Final.
1.3. Elementele componente ale Uniunii Europene
Potrivit Tratatului de la Maastricht, Uniunea se prezint din punct de vedere
structural ca un templu bazat pe trei piloni de natur diferit unul de natur
comunitar (Comunitile Europene) i doi de natur interguvernamental
(politica extern i de securitate comun i cooperarea n domeniul justiiei i
afacerilor interne ).
1
2

R. Munteanu, Drept european, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1996, p. 100


R. M. de la Guardia, G. Perez Sanchez (coord.), op. cit., p. 115.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

45

Colaborarea n domeniul Politicii Externe i de Securitate Comune i Justiiei


i Afacerilor Externe aprea ca necesar n condiiile evoluiei integrrii
economice, ns aceast colaborare se va desfura dup regulile cooperrii
clasice interguvernamentale, deciziile fiind luate cu unanimitate, ns msurile de
aplicare a acestora puteau fi luate cu majoritate calificat.
De fapt, temerea de a nu contamina cele dou domenii politice cu
supranaionalismul prezent n cadrul integrrii economice a determinat alegerea
acestei structuri pe piloni a Uniunii Europene, n locul unei structuri unitare, care
ar fi favorizat extinderea metodelor supranaionale la PESC i JAI.
a) Componenta comunitar (primul pilon)
Primul pilon, i cel mai important, este format din Comunitile Europene
(CECO, CEE i CEEA), ale cror competene sunt ntrite considerabil prin
Tratatul de la Maastricht. Funcionarea acestui prim pilon comunitar se realizeaz
preponderent pe criteriul supranaional, cele mai multe decizii fiind luate prin
aplicarea regulei majoritii.
Dintre cele trei Comuniti, CEE sufer cea mai profund transformare,
dispoziiile sale fiind modificate n proporie de 65%, iar termenul Economic
dispare din denumirea sa, devenind Comunitatea European, pentru a sublinia
faptul c n timp competenele comunitare au fost completate i de alte domenii
dect cel strict economic. CEE (devenit CE), nucleul Uniunii Europene, i va
asuma, de aici nainte, un numai responsabiliti economice, ci i politice, n
procesul de integrare european.
Alturi de Comunitatea European continu s existe i celelalte Comuniti
(CECO i CEEA), ns acestea apar din ce n ce mai mult ca sectoare particulare
ale Comunitii Europene1.
Competenele Comunitii Europene
Noua Comunitate European dobndete prin Tratatul de la Maastricht noi
competene:
- n domeniul economic, metoda comunitar se extinde asupra proteciei
consumatorilor, proteciei mediului, cercetrii, industriei, reelelor transeuropene
(de transporturi, furnizare de energie i informaie) i politicii de coeziune social,
pentru care se creeaz un nou fond structural destinat sprijinirii statelor al cror
Produs Intern Brut este mai mic de 90% din PIB-ul comunitar mediu.
- Cmpul de aciune al Comunitii se extinde i la o serie de alte domenii
dect cele economice. Ea poate interveni astfel n sectoare precum educaia i
formarea profesional, sntatea public i cultura. Competena Comunitii n
aceste domenii are ns un caracter complementar, trebuind s fie exercitat cu
respectarea competenelor statelor membre.
1

L. Cartou, op. cit., p. 56.

46

Drept instituional al Uniunii Europene

Pentru a controla creterea competenelor comunitare, Tratatul de la


Maastricht introduce principiul subsidiaritii, potrivit cruia Uniunea
European nu va interveni n domeniile care nu in de competena sa exclusiv
dect n msura n care obiectivele aciunii avute n vedere nu pot fi realizate,
datorit dimensiunilor sau efectelor proiectate, de o manier satisfctoare de
ctre statele membre, ns pot fi realizate mai bine la nivel comunitar.
Uniunea Economic i Monetar (UEM)
Tratatul prevede, de asemenea, crearea Uniunii Economice i Monetare, ca
parte integrant sau, cum i s-a spus n doctrin ,nucleu dur al pilonului
comunitar1, principalul instrument pentru realizarea obiectivelor economice
stabilite.
Considerat a avea un caracter ireversibil, aceasta trebuia s se realizeze
progresiv, n trei etape, desfurate de la 1 iulie 1990, pn cel mai trziu la
1 ianuarie 1999, astfel:
- pn la 31 decembrie 1993, liberalizarea circulaiei capitalurilor;
- ncepnd cu 1 ianuarie 1994, pregtirea de ctre Institutul Monetar European
a trecerii la moneda unic, prin coordonarea politicilor economice, n scopul de a
reduce inflaia, rata dobnzilor i fluctuaiile schimburilor valutare, de a limita
deficitele i datoria public a statelor;
- crearea unei monede unice, la 1 ianuarie 1999, i nfiinarea Bncii Centrale
Europene.
Cetenia european
O noutate fundamental a Tratatului de la Maastricht a reprezentat-o
crearea unei cetenii europene, recunoscut tuturor resortisanilor unui stat
membru, condiionat astfel de cetenia naional2. n virtutea acesteia, persoana
respectiv are dreptul de a circula liber i de a munci pe teritoriul Uniunii, de a
vota i de a candida la alegerile municipale i europene, de a fi protejat pe
teritoriul statelor tere de ctre autoritile diplomatice ale oricruia dintre statele
membre, de a se adresa cu o petiie Parlamentului European i facultatea de a
sesiza Mediatorul numit de Parlamentul de la Strasbourg.
Garantarea drepturilor decurgnd din cetenia european vine s ntreasc
alte msuri luate la Maastricht, precum: protecia sntii publice, protecia
consumatorilor, instituirea unor prerogative europene de formare profesional,
schimburile de studeni i profesori, n ncercarea de a apropia cetenii de
structurile decizionale, conferindu-le sentimentul apartenenei la un spaiu comun.
Modificri instituionale
n domeniul instituional, msurile luate au avut n vedere ntrirea
legitimitii democratice a Comunitii, i marele ctigtor este Parlamentul
1
2

Ch. Zorgbibe, op. cit., p. 345.


Este cetean al Uniunii Europene orice persoan avnd cetenia unuia dintre statele membre.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

47

European, ale crui puteri sunt ntrite considerabil. El este consultat la


desemnarea Preedintelui Comisiei i aprob chiar ulterior numirea acestuia.
Procedura avizului conform (cnd poate accepta sau respinge o propunere, dar nu
o poate modifica) i procedura de cooperare sunt extinse, iar crearea unei noi
proceduri legislative, de codecizie, prin care Parlamentul poate s blocheze un
text, n pofida acordului Consiliului de Minitri, l transform n partener egal al
Consiliului n adoptarea unor categorii de acte.
Democratizarea produs prin aceste schimbri se va accentua odat cu crearea
unui nou Comitet al reprezentanilor locali i regionali (Comitetul Regiunilor), cu
caracter consultativ, i a unui Ombudsman (Avocat al Poporului), dependent de
Parlamentul European.
b) Politica extern i de securitate comun (PESC)
Cel de al doilea pilon, cuprinde Politica extern i de securitate comun
(PESC), o codificare a cooperrii politice europene dezvoltate ncepnd cu anii
70.
Obiectivele Politicii Externe i de Securitate Comune constau n:
salvgardarea valorilor comune, intereselor fundamentale, independenei i
integritii Uniunii, n conformitate cu principiile Cartei ONU;
ntrirea securitii Uniunii prin toate mijloacele;
meninerea pcii i ntrirea securitii internaionale n conformitate cu
principiile Cartei ONU, precum i cu cele ale Actului final de la Helsinki i
obiectivele Cartei de la Paris, inclusiv cele referitoare la frontierele externe;
promovarea cooperrii internaionale;
dezvoltarea i consolidarea democraiei i a forei dreptului, precum i
respectarea drepturilor i libertilor fundamentale.
Ca mijloace de realizare a acestor obiective sunt prevzute aciunile comune
i poziiile comune. Tratatul nscrie obligaia de informare reciproc cu privire la
toate problemele de politic extern care prezint un interes general, coordonarea
aciunilor n cadrul organizaiilor internaionale, sprijin al statelor fa de poziiile
adoptate la nivelul Uniunii, solidaritate reciproc n plan internaional i abinerea
de la orice aciune contrar intereselor Uniunii Europene sau susceptibil s aduc
atingere eficacitii sale.
Politica de securitate poate conduce, n timp, la o aprare comun i, din
aceast perspectiv, Uniunea Europei Occidentale a devenit braul narmat al
Uniunii Europene, parte integrant a dezvoltrii Uniunii, chemat s elaboreze
i s se pun n aplicare decizii i aciuni care au implicaii n domeniul aprrii1.
c) Justiie i afaceri interne (JAI)
Dac libera circulaie a persoanelor este o component esenial a Pieei
Interne, asigurarea unui spaiu fr frontiere interne tuturor cetenilor statelor
1

Art. J4, alin. 2 din TUE

48

Drept instituional al Uniunii Europene

membre nu a putut fi realizat dect parial pn la Maastricht. Datorit


reticenelor manifestate de unele state membre (n special de Marea Britanie),
spaiul unic nu a putut fi completat printr-o cooperare poliieneasc i judiciar a
statelor membre (prin reglementarea unei politici de imigraie i a unui drept de
azil) care s permit suprimarea total a controalelor la frontiere.
Dup o serie de parteneriate ad hoc, realizate n special n anii801,
conveniile Schengen din 1985 i 1990 sunt cele care au introdus angajamente
concrete n acest domeniu, dar n afara cadrului comunitar2. Aprut din dorina
unora dintre statele membre ale Comunitii de a avansa mai repede pe calea
integrrii, ntr-un moment n care condiiile politice nu erau ntrunite n interiorul
sistemului decizional comunitar, Acordul Schengen se dorea a fi un laborator
pentru libera circulaie a persoanelor n interiorul Comunitii.
Prin Tratatul de la Maastricht, se pun bazele spaiului intern fr frontiere
pentru cetenii statelor membre, fr a se face referire la Acordul Schengen3.
Al treilea pilon, Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne (JAI),
a fost introdus pentru a gestiona problemele de interes comun legate de libera
circulaie a persoanelor n spaiul comunitar: controalele la frontierele externe,
politica de vize, de imigraie, dreptul de azil, lupta mpotriva traficului de droguri,
a criminalitii organizate i a terorismului, limitndu-se la adoptarea unor poziii
comune n acest domeniu i la posibilitatea de a aciona n comun.
n aceste domenii statele membre se vor informa i consulta reciproc n cadrul
Consiliului, n vederea coordonrii aciunii lor si vor institui n acest scop o
colaborare ntre serviciile competente ale administraiilor lor.
Aceast form de coooperare nu aduce atingere competenelor statelor n ceea
ce privete asigurarea ordinii publice i aprarea securitii interne.
Procesul de decizie n cadrul acestui pilon se bazeaz pe regula
unanimitii.
1

Cum este, spre exemplu, grupul TREVI al comandanilor de poliie, integrat ulterior n Actul
Unic European.
2
Contiente de dificultatea de a stabili aceste msuri n cadrul comunitar, cinci dintre statele
membre (Germania, Frana i cele trei state Benelux) semneaz la 14 iunie 1985 n micua
localitate luxemburghez Schengen un acord asupra eliminrii progresive a controalelor la
frontierele lor comune. Realizat n afara Tratatelor, acest acord prevedea libera circulaie a
persoanelor n interiorul spaiului Schengen, o cooperare poliieneasc (prin crearea unui
Sistem de informaii Schengen - SIS, o banc de date destinat s faciliteze lupta contra
criminalitii organizate i a traficului de droguri) i judiciar, ca i o armonizare a regulilor de
intrare i de sejur a resortisanilor statelor tere. n situaii speciale i pentru o durat limitat un
stat putea decide s reintroduc controalele la frontierele sale.
3
Convenia de aplicare a Acordului, semnat la 19 iunie 1990, prin care se stabileau modalitile
de aplicare a acestei cooperri cu caracter guvernamental, a intrat n vigoare abia la 26 martie
1995, astfel c o includere a acordului n dreptul comunitar se va realiza cu ocazia viitoarei
reforme a Tratatului de la Maastricht (prin Tratatul de la Amsterdam).

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

49

1.3. Caracteristicile Uniunii Europene nfiinate


Noua entitate politic nfiinat prin Tratatul de la Maastricht, Uniunea
Europeana, dei dotata cu o structura complexa1, reprezint un ansamblu unitar,
n care cei trei piloni sunt indisolubil legai. Unitatea pilonilor este dat de
nscrierea unor principii fundamentale comune (art. A i F), a unor obiective
comune pe care trebuie s le realizeze Uniunea prin cei trei piloni (art. B) i, mai
ales, de introducerea unui cadru institutional unic, care (potrivit art. C) asigur
coerena i continuitatea aciunilor ntreprinse n vederea atingerii obiectivelor
sale, respectnd i dezvoltnd tot ceea ce s-a realizat pe plan comunitar.
Principiile pe care se ntemeiaz Uniunea sunt principiile libertii,
democraiei, respectului fa de drepturile omului i libertile fundamentale,
statul de drept, principii care sunt comune tuturor statelor membre.
Obiectivele Uniunii Europene sunt stabilite n art. B titlul l din Tratatul de la
Maastricht:
- promovarea unui progres economic i social echilibrat i durabil, ndeosebi
prin crearea unui spaiu fr frontiere interioare, prin intrirea coeziunii
economice i sociale i prin constituirea unei uniuni economice i monetare
comportand, la termen, o moned unic;
- afirmarea identitii proprii pe scena internaional, ndeosebi prin
promovarea unei politici externe i de securitate comune, incluznd i definirea
unei politici de aprare comun, care ar putea duce, la un moment dat, la o aprare
comun;
- ntrirea proteciei drepturilor i intereselor resortisanilor statelor membre
prin instituirea unei cetenii a Uniunii;
- dezvoltarea unei cooperri stranse n domeniul justiiei i al afacerilor
interne;
- meninerea integral a realizrii comunitare (acquis-ul comunitar) i
dezvoltarea acesteia.
Uniunea European nu se substituie Comunitilor Europene, nu are
personalitate juridic proprie (angajndu-se pe plan extern prin intermediul
Comunitilor, care i pstreaz personalitatea juridic) i nici un cadru
instituional distinct, folosind cadrul instituional al Comunitilor. Astfel,
instituiile din pilonul comunitar deservesc, n acelai timp, i cei doi piloni
interguvernamentali, ns puterile lor i procedurile dup care funcioneaz sunt
diferite.
Dac n pilonul comunitar instituiile cu un puternic caracter supranaional,
Comisia i Parlamentul, dispun de ample competene, iar Curtea de Justiie
exercit controlul obligatoriu asupra aplicrii actelor adoptate, n pilonii
1

Dincolo de o oarecare ambiguitate, care vine din faptul c este dificil de catalogat.

50

Drept instituional al Uniunii Europene

interguvernamentali puterile lor sunt mult limitate. Competena Curii de Justiie


este, n virtutea art. L din TUE, exclus total n domeniile cooperrii politice,
atribuindu-se competene limitate numai n cadrul pilonului JAI. Comisia dispune
de un drept de iniiativ limitat n domeniul cooperrii politice (fr a include
cooperarea judiciar penal sau poliieneasc), pe care l exercit mpreun cu
statele membre, iar Parlamentul este doar informat i consultat n domeniul
cooperrii interguvernamentale i poate adresa interpelri i recomandri.
Rezult astfel c singura instituie care poate aciona de o manier important
n cei doi piloni interguvernamentali este Consiliul Uniunii, cel care apar la nivel
comunitar interesele statelor membre, acesta putnd defini poziiile comune i
adopta aciuni comune n domeniile Politicii Externe i de Securitate Comun i
Justiiei i Afacerilor Interne. Alturi de Comisie, Consiliul are sarcina de a
asigura, n numele Uniunii, coerena actelor ntreprinse n cadrul fiecruia dintre
cei trei piloni n materie de politic extern1.
Tratatul de la Maastricht crete numrul instituiilor la cinci, ridicnd la
rangul de instituie Curtea de Conturi, cu competen exclusiv n domeniul
comunitar i instituie Comitetul Regiunilor, al crui rol este pur consultativ.
Uniunea i-a creat ns un organ specific Consiliul European, recunoscut
deja prin Actul Unic European, care, dei nu devine formal instituie,
completeaz, alturi de instituiile comunitare, sistemul instituional unic2. Potrivit
articolului D din Tratat, acesta are sarcina de a da Uniunii impulsurile necesare
dezvoltrii sale i de a defini orientrile politice generale. Recunoscndu-i-se
acest rol primordial n orientarea i impulsionarea Uniunii n ansamblu (deci att
n pilonii extracomunitari, ct i n cel comunitar), Consiliul European va deveni
motorul politic al sistemului instituional comunitar, un motor care ns,
datorita compoziiei sale3, va produce un dezechilibru ntre interguvernamental i
comunitar, contribuind la ntrirea elementelor interguvernamentale.
1.4. Aportul Tratatului
Rezultat al unui compromis ntre logica supranaional i cea
interguvernamental (practic ce a fost experimentat cu succes dup 1950) ntr-o
ncrengtur de proceduri de inspiraii diferite, Tratatul de la Maastricht a impus
renaterea interesului pentru definirea viitoarei Europe, a finalitilor construciei
europene i le-a focalizat pe opoziia dintre federaliti i suveraniti.
Cu toate c prin deciziile fundamentale luate la Maastricht sunt reunite pentru
prima dat ntr-un tratat de integrare elemente supranaionale, vizibil ntrite, i
1

Relaiile externe intrnd att n competena Uniunii, ct i n cea a Comunitilor.


R. Munteanu, op. cit., p. 113.
3
S nu uitm c este format din efii de stat i de guvern ai statelor membre.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

51

elemente interguvernamentale, statele membre nu au acceptat afirmarea vocaiei


federale a construciei europene1.
Uniunea Europeana apare astfel ca o construcie politico-juridic original,
n care elementele federale i confederale coexista, un sistem nou care nu intr n
categoriile juridice i politice cunoscute pn n prezent2, i care continua s fie
mai mult dect o organizaie internaional, dar mai puin dect un stat3.
Reforma fundamental decis la Maastricht reprezint mai degrab un nceput
dect un rezultat, o finalitate; ea reconfirm caracterul evolutiv al integrrii
europene4, o evoluie care, n lumina experienei comune i a coeziunii statelor
membre n faa provocrilor viitorului, s duc la o comunitarizare progresiv a
pilonilor interguvernamentali. Consacrnd principiul meninerii i dezvoltrii
realizrii comunitare (acquis-ului comunitar), Tratatul Uniunii Europene evideniaz
sensul acestei evoluii: de la integuvernamental la comunitar i nu invers5.
Dei a reprezentat un pas important n procesul de edificare a unei veritabile
Uniuni Europene, propunnd recursul la mai multe medote de realizare a Uniunii
Europene, Tratatul de la Maastricht marcheaz o ndeprtare de metoda
comunitar iniial. Aceasta i-a adus o serie de critici, fiind invocate, n principal,
complexitatea structurii astfel create i caracterul su puin lizibi, precum i
pierderea de unitate i coeren la nivelul sistemului juridic.
Compromisul realizat prin Tratatul de la Maastricht pentru a nu bloca avansul
integrrii, acela de a accepta un statut special pentru unele ri (Marea Britanie i
Danemarca), derog de la principiul realizrii comunitare (aquis-ului comunitar)
ns deschide, n acelai timp, calea unei flexibiliti n procesul de integrare.
Calificat prin folosirea a diverse formule integrare difereniat, Europa cu
mai multe viteze, aceasta va permite participarea la proiectul european i a rilor
care nu doresc sau nu pot s se integreze la fel de repede ca celelalte. ntrirea
fenomenului integrrii difereniate, care va deveni un element important al
construciei europene, prin derogare de la principiul realizrii comunitare, prezint
ns o serie de riscuri pentru uniformitatea dreptului comunitar, a cror gestionare
se va dovedi destul de dificil n viitor.
Pe de alt parte, avnd ca element central obiectivul de realizare a unei uniuni
din ce n ce mai strns ntre popoarele Europei, n care hotrrile sunt luate ct
mai aproape posibil de ceteni, Tratatul de la Maastricht a impus un imperativ ce
va jalona ntreaga evoluie viitoare a Uniunii, acela al democratizrii construciei
europene, a ntririi legitimitii democratice a Uniunii. Dificultile ratificrii
1

Dei aceasta figura ntr-un ante-proiect, la opoziia Marii Britanii termenul federal a disprut
complet din Tratat.
2
Ph. Manin, op. cit., p 64-65.
3
V. Duculescu, Dreptul integrrii europene, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 58.
4
Denumirea tratatului - Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene (nu Tratatul
Uniunii) reprezint o evideniere a caracterului evolutiv, a formei nefinalizate a acestei Uniuni.
5
R. Munteanu, op. cit., p. 108.

52

Drept instituional al Uniunii Europene

tratatului, arat c, pentru prima dat, s-a produs o fractur ntre construcia
european i opinia public. Odat cu progresul proiectului european, cu
cuprinderea unor chestiuni att de importante precum moneda unic sau
securitatea, guvernele nu mai pot face construcia european s progreseze pe
ascuns, n semiobscuritatea gndit de fondatorii ei. Ideea european a devenit
deci o miz democratic, care reclam s fie explicat1. Oamenii au nevoie s
tie n ce const proiectul la care sunt chemai s-i dea adeziunea, care sunt
obiectivele i finalitatea acestuia. Cu alte cuvinte, asupra a ce trebuie s
fie unii2.
2. Perfecionarea Uniunii prin Tratatele de la Amsterdam i Nisa
2.1 Tratatul de la Amsterdam (1997)
A. Adoptarea Tratatului
Tratatul de la Maastricht coninea n dispoziiile sale finale (articolul N)
clauza potrivit creia o nou Conferin Interguvernamental (CIG) urma s fie
convocat n 1996 pentru a face un bilan al primilor ani de aplicare a tratatului i
a decide de comun acord asupra modificrilor ce urmeaz s fie aduse acestuia.
Politicile i formele de cooperare instituite de tratat trebuiau s fie revizuite n
vederea asigurrii eficacitii mecanismelor i instituiilor comunitare. Erau vizate
n principal PESC, procedura de codecizie (posibilitatea ca aceasta s fie extins),
noi politici comune n domeniul energiei, turismului i proteciei civile.
Declanarea dezbaterilor asupra reformelor prognozate are loc ns mult mai
devreme, aproape simultan cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht, pe
fondul dificultilor economice cu care se confrunt statele membre (scderea
nivelului de trai i creterea omajului, agravate de cerina ndeplinirii criteriilor
de convergen impuse pentru trecerea la moneda unic) i a unor probleme
legate de securitatea intern (amplificarea terorismului, a traficului de droguri i
presiunea migratoare exercitat asupra granielor Uniunii). n plus, perspectiva
lrgirii Uniunii cu noile democraii din Europa Centrala i de Est trebuia s dea
un nou obiectiv revizuirii tratatelor. Structura instituional i procesul decizional
comunitar, concepute iniial pentru ase state membre i aplicate fr mari
modificri unei Comuniti formate din cincisprezece membri, trebuiau s fac
obiectul unei reexaminri profunde pentru a pstra caracterul democratic i
eficacitatea unei construcii care va ngloba mai mult de douzeci de membrii3.
1

D. Hamon, I. S. Keller, op. cit., p. 470.


C. Mtuescu, op. cit., p. 203.
3
J. P. Jaque, Droit institutionnel de lUnion Europenne, 3-e edition, Dalloz, Paris, 2004, p. 13.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

53

Lansate la Torino la 29 martie 1996, lucrrile Conferinei


interguvernamentale se desfoar sub forma mai multor reuniuni la vrf ale
efilor de stat i de guvern din rile Uniunii Europene. Consiliul European de la
Torino a reinut trei direcii ale revizuirii:
- apropierea Uniunii de ceteni, pentru a putea rspunde mai bine nevoilor
acestora;
- o eficacitate i o legitimitate mai mare pentru instituii, meninerea unicitii
cadrului instituional i studierea posibilitii instituirii unei cooperri ntrite n
anumite domenii;
- ntrirea rolului extern al Uniunii i definirea relaiilor cu UEO;
Dup mai mult de un an de negocieri, la Consiliul European din 16 -17 iunie
1997 s-a obinut un acord politic la nivel nalt cu privire la un nou tratat. n
consecin, la 2 octombrie 1997, este semnat Tratatul de la Amsterdam ce
modific Tratatul asupra Uniunii Europene, Tratatul prin care s-a constituit
Comunitatea European i unele acte conexe. Acesta va intra n vigoare la 1 mai
1999 i reprezint cea de-a treia revizuire de ansamblu a tratatelor precedente.
Tratatul cuprinde trei pri (modificri de fond, clarificri i dispoziii finale)
i este nsoit de 13 protocoale i 60 de declaraii comune.
Din punct de vedere formal, se produce o simplificare considerabil n
comparaie cu Tratatul de la Maastricht, fr ca prin aceasta s fie afectat aquis-ul
comunitar. Dispoziiile cadru sunt abrogate, textele care poart asupra acelorai
probleme de fond sunt regrupate i se produce o renumerotare a articolelor.
Prin Tratat au fost stabilite patru obiective majore:
- eficientizarea arhitecturii instituionale a UE n vederea viitoarei extinderi;
- plasarea aspectelor legate de crearea de noi locuri de munc i a celor legate
de drepturile cetenilor ntre preocuprile majore ale UE;
- suprimarea ultimelor obstacole n calea liberei circulaii a persoanelor i
ntrirea securitii;
- s permit Europei s-i consolideze poziia pe plan mondial.
B. Principalele modificri
1. Modificri de fond
a) Se produce n primul rnd, o modificare a concepiei cu privire la ritmul i
obiectivele integrrii1. Pentru a se da satisfacie statelor mai dezvoltate, se nscrie
principiul flexibilitii, prevzndu-se posibilitatea punerii n aplicare a unor
cooperri ntrite ntre statele care sunt pregtite i vor s avanseze mai repede,
limitate la domeniile cuprinse n primul i cel de-al treilea pilon i care s nu
afecteze Piaa Intern sau alte politici comune.
1

V. Duculescu, op. cit., p. 80.

54

Drept instituional al Uniunii Europene

b) Reamintndu-se c Uniunea este fondat pe principiile libertii,


democraiei, respectului fa de drepturile omului i libertile fundamentale,
statului de drept, principii care sunt comune statelor membre, se prevede pentru
prima dat o procedur de sancionare n caz de violare a acestor principii de
ctre un stat membru.
c) n ncercarea de a reduce distana dintre Uniune i cetenii si, perpetuat
de-a lungul timpului, Tratatul de la Amsterdam acord o atenie special
problemelor sociale i drepturilor cetenilor. Astfel, asigurarea unui nivel de trai
i a unei protecii sociale ridicate, creterea nivelului i calitii vieii sunt ridicate
la rangul de obiective ale Comunitii. Un ntreg capitol social este integrat
tratatului (la Maastricht problemele sociale figurau n anex) i este introdus un
titlu asupra ocuprii forei de munc, prezentat ca o prioritate a Uniunii. Chiar
dac implementarea politicilor de ocupare a forei de munc rmne n principal
n sarcina statelor membre, n vederea ntririi eficacitii lor se prevede
coordonarea acestora la nivel comunitar, prin concluzii i linii directoare anuale
stabilite de Consiliu, prin recomandri adresate statelor membre i aciuni de
ncurajare, i prin crearea unui Comitet pentru ocuparea forei de munc, cu
caracter consultativ, care s asiste instituiile comunitare (n special Consiliul).
Tratatul consacr principiul general al nediscriminrii i este ntrit principiul
egalitii ntre brbai i femei n raporturile de munca.
d) Dispoziiile sociale vin s le completeze pe cele referitoare la cetenia
Uniunii, cu privire la care se introduce precizarea c nu o nlocuiete pe cea
naional, ci o completeaz. Drepturile cetenilor europeni, regrupate ntr-un
capitol unic, sunt ntrite. Astfel, pentru asigurarea transparenei activitii
comunitare se consacr un drept de acces la documentele instituiilor, cetenii au
dreptul la folosirea limbilor oficiale n corespondenele lor scrise cu instituiile i
organele comunitare, se prevede protecia persoanelor fizice cu privire la regimul
datelor cu caracter personal, noi exigene sunt introduse n materia proteciei i
mbuntirii calitii mediului, proteciei consumatorului, sntii publice.
2. Sistemul instituional
n ceea ce privete sistemul instituional, Tratatul de la Amsterdam nu aduce
inovaii majore.
Principalul beneficiar este Parlamentul European, ale crui puteri sunt ntrite
prin:
- obligativitatea aprobrii de ctre Parlament a desemnrii preedintelui
Comisiei (potrivit Tratatului de la Maastricht era doar consultat);
- avizul conform pe care l d pentru aplicarea sanciunilor n caz de
nerespectare a drepturilor fundamentale;
- cvasi-generalizarea procedurii de codecizie, care a fost simplificat i care
devine principala procedur de adoptare a actelor comunitare (fiind extins de la
15 la 39 de domenii).

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

55

Din perspectiva extinderii, numrul membrilor Paramentului a fost limitat la


700, indiferent care va fi numrul statelor care vor compune n viitor Uniunea.
Un protocol special anexat Tratatului de la Amsterdam prevede o serie de
msuri pentru ntrirea participrii parlamentelor naionale la activitile
Uniunii.
n privina celorlalte instituii comunitare, modificrile sunt minime:
- extinderea votului cu majoritate calificat n Consiliu la alte 15 teme;
- ntrirea rolului preedintelui Comisiei prin implicarea lui n desemnarea
membrilor acesteia i prin dobndirea competenei de a adopta o serie de hotrri
cu privire la organizarea interna a instituiei;
- extinderea jurisdiciei Curii de Justiie la domenii precum migraia, azilul,
vizele si trecerea frontierelor.
Nu s-a reuit obinerea consensului asupra unor chestiuni sensibile precum o
nou pondere a voturilor n Consiliu, introducerea unei duble majoriti sau
numrul maxim de membri ai Comisiei Europene. n aceste condiii, soluia aleas
a fost aceea de a anexa Tratatului un Protocol special asupra instituiilor Uniunii
din perspectiva extinderii acesteia, n care, subliniindu-se voina statelor de a
ajunge la un acord n acest sens, se prevede c, la data intrrii n vigoare a
urmtoarei lrgiri a Uniunii, statele mari vor renuna la cel de-al doilea comisar,
cu condiia ca ponderea voturilor s fie i ea modificat. Articolul 2 al aceluiai
Protocol prevede c o nou CIG care s procedeze la o reexaminare complet a
dispoziiilor tratatului relative la compunerea i funcionarea instituiilor va avea
loc cu cel puin un an nainte ca Uniunea Europeana s cuprind mai mult de 20
membri.
3. Politica extern i de securitate comun
n pilonul doi, PESC, modificrile nu sunt semnificative. Deciziile continu s
se ia cu unanimitate ns aceasta este suplinit de posibilitatea abinerii
constructive, care permite unuia sau mai multor state s se abin, pentru a nu
mpiedica luarea deciziei.
Se creeaz, n scopul mbuntirii vizibilitii politicii externe comune,
funcia de Inalt Reprezentant pentru PESC, care s asiste preedinia, conducnd
o Celula de planificare a politicii i de alert rapid, nou nfiinat. naltul
Reprezentant pentru PESC (funcie ce a fost acordat Secretarului General al
Consiliului) face parte, alturi de preedintele n exerciiu i de comisarul pe
probleme de politic extern, dintr-o troik ce asigur coordonarea n domeniu.
Instrumentele PESC sunt redefinite i completate cu unul nou strategii
comune, care pot fi adoptate de Consiliul European, i pe baza crora Consiliul de
Minitri poate decide adoptarea unor aciuni comune i luri de poziie, cu
majoritate calificat.

56

Drept instituional al Uniunii Europene

Uniunii i se recunoate implicit o capacitate juridic internaional (o


personalitate juridica restrns) prin posibilitatea de a ncheia convenii i acorduri
cu terii.
n ceea ce privete politica de securitate comun, n afar de unitatea de
planificare i alert rapid, nfiinat n cadrul Secretariatului Consiliului, sunt
ntrite relaiile cu UEO1. Aceasta poate participa, alturi de Comisie i statele
membre, la elaborarea unor strategii, se poate apela la ea pentru planificarea i
exercitarea unor aciuni n domeniul aprrii sub coordonarea Consiliului
European, iar misiunile Petersberg2 (constnd n aciuni umanitare, de salvare,
sarcini de meninere a pcii), sunt nscrise n tratate.
Tratatul un merge ns mai departe i nu stabilete o aprare european
comun, limitndu-se la a nscrie posibilitatea acesteia, scop n care este prevzut
o cooperare n domeniul politicii de narmare.
4. Justiia i afacerile interne
Prin Tratatul de la Amsterdam, cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor
interne este ridicat la rangul de obiectiv al Uniunii Europene, statele membre
angajndu-se s realizeze progresiv la nivelul Uniunii un spaiu de libertate,
securitate i justiie3 prin elaborarea unei aciuni comune a statelor membre n
domeniul cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal, prin prevenirea
rasismului i xenofobiei i prin combaterea acestor fenomene. Tratatul prevede c
n interiorul acestui spaiu cetenii vor putea circula liber, vor putea tri n
securitate, beneficiind de un acces egal la justiie i de respectarea libertilor lor
fundamentale.
O inovaie important a Tratatului de la Amsterdam o reprezint
comunitarizarea progresiv (ntr-un interval de cinci ani) i parial a celui de-al
treilea pilon (JAI) i transferarea tuturor politicilor care privesc libera circulaie
a persoanelor n primul pilon. Rmne n pilonul trei lupta contra criminalitii,
noua denumire a acestuia fiind Cooperarea Poliieneasc i Judiciar n materie
Penal.
Curii de Justiie i se recunosc o serie de competene jurisdicionale n
domeniile cooperrii poliieneti i judiciare.
Se introduc, de asemenea, noi reglementari privind regimul de vize, libera
circulaie a persoanelor i regimul vamal, prin ncorporarea n tratat a aquis-ului
Schengen4, care devine opozabil oricrui stat candidat la aderare. Un regim
1

Fr s aib loc o fuziune, aa cum au propus unele state membre, din cauza opoziiei Marii
Britanii.
2
n iunie 1992 a fost adoptat Declaraia de la Petersberg de ctre minitrii statelor membre ale
UEO, n care se sublinia importana acestei organizaii i a NATO pentru securitatea Europei i
necesitatea aderrii la UEO a celorlalte state comunitare.
3
Articolul 29 din Tratatul asupra Uniunii Europene.
4
Prin Protocolul nr. 2 la Tratat.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

57

derogatoriu este acceptat doar pentru Marea Britanie, Irlanda i Danemarca.


Aceste state pot menine controalele la frontierele lor, dar pot s decid i
participarea la acord, n totalitate sau doar sub anumite aspecte. Prin includerea sa
n tratat, cooperarea ntre statele membre semnatare ale Acordului Schengen se
realizeaz nuntrul cadrului juridic i instituional al UE
n termen de 5 ani de la intrarea n vigoare a tratatului, Consiliul de Minitrii
trebuie s asigure libera circulaie a persoanelor n absena oricrui control,
indiferent dac este vorba despre ceteni ai UE sau rezideni din state tere, la
trecerea de ctre acetia a frontierelor dintre statele membre.
C. Evaluarea aportului tratatului
Tratatul de la Amsterdam este apreciat de unii analiti ca reprezentnd un pas
important pe calea integrrii politice, fiind criticat de alii, care l consider un
fiasco1.
Criticile ndreptate mpotriva acestuia au n vedere eecul ncercrii de a
face o reform de substan a instituiilor Uniunii Europene i absena
soluiilor pentru rezolvarea problemelor sociale legate de ocuparea forei de
munc i scderea ratei omajului, pentru realizarea armonizrii fiscale, n
domeniul investiional i bugetar2.
Dei nu a reuit s gseasc rspunsuri satisfctoare pentru toate chestiunile
care figurau pe ordinea de zi a conferinei interguvernamentale, n special n ceea
ce privete reforma instituional necesar pentru a face fa urmtoarelor
extinderi i eficientizrii aciunii Uniunii n contextul globalizrii, noul tratat
aduce o serie de elemente de progres (n principal prin consolidarea Europei
cetenilor3), nscriindu-se ca o nou etap pozitiv n procesul evolutiv al
integrrii europene4.
2.2. Tratatul de la Nisa (2001)
A. Procesul de adoptare
Decizia de deschidere a negocierilor de aderare cu statele candidate, luat n
cursul anilor 1998 i 1999, chiar dac nu a fost stabilit o dat limit pentru
1

Cel mai vehement din acest punct de vedere a fost preedintele Comisiei, Jacques Delors.
Belgianul Dehouse vorbete de o fractur a procesului de aprofundare, prin absena din Tratatul de la
Amsterdam a unui nou proiect politic i preocuparea mai degrab de a administra realizrile trecutului
dect de a pregti viitorul F. Dehouse, Le Traite dAmsterdam, reflet de la nouvelle Europe, CDE, 1997,
p. 265.
2
V. Marcu, N. Diaconu, op. cit., p. 47.
3
A. Groza, op. cit., p. 54
4
J-L. Clergerie, A. Gruber, P. Rambaud, LUnion Europenne, 8e edition, Dalloz, Paris, 2010,
p. 68.

58

Drept instituional al Uniunii Europene

ncheierea acestora, face ca perspectiva extinderii s fie destul de aproape,


Uniunea urmnd s numere 27 de state. n aceste condiii, devine presant
soluionarea chestiunilor instituionale rmase nerezolvate prin Tratatul de la
Amsterdam pentru a permite o funcionare eficient a Uniunii dup extindere.
n temeiul articolului 2 din protocolul asupra instituiilor Uniunii, anexat
Tratatului de la Amsterdam, Consiliul European de la Kln, din 3-4 iunie 1999,
decide convocare unei conferine integuvernamentale pentru revizuirea Tratatelor,
ale crei lucrri urmau s fie deschise la nceputul anului 2000. Cu aceast ocazie,
se decide elaborarea unei Carte a drepturilor fundamentale a Uniunii Europene,
idee inovatoare att prin faptul c pentru prima dat obiectivul aprofundrii
integrrii europene este pus n strns legtur cu cetenii Uniunii, iar respectarea
drepturilor omului, a valorilor fundamentale este afirmat ca regul suprem pe
care se ntemeiaz colaborarea statelor europene, ct i prin modalitatea de
elaborare a proiectului Cartei.
Consiliul European de la Helsinki (10-11 decembrie 1999) stabilete ordinea
de zi a conferinei interguvernamentale, cuprinznd chestiunile instituionale
asupra crora nu s-a obinut acordul la Amsterdam (mrimea i compoziia
Comisiei, ponderea voturilor n Consiliu, extinderea votului cu majoritate
calificat), precum i orice alt modificare instituionala legat de acestea,
necesar pentru a permite Uniunii s poat funciona n bune condiii dup
extindere. Statele candidate trebuiau s fie inute la curent cu evoluia
negocierilor.
Deschise la 14 februarie 2000, negocierile din cadrul conferinei
interguvernamentale se ncheie la Summit-ul European de la Nisa, inut sub
preedinia francez ntre 7 i 11 decembrie 2000. Miza fiind chiar mprirea
puterilor n Uniune, consensul a fost dificil de gsit i, dup patru zile de
negocieri, n care au survenit schimbri pn la ultimul moment, a putut fi obinut
doar un acord minimal1, lsnd nc nerezolvate o serie de chestiuni asupra
crora progresele urmau s aib loc n viitor. Perspectiva extinderii face ns ca
acesta s se concretizeze n Tratatul de la Nisa de modificare a Tratatului asupra
Uniunii Europene i a Tratatelor de instituire a Comunitilor Europene i a unor
acte conexe2, semnat la 26 februarie 2001 i nsoit de o serie de protocoale (ntre
care Protocolul privind extinderea Uniunii, Protocolul asupra Statutului Curii de
Justiie sau Protocolul relativ la consecinele financiare ale expirri Tratatului de
instituire a CECO) i de un numr de 24 de declaraii anex.
Tratatul a putut intra n vigoare abia la 1 februarie 2003, dup ratificarea sa de
ctre statele membre, proces desfurat nu fr dificulti, un prim referendum
organizat n Irlanda (n iunie 2001) fiind negativ.
Tratatul de la Nisa continu seria msurilor iniiate prin Tratatele de la
Maastricht i Amsterdam, coninnd prevederi destinate s adnceasc integrarea
1
2

Aa cum l calific Le Monde din 12 decembrie 2000, p. 2.


Definit ca Tratatul reformei instituionale D. Mazilu, op. cit., p. 500.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

59

european, punctul central fiind reprezentat de reformarea instituiilor UE, prin


modificarea organizrii i a competenelor lor din perspectiva lrgirii Uniunii.
Pentru statele candidate, Tratatul de la Nisa reprezint un eveniment istoric1
pentru c el ofer posibilitatea extinderi Uniunii. Antamnd cele patru puncte
principale care figurau pe ordinea de zi, Tratatul stabilete regulile de funcionare
ale unei Europe extinse la 27 de state membre.
Paralel cu elaborarea Tratatului de la Nisa, a fost redactat Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene, al crei text a fost aprobat cu unanimitate la
Consiliul European de la Biaritz (13-14 octombrie 2000) i proclamat solemn la 7
decembrie 2000, la Nisa.
Carta are meritul de a reuni pentru prima dat ntr-un singur document
ansamblul drepturilor fundamentale proclamate ntr-o serie de texte anterioare2,
dar i drepturi noi, precum cele legate de bioetic, de protecia datelor personale,
drepturile cetenilor n raporturile lor cu administraia, etc. Ea se adreseaz n
principiu tuturor persoanelor care se gsesc n mod legal pe teritoriul Uniunii
Europene, nefcnd deosebire ntre ceteni i strini, iar obligaia respectrii sale
revine att instituiilor i organelor Uniunii, ct i organelor statelor membre, ns
acestora din urm doar atunci cnd pun n aplicare dreptul Uniunii.
n preambulul su, Carta face referiri la pstrarea i dezvoltarea valorilor
comune i diversitatea culturilor, la tradiiile popoarelor Europei, la respectarea
competenelor i sarcinilor Comunitii, dar i la principiul subsidiaritii.
Carta cuprinde importante elemente de supranaionalitate prin prevederile
referitoare la cetenia european, la dreptul de a alege i a fi ales n alegerile
pentru Parlamentul European n oricare stat membru al Uniunii n aceleai
condiii ca i resortisanii acelui stat i prin conferirea dreptului de vot la
alegerile municipale n rile unde locuiesc3.
Prevederile sale nu limiteaz i nici nu aduc atingere drepturilor decurgnd
din alte documente internaionale (n special celor prevzute de Convenia
european a drepturilor omului i libertilor fundamentale) sau celor consacrate
de constituiile statelor membre, ori n jurisprudena CJCE.
Chiar dac pentru moment Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
nu a dobndit for juridic obligatorie, nefiind integrat n noul tratat, ea
reprezint un moment important n conturarea unui model social european i a
trsturilor eseniale ale unei identiti europene4.
1

Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general, Ed. ALL BECK, Bucureti, 2003,
p. 20.
2
Declaraia Universal a Drepturilor Omului, Pactele drepturilor omului, Convenia european a
drepturilor omului, Carta social european i Carta social comunitar.
3
V. Duculescu, op. cit., p. 231.
4
M. T. Bitsch, op. cit., p. 326.

60

Drept instituional al Uniunii Europene


B. Principalele elemente de reform

1. Reforma instituional
a) Ponderea voturilor n Consiliu, care a suscitat vii dezbateri, a fost
modificat, prevzndu-se o nou scal de repartizare a voturilor de la 3 la 29.
Aceasta permite o ierarhie mai nuanat i ntrete ponderea statelor mari,
Frana, Germania, Italia i Marea Britanie, a cror influen este parial restaurat,
lor adugndu-se Spania i, ulterior, Polonia. Numrul total al voturilor n
Consiliu crete de la 87 la 237 i, n consecin, majoritatea calificat trece de la
62 la 169 de voturi.
Dei Germania, susinut de majoritatea celorlalte state, a cerut mai multe
voturi, pe criteriul demografic, Frana a refuzat vehement i acordul a meninut
paritatea celor 4 state mari, care obin ns o triplare a voturilor (de la 10 la 29),
n timp ce state mai mici primesc un numr aproximativ dublu de voturi. Un
numr important de voturi (27) obin Spania i, dup integrare, Polonia. n
schimbul meninerii paritii, Frana a acceptat amnarea pn n 2005 a intrrii
n vigoare a noii repartizri, iar Germania a obinut mai multe locuri n
Parlamentul European i introducerea unei clauze de verificare demografica1,
potrivit creia majoritatea calificat prevzut de tratat, de 72% din voturi,
exprimate de majoritatea (simpl) a statelor membre, trebuia s fie dublat de o
majoritate a populaiei. Astfel, un stat membru putea cere s se verifice dac
majoritatea calificat reprezint cel puin 62% din populaia Uniunii, n caz
contrar, decizia neputnd fi adoptat.
b) Votul cu majoritate calificat este extins la aproximativ 20 de domenii noi2
(jumtate din cele anunate iniial), chiar dac pentru unele dintre acestea se
prevede un interval de timp mai lung3, ns pentru deciziile n domeniul fiscalitii
i politici sociale, ca i pentru cele care in de pilonii politici, regula unanimitii
continu s se aplice.
c) n ceea ce privete dimensiunea i alctuirea Comisiei Europene, se
prevede o procedur n dou etape potrivit creia, ncepnd cu 2005 Comisia va
cuprinde cte un naional al fiecrui stat membru (statele mari trebuind astfel s
renune la cel de-al doilea post de comisar), iar atunci cnd Uniunea va avea 27 de
state membre, numrul membrilor Comisiei va fi inferior celui al statelor membre,
dimensiunea exact ca i cetenia comisarilor urmnd s fie determinate de ctre
Consiliu, cu unanimitate, avnd n vedere un sistem de rotaie egalitar.
1

Sau veto demografic Fabian Gyula, Drept instituional comunitar, Ed. Sfera, Cluj-Napoca,
2006, p. 111.
2
Cele mai importante fiind comerul internaional, imigraia, azilul, vizele i ajutoarele regionale.
3
La insistena Spaniei, trecerea la majoritatea calificat n domeniul fondurilor de coeziune a fost
amnat pentru 2007.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

61

Pentru a asigura coeziunea acestui organ colegial destul de numeros1,


prerogativele preedintelui Comisiei sunt ntrite2, acesta deciznd asupra
repartizrii sarcinilor i responsabilitilor n interiorul instituiei, numind (cu
aprobarea Colegiului) vicepreedinii Comisiei, i putnd cere demisia unui
membru. O inovaie se produce n ceea ce privete desemnarea preedintelui
Comisiei, care nu se va mai realiza prin consultri cu statele membre, ci va fi
fcut de ctre Consiliul European, cu majoritatea calificat, urmnd ca apoi s
fie confirmat de Parlamentul European (ceea ce i ntrete legitimitatea3).
d) Competenele Parlamentului European sunt i ele ntrite prin Tratatul de
la Nisa, procedura codeciziei fiind extins la aproape toate domeniile n care
Consiliul statueaz cu majoritate calificat4. Parlamentul obine dreptul de a
sesiza Curtea de Justiie, numirea preedintelui Comisiei este condiionat de
aprobarea Parlamentului i este chemat s-i dea avizul conform n cadrul
mecanismului de supraveghere i alert pentru a preveni violarea de ctre un stat a
drepturilor fundamentale, fr de care Consiliul un poate adresa recomandri
statului n cauz.
Din perspectiva extinderii, numrul maxim de eurodeputai este fixat la 732,
prin repartizarea locurilor astfel nct s se realizeze o reprezentare proporional
i activitatea parlamentar s nu fie blocat de un numr prea mare de membri. Cu
excepia Germaniei, care i pstreaz cele 99 de locuri, celelalte state trebuie si reduc numrul de eurodeputai.
e) n ceea ce privete sistemul jurisdicional, prerogativele Curii de Justiie
sunt mai clar delimitate fa de cele ale TPI i se prevede posibilitatea nfiinrii
unor complete specializate pentru anumite domenii. Este introdus o nou
formaiune de judecat - marea camer, format din 11 judectori, care va prelua
cauzele judecate anterior n plen.
Noile state membre i vor desemna i ele cte un judector pentru Curtea de
Justiie i pentru TPI.
2. Politica extern i de securitate comun
Incapacitatea Uniunii de a gestiona criza din fosta Iugoslavie a fcut statele
europene contiente de necesitatea de a defini o politic extern i de securitate cu
adevrat comun i mai autonom. Consiliile Europene de la Koln i Helsinki din
1999 au stabilit o serie de msuri n acest sens. Astfel, s-a decis crearea, ncepnd
1

Multe ri dorind o Comisie mai restrns, care s nu depeasc eventual 20 de membrii, pentru
ca funcionarea sa s nu fie ngreunat.
2
Unii autori vorbesc chiar de o prezidenializare a funcionrii Comisiei J. L. Sauron, op. cit.,
p. 138.
3
Aceast inovaie vine ca urmare a crizei Consiliului European de la Corfu (1994), cnd veto-ul
lui J. Major a mpiedicat numirea belgianului J. L. Dehaene ca preedinte al Comisiei, pentru a
pune capt conflictului fiind ales Jacques Santer.
4
Inclusiv la elaborarea unui statut al partidelor europene.

62

Drept instituional al Uniunii Europene

cu 2003, a unei fore de reacie rapid fr caracter permanent, format din


50.000 de militari, capabil s se desfoare ntr-un termen de 60 zile, n caz de
criz internaional. n plus, la 13 noiembrie 2000, Consiliul de Minitrii al UEO a
decis s pun capt activitii operaionale a organizaiei i s transfere progresiv
competenele sale Uniunii Europene. n aceste condiii, Tratatul de la Nisa
modific articolul 17 din Tratatul Uniunii Europene, UEO nemaifiind prezentat
ca bra narmat al UE, fiind meninut totui posibilitatea cooperrii n cadrul
acesteia1.
Tratatul de la Nisa pune bazele crerii unor structuri operaionale permanente
ale Europei n materie de aprare, prevznd nfiinarea: unui Comitet politic i de
securitate (COPS), pentru a asigura controlul politic i conducerea strategic a
operaiunilor de gestionare a crizelor, sub controlul Consiliului; unui Comitet
militar, compus din efii de stat-major ai statelor membre, nsrcinat cu
prezentarea de avize i recomandri ctre Comitetul politic i a unui Stat-major,
un comandament (creat ca un serviciu al Secretariatului general al Consiliului),
nsrcinat cu evaluarea situaiilor i planificarea strategic, care trebuia s asigure,
de asemenea, relaiile militare cu NATO2.
n cadrul reuniunii de la Nisa statele membre s-au angajat s fac politica
european de securitate i aprare operaional, pe ct posibil, n 2001, fr a
atepta intrarea n vigoare a Tratatului.
3. Justiia i afacerile interne
Tratatul de la Nisa a decis crearea unei Uniti europene de cooperare
judiciar (EUROJUS)3. Aceasta are rolul de a contribui la coordonarea ntre
autoritile naionale competente ale statelor membre, i d concursul n anchetele
referitoare la infraciuni de criminalitate transfrontalier grave, cu deosebire de
criminalitate organizat (innd cont de analizele efectuate de EUROPOL),
coopereaz cu Reeaua judiciar european4, n special pentru a facilita
executarea de comisii rogatorii i punerea n aplicare a cererilor de extrdare.
4. Cooperarea aprofundat
Referitor la cooperarea ntrit sau aprofundat, modalitile de
realizare sunt mbuntite, statele nu mai dispun n pilonul comunitar de un drept
de veto cu privire la iniierea unei astfel de cooperri i nici n ceea ce privete
cooperarea n materie de Justiie i Afaceri Interne, unde acordul Comisiei sau al
Parlamentului nu mai este necesar. Cooperarea ntrita a fost extins i la Politica
1

L. Cartou, op. cit., p. 81.


J. M. Favret, op. cit., p. 262.
3
Idee lansat de Frana i Germania la Consiliul European de la Tampere din octombrie 1999. Acesta a
fost nfiinat efectiv printr-o decizie a Consiliului din 28 februarie 2002 (Decizia 2002/187/JAI,
publicat n JOCE, nr. L 63, 6 martie 2002 ).
4
Creat printr-o aciune comun a Consiliului din 29 iunie 1998.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

63

extern i de securitate comun (cu excepia chestiunilor militare), statele membre


dispunnd ns n acest domeniu de dreptul de veto.
C. Aportul tratatului
Din punctul de vedere al obiectivului esenial de realizare a adaptrilor
instituionale necesare din perspectiva viitoarei extinderi, Tratatul de la Nisa i-a
atins scopul, el reglementnd n cele mai mici amnunte unele aspecte ale
funcionrii instituionale a Europei lrgite. Rezultatele sale sunt discutabile n
ceea ce privete aprofundarea integrrii europene, muli autori apreciind c la Nisa
a fost favorizat mai degrab lrgirea dect aprofundarea i c reforma
instituional poate fi considerat, n nici un caz, terminat1.
I se reproeaz n principal Tratatului de la Nisa c a pstrat nc destule
domenii n sfera votului cu unanimitate, c a complicat procesul decizional prin
noua ponderare a voturilor, n care existena diferitelor minoriti de blocaj face
dificil de realizat majoritatea calificat, c nu s-a realizat transparena necesar, iar
garantarea drepturilor fundamentale este confuz2.
Pe de alt parte, unele dintre statele membre, n special statele mici, contest
modul cum a fost reglementat problema ponderrii voturilor n Consiliu i cea a
componenei Parlamentului European, considernd-o inechitabil3.
Dei modeste, reformele instituionale realizate prin Tratatul de la Nisa sunt
indispensabile pentru funcionarea unei Uniuni mai numeroase.
3. Extinderea limitelor geografice ale Uniunii
3.1. Continuarea extinderii spre Vestul Europei
nc din anii 70,

pentru a nu rmne n afara relaiilor economice stabilite


ntre statele membre ale Comunitilor Europene, unele dintre rile membre
AELS (Austria, Suedia, Elveia) au depus cereri de asociere la Comunitile
Europene, ns acestea au euat, n principal datorit opoziiei Franei. Odat cu
intrarea Marii Britanii n Comuniti, relaiile acestora cu AELS s-au ntrit
considerabil prin ncheierea unor acorduri bilaterale de liber schimb.
Adoptarea deciziei de constituire a Pieei Unice, prin Actul Unic European, a
determinat statele membre ale AELS s-i manifeste interesul de a participa la
unele dintre regulile tehnice i juridice ale acesteia. n acest context, Jaques
1

M. T. Bitsch, op. cit., p. 329.


F. Gyula, op. cit., p. 118.
3
A se vedea n acest sens, memorandumul transmis membrilor Parlamentului European de fostul ef de
stat grec, Dimitris Tsatsos - n Doc. C. M. 427133 EN.
2

64

Drept instituional al Uniunii Europene

Delors ia iniiativa crerii unui larg spaiu economic european n care s fie aplicat
proiectul de realizare a unei Piee Unice europene1.
Dup o perioad de tatonri, negocierile cu cele 7 state ale AELS (Austria,
Finlanda, Suedia, Islanda, Norvegia, Elveia i Lichtenstein) ncep n iunie 1990 i
se ncheie cu semnarea, la 2 mai 1992, la Porto, a Acordului care instituie Spaiul
Economic European. El intr n vigoare la 1 ianuarie 1994, fr Elveia, care l
respinge prin referendum la 6 decembrie 1992.
Se constituie astfel una dintre cele mai mari zone economice existente2, care
cuprinde peste 370 milioane de persoane, realiznd 40% din comerul mondial.
Spaiul Economic European (SEE) este o asociaie dotat cu un sistem
instituional propriu3, care nu particip ns la deciziile Comunitii i n care
funcioneaz cele patru liberti de circulaie din cadrul Uniunii. El nu este ns o
uniune vamal total integrat, cum este Uniunea European, ntruct nu particip
dect la 80% din normele pieei unice, fiind excluse sectoare precum agricultura,
pescuitul, politica comercial comun i fiscalitatea. n consecin, controalele
vamale ntre Uniune i AELS se menin iar libera circulaie nu se aplic dect
produselor originare din statele membre ale Asociaiei. Statele membre ale SEE
participa, de asemenea, la regulile comunitare n domeniul concurenei i la
cooperarea n domenii ca mediul, protecia consumatorilor, educaie, cercetare,
precum i la finanarea Fondului de coeziune creat prin Tratatul de la Maastricht.
Acordul asupra SEE va oferi un model pentru acordurile de asociere cu statele
candidate la aderare din Centrul i Estul Europei.
Pentru unele dintre statele semnatare ale Acordului instituind Spaiul
Economic European, acesta nu a reprezentat dect o etap pregtitoare pentru o
viitoare aderare la Uniunea European, sau o soluie alternativ la integrare.
Urmare a transformrilor pe care le-a suferit sistemul comunitar i n
contextul evenimentelor ce au avut loc n Europa la sfritul anilor 8 0, patru dintre
acestea Austria, Finlanda, Suedia i Norvegia, i manifest intenia de a deveni
membre ale Uniunii Europene. Negocierile de aderare se deschid la 1 februarie
1993 cu Austria, Finlanda i Suedia i la 5 aprilie cu Norvegia. Desfurate n
paralel (ns separat cu fiecare stat candidat), aceste negocieri s-au ncheiat n
martie 1994, fiind urmate de ratificarea de ctre parlamentele naionale a tratatelor
de aderare.
Tratatele de aderare sunt semnate la Corfu, cu ocazia Consiliului European
din 24 -25 iunie 1994, i sunt supuse referendumului n cele patru state pentru a fi
ratificate, obinnd majoritatea favorabil n Austria (66,4%), Finlanda (57%) i
1

P. Fontaine, Construcia european de la 1945 pn n zilele noastre, Ed. Institutul European,


Iai, 1998, p. 29.
2
Comparabil cu Asociaia de liber schimb nord-american constituit la 7 octombrie 1992 ntre
SUA, Canada i Mexic.
3
Constnd ntr-un Consiliu, un Comitet de nali funcionari, un Comitet parlamentar paritar i un
Comitet consultativ, acest sistem permite statelor AELS s fie informate i consultate.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

65

Suedia (52,2%). n Norvegia ns, pentru a doua oar populaia se pronun


mpotriva aderrii (cu 52,2% voturi mpotriv). Primele trei state devin oficial
membre ale UE la 1 ianuarie 1995, cnd intr n vigoare tratatele de aderare.
3.2. Procesul de extindere a Uniunii spre Europa Central i de Sud Est
Extinderea Uniunii Europene spre Centrul i Estul Europei este considerat o
extindere istoric, att prin numrul important de state care s-au alturat Uniunii
n cursul acestui proces (12), ct i prin puternica semnificaie simbolic i
politic1. Simbol al reunificrii continentului, separat ideologic timp de 40 de ani,
aceast extindere a dus la dublarea aproape a numrului statelor membre ale
Uniunii (care ajunge s cuprind aproximativ 500 de milioane de locuitori),
reprezentnd un pas important n direcia desvririi procesului unificrii
Europei, prin cuprinderea unor state care aparin vocaional acestui spaiu.
Atunci cnd statele Europei de Est au decis, la sfritul anului 1989, ruperea
de blocul sovietic i i-au manifestat liber voina de a se rentoarce la Europa,
de a face parte, prin voina i decizia lor proprie, din proiectul de integrare
european, Comunitile Europene i-au asumat responsabilitatea de a participa la
efortul de redresare a acestora n interiorul unui spaiu liber de tutela sovietic.
Clivajele de dezvoltare existente ntre Europa de Est i Vestul continentului
fceau ns necesar ca aceast apropiere s se realizeze de o manier progresiv,
n etape.
Prima etap a acestei aproprieri a constat n punerea n funciune de ctre
Uniune a unei politici de asisten, constnd n sprijin financiar, tehnic i
deschiderea pieelor. n acest scop:
- a fost dezvoltat cu succes programul PHARE (destinat iniial reconstruciei
economice a Poloniei i Ungariei i extins ulterior i la celelalte state din Centrul
i Estul Europei);
- a fost dezvoltat o politic de mprumuturi destinat investiiilor n aceste
state, susinut de Banca European de Investiii (BEI);
- a fost creat Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare (BERD)
care s susin din punct de vedere financiar trecerea la democraie i la economia
de pia.
Acordurile de asociere, pe care Comunitatea le-a semnat cu fiecare dintre
statele Europei Centrale i de Est reprezint cea de-a doua etap a apropierii ntre
Uniunea European i aceste state, care devin astfel state asociate la Uniunea
European2. Aceste acorduri au fost concepute pentru a apropia din punct de
vedere politic i economic statele candidate de Uniune, pentru a le pregti n
vederea aderrii. Ele conin reglementri cu privire la libera circulaie a
mrfurilor, circulaia lucrtorilor (dreptul de stabilire), furnizarea de servicii ntre
1
2

G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 16.


Astfel de acorduri fuseser anterior stabilite cu Turcia (1963), Malta (1970) i Cipru (1973).

66

Drept instituional al Uniunii Europene

Comunitate i statele asociate, libera circulaie a capitalurilor, cooperarea


economic i financiar, cooperarea cultural, armonizarea legislaiei i adaptarea
instituional. ncepnd din 1991 au fost ncheiate acorduri de asociere cu Polonia
i Ungaria (1991), Romnia1, Bulgaria, Cehia i Slovacia (1993), Estonia, Letonia
i Lituania (1995), Slovenia (1996), la care se adaug acordurile semnate cu
Turcia (1963), Malta (1970) i Cipru (1972).
Paralel cu aplicarea acordurilor de asociere, statele asociate au depus cereri de
aderare la Uniunea European. Din acest punct de vedere, Tratatul de la
Maastricht relua n art. 49 al TUE principiul, nscris deja n Tratatul de la Roma
din 1957, potrivit cruia Orice stat european poate s devin membru al
Uniunii, i stabilea i procedura: El adreseaz o cerere Consiliului, care
hotrte cu unanimitate dup consultarea Comisiei i dup avizul conform al
Parlamentului European care se pronun cu majoritatea absolut a membrilor
si.
Consiliul European de la Copenhaga din 21 22 iunie 1993, stabilete c
statele asociate din Europa Central i de Est care doresc, pot deveni membre ale
Uniunii Europene dac acestea vor fi n msur s-i asume obligaiile care decurg
din aceasta, ndeplinind condiiile economice i politice cerute. Condiiile cerute
statelor candidate, cunoscute drept criteriile de la Copenhaga au fost
structurate astfel:
a) criteriul politic privind stabilitatea instituional, ca garant al democraiei,
statului de drept, respectului pentru drepturile omului i protecia minoritilor;
b) criteriul economic privind existena unei economii de pia funcionale i
a capacitii de a face fa presiunii concureniale exercitate de forele pieei n
UE;
c) criteriul referitor la capacitatea de a adopta acquis-ul comunitar i de a
subscrie la obiectivele uniunii politice i ale uniunii economice i monetare.
Pe lng acestea, Consiliul European de la Copenhaga a mai pus o condiie:
cea a salvgardrii capacitilor de aciune i de funcionare a instituiilor
europene n cadrul viitoarei extinderi2 .
La Consiliul European de la Madrid din decembrie 1995 a fost introdus un
criteriu suplimentar pentru aderarea statelor candidate, acela al existenei unei
administraii naionale capabile s gestioneze calitatea de membru al Uniunii
Europene.
Strategia de preaderare, bazat pe relaiile structurale dintre statele candidate
i instituiile comunitare, dezvoltarea acordurilor europene de asociere, asisten
1

Acordul European instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, Comunitile Europene i


statele membre ale acestora, pe de alt parte, a fost ratificat prin Legea nr. 20 din 06 aprilie 1993.
2
Astfel, se prevedea : Capacitatea Uniunii de a asimila noi membrii, meninnd n acelai timp
elanul integrrii europene i respectnd coeziunea intern, precum i principiile sale fundamentale
constituie un element important care rspunde n egal msur interesului general al Uniunii, ca i
celui al statelor candidate.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

67

financiar n cadrul programului PHARE i pregtirea integrrii acestor ri n


piaa intern comunitar, au fost stabilite la Consiliul European de la Essen
din 1994.
Prin documentul Agenda 2000, din iulie 1997, Comisia propune nceperea
negocierilor de aderare mai nti cu Cehia, Ungaria, Polonia, Estonia i
Slovenia, considernd c celelalte state candidate nu ndeplinesc nc condiiile
pentru a putea demara procesul de negociere. n acelai timp, ea prezint o
strategie de preaderare ntrit cu toate statele candidate, indiferent de
avansurile nregistrate de fiecare dintre acestea n procesul de tranziie, care
presupune concentrarea sprijinului comunitar pe nevoile proprii ale fiecrui stat
candidat.
Consiliul European de la Luxemburg din decembrie 1997 aprob concluziile
Comisiei cuprinse n Agenda 2000, decide nceperea negocierilor de aderare cu
ase state1 (celor cinci din Agenda 2000 li se adaug Cipru) i definirea unei
strategii consolidate de preaderare cu celelalte cinci state candidate care nu
ncepeau efectiv negocierile n acel moment.
Pe baza strategiei de cooperare ntrit prevzut de Comisie n Agenda 2000
se pune n aplicare un parteneriat pentru aderare, ncheiat de Uniune cu fiecare
dintre statele candidate, care stabilete de o manier foarte precis prioritile
fiecrui candidat pe termen mediu i lung i obiectivele pe care trebuie s le
ating, n raport de care se dimensioneaz asistena financiar acordat de Uniune.
n acest sens, programul de asisten financiar PHARE este axat de acum nainte
asupra perspectivei aderrii, fixndu-i-se ca obiective prioritate ntrirea capaciti
administrative i judiciare (spre care se ndreapt 30% din fonduri) i investiiile
legate de ncorporarea i aplicarea aquis-ului (care primesc 70% din fonduri)2.
Acesta este completat cu alte dou instrumente de preaderare, unul agricol
programul SAPARD, destinat investiiilor n agricultur i dezvoltare rural, i
cellalt structural programul ISPA, un fond de coeziune economic i social
destinat, n principal, investiiilor n materie de infrastructur, transporturi i
mediu. Parteneriatele pentru aderare sunt revizuite periodic pentru a ine cont de
avansurile realizate3.
n acelai timp, statele candidate sunt invitate s ntocmeasc planuri
naionale de transpunere a aquis-ului comunitar (mprit n 31 de capitole,
acoperind domenii diverse de la libera circulaie a produselor, la justiie i
administraie), de implementare a acestuia i de perfecionare a ndeplinirii
celorlalte criterii de aderare, incluznd calendarul realizrii obiectivelor i
prioritilor, precizarea resurselor etc.
n cursul negocierilor, aquis-ul este analizat capitol cu capitol (screening) cu
scopul, pe de o parte, de a-l explica i, pe de alt parte, de a identifica dificultile
cu care se confrunt fiecare stat candidat i a lua msuri n consecin.
1

Cunoscute ca grupul de la Luxemburg.


J.L. Sauron, op. cit., p. 130.
3
L. Cartou, op. cit., p. 71.
2

68

Drept instituional al Uniunii Europene

La 31 martie 1998 sunt deschise negocierile de aderare cu statele din grupul


de la Luxemburg, negocieri ce se vor purta n cadrul unor Conferine interguvernamentale bilaterale, n care minitrii se ntlnesc la ase luni, iar ambasadorii
lunar. Comisia European este nsrcinat cu ntocmirea unor rapoarte de
evaluare anuale privind stadiul ndeplinirii de ctre fiecare ar candidat a
criteriilor de aderare, pe care trebuie s le prezinte Consiliului European. n
funcie de cele constatate prin raport, Comisia poate propune Consiliului
European fie nceperea negocierilor de aderare cu state din al doilea val de ri
candidate, fie, dimpotriv, reducerea sau ncetarea ajutorului financiar de
preaderare. Teoretic deci, fiecare din cele cinci state candidate care au rmas n
afara primului val, poate, imediat ce ndeplinete criteriile de la Copenhaga, s
nceap efectiv negocierile de aderare.
n decembrie 1999, la Consiliul European de la Helsinki se reafirm
caracterul inclusiv al procesului de extindere i, pe baza raportului i a
recomandrii Comisiei, se decide deschiderea negocierilor de aderare cu nc
ase state candidate: Romnia, Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta i Slovacia1 i
se acord Turciei statutul de ar candidat la UE. Recomandarea Comisiei cu
privire la Romnia i Bulgaria s-a fcut sub rezerva unor condiionri specifice.
Romnia ar fi trebuit s reformeze sistemul de protecie a copiilor
instituionalizai, iar Bulgaria s nchid patru uniti ale centralei atomo-electrice
de la Kozlodui.
Lansarea oficial a negocierilor de aderare ale Romniei, Slovaciei, Letoniei,
Lituaniei, Maltei i Bulgariei are loc la 14 februarie 2000, la Bruxelles.
Consiliul European de la Nisa din luna decembrie, chiar dac nu realizeaz o
reform instituional complet, d concretee procesului de extindere, lund
pentru prima dat n calcul perspectiva aderrii rilor din Europa Central i de
Est, care n noua arhitectur european primesc o poziie important (103 voturi n
Consiliu i 197 locuri n Parlamentul European).
Urmtorul raport al Comisiei Europene, prezentat la Consiliul European de la
Laeken din 2001, confirm concluziile din 2000, constatnd c, n condiiile
meninerii actualului ritm al negocierilor i continurii procesului de reforme,
statele candidate din grupul de la Luxemburg, mpreun cu patru dintre statele din
grupul de la Helsinki (Letonia, Lituania, Malta i Slovacia) sunt n msur s
ncheie negocierile de aderare la sfritul anului 2002. Turcia nu a fost
nominalizat din cauza nendeplinirii criteriilor politice privind respectarea
drepturilor omului i protecia minoritilor naionale, iar n cazul Romniei i
Bulgariei a fost naintat ca termen sfritul anului 2002 pentru deschiderea tuturor
capitolelor de aderare.
La Consiliul European de la Copenhaga (2002) este anunat ncheierea
negocierilor de aderare cu 10 state: Cipru, Cehia, Estonia, Letonia, Lituania,
1

Cunoscute sub denumirea de grupul de la Helsinki.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

69

Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia i Ungaria, tratatele lor de aderare urmnd s


fie semnate n aprilie 2003, iar integrarea lor efectiv n Uniune trebuia s se
produc ncepnd cu 1 mai 2004. La reuniunea de la Copenhaga s-a subliniat i
continuarea negocierilor de aderare cu Romnia i Bulgaria, avansndu-se ca dat
probabil de aderare a celor dou state anul 2007.
n aprilie 2003, la Atena, au fost semnate tratatele de aderare ale celor 10
state, urmnd ca acestea s devin membre cu drepturi depline n mai 2004.
La 1 mai 2004 intr n vigoare Tratatul de aderare cu cei 10 noi membrii,
Uniunea European nregistrnd cea mai mare extindere din istorie, aproape
dublndu-i numrul statelor membre.
La Consiliul European din 16-17 decembrie 2004, Romnia i Bulgaria au
primit i ele confirmarea politic a ncheierii negocierilor de aderare, fiind astfel
finalizat prima etap a calendarului lor de aderare la Uniune. efii de stat i de
guvern reunii cu ocazia acestui summit au reconfirmat i celelalte dou repere
temporale ale calendarului: semnarea tratatelor de aderare n aprilie 2005 i
aderarea efectiv la 1 ianuarie 2007.
La 25 aprilie 2005 sunt semnate la Luxemburg Tratatele de aderare a Romniei
i Bulgariei la Uniunea European. Acestea includ o aa-numit clauz de
salvgardare (amnare) care prevedea posibilitatea amnrii aderrii celor dou ri
cu un an n cazul nerespectrii obligaiilor i neindeplinirii obiectivelor asumate.
Sub rezerva ratificrii lor de ctre toate statele membre i de cele dou state
candidate1, tratatele urmau s intre n vigoare la 1 ianuarie 2007. Cum procesul de
ratificare (desfurat n perioada 2005-2006) nu a ntmpinat dificulti, iar clauza
de salvgardare nu a fost aplicat, Romnia i Bulgaria devin membre ale Uniunii
Europene la 1 ianuarie 2007, ridicnd la 27 numrul statelor ce o compun.
ntruct la data aderrii Romniei i Bulgariei, cele dou ri mai aveau nc
de rezolvat anumite obiective legate de reforma sistemului judiciar de reducerea
corupiei din instituiile statului2 i, n cazul Bulgariei, i de punerea sub control a
crimei organizate, persistnd o serie de deficiene care ar fi putut obstruciona
punerea n aplicare eficient a legislaiei, a politicilor i a programelor Uniunii
Europene i s-i mpiedice pe cetenii romni i bulgari s beneficieze pe deplin
drepturile lor n calitate de ceteni ai Uniunii Europene, s-a decis instituirea unui
mecanism de verificare regulat a progreselor pe care Romnia i Bulgaria le
nregistreaz n domeniile respective. Mecanismul de Cooperare i Verificare are
rolul de a ajuta cele dou ri s soluioneze aceste probleme importante pentru a
asigura un proces de aderare armonios, Comisia stabilind, n decembrie 2006,
o serie de criterii (obiective de referin) pentru evaluarea progreselor
nregistrate n aceste domenii.
1

Tratatul a fost ratificat de ctre Parlamenul Romniei prin Legea nr. 157/24.05.2005, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 465/01.06.2005
2
n aceste domenii au fost incluse prevederi speciale n Tratatele de aderare (articolele 37 i 38 din
Tratatul de aderare a Romniei).

70

Drept instituional al Uniunii Europene


3.3. Perspectiva unor extinderi viitoare
A. Balcanii de Vest

Dup dezintegrarea fostei Republici Federative Iugoslave, confruntat cu


criza ce a izbucnit n anii 90 n spaiul fostei Iugoslavii i cu provocrile
rezultate n urma ncheierii conflictelor civile din statele Balcanilor de Vest,
Uniunea European a neles necesitatea apropierii de aceast zon a Europei.
n aprilie 1999, preedinia german a UE a propus realizarea unui Pact de
Stabilitate pentru Europa de Sud-Est (PSESE), care s reuneasc toate iniiativele
de cooperare multilateral existente la acea dat n regiunea Balcanilor. Uniunea
accepta rolul de lider al acestei iniiative, iar la 10 iunie 1999, la Kln, este semnat
documentul fondator al PSESE, care conine angajamentul UE de aciona n
vederea apropierii ct mai mult posibile a statelor din Europa de Sud-Est din
perspectiva integrrii lor depline n structurile sale, implicit de eventuala lor
accedere cu statut de membru la Uniunea European.
La Consiliul European ntrunit n iunie 2000 la Santa Maria da Feira, se ia
decizia istoric de apropiere a Uniunii fa de Balcanii de Vest, stabilindu-se c
toate statele din regiune sunt candidate poteniale la Uniune.
n 2000 s-a instituit pentru statele din regiunea Balcanilor de Vest (Croaia,
Fosta Republic Iugoslav a Macedoniei, Albania, Bosnia i Heregovina,
Muntenegru, Serbia) un proces special, intitulat Procesul de Stabilitate i Asociere
(PSA). Ca obiective, PSA urmrete stabilizarea i o tranziie rapid spre o
economie de pia, promovarea cooperrii regionale i perspectiva integrrii n
UE, acestea fiind recunoscute ca ri potenial candidate la aderare1. Kosovo (n
baza Rezoluiei 1244 a Consiliului de Securitate al Organizaiei Naiunilor Unite)
a fost asociat i el la acest proces2.
Prin intermediul acestui instrument s-au stabilit partenertiate prin care este
oferit asisten rilor din regiune pentru a-i dezvolta capacitatea de a adopta i
pune n aplicare standardele europene. n cadrul PSA, Uniunea acord rilor din
Balcanii de Vest concesii comerciale, relaii contractuale i asisten economic i
financiar.
Perspectiva european a acestor ri a fost confirmat, de asemenea, de
Consiliul European de la Salonic din iunie 2003, care a aprobat Agenda de la
Salonic pentru Balcanii de Vest. Aceast agend rmne piatra de temelie a
politicii UE n ceea ce privete aceast regiune.
1

Cile i mijloacele de intensificare a procesului de stabilizare i de asociere au fost definite n


Agenda de la Salonic, adoptat cu ocazia reuniunii la nivel nalt din iunie 2003.
2
n februarie 2009 acesta i-a declarat independena, n luna iunie a aceluiai an intrnd n vigoare
i Constituia naional, elaborat dup standardele europene.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

71

Consiliul European din decembrie 2006 a rennoit angajamentul UE referitor


la faptul c viitorul Balcanilor de Vest este legat de Uniunea European i c
evoluia fiecrei ri n direcia aderrii la Uniunea European depinde de
eforturile individuale depuse de aceasta n vederea ndeplinirii criteriilor de la
Copenhaga i a condiiilor stabilite n cadrul procesului de stabilizare i de
asociere. Rezultatele satisfctoare obinute de ctre o ar n ceea ce privete
respectarea obligaiilor care i revin n temeiul unui acord de stabilizare i de
asociere (ASA), inclusiv a dispoziiilor privind comerul, reprezint un element
esenial n analizarea, de ctre Uniunea European, a oricrei cereri de aderare.
La reuniunea ministerial UE-Balcanii de Vest de la Sarajevo, din 2 iunie
2010, UE i-a reafirmat angajamentul neechivoc fa de perspectiva european a
rilor din Balcanii de Vest, afirmnd c viitorul acestor ri este legat de Uniunea
European.
n prezent, n raport de obiectivul aderrii la Uniunea European, statele din
Balcanii de Vest pot fi ncadrate n 4 categorii:
- state care au ncheiat negocierile de aderare - Croaia. Negocierile de
aderare au debutat la 3 octombrie 2005 i s-au finalizat la 30 iunie 2011. Tratatul
de Aderare a Croaiei la UE a fost semnat la Bruxelles, la data de 9 decembrie
2011. Aderarea efectiv este prevzut pentru 1 iulie 2013, dup finalizarea
procedurilor naionale de ratificare a Tratatului de Aderare de ctre toate statele
membre i Croaia.
- state aflate n negocieri de aderare - Muntenegru. Acesta a devenit stat
candidat n decembrie 2010, iar negocierile de aderare au fost deschise la
29 iunie 2012.
- state candidate ce nu au nceput negocierile - Macedonia i Serbia. Fosta
Republic Iugoslav a Macedoniei (denumirea oficial), a depus cererea de
aderare n martie 2004, primind statutul de stat candidat la Consiliul European
din decembrie 2005, ns ateapt nc decizia guvernelor UE cu privire la
recomandarea Comisiei, din octombrie 2009, de deschidere a negocierilor.
Perspectivele de aderare sunt blocate din cauza disputei cu Grecia legat de
numele rii. Serbia a depus cererea de aderare la Uniunea European la
22 decembrie 2009 i a primit statutul de stat candidat la 2 martie 2012.
- state potenial candidate - Albania, Bosnia-Heregovina, Kosovo. Albania
ar urma s primeasc statutul de ar candidat n momentul n care va realiza
anumite reforme-cheie iar Bosnia i Heregovina a fcut progrese limitate n
direcia ndeplinirii condiiilor iniiale impuse de UE. La rndul su, Kosovo
trebuie s fac progrese n ceea ce privete statul de drept, comerul,
administraia public i dezvoltarea economic, pentru a le alinia la standardele
Uniunii.

72

Drept instituional al Uniunii Europene

La 10 octombrie 2012, Comisia European a adoptat un pachet de documente


privind extinderea1 care arat angajamentul Uniunii pe calea continurii
procesului de extindere, confirmnd totodat c procesul de lrgire a Uniunii
reprezint principalul stimulent pentru realizarea sau continuarea reformelor
necesare n statele vizate. Prioritile cheie promovate de Comisie n ceea ce
privete extinderea vizeaz respectarea principiului statului de drept, consolidarea
cooperrii regionale i reconcilierea n regiune i dezvoltarea economic.
Mesajul general, transmis de-a lungul timpului dar i prin documentele
recente, este acela c apartenena la Uniune nu va avea loc dect n momentul n
care statele candidate sunt pregtite s adere. n ceea ce privete Statele din
Balcanii de Vest, aderarea lor se va produce atunci cnd va exista convingerea
puternic a faptului c problemele din regiune nu vor fi exportate n instituiile
europene, innd cont n permanen de necesitatea de a proteja construcia
Uniunii Europene.
B. Turcia
Cazul Turciei este unul particular. Ea beneficiaz, nc din 1963 de un acord
de asociere la CEE n care se fcea referire i la perspectiva aderrii. La 14 aprilie
1987 Turcia i depune oficial candidatura ns aceasta nu este luat n discuie
dect n decembrie 19992, Consiliul European de la Helsinki deciznd s acorde
Turciei statutul oficial de stat candidat la aderare. Se apreciaz c acest stat deine
fundamentele unui sistem democratic, ns prezint o serie de slabiciuni n ceea ce
privete respectarea drepturilor omului i protecia minoritilor naionale.
Dup aproape o jumtate de secol de ateptare, Turcia poate i ea s treac la
ultima etap naintea extinderii. Dup un comunicat al Comisiei, din 6 octombrie
2004, n care se recomand deschiderea, sub anumite condiii, a negocierilor de
aderare (artndu-se ns c aderarea nu poate avea loc mai devreme de 2014),
Consiliul European de la Bruxelles, din decembrie 2004, hotrte deschiderea
negocierilor de aderare a Turciei la Uniunea European, acestea urmnd s
nceap la 3 octombrie 2005.
Dei din perspectiva aderrii Turcia s-a angajat ntr-un proces accelerat de
reforme n plan politic i juridic, iar din punct de vedere economic economia
Turciei este a aptesprezecea din lume, perspectivele aderrii Turciei la Uniunea
European nu sunt foarte clare. Dac la nivelul anului 2010 fuseser deschise
13 dintre cele 35 de capitole de negociere, n ultimii doi ani acestea au stagnat.
1

Acesta este format dintr-un documentul de strategie, ase rapoarte de progres privind statele din
sfera extinderii, raportul de monitorizare viznd Croaia i studiul de fezabilitate referitor
la Kosovo.
2
n 1995 se constituie o uniune vamal ntre UE i Turcia.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

73

Unele state europene, precum Germania, Frana i Austria, au nc mari


rezerve fa de primirea Turciei n UE i frneaz, ntr-un fel sau altul, acest
proces. Reticente fa de o aderare deplin, aceste state susin ideea unui
parteneriat. Pe de o parte, se apreciaz c Uniunea European n-ar putea face fa,
astzi, primirii unei ri aa de mari cum e Turcia. Pe de alt parte, Turcia are nc
probleme la anumite capitole (n special n ceea ce privete respectarea drepturilor
minoritilor, libertatea religioas, egalitatea n drepturi a femeii cu brbatul). Nu
n ultimul rnd, Guvernul de la Ankara nu recunoate Ciprul, membru al Uniunii
Europene, nordul insulei aflndu-se n continuare sub ocupaie turceasc.
Apartenena Turciei la spaiul european, att din punct de vedere geografic, ct i
cultural, sunt de asemenea puse n discuie, considerndu-se c aderarea acesteia
impune o redefinire a identitii europene1.
Raportul anual al UE privind strategia sa de extindere, publicat n octombrie
2012, atrage atenia asupra nclcrilor repetate ale libertii, securitii i
libertii de exprimare. Se menioneaz, de asemenea, c procesul de aderare nu
poate fi finalizat dect dac Ankara i rezolv problemele cu Cipru, care a deinut
n a doua jumtate a anului 2012 preedinia rotativ a Consiliului Uniunii
Europene2.
C. Islanda
n septembrie 2008, n contextul unei crize economice i financiare grave pe
care a traversat-o i care a dus la prbuirea sistemului bancar, Islanda i-a fcut
public intenia de a deveni membr a Uniunii Europene3. Cererea oficial de
aderare a fost depus la 23 iulie 2009 iar negocierile de aderare au debutat la
27 iulie 2010. Dat fiind apartenena Islandei la Spaiul Economic European, ceea
ce reprezint o garanie a ndeplinirii criteriilor de la Copenhaga4, s-a avansat
posibilitatea ca aderarea s aib loc n cursul anului 2012.
Dei pn la jumtatea anului 2012 au fost deschise mai mult de jumtate
dintre capitolele de negociere, sunt nc o serie de capitole sensibile, precum
agricultura, pescuitul5, impozitarea, politica economic i monetar i relaiile
1

J. Roux, Droit general de lUnion Europenne, 4e edition, Ed. Litec, LexisNexis, Paris, 2012,
p. 47
2
Turcia a ntrerupt relaiile cu preedinia UE n luna iulie 2012, cnd Cipru a preluat acest post.
3
Vulnerabilitatea monedei naionale (coroana islandez), demonstrat n 2008, a determinat
interesul pentru trecerea la o moneda mai puternic iar adoptarea euro prea soluia cea mai
potrivit.
4
G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 19.
5
ntre Islanda i UE exist un contencios cu privire la gestionarea anumitor cote de pescuit, ca de
exemplu de macrou, care tensioneaz relaiile dintre rile aflate la Marea Nordului. n plus,
pescuitul de balen este interzis n UE, dar practicat de ctre Islanda.

74

Drept instituional al Uniunii Europene

externe. Islanda ar trebui s ii reformeze organizarea i funcionarea sistemului


de supraveghere financiar, precum i modul de numire a judecatorilor i a
procurorilor, plannd suspiciuni asupra independenei sistemului judiciar. n plus,
Islanda are o disput bancar cu Marea Britanie i Olanda, dupa colapsul bncii
islandeze online Icesave n 20081. Cum cetenii islandezi s-au exprimat
mpotriva oricror pli compensatorii cauzate de falimentului acestei banci, cele
dou state ar putea bloca aderarea Islandei la Uniunea European.
Pe de alt parte, temperarea efectelor crizei financiare din Islanda i criza
prin care trece zona euro au schimbat datele problemei, fcnd aderarea la
Uniunea European mai puin interesant pentru cei 320.000 de ceteni ai acestei
insule. Un sondaj realizat n luna octombrie 2012 arat c 60% dintre islandezi se
opun aderrii. Fa de acest rezultat al consultrii populare, n contextul alegerilor
generale programate pentru luna aprilie 2013, alegeri n cursul crora coaliia de
guvernare se confrunt cu o competiie dur din partea partidelor eurosceptice, n
ianuarie 2013 guvernul islandez a anunat decizia suspendrii, pe termen
nedefinit, a negocierilor de aderare la Uniunea European.

Seciunea a 4-a PROIECTUL UNEI NOI UNIUNI


EUROPENE - TRATATUL
CONSTITUIONAL

1. Convenia European i proiectul de Tratat instituind o Constituie


pentru Europa
Uniunea European, oper nefinalizat prin Tratatul de la Maastricht, puin
mbuntit prin Tratatele de la Amsterdam i Nisa, avea nevoie de o evoluie
care s-i permit s fac fa noilor provocri interne (legate, n principal, de
perspectiva extinderii Uniunii spre statele Europei Centrale i Estice, spre Turcia,
Cipru i Malta, dar i de deficitul democratic sesizat la nivelul Uniunii) i externe
(globalizarea economic). Numeroase propuneri privind reforma fundamental a
proiectului european2, avansate mai ales dup intrarea n vigoare a Tratatului de la
1

n urma acestui faliment, depuntorii din Marea Britanie i din Olanda au fost compensai de
guvernele propriilor ri cu o sum total de 3,8 miliarde de euro.
2
A se vedea C. Mtuescu, op. cit., pp. 263 i urm.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

75

Maastricht, intensificate n jurul anului 2000, permit cristalizarea principalele


direcii ale acestei evoluii - o evoluie ndreptat spre constituionalizarea ideii
europene.
O confirmare a acestui curent reformator vine n contextul Consiliului
European de la Nisa, cnd liderii politici prezeni adopt o Declaraie asupra
viitorului Uniunii, anexat Tratatului, n care se fcea apel la lansarea unei ample
dezbateri pe tema viitorului construciei europene, fiind nsrcinate viitoarele
preedinii ale UE cea suedez i cea belgian, s iniieze dezbateri cu toate
prile interesate, inclusiv cu societatea civil.
Consiliul European ntrunit la Laeken n decembrie 2001 a reluat discuiile pe
marginea acestui subiect, adoptnd la rndul lui o Declaraie asupra viitorului
Uniunii Europene prin care se precizeaz obiectivul aducerii Uniunii Europene
mai aproape de ceteni i, totodat, necesitatea definirii unei Uniuni mai suple,
mai eficiente, mai democratice i transparente. n acelai timp, era afirmat pentru
prima dat intenia de a se adopta o Constituie european, n considerarea
dorinei exprimate de popoarele europene.
Transformarea Uniunii urma s se produc tot pe calea unei revizuiri a
tratatelor, ns nu dup metoda clasic, n cadrul unei Conferine
interguvernamentale, cu participarea efilor de stat i de guvern, ci cu angrenarea
n acest proces i a cetenilor europeni.
Cea mai bun soluie pentru asigurarea transparenei asupra temelor care
trebuiau dezbtute pe larg n rndul societilor, cu participarea deci a cetenilor, a
aprut astfel cea a Conveniei, experimentat deja n cazul adoptrii Cartei
drepturilor fundamentale, n componena creia s se regseasc principalele pri
implicate n dezbaterea asupra viitorului Uniunii1, care s pregteasc drumul ctre
urmtoarea Conferin Interguvernamental de o manier complet i transparent.
Activitatea Conveniei urma s se desfoare n trei etape: o etap de dialog
deschis cu societatea civil, o etap de studiu i o etap final, de recomandri.
Convenia era nsrcinat cu analizarea urmtoarelor aspecte:
- o delimitare mai exact a puterii ntre Uniunea European i statele membre;
- statutul Cartei Drepturilor Fundamentale;
- simplificarea tratatelor Uniunii;
- definirea rolului parlamentelor naionale n cadrul structurii europene;
- o mai bun definire i mprire a competenelor n interiorul Uniunii;
- apropierea Uniunii Europene de ceteni;
- simplificarea instrumentelor Uniunii;
- rezolvarea deficitului democratic al UE;
1

Format din reprezentanii guvernelor celor 15 state membre i celor 13 state candidate (dintre
acestea din urm, Bulgaria, Romnia i Turcia cu rol de observator), reprezentanii parlamentelor
naionale, ai Parlamentului European i ai Comisiei Europene, 13 observatori din partea
Comitetului Economic i Social i Comitetului Regiunilor, precum i reprezentani ai mediilor
sociale.

76

Drept instituional al Uniunii Europene

- definirea poziiei Uniunii ntr-o lume aflat n plin proces de


globalizare;
- integrarea tratatelor ntr-un singur text constituional.
n fruntea Conveniei, compus din 105 membrii i tot atia supleani, au fost
numii fostul ef de stat francez Valery Giscard dEstaing, ca preedinte, i fotii
prim-minitrii ai Italiei i Belgiei, Giuliano dAmato, respectiv Jean Luc Dehaene,
ca vicepreedini.
Rezultatul dezbaterilor din cadrul Conveniei, ce a durat mai mult de un an, l-a
constituit Proiectul de Tratat instituind o Constituie pentru Europa, prezentat
Consiliului European de la Salonic, din iulie 2003, ntrunit pentru semnarea tratatelor
de aderare ale celor 10 state care au devenit membre n 2004. Consiliul European a
luat decizia convocrii unei Conferine interguvernamentale care s aib ca obiectiv
modificarea tratatelor Uniunii pe baza textului prezentat de Convenie.
Conferina interguvernamental a fost lansat la 4 octombrie 2003, avnd pe
agend discutarea problemelor delicate asupra crora s-a realizat cu greutate
consensul n cadrul Conveniei.
S-a conturat de la nceput mprirea statelor membre n dou categorii, n
raport de interesele specifice pe care doreau s le promoveze n cadrul conferinei:
statele fondatoare ale Comunitilor, care susineau meninerea integritii
proiectului de Tratat Constituional propus de Convenie, i pe de alt parte,
statele n curs de aderare, mpreun cu Austria, Finlanda i Spania, care doreau
rediscutarea unor subiecte considerate nchise de Convenie1.
Reuniunea2 s-a ncheiat cu adoptarea unei declaraii comune n care, lunduse act de angajamentul statelor participante la Conferin fa de consolidarea
procesului de integrare european i de acceptul acestora de a ncepe lucrrile
Conferinei pe baza textului propus de Convenie, a fost lansat ca termen pentru
finalizarea lucrrilor i adoptarea Tratatului Constituional - prima parte a anului
2004, nainte de alegerile pentru Parlamentul European din iunie 2004.
La 12 decembrie 2003, Consiliul European s-a ntrunit n cadrul Conferinei
interguvernamentale pentru a adopta forma viitorului Tratat asupra Constituiei
Europene. Reuniunea, care s-a ncheiat n data de 13 decembrie, a fost un eec,
nereuindu-se obinerea unui consens. Blocajul s-a produs n principal datorit
nenelegerilor referitoare la funcionarea Consiliului i a Comisiei Europene,
instituii care era evident c trebuiesc reformate n condiiile extinderii Uniunii la
25 i apoi 27 de state.
Cu ocazia Consiliului European de la Bruxelles din 17-18 iunie 2004 (i pe
fondul unor schimbri politice ce au avut loc n principalele state care s-au opus
adoptrii proiectului Spania i Portugalia), se reuete ajungerea la un acord
asupra textului Tratatului Constituional.
1

I. Jinga, Conferina interguvernamental: ntre ateptri i realitate, n Revista de Drept


Comunitar, nr. 2/2003, p. 43.
2
Romnia a participat ca statut de observator reprezentat de primul ministru i ministrul
afacerilor externe.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

77

Ca o ncununare a acestei activiti laborioase, la 29 octombrie 2004, la


Roma, n cldirea Campologlio, sala Degli Orazi e Curiazi, aceeai sal n care
cele 6 state fondatoare au semnat n 1957 Tratatul de instituire a CEE, este semnat
de ctre efii de stat i de guvern i minitrii afacerilor externe ai statelor membre
ale UE Tratatul i Actul Final de instituire a unei Constituii pentru Europa.
Aplicarea acestora urma s se produc dup ce statele membre vor ratifica,
potrivit procedurilor interne, textul Tratatului, unele legislaii interne prevznd
doar ratificarea parlamentar, altele impunnd i organizarea unui referendum n
acest sens1. Acest proces urma s se finalizeze n decursul urmtorilor doi ani.
Intrarea efectiv n vigoare este prevzut pentru 1 noiembrie 2006 sau, dac pn
la aceast dat nu va fi ratificat de ctre toate statele semnatare, n prima zi a celei
de a doua luni dup depunerea instrumentelor de ratificare de ctre statul semnatar
care a ndeplinit ultimul aceast formalitate.
Tratatul instituind o Constituie pentru Europa nu a intrat ns n vigoare
pentru c, dup ce un numr important de state au realizat ratificrile necesare2,
Frana i Olanda l-au respins prin referendum, la 29 mai, respectiv 1 iunie 2005,
declannd o criz de o amploare fr precedent n istoria construciei europene.
Votul negativ al cetenilor francezi i olandezi a determinat o serie de
incertitudini, frmntri, interogaii cu privire la oportunitatea unei Constituii i
mai ales cu privire la coninutul acesteia. Chiar dac motivele reale ale acestei
respingeri in mai degrab de factori de politic intern, dect de cei de politic
european, situaia creat a deschis calea unor ample dezbateri cu privire la
viitorul proiectului european.
2. Originalitatea Tratatului constituional. Principalele amendamente
aduse construciei europene
Tratatul instituind o Constituie pentru Europa cuprinde un preambul, patru
pri, cinci protocoale i trei declaraii anexe.
n Preambulul tratatului se face referire la motenirile culturale, religioase i
umane ale Europei, ale crei valori, ntotdeauna prezente n patrimoniul su, au
consacrat n viaa societii rolul central al fiinei umane. Este menionat, de
asemenea, deviza Europei Unitate n diversitate, semnificnd voina popoarelor
de a depi vechile rivaliti i contradicii dintre ele i de a-i furi destinul
comun de o manier fr ncetare mai ntrit. Alturi de aceasta, sunt
1

Din cele 25 de state membre, 9 i-au manifestat intenia de a organiza un referendum pentru
aprobarea Constituiei Europene, n unele ri rezultatul urmnd s aib caracter obligatoriu, iar n
altele consultativ.
2
16 state membre ( n ordinea cronologic a ratificrilor: Lituania, Ungaria, Slovenia, Italia, Grecia,
Slovacia, Spania, Austria, Germania, Cipru, Malta, Luxemburg, Belgia, Letonia, Estonia i
Finlanda), crora li se adaug Romnia i Bulgaria care au ratificat documentul odat cu aprobarea
de ctre parlamentele naionale a Tratatului de Aderare la Uniunea European.

78

Drept instituional al Uniunii Europene

consacrate ca simboluri ale Uniunii Europene steagul, imnul, moneda i ziua


Europei, de mult timp recunoscute dar nenscrise nc ntr-un tratat.
Din punctul de vedere al structurii sale, Tratatul Constituional este mprit
n patru pri. Prima parte definete Uniunea European, valorile, obiectivele,
prerogativele, procedurile i instituiile sale. A doua parte cuprinde Carta
Drepturilor Fundamentale, a treia descrie politicile i modul de funcionare a
Uniunii Europene, iar a patra seciune cuprinde prevederile finale, inclusiv
procedurile de adoptare i revizuire a Tratatului.
Aproximativ 85% din prevederile Tratatului Constituional reprezintau reguli
existente, nscrise deja n tratatele anterioare, doar 15% fiind elemente de noutate.
Termenul de Constituie folosit n titlul su este unul simbolic, din punct de
vedere juridic acesta fiind, fr ndoial, un tratat, a crui intrare n vigoare este
subordonat ratificrii de ctre toate statele membre, i nu un act constituional a
crui adoptare s fie rezultatul voinei unei adunri investite cu putere
constituant1. Cum Curtea de Justiie apreciase deja c tratatele existente
reprezint o Cart constituional de baz a Comunitii2, se trecea de la un
tratat calificat constituie de doctrin i jurispruden, la un tratat denumit
formal constituie. Originalitatea Tratatului const, dup cum se remarc n
doctrin3, n faptul c spre deosebire de alte tratate de reform (cum sunt cele de
la Maastricht, Amsterdam, Nisa), el nu se mulumete s revizuiasc tratatele
anterioare, ci le abrog. Tratatul Constituional opereaz o fuziune a tratatelor
existente, cu excepia Tratatului Euratom, care rmne distinct. Pentru
simplificarea i reorganizarea tratatelor comunitare, principalele tratate ale UE vor
fi nlocuite cu un singur text unitar.
Proiectul de Constituie prevede instituirea Uniunii Europene. Este vorba de o
nou Uniune4, care nlocuiete Comunitile i Uniunea European existent
(fondat pe Comuniti). Uniunea va prelua obiectivele i atribuiile Comunitilor
Europene, care vor disprea, competentele lor fiind transferate ctre Uniune5.
Pentru realizarea obiectivelor ce i-au fost fixate, Uniunii i sunt conferite o
serie de competene i este dotat cu personalitate juridic.
n ceea ce privete arhitectura instituional, Tratatul nscrie o serie de
avansuri semnificative, destinate ntririi legitimitii democratice a Uniunii i
vizibilitii sale externe: Consiliul European, care dobndete statutul de instituie
a Uniunii, este condus de un preedinte ales, se nfiineaz funcia de Ministrul de
1

J. Roux, op. cit., p. 13.


Cauza 294/83, hotrrea din 23 aprilie 1986, Les Verts / Parlamentul, ECR 1986, p. 1339.
3
G Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 286.
4
J. Roux, op. cit., p. 11; A Berramdane, J. Rossetto, Droit de l Union Europenne. Institutions et
ordre juridique, Montchrrstien, Paris, 2010, p. 31.
5
O. inca, Viitorul cadru instituional al Uniunii Europene, n Revista de Drept Comunitar, nr.
1/2003, p. 57.
2

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

79

externe al Uniunii, care nlocuiete naltul Reprezentant al Consiliului n


domeniul politicii externe, preedintele Comisiei va fi ales de Parlament n funcie
de rezultatele alegerilor europene, rolul Parlamentului European este ntrit i este
instituit un nou mecanism de control al principiului subsidiaritii prin implicarea
parlamentelor naionale.
Referitor la modalitatea de adoptare a deciziilor, dac nu se prevede altfel n
Tratat, regula este votul cu majoritate calificat n Consiliul de Minitrii.
Majoritatea calificat este definit ca fiind 55% din statele membre (dar cel puin
15 la numr), reprezentnd cel puin 65% din populaia Uniunii. O minoritate de
blocare a deciziilor poate fi format din patru state. n situaia n care Consiliul
acioneaz din proprie iniiativ, la iniiativa unui stat membru sau la o
recomandare a Comisiei sau a Bncii Centrale Europene (mai ales n domeniile
justiie i afaceri interne, politic extern i de securitate comun, politic
economic i monetar i n cazul suspendrii sau retragerii unui stat membru),
votul cu majoritate calificat este definit ca fiind 72% din membrii Consiliului,
reprezentnd 65% din populaia Uniunii. Votul cu unanimitate continu s se
aplice unor domenii restrnse, precum politica n domeniul impozitrii, unele
aspecte legate de politica extern, de securitate i de aprare i pentru urmtoarele
revizuiri constituionale.
Instrumentele juridice ale Uniunii sunt reformate profund. Actele Ununii sunt
mprite n acte legislative i acte nelegislative i este consacrat noiunea de lege
european, iar principiul cardinal al primatului dreptului Uniunii Europene fa
de dreptul intern al statelor membre, consacrat anterior pe cale jurisprudenial1,
este nscris n Tratat.
Uniunea recunoate drepturile i libertile enunate n Cartea Drepturilor
Fundamentale. Astfel, Cartea Drepturilor Fundamentale, care dei adoptat nc
din 2000, la Nisa, nu avea caracter obligatoriu (nefiind ncorporat n tratate
comunitare), este nglobat n Constituia European, care i confer for juridic
obligatorie i i dedic un capitol nsemnat n ansamblul su (partea a II-a a
Tratatului). Uniunea se angajeaz, totodat, s adere la Convenia european
pentru aprarea drepturilor omului i libertilor fundamentale2, drepturile
fundamentale garantate de aceasta fcnd parte din dreptul Uniunii ca principii
generale.
Indiferent de existena sau nu a unei legturi ntre respingerea Tratatului de
ctre electorii francezi i olandezi i prevederile acestuia3, au existat o serie de
nemulumiri legate de coninutul Tratatului Constituional care, n esen, vizeaz:
1

Cauza 6/64, Costa / E.N.E.L., hotrrea din 15 iulie 1964, ECR 1964, p. 585.
La care sunt pri toate statele membre ale UE.
3
Pe lng motive innd de politica intern, se consider c o influen negativ asupra
dezbaterilor legate de ratificarea Tratatului Constituional l-a avut, cel puin n Frana, i decizia
Consiliului European din decembrie 2004 de deschidere a negocierilor de aderare a Turciei la
Uniunea European - J. Roux, op. cit., p. 15.
2

80

Drept instituional al Uniunii Europene

- ntinderea i complexitatea textului, care cuprinde aproape 300 de pagini i


numeroase referiri la alte articole, fr ca textul acestora din urm s fie redat.
Lipsa deci de lizibilitate a acestuia;
- repunerea n discuie a modelului social european, a Europei sociale, a
locurilor de munc (avnd n vedere c principala preocupare a cetenilor
europeni o reprezint omajul), i nscrierea unor politici economice cu o orientare
neoliberal, n care libera concuren se ntinde la domenii sensibile precum
sntatea, energia i transportul;
- ntrirea elementelor supranaionale cu consecina unei pierderi reale de
suveranitate din partea statelor, prin adoptarea unor msuri precum: generalizarea
votului cu majoritate calificat, nscrierea principiului prioritii legii europene n
faa celei naionale, introducerea n Constituie a unor elemente care sunt legate n
mod tradiional de suveranitatea unui stat steag, imn, deviz, i chiar folosirea
termenului de Constituie, care poate duce cu gndul la un viitor statal al
Uniunii Europene;
- perpetuarea deficitului democratic, prin acordarea unor puteri sporite
instituiilor care nu sunt alese prin sufragiu popular i care beneficiaz deci de o
slab legitimitate politic.
n pofida abandonrii, Tratatul Constituional va rmne punctul de pornire
pentru un viitor demers de reformare a Uniunii (finalizat prin adoptarea Tratatului
de la Lisabona) i, cel mai probabil, i dincolo de acesta, pentru a ntreine
refleciile cu privire la necesitatea unor reforme ale tratatelor n vigoare1.

Seciunea a 5-a UNIUNEA EUROPEAN


REFORMAT PRIN TRATATUL
DE LA LISABONA (2009)

1. Tratatul reformator de la Lisabona


2.1. Adoptarea Tratatului de la Lisabona
Votul negativ acordat Tratatului instituind o Constituie pentru Europa
consacr aa-numita criz constituional care se altura celorlalte probleme
presante cu care Uniunea European se confrunta la momentul respectiv: efectele
globalizrii, extinderea i necesitatea aprofundrii integrrii europene. Cum
1

J. Roux, op. cit., p. 14.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

81

ieirea din impas era delicat, trebuind avut n vedere att respingerea tratatului
de ctre cele dou state fondatoare, ct i acceptarea deplin a acestuia de ctre
optsprezece alte state, s-a declanat la nivelul Uniunii o perioad de reflecie i
dezbatere pe aceast tem, extins pe perioada unui an i jumtate (iunie 2005 ianuarie 2007), n vederea gsirii unei soluii.
Concluzia, aproape unanim acceptat, era aceea c, n pofida respingerii
Tratatului Constituional, Uniunea are nevoie de un nou tratat care s ofere
Uniunii instituiile, mijloacele i instrumentele potrivite pentru a rspunde
ateptrilor cetenilor europeni i pentru a face fa noilor provocri legate de
globalizarea economiei, evoluia demografic, schimbrile climatice,
aprovizionarea cu energie sau noile ameninri la adresa securitii.
Sunt ns tot mai puini cei care cred n pstrarea Tratatului Constituional n
forma adoptat1, cei mai muli apreciind c modificarea textului acestuia este
inevitabil. Pstrarea ntregul text i renegocierea anumitor pri ale tratatului2 sau
renegocierea integral a tratatului n cadrul unei noi conferine interguvernamentale i punerea la punct a unui proiect mai modest, bazat pe
preeminena competenelor-cheie din punct de vedere economic ale Uniunii
Europene (piaa intern, politica de concuren, comerul exterior) urmnd ca
aspectele eseniale de politic extern s rmn subiecte de consultare, cooperare
i coordonare ntre statele membre ale Uniunii Europene3, sunt soluiile avansate.
Posibilitatea ieirii din impas s-a ntrezrit cu ocazia Consiliului European din
15-16 iunie 2006, n concluziile finale ale cruia se prevd trei direcii de aciune
pentru viitor:
a) concentrarea pe obinerea unor rezultate concrete folosind cadrul juridic
oferit de actualele tratate, n paralel cu abordarea reformelor instituionale;
b) obinerea de progrese importante ntr-o serie de domenii cu impact direct
asupra cetenilor;
c) punerea bazelor unei strategii ce se ntinde pe doi ani, de identificare a
soluiilor pentru Tratatul Constituional, sub forma unui proces n patru etape4:
1) adoptarea unei declaraii politice cu privire la valorile i obiectivele Europei
i confirmarea angajamentului comun de a le realiza, cu ocazia aniversrii a
50 ani de la semnarea Tratatelor de la Roma5; 2) prezentarea de ctre preedinia
german, la Consiliul European din iunie 2007, a unui raport asupra stadiului
discuiilor pe tema Tratatului Constituional; 3) examinarea raportului de ctre
liderii statelor membre i adoptarea unor decizii privind continuarea procesului de
reform; 4) realizarea acestui obiectiv cel mai trziu n cursul semestrului doi al
anului 2008.
1

Germania este adepta pstrrii a ct mai mult din spiritul tratatului, ntruct el reprezint cel mai
bun compromis la care s-a ajuns, prin negocieri dificile si ndelungate.
2
Opiunea Finlandei.
3
Varinat susinut mai ales de Marea Britanie.
4
I. Jinga, op. cit., p. 16.
5
Celebrat cu ocazia Consiliului european extraordinar convocat la Berlin la 25 martie 2007.

82

Drept instituional al Uniunii Europene

Consiliul European de la Bruxelles, din 23 iunie 2007, a decis adoptarea unui


nou tratat pe cale clasic a unei Conferine interguvernamentale, ale crei lucrri
urmau s nceap n luna iulie 2007. Conferina interguvernamental, a crei
misiune era de a adopta textul unui tratat de reform care s modifice tratatele
existente, acestea urmnd s rmn n vigoare, este nsrcinat cu un mandat
precis, n care erau specificate elementele de noutate din Tratatul constituional
care urmau s fie intruse n tratatele existente.
Negocierile au fost ncheiate cu ocazia Consiliului European de la Lisabona,
din 18-19 octombrie 2007, ceea ce a permis semnarea, la 13 decembrie 2007, a
Tratatului de reform sau, cum a fost denumit oficial, Tratatul de la Lisabona de
modificare a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului instituind
Comunitatea European.
A fost stabilit ca obiectiv realizarea ratificrilor necesare astfel nct s
permit ntrarea n vigoare a Tratatului n cursul anului 2009, nainte de alegerile
europene programate pentru luna iunie.
Din cele 27 de state membre, 26 au ales calea unei ratificri parlamentare a
tratatului1, Irlanda fiind singurul stat care, din pricina unor constrngeri
constituionale, a ales s supun tratatul unui referendum. Situaia s-a complicat
dup ce, la 12 iunie 2008, irlandezii au respins prin referendum (cu 53,4% din
voturi) ratificarea Tratatului de la Lisabona. Dificulti au aprut de asemenea n
Polonia, unde preedintele a refuzat s semneze tratatul aprobat de Diet, pn
cnd Irlanda nu-l va ratifica, i n Germania, unde, urmare a unei decizii a Curii
constituionale s-a impus, prealabil ratificrii, adoptarea unei legi de ntrire a
prerogativelor parlamentului naional. La rndul su, preedintele ceh, eurosceptic
convins, a blocat adoptarea tratatului, cernd aceleai clauze derogatorii cu cele
acordate Marii Britanii i Poloniei n ceea ce privete Carta drepturilor
fundamentale2.
Procesul de adoptare de ctre Irlanda a Tratatului de la Lisabona s-a
deblocat odat cu Consiliul European din 17-18 iunie 2009, ajungndu-se la un
compromis n urma cruia o nou formul a tratatului (care garanteaz Irlandei
dreptul la neutralitate, respectarea legislaiei n materie de taxe i impozite,
drepturile angajailor, standardele in educaie i meninerea avortului n
ilegalitate) a fost adoptat n vara anului 20093. Drept urmare, la referendumul
1

n considerarea soartei tratatului Constituional, se apreciaz ca liderii europeni s-au pus de


accord s nu supun tratatul unei consultri populare de teama unui vot negativ. Romnia a
ratificat Tratatul de la Lisabona prin Legea nr. 13/2008 la 4 februarie 2008, promulgata prin Decret
de Preedintele Romniei la 6 februarie 2008 i publicat n Monitorul Oficial nr. 107 din
12 februarie 2008.
2
Vaclav Klaus condiionase semntura sa pe document de o anex la tratat prin care germanii
sudei expulzai din Cehoslovacia n 1945 s nu poat cere despgubiri. Derogarea este, din punct
de vedere juridic, de acelai tip cu cele obinute n 2007 de Marea Britanie i Polonia.
3
Urmnd ca acesta s intre n vigoare sub forma unui protocol anexat unui viitor tratat de aderare.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

83

organizat pentru a doua oar la data de 2 octombrie 2009, 67% dintre irlandezi sau pronunat n favoarea acestuia. Fa de rezultatul pozitiv al referendumului
irlandez, preedintele polonez a semnat i el tratatul.
Liderii europeni reunii la Bruxelles la 30 octombrie 2009 au acceptat s
acorde preedintelui Cehiei derogarea cerut, astfel c Republica Ceh a depus
instrumentele de ratificare la 13 noiembrie 2009.
n aceste condiii Tratatul de la Lisabona a putut intra n vigoare la
1 decembrie 2009.
2.2. Coninutul Tratatului
Tratatul de la Lisabona1 reia metoda tradiional de modificare a tratatelor
europene. El nu abrog tratatele n vigoare pentru a se substitui acestora, ci le
modific, aducnd completri i mbuntiri prin amendamentele din cuprinsul
su2. Astfel, aa cum se desprinde chiar din titlul su, Tratatul de la Lisabona
modific cele dou tratate fundamentale ale Uniunii: Tratatul asupra Uniunii
Europene (TUE) i Tratatul instituind Comunitatea Europen (TCE) care devine
dupa amendare Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (TFUE)3. Cele
dou tratate ncorporate Tratatului de la Lisabona4 i pstreaz aceeai valoare
juridic. Cu titlu separat va fi meninut Tratatul privind Comunitatea European a
Energiei Atomice (Euratom)5, cruia i se aduc o serie de modificri tehnice, acesta
meninnd ns puternice legturi instituionale i juridice cu Uniunea European6.
Fr a avea pretenia de a fi o Constituie, noul tratat conserv substana
Tratatului instituind o Constituie pentru Europa, semnat n 2004, meninnd
principalele reglementri ale acestuia7.
1

Publicat n JOUE C 306/1 din 17 decembrie 2007.


Tratatul de la Lisabona aduce nu mai puin de 297 de modifiri tratatelor n vigoare - G. Issac,
M. Blanquet, op. cit., p. 30.
3
O prim versiune consolidat a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului privind
Funcionarea Uniunii Europene a fost publicat n JO C 115 din 9 mai 2008. O nou versiune
consolidat, care include o serie de rectificri precum i Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene proclamat de ctre Parlamentul European, Consiliu i Comisie la Strasbourg la
12 decembrie 2007 (JO C 303 din 14 decembrie 2007, p. 1) a fost publicat n JOUE C 83/1 din
30 martie 2010. n cuprinsul capitolelor urmtoare, referirile la dispoziiile celor dou tratate se
vor face avndu-se n vedere aceast ultim versiune consolidat a acestora.
4
Acestea sunt nsoite de 37 de protocoale i 65 de declaraii care, potrivit articolului51 TUE, fac
parte integrant din tratate. Textul tratatelor este deosebit de tehnic, cuprinznd o succesiune de
amendamente, fragmente, pasaje de modificri i trimiteri la articole nlocuite sau abrogate M. Bara, A. A. Olaru, Glosar privind Tratatul de la Lisabona - II, Institutul European din
Romnia, Bucureti, 2009.
5
Euratom rmnnd, din raiuni politice, n afara Uniunii europene.
6
G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 31.
7
A. Duff, Le veritable guide du Trait de Lisbonne, Alliance of Liberals and Democrats for
Europe, (2009), http://www.alde.eu
2

84

Drept instituional al Uniunii Europene

Pentru a-i liniti pe eurosceptici, prin noul Tratat se renun la elementele


simbolice, care puteau indica o anumit deriv supranaional. Astfel, se
renun la denumirea de Constituie, la noiunile de lege i lege cadru, la
funcia de Ministrul al afacerilor externe (care devine nalt reprezentant), la
simbolurile Uniunii (imn, drapel, deviz). Carta drepturilor fundamentale este
exclus din textul tratatelor, fiind introdus ntr-o anexa la acestea, ns articolul
6 din Tratatul privind Uniunea European dispune c aceasta are aceeai valoare
juridic cu cea a tratatelor. Similar, se renun la nscrierea expres a principiului
primatului dreptului Uniunii Europene, ns Declaraia nr. 17 reamintete
valabilitatea principiului, trimind la jurisprudena Curii de Justiie1.
n contrapartid, modificrile aduse prin Tratatul de la Lisabona reiau
majoritatea inovaiilor din Tratatul Constituional, ncepnd cu substituirea
Comunitii Europene i a Uniunii existente cu o nou Uniune, dotat cu
personalitate juridic2 i renunarea la structura pe piloni3. n esen, Tratatul de la
Lisabona se concentreaz asupra mecanismelor instituionale, introducnd
numeroase schimbri n funcionarea Uniunii Europene cu scopul creterii
eficienei i a caracterului democratic al acesteia.
Principalele realizri ale Tratatului de la Lisabona4 ar putea fi sintetizate
astfel:
- o mai mare democraie (declarat valoare comun n articolul 2 TUE), n
special prin creterea rolului Parlamentului European, o mai mare implicare a
parlamentelor naionale, recunoaterea unui drept de iniiativ legislativ
cetenilor europeni, recunoaterea, n pofida unor clauze derogatorii obinute de
anumite state5, a forei juridice obligatorii a Cartei drepturilor fundamentale i
nscrierea obiectivului de aderare a Uniunii Europene la Convenia european
pentru aprarea drepturilor omului i libertilor fundamentale;
- clarificarea competenelor, prin stabilirea categoriilor de competene ce pot fi
exercitate la nivelul Uniunii - exclusive, comune sau partajate, de sprijinire, de
coordonare sau complementare i introducerea unor noi politici i aciuni ale
1

Fr a avea valoare juridic egal cu a textului propriu-zis, declaraiile sunt doar manifestri
politice de voin ale statelor membre i pot avea un rol important n interpretarea prevederilor
tratatelor.
2
J. Roux, op. cit., p. 14.
3
Dei, n realitate, dispariia pilonilor este mai degrab artificial dect efectiv, specificitatea
interguvernamental a Politicii externe i de securitate comun fiind prezervat prin stabilirea unui
tratament particular (25 de articole n Titlul V din TUE sunt consacrate PESC i 17, care detaliaz
mecanismele de funcionare, n Partea a 5-a din TFUE).
4
Asupra acestora vom reveni pe parcursul capitolelor urmtoare.
5
Printr-un protocol anex la tratat (Protocolul (nr. 30) privind aplicarea Cartei), se stabilete un
statut derogatoriu pentru Marea Britanie i Polonia, stipulndu-se: Carta nu extinde capacitatea
Curii de Justiie a Uniunii Europene i a niciunei alte instane a Poloniei sau a Regatului Unit, de
a considera c actele cu putere de lege i actele administrative, practicile sau aciunile
administrative ale Poloniei sau ale Regatului Unit sunt incompatibile cu drepturile, libertile i
principiile fundamentale pe care aceasta le reafirm. Acest regim a fost extins, cu ocazia
Consiliului European de la Bruxelles, din decembrie 2009, i n ceea ce privete Cehia.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

85

Uniunii (n domeniul energiei, turismului, proteciei civile, cooperrii


administrative, ajutorului umanitar);
- o mai mare eficacitate, prin extinderea majoritii calificate la nivelul
Consiliului i introducerea unui nou sistem de vot cu dubl majoritate, prin
crearea unei preedinii stabile a Consiliului European (care devine instituie a
Uniunii Europene) i prin reducerea, ncepnd cu 2014, a numrului membrilor
Comisiei Europene;
- un spaiu de libertate, securitate i justiie ntrit, ce urmeaz a fi realizat n
etape;
- o mai mare coeren a aciunii externe a Uniunii prin crearea funciei de nalt
reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe i politica de securitate i a unui
Serviciu european pentru aciune extern, ce va oferi naltului Reprezentant
sprijinul necesar.
Alte reforme vizeaz cooperarea consolidat, al crei regim juridic este
mbuntit i ntroducerea unei clauze de solidaritate, potrivit creia Uniunea i
statele membre acioneaz solidar atunci cnd un stat membru este victima unui
atac terorist sau a unei calamiti naturale sau produse de om, solidaritate afirmat
i n domeniul energiei.
Clauzele finale ale TUE includ dou dispoziii noi: recunoaterea unui drept
de retragere din Uniune oricrui stat membru (art. 50), dup o procedur care
prevede posibilitatea formulrii, ulterior, a unei noi cereri de aderare de ctre
statul respectiv i introducerea unei proceduri de revizuire simplificat a tratatelor
pentru politicile i aciunile interne ale Uniunii (printr-o decizie luat cu
unanimitate de Consiliul European, pentru intrarea n vigoare a acesteia fiind ns
necesar aprobarea de ctre statele membre, n conformitate cu normele lor
constituionale (art. 48-6).
2. Evaluarea aportului Tratatului de la Lisabona
Intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona marcheaz ieirea din febra
constituional n care a intrat Uniunea dup Declaraia de la Laeken din
decembrie 2001 i dotarea Uniunii cu un instrument care s permit o organizare
i o funcionare mai eficiente. ncheiat pe o durat nelimitat i fr a prevedea,
aa cum o fceau anterioarele tratate ale Uniunii, o clauz referitoare la o viitoare
luare n considerare a revizuirii sale, Tratatul a fost fost gndit pentru a oferi
pentru o lung perioad de timp cadrul juridic de funcionare a Uniunii Europene.
Dei obiectivele stabilite, aceleai cu cele ale Tratatului Constituional, au
fost, n linii generale, atinse (n special n ceea ce privete reamenajarea
instituional), Tratatul de la Lisabona se ndeprteaz de documentul care l-a
inspirat1 prin modalitatea de adoptare (conferin interguvernamental i nu forum
1

Pentru o analiz comparativ a celor dou texte, a se vedea A. Jos Mendez, Governance and
Constitutionalism in the European Order, n P. J Birkinshaw, M. Varney (ed.), The European
Union Legal Order after Lisbon, Kluwer Law International, 2010, 65-90.

86

Drept instituional al Uniunii Europene

de dezbateri) i de intrare n vigoare (ratificare parlamentar i nu referendum


popular - cu excepia Irlandei), prin regimurile derogatorii acordate anumitor state
(ce amplific elementele de difereniere n cadrul Uniunii) i prin nscrierea unor
reguli fundamentale nu n tratate, ci n texte periferice (declaraii), lsnd
sarcina interpretrii lor Curii de Justiie, cu consecina deci a unui viitor
imprevizibil al acestora1.
Considerndu-se c nu reprezint un nou contract social al Uniunii ci,
mai ales, o simpl operaiune de salvare politic viznd a mpiedica o nou
spiral a paraliziei funcionrii mecanismului comunitar i o pierdere de
legitimitate a UE2, doctrina pune n discuie veleitile reformatoare ale
tratatului3.
Fr a nega numeroasele merite ale Tratatului de la Lisabona, care se
nscrie ca un element de progres n evoluia construciei Europene (o construcie
care nu a ajuns la destinaia final), n ceea ce privete metoda aleas pentru
revizuirea tratatelor fondatoare, aceasta probabil va trebui regndit4. Faptul c
patru din ultimele cinci reforme ale tratatelor de baz au fost sancionate cu voturi
populare de respingere indic existena unei fracturi profunde i, probabil, de
durat ntre Uniune i ceteni5.
3. Evoluii ulterioare
Dup intrarea sa n vigoare, la 1 decembrie 2009, Tratatul de la Lisabona a
suferit deja dou modificri. Prima dintre acestea a fost determinat de faptul c
Tratatul a intrat in vigoare ulterior alegerilor pentru Parlamentul European din
perioada 4-7 iunie 2009, impunndu-se stabilirea unor dispozitii tranzitorii cu
privire la componenta Parlamentului European pana la incheierea legislaturii
2009-2014. Protocolul de modificare a Protocolului privind dispoziiile tranzitorii,
anexat la Tratatul privind Uniunea European, la Tratatul privind funcionarea
Uniunii Europene i la Tratatul de instituire a Comunitii Europene a Energiei
Atomice, semnat la Bruxelles la 23 iunie 2010 are n vedere s permit statelor
membre care ar fi avut un numar mai mare de membri n Parlamentul European,
n conditiile n care Tratatul de la Lisabona ar fi fost in vigoare la data alegerilor
1

D. M. andru, Dreptul Uniunii Europene. Jurispruden i legislaie, Ed. Universitar, Bucureti,


2012, p. 24.
2
M. Duu, A. Duu, Dreptul contenciosului european, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2010,
p. 41.
3
A se vedea n acest sens i C. Demesmay, A. Marchetti, Le Trait de Lisbonne en discussion:
quels fondements pour l'Europe?, Institut Franais des Relations Internationales - I.F.R.I., Les
notes de l'Ifri N60, Paris, 2009.
4
G. L. Tosato, The Shape of post-Lisbon Europe, n S. Micossi, G. L. Tosato (ed.), The European
Union in the 21st century. Perspectives from the Lisbon treaty, Centre for European Policy
Studies, Brussels, 2009, p. 283.
5
J. Roux, op. cit., p. 16.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

87

pentru Parlamentul European din iunie 2009, s poat dispune de acest numar de
locuri suplimentare i s le ocupe1. S-a stabilit, astfel, creterea provizorie a
numrului de deputai la 754, urmnd ca din legislatura urmtoare, numrul
deputailor s fie de cel mult 751, potrivit prevederilor Tratatului de la Lisabona.
Protocolul a intrat n vigoare la 1 decembrie 2011, dup ratificarea sa de ctre
parlamentele naionale2.
Cea de-a doua modificare a tratatelor a constat n completarea, pe calea unei
proceduri de revizuire simplificat3, a articolului 136 din TFUE pentru a permite
punerea n aplicare a unui mecanism european de solidaritate financiar ntre
statele membre. Astfel, Consiliul European a adoptat, la 25 martie 2011, Decizia
2011/1994, care prevede adugarea la Tratatul privind funcionarea Uniunii
Europene (TFUE) a unei noi dispoziii5 potrivit creia statele membre a cror
moned este euro pot institui un mecanism de stabilitate care urmeaz s fie
activat n cazul n care este indispensabil pentru a garanta stabilitatea zonei euro n
ansamblu6. Noua reglementare impune ns o strict condiionare n acordarea
asistene financiare necesare n temeiul mecanismului. Aceast modificare a
tratatului a intrat n vigoare la 1 ianuarie 2013, dup aprobarea sa de ctre statele
membre potrivit normelor lor constituionale7.
n lipsa acordului unanim al celor 27 de state membre, regulile privitoare la
acest mecanism, ca i cele referitoare la ntrirea Uniunii economice i monetare
nu au fost incluse n tratatele Uniunii Europene, ci au fcut obiectul unor acorduri
separate.
Asfel, statele din zona euro au incheiat a 2 februarie 2012 Tratatul de
instituire a mecanismului european de stabilitate (MES), care are personalitate
juridica, i prin care se stabilete mobilizarea de resurse financiare i furnizarea
unui sprijin pentru stabilitatea membrilor si care se confrunt sau risc s se
1

Statele care au beneficiat de un numr suplimentar de reprezentani n Parlamentul European


sunt: Spania (4 mandate); Frana, Suedia, Austria (2 mandate suplimentare fiecare); Marea
Britanie, Italia, Polonia, Olanda, Bulgaria, Letonia, Slovenia i Malta (cte 1 mandat fiecare).
2
Romnia a ratificat Protocolul prin Legea nr. 112 din 15 iunie 2011, publicat n M.Of. nr. 487
din 8 iulie 2011.
3
Legalitatea aplicrii acestei proceduri a fost confirmat de Curtea de Justiie printr-o hotrre
recent dat n plenul su la 27 noiembrie 2012 n cauza Pringle/Irlanda Cauza C-370/12
(nepublicat).
4
Decizia 2011/199/UE a Consiliului European din 25 martie 2011 de modificare a articolului 136
din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene cu privire la un mecanism de stabilitate pentru
statele membre a cror moned este euro (JOUE L 91 din 6 aprilie 2011, p. 1).
5
Noul alineat (3) al articolului 136 TFUE.
6
Aceast modificare a fost necesar n condiiile n care, pe fondul crizei economice i financiare,
statele membre nu au reuit s respecte regulile stricte stabilite prin Pactul de stabilitate i cretere,
adoptat n 1997 n vederea trecerii la euro, de la 1 ianuarie 1999. Statele s-au angajat n datorii
excesive i n deficite care depeau limita de 3% autorizat, punnd n pericol ntreaga zon euro.
7
Romnia a ratificat Decizia Consiliului prin Legea 85 din 20 iunie 2012, Publicat n Monitorul
Oficial, Partea I nr. 419 din 22 iunie 2012.

88

Drept instituional al Uniunii Europene

confrunte cu probleme grave de finanare. Acest sprijin poate fi acordat numai


dac este indispensabil pentru meninerea stabiliii financiare a zonei euro n
ansamblul su i a statelor sale membre. Tratatul instituind mecanismul european
de stabilitate1 marcheaz revenirea la cooperarea interguvernamental realizat n
afara cadrului Uniunii pentru rezolvarea problemelor delicate.
Pe aceeai linie, la 2 martie 2012 a fost semnat ntre 25 dintre statele membre
ale Uniunii (excepie fcnd Marea Britanie i Cehia) Tratatul privind
stabilitatea, coordonarea i guvernana n cadrul Uniunii economice i monetare
(TSCG), prin care sunt adoptate o serie de msuri pentru a ntri disciplina fiscal
n zona euro prin aa-numit regul a echilibrului bugetar i printr-un mecanism
de corecie automat. n acest document se arat c este necesar ntrirea Uniunii
economice i monetare printr-o nou arhitectur (cu alte cuvinte, alta dect
tratatele existente) care va permite s se mearg mai departe n aplicarea
principiilor i regulilor deja coninute n tratate (coordonarea politicilor
economice, supravegherea i sancionarea deficitelor excesive, coordonarea i
supravegherea politicilor bugetare). Noul tratat are ns vocaia de a se altura, la
un moment dat, dreptului unional, prevzndu-se c dispoziiile acestuia vor fi
ncorporate, ct mai curnd posibil (preferabil, ntr-un termen de cinci ani), n
tratatele pe care se ntemeiaz Uniunea European.
Tratatul impune ca bugetele naionale ale statelor care au aderat s fie
echilibrate sau excedentare, deficitul structural anual trebuind s nu depeasc
0,5% din PIB. Dac datoria guvernamental este semnificativ sub valoarea de
referin de 60% din PIB, limita pentru deficit poate fi stabilit la 1% din PIB.
Orice deviere a unui stat membru de la aceast regul de aur a echilibrului
bugetar presupune declanarea unui mecanism automat de corecie.
Statele membre vor trebui s ncorporeze prevederile privind disciplina
bugetar i mecanismul automat de corecie n legislaia naional, preferabil chiar
n Constituie, n termen de un an de la intrarea n vigoare a tratatului. Dac un
stat membru nu va reui aceast transpunere, Curtea European de Justiie va avea
jurisdicie s ia o decizie n cazul respectiv. Verdictul Curii este obligatoriu, iar
dac acesta nu este respectat se poate aplica o penalitate de pn la 0,1% din PIB.
Declanarea procedurii de deficit excesiv presupune ntocmirea unui program de
parteneriat bugetar i economic n aprobarea i implementarea cruia sunt
implicate Consiliul i Comisia European.
n temeiul Tratatului, efii de stat i de guvern ai zonei euro trebuie s se
ntlneasc cel puin de dou ori pe an n summit-uri ale zonei euro, la care vor
participa i reprezentanii Comisiei Europene. Preedinii Bncii Centrale
Europene i Parlamentului European pot fi invitai la aceste summituri. Atunci
cnd se va considera necesar i cel puin o dat pe an, liderii statelor non-euro care
au aderat la tratat pot participa la i ei la aceste reuniuni.
1

Acesta a intrat n vigoare n octombrie 2012.

Evoluia integrrii Europene. Principalele etape

89

Parlamentul European i legislativele naionale ale statelor care au aderat la


tratatul fiscal vor coopera n chestiuni legate de politicile bugetare sau alte situaii
prevzute de tratat, nfiinnd n acest scop un organism alctuit din reprezentani
ai comisiilor relevante ale PE, precum i din cei ai parlamentelor naionale, care ar
urma s decid singur asupra modului n care i va desfura activitatea.
Potrivit dispoziiilor finale ale tratatului, care stabilesc c acesta intr n
vigoare la 1 ianuarie 2013, cu condiia ca dousprezece dintre prile contractante
a cror moned este euro s i fi depus instrumentul de ratificare, sau n prima zi
a lunii care urmeaz depunerii celui de al dousprezecelea instrument de ratificare
de ctre o parte contractant a crei moned este euro, tratatul a intrat n vigoare la
1 ianuarie 2013, dup ce Finlanda, cel de al 12-lea stat din zona euro care a
adoptat tratatul, a depus instrumentele de ratificare la 21 decembrie 20121.
Orict de necesare i eficiente ar fi pentru ntrirea Uniunii economice i
monetare i pentru a rspunde la provocrile determinate de criz, cele dou
documente adoptate n cursul anului 2012 nu aduc progrese n ceea ce privete
funcionarea instituional a Uniunii2. Mai mult, ele par a indica un alt sens al
evoluiei unitii europene, acela al unei Europe cu dou viteze3, n care statele
membre rmn laolalt, dar Uniunea se recalibreaz n jurul eurozonei. Se pun
astfel bazele unui nou model de guvernan economic, un model care pune ns
n discuie standardele democratice ale Uniunii, n care respectarea principiilor
fundamentale ale procesului decizional democratic - transparena, controlul
parlamentar i responsabilitatea democratic, par a nu prima atta vreme ct
parlamentelor naionale le este limitat funcia bugetar (prin stabilirea limitei de
deficit) iar Parlamentul european are un rol extrem de redus4.

Romnia, care s-a angajat s aplice tratatul nainte de intrarea n zona euro, l-a ratificat prin
Legea 83/2012, Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 410 din 20 iunie 2012.
2
J. Roux, op. cit., p. 34.
3
Pentru o analiz detaliat, a se vedea J-C. Piris, The Future of Europe. Towards a TwoSpeed
EU? Cambridge University Press, 2012.
4
Rezoluia Parlamentului European din 23 martie 2011 referitoare la proiectul de decizie a
Consiliului european de modificare a articolului 136 din Tratatul privind funcionarea Uniunii
Europene cu privire la un mecanism de stabilitate pentru statele membre a cror moned este euro
(00033/2010 C7-0014/2011 2010/0821(NLE)).

90

Drept instituional al Uniunii Europene

Capitolul II

NATURA UNIUNII
EUROPENE I
ELEMENTELE SALE
CONSTITUTIVE

Rezumat
Reunind ntr-o structur unic statele membre i popoarele lor, Uniunea European
reprezint o construcie politic i juridic original, un model sui generis care a depit
stadiul de organizaie internaional fr ns a deveni, nc, o federaie.
Uniunea European este, nainte de toate, o uniune de 27 de state care au decis s-i
coordoneze politica delegnd, prin tratate, exercitarea anumitor competene unor organe
comune.
Uniunea European este, n acelai timp, o uniune de ceteni. Instituirea ceteniei
europene demonstreaz dimensiunea politic a construciei europene, care se adaug celei
economice iniiale.
Valorile i obiectivele comune sunt cele care dau coeren acestei structuri asigurnd liantul
ntre Europa statelor i Europa cetenilor.
Prin Tratatul de la Lisabona Uniunea este dotat cu personalitate juridic, avnd astfel
vocaia de a deveni un actor internaional. Natura sa juridic nu devine ns mai uor de
calificat. Prin acest tratat construcia european devine mai puin constrngtoare, mai
puin uniform i integrat i din ce n ce mai supl, permind diferenieri n statutul
membrilor si.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

Seciunea 1

91

NATURA JURIDIC
A UNIUNII EUROPENE

Uniunea European poate fi analizat sub diverse aspecte. Spaiu geografic,


economic sau cultural, ea este n acelai timp o entitate juridic1 obligat s-i
gseasc locul n cadrul clasificrilor tradiionale.
Natura juridic a Uniunii Europene este una dintre cele mai discutate i
controversate teme n literatura de specialitate. Dificultatea definirii Uniunii
deriv, pe de o parte, din natura sa evolutiv, un evoluionism constant2, care nu
faciliteaz reflecia3, iar pe de alt parte, din complexitatea procesului de
integrare, care presupune un melanj de elemente supranaionale i interguvernamentale de natur diferit (economic, social, politic).
Dei prin Tratatul de la Lisabona Uniunea dobndete personalitate juridic,
devenind subiect de drept, definirea naturii juridice a Uniunii Europene nu devine
mai facil, iar calificarea dat acestei construcii acum mai bine de 15 ani de ctre
Jaques Delors, aceea de obiect politic neidentificat, este la fel de actual.
1. Fundamentele juridice ale Comunitilor Europene i Uniunii
Europene
Integrarea european a fost gndit nc de la nceput ca un proces evolutiv,
adaptat continuu la nevoile ce vor aprea pe parcurs i la dorinele exprimate de
statele membre de a avansa ntr-o direcie sau alta. Integrarea european nu este
un a fi, ci un a deveni; ea nu este o situaie dat, ci un proces; ea nu este un
rezultat, ci aciunea care duce la acest rezultat4. Construcia european este un
antier, iar integrarea este procesul principal dup care se lucreaz pe acest
antier.
n istoria sa, marcat de dou repere majore: aprofundare i extindere,
construcia european a cunoscut perioade de avnt extraordinar, dar i momente
de regres, n care ideea european a fost subordonat intereselor naionale, n care
elementele interguvernamentale s-au ntrit n detrimentul adncirii procesului de
integrare european5.
1

C. Blumann, L. Dubouis, Droit institutionel de l Union Europenne, 3-e dition, Paris, Litec,
2007, p. 29
2
Ibidem, p. 57.
3
J. P. Jacques, Droit institutionnel de l Union Europenne, 3-e dition, Dalloz, Paris, 2004, p. 44.
4
L.-J. Constantinesco, La nature juridique des Communaute europennes, Conference, P. H.
Spaak, Liege (1980), citat de J. P. Jaque, op. cit., p.21.
5
Pentru o prezentare detaliat a evoluiei integrrii europene, a se vedea C. Mtuescu,
Construcia european. Evoluia ideii de unitate european, Editura Bibliotheca, 2007.

92

Drept instituional al Uniunii Europene

Uniunea European ca realitate juridic este rezultatul acestui proces istoric


complex, apariia sa nefiind un obiectiv determinat, ci mai degraba o micare spre
o comunitate care s se comporte de o maniera mai solidar n eforturile sale de
depire a obstacolelor inerente realizrii construciei europene1.
Dei a cunoscut o evoluie de aproape 60 de ani, construcia european nu s-a
centrat pe un model preexistent, neavnd nici un echivalent n trecut sau n
prezent2, i nici nu a avut n vedere o finalitate prestabilit. n actul su de
natere, Declaraia Schuman din 1950, se preconiza crearea unei organizaii
internaionale deschise altor state europene, care, printr-un proces voluntarist,
progresiv, trebuia s conduc la o o Federaie european indispensabil
prezervrii pcii. Pe parcursul evoluiei sale, obiectivele i mijloacele integrrii
europene au cunoscut modificri semnificative. ntre naional i supranaional,
ntre funcional i federal s-au purtat de-a lungul vremii discuiile cu privire la
organizarea proiectului european, fr ca vreuna dintre soluii s biruie. Diversele
etape pe care le-a traversat construcia european au permis ntrirea uneia sau
alteia dintre aceste abordri fr ca cealalt s dispar3.
Cele trei Comuniti care stau la baza Uniunii Europene s-au nscut din tratate
multilaterale, expresie a voinei suverane a statelor membre, negociate n cadrul
conferinelor internaionale, semnate de plenipoteniarii statelor fondatoare,
ratificate i intrate n vigoare n conformitate cu principiile clasice ale dreptului
tratatelor4. Dei ncheiate sub auspiciile dreptului internaional, tratatele
constitutive se detaeaz ns de tratatele internaionale clasice de nfiinare a
organizaiilor internaionale prin cadrul instituional, procedurile decizionale
crora le-au dat natere i ordinea juridic specific creat. ns, constituiile
statelor membre neconinnd prevederi exprese cu privire la participarea statelor
la Comunitile Europene, erau considerate aplicabile dispoziiile generale privind
participarea la organizaii internaionale.
Un aport esenial la definirea naturii juridice a Comunitilor Europene l-a
avut Curtea de Justiie, care, avnd n vedere obiectivul valorificrii finalitii lor,
a apreciat, iniial, c acestea constituie [...] o nou ordine juridic de drept
internaional, n beneficiul creia statele membre i-au limitat drepturile suverane,
dei numai pentru un numr limitat de domenii, iar subiectele sale de drept sunt
nu numai statele membre ci i resortisanii acestora5, pentru ca, ulterior, s
detaeze dreptul comunitar de dreptul internaional i s califice ordinea juridic
1

I. Jinga, Uniunea European realiti i perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999,
p. 42. Caracterul evolutiv al integrrii europene este confirmat i prin ultimul tratat, cel de la
Lisabona, n preambulul TUE vorbindu-se despre instituirea unei Uniuni Europene n perspectiva
etapelor urmtoare care vor trebui parcurse pentru ca integrarea european s progreseze.
2
Ph. Manin, LUnion Europeenne. Institutions, ordre juridique, contentieux, Paris, Pedone, 2005,
p. 14.
3
C. Mtuescu, op. cit., p. 264.
4
I. M. Anghel, Tratatul internaional i dreptul intern, Editura Lumina Lex, 1999, p.26.
5
Hotrrea din 05.02.1963, N.V. Algemeine Transporten Expeditie Ordeneming van Gend & Lost
contra Administraiei fiscale olandeze, C-26/62, Rec. 1963, p. 3.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

93

comunitar ca fiind o ordine juridic proprie, integrat sistemului juridic al


statelor membre1, i, n final, s i confere o natur constituional, apreciind c
tratatul (tratatul CEE - n.n.), [d]ei ncheiat sub forma unui tratat internaional,
este totui carta constituional a unei comuniti de drept2.
Comunitile Europene au fost astfel calificate ca organizaii internaionale
cu caracter regional, suprastatal i integraionist, ce se substituie statelor prin
preluarea unora dintre competenele acestora i care dau natere, urmare a acestui
proces, unui drept propriu, dreptul comunitar, aplicabil lor i resortisanilor lor3.
Comunitile europene apar ca instituii care, n structurile i funciile lor, le
repet, ntr-o anumit msur, att pe cele ale entitilor statale, ct i pe cele ale
organizaiilor internaionale, reprezentnd ns o nou categorie de subiecte de
drept internaional, diferit de cele cunoscute pn acum: sunt entiti sui generis4
sau un fel de al treilea model, ce se intercaleaz ntre structura statal i cea a
organizaiilor internaionale5.
Instituit prin Tratatul de la Maastricht6 i desemnnd o structur bazat pe
trei piloni un pilon comunitar, reprezentat de cele trei Comuniti Europene, i
doi piloni ai cooperrii interguvernamentale a statelor membre - Politica Extern
i de Securitate Comun i Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne,
Uniunea European reprezenta la origine mai degrab un concept politic dect
unul juridic. Structur eterogen, funcionnd deopotriv dup metoda
comunitar, a integrrii statale, i dup metoda interguvernamental, dar a crei
coeziune este asigurat prin prevederea acelorai valori i obiective, a unui cadru
instituional unic i a acelorai proceduri de aderare a statelor i de revizuire a
tratatelor, Uniunea European fondat pe Tratatul de la Maastricht nu este dotat
cu personalitate juridic, de aceasta dispunnd doar Comunitile Europene.
Negociatorii Tratatului de la Maastricht au avut ocazia de a da un contur
precis viitorului Europei dar, prin refuzul de a accepta propunerile nscrierii unei
vocaii federale a edificiului comunitar i de a-i acorda acestuia personalitate
juridic, nu au fcut dect s sporeasc confuzia, crend o construcie hibrid sau,
aa cum o descria Jacques Delors, fost preedinte al Comisiei Europene, un
obiect politic neidentificat.
Uniunea European este rezultatul unui proces de revizuire succesiv a
tratatelor constitutive ale Comunitilor, proces n cadrul cruia s-a avut n vedere
1

Hotrrea din 15.07.1969, cauza Costa contra Enel, C-6/64, Rec. 1964, p. I-0114.
Avizul CJCE din 14 decembrie 1991, 1/91, EEE, Rec. p. I-6079, pct. 21.
3
I. M. Anghel, op. cit., p. 24-82; F. Cotea, Drept comunitar european, Editura Wolters Kluwer,
2009, pp. 196-200.
4
I. M. Anghel, op. cit., p. 27.
5
C. Blumann, Laport du droit de retrait a la qualification juridique de LUnion Europeenne, n
LUnion europeenne Union de droit, Union des droits, Melanges en lhonneur du Professeur
Philippe Manin, Editions A. Pedone, Paris, 2010, p. 66.
6
Denumit Tratatul asupra Uniunii Europene tocmai pentru a evidenia a caracterul evolutiv, forma
nefinalizat a acestei Uniuni.
2

94

Drept instituional al Uniunii Europene

prezervarea organizaiilor iniial instituite, lundu-se ca punct de plecare primele


tratate constitutive crora li s-au adus modificri n scopul de a fi adaptate la noile
cerine, funcii i finaliti n direcia integrrii europene1. Revizuirile ulterioare
Tratatului de la Maastricht au pstrat aceast logic, inclusiv cea mai recent
dintre acestea, realizat prin Tratatul de la Lisabona2. Prin Tratatul de la Lisabona,
Uniunea European nfiinat n 1992 nu este nlocuit de o alt organizaie, ci
reorganizat i dotat cu personalitate juridic3.
Ca i Comunitile Europene, Uniunea European (care le ngloba, prin
Tratatul de la Maastricht, pentru ca prin Tratatul de la Lisabona s li se substituie),
dei este o organizaie creat de state suverane, al crei act fondator nu ia forma
unei Constituii (act de drept intern), ci pe aceea a unui tratat interstatal, dispune
de o larg autonomie n raport cu statele membre i posed instituii proprii
menite s exprime voina n raport cu acestea, putnd, n limitele juridice
reglementate prin Tratatul UE, s-i impun voina asupra guvernelor naionale.
Toate acestea induc ideea unei structuri mai degrab constituionale a actului
constitutiv sau, mai exact spus, actul constitutiv are forma unui tratat, dar posed
substana unei constituii4, reprezentnd, prin extrapolarea calificrii date
Tratatului CE de ctre Curtea de justiie, carta constituional 5 a acestei asocieri
de state.
2. Natura Uniunii Europene
2.1. Dificila calificare juridic a Uniunii Europene
Uniunea reprezint o structur juridic original i complex, care refuz s se
ncadreze n categoriile tradiionale ale dreptului internaional1. Originalitatea i
puterea sa in de gsirea unui echilibru, de realizare a unui compromis ntre
unificare i respectarea diversitii componentelor sale.
Format din elemente de natur diferit (integrare suprastatal i cooperare
interguvernamental), Uniunea reunete elemente specifice organizaiilor
internaionale interguvernamentale (n principal modul de constituire), statelor
federale (modul de repartizare a competenelor, coexistena Uniunii i a statelor
membre, alegerea direct a membrilor Parlamentului European, moneda unic,
cetenia, sistemul juridic, politicile comune, etc.) i confederaiilor (meninerea
calitii de subiect de drept a statelor componente, cooperarea ntr-un anumit
1

I. M. Anghel, Tratatul de la Lisabona. Reperele lui definitorii, n RRDC nr.1/2010, p. 132.


B. M. C. Predescu, Tratatul de la Lisabona continuitate i noutate n gndirea instituional a
Uniunii Europene, n RRDC nr. 2/2010, p. 101.
3
Tratatul ia forma unui catalog de amendamente la tratatele anterioare.
4
I. Jinga, op. cit., p. 45.
5
Hotrrea din 23 aprilie 1986, Partidul ecologist verzii/Parlamentul european, C-294/83
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

95

numr de domenii, inclusiv n materie de politic extern i de securitate), fr a


putea fi considerat ca aparinnd exclusiv uneia dintre aceste categorii. Ea este n
acelai timp o uniune convenional de state2 (fr a fi o organizaie regional
clasic i reprezentnd mai mult dect o simpl uniune real3) i o uniune
constituional4 (dimensiune ntrit ca urmare a intrrii n vigoare a Tratatului de
la Lisabona5), mprumutnd numeroase elemente proprii statului federal.
Natura convenional (confederal) a Uniunii Europene este dat, n afara
faptului c este fondat pe tratate internaionale, de: meninerea, n pofida unor
avansuri nregistrate prin Tratatul de la Lisabona, a politicii externe i a celei de
aprare n sfera de competen a statelor membre; votul unanim utilizat n domenii
precum primirea de noi membrii, revizuirea tratatelor sau finanarea din resursele
proprii; i, mai ales, de locul central n plan politic i instituional acordat
Consiliului European, instituie reunind efii de stat i de guvern ai statelor
membre.
Se remarc, n acelai timp, existena unui proces de federalizare progresiv a
Uniunii, pentru evidenierea cruia sunt evocate o serie de elemente, precum:
- stabilirea unui set de valori i obiective comune;
- afirmarea dimensiunii ceteneti a Uniunii;
- recunoaterea drepturilor fundamentale;
- existena unui sistem vertical de repartizare a competenelor, cu descrierea
precis a competenelor atribuite Uniunii6;
1

A.Groza, Uniunea Europeana. Drept institutional, Editura C. H. Beck, 2008, p. 86.


Sau, aa cum a calificat-o Curtea Constituional german n decizia din 30 iunie 2009, pct. 229
i 231, o asociaie de state naionale suverane
3
A. Berramdane, J. Rossetto, Droit de l Union Europenne. Institutions et ordre juridique,
Montchrrstien, Paris, 2010, p. 7 ; Ph. Manin o consider o uniune de state avnd ca obiect i
rezultat crearea unui sentiment de apartenen la o colectivitate (op. cit., p. 14). Este vorba, n
acelai timp, de o uniune fr ncetare mai strns ntre popoarele Europei Preambulul
Tratatului privind Uniunea European
4
Un pact constituional federativ european O. Beaud, La puissance de lEtat, PUF, Paris,
1994, p. 490. Cu privire la existena unei constituionalizri progresive a Uniunii Europene
(nelegnd prin aceasta procesul ce presupune evolutia de la un tratat spre o constituie), a se
vedea i A Berramdane, J. Rossetto, op. cit. ; M. Dony, Droit de l Union Europenne, Ed. de
lUniversite de Bruxelles, 2010 ; F. Chaltiel, La constitutionnalisation de l Union Europenne.
Visions croisees des Etats Membres, n LUnion europeenne Union de droit, Union des droits,
Melanges en lhonneur du Professeur Philippe Manin, Editions A. Pedone, Paris, 2010, pp. 69-77 ;
J. P. Jacque, op. cit., p. 85-92.
5
n pofida abandonrii termenului deConstituie, tratatele conin o serie de elemente care le
apropie de o constituie, chiar dac "imperfect i incomplet (M. Dony, op. cit., p. 35). nsi
terminologia folosit noiuni precum legiuitor, procedur legislativ ordinar, sunt proprii
constituiilor naionale.
6
Orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre (articolul 5
TUE, versiune consolidat) prevedere ce amintete, aa cum se remarc n doctrin
(E. Moroianu, Le Traite de Lisbonne (2007) modifiant le Traite sur Lunion Europeenne et le
Traite instituant la Communaute Europeenne: son integration dans les orders juridiques
2

96

Drept instituional al Uniunii Europene

- consacrarea i ntrirea principiului subsidiaritii;


- crearea unei monede unice europene;
- posibilitatea instaurrii unei cooperri consolidate ntre statele membre n
domenii care nu in de competena exclusiv a Uniunii;
- capacitatea de reprezentare internaional;
- principiile aplicabile dreptului Uniunii (existena unui sistem ierarhizat de
norme juridice);
- existena unor funcii constituionale specifice statelor, exercitate prin
intermediul unui sistem instituional la nivelul cruia se pot identifica funciile
legislativ (exercitat de ctre Consiliu, Parlament i Comisie), executiv
(exercitat de ctre Comisie, Consiliu i statele membre) i judectoreasc
(apanajul Curii de justiie, Tribunalului, Tribunalului Funciei Publice i
instanelor naionale);
- regulile referitoare la apartenena la Uniune, etc.
Lipsindu-i elementele constitutive ale unui stat (teritoriu i populaie proprii i
plenitudinea competenelor1), iar statele membre rmnnd suverane, subiecte
distincte de drept2, Uniunea nu poate fi stat federal stricto sensu. Alt argument
ine de faptul c, dac n cazul statelor federale, constituiile acestora enumer
domeniile de activitate care sunt lsate n sfera de competen a statelor federate,
la nivelul Uniunii Europene statele membre sunt cele care autorizeaz Uniunea de
a decide n anumite domenii, competenele atribuite Uniunii fiind limitate i
reversibile3. n plus, recenta recunoatere formal prin Tratatul de la Lisabona a
existenei unui drept de retragere, puin cunoscut n cazul statelor federale, pare a
ntri aceast concluzie4.
Se face ns n doctrin o distincie interesant ntre federaie i stat
federal5, considerndu-se c statul nu este singura form de organizare
federal6. Mai mult, pornindu-se de la ideea c o organizare de tip federal
nationaux, n Curentul Juridic nr. 4/2010, p. 25), de prevederile Constituiei Statelor Unite ale
Americii n ceea ce privete raportul, n planul competenelor, ntre statul federal i statele
federate.
1
J. P. Jacque, op. cit., p. 93-96.
2
Potrivit articolului 4 alineatul (2) din TUE, versiune consolidat, Uniunea respect egalitatea
statelor membre n raport cu tratatele, precum i identitatea lor naional, inerent structurilor lor
fundamentale politice i constituionale, inclusiv n ceea ce privete autonomia local i regional.
Aceasta respect funciile eseniale ale statului i, n special, pe cele care au ca obiect asigurarea
integritii sale teritoriale, meninerea ordinii publice i aprarea securitii naionale. n special,
securitatea naional rmne responsabilitatea exclusiv a fiecrui stat membru.
3
A. Groza, op. cit., p. 88-89.
4
Pentru o opinie contrar, n sensul c dreptul de retragere se ncadreaz n teoria federaiei, a se
vedea C. Blumann, Laport du droit de retrait..., op. cit., p. 68.
5
Pentru o analiz exhaustiv a teoriilor federaliste, a se vedea O. Beaud, Thorie de la Fdration,
PUF, Paris, 2007, p. 159-173.
6
J. P. Jacque, op. cit., p. 99; C. Blumann, Laport du droit de retrait ., op. cit., p. 66; C. Smittt,
Theorie de la Constitution, PUF, Paris, 1993, p. 507 i urm.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

97

presupune exercitarea n comun a competenelor cu respectarea diversitii


statelor componente, se apreciaz c Uniunea este construit pe un model
federal, putnd vedea n tratate constituirea unui ansamblu federal1. Federaia,
fondat pe ideea unui partaj de competene ntre diferite niveluri de putere, se
distinge ns de modelul clasic de federalism prin aceea c ncearc s
depeasc noiunea de suveranitate2. La baza acesteia s-ar afla un pact
federativ european (un tratat-constituie) ce ar trebui aprobat de ctre
popoarele statelor membre (pentru a putea beneficia de o dubl legitimitate
legitimitatea statal i cea democratic). Una dintre caracteristicile eseniale
ale acestei federaii ar fi aceea c nu exist un titular unic i global al
competenelor externe, relaiile internaionale i aprarea fcnd obiectul unor
competene partajate, competene ce urmeaz a fi exercitate n comun3.
Uniunea European ar aprea astfel ca o form modern de federaie, ce nu se
confund nici cu statul federal i nici cu confederaia, decurgnd dintr-o
alegere liber i suveran a statelor care i-au dat natere. Aceasta nu se
substituie statelor membre, care i conserv independena i pot redobndi
deplina libertate dac beneficiile ce deriv din voina de a tri mpreun nu li
se par corespunztoare4.
n termeni de evoluie, de etap urmtoare n direcia perfecionrii integrrii
europene, vocaia Uniunii Europene pare a fi aceea a unui ansamblu federal5,
opiunea federalist fiind vzut ca un demers necesar6. La momentul actual ns,
este imposibil de ncadrat Uniunea ntr-una dintre categoriile obinuite. Dei n
ultimii ani s-au fcut eforturi pentru a imprima un caracter integrator mai
pronunat construciei europene, dificultile politice existente au condus la
meninerea ambiguitii, Tratatul de la Lisabona pstrnd neschimbat natura
juridic a Uniunii Europene. Prin acest tratat Uniunea apare ca un hibrid ntre
federaie i confederaie7, o structur original ce nu a atins nc deplina
dezvoltare.
1

J. P. Jacque, op. cit., p. 99.


C. Blumann, Laport du droit de retrait ., op. cit., p. 66.
3
Se poate observa facil c acest tip de federaie se suprapune fidel pe ceea ce ar fi trebuit s fie
Uniunea European n regimul Tratatului Constituional.
4
C. Blumann, Laport du droit de retrait ., op. cit., p. 68.
5
J. P. Jacque, op. cit., p. 98-99.
6
Ph. Manin, op. cit., p. 71; N. Pun, A. C. Pun, G. Ciceo, Finalitatea Europei, Editura Fundaiei
pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2005, p.347; I. Muraru, Cetenia european, Ed. All Beck,
2003, p. 4; A. Groza, op. cit., p. 89.
7
E. Moroianu, op. cit., p. 24. Potrivit autorului, suntem n prezena unui model bidirecional de
organizare a Uniunii: o Uniune European cu un caracter confederativ, avnd personalitate juridic
i nglobnd ansamblul statelor membre i o federaie de state europene n interiorul Uniunii,
nglobnd statele membre din grupul euro care-i manifest voina de a realiza o "colaborare
consolidat", care poate accelera integrarea lor economic, social i politic, Tratatul de la
Lisabona relund astfel argumentul unei Europe cu dou sau mai multe viteze.
2

98

Drept instituional al Uniunii Europene


2.2. Natura bivalent - uniune de state i de popoare

Pe msur ca construcia european a evoluat de la integrarea economic spre


integrarea politic, aceasta a avut nevoie nu numai de susinerea statelor membre,
mult vreme stpnele jocului, poli de legitimitate ai aciunilor comune1, ci i
de cea a popoarelor lor, pentru c depind un anumit nivel de integrare,
caracterul politic latent al construciei europene a devenit manifest pentru opinia
public2.
Odat cu lansarea Conferinei Interguvernamentale asupra Uniunii politice n
1990, Uniunea European i-a afirmat dorina de a legitima procesul de integrare
european sub forma unui obiectiv ce a devenit i slogan: apropierea Uniunii de
ceteni. Consacrarea unei cetenii europene prin Tratatul de la Maastricht a
aprut, pe de o parte, ca un instrument ce permite aceast apropiere, chiar i
simbolic, i, pe de alt parte, ca fundament al apariiei unei legitimiti sociale a
edificiului european3.
ncepnd cu Tratatul de la Maastricht, popoarele statelor membre au nceput
s fie luate n considerare n ecuaia integrrii europene. n stadiul de integrare la
care a ajuns, construcia european avea nevoie de o legitimitate suficient pentru
ca aciunile sale s fie percepute ca justificate iar eterogenitatea Uniunii, structura
sa dualist, impunea prezena ambelor niveluri ale legitimitii democratice, statal
i popular.
Uniunea creat la Maastricht este nsrcinat cu misiunea de a organiza de o
manier coerent i solidar relaiile ntre statele membre i ntre popoarele lor
(art. 1, alin. 2 TUE). Fiind, nainte de toate, o uniune de state, aceast uniune se
vrea de asemenea o uniune din ce n ce mai strns ntre popoarele Europei (art.
1, alin. 1 TUE), iar tratatul marca o nou etap n acest proces. Uniunea ntre
popoare era, aadar, un scop ce urma a fi realizat n viitor4.
Cu toate c, n timp, evoluia celor dou dimensiuni ale Uniunii, cea statal i
cea a cetenilor, s-a fcut de o manier inegal n favoarea primeia, cetenii au
devenit din ce n ce mai implicai n acivitatea Uniunii. Pentru reducerea distanei
dintre Uniune i cetenii acesteia, accentul a fost pus pe reformele instituionale
(creterea rolului Parlamentului European i a parlamentelor naionale), pe
mbuntirea metodelor de consultare (recunoaterea iniiativei ceteneti n
materie legislativ) i dezvoltarea ceteniei europene (adoptarea Cartei
drepturilor fundamentale aducnd un aport important n acest sens). Dimensiunea
social a proiectului european a fost la rndul su afirmat i consolidat constant.
1

R. Bercea, Drept comunitar. Principii, Ed. C H Beck, 2007, p. 321.


J. P. Jaque, op. cit., p. 35.
3
F. Esposito, Vers un nouveau pouvoir citoyen? Des rfrendums nationaux au rfrendums
europen, Bruylant-Academia, Louvain-la-Neuve, 2007, p.12
4
J. Roux, op. cit., p. 24.
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

99

Consacrarea i dezvoltarea unui catalog de drepturi fundamentale i consolidarea


instrumentelor de valorificare a acestora (exercitarea dreptului de recurs n faa
instanelor jurisdicionale comunitare - cetenia judiciar), precum i
recunoaterea unui drept de iniiativ legislativ (prin Tratatul de la Lisabona)
sunt realizri care ntresc, de asemenea, rolul cetenilor n Uniunea European.
Pe de alt parte ns, realitatea instituional la nivelul Uniunii arat o
consolidare a poziiei primordiale a statelor prin meninerea unui rol central pentru
instituiile reprezentative ale acestora - Consiliul i Consiliul European, a cror
legitimitate nu deriv direct din voina popular.
Dei tratatele au schiat un cadru de dezvoltare a vieii democratice la nivelul
Uniunii, exist dificulti structurale care frneaz manifestarea unui demos
(popor) european n cadrul unui spaiu politic transnaional, cu att mai mult n
contextul creterii eterogenitii politice i economice a Europei ca urmare a
extinderii sale.
Este evident c, n pofida eforturilor fcute pentru conturarea unei cetenii
europene, a unei contiine politice comune, a unui spaiu public sau a unei opinii
publice europene, Europa cetenilor are nc dificulti n a se finaliza.
2.3. Necesitatea unui proiect politic pentru viitor - mai mult Europ sau
o Europ a minima ?
Tratatul de la Lisabona a fost conceput pentru a oferi cadrul juridic al
organizrii i funcionrii Uniunii Europene pentru o mai lung perioad de timp,
ns succesiunea de crize cu care s-a confruntat Uniunea European n ultimii ani
a determinat reluarea dezbaterilor cu privire la necesitatea unei regndiri a
proiectului european.
Lipsa unei voine politice comune, materializat n dificultatea realizrii
consensului ntre statele membre cu ocazia ultimelor etape ale evoluiei integrrii
europene i fractura creat ntre Uniune i cetenii si, confirmat de faptul c
patru din ultimele cinci reforme ale tratatelor de baz au fost sancionate cu voturi
populare de respingere, reprezint semne ale slbiciunii proiectului european.
Criza economic declanat recent, ce s-a transformat ntr-o criz a datoriilor
suverane, evideniaz cu att mai mult aceste slbiciuni, reprezentnd, n opinia
multor analiti, momentul pentru o atitudine mai curajoas, mai tranant a
liderilor europeni n a defini un viitor mai clar pentru Uniunea European, pornind
de la refleciile lui Jean Monnet, potrivit cruia Les hommes nacceptent le
changement que dans la ncessit et ne voient la ncessit que dans la crise.
Actuala criz pe care o traverseaz Europa, o criz economic transformat
ntr-o criz a datoriilor, n care Grecia, ce reprezint dor 2% din PIB-ul european,
iar datoria sa doar 4% din datoria zonei euro, a reuit s zdruncine moneda unic
european, punnd n cauz nsi existena sa, relev interdependena care exist

100

Drept instituional al Uniunii Europene

ntre statele europene, n special ntre cele care mpart aceeai moned. Efectele
crizei indic faptul c nu mai exist domenii care s in strict de politica intern,
politicile bugetare i economice ale unor state angajnd viitorul altora. Fragilitatea
zonei euro, care a fost afectat de criz mai mult dect alte state mai ndatorate,
deriv din incapacitatea acesteia de a decide i aplica regulile comune, altfel spus,
din absena guvernanei, a autonomiei reale a Uniunii n raport cu statele
membre.
Dei prin Tratatul de la Lisabona se recunoate competena Consiliului
Uniunii de a orienta aciunea statelor membre n coordonarea politicilor
economice1, iar modalitile concrete sunt detaliate de o manier suficient de
precis2, posibilitile oferite de tratate nu au fost valorificate3. n pofida
obligaiilor la care s-au angajat prin semnarea tratatelor, statele membre nu au
considerat c politicile lor economice sunt o problem de interes comun i nu au
coordonat aceste politici n cadrul Consiliului n conformitate cu dispoziiile
relevante din tratat i cu respectarea rolului fundamental al Comisiei Europene n
procedura de supraveghere.
Soluionarea problemelor legate de criza economic marcheaz o rentoarcere
la metoda interguvernamental. Mecanismele de adoptare a deciziilor prevzute
n tratate au fost inlocuite cu mecanisme ad - hoc, cum este Grupul de la
Frankfurt4, iar metoda comunitar (devenit metoda Uniunii) a fost nlocuit
cu gestionarea interguvernamental" a Europei de ctre Berlin i Paris. ntre
sumit-uri europene i reuniuni franco-germane, majoritatea soluiile avute n
vedere pn n prezent pentru a rspunde la provocrile determinate de criz
converg n direcia unei Europe cu dou viteze5, n care statele membre rmn
laolalt, dar Uniunea se recalibreaz n jurul eurozonei. n interior va fi mai mult
integrare, dar la nivel interguvernamental. n ceea ce privete statele rmase n
1

n special articolul 3 TUE i articolul 2 alin (3) TFUE. Ultimul precizeaz c Statele membre
i coordoneaz politicile economice i de ocupare a forei de munc n conformitate cu condiiile
prevzute n prezentul Tratat, pentru definirea crora Uniunea dispune de competen. Articolul 5
alin 1 TFUE stabilete c Statele membre i coordoneaz politicile economice n cadrul Uniunii.
n acest scop, Consiliul adopt msuri i, n special, orientrile generale ale acestor politici.
2
A se vedea dispoziiile Titlului VIII Politica economic i monetar, n special articolele 121,
126, 136, 138 i 352 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene i protocoalele (nr. 12)
privind procedura aplicabil deficitelor excesive i (nr. 14) privind Eurogrupul, anexate la Tratatul
privind Uniunea European i la Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene.
3
A se vedea n acest sens i Rezoluia Parlamentului European din 23 martie 2011 referitoare la
proiectul de decizie a Consiliului european de modificare a articolului 136 din Tratatul privind
funcionarea Uniunii Europene cu privire la un mecanism de stabilitate pentru statele membre a
cror moned este euro (00033/2010 C7-0014/2011 2010/0821(NLE)).
4
Aa numitul Grup Frankfurt este compus din liderii Franei i Germaniei, preedintele
Comisiei Europene, preedintele Consiliului European, guvernatorii BCE i FMI, liderul
minitrilor de finane ai zonei euro i comisarul nsrcinat cu afaceri economice i monetare.
5
Pentru o analiz detaliat, a se vedea JeanClaude Piris, The Future of Europe. Towards a
TwoSpeed EU?, Cambridge University Press, 2012.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

101

afar, i acestea vor trebui s se reajusteze noului context. Se pun astfel bazele
unui nou model de guvernan economic.
O reflectare a acestei opiuni o reprezint semnarea Tratatului privind
stabilitatea, coordonarea i guvernana n cadrul Uniunii economice i
monetare1, prin care ntrirea unei componente eseniale a Uniunii Europene,
Uniunea economic i monetar, este realizat printr-o nou arhitectur (cu alte
cuvinte, alta dect tratatele existente) care va permite s se mearg mai departe n
aplicarea principiilor i regulilor deja coninute n tratate.
Dac Uniunea statelor pare a se ndrepta spre interguvernamentalism ca
soluie pentru rezolvarea problemelor delicate (inclusiv n politica extern,
pstrat de tratate n sfera cooperrii interguvernamentale), se pune problema n
ce msur aceast orientare se conciliaz cu Uniunea cetenilor, cu standardele
democratice pe care Uniunea i le-a fixat2.
Limitele Tratatului de la Lisabona par evidente ns aprecierea general este
aceea ca Uniunea European nu este o opiune, ci o necesitate, iar soluiile pentru
reconstruirea Uniunii Europene nu se termin aici. O revizuire clasic, dar
substanial, a tratatelor sau, dac un asemenea demers se va dovedi imposibil,
recurgerea la ntreaga panoplie de instrumente prevzute de Tratatul de la
Lisabona pentru a permite anumitor state membre s instituie ntre ele o cooperare
ntrit3 sunt opiunile avute n vedere.
Oricare ar fi soluia aleas, o eventual dezbatere asupra viitorului proiectului
politic european ar trebuie s porneasc de la ceteni, de la perspectivele pe care
trebuie s le ofer acestora, n considerarea dualitii state-popoare ce legitimeaz
Uniunea European. Dac ne raportm la cele mai nalte standarde de democraie
i suveranitate popular, ar putea fi avut n vedere, pentru viitor, chiar investirea
popoarelor statelor membre cu un rol constituant, prin implicarea acestora (dup
modelul Conveniei Europene) n elaborarea unui viitor proiect politic la care
ulterior s fie chemai s-i dea adeziunea.
3. Personalitatea juridic a Uniunii Europene
Personalitatea juridic reprezint aptitudinea unei entiti de a fi titular de
drepturi i obligaii, deci de a fi subiect de drept. Organizaiilor internaionale
(definite n sensul de ,,asociere de state avnd ,,o baza convenionala, adic
fondate pe un tratat multilateral), subiecte de drept internaional cu caracter
derivat (constituite prin voina statelor membre, care le stabilesc obiectivele i
competenele) li se recunoate o personalitate funcional, care deriv din
1

A se vedea Capitolul I, seciunea a 5-a, 3.


Idem.
3
Implicatiile ambelor opiuni sunt prezentate pe larg n JeanClaude Piris, op. cit.
2

102

Drept instituional al Uniunii Europene

obiectivele stabilite n sarcina acestora prin actul constitutiv. Este deci o


personalitate limitat, guvernat de principiul specialitii, n contrast cu
personalitatea juridic a statelor, subiecte primare ale dreptului internaional, care
este complet, general.
n considerarea implicrii ei n societate, la nivel interstatal, dar i n circuitul
civil, personalitatea juridic a unei organizaii internaionale se proiecteaz pe
planuri multiple: n relaiile cu statele i alte organizaii internaionale, dar i n
raport cu instituiile i autoritile statale, cu persoanele fizice i cele juridice deci, att n dreptul internaional, ct i n cel intern.1
Create de state, dispunnd de puteri i competene care n mod obinuit
aparin statelor, Comunitilor Europene le-a fost recunoscut prin tratatele
constitutive o personalitate distinct de cea a statelor membre. Tratatele stabileau
c n fiecare stat membru Comunitatea posed capacitatea juridic cea mai larg
recunoscut persoanelor morale prin legislaiile lor naionale: ea poate mai ales, s
dobndeasc ori s nstrineze bunuri mobile i imobile i s stea n justiie (art.
6 CECO; art. 282 CE i art. 185 CEEA). Prin Protocolul comun asupra
privilegilor i imunitilor, anex la Tratatul de la Bruxelles din 1965, li s-a
recunoscut pe teritoriul statelor membre o protecie juridic superioar celei
recunoscute persoanelor juridice de drept public intern.
Spre deosebire de dispoziiile din tratatele constitutive, n Tratatul de la
Maastricht i n tratatele de revizuire ulterioare nu exist o trimitere expres la
personalitatea juridic a Uniunii Europene, o consecin a structurii pe piloni a
acesteia. Aceasta a dus la o situaie ambigu, n care Uniunea, n primul su pilon
dispunea de personalitate juridic (cea a Comunitilor), n timp ce n ceilali doi
piloni trebuia s se sprijine fie, indirect, pe personalitatea Comunitilor, fie pe
cea a statelor membre2. O parte a doctrinei a considerat c Uniunea beneficiaz de
personalitate juridic, chiar n absena unei consacrri exprese, o personalitate
funcional care decurge implicit din dotarea ei cu competene i stabilirea de
obiective care implic existena unei capaciti proprii de aciune3.
Prin Tratatul de la Lisabona, odat cu renunarea la structura pe piloni a
Uniunii i substituirea Comunitii Europene de ctre Uniunea European este
consacrat expres, n articolul 47 TUE, existena personalitii juridice a Uniunii.
n acelai timp, Comunitatea European a Energiei Atomice, rmnnd distinct
de Uniune, i pstreaz personalitatea juridic.

Pentru detalii, a se vedea Ion M. Anghel, Tratatul internaional i dreptul intern, Editura Lumina
Lex, Bucureti, 1999, p.10-120.
2
Guy Issac, Marc Blanquet, op. cit., p. 54.
3
A. Tizzano, La personalite international de lUnion, n Melanges en hommage a Michel
Waelbroeck, Bruylant, Bruxelles, 1999, vol. I., p. 169 i urm. A se vedea i A. Fuerea, op. cit.,
p. 35.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

103

Acordarea de personalitate juridic Uniunii nu antreneaz nici o modificare a


repartizrii de competene ntre Uniune i statele membre, cci, n conformitate cu
Declaraia 24 anexat tratatului, nu o va autoriza n niciun fel s legifereze sau s
acioneze n afara competenelor care i sunt conferite de ctre statele membre prin
tratate. Este o confirmare a caracterului funcional al acestei personaliti
recunoscute Uniunii, care este subsumat obiectivelor stabilite n sarcina acesteia
i nevoilor de funcionare ce au ca finalitate atingerea acestor obiective.
n temeiul personalitii juridice de care dispune, Uniunea poate aciona n
ordinea juridic a Uniunii, n ordinile juridice naionale ale statelor membre i n
plan internaional. n plan intern, Uniunea este dotat cu puteri i competene care
sunt puse n aplicare prin intermediul instituiilor proprii, fiecare acionnd n
limitele atribuiilor conferite. Fiind ordini juridice integrate n ordinea juridic a
Uniunii, aceasta poate aciona, de asemenea, n ordinea intern a fiecrui stat
membru. Articolul 335 TFUE, relund n mare parte dispoziiile din tratatele
comunitare, prevede c, n fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mai
larg capacitate juridic recunoscut persoanelor juridice de ctre legislaiile
intern; Uniunea poate, n special, s dobndeasc sau s nstrineze bunuri mobile
i imobile i poate sta n justiie. n acest scop, Uniunea este reprezentat de
Comisie. Cu toate acestea, Uniunea este reprezentat de fiecare instituie, n
temeiul autonomiei lor administrative, pentru chestiunile referitoare la
funcionarea lor.
Pe teritoriul statelor membre Uniunea beneficiaz de privilegiile i imunitile
prevzute n Protocolul (nr. 7) privind privilegiile i imunitile Uniunii inviolabilitatea bunurilor i arhivelor, scutirea de taxe fiscale i vamale, garanii,
privilegii i excepii de la regimul general acordate membrilor instituiilor,
reprezentanilor statelor la lucrrile instituiilor, misiunilor statelor tere acreditate
pe lng Uniune, funcionarilor i agenilor Uniunii. Acestora din urm li se
recunoate imunitate de jurisdicie doar pentru actele ndeplinite n calitate
oficial.
n ceea ce privete dimensiunea internaional a personalitii juridice a
Uniunii, dup modelul Tratatelor de la Roma, care nu o nscriau n mod expres,
aceasta nu este consacrat explicit nici n Tratatul de la Lisabona, ns ea poate fi
dedus din mai multe elemente: competenele sale n plan extern (regrupate n
Titlul V din TUE), capacitatea de a ncheia acorduri cu statele tere sau cu alte
organizaii internaionale sau dreptul de a primi i de a trimite misiuni
diplomatice (drept de legaie activ i pasiv) i chiar nfiinarea unei funcii de
nalt reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe i politica de securitate.
Uniune European dotat cu personalitate juridic are astfel posibilitatea de a
adera la Convenia European a Drepturilor Omului, de a deveni membru al
organizaiilor internaionale i poate aciona ntr-un mod mai coerent i mai
eficace n cadrul relaiilor sale la nivel global.

104

Drept instituional al Uniunii Europene

Seciunea a 2-a

VALORILE I OBIECTIVELE
UNIUNII EUROPENE

1. Fundamentele democratice ale Uniunii Europene


Debutnd ca un proiect esenialmente economic, n condiiile n care era
evident imposibilitatea iniierii unei integrri directe i exclusive a elementelor
politice (n special n urma eecului Comunitii Europene de Aprare),
construcia european a avut n vedere nc de la nceputurile sale o finalitate
politic. Obiectivul imediat era integrarea economic progresiv (cu pai mruni),
ntr-un model de cooperare care s permit accentuarea interdependenelor i
dezvoltarea solidaritii, i care s fac posibil obiectivul ultim uniunea politic.
Exprimarea de o manier mai direct a acestor finaliti politice s-a fcut prin
nscrierea, n diferite texte i tratate, a valorilor comune statelor membre.
Astfel, dac tratatele constitutive ale Comunitilor Europene nu conineau
dispoziii cu privire la principiile care stau la baza lor1, pentru prima dat este
menionat un numr de cinci principii eseniale ale Comunitii Europene n 1973,
prin adoptarea de ctre Conferina efilor de stat sau de guvern de la Copenhaga a
documentului intitulat Declaraia privind identitatea european. Cele cinci
principii enunate n acest document: respectarea diversitii culturale, domnia
legii, democraia, respectarea drepturilor omului i justiia social, au fost
ulterior reluate n preambulul AUE, n Tratatul de la Maastricht2 i n tratatele
ulterioare asupra UE3. Ele au fost recunoscute ca valori fundamentale ce stau la
baza UE i de Curtea de Justiie care a precizat c n conformitate cu
jurisprudena Curii, principiile fundamentale reafirmate n preambulul AUE sunt
recunoscute de dreptul comunitar4.
Dezvoltarea celor cinci principii s-a fcut ns de o manier inegal,5
principiile care s-au bucurat de o caracterizare special, n principal pe cale
1

Tratatele de la Roma coninnd, n preambul, doar referiri la salvgardarea pcii i a libertii.


n preambul se confirm ataamentul statelor membre la aceste principii, pentru ca n Articolul
F s se fac referire la principiul respectrii drepturilor fundamentale
3
Prin Tratatul de la Amsterdam principiile fundamentale sunt nscrise n chiar partea dispozitiv a
Tratatului Uniunii Europene (articolul 6, paragraful 1, versiune consolidat), fiind ridicate la
rangul de drept primar: Uniunea se ntemeiaz pe principiile libertii, democraiei, respectrii
drepturilor omului si a libertilor fundamentale, precum si ale statului de drept, principii care sunt
comune statelor membre.
4
Hotrrea din 18.05.1989, Comisia/Germania, C 249/86, Rec. 1263-64.
5
J. P. Jacque, op. cit., p. 51.
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

105

jurisprudenial, fiind principiul domniei legii i cel al respectrii drepturilor


fundamentale.
Potrivit principiul domniei legii (statului de drept, n formularea dup Tratatul
de la Amsterdam), Comunitatea European este o comunitate de drept1 n care
este asigurat domnia legii, respectarea drepturilor fundamentale, n care
autoritile se subordoneaz fa de lege i exist un control juridic ce garanteaz
respectarea acestor legi. Dup dispariia Comunitii, urmare a intrrii n vigoare a
Tratatului de la Lisabona, Curtea a calificat Uniunea European ca fiind o
Uniune de drept.2 Respectarea normelor Uniunii este asigurat de Curtea
European de Justiie cu concursul judectorului naional.
n conformitate cu principiul respectrii drepturilor fundamentale, Uniunea
respect drepturile fundamentale astfel cum sunt garantate de Convenia
european pentru aprarea drepturilor omului i libertilor fundamentale, semnat
pe 4 noiembrie 1950, i astfel cum rezult din tradiiile constituionale comune
statelor membre, ca principii generale de drept comunitar3. n aciunea lor,
instituiile comunitare sunt obligate s respecte aceste drepturi fundamentale.
Pentru ntrirea proteciei drepturilor i intereselor naionalilor statelor membre a
fost introdus, prin Tratatul asupra UE, noiunea de cetenie european,
dezvoltat ulterior prin Tratatele de la Amsterdam i Nisa. Curtea de Justiie este
nsrcinat cu controlul validitii oricrui act comunitar din perspectiva
drepturilor fundamentale, aceasta fiind expresia, ntr-o comunitate de drept, a unei
garanii constituionale care izvorte din Tratatul CE4.
Uniunea este fondat pe principiul democraiei, recunoscut la nivel comunitar
n principal sub forma democraiei reprezentative5, constnd n dreptul cetenilor
de a participa la gestionarea afacerilor publice prin intermediul unor reprezentani
alei. Creterea continu a rolului Parlamentului European i transformarea
1

Hotrrea din 23 aprilie 1986, Partidul ecologist verzii/Parlamentul European, precitat;


Concluziile avocatului general Darmon formulate n cauza Johnston, CJCE, 15 mai 1986 (cauza
222/84), Rec. I-1651 ; Hotrrea din 3 septembrie 2008, Kadi i Al Barakaat, cauzele conjuncte
C-402/05 P i C-415/05 P.
2
CJUE, 29 iunie 2010, E. i F., cauza C-550/09, Rep., p. I 6213.
3
Articolul F paragraful 2 din Tratatul de la Maastricht.
4
Hotrrea Kadi, precitat, punctul 316.
5
Prin Tratatul de la Lisabona, fundamentele democratice ale Uniunii se bazeaz pe trei principii:
principiul egalitii democratice, principiul democraiei reprezentative i principiul democraiei
participative. n tratat se declar c n toate activitile sale Uniunea respect principiul egalitii
cetenilor si, care beneficiaz de o egal atenie din partea instituiilor, organelor i organismelor
sale (articolul 9 TUE). ,,Instituiile acord cetenilor i asociaiilor reprezentative, prin mijloace
corespunztoare, posibilitatea de a-i face cunoscute opiniile i de a face schimb de opinii n mod
public, n toate domeniile de aciune ale Uniunii (articolul 11 TUE). n acelai timp, Tratatul
invit cetenii s participe la politicile Uniunii prin intermediul iniiativei ceteneti, n temeiul
creia, un milion de ceteni, resortisani ai mai multor state membre, pot invita Comisia s
prezinte o propunere de act juridic n domenii ce intr n competena Uniunii.

106

Drept instituional al Uniunii Europene

acestuia ntr-un organ de decizie alturi de Consiliu (care, fiind format din
membrii ai executivelor naionale, nu este supus unui veritabil control democratic)
a dat eficien acestui principiu.
n ceea ce privete principiul justiiei sociale, Tratatul instituind CEE dedic
mai multe texte reglementrii politicii sociale, preciznd c unul dintre obiectivele
Comunitii l-a constituit realizarea justiiei sociale1. Principiul este consacrat ca
atare pentru prima dat n Carta comunitar a drepturilor sociale ale lucrtorilor
adoptat de ctre Consiliul European de la Strasbourg din decembrie 1989, ce a
fost inclus apoi n Tratatul de la Amsterdam, dispoziiile sale devenind
obligatorii pentru toate statele membre ale Uniunii i beneficiind de protecia
Curii de Justiie2. n realizarea acestui principiu se prevd: libera circulaie a
persoanelor, protecia social i garantarea unui nivel de trai corespunztor pentru
toi resortisanii UE, combaterea oricrei forme de discriminare n domeniul
ocuprii forei de munc, garantarea, pe teritoriul statelor membre, a drepturilor
lucrtorilor, a securitii lor i a mediului de lucru, prevenirea i combaterea
rasismului i xenofobiei, precum i respectarea egalitii ntre sexe la locul de
munc.
nscrierea principiului pluralismului cultural s-a fcut n considerarea
necesitii unei concilieri ntre diversitatea cultural a statelor membre i
integrarea european. Prin Tratatul de la Maastricht se prevede c nu trebuie s se
aduc nici o atingere identitii naionale a statelor membre, ci trebuie s respecte
diversitatea cultural a acestora. Introducerea acestei prevederi a fost determinat
de criticile potrivit crora Uniunea se ndeprteaz de cetean, transferul de
competene de la nivel statal la nivel comunitar tinznd s uniformizeze valorile
naionale i s le piard identitatea. Curtea de Justiie a recunoscut i ea
necesitatea proteciei pluralismului cultural, n special n direct legtur cu
libertatea de exprimare n domeniul audiovizualului3.
Aceste principii, ce reprezint baza Cartei constituionale a Comunitii4,
calificate de ctre Curtea de Justiie ca principii constituionale5, au fost
confirmate, mbogite i transformate n valori odat cu adoptarea Cartei
drepturilor fundamentale, n al crei preambul se afirm c Uniunea, contient
de patrimoniul su spiritual i moral, se ntemeiaz pe valorile indivizibile i
universale ale demnitii umane, libertii, egalitii i solidaritii; aceasta se
ntemeiaz pe principiile democraiei i statului de drept.
1

Articolele 118, 118a 119 Titlul II Politica social.


A se vedea, n acest sens, Hotrrea Curii din 26 iunie 2001 pronunat n cauza Bectu,
C-173/99, Rec. I-4881.
3
A se vedea n acest sens hotrrea Curii din 25 iulie 1991 n cauza Comisia/Olanda, C 353/89,
Rec. 4069 i hotrrea din 5 octombrie 1994, TV 10 SA/ Commisariaat voor de Media, cauza C
23/93, Rec. I-4795.
4
J. P. Jacque, op. cit., p. 81.
5
Hotrrea Kadi, punctul 285.
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

107

Consacrarea formal a acestui cadru extins i mbogit al principiilor i


valorilor comune ce se afl la baza funcionrii Uniunii Europene, valori i
principii ce reprezint, potrivit doctrinei1, veritabile norme imperative,
fundamente ale ordinii constituionale Europene, va avea loc odat cu adoptarea
Proiectului de Tratat asupra Constituiei Uniunii Europene2, soluia fiind
meninut i n Tratatul de la Lisabona (articolul 2 TUE). Uniunea european este
fondat, potrivit Tratatului de la Lisabona, pe valorile nscrise n TUE i n Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii europene, n preambulul acestuia evocndu-se
motenirea cultural, religioas i umanist a Europei, din care s-au dezvoltat
valorile universale care constituie drepturile inviolabile i inalienabile ale
persoanei, precum i libertatea, democraia, egalitatea i statul de drept .
Articolul 2 TUE
Uniunea se ntemeiaz pe valorile respectrii demnitii umane, libertii, democraiei,
egalitii, statului de drept, precum i pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor
persoanelor care aparin minoritilor. Aceste valori sunt comune statelor membre ntr-o
societate caracterizat prin pluralism, nediscriminare, toleran, justiie, solidaritate i egalitate
ntre femei i brbai.

Valorile astfel enunate nu se remarc printr-un caracter de noutate, ele


reprezentnd n definitiv valori universale, principii general consacrate n dreptul
internaional, n legislaiile interne ale statelor membre ale Uniunii i n tratatele
anterioare. nscrierea pluralismului, toleranei, justiiei, solidaritii relev
modelul de societate3 european, fr ca ele s fie consacrate propriu-zis ca
valori.
Statele membre s-au angajat s respecte valorile i s le promoveze n comun
(art. 2 TUE), ceea ce face ca nscrierea lor s nu aib o simpl valoare
declaratorie. Aceste valori pot fi invocate de ctre particulari mpotriva
instituiilor Uniunii i statelor membre n toate domeniile care in de competena
Uniunii4. Ele reprezint, n acelai timp, un cadru de referin pentru viitoarele
extinderi ale Uniunii, un criteriu pentru admiterea de noi membrii (articolul 49
TUE), iar nclcarea lor de ctre un stat membru are drept consecin introducerea
unei proceduri de sancionare (articolul 7 TUE), ceea ce le confer un loc esenial
n ierarhia izvoarelor dreptului Uniunii5.
1

A Berramdane, J. Rossetto, op. cit., p. 85.


Articolul I-2. O vie dezbatere a suscitat, n acest context, nscrierea sau nu n tratat a unei
referine la valorile cretine, la motenirea religioas a Europei. Urmare a reaciilor divergente ale
statelor membre n faa unei prime variante a proiectului n care se fcea referire doar la
cretinism, fiind omis menionarea altor religii, a fost gsit o soluie de compromis, n sensul
unei includeri n preambulul tratatului a unei trimiteri generale la motenirile culturale, religioase
i umaniste ale Europei.
3
M. Dony, op. cit., p. 38.
4
J. P. Jacque, op. cit., p. 81.
5
M. Dony, op. cit., p. 38.
2

108

Drept instituional al Uniunii Europene


2. Obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene

Finalitile care justific existena Uniunii Europene i exercitarea


competenelor comune la acest nivel sunt nscrise n articolul 3 TUE, astfel cum
este modificat prin Tratatul de la Lisabona1. Noua reglementare realizeaz o
sistematizare a dispoziiilor tratatelor anterioare n scopul de a da o mai bun
vizibilitate obiectivelor care trebuie s ghideze Uniunea n definirea i punerea n
aplicare a tuturor politicilor sale2.
Articolul 3 TUE
(1) Uniunea urmrete s promoveze pacea, valorile sale i bunstarea popoarelor sale.
2) Uniunea ofer cetenilor si un spaiu de libertate, securitate i justiie, fr frontiere
interne, n interiorul cruia este asigurat libera circulaie a persoanelor, n corelare cu msuri
adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum i prevenirea
criminalitii i combaterea acestui fenomen.
(3) Uniunea instituie o pia intern. Aceasta acioneaz pentru dezvoltarea durabil a Europei,
ntemeiat pe o cretere economic echilibrat i pe stabilitatea preurilor, pe o economie social
de pia cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplin a forei de munc i
spre progres social, precum i pe un nivel nalt de protecie i de mbuntire a calitii
mediului. Aceasta promoveaz progresul tiinific i tehnic.
Uniunea combate excluziunea social i discriminrile i promoveaz justiia i protecia
sociale, egalitatea ntre femei i brbai, solidaritatea ntre generaii i protecia drepturilor
copilului.
Aceasta promoveaz coeziunea economic, social i teritorial, precum i solidaritatea ntre
statele membre.
Uniunea respect bogia diversitii sale culturale i lingvistice i vegheaz la protejarea i
dezvoltarea patrimoniului cultural european.
(4) Uniunea instituie o uniune economic i monetar a crei moned este euro.
(5) n relaiile sale cu restul comunitii internaionale, Uniunea i afirm i promoveaz
valorile i interesele i contribuie la protecia cetenilor si. Aceasta contribuie la pacea,
securitatea, dezvoltarea durabil a planetei, solidaritatea i respectul reciproc ntre popoare,
comerul liber i echitabil, eliminarea srciei i protecia drepturilor omului i, n special, a
drepturilor copilului, precum i la respectarea strict i dezvoltarea dreptului internaional,
inclusiv respectarea principiilor Cartei Organizaiei Naiunilor Unite.
(6) Uniunea i urmrete obiectivele prin mijloace corespunztoare, n funcie de competenele
care i sunt atribuite prin tratate.

Obiectivul general al Uniunii este acela de a promova pacea, valorile sale i


bunstarea popoarelor sale. Acestuia, i se adaug obiective specifice, ntre care
cele cu caracter economic nu mai au rezervat un rol predominat, obiectivul legat
de realizarea liberei circulaie a persoanelor (spaiul de libertate, securitate i
1

Obiectivele stabilite prin tratatele constitutive i cele modificatoare ale Comunitilor i Uniunii
sunt prezentate n Capitolul I.
2
M. Dony, op. cit., p. 39.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

109

justiie, fostul pilon III al Tratatului de la Maastricht) fiind plasat naintea celui
referitor la piaa intern.
n cadrul obiectivului referitor la piaa intern, accentul este pus pe finalitile
sociale ale acesteia (ocuparea deplin a forei de munc, progresul social,
combaterea excluziunii sociale i a discriminrii, justiia i protecia sociale,
egalitatea ntre femei i brbai, solidaritatea ntre generaii, protecia
drepturilor copilului )1 i apar unele noi, precum protecia mediului sau obiective
culturale. Coeziunea teritorial vine s se alture coeziunii economice i sociale,
consacrate deja n tratatele anterioare, ceea ce presupune o regndire a sistemului
european de dezvoltare ntr-un sens mai durabil2 i noi posibiliti de aciune
pentru Uniune.
nscrierea Uniunii economice i monetare ca obiectiv al Uniunii (soluie care
nu era reinut n Tratatul Constituional) vine s sublinieze c aceasta este mai
mult dect o politic, reprezentnd stadiul cel mai avansat al integrrii europene,
complement necesar al pieei interne, ce condiioneaz orientarea de ansamblu a
politicilor economice i sociale3. Consacrarea sa ca obiectiv are i o ncrctur
simbolic, venind s confirme vocaia acesteia de a se extinde, n timp, la toate
statele membre.
Obiectivele Uniunii n plan extern sunt i ele ntrite, Tratatul de la Lisabona
stabilind c aciunea sa internaional, ce vizeaz pacea, securitatea, dezvoltarea
durabil, comerul liber i echitabil, protecia drepturilor omului, respectarea
dreptului internaional, inclusiv a principiilor Cartei ONU, este guvernat de
valorile i interesele sale i de imperativul proteciei cetenilor si.
Urmrirea obiectivelor astfel fixate se face prin mijloace corespunztoare, n
funcie de competenele care i sunt atribuite prin tratate, ceea ce presupune o
limitare a aciunii Uniunii la ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor
sale. Dac articolul 5 TUE (versiunea consolidata dupa adoptarea Tratatului de la
Lisabona) stabilete c orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate
aparine statelor membre, articolul 352 TFUE introduce o clauz de flexibilitate
ce permite extinderea aciunii Uniunii, dincolo de competenele expres atribuite
prin tratate, dac aceasta se dovedete necesar n cadrul politicilor definite n
tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menionate n tratate, fr ca acestea
1

Aceast schimbare de optic este o consecin a criticilor aduse Tratatului Constituional (n


principal n Frana), ce nscria politici economice cu o orientare neoliberal, n care libera concuren
se ntindea la domenii sensibile precum sntatea, energia i transportul, punnd astfel n discuie
modelul social european. Marea Britanie a obinut ns nscrierea ntr-un protocol (Protocolul 27
privind piaa intern i concurena) a prevederii potrivit creia piaa intern, astfel cum este definit
la articolul 3 din Tratatul privind Uniunea European, include un sistem care s garanteze faptul c
nu exist denaturri ale concurenei.
2
M. Jouen, La cohsion territoriale, de la thorie la pratique, Policy paper nr. 35, 2008,
p. 3, disponibil on-line la www.notre-europe.eu/fr/axes/competition-cooperation-solidarite/
travaux/publication
3
M. Dony, op. cit., p. 41.

110

Drept instituional al Uniunii Europene

s fi prevzut atribuiile necesare n acest sens. Cu toate acestea, o aciune a


Uniunii n temeiul acestei clauze nu poate avea n vedere (conform Declaraiei nr.
41 anexat Tratatului de la Lisabona) exclusiv obiectivele stabilite la articolul 3
alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea European.

Seciunea a 3-a

DIMENSIUNEA STATAL
A UNIUNII EUROPENE

1. Aderarea la Uniunea European


1.1. Cadrul juridic
Tratatele de constituire a Comunitii Europene1 i a Uniunii Europene sunt
tratate deschise, membrii fondatori lund n calcul posibilitatea extinderii
geografice prin primirea de noi membrii.
Dac prin tratatele constitutive se prevedea necesitatea unui act de aderare
distinct pentru fiecare dintre cele trei Comuniti, Tratatul de la Maastricht prevede
o singur procedur de aderare la UE. Potrivit acestei proceduri (reglementat n
articolul O al Tratatului, devenit art. 48 TUE), aderarea la UE presupune adresarea
unei cereri de aderare ctre Consiliul UE, care decide cu unanimitate de voturi,
dup consultarea Comisiei Europene i dup primirea avizului favorabil (aviz
conform) al Parlamentului European dat cu majoritatea absolut a membrilor si.
Condiiile i procedura aderrii la Uniunea European au rmas, n esen,
aceleai i n Tratatul Constituional. Acesta afirma, n chiar primul su articol (I1) c Uniunea este deschis tuturor statelor europene care respect valorile sale i
se angajeaz s le promoveze n comun. Acesta realiza ns o regrupare a
regulilor privitoare la apartenena la Uniunea European ntr-un titlu unic din
prima sa parte - art. I-58, intitulat Condiiile de eligibilitate i procedura
aderrii, art. I-59, Suspendarea anumitor drepturi decurgnd din apartenena la
Uniune i art. I-60, Retragerea voluntar din Uniune.
n ceea ce privete aderarea la Uniune, art. I-58 stabilea:
1. Uniunea este deschis tuturor statelor europene care respect valorile
prevzute n art. I-2 i care se angajeaz s le promoveze n comun.
2. Orice stat european care dorete s devin membru al Uniunii poate
adresa o cerere Consiliului. Parlamentul European i parlamentele naionale ale
1

Art 237 TCEE - Orice stat european poate cere s devin membru al Comunitii...

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

111

statelor membre sunt informate cu privire la aceast cerere. Consiliul se pronun


n unanimitate, dup consultarea Comisiei i aprobarea acordat de Parlamentul
European, care hotrte cu votul majoritii membrilor si. Condiiile i
modalitile de admitere fac obiectul unui acord ntre statele membre i statul
candidat. Acest acord este supus ratificrii de ctre toate statele contractante,
conform dispoziiilor lor constituionale.
Tratatul de la Lisabona a renunat la afirmarea solemn a caracterului deschis
al Uniunii iar prevederile privind aderarea i ieirea din Uniune sunt inserate,
dup regulile clasice ale tratatelor internaionale, n dispoziiile finale ale TUE, n
timp ce regulile referitoare la suspendarea anumitor drepturi legate de apartenena
la Uniune sunt incluse n dispoziiile generale.
Articolul 49 TUE
Orice stat european care respect valorile prevzute la articolul 2 i care se angajeaz s le
promoveze poate solicita s devin membru al Uniunii. Parlamentul European i parlamentele
naionale sunt informate cu privire la aceast cerere. Statul solicitant adreseaz cererea sa
Consiliului, care se pronun n unanimitate dup consultarea Comisiei i dup aprobarea
Parlamentului European, care se pronun cu majoritatea membrilor din care este constituit.
Criteriile de eligibilitate aprobate de Consiliul European se iau n considerare.
Condiiile admiterii i adaptrile impuse de aceasta tratatelor pe care se ntemeiaz Uniunea fac
obiectul unui acord ntre statele membre i statul solicitant. Acest acord se supune ratificrii de
ctre toate statele contractante, n conformitate cu normele lor constituionale.

1.1. Condiiile aderrii


A. Condiii generale
Din dispoziiile primului paragraf al art. 49 TUE reiese necesitatea ndeplinirii
a trei condiii generale pentru aderarea la Uniunea European:
- calitatea de stat a entitii respective, adic ndeplinirea condiiilor cerute de
dreptul internaional public pentru a fi considerat subiect de drept internaional.
Aceast condiie exclude posibilitatea aderrii unei organizaii internaionale sau a
unei colectiviti subnaionale1.
- o condiie geografic calitatea de stat European a statului respectiv. Se
remarc ns caracterul relativ al condiiei geografice atta vreme ct Europa, din
acest punct de vedere, nu are limite precise, relativitate ce determin o apreciere
esenialmente politic a apartenenei sau nu a unui stat la spaiul european2.
1

Din acest punct de vedere, o problem ce s-a ridicat a fost aceea a mini-statelor: Andora,
Monaco, San Marino, Lichenstein, care, nefiind state n deplinul sens al cuvntului, nu pot fi
membre ale UE, ns beneficiaz de unele dispoziii comunitare, precum reglementrile vamale.
De asemenea, se pune problema unei posibile candidaturi a Kosovo, stat care i-a declarat
unilateral independena ns nu este recunoscut de toate statele membre.
2
n cazul Turciei, dei cea mai mare parte a teritoriului su se afl n Asia, s-a apreciat ca fiind
mai evident caracterul european al acesteia, ea fiind membr i a Consiliului Europei. Ca atare,
aceasta a semnat n 1987 Acordul de asociere. n cazul Marocului ns, candidatura acestuia a fost
respins n acelai an pentru nendeplinirea criteriului geografic.

112

Drept instituional al Uniunii Europene

- o condiie politic legat de respectarea valorilor vizate de art. 2 din TUE i


angajamentul de a le promova. Condiionarea obinerii calitii de membru de
caracterul democratic al unui stat a fost introdus pentru prima dat prin Tratatul
de la Amsterdam. Tratatul de la Lisabona cere ns mai mult dect o respectare a
acestor valori (demnitatea uman, libertatea, democraia, egalitatea, statul de
drept, respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care
aparin minoritilor). El solicit un angajament mai activ, constnd n
promovarea acestora.
B. Criterii suplimentare
n procesul de aderare la Uniune a statelor din Europa Central i de Sud-Est,
sub presiunea crescut n favoarea unei aderri rapide a acestora, Consiliul
European ntrunit la Copenhaga n iunie 1993 a decis ca rile central i esteuropene care doresc acest lucru pot deveni membre ale Uniunii Europene. Au
fost stabilite ns i criteriile (cunoscute sub numele de criteriile de la
Copenhaga), pe care trebuie s le ndeplineasc statele candidate pentru a deveni
membre cu drepturi depline ale UE, criterii care nu existaser cu ocazia
extinderilor anterioare ale Uniunii:
a) criteriul politic privind stabilitatea instituional, ca garant al democraiei,
statului de drept, respectului pentru drepturile omului i protecia minoritilor;
b) criteriul economic privind existena unei economii de pia funcionale i
a capacitii de a face fa presiunii concureniale exercitate de forele pieei n
UE;
c) criteriul referitor la capacitatea de a adopta acquis-ul comunitar i de a
subscrie la obiectivele uniunii politice i ale uniunii economice i monetare.
Consiliul European de la Madrid, din decembrie 1995, a introdus un criteriu
suplimentar acela al existenei unei administraii naionale capabile s
gestioneze calitatea de membru al UE.
Tratatul de la Lisabona confirm, sub formula Criteriile de eligibilitate
aprobate de Consiliul European se iau n considerare, necesitatea ndeplinirii att
a condiiilor generale, ct i a celor suplimentare pentru ca un stat s poat accede
la Uniunea European.
Din concluziile Consiliului European de la Copenhaga s-a desprins ns o
exigen suplimentar care, fr a fi propriu-zis un criteriu de aderare, pare a fi
confirmat de evoluiile ulterioare - capacitatea Uniunii de a asimila noi membrii
fr a pune n pericol prin aceasta obiectivele politice stabilite prin tratate. Pe
fondul crizei constituionale declanate n anul 2005 i a temerilor legate de
efectele extinderii masive din 2004, ce urma s continue n 2007 cu Romnia i
Bulgaria, Consiliul European din decembrie 2006 a confirmat existena unei astfel
de condiionaliti. Dei nu face trimitere la capacitatea de absorbie a Uniunii, ci
numai la criteriile pe care trebuie s le ndeplineasc statele membre, Tratatul de

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

113

la Lisabona conine o serie de elemente ce pot duce la concluzia c nu se


recunoate un drept la aderare, putnd fi refuzat aderarea unui stat candidat, chiar
dac ndeplinete toate condiiile.
Astfel, pe de o parte, se renun la afirmarea expres a caracterului deschis al
Uniunii i se recunoate statelor doar un drept de a solicita s devin membru.
Pe de alt parte, termenul de criterii de aderare stabilit la Copenhaga, este
nlocuit cu cel de criterii de eligibilitate, modificare ce este considerat a
permite o mai larg libertate de apreciere, accentund caracterul intuitu personae
al aderrii i lsnd Consiliului European posibilitatea s impun alte condiii. Se
ntrete astfel caracterul discreionar al aprecierii Uniunii i a statelor sale
membre, ndeplinirea criteriilor de eligibilitate negarantnd admiterea n Uniune.
Este necesar obinerea susinerii organelor implicate n procedur care trebuie
s fie convinse nu doar de ndeplinirea criteriilor de eligibilitate ci, n plus i
nainte de toate, c integrarea nu risc s le pun n pericol existena1.
Evoluia negocierilor de aderare cu statele din Balcanii de Vest2 a impus
preeminena criteriului politic, ce a devenit un criteriu prealabil deschiderii
negocierilor de aderare, verificndu-se n acelai timp i implicaiile fiecrei
eventuale aderrii asupra coeziunii interne a Uniunii.
1.2. Procedura de aderare
Art. 49 TUE prevede o procedur de aderare n dou etape - o faz intern, ce
se declaneaz odat cu cererea de aderare formulat de un stat, urmat de decizia
instituiilor europene i o faz internaional, ce presupune ncheierea unui acord
ntre statele membre i statul solicitant. n ceea ce privete implicarea instituiilor
europene n procedura de aderare, se prevede c cererea este adresat Consiliului
(Parlamentul European i, o noutate a tratatului de la Lisabona, parlamentele
naionale sunt informate cu privire la aceast cerere) care, dup consultarea
Comisiei i aprobarea Parlamentului European (pronunndu-se cu majoritatea
membrilor din care este constituit), se pronun asupra acesteia n unanimitate.
Acordul ce conine condiiile de aderare i adaptrile tratatelor determinate de
aderarea respectiv (amenajrile instituionale necesare) se supune ratificrii de
ctre toate statele contractante (statele membre i statul candidat), n conformitate
cu normele lor constituionale.
n practic procedura de aderare se deruleaz n mai multe etape:
- etapa de preaderare, ce se declaneaz dup manifestarea inteniei unui stat
de a deveni membru al Uniunii Europene, constnd n semnarea unui acord de
1

Alexis Vahlas, Appartenance a lUnion europenne, n Le Trait etablissant une Constitution


pour lEurope, Presses Universitaires de Strasbourg, 2005.
2
A se vedea Capitolul I, Seciunea a 3-a, 3. Unora dintre candidatele la aderare le-a fost impus,
ca i criteriu suplimentar, s colaboreze cu Tribunalul penal special pentru fosta Iugoslavie.

114

Drept instituional al Uniunii Europene

stabilizare i asociere ntre candidat i Uniune, care presupune derularea, pentru o


perioad de timp ce difer de la stat la stat, a unor programe i aciuni comune,
menite s apropie statele respective de valorile i acquis-ul Uniunii;
- verificarea ndeplinirii cel puin a criteriului politic, urmat de decizia
Consiliului European de deschidere a negocierilor de aderare (recunoaterea
statutului de stat candidat)
- deschiderea propriu-zis a negocierilor de aderare, prin reluarea acquis-ului
Uniunii, mprit n 35 de capitole. n cursul negocierilor, aquis-ul este analizat
capitol cu capitol (screening) cu scopul, pe de o parte, de a-l explica i, pe de alt
parte, de a identifica dificultile cu care se confrunt statul candidat i a lua
msuri n consecin. Pe baza analizei Comisiei, Consiliul adopt o poziie
comun de autorizare a deschiderii capitolelor, care sunt negociate apoi la nivelul
minitrilor sau al reprezentanilor permaneni ai statelor membre i al
ambasadorilor sau principalilor negociatori ai statelor candidate.
- dup nchiderea tuturor capitolelor, rezultatele negocierilor sunt ncorporate
ntr-un proiect de tratat de aderare care trebuie s fie aprobat de Consiliu i de
statul care ader, avizat apoi de Comisie i aprobat de Parlamentul European.
- dup semnarea de ctre toate prile, tratatul de aderare este supus statelor
membre i statului care ader pentru ratificare (n unele cazuri, normele
constituionale interne impun chiar organizarea unui referendum);
- dup finalizarea procesului de ratificare, tratatul intr n vigoare i
candidatul devine stat membru al Uniunii Europene.
Ca natur juridic, aderarea la Uniunea European este un act de drept
internaional. Ea presupune ncheierea unui tratat de aderare, precedat de
negocieri, ca orice tratat internaional. Este vorba de un acord interstatal ntre
statele din Uniunea European i statul candidat i nu ntre Uniune i statul
candidat1, o manifestare de voin liber exprimat.
Aa cum s-a invederat n literatura romneasc de specialitate, mijlocul juridic
de exprimare a consimmntului la acest tratat nu este aderarea, n sensul strict al
dreptului internaional2, ci o procedur mult mai complex, n care aderarea
reprezint doar o prim faz a procesului de admitere n Uniunea European.
Intrarea n Uniunea European se face pe calea ratificrii tratatului de aderare, n
urma unor negocieri pe faze, care presupune acceptarea/asumarea de angajamente
specifice3.
1

I. M Anghel, Despre natura juridic a Actului de aderare a Romniei la Uniunea European, n


Revista romn de Drept Comunitar, nr. 2/2005, p. 38.
2
n dreptul internaional, aderarea reprezint mijlocul juridic prin care statele care nu au participat
la negocierea i semnarea unui tratat internaional, pot s devin pri, n conformitate cu voina
statelor membre.
3
A se vedea, pentru mai multe detalii, I. M. Anghel, Despre natura juridic..., op. cit., p. 34-36.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

115

Se poate concluziona c procesul de dobndite a calitii de membru al


Uniunii Europene este un proces controlat de ctre state, statele membre avnd o
larg putere discreionar din acest punct de vedere.
2. ncetarea calitii de membru
2.1. Absena unor dispoziii n tratatele constitutive - teza caracterului
definitiv al apartenenei la Uniunea European
Tratatele constitutive nu conineau nici o dispoziie n ceea ce privete
ncetarea calitii de membru al Comunitilor Europene sau al Uniunii Europene,
aceast tcere fiind considerat a fi intenionat, pentru a sublinia caracterul
deosebit de important al acordului de aderare la Comunitile Europene/UE1. Prin
aceast abordare rigid iniial a tratatelor, Comunitatea i Uniunea se apropiau
mai degrab de o construcie federal dect de o organizaie internaional2.
Lipsa unor prevederi n ceea ce privete retragerea voluntar sau posibilitatea
unei excluderi a fost interpretat n sensul c statele membre nu puteau denuna
unilateral tratatele.
S-a invocat intenia prezumat a statelor de a promova ireversibilitatea
angajamentelor asumate, fcndu-se trimitere n acest sens la caracterul nelimitat
al perioadei pentru care au fost ncheiate tratatele, la angajamentele luate de
statele membre prin semnarea tratatelor de a dezvolta o uniune fr ncetare
mai strns ntre popoarele Europei sau la obiectivul de meninere integral a
acquis-ului comunitar i dezvoltarea acestuia. A fost invocat, de asemenea,
aplicabilitatea articolului 56 din Convenia de la Viena privind dreptul
tratatelor, care prevede c renunarea sau retragerea nu sunt posibile, n lipsa unor
prevederi exprese n ascest sens, dect dac se pot deduce din natura tratatului.
Curtea de Justiie a subliniat i ea caracterul definitiv al transferului de
competene rezultnd din apartenena la Uniune, limitarea drepturilor suverane
ale statelor3. Se consider n doctrin c aceste soluii jurisprudeniale nu au vizat
dect aplicarea integral i uniform a dispoziiilor tratatului, ele neavnd dect
semnificaia caracterului n mod egal definitiv i n mod necesar perpetuu a
calitii de membru4.
1

Ph. Manine, Les communauts europennes. LUnion europenne. Droit institutionnel, Paris, Ed.
A. Pedone, 1993, p. 58
2
G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 41.
3
CJCE, 15 iulie 1964, Costa/E.N.E.L., cauza. 6/64, Rec. 1160, unde se arat c transferul operat
de state, de ordinea lor juridic intern n favoarea ordinii juridice comunitare, drepturile i
obligaiile corespunztoare dispoziiilor tratatului, antreneaz o limitare definitiv a drepturilor lor
suverane; CJCE, 22 iunie 1965, San Michele, cauza 9/65, Rec., p.37 - toate statele au aderat la
tratat n aceleai condiii, definitiv i fr alte rezerve dect cele exprimate n protocoalele
adiionale.
4
A. Vahlas, op. cit.,p. 267.

116

Drept instituional al Uniunii Europene

Dei a fcut obiectul unor opinii divergente, majoritatea autorilor au


considerat ns c dreptul de retragere era implicit, i c el trebuia recunoscut, cel
puin pentru dou motive: n primul rnd, pentru c acest drept constituie
aprarea ultim de care pot uza statele membre care consider c dezvoltrile
Uniunii aduc atingere identitii lor naionale; n al doilea rnd, pentru c
retragerea voluntar este de preferat dect meninerea n interiorul Uniunii a unui
stat care i contest fundamentele1.
n acelai sens a fost i practica statelor, din care reiese c acestea au
recunoscut existena unui drept de retragere. Astfel, el a fost exercitat pentru
prima dat de ctre Marea Britanie, n 1975, cnd, nemulumit de imposibilitatea
renegocierii condiiilor de admitere, guvernul englez decide organizarea unui
referendum pentru confirmarea aderrii. Cum rezultatul referendumului a fost
pozitiv (cu 67% din voturi), nu s-a ajuns la retragerea Marii Britanii din
Comunitile Europene. Al doilea moment cnd s-a pus n discuie exercitarea
acestui drept a fost n 1992, cnd posibilitatea retragerii apare printre opiunile
avute n vedere n Danemarca, dup eecul primului referendum pentru ratificarea
Tratatului de la Maastricht,
Un caz atipic de retragere (nefiind vorba de retragerea unui stat, ci a unei
provincii) este cel al Groenlandei, care a fcut parte din Comunitate ca provincie
danez. n 1984, dup dobndirea autonomiei de ctre Groenlanda, Danemarca a
ncheiat un acord cu celelalte state membre pentru ncetarea aplicrii dreptului
comunitar pe teritoriul acestei provincii autonome.
n orice caz, apartenena la UE presupune adoptarea unor valori i scopuri
comune, ori, n cazul n care apar neconcordane ntre aceste valori comune i cele
ale unui stat membru, trebuie s i se recunoasc aceast posibilitate de a se
retrage, orice alt soluie aprnd ca absurd.
2.2. Recunoaterea unui drept de retragere voluntar
Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa a pus capt controversei
referitoare la caracterul definitiv al apartenenei la Uniunea European, insernd,
1

J. M. Favret, Droit et pratique de lUnion europeenne, 4-e edition, Gualino editeur, Paris, 2003,
p.75; o opinie similar este exprimat i de P Manin n Les Communautes europennes. LUnion
europenne, Paris, Pedone, 1999, 5-e edition. n sensul respingerii tezei caracterului definitiv al
apartenenei la Uniune s-a pronunat i doctrina romneasc: caracterul ireversibil al transferului
atributelor de suveranitate nu i are temei solid, deoarece ceea ce, n mod riguros, se transfer,
este exercitarea unui atribut al statului i nu prerogativa n sine; n al doilea rnd, aceast trecere de
la stat, la Comuniti/Uniune, prin natura sa, nu poate fi dect temporar (o organizaie
internaional nu dureaz dect atta vreme ct doresc statele membre, fiind creaia lor) i la
ncetarea Comunitilor/Uniunii, exercitarea competenelor acestora va reveni ca atribute de
suveranitete, la state (pentru c n msura n care dispare obstacolul, lucrurile revin la forma
originar); teoretic, ireversibilitatea n sensul definitiv, este posibil, numai dac statele vor ajunge
la o integrare complet, cnd vor dispare. - I. M. Anghel, Despre natura juridic..., op. cit.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

117

n articolul I-60, posibilitatea retragerii unui stat din Uniune. Tratatul de la


Lisabona menine integral soluia din Tratatul Constituional, statund n art. 50
alin (1) TUE c Orice stat membru poate hotr, n conformitate cu normele sale
constituionale, s se retrag din Uniune.
Procedura de retragere este reglementat n alin 2 al art 50 TUE, acesta
prevznd, ca etape, notificarea deciziei de retragere Consiliului European,
negocierea, pe baza orientrilor acestuia, a unui acord care stabilete condiiile de
retragere i ncheierea acordului n numele Uniunii de ctre Consiliu, care
hotrte cu majoritate calificat, dup aprobarea Parlamentului European.
Reprezentanii statului vizat nu vor participa la lucrrile Consiliului European,
respectiv ale Consiliului. Calitatea de membru nceteaz la data intrrii n vigoare
a acordului privind retragerea sau la expirarea unui termen de 2 ani de la
depunerea notificrii, dac Consiliul European, n acord cu statul vizat, nu decide
prelungirea perioadei.
n ceea ce privete excluderea din Uniune, ca modalitate de ncetare a
calitii de membru, aceasta nu este reglementat de tratate, ceea ce face ca ea s
par imposibil din punct de vedere juridic1.
Trebuie remarcat, n primul rnd, caracterul unilateral al deciziei de
retragere, statul membru fiind liber s decid, potrivit dispoziiilor sale
constituionale, ieirea din Uniune precum i momentul n care va fi exercitat
acest drept. Pe de alt parte, caracterul discreionar al dreptului de retragere este
pus n eviden de faptul c statul care hotrte s se retrag nu este inut s-i
justifice alegerea acestei opiuni.
Consecina exercitrii acestui drept o reprezint pierderea definitiv a calitii
de membru, cu consecina c, orice tentativ de redobndire a acestei caliti
presupune parcurgerea procedurii normale de admitere.
n al doilea rnd, procedura de retragere voluntar nu este simetric aceleia de
primire n Uniune, nu presupune un acord ncheiat ntre statele membre ale
Uniunii i statul care dorete s se retrag, supus ratificrii acestor state.
Dac absena unei proceduri explicite de retragere, care nu mpiedica dealtfel
o astfel de retragere unilateral, era adaptat naturii nsi a integrrii europene,
consacrarea expres a dreptului de retragere este apreciat ca o reprezentnd nc
un semn al reculului integrrii europene prin Tratatul de la Lisabona2. Alegerea
consacrrii sale este, de asemenea, discutabil atta vreme ct prin acest tratat
construcia european devine mai puin constrngtoare, mai supl, permind
1

n lipsa unor astfel de situaii n practic, n doctrin se apreciaz c n cazul unor nclcri
flagrante de ctre unul dintre statele membre a principiilor democratice i a drepturilor
fundamentale se poate determina, prin presiuni politice, fie corectarea conduitei acelui stat, fie
retragerea lui - Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 67.
2
G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 43.

118

Drept instituional al Uniunii Europene

diferenieri ale statutului statelor membre, i cu o orientare mai pronunat


interguvernamental1.
nscrierea dreptului de retragere s-a fcut, fr ndoial, pentru a ntri statelor
membre sentimentul prezervrii suveranitii naionale, cu scopul imediat de a
facilita ratificarea tratatului. Din punct de vedere practic, este destul de dificil
ieirea din Uniunea European pentru c statul membru este parte a unui ntreg, a
unui sistem integrat care s-a construit de-a lungul multor ani, restabilirea situaiei
anterioare (n special din punctul de vedere al drepturilor ctigate de persoanele
fizice i juridice) fiind un demers delicat.
3. Suspendarea anumitor drepturi decurgnd din calitatea de membru
al Uniunii
Dac n tratatele institutive ale Comunitilor Europene nu se prevedea
aceast posibilitate, odat cu consacrarea libertii, democraiei, respectului pentru
drepturile omului i statul de drept ca fundamente ale Uniunii Europene devine
necesar garantarea acestora. n acest scop, prin Tratatul de la Amsterdam (art. F,
par. 1, devenit art. 7 TUE) se prevede posibilitatea suspendrii unui stat din
Uniune dac acesta a nclcat n mod grav i persistent principiile nscrise n
tratate. Decizia de suspendare se ia n unanimitate de Consiliul UE, la propunerea
Comisiei sau a unui stat membru, i cu avizul favorabil, luat cu majoritate
calificat de 2/3, a Parlamentului European. Prin Tratatul de la Nisa a fost
instituit i o procedur preventiv aplicabil n cazul unui risc clar de violare
grav. Aceste dispoziii au fost meninute, fr modificri semnificative, n
Tratatul de la Lisabona - art. 7 TUE.
Dei reglementarea unei astfel de sanciuni este util, permind protejarea
ideologic a Uniunii i ntrirea mesajului su politic, procedura de punere a sa n
aplicare este destul de complicat. ntr-o prim etap, ea presupune determinarea
existenei riscului unei nclcri grave a valorilor Uniunii de ctre un stat
membru, urmat de determinarea existenei unei nclcri serioase i persistente
a valorilor Uniunii de ctre un stat membru i suspendarea, dac se face dovada
existenei acestei nclcri, a anumitor drepturi ale statului vizat, fr a afecta
obligaiile acestuia stipulate n tratat. n final, n funcie de schimbarea situaiei
de fapt, msura poate fi modificat sau revocat.
a) Msuri preventive
La propunerea motivat a unei treimi din statele membre, a Parlamentului
European sau a Comisiei Europene i cu aprobarea Parlamentului European,
Consiliul, hotrnd cu o majoritate de patru cincimi din membrii si, poate s
1

J. Roux, op. cit., p. 50.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

119

constate existena unui risc clar de nclcare grav a valorilor prevzute la


articolul 2, de ctre un stat membru. Reprezentanii statului vizat nu iau parte
la vot. nainte de a proceda la aceast constatare, Consiliul audiaz statul
membru n cauz i i poate adresa recomandri, hotrnd dup aceeai
procedur.
Formularea unor recomandri de ctre Consiliu nainte de producerea unei
violri grave a valorilor Uniunii are deci scopul de a permite statului s ndeprtee
acest risc. Chiar dac prin conduita statului riscul a fost ndeprtat, Consiliul i
pstreaz dreptul de a verifica cu regularitate dac motivele care au condus la
aceast constatare rmn valabile.
b) Procedura de sancionare a unei violri grave i persistente
Constatarea existenei unei violri grave i persistente ine de competena
Consiliului European, statund cu unanimitate la propunerea unei treimi din
statele membre sau a Comisiei Europene i cu aprobarea Parlamentului European,
nu nainte de a invita statul membru s-i prezinte observaiile.
Odat constatat violarea, Consiliul hotrnd cu majoritate calificat, poate
decide s suspende anumite drepturi care i revin statului membru n cauz n
urma aplicrii tratatelor (spre exemplu, suspendarea finanrii europene prin
intermediul fondurilor structurale), inclusiv dreptul de vot n Consiliu al
reprezentantului guvernului acelui stat membru (pe perioada suspendrii dreptul
de vot al statului respectiv nefiind luat n considerare la calculul majoritii
calificate prevzute de 345 TFUE).
Nereprezentnd statul, ci acionnd fie n numele interesului general, fie ca
reprezentani ai intereselor cetenilor statului membru, dreptul de vot al
membrilor din partea statului respectiv n alte instituii (Comisie, Banca Central
European, Curtea de Justiie sau Parlamentul European) nu este afectat de
aceast suspendare.
Decizia Consiliului, care ulterior poate fi modificat sau revocat, trebuie s
in seama de eventualele consecine ale unei astfel de suspendri asupra
drepturilor i obligaiilor persoanelor fizice i juridice. Statul este ns inut, pe
perioada suspendrii, de obligaiile care i incumb n calitate de membru
al Uniunii.
Suspendarea calitii de membru apare astfel ca o sanciune fa de conduita
unui stat membru reprezentat de nclcarea grav a valorilor Uniunii, menionate
n articolul 2 TUE, aflndu-se ntr-un raport de simetrie cu admiterea n Uniune.
Respectarea valorilor fundamentale ale Uniunii reprezint nu numai o exigen
la data aderrii, ci trebuie s se menin pe toat perioada apartenenei
la Uniune.

120

Drept instituional al Uniunii Europene


4. Posibilitatea unei integrri difereniate

4.1. Acceptarea ideii de difereniere n angajamentele statelor membre n


cadrul Uniunii Europene
Viziunea funcionalist asupra procesului de integrare european a exclus
iniial posibilitatea aplicrii unui tratament difereniat statelor membre. Metoda
comunitar, bazat pe uniformitate i egalitate de tratament, presupune aplicarea
acelorai reglementri de ctre toate statele membre n acelai timp, fr derogri,
exceptri sau perioade de graie.
Extinderile succesive, ce au dus la creterea eterogenitii la nivelul Uniunii i
aprofundarea continu a integrrii, cu consecina unor angajamente din ce n ce
mai constrngtoare pentru statele membre, au fcut necesar ndeprtarea de la
aceast viziune originar i acceptarea ideii de flexibilitate n procesul de integrare
european. Calificat prin folosirea a diverse formule integrare difereniat,
Europa cu mai multe viteze sau Europa cu o geometrie variabil1, aceasta va
permite participarea la proiectul european i a rilor care nu doresc sau nu pot s
se integreze la fel de repede ca celelalte. Acceptarea acesteia este preul pltit
pentru ca proiectul european s poat evolua prin revizuirile succesive ale
tratatelor iniiale, confirmnd, n acelai timp, ambiiile diferite pentru Uniune ale
statelor membre.
Posibilitatea unor derogri temporare de la regimul general era prevzut
chiar prin tratatele constitutive2, iar tratatele de aderare au prevzut n majoritatea
cazurilor perioade de tranziie pentru a permite noilor membrii s adopte progresiv
acquis-ul comunitar, acceptnd unele derogri3. Posibilitatea unei astfel de
derogri este nscris n art. 139 alin (1) TFUE, care prevede c statele membre
cu privire la care Consiliul nu a decis c ndeplinesc condiiile necesare pentru
adoptarea monedei euro sunt denumite n continuare state membre care fac
obiectul unei derogri.
Odat cu Tratatul de la Maastricht se remarc o multiplicare a derogrilor cu
caracter permanent (dac beneficiarul acesteia nu renun s o invoce) sub forma
clauzei de neparticipare (opting out) a anumitor state la unele dintre politicile
comune. Astfel, Marii Britanii i Danemarcei li se recunoate dreptul de a nu
participa la moneda unic iar Marea Britanie obine o serie de derogri n
1

A se vedea n acest sens, R. Velicu, Integrarea difereniat o oportunitate sau o ameninare


pentru viitorul Uniunii Europene?, Transylvanian Reviewof Administrative Sciences, 19/2007,
pp. 117-125.
2
Art. 226 TCE prevedea posibilitatea activrii de ctre orice stat a unei msuri de salvgardare n
cursul perioadei de tranziie spre piaa comun, dac se confrunt cu dificulti grave.
3
n special cu privire la adoptarea euro, care presupune n prealabil ndeplinirea unor criterii de
convergen destul de greu de atins. O astfel de derogare nscrie i art. 5 din Tratatul de aderare a
Romniei la Uniunea European.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

121

domeniul social. Modificrile ulterioare ale tratatelor au confirmat fenomenul de


difereniere: prin Tratatul de la Amsterdam, Marea Britanie, Irlanda i Danemarca
au obinut derogri de la aplicarea politicilor din pilonul III, rezultate ca urmare a
ncorporrii acquis-ului Schengen n Uniunea European, iar prin Tratatul de la
Lisabona, Marea Britanie, Polonia i Cehia obin derogri de la aplicarea Cartei
drepturilor fundamentale1.
4.2. Cooperarea consolidat ca form de difereniere
Conceptul de integrare difereniat a primit o dimensiune pozitiv odat cu
consacrarea prin Tratatul de la Amsterdam (art. K15 - K17, devenite art. 43 - 45
TUE) a posibilitii unei cooperrii ntrite2, ce autoriza statele membre ca, n
condiii strict definite, s recurg la cadrul instituional al Uniunii Europene
pentru a institui ntre ele o cooperare mai aprofundat n domenii n care
participarea tuturor nu era nc posibil (fiind exclus ns o astfel de cooperare n
sfera competenelor exclusive ale Comunitii), fr ca prin aceasta s fie afectate
interesele celorlalte state membre. Tratatul de la Nisa a extins domeniile n care
era permis cooperarea consolidat i la PESC, cu excepia aspectelor legate de
aprare sau a celor avnd implicaii militare.
Prin art. 20 TUE din Tratatul de la Lisabona, mecanismul cooperrii
consolidate este extins la toate aspectele legate de PESC, singura restricie
rmnnd n cmpul competenelor exclusive ale Uniunii, n timp ce dipoziiile
Titlului III din Partea a 6-a TFUE (art 324-336) stabilesc o procedur simplificat
de punere n aplicare a acestei forme de cooperare. Acest mecanism simplificat i
dispunnd de o mai mare precizie a permis i primele concretizri ale cooperrii
consolidate. Astfel, n anul 2010, la iniiativa a 14 state membre3, a fost demarat
procedura cooperrii consolidate n domeniul conflictului de legi n materia
divorului, concretizat prin adoptarea unui regulament n acest sens, aplicabil din
21 iunie 20124. n martie 2011 a fost autorizat o a doua cooperare consolidat
ntre 25 de state membre (excepie fcnd doar Spania i Italia) i vizeaz crearea
unui sistem de brevet european5. Aceasta s-a concretizat n adoptarea
1

A se vedea supra, p. ...


Cooperare ce, dealtfel, a fost deja experimentat cu succes, ns n afara cadrului comunitar, prin
Acordul Schengen.
3
Belgia, Bulgaria, Germania, Spania, Frana, Italia, Letonia, Luxemburg, Ungaria, Malta, Austria,
Portugalia, Romnia i Slovenia. Grecia, care i-a manifestat iniial intenia de a participa, i-a
retras ulterior cererea.
4
Regulamentul (UE) Nr. 1259/2010 al Consiliului din 20 decembrie 2010 de punere n aplicare a
unei forme de cooperare consolidat n domeniul legii aplicabile divorului i separrii de corp,
JOUE L 343/10 din 29 decembrie 2010.
5
Decizia Consiliului 2011/167/UE din 10 martie 2011 de autorizare a unei cooperri consolidate
n domeniul crerii unei protecii prin brevet unitar, JOUE L 76, 22.3.2011, p. 53.
2

122

Drept instituional al Uniunii Europene


1

Regulamentul nr. 1257/2012 , aplicabil de la 1 ianuarie 2014, prin care se creeaz


un brevet european cu efect unitar ce asigur o protecie uniform i produce
aceleai efecte n toate statele membre participante. La 22 ianuarie 2013, Consiliul
a adoptat o decizie prin care autorizeaza 11 state membre2 sa treac la cooperarea
consolidat n ceea ce priveste taxa pe tranzaciile financiare3.
Condiiile generale cerute pentru declanarea unei forme de cooperare
consolidate, aa cum rezult ele din dispoziiile art. 20 TUE, art. 326 i art. 327
TFUE, vizeaz protejarea intereselor Uniunii, dar i pe cele ale statelor membre.
Astfel, o form de cooperare consolidat trebuie:
- s nu intervin n domeniul competenelor exclusive ale Uniunii,
- obiectivele urmrite prin aceast cooperare s nu poat fi atinse ntr-un
termen rezonabil de Uniune, n ansamblul su;
- sa urmareasca s favorizeze realizarea obiectivelor Uniunii, s apere
interesele acesteia i s consolideze procesul su de integrare;
- s respecte tratatele i dreptul Uniunii;
- s respecte competenele, drepturile, obligaiile i interesele statelor membre
neparticipante (acestea neputnd ns mpiedica punerea lor n aplicare de ctre
statele membre participante);
- s fie deschis n orice moment tuturor statelor membre (sub rezerva
respectrii eventualelor condiii de participare stabilite prin decizia de autorizare
i, dac participarea intervine pe perioada funcionrii acesteia, i a actelor deja
adoptate n cadrul su);
- cel puin nou state membre s participe la aceasta (Comisia i statele
membre participante la o form de cooperare consolidat trebuie ns s asigure
promovarea participrii unui numr ct mai mare de state membre);
- s nu aduc atingere pieei interne, coeziunii economice, sociale i
teritoriale i s nu constituie o barier sau o discriminare n schimburile dintre
statele membre ori s provoace o denaturare a concurenei ntre acestea;
Aceste condiii trebuie avute n vedere att n momentul declanrii
procedurii, ct i n cursul funcionrii cooperrii consolidate.
Procedura de drept comun prevede c iniiativa aparine statelor membre
(acestea trebuind s precizeze domeniul de aplicare i obiectivele avute n vedere),
care o nainteaz Comisiei n vederea formulrii unei propuneri n acest sens. La
propunerea Comisiei, Consiliu, statund cu majoritate calificat, dup aprobarea
1

Regulamentul (UE) nr. 1257/2012 al Parlamentului European i al Consiliului din 17 decembrie


2012 de punere n aplicare a unei cooperri consolidate n domeniul crerii unei protecii unitare
prin brevet, JOUE, L 361/4 din 31. 12. 2012.
2
Belgia, Germania, Estonia, Grecia, Spania, Franta, Italia, Austria, Portugalia, Slovenia si
Slovacia.
3
Decizia Consiliului 2013/52/UE din 22 ianuarie 2013 privind autorizarea unei cooperri
consolidate n domeniul taxei pe tranzaciile financiare, JOUE L 22/11 din 25. 01. 2013.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

123

Parlamentului European, autorizeaz recurgerea la o form de cooperare


consolidat.
Actele i deciziile necesare punerii n aplicare a cooperrii consolidate se
adopt potrivit procedurilor aplicabile domeniului respectiv, ns n cadrul
Consiliului numai membrii acestuia care reprezint statele membre participante la
o form de cooperare consolidat au drept de vot, ceilali membrii putnd doar
participa la dezbateri.
Recursul la formele de cooperare consolidat este facultativ. Actele adoptate
n cadrul unei forme de cooperare consolidat sunt obligatorii numai pentru statele
membre participante. Acestea nu sunt considerate ca fiind acquis care trebuie
acceptat de statele candidate la aderarea la Uniune.
Pe parcursul derulrii cooperrii consolidate, Comisia i Consiliul asigur
coerena aciunilor ntreprinse n cadrul acestei cooperri cu politicile Uniunii.

Seciunea a 4-a

DIMENSIUNEA CETENEASC
A UNIUNII EUROPENE

1. Cetenia Uniunii Europene


1.1. Consacrare
Iniial, datorit scopurilor aproape exclusiv economice urmrite de
Comunitile Europene, acestea se raportau la resortisanii statelor membre doar
n calitate de ageni economici, consumatori sau lucrtori, ns n mod treptat s-au
conturat preocupri n direcia crerii unor drepturi specifice persoanelor care
dein cetenia statelor membre n scopul interesrii acestora n integrarea
european1.
Dac ideea unei Europe a cetenilor, n care ceteanul este plasat n
centrul construciei europene, pentru a-i dezvolta sentimentul de apartenena la
Comunitatea European, apare n documentele oficiale ncepnd din anii 80, mai
ales dup trecerea la alegerea direct a membrilor Parlamentului European,
consacrarea unui statut distinct al resortisanilor statelor membre la nivel
comunitar a venit ca o necesitate n contextul trecerii la uniunea politic.
Odat cu lansarea Conferinei Interguvernamentale asupra uniunii politice, n
1990, statele membre i-au afirmat dorina de a legitima procesul de integrare
european sub forma unui obiectiv ce a devenit i slogan: apropierea Uniunii de
1

Ovidiu inca, Drept comunitar material, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 68;

124

Drept instituional al Uniunii Europene

ceteni. Consacrarea unei cetenii europene prin Tratatul de la Maastricht a


aprut, pe de o parte, ca un instrument ce permite aceast apropiere, chiar i
simbolic, i, pe de alt parte, ca fundament al apariiei unei legitimiti sociale a
edificiului european1.
Instituionalizarea acestui nou statut juridic a reprezentat o etap
fundamental i cu o puternic ncrctur simbolic n construirea unei identiti
europene i a unei democraii europene. Formaliznd statutul individului n
Uniunea European, se traseaz, prin drepturile politice conferite, contururile unui
spaiu democratic propriu Uniunii Europene.
Recunoscut, n temeiul articolului 17 din TCE (dup Maastricht), tuturor
cetenilor unui stat membru al Uniunii Europene i considerat, odat cu
adoptarea Tratatului de la Amsterdam, complementar celei naionale, cetenia
european permite cetenilor europeni s participe de o manier mai important
la procesul de construcie comunitar.
Proiectul de Constituie European i discuiile asupra viitorului Europei au
deschis din nou subiectul ceteniei mbogindu-l cu noi aspecte. Tratatul de
reform de la Lisabona are meritul de a fi salvat, n materie de democraie, cele
mai importante prevederi ale Constituiei, a crei esen era tocmai apropierea
Uniunii de cetenii ei, necesitatea ntririi legitimitii i actului democratic n
cadrul Uniunii Europene.
Articolul 9 TUE
n toate activitile sale, Uniunea respect principiul egalitii cetenilor si, care beneficiaz
de o atenie egal din partea instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor sale. Este cetean al
Uniunii orice persoan care are cetenia unui stat membru. Cetenia Uniunii nu nlocuiete
cetenia naional, ci se adaug acesteia.
Articolul 20 TFUE
(1) Se instituie cetenia Uniunii. Este cetean al Uniunii orice persoan care are cetenia
unui stat membru. Cetenia Uniunii nu nlocuiete cetenia naional, ci se adaug acesteia.
(2) Cetenii Uniunii au drepturile i obligaiile prevzute n tratate. Acetia se bucur, printre
altele, de:
(a) dreptul de liber circulaie i de edere pe teritoriul statelor membre;
(b) dreptul de a alege i de a fi alei n Parlamentul European, precum i la alegerile locale n
statul membru unde i au reedina, n aceleai condiii ca i resortisanii acestui stat;
(c) dreptul de a se bucura, pe teritoriul unei ri tere n care statul membru ai crui resortisani
sunt nu este reprezentat, de protecie din partea autoritilor diplomatice i consulare ale oricrui
stat membru, n aceleai condiii ca i resortisanii acestui stat;
(d) dreptul de a adresa petiii Parlamentului European, de a se adresa Ombudsmanului
European, precum i dreptul de a se adresa instituiilor i organelor consultative ale Uniunii n
oricare dintre limbile tratatelor i de a primi rspuns n aceeai limb.
Aceste drepturi se exercit n condiiile i limitele definite prin tratate i prin msurile adoptate
pentru punerea n aplicare a acestora. .
1

Frdric Esposito, Vers un nouveau pouvoir citoyen? Des rfrendums nationaux au rfrendums
europen, Bruylant-Academia, Louvain-la-Neuve, 2007, p.12

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

125

Titlul 5 Drepturile cetenilor (art. 39 - 46) din Carta drepturilor


fundamentale, anexat Tratatului de la Lisabona, consacr, de asemenea, o serie
de drepturi ataate ceteniei (dreptul de a alege i de a fi ales n Parlamentul
European, dreptul de a alege i de a fi ales n cadrul alegerilor locale, dreptul la
bun administrare, dreptul de acces la documente, la Ombudsmanul European,
dreptul la petiionare, libertatea de circulaie i de edere, protecia diplomatic i
consular).
Din definiia, dealtfel destul de eliptic, pe care tratatele o dau noiunii de
cetenie europen reies dou atribute ale acesteia: dependena ceteniei europene
de cetenia naional i caracterul distinct al acestora, cetenia european
nenlocuind cetenia naional, ci se adaug acesteia.
Conturul nu foarte precis al ceteniei europene astfel definite a dat natere la
o serie de interpretri jurisprudeniale care au permis extinderea tratamentului
juridic decurgnd din cetenia european dincolo de condiia naionalitii unui
stat membru. Astfel, Curtea de Justiie a afirmat c n fapt, statutul de cetean al
Uniunii este destinat s fie statutul fundamental al resortisanilor statelor membre
care permite celor aflai printre acetia din urm care se afl n aceeai situaie s
obin, indiferent de cetenia lor i fr a aduce atingere excepiilor prevzute
expres n aceast privin, acelai tratament juridic1.
1.2. Calitatea de cetean al Uniunii
Fiind cetean european orice persoan avnd cetenia unui stat membru,
cetenia Uniunii Europene apare ca o cetenie adiional, derivat din cetenia
naional, cci ea nu se poate baza pe o naionalitate european, a crei consacrare
ar presupune apariia unui popor european, sau cel puin a unei naiuni europene
compus din popoarele Europei2. Fiind o
prelungire "european" a
naionalitii, cetenia european este o cetenie de suprapunere. Atribuirea
ceteniei i stabilirea regulilor potrivit crora se acord cetenia unui stat intr n
sfera competenelor rezervate statelor membre, unde intervenia Uniunii este
exclus. n acest sens, Declaraia referitoare la naionalitatea unui stat membru,
anexat Tratatului de la Maastricht, precizeaz c de fiecare dat cnd Tratatul CE
face referire la resortisanii statelor membre, problema de a ti dac o persoan are
naionalitatea unuia sau altui stat membru se rezolv numai pe baza dreptului
naional al statului interesat. Statele membre pot preciza care sunt persoanele care
trebuie considerate ca fiind resortisani ai lor, depunnd n acest sens o declaraie
la preedinia Consiliului.
1
2

CJCE, 20 septembrie 2001, Grzelczyk, Cauza C-184/99, Rec. I-06193.


J. Roux, op. cit., p. 77.

126

Drept instituional al Uniunii Europene

n exercitarea drepturilor sale suverane legate de acordarea ceteniei, statul


este ns inut, potrivit jurisprudenei Curii de Justiie, s respecte dreptul
comunitar1.
Cetenia european este, n acelai timp, distinct de cetenia naional, se
adaug ceteniei naionale, fr a o nlocui. Exercitarea ceteniei europene nu
presupune eliminarea unor drepturi decurgnd din cetenia naional. n virtutea
ceteniei europene, naionalilor statelor membre li se confer drepturi
suplimentare celor naionale, a cror exercitare poate avea loc fie la nivelul
Uniunii, fie la nivelul statelor membre.
n acelai timp, cetenia european nu confer unei persoane dreptul de a
dobndi cetenia unui alt stat membru al Uniunii2.
O interpretare ad literam a dispoziiilor tratatelor ar conduce la concluzia
potrivit creia, fiind subordonat deinerii sau dobndirii ceteniei unuia dintre
statele membre, calitatea de cetean european nu poate fi atribuit resortisanilor
unui stat ter. Dependena strict a calitii de cetean european de deinerea
naionalitii unui stat membru a suportat ns o serie de atenuri n jurisprudena
Curii de Justiie ce face mai puin clar linia de demarcaie dintre naionalii unui
stat membru i alte persoane. Astfel, Curtea a recunoscut unui stat posibilitatea de
a acorda anumite drepturi decurgnd din cetenia european unor persoane
determinate avnd legturi puternice cu el, altele dect proprii resortisani3.
O a doua concluzie se refer la faptul c statutul de cetean al Uniunii
Europene devine activ (drepturile decurgnd din acest statut devin efective) doar
n afara spaiului politic i juridic al propriului stat, acoperit prin cetenia
naionala. i din acest punct de vedere interpretarea jurisprudenial recent
inoveaz, sugernd c cetenia european i produce efectele ntr-o situaie pur
intern i deci n absena oricrei deplasri a ceteanului european. Astfel,
Curtea4 a impus recunoaterea unor drepturi decurgnd din cetenia european i
membrilor de familie ai unui cetean european cu scopul de a nu fi privai
ceteni europeni de beneficiul efectiv al esenei drepturilor corespunztoare
statutului de cetean al Uniunii, chiar dac cetenii europeni respectivi (copii
de vrst foarte mic) nu s-au deplasat niciodat n afara spaiului naional, deci
nu au exercitat o cetenie european activ.
Pe de alt parte, caracterul derivat al ceteniei europene n raport cu cea
naional ar presupune ca pierderea acesteia din urm s duc la deposedarea
1

CJCE, 7 iulie 1992, Micheletti, cauza 369/90, Rec. I-4239.


Precizare impus de Danemarca n declaraia anexat Tratatului de la Maastricht - Cetenia
Uniunii este un concept politic i juridic care este complet diferit de sensul conceptului de
cetenie din Constituia Regatului Danemarcei i sistemului juridic danez. Cetenia Uniunii nu
confer dreptul unui cetean al unui alt stat membru s obin cetenia danez sau orice drepturi,
obligaii, privilegii sau avantaje inerente ceteniei daneze.
3
CJCE, 12 septembrie 2006, Spania/Marea Britanie, cauza C 145/04, Rec 1-7917
4
CJUE, 8 martie 2011, Ruiz-Zambrano, cauza C-34/09.
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

127

persoanei respective de drepturile ataate ceteniei europene. n considerarea


implicaiilor unei astfel de decizii, Curtea de Justiie a fcut o serie de precizri
care par a limita dreptul discreionar al statului n aceast privin. Trimind la
obligaiile unui stat membru de a-i exercita competenele n materie de cetenie
cu respectarea dreptului Uniunii, Curtea recunoate dreptul unui stat de a
retrage cetenia obinut fraudulos, ns nscrie necesitatea ca aceast decizie de
retragere s respecte principiul proporionalitii, evalundu-se dac msura luat
se justific n raport cu gravitatea infraciunii comise1.
2. Principalele drepturi decurgnd din cetenia european
n conformitate cu alin (2) al art. 20 TFUE, Cetenii Uniunii au drepturile i
obligaiile prevzute n tratate . Dac n ceea ce privete drepturile, se precizeaz
c acetia au printre altele un numr de cinci drepturi enumerate n continuare,
nici o prevedere din tratat nu vine s precizeze care sunt obligaiile cetenilor
Uniunii.
Sunt recunoscute o serie de drepturi specifice, esenialmente de natur civil
(libertatea de circulaie i dreptul de sejur) i politic (dreptul de vot i de a
candida la alegerile locale i europene, dreptul de iniiativ legislativ). Distincia
ntre rezideni i cetenii europeni opereaz n principal pornindu-se de la
drepturile politice.
Aceste drepturi trebuie s fie exercitate n condiiile i limitele definite prin
tratate i prin msurile adoptate pentru punerea n aplicare a acestora. Drepturile
ceteneti sunt ns susceptibile de a evolua, art. 25 TFUE prevznd c pe baza
unei evalurii a Comisiei Europene realizat o dat la trei ani asupra aplicrii
dispoziiilor privind drepturile cetenilor Uniunii, fr a aduce atingere
celorlalte dispoziii ale tratatelor, Consiliul, hotrnd n unanimitate n
conformitate cu o procedur legislativ special i cu aprobarea Parlamentului
European, poate adopta dispoziii care urmresc s completeze drepturile
enumerate la articolul 20 alineatul (2), sub rezerva ratificrii acestora de ctre
statele membre.
Dac n mare msur dispoziiile referitoare la drepturile ataate calitii de
cetean al Uniunii reprezint o reluare a prevederilor tratatelor anterioare, se
remarc i introducerea unora noi, care nu figurau anterior. n acelai timp, doar
unele dintre aceste drepturi sunt specifice i rezervate cetenilor Uniunii, n timp
ce altele sunt acordate cu titlu mai larg, tuturor persoanelor fizice sau juridice
avnd rezidena sau sediul pe teritoriul unui stat membru.
n doctrin2, se consider c prin dispoziiile din tratate referitoare la cetenia
european, se consacr un ansamblu de drepturi care se apropie mai degrab de
1

CJCE, 2 martie 2010, Rottmann, cauza C-135/08.


L. Dubouis, C. Blumann, Droit matriel de lUnion Europenne, 6e dition, Montchrestien,
Paris, 2012, p. 21.

128

Drept instituional al Uniunii Europene

noiunea de cetenie, luat n sensul su tradiional, dect de cea de Europ a


cetenilor: Ceteania european, aa cum este reglemnatat la momentul actual
n tratate, se prezint ca o construcie empiric, marcat de voina de a aduga noi
drepturi celor deja recunoscute resortisanilor comunitari, construcie lipsit,
totui, de coeren.
2.1. Drepturi rezervate cetenilor Uniunii
A. Dreptul de a alege i de a fi alei la alegerile locale din statul membru n
care i au reedina i la alegerile europene
Drepturile electorale sunt recunoscute la nivelul Uniunii Europene odat cu
adoptarea deciziei de a alege Parlamentul European prin sufragiu universal direct,
n 1979. Prin Decizia Consiliului din 20 septembrie 1976 asupra alegerilor
reprezentanilor Adunrii prin sufragiu universal direct, cetenii statelor membre
ale Uniunii au fost investii de facto cu noi drepturi de reprezentare politic n
sfera supranaional.
In mod concret, drepturile de vot i de eligibilitate au fost recunoscute prin
articolul 8 B al Tratatului de la Maastricht (devenit art. 19 TCE) care prevede c
toi ceteni Uniunii care rezideaz ntr-un stat membru i care nu au calitatea de
resortisant ai acelui stat au dreptul de a vota i de a fi alei n alegerile pentru
Parlamentul european n statul membru n care rezideaz, n aceleai condiii ca i
resortisanii acelui stat. Aceast prevedere este reluat n Tratatul de la Lisabona.
Prin eliminarea restriciilor care i viza pe resortisanii unui stat membru de a
participa la alegerile europene i locale din statul de reedin se are n vedere, pe
de o parte, ameliorarea reprezentativitii acestora n cadrul instituiilor europene
i reducerea deficitului democratic de care sufer Uniunea, dar i oferirea unui
mijloc de exprimare democratic ce permite aducerea Europei la nivelul cel mai
aproape de cetean. Facilitnd integrarea europenilor n teritoriile locale, prin
acest instrument Europa se asigur c ea poate deveni mai vizibil n ochii
europenilor.
n conformitate cu art. 22 alin (1) TFUE, Orice cetean al Uniunii care i
are reedina ntr-un stat membru i care nu este resortisant al acestuia are dreptul
de a alege i de a fi ales la alegerile locale din statul membru n care i are
reedina n aceleai condiii ca i resortisanii acelui stat. n aceeiai termeni este
nscris i dreptul cetenilor Uniunii de a alege i de a fi alei la alegerile pentru
Parlamentul European n statul membru n care i au reedina.
Condiiile de exercitare a celor dou drepturi sunt, de asemenea, identice - pe
baza unei decizii a Consiliului, hotrnd n unanimitate n conformitate cu o
procedur legislativ special i dup consultarea Parlamentului European; aceste
norme de aplicare pot prevedea dispoziii derogatorii n cazul n care probleme
specifice ale unui stat membru justific acest lucru.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

129

Drepturile electorale sunt, de asemenea consacrate n articolele 39 i 40 din


Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Modalitile detaliate i derogrile cu privire la exercitarea dreptului de a vota
i de a candida la alegerile europene i la cele locale pentru cetenii UE cu
reedina ntr-un stat membru a crui cetenie nu o dein sunt stabilite prin
directivele Consiliului 93/1091, respectiv 94/802. Prevznd c exercitarea
drepturilor electorale n statul de reedin este subsumat voinei exprimate de
ceteni n acest sens prin simpla completare a unei declaraii oficiale, cele dou
directive stabilesc, ca principii generale, c nimeni nu poate vota mai mult de o
dat n timpul acelorai alegeri i nimeni nu poate fi candidat n mai mult de un
stat membru n timpul acelorai alegeri.
Dac standardele impuse pentru a candida sunt aceleai cu cele cerute
candidailor care sunt resortisani, Directiva 94/80 privind exercitarea dreptului de
a vota i de a candida la alegerile locale din statul de reedin recunoate statelor
posibilitatea de a rezerva accesul la anumite funcii (i anume cele aferente
executivului administraiei locale) cetenilor resortisani. De asemenea,
exercitarea drepturilor electorale poate face obiectul unor condiii speciale, legate
n principal de impunerea unei anumite durate minime a rezidenei, n acele state
n care proporia rezidenilor strini depete 1/5 din totalul populaiei cu drept
de vot.
Recunoaterea drepturilor electorale ale cetenilor europeni dincolo de
frontierele statului ai crui resortisani sunt reprezint un avans major n evoluia
integrrii politice europene, ns n pofida vocaiei instrumentelor juridice
comunitare care le consacr de a prevala asupra dispoziiilor interne contrare
exist nc diferene importante ntre reglementarea la nivel european a acestor
drepturi i modul n care ele sunt puse efectiv n aplicare la nivelul statelor
membre. Legislaiile naionale de transpunere a celor dou directive comunitare
difer destul de mult i subzist o serie de bariere n calea exercitrii depline a
drepturilor electorale.
B. Dreptul la protecie diplomatic i consular
Art. 23 alin (1) TFUE stabilete c Orice cetean al Uniunii beneficiaz, pe
teritoriul unei ri tere n care nu este reprezentat statul membru al crui
1

Directiva 93/109/CE a Consiliului din 6 decembrie 1993 de stabilire a normelor de exercitare a


dreptului de a alege i de a fi ales pentru Parlamentul European pentru cetenii Uniunii care au
reedina ntr-un stat membru n care nu sunt resortisani, JO L 329, 30.12.1993, p. 34. Recent,
aceasta a fost modificat prin Directiva 2013/1/UE a Consiliului din 20 decembrie 2012, JO L
26/27 din 26. 01.2013.
2
Directiva 94/80/CE Consiliului din 19 decembrie 1994 de stabilire a normelor de exercitare a
dreptului de a alege i de a fi ales la alegerile locale pentru cetenii Uniunii care au reedina ntrun stat membru a crui cetenie nu o dein, JO L 368, 31.12.1994, p. 38.

130

Drept instituional al Uniunii Europene

resortisant este, de protecie din partea autoritilor diplomatice i consulare ale


oricrui stat membru, n aceleai condiii ca i cetenii acelui stat. Statele membre
adopt dispoziiile necesare i angajeaz negocierile internaionale necesare n
vederea asigurrii acestei protecii.
Aceast prevedere nu presupune punerea n aplicare a unei protecii
diplomatice i consulare comune, ci de o simpl prelungire a proteciei
diplomatice i consulare naionale.
n acelai timp, nu trebuie sa se confunde cu protecia pe care o solicit un
cetean european din partea instituiilor europene1.
Acordarea acestei protecii ridic ns o serie de probleme legate de
concilierea sa cu normele dreptului internaional (Convenia de la Viena din
18 aprilie 1961 asupra relaiilor diplomatice i Convenia de la Viena din 24
aprilie 1963 asupra relaiilor consulare), n special n ceea ce privete natura
acestei protecii (n dreptul internaional protecia diplomatic este un drept
discreionar al statului, n timp ce potrivit dispoziiilor tratatelor Uniunii ea apare
mai degrab ca un drept subiectiv al persoanei, opozabil statului), posibilitatea
extinderii acestei protecii la alte persoaane dect proprii naionali i referitor la
opoziia pe care o poate face statul mpotriva cruia se exercit aceast protecie.
Dei statele membre trebuie s adopte dispoziiile necesare i s angajeze
negocierile internaionale necesare n vederea asigurrii acestei protecii,
concretizarea acestui drept recunoscut cetenilor europeni s-a dovedit a fi dificil
deoarece statele membre nu s-au neles dect asupra faptului c ceteanul va
primi asisten consular n caz de deces, accident, boal grav, arestare precum
i asupra unui ajutor pentru repatriere n caz de dificultate2.
Nu au fost rezolvate ns probleme legate de necesitatea sau nu a unui acord
al statului de origine pentru acordarea acestei protecii sau cum se rezolv un
conflict legat de cereri adresate simultan autoritilor diplomatice sau consulare
ale mai multor state membre.
Alin (2) al art. 23 TFUE prevede: Consiliul, hotrnd n conformitate cu o
procedur legislativ special i dup consultarea Parlamentului European, poate
adopta directive care s stabileasc msurile de coordonare i de cooperare
necesare pentru a facilita aceast protecie. Aadar, se ateapt punerea n
aplicare a acestui mecanism pentru rezolvarea problemelor de coordonare a
aciunii statelor mebre care s permit o concretizare real a acestui drept3.
1

Curtea de Justiie nu a exclus ns eventualitatea unor demersuri pe care Comisia le-ar putea face
n acest sens - CJCE, 28 noiembrie 1996, Odigitria, cauza C293/95, Rec. p. I-6129.
2
Decizia Consiliului 95/553/CE din 19 decembrie 1995.
3
Dealtfel, n Raportul privind cetenia din luna octombrie 2010 (IP/10/1390 ), Comisia s-a
angajat s sporeasc eficacitatea dreptului cetenilor UE de a beneficia de asisten n ri tere,
inclusiv n situaii de criz, din partea autoritilor diplomatice i consulare ale tuturor statelor
membre, prin propunerea unor msuri legislative i prin mai buna informare a cetenilor prin
intermediul unui site internet specializat i al unor msuri de comunicare specifice.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

131

C. Dreptul la iniiativ ceteneasc


Inovaie important a Tratatului de la Lisabona, preluat din Tratatul
Constituional, iniiativa ceteneasc reprezint att un element al democraiei la
nivelul Uniunii Europene, nscris ca atare n art. 11 alin (4) TUE, ct i un drept al
cetenilor Uniunii, ce a justificat nscrierea sa, deopotriv, n ansamblul
dispoziiilor referitoare la cetenia european (art. 24 alin (1) TFUE).
Potrivit art. 11alin (4) TUE, La iniiativa a cel puin un milion de ceteni ai
Uniunii, resortisani ai unui numr semnificativ de state membre, Comisia
European poate fi invitat s prezinte, n limitele atribuiilor sale, o propunere
corespunztoare n materii n care aceti ceteni consider c este necesar un act
juridic al Uniunii, n vederea aplicrii tratatelor.
Parlamentul European i Consiliul, hotrnd prin regulamente n
conformitate cu procedura legislativ ordinar, adopt dispoziiile referitoare la
procedurile i condiiile necesare pentru prezentarea unei iniiative ceteneti n
nelesul articolului 11 din Tratatul privind Uniunea European, inclusiv numrul
minim de state membre din care trebuie s provin cetenii care prezint o astfel
de iniiativ - art. 24 alin (1) TFUE
Tratatul confer astfel cetenilor europeni dreptul de participare la afacerile
publice ale Uniunii, prevzndu-se pentru prima oara n dreptul primar al Uniunii
posibilitatea acestora de a avea iniiativ legislativ. Iniiativa legislativ este, spre
deosebire de dreptul de a adresa petiii Parlamentului European, recunoscut n
tratatele anterioare, i care condiioneaz petentul s fac dovada unui interes
direct fa de chestiunea ce face obiectul petiiei, un drept obiectiv de a lua parte
n mod activ la procesul decizional european. Din aceste considerente, ea este
rezervat doar cetenilor Uniunii.
Chiar dac iniiativa ceteneasc are ca obiect doar s invite Comisia s
nainteze o propunere, ceteanul european devine, prin intermediul acestui
mecanism un incitator al legislaiei europene. Din receptacul pasiv al unui set de
drepturi prestabilit, ceteanul Uniunii Europene devine iniiator al unor eventuale
drepturi care s-i contureze statutul n Uniunea European.
Semnificaia acordrii iniiativei legislative indirecte este aceea a stimulrii
dezbaterii publice n jurul politicilor europene care s contribuie la conturarea
contiinei europene i la crearea unui autentic spaiu public european.
Din formularea art 11 alin (4) reies dou condiii ce trebuie avute n vedere
pentru formularea unei iniiative ceteneti:
- decizia propus s in de sfera de aplicare a tratatelor iar dreptul de
iniiativ n domeniul respectiv s aparin Comisiei;
- iniiativa s fie susinut de cel puin un milion de ceteni ai Uniunii,
resortisani ai unui numr semnificativ de state membre.

132

Drept instituional al Uniunii Europene

Condiiile practice de exercitare a iniiativei cetenilor europeni i procedura


de urmat au fost detaliate n Regulamentul nr. 211 din 16 februarie 20111, care a
intrat n vigoare la 1 aprilie 2012. Prin acest regulament se instituie o procedur n
trei etape. Mai nti se constituie comitete ale cetenilor, alctuite din cel puin
7 persoane care locuiesc n cel puin 7 state membre diferite care elaboreaz o
propunere legislativ pe care o prezint Comisiei spre nregistrare (aceasta are n
scest sens la dispoziie un termen de dou luni de la primirea propunerii, putnd
ns refuza nregistrarea dac o apreciaz ca fiind vdit abuziv, neserioas sau
vexatorie ori contravine vdit valorilor Uniunii). Dup nregistrare i publicare,
este stabilit o perioad de maxim un an n care se pot colecta semnturile de
susinere. Pentru a fi reprezentativ pentru un interes al Uniunii Europene2,
acestea trebuie s provin din cel puin un sfert din statele membre (7),
corespunztor unui prag stabilit pentru fiecare stat (prin nmulirea numrului
membrilor Parlamentului European alei n fiecare stat membru, cu 750)3. n cele
din urm, dac aceste condiii sunt ndeplinite, autorii propunerii pot prezenta
iniiativa Comisiei, care trebuie s se pronune asupra acesteia ntr-un termen de
trei luni. nainte de sfritul acestei perioade, Comisia va prezinta ntr-o
comunicare public, naintat n acelai timp organizatorilor, Parlamentului
European i Consiliului, concluziile juridice i politice privind iniiativa
ceteneasc, aciunile pe care intenioneaz s le ntreprind i motivele aciunilor
sau ale refuzului de a aciona.
2.2. Drepturi care nu sunt rezervate cetenilor Uniunii
A. Dreptul de liber circulaie i sejur
Libertatea de circulaie a cetenilor reprezint una din libertile
fundamentale ale pieei interne i se afl la baza construciei proiectului european.
Dreptul la liber circulaie este considerat a fi nucleul ceteniei europene,
pentru c, evident, el constituie condiia obiectiv-necesar de ndeplinit, fr de
care exercitarea altor drepturi conferite cetenilor UE ar fi, practic, imposibil4.
Conform articolului 21 TFUE (ex-articolul 18 TCE) orice cetean al Uniunii
are dreptul de liber circulaie i de edere pe teritoriul statelor membre, sub
1

Regulamentului (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European i al Consiliului din 16 februarie


2011 privind iniiativa ceteneasc, JOUE L 65/1 din 11.03.2011.
2
Anexa 1 din Regulament privind iniiativa ceteneasc.
3
Belgia, 16 500, Bulgaria, 12 750, Republica Ceh, 16 500, Danemarca, 9 750, Germania, 74 250,
Estonia, 4500, Irlanda, 9 000, Grecia, 16 500, Spania, 37 500, Frana, 54 000, Italia, 54 000, Cipru,
4 500, Letonia, 6 000, Lituania, 9 000, Luxemburg, 4 500, Ungaria, 16 500 Malta, 3 750, rile de
Jos, 18 750, Austria, 12 750, Polonia, 37 500, Portugalia, 16 500, Romnia, 24 750, Slovenia,
5 250, Slovacia, 9750, Finlanda, 9 750, Suedia, 13 500, Regatul Unit, 54 000.
4
Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, ediia a IV-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti,
2010, p. 277.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

133

rezerva limitrilor i condiiilor prevzute de tratate i de dispoziiile adoptate n


vederea aplicrii acestora. Acest drept nu este recunoscut doar cetenilor Uniunii,
art. 45 alin (2) din Carta drepturilor fundamentale stabilind c Libertatea de
circulaie i de edere poate fi acordat, n conformitate cu tratatele, resortisanilor
rilor tere stabilii legal pe teritoriul unui stat membru. O astfel de interpretare a
dreptului la libertate de circulaie, n favoarea oricrei persoane, cetean sau nu
al Uniunii a fost consacrat i la nivel jurisprudenial1. Este evident ns c
cetenii Uniunii se afl ntr-o poziie privilegiat n raport cu resortisanii statelor
tere, titlul n baza cruia ei beneficiaz de acest drept fiind statutul de cetean
european, independent deci de deinerea unui permis de edere, n timp ce n cazul
resortisanilor statelor tere lipsa sau orice neregul legat de permisul lor de
edere face ca prezena lor pe teritoriul statului membru respectiv s fie ilegal2.
Parlamentul European i Consiliul (hotrnd n conformitate cu procedura
legislativ ordinar) pot adopta dispoziii menite s faciliteze exercitarea acestor
drepturi n cazul n care o aciune a Uniunii se dovedete necesar pentru
atingerea acestui obiectiv i n care tratatele nu au prevzut puteri de aciune n
acest sens. Un regim particular este rezervat msurilor privind securitatea social
sau protecia social, pentru care Consiliul hotrte n conformitate cu o
procedur legislativ special, dup consultarea Parlamentului European.
Condiiile practice n care dreptul la liber circulaie n celelalte state membre
ale Uniunii poate fi exercitat, precum i eventualele limitri pe care statele
membre le pot impune, sunt stabilite n principal prin Directiva 2004/38/CE3.
Aceasta a intrat n vigoare pentru toate statele membre la 30 aprilie 2006.
Instrumentele anterioare au fost codificate i revizuite n scopul simplificrii i
consolidrii dreptului la liber circulaie i edere pentru toi cetenii Uniunii i
membrii familiilor acestora, afirmndu-se expres principiul nediscriminrii pe
motive de cetenie (art. 24).
Se consacr dreptul de circulaie pentru cetenii Uniunii doar pe baza crilor
de identitate sau a paapoartelor valabile, fr a fi necesar vreo alt formalitate.
n ceea ce privete dreptul de edere pe teritoriul unui alt stat membru sunt
consacrate dou situaii, n funcie de durata ederii:
- dreptul de edere pe teritoriul unui alt stat membru pentru o perioad de
pn la trei luni fr nici o condiionare sau formalitate, alta dect a deine o carte
de identitate valabil sau un paaport valabil. Membrii de familie ai unui cetean
al Uniunii care cltoresc mpreun acesta, membri care nu au cetenia unui stat
1

CJCE, 21 septembrie 1999, Florus Ariel Wijsenbeek, Cauza 378/97, Rec. I-6207.
Jerome Roux, op. cit., p. 80.
3
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind
dreptul la liber circulaie i edere pe teritoriul statelor membre pentru cetenii Uniunii i
membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 i de abrogare a
Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/EEC i 93/96/CEE - JOCE L 158 din 30 aprilie 2004.
2

134

Drept instituional al Uniunii Europene

membru, pot rezida pe teritoriul unui alt stat membru pentru o perioada de pn la
3 luni doar n baza unui paaport valabil.
- Dreptul de edere pe teritoriul unui alt stat membru pentru perioade mai mari
de trei luni, dac ndeplinete una din urmtoarele condiii:
a) fie este angajat ca lucrtor, fie este liber profesionist;
b) are suficiente resurse i asigurare medical, astfel nct acesta s nu devin
o povar pentru serviciile sociale ale rii n care dorete s rezideze (nu este
stabilit un cuantum minim, dar se va lua n considerare situaia personal a
ceteanului n cauz);
c) fie este angrenat ntr-o instruire vocaional sau este student i are o
asigurare medical i asigur autoritile naionale ale statului n care vrea s
rezideze, printr-o declaraie sau prin mijloace echivalente, c nu va deveni o
povar pentru serviciile sociale ale statului n cauz;
d) este un membru al familiei unui cetean al Uniunii, chiar dac nu are
cetenia unui stat membru, i cltorete mpreun cu acesta, cu ndeplinirea
uneia din condiiile prevzute la punctele a)-c).
Cetenilor Uniunii nu li se cere s aib permise de reziden. Totui, statele
membre pot cere ca cetenii unui stat membru al Uniunii s se nregistreze la
autoritile competente ntr-o perioad care nu poate fi mai mic de 3 luni de la
data intrrii pe teritoriul statului pe care vor s rezideze pentru o perioad mai
mare de 3 luni.
Cetenii europeni pot obine dreptul de reziden permanent pe teritoriul
statului membru gazd dup o perioad de 5 ani de reziden legal nentrerupt,
dovedind c nu s-a luat nici o decizia de expulzare mpotriva lor. Acest drept de
reziden nu este supus nici unei condiii. Aceeai regul se aplic i membrilor
de familie, care nu au cetenia Uniunii i care au locuit cu un cetean al Uniunii
timp de 5 ani. Dreptul de reziden permanent este pierdut n cazul unei absene
de pe teritoriul statului membru gazd de mai mult de 2 ani.
nscrierea principiului egalitii cetenilor prin Tratatul de la Lisabona (art. 9
TUE) i interdicia oricrei discriminri exercitat pe motiv de cetenie sau
naionalitate, prevzut att n art. 18 alin (1) TFUE, ct i n directiv (art. 24),
determin ca derogrile de la acest principiu s fie de strict interpretare1. Cu toate
acestea, dreptul la liber circulaie pe teritoriul UE poate cunoate o serie de
restricii, unele cu caracter general, altele cu caracter temporar, aplicabile
anumitor state nou intrate n Uniune.
Restriciile cu caracter general ale dreptului de intrare i edere pe teritoriul
unui stat membru pot fi stabilte pentru motive de sntate public, ordine public,
sau siguran public (art. 45 alin 3 TFUE i art. 52 alin (1) TFUE), n ultimele
dou cazuri trebuind s fie respectat principiul proporionalitii i s fie fondate
1

CJCE, 3 iunie 1986, Kempf, cauza 139/85, Rec. 01741; CJCE, 10 iulie 2007, Jipa, cauza
C-33/07, Rep. I-5157.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

135

exclusiv pe comportamentul personal al individului n cauz1, care trebuie s


prezinte o ameninare real, actual i suficient de grav pentru un interes
fundamental al societii2. n acelai timp, aceste motive nu pot fi invocate n
scopuri economice.
n ceea ce privete restriciile cu caracter temporar, acestea au fost instituite n
scopul de a permite statelor membre s fac fa presiunilor migratorii determinate
de extinderile din 2004 i 2007. S-a prevzut n acest scop posibilitatea
restricionrii exercitrii libertii de circulaie pentru o perioad tranzitorie de
maxim apte ani (mprit n trei etape, aa numitul (2+3+2) pentru statele nou
intrate n Uniune. Aceste restricii privesc numai libera circulaie n scopul
ocuprii unui loc de munc i pot diferi de la un stat membru la altul.
Astfel, n tratatele de aderare ale statelor care au devenit membre n 2004 s-a
prevzut posibilitatea impunerii de ctre unele dintre statele deja membre ale
Uniunii a unor msuri tranzitorii la libera circulaie a lucrtorilor lor n funcie de
situaia pieei muncii autohtone n aa fel nct s nu se creeze dezechilibre
economice i s se exercite presiuni mai mari asupra sistemului de securitate
social. Eliminarea restriciilor urma s se realizeze la sfritul unei perioade de
cinci ani dup aderare, cu posibilitatea chiar ca aceste restricii s fie prelungite
pentru nc doi ani (pn la 1 mai 2011) dac un stat invoca perturbri grave ale
pieei forei de munc (nivel ridicat al omajului).
Tratatele de aderare ale Romniei i Bulgariei au prevzut de asemenea c, o
perioad de doi ani dup intrarea n Uniunea European, accesul la piaa forei de
munc a celor 25 de state membre va depinde exclusiv de legislaia naional a
acestora i de eventuale acorduri bilaterale privind circulaia forei de munc.
Aplicarea msurilor tranzitorii ar putea fi extins pentru o perioada ulterioar de
nc 3 ani. Dup aceasta, un stat membru al UE, care a aplicat msuri tranzitorii
poate fi autorizat s continue a aplica astfel de msuri tranzitorii pentru ali doi
ani, dar numai dac trece printr-un dezechilibru serios al pieei muncii interne.
Dispoziiile tranzitorii nu se pot extinde la o perioad mai mare de apte ani,
urmnd ca la 1 ianuarie 2014 s fie eliminate orice restricii ale libertii de
circulie a forei de munc la nivelul Uniunii.
n perioada aplicrii msurilor tranzitorii, lucrtorilor noilor state membre
trebuie s li se dea prioritate n faa lucrtorilor din rile tere iar o dat ce
lucrtorul a dobndit acces la piaa muncii, acesta beneficiaz de egalitate
de tratament.
De asemenea, o clauz de salvgardare permite unui stat membru care a ncetat
utilizarea msurilor naionale i aplic legislaia UE privind libera circulaie a
lucrtorilor, nainte de sfritul perioadei globale de tranziie, s reintroduc
1
2

CJCE, 7 iulie 2007, Comisia/Olanda, Rep. I-4383.


Hotrrea Curii n cauza Jipa, precitat.

136

Drept instituional al Uniunii Europene

restriciile dac exist perturbri grave ale pieei muncii sau riscul de producere a
unor astfel de perturbri1.
B. Dreptul de petiionare
Petiia este o cerere adresat unei instituii politice de ctre o persoan sau mai
multe pentru a se preveni o nedreptate sau o situaie defavorabila, ct i pentru a
se nltura un asemenea tip de nclcare a drepturilor i intereselor unei persoane.
Dreptul de petiie este unul dintre mijloacele cele mai frecvente prin care se
asigura protecia drepturilor omului att pe plan naional2 ct i pe plan
internaional (fiind nscris n Protocolul facultativ la Pactul internaional cu privire
la drepturile civile i politice din 1966). Acest drept a fost introdus de Parlamentul
European prin regulamentul su din 1953 i recunoscut abia n 1989 de celelalte
instituii comunitare (n 1987 este instituit o comisie pentru petiii n cadrul
Parlamentului). Tratatul de la Maastricht va consacra aceast practic (art. 21
TCE) iat tratatele ulterioare, inclusiv cel de la Lisabona (art. 24 paragraful 2 i
art. 227 TFUE, art. 41 din Carta drepturilor fundamentale) reiau aceste dispoziii
fr a le aduce modificri semnificative.
nscris n art 24 paragraful 2 TFUE ca drept al cetenilor Uniunii Europene,
dreptul de petiionare este extins, prin art. 227 TFUE la i la alte categorii de
persoane. Astfel, Orice cetean al Uniunii, precum i orice persoan fizic sau
juridic avnd reedina sau sediul social ntr-un stat membru are dreptul de a
adresa Parlamentului European, cu titlu individual sau n asociere cu ali ceteni
sau cu alte persoane, o petiie privind un subiect care ine de domeniile de
activitate ale Uniunii i care l privete n mod direct.
Petiia trebuie s ndeplineasc unele condiii de fond i de form. Din punctul
de vedere al formei, aceasta trebuie sa fie scris, sa fie redactat ntr-una din
limbile oficiale ale Uniunii, s fie semnat de toi petiionarii, iar n cazul petiiilor
colective, fiecare petiionar s poat fi identificat.
Din punctul de vedere al condiiilor de fond, petiia trebuie s priveasc un
subiect care ine de domeniile de activitate ale Uniunii (s vizeze dispoziiile
tratatelor, ale dreptului derivat, dar poate privi i anumite aciuni ale instituiilor
sau organelor Uniunii), nefiind acceptate acelea care se refer la probleme innd
strict de dreptul intern al statelor membre. De asemenea, subectul petiiei trebuie
s l priveasc n mod direct pe petiionar.
n conformitate cu Regulamentul de procedur al Parlamentului European
(art. 201 i art. 202), comisia pentru petiii a Parlamentului European se pronun
asupra admisibilitii petiiei, putnd n acest scop s recurg la audieri, anchete,
1

Spania a invocat clauza de salvgardare, iar Comisia a acceptat la 11 august 2011 cererea acestei
ri de a reintroduce restriciile pentru lucrtorii romni.
2
Articolul 51 din Constituia Romniei.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

137

cererea de informaii, i decide ce tip de msuri trebuie luate. Astfel, comisia


poate decide s elaboreze un raport din proprie iniiativ, s depun o propunere
de rezoluie n Parlament, poate solicita avizul unei alte comisii, care are
competene specifice legate de chestiunea examinat sau poate s solicite
preedintelui s transmit avizul sau recomandarea sa Comisiei Europene,
Consiliului sau autoritii competente a statului membru n cauz, pentru a se
formula un rspuns sau a se ntreprinde o aciune.
Jurisprudena a considerat chiar c o petiie declarat admisibil de comisie
poate face obiectul unui control jurisdicional, pe calea recursului n anulare, acest
control fiind singura garanie a dreptului de a adresa o petiie1.
C. Dreptul de a adresa o plngere Ombudsmanului European
Drept al oricrui cetean al Uniunii (art. 24 par. 3 TFUE), dar i al
oricrei persoane fizice sau juridice cu reedina sau sediul social ntr-un stat
membru (art. 227 TFUE; art. 43 din Carta drepturilor fundamentale),
posibilitatea adresrii unei plngeri care privete cazuri de administrare
defectuoas n activitatea instituiilor, organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii
(cu excepia Curii de Justiie a Uniunii Europene n exercitarea funciilor
jurisdicionale ale acesteia) a fost prevzut prin Tratatul de la Maastricht, fiind
preluat i n Tratatul de la Lisabona.
Introducerea acestei forme de recurs fr caracter jurisdicional a fost nsoit
de crearea instituiei Mediatorului (Ombudsmanului) European n faa cruia se
introduc aceste plngeri. Acesta este ales (n tratatele anterioare era numit) dup
fiecare alegere a Parlamentului European, pe durata legislaturii. Mandatul acestuia
poate fi rennoit.
Parlamentul European, hotrnd prin regulamente din proprie iniiativ, n
conformitate cu o procedur legislativ special, stabilete statutul i condiiile
generale de exercitare a funciilor Ombudsmanului, dup avizul Comisiei i cu
aprobarea Consiliului.
n exercitarea mandatului su, incompatibil cu orice alt activitate
profesional, remunerat sau nu, Ombudsmanul i exercit funciile n deplin
independen, fr a solicita sau accepta instruciuni din partea vreunui guvern,
instituie, organ, oficiu sau agenie. Aceast independen privete aadar inclusiv
relaia sa cu Parlamentul European, care l alege i cruia i prezint anual un
raport cu privire la rezultatele activitii sale. Independena Ombudsmanului nu
exclude ns un control jurisdicional asupra activitii sale2.
1

Tribunalul UE, hotrrea din 14 septembrie 2011, Ingo-Jens Tegebauer/Parlamentul European,


cauza T-308/07 (nepublicat n Rep.)
2
CJCE, 23 martie 2004, Lambert, cauza C 234/02P, Rec. I-2803.

138

Drept instituional al Uniunii Europene

Ombudsmanul poate fi destituit doar de Curtea de Justiie, la plngerea


Parlamentului European, n cazul n care nu mai ndeplinete condiiile necesare
exercitrii funciilor sale sau a comis o abatere grav.
Obiectul plngerii adresate Ombudsmanului, direct sau prin intermediul unui
membru al Parlamentului European, poate s priveasc situaii de administrare
defectuoas n activitatea instituiilor, organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii,
cu excepia Curii de Justiie a Uniunii Europene n exercitarea funciilor sale
jurisdicionale. Ombudsmanul nu poate ancheta plngerile prezentate contra
autoritilor naionale, regionale sau locale, chiar dac acestea vizeaz dreptul
Uniunii Europene. Plngerea trebuie introdusa intr-un termen de 2 ani de la data
cnd a luat cunotina de faptele incriminate i trebuie sa fi fost ntreprinse unele
aciuni administrative pe lng organele Uniunii vizate de plngere. Plngerile
prezentate Ombudsmanului nu ntrerup termenele cilor de atac n procedurile
jurisdicionale sau administrative.
n absena unei definiii n tratat sau n statut a noiunii de administrare
defectuoas, ntr-o prim faz Ombudsmanul a definit-o el nsui ca reprezentnd
situaia n care un organism public nu acioneaz n conformitate cu o regul sau
un principiu avnd pentru el for obligatorie. Noiunea a primit o ncadrare mai
concret odat cu rezoluia Parlamentului European din septembrie 2001, prin
care a fost proclamat un Cod al bunei conduite administrative, pe care trebuie s l
respecte instituiile i organele Uniunii Europene, serviciile lor administrative
i funcionarii n relaia cu particularii1. Ombudsmanul European era chemat
s aplice Codul n timpul cercetrii eventualelor cazuri de conduit
necorespunztoare n administraie. n prezent, art. 41 din Carta drepturilor
fundamentale nscrie dreptul la bun administrare i stabilete o serie de elemente
pe care care ar trebui s le includ acest drept. Astfel, cetenii europeni au dreptul
de a beneficia de un tratament imparial, echitabil i ntr-un termen rezonabil, la o
administraie transparent, responsabil i serviabil, din partea instituiilor,
organelor i organismelor Uniunii. Se nscrie de asemenea dreptul acestora la
repararea daunei pricinuite de ctre instituii sau de ctre lucrtorii acestora, aflai
n exerciiul funciunii i dreptul s se adreseze n scris instituiilor Uniunii ntruna din limbile Tratatului, i s primeasc rspuns n aceast limb.
Pe baza plngerilor primite sau din proprie iniiativ Ombudsmanul
declaneaz toate anchetele pe care le consider justificate pentru a clarifica orice
posibil caz de administrare defectuoas n activitatea instituiilor i organelor
Uniunii. Ombudsmanul informeaz, cu privire la aceasta, instituia sau organul n
cauz, care poate s-i transmit orice observaie util. Mediatorul nu poate s
intervin ntr-o procedur jurisdicional, nici s pun n discuie justeea unei
1

Mediatorul European, Codul Bunei Conduite Administrative, Luxemburg, Biroul pentru


Publicaii oficiale ale Comunitilor Europene, 2005.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

139

decizii de justiie. El nu intervine nici n cazul n care comisia de petiii


examineaz sau a rezolvat o petiie avnd acelai subiect ca i plngerea
n cazul n care consider plngerea admisibil, puterile sale sunt destul de
limitate. Mai nti se caut o soluie amiabil care s elimine administrarea
defectuoas i s dea satisfacie autorului plngerii. n cazul n care rezolvarea
amiabil nu este posibil, el nu poate dect s sesizeze instituia n cauz pentru
obinerea, ntr-un termen de 3 luni, a unui aviz circumstaniat al acesteia, dup
care transmite un raport Parlamentului European. Acestuia din urma i revine
obligaia de a ntreprinde, n caz de eec, orice aciune pe care o consider
oportun pentru a stopa persistena administraiei defectuoase.
Ombudsmanul nu are deci calitatea de a sesiza Curtea de Justiie i nu dispune
de nici o putere de a lua decizii constrngtoare1.
D. Dreptul de comunicare cu instituiile i organele Uniunii i dreptul de
acces la documente
ncepnd cu Tratatul de la Amsterdam a fost recunoscut dreptul oricrui
cetean al Uniunii de a se adresa instituiilor i organelor Uniunii n oricare dintre
limbile tratatelor2 i de a primi rspuns n aceeai limb. Acest drept (nscris n
art. 20 alin (2) lit. d i art. 24 TFUE) este extins prin Carta drepturilor
fundamentale (art. 41 alin (4)) la orice persoan.
Corelativ acestui drept, prin art. 15 alin (3) TFUE i art. 42 din Carta
drepturilor fundamentale se consacr un drept de acces la documentele
instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor Uniunii, indiferent de suportul pe
care se afl aceste documente.
Generalizarea acestui drept la ntreaga activitate a Uniunii n scopul asigurrii
unui grad ct mai nalt de transparen vine s dea eficien jurisprudenei care a
invocat legtura strns care exist ntre acest drept i caracterul democratic al
instituiilor Uniunii, ce ar justifica extinderea sa la toate documentele adoptate de
instituii, inclusiv la acelea care provin de la statele membre3.
n acelai timp, potrivit unei jurisprudene constante, excepiile de la regula
privind accesul la documente trebuie s fie de strict interpretare i aplicare pentru
a nu mpiedica aplicarea principiului general care const n a permite publicului
accesul ct mai larg posibil la documentele deinute de instituii4. n ceea ce
privete aceast ultim cerin jurisprudenial, tratatul prevede c principiile
generale i limitele care, din motive de interes public sau privat, reglementeaz
1

CJCE, 25 octombrie 2007, Komninou/Comisia, cauza C-167/06.


Potrivit art. 55 TUE, aceste limbi sunt: bulgar, ceh, danez, englez, eston, finlandez,
francez, german, greac, irlandez, italian, leton, lituanian, maghiar, maltez, olandez,
polon, portughez, romn, slovac, sloven, spaniol i suedez.
3
CJCE, 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia, C 64/05 P, Rep., p. I 11389.
4
CJCE, 1 iulie 2008, Suedia i Turco/Consiliul, C 39/05 P i C 52/05 P, Rep., p. I 4723.
2

140

Drept instituional al Uniunii Europene

exercitarea dreptului de acces la documente, se stabilesc prin regulamente de ctre


Parlamentul European i Consiliu, hotrnd n conformitate cu procedura
legislativ ordinar (art. 15 alin (3) par. 2 TFUE).
Anterior Tratatului de la Lisabona, principiile generale i limitele, ntemeiate
pe raiuni de interes public sau privat, care reglementeaz dreptul de acces public
la documente au fost instituite prin Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al
Parlamentului European i al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public
la documentele Parlamentului European, ale Consiliului i ale Comisiei1.
Regulamentul prevede dreptul cetenilor de a accesa orice fel de documente, cu
respectarea condiiilor i a excepiilor definite n regulament. Regulamentul se
aplic tuturor documentelor deinute de o instituie, adic documentelor ntocmite
sau primite de ctre aceasta i aflate n posesia acesteia, n toate domeniile de
activitate ale Uniunii Europene.
Regulamentul se aplic direct numai Parlamentului European, Consiliului i
Comisiei. Cu toate acestea, aplicarea regulamentului a fost extins n cazul
ageniilor, n temeiul unei dispoziii specifice din actele lor de instituire. Mai mult,
o serie de instituii i organe au adoptat n mod voluntar acte care instituie norme
identice sau similare celor din regulament privind accesul la documentele
acestora. Regulamentul 1049/2001 nu reglementeaz accesul i transmiterea de
documente ntre instituii, acestea fcnd obiectul acordurilor interinstituionale.
Potrivit regulamentului, instituiile pot respinge accesul la un document n
cazul n care divulgarea ar aduce atingere proteciei interesului public (n ceea ce
privete sigurana public, aprarea, relaiile internaionale i politica financiar,
monetar sau economic a Uniunii sau a unui stat membru), vieii private i
integritii unei persoane (n special n conformitate cu legislaia Uniunii privind
protecia datelor cu caracter personal), intereselor comerciale ale unei persoane,
procedurilor judiciare i consultanei juridice, obiectivelor activitilor de
inspecie, de anchet i de audit.
Instituiile europene pot respinge divulgarea unui anumit document dac acest
lucru este justificat n baza unui interes public superior, revenindu-i instituiei n
cauz s pun n balan interesului public asociat divulgrii i interesul satisfcut
prin refuzarea divulgrii.
Dreptul de acces la documente se exercit pe baza unei solicitri scrise,
ntr-una dintre limbile UE. Solicitantul nu este obligat s i motiveze cererea. n
termen de 15 zile lucrtoare de la nregistrarea cererii, instituia trebuie fie s
acorde, fie s resping accesul la documentul solicitat. n cazul respingerii n tot
sau n parte a cererii, solicitantul poate adresa, n termen de 15 zile lucrtoare de
la primirea rspunsului din partea instituiei, o cerere de confirmare prin care
solicit ca instituia s-i revizuiasc poziia. Solicitantul are acces la documente
fie prin consultarea acestora la faa locului, fie prin primirea unei copii (inclusiv n
format electronic).
1

JOUE L 145, 31.5.2001, p. 43.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

141

Pentru a facilita accesul la documente, fiecare instituie trebuie s permit


accesul la un registru de documente, accesibil n format electronic.
Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona a devenit necesar o
adaptare a regulamentului la noile dispoziii din tratat, n special n scopul de a
extinde dreptul de acces al publicului la documente ale tuturor instituiilor,
organelor, oficiilor i ageniilor Uniunii [art. 15 alineatul (3) din TFUE], Comisia
naintnd Consiliului i Parlamentului European o propunere n acest sens la 21
martie 2011, nc supus refleciei interinstituionale.
3. Viaa democratic a Uniunii Europene
Alturi de consacrarea i consolidarea ceteniei europene, tratatele Uniunii
au conturat progresiv un cadru de dezvoltare a vieii democratice la nivelul
Uniunii Europene.
La nivelul Uniunii Europene, cetenii sunt reprezentai direct de Parlamentul
European, pe care l aleg prin sufragiu universal, i indirect de Consiliul European
i Consiliul Uniunii, ca organe reunind reprezentani ai statelor, ei nii rezultat al
voinei populare, responsabili n faa cetenilor care i-au ales. n acelai timp, ei
sunt reprezentai de parlamentele naionale, crora Tratatul de la Lisabona le
recunoate un rol important n funcionarea Uniunii Europene, i de aleii locali i
regionali reunii n cadrul Comitetului Regiunilor.
Li se recunoate n acelai timp cetenilor europeni dreptul de a participa la
viaa democratic a Uniunii, de a-i face cunoscute opiniile n toate domeniile de
aciune ale Uniunii, prevzndu-se n sarcina instituiilor europene obligaia
meninerii unui dialog deschis, transparent i constant cu asociaiile
reprezentative i cu societatea civil. n acest scop au fost puse n aplicare
diverse mecanisme de consultare a cetenilor i li s-a recunoscut un drept de
iniiativ legislativ.
3.1. Democraia reprezentativ
Articolul 10 TUE
(1) Funcionarea Uniunii se ntemeiaz pe principiul democraiei reprezentative.
(2) Cetenii sunt reprezentai direct, la nivelul Uniunii, n Parlamentul European.
Statele membre sunt reprezentate n Consiliul European de efii lor de stat sau de guvern i n
Consiliu de guvernele lor, care la rndul lor rspund n mod democratic fie n faa parlamentelor
naionale, fie n faa cetenilor lor.
(3) Orice cetean are dreptul de a participa la viaa democratic a Uniunii. Deciziile se iau n
mod ct mai deschis i la un nivel ct mai apropiat posibil de cetean.
(4) Partidele politice la nivel european contribuie la formarea contiinei politice europene i la
exprimarea voinei cetenilor Uniunii.

Primii pai n afirmarea Uniunii Europene ca structur democratic au constat


n ncercarea de a transpune la nivel european mecanismele naionale ale
modelului democratic reprezentativ. Crearea unui Parlament European, ales direct

142

Drept instituional al Uniunii Europene

ncepnd din 1979 de ctre cetenii statelor membre i creterea progresiv a


puterilor acestuia au reprezentat principalul instrument de valorizare a
componentei ceteneti a Uniunii Europene.
Afirmaia din art. 10 alin (1) TUE, potrivit creia funcionarea Uniunii se
ntemeiaz pe principiul democraiei reprezentative confirm realitatea
instituional existent la nivelul Uniunii, Parlamentul fiind astfel oficial
recunoscut ca instituie prin excelen de reprezentare a cetenilor europeni la
nivelul Uniunii. Ales prin sufragiu universal, Parlamentul European este instituia
major a modelului de democraie la nivel european. Pentru ntrirea legitimitii
i actului democratic n cadrul Uniunii Europene, rolul acestuia a fost ntrit
constant. Tratatul de la Lisabona reia principalele prevederi ale Tratatului
Constituional n ceea ce privete instituia reprezentativ a cetenilor la nivel
european, acordnd Parlamentului European competene sporite la nivel legislativ,
bugetar i n materie de acorduri internaionale: ,,Parlamentul European exercit,
mpreun cu Consiliul, funciile legislativ i bugetar. Acesta exercit funcii de
control politic i consultative, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate
(art. 14 TUE).
Rspunsul electorilor europeni n faa mizei desemnrii membrilor adunrii
parlamentare europene, n pofida importanei n cretere a rolului Parlamentului
European, nu a fost prea mbucurtor. Rata slab de participare la alegerile
europene i predominana temelor naionale n campaniile electorale pentru
alegerea membrilor Parlamentului European au artat limitele acestui demers de
legitimare democratic a Uniunii. A aprut astfel ca necesar recursul la actorii
politici naionali beneficiind de legitimitate democratic pentru a permite Uniunii
s-i ntreasc propria legitimitate democratic. Asocierea parlamentelor
naionale la activitile Uniunii a nceput timid dup Tratatul de la Maastricht, n
special dup revizuirea sa prin Tratatul de la Amsterdam, care a anexat un
protocol (nr. 13) asupra rolului parlamentelor naionale n Uniunea European
prin care acestea primesc dreptul de a fi informate rapid cu privire la documentele
de consultare i propunerile legislative ale Comisiei i se instituie o cooperare
interparlamentar prin intermediul COSAC (Conferina organelor specializate n
afaceri europene ale parlamentelor naionale), la care participau reprezentani ai
parlamentelor naionale i ai Parlamentului European.
Prin Tratatul de la Lisabona, rolul european al parlamentelor naionale devine
unul consistent, potrivit art. 12 TUE, acestea contribuie n mod activ la buna
funcionare a Uniunii. Parlamentelor naionale li s-a recunoscut nu numai
dreptul de a fi informate, ci i posibilitatea de a cenzura adoptarea legislaiei
europene dac aceasta ncalc principiul subsidiaritii (care cere ca deciziile s
fie luate la nivelul de autoritate situat cel mai aproape de ceteni) i de a participa
la procesul de revizuire a tratatelor Uniunii.
Principiul democraiei reprezentative primete, odat cu Tratatul de la
Maastricht, i o dimensiune regional i local prin nfiinarea Comitetului
Regiunilor, organ cu rol consultativ a crui consultare este obligatorie n cazul
unor domenii specificate n tratat (coeziunea economic i social, reelele

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

143

transeuropene, sntatea, educaia i cultura), ns aceast consultare poate avea


loc ori de cte ori instituiile apreciaz c este necesar. De asemenea, el poate
emite avize din proprie iniiativ. Acesta este compus din reprezentani ai
colectivitilor regionale i locale, care trebuie s fie titularii unui mandat
electoral n cadrul unei autoriti regionale sau locale sau rspund din punct de
vedere politic n faa unei adunri alese (art. 300 TFUE). Dincolo de rolul limitat
conferit prin tratat, avizele sale neavnd for obligatorie pentru instituiile
Uniunii, aportul su esenial este acela de a de a ancora colectivitile locale n
procesul de integrare european i de a face Europa mai accesibil pentru
ceteni1. Comitetul a devenit un important for de cooperare ntre autoritile
locale i regionale europene, care a permis schimbul de idei, de experiene, de
modele de dezvoltare local i regional i concertarea asupra principalelor
provocri cu care se confrunt autoritile subnaionale. El nu s-a mulumit cu rol
marginal acordat n cadrul procesului decizional European, militnd permanent
pentru obinerea statutului de instituie a Uniunii Europene, care s-i permit s
fac din ealonul local, o a treia voce n Uniunea European. Dei i se va refuza
cu persisten acest statut, rolul su va fi intrit prin tratatele modificatoare ale
Tratatului de la Maastricht. Va fi extins treptat cmpul consultrilor obligatorii,
confirmndu-se astfel utilitatea i eficacitatea acestuia, va crete impactul avizelor
sale asupra procesului decizional i va obine dreptul de a ataca n faa Curii de
Justiie actele legislative ale Uniunii.
3.2. Democraia participativ
Articolul 11 TUE
(1) Instituiile acord cetenilor i asociaiilor reprezentative, prin mijloace corespunztoare,
posibilitatea de a-i face cunoscute opiniile i de a face schimb de opinii n mod public, n toate
domeniile de aciune ale Uniunii.
(2) Instituiile Uniunii menin un dialog deschis, transparent i constant cu asociaiile
reprezentative i cu societatea civil.
(3) n vederea asigurrii coerenei i a transparenei aciunilor Uniunii, Comisia European
procedeaz la ample consultri ale prilor interesate.
(4) La iniiativa a cel puin un milion de ceteni ai Uniunii, resortisani ai unui numr
semnificativ de state membre, Comisia European poate fi invitat s prezinte, n limitele
atribuiilor sale, o propunere corespunztoare n materii n care aceti ceteni consider c este
necesar un act juridic al Uniunii, n vederea aplicrii tratatelor.
Procedurile i condiiile necesare pentru prezentarea unei astfel de iniiative sunt stabilite n
conformitate cu articolul 24 primul paragraf din Tratatul privind funcionarea Uniunii
Europene.

Declaraie de misiune a Comitetului Regiunilor, CdR 56/2009 fin.

144

Drept instituional al Uniunii Europene

Un reper important al evoluiei construciei europene, mai ales n ultimele


dou decenii, este dat de eforturile depuse pentru a combate deficitul
democratic, concept invocat pentru a critica caracterul nedemocratic i
inaccesibil pentru ceteanul de rnd al Uniunii Europene i diverselor sale
organisme (n principal datorit modului lor de funcionare extrem de complex).
Lipsei de accesibilitate pentru cetean a mecanismelor Uniunii i se adaug slaba
reprezentare a acestuia la nivel european i lipsa de responsabilitate a Uniunii
Europene, mecanismul sanciunii electorale care fondeaz legitimitatea
democratic fiind puin aplicabil la nivel european.
Astfel, Uniunea nu a reuit s-i afirme caracterul democratic prin intermediul
modelelor de democraie reprezentativ, puin adaptate unei structuri pluraliste
cum este Uniunea, ce nu dispune de un popor suveran. A fost necesar
identificarea altei surse de legitimitate, care s derive dintr-o relaie direct cu
cetenii pentru reducerea distanei dintre Uniune i acetia.
Instituiile europene s-au angajat n ultimii ani ntr-un proces de
experimentare a diferitelor metode participative destinate mbuntirii
comunicrii cu cetenii i implicrii acestora n procesul de formulare a
obiectivelor i politicilor europene. Instrumentele au evoluat de la crile verzi
introduse la sfritul anilor 80, prin care se urmrea implicarea prilor interesate
de la nceputul procesului de elaborare a propunerilor legislative, la metode de
consultare ce-i presupun un dialog real cu cetenii europeni, dezvoltate prin
intermediul Planului D1 al Comisiei i Planului de Aciune2 care a urmat acestuia,
sau la experiene participative de tipul proiectului Agora cetenilor al
Parlamentului European3. Prin Cartea alb privind guvernarea european din
iulie 20014, Comisia a lansat o reform major a guvernrii cu scopul de a ntri
caracterul democratic al acesteia, propunnd patru modificri principale: o mai
mare implicare a cetenilor, definire mai eficient a politicilor i a legislaiei,
angajare n dezbaterea privind guvernarea global i, n final, reorientarea
politicilor i instituiilor pe obiective clare. Pentru a atinge obiectivul de a aduce
mai aproape de ceteni instituiile europene, au fost stabilite cinci principii
fundamentale: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficiena i coerena.
Tratatul de la Lisabona sintetizeaz aceste eforturi, nscriindu-le n art. 11
TUE. Inovaia cea mai remarcabil, ce prezint un potenial important de cretere
a implicrii concrete a cetenilor n viaa democratic a Uniunii este, fr
ndoial, iniiativa ceteneasc prevzut n alin (4) al art. 11 TUE5.
Democraia participativ n sensul prevederilor tratatului este ns o
democraie de concertare, ce il are n vedere pe cetean n dimensiunea sa
1

13.10.2005 COM (2005) 494.


SEC (2005) 985.
3
http://www.europarl.europa.eu
4
Cartea alb a Comisiei Europene, COM(2001) 428.
5
A se vedea, supra.
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

145

colectiv (ca parte a unei asociaii reprezentative, a societii civile sau a unui
grup consistent de ceteni ce susin o iniiativ ceteneasc). Singura modalitate
de exprimare individual rmne cea electoral. Democraia participativ are ns
rolul de a ncuraja apariia unei societi civile europene.
Dezvoltarea unei veritabile democraii la nivelul Uniunii Europene presupune
ns o schimbare la nivelul identitii i contiinei europeanului. Aceasta este,
nc, un proiect de viitor n absena unui sentiment de identitate colectiv, a unor
veritabile dezbateri comune la nivel european i n absena unei infrastructuri
instituionale la scar european care s asigure controlul politic al guvernanilor
europeni de ctre un electorat european.
Introducnd n alineatul final al art. 10 TUE referina la contribuia partidelor
politice europene la formarea contiinei politice europene i la exprimarea
voinei cetenilor Uniunii, exprimat n termeni similari i n art. 12 alineatul (2)
din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii, Tratatul de la Lisabona pare a
investi partidele cu asigurarea conexiunii dintre procesele politice la nivel naional
i european, prin potenialul acestora de a genera dezbateri publice transnaionale
n ntreaga Europ i de a ncuraja apariia unui spaiu public european.

Seciunea a 5-a

SISTEMUL DE COMPETENE
N UNIUNIEA EUROPEAN

Uniunea European fiind o uniune convenional de state, problema


competenelor acordate Uniunii, n special cea a repartizrii verticale de
competene ntre Uniune i statele membre, este o chestiune politic sensibil ce
vizeaz amploarea transferului de competene suverane consimit de statele
membre n favoarea Uniunii Europene. Ea pune n cauz nsi suveranitatea
naional a statelor cci atribuirea unei competene Uniunii presupune limitarea
competenelor corespunztoare ale statelor1.
n funcie de obiectivele stabilite n sarcina lor, tratatele au dotat Comunitile
Europene i Uniunea European cu o serie de competene (n sensul de posibilitate
de intervenie, de a lua msuri), variabile dealtfel de la un domeniu la altul, pe
care tratatele de revizuire le-au extins prin dispoziii disparate, fr a le
sistematiza i ncadra ntr-o tipologie i fr a trasa o linie clar de demarcaie
ntre competenele Comunitii/Uniunii i cele ale statelor membre.
Modul lacunar n care a fost reglementat problema competenelor n tratatele
de baz, ca i extinderea acestora prin dispoziii de asemenea ambigue, ce ddeau
natere la interpretri diferite i la o lips total de lizibilitate, au determinat, pe de
o parte, transformarea Curii de Justiie n veritabil arbitru, n eforturile acesteia de
1

A Berramdane, J. Rossetto, op. cit., p. 260.

146

Drept instituional al Uniunii Europene

a aduce clarificrile necesare. Pe de alt parte, cum interpretarea Curii a fost


fcut, cel mai adesea, n favoarea Uniunii, prin recunoaterea unor competene
din ce n ce mai largi, a aprut temerea unei extinderi pe furi a competenelor
Uniunii (nscris dealtfel n Declaraia de la Laeken), statele membre invocnd
constant n ultimii ani necesitatea unei mai clare definiri a competenelor Uniunii
pentru a preveni extinderea abuziv a acestora.
Fr a aduce inovaii substaniale, codificnd practic jurisprudena Curii,
Tratatul de la Lisabona ntrete principiile ce guverneaz delimitarea i
exercitarea competenelor Uniunii i sistematizeaz o tipologie a categoriilor de
competene ale Uniunii, nsoit de o determinare a domeniilor lor de aplicare. n
acelai timp, ntrete legturile dintre competene i obiective, mai ales n plan
vertical, competenele trebuind interpretate strict n limita obiectivelor stabilite.
Articolul 5 TUE
(1) Delimitarea competenelor Uniunii este guvernat de principiul atribuirii. Exercitarea
acestor competene este reglementat de principiile subsidiaritii i proporionalitii.
(2) n temeiul principiului atribuirii, Uniunea acioneaz numai n limitele competenelor care
i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin
aceste tratate. Orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor
membre.
(3) n temeiul principiului subsidiaritii, n domeniile care nu sunt de competena sa exclusiv,
Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi
realizate n mod satisfctor de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional i
local, dar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii preconizate, pot fi realizate mai bine la
nivelul Uniunii.
Instituiile Uniunii aplic principiul subsidiaritii n conformitate cu Protocolul privind
aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. Parlamentele naionale asigur
respectarea principiului subsidiaritii, n conformitate cu procedura prevzut n respectivul
protocol.
(4) n temeiul principiului proporionalitii, aciunea Uniunii, n coninut i form, nu depete
ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.
Instituiile Uniunii aplic principiul proporionalitii n conformitate cu Protocolul privind
aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii.

1. Determinarea competenelor Uniunii


Uniunea European nu beneficiaz de competene generale, absolute, care s
fie prezumate, ci de competene precise, limitate la sarcinile care i-au fost
ncredinate i pe care statele membre i le atribuie. Uniunea dispune aadar de o
simpl competen de atribuire, graie transferului de competene de care ea
beneficiaz din partea statelor membre, care, fiind singurele titulare ale sursei

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

147

puterii, dein pentru aceste motive competena de drept comun1. Cu toate acestea,
pentru a atenua aceast regul destul de restrictiv, tratatele nscriu o clauz de
flexibilitate ce presupune ca, i n lipsa unor dispoziii exprese care s o
autorizeze, Uniunea s poat aciona dac aciunea sa este necesar pentru
atingerea unui obiectiv vizat de tratate. n acelai timp, pe cale jurisprudenial a
fost consacrat existena unor competene implicite care ar deriva dintr-o
interpretare extensiv a tratatelor, prin aplicarea teoriei efectului util al acestora.
1.1. Principiul atribuirii de competene
Prevzut indirect n tratatele constitutive, sub forma dispoziiei potrivit creia
instituiile Comunitilor acioneaz doar n limita atribuiilor care le sunt
conferite prin tratate2, principiul atribuirii de competene este consacrat n art. 5
TCE introdus prin Tratatul de la Maastricht, potrivit cruia Comunitatea
acioneaz n limitele competenelor care i sunt conferite i a obiectivelor care iau fost stabilite de tratat. Tratatul de la Lisabona reia aceast dispoziie,
conferind ns principiului un regim mai strict.
Tratatul de la Lisabona confirm caracterul cardinal al principiului atribuirii
de competene n delimitarea competenelor Uniunii, att prin afirmarea expres n
cuprinsul primului alineat al art. 5, ct i prin nscrierea sa n textul TUE i nu n
cel al TFUE, care se limiteaz la a clarifica diferitele categorii de competene3.
Definiia dat principiului consacr o formulare restrictiv, potrivit creia
Uniunea acioneaz numai n limitele competenelor ce i-au fost atribuite
(termen ce nu figura n tratatele anterioare), fcndu-se precizarea c aceste
competene sunt atribuite Uniunii de ctre statele membre, acestea fiind, de fapt,
titularele lor. Este reluat exigena, deja stipulat n ultimul alineat al art. 3 TUE,
unei condiionri directe a atribuirii de competene de obiectivele stabilite n
sarcina Uniunii. Definiia este completat prin afirmaia potrivit creia orice
competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre.
Referirile repetate la aceast afirmaie (att n art. 4 paragraful 1 TUE, ct i n
cuprinsul Declaraiei nr. 18 privind delimitarea competenelor) pare s indice
voina de a mpiedica orice interpretare dinamic a principiului atribuirii de
competene4. O astfel de concluzie se degaj i din interpretarea art. 4 paragraful 2
TUE, potrivit cruia Uniunea respect egalitatea statelor membre n raport cu
tratatele, precum i identitatea lor naional, inerent structurilor lor
fundamentale politice i constituionale, inclusiv n ceea ce privete autonomia
local i regional. Aceasta respect funciile eseniale ale statului i, n special,
pe cele care au ca obiect asigurarea integritii sale teritoriale, meninerea
1

J. Roux, op. cit., p. 111.


Art. 7 CECO, art. 4 CEE i art 3 CEEA
3
M. Dony, op. cit., p. 74.
4
Guy Issac, Marc Blanquet, op. cit., p. 65.
2

148

Drept instituional al Uniunii Europene

ordinii publice i aprarea securitii naionale. n special, securitatea naional


rmne responsabilitatea exclusiv a fiecrui stat membru.
Consecina esenial a consacrrii principiului atribuirii ca principiu
guvernnd delimitarea de competene la nivelul Uniunii const n stabilirea unei
prezumii a competenei statale. Competena statelor este o competen de drept
comun iar competena Uniunii este excepia de la aceast regul, de strict
interpretare deci, ceea ce face necesar identificarea bazei juridice pentru orice
aciune a Uniunii. Alegerea bazei juridice adecvate, cu alte cuvinte, a dispoziiei
din tratate ce autorizeaz aciunea respectiv, dar i a procedurii decizionale
pentru adoptarea actului i a naturii juridice a actului ce urmeaz a fi adoptat, are,
potrivit jurisprudenei Curii de Justiie, o importan de natur constituional1.
Respectarea acestei cerine este asigurat de Curtea de Justiie n cadrul
controlului de legalitate a actului adoptat (aciunea n anulare). Curtea, verificnd
obiectivitatea alegerii bazei juridice, se asigur c nu s-a produs o imixtiune n
competenele statelor.
1.2. Mecanisme de ajustare a competenelor Uniunii
A. Clauza de flexibilitate (competenele complementare/subsidiare)
Pentru concilierea principiului rigid al atribuirii de competene (care,
interpretat strict, presupune exercitarea de ctre Uniune doar a acelor competene
expres atribuite prin tratate) cu finalitatea ultim a procesului de integrare
european, aceea a realizrii unei Uniunii tot mai profunde ntre popoarele
Europei, tratatele prevd un mecanism (clauz de adaptare) care permite
combaterea lacunelor care pot aprea n puterile de aciune conferite expres
Uniunii. Aplicabil iniial pentru aciuni necesare n funcionarea Pieei Comune
(art. 308 TCE), ns extins n practic i prin jurisprudena Curii i la alte domenii
(aprnd, pe aceast cale chiar noi politici comunitare, cum sunt cele n domeniul
proteciei mediului, politica regional sau protecia consumatorilor) acest
mecanism este preluat i n Tratatul de la Lisabona.
Astfel, articolul 352 TFUE nscrie o clauz de flexibilitate2 potrivit creia
n cazul n care o aciune a Uniunii se dovedete necesar n cadrul politicilor
definite n tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menionate n tratate, fr
ca acestea s fi prevzut atribuiile necesare n acest sens, Consiliul, hotrnd n
unanimitate la propunerea Comisiei i dup aprobarea Parlamentului European,
adopt msurile corespunztoare.

CJCE, Avizul 2/00, 6 decembrie 2001, Protocolul de la Cartagina, Rec. p I-9713


Mecanismul este denumit astfel n Tratatul Constituional, care l nscria n dispoziiile referitoare
la competene.
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

149

Declaraia nr. 42 referitoare la aplicarea acestei clauze prevede ns,


sintetiznd jurisprudena existent n domeniu1, c fcnd parte integrant dintr-un
sistem instituional bazat pe principiul competenelor de atribuire, articolul 352
nu poate constitui temeiul pentru extinderea competenelor Uniunii dincolo de
cadrul general pe care l constituie totalitatea dispoziiilor tratatelor i, n special,
acele dispoziii care definesc misiunile i aciunile Uniunii. n orice caz, articolul
respectiv nu poate s constituie temeiul pentru adoptarea unor dispoziii care, n
esen, ar avea ca efect modificarea tratatelor cu eludarea procedurii prevzute n
acest scop.
Punerea n aplicare a clauzei de flexibilitate presupune, aadar, ndeplinirea
unor condiii care mpiedic utilizarea sa extensiv:
- intervenia Uniunii s fie necesar pentru realizarea unui obiectiv
prevzut n tratate, n cadrul politicilor definite n tratate (cu alte cuvinte nu ar
putea fi fondat doar pe obiectivelor fixate n art. 3 TUE pentru a justifica crearea
unei politici noi). Sunt excluse ns de la aplicarea acestei clauze obiectivele din
domeniul politicii externe i de securitate comun (art. 352 alin. (4) TFUE);
- aciunea avut n vedere s fie necesar pentru atingerea obiectivului
urmrit (n apreciere caracterului necesar al aciunii instituiile europene dispun de
o larg putere);
- s nu existe o baz juridic adecvat care s autorizeze aciunea Uniunii
(condiie urmrit strict de Curtea de Justiie pentru ca prin folosirea acesteia s
nu fie pus n pericol echilibrul instituional2);
- clauza s nu poat permite atingeri aduse sistemului instituional al Uniunii
i s nu modifice sau s abroge dispoziii exprese ale tratatelor3.
- msurile vizate s nu implice armonizarea actelor cu putere de lege i a
normelor administrative ale statelor membre n cazul n care tratatele exclud o
astfel de armonizare (art. 252 alin (3) TFUE).
Procedura de aplicare a clauzei de flexibilitate presupune i ea o serie de
constrngeri - vot unanim n Consiliu i aprobarea Parlamentului European,
inclusiv atunci cnd materiile vizate ar ine de o procedur legislativ special
(regula general prevznd, n acest caz, un simplu aviz al Parlamentului).
La respectarea condiiilor stricte de activare a clauzei de flexibilitate vegheaz
alturi de Curtea de Justiie i parlamentele naionale, pe baza principiului
subsidiaritii. Articolul 252 TFUE conine n alin. (2) o dispoziie ce le
mobilizeaz la vigilen n acest sens: Comisia, n cadrul procedurii de control al
principiului subsidiaritii menionate la articolul 5 alineatul (3) din Tratatul
1

n special Avizul 2/94 al Curii din 28 martie 1996 cu privire la aderarea Comunitii la
Convenia european a drepturilor omului, Rec. I-01759
2
Recursul la art. 352 TFUE nu este justificat dect dac nici o alt dispoziie nu confer
instituiilor comunitare competena necesar pentru a adopta actul n cauz - CJCE, 3 septembrie
2009, Parlament/Consiliu, cauza C-166/07.
3
Marianne Dony, op. cit., p. 78.

150

Drept instituional al Uniunii Europene

privind Uniunea European, atrage atenia parlamentelor naionale asupra


propunerilor ntemeiate pe prezentul articol.
B. Competenele implicite
Considernd c un apel exclusiv la litera tratatelor i nu la spiritul acestora ar
fi contraproductiv, putnd pune n pericol atingerea scopurilor i finalitilor
stabilite prin tratate, n jurisprudena Curii de Justiie a fost consacrat teoria
competenelor implicite de care ar dispune Comunitile Europene chiar n lipsa
unui text explicit de autorizare1, dac acestea rezult implicit din textul tratatului,
din economia sa general i sunt indispensabile ndeplinirii unor scopuri
comunitare2. Apare deci o condiie de necesitate a aciunii Uniunii, ce justific
extinderea competenelor acesteia.
Aplicarea clauzei s-a fcut mai ales n materia relaiilor externe, invocndu-se
principiul paralelismului de competene - existena unor competene interne ntrun domeniu ar presupune i posibilitatea de a promova o aciune extern n
domeniul respectiv3, cu consecina imposibilitii statelor membre de a ncheia
acorduri n domeniul respectiv.
Codificarea acestei jurisprudena a venit, n contextul Tratatului de la
Lisabona, prin nscrierea, n art. 3 alin (2) TFUE, a prevederii potrivit creia
competena Uniunii este exclusiv n ceea ce privete ncheierea unui acord
internaional n cazul n care aceast ncheiere este prevzut de un act legislativ
al Uniunii, ori este necesar pentru a permite Uniunii s i exercite competena
intern, sau n msura n care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune
sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora.
Teoria puterilor implicite a fost invocat i n domenii innd de politicile
interne ale Uniunii (politica comercial comun sau n materie de politici sociale)
sau chiar pentru a permite anumite aranjamente instituionale (spre exemplu,
introducerea n procesul decizional a sistemului de comitete de gestiune sau de
reglementare, denumit comitologie)4.
Recunoaterea n favoarea Uniunii a unor competene pe care statele nu au
neles s le atribuie acesteia prin tratate este de natur a crea reticene din partea
statelor membre, unele dintre acestea susinnd introducerea unei meniuni
potrivit creia Uniunea poate dispune doar de acele competene expres atribuite
prin tratate. Dei Tratatul de la Lisabona nu reine o astfel de soluie, lsnd astfel
1

A. Tizzano, Quelques observations sur le dveloppement des comptences communautaires,


Revue du march unique europen, n. 4/1998, p. 81.
2
CJCE, 15 iulie 1960, Italia/nalta Autoritate, cauza 20/59, Rec. 663.
3
CJCE, 31 martie 1971, Comisia/Consiliul (AETR), cauza 22/70, Rec. p. 263; CJCE, 26 aprilie
1977, Kramer, cauzele 3/76 i 6/76, Rec. p. 1279.
4
CJCE, 17 decembrie 1970, Koster, cauza 25/70, Rec. p.1161.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

151

deschis posibilitatea recurgerii la teoria competenelor implicite, numeroase


dispoziii ale tratatelor descurajeaz folosirea sa. Noua reglementare restrictiv a
atribuirii de competene, combinat cu condiiile mai stricte de exercitare a
acestora (potrivit noilor reglementri legate de principiile subsidiaritii i
proporionalitii), precum i cu extinderea competenelor Uniunii la noi domenii,
face destul de puin probabil invocarea sa uzual.
C. Posibilitatea de restrngere a competenelor Uniunii
n jurisprudena Curii de Justiie a fost consacrat teza ireversibilitii
atribuirii de competene care a avut loc n favoarea Comunitilor sau a Uniunii1.
Curtea invoc n acest sens o limitare definitiv a drepturilor suverane ale
statelor ce a intervenit ca urmare a integrrii lor europene, recunoaterea acestei
limitri fiind necesar pentru a nu fi pus n discuie nsi fundamentul
Comunitii. Trimiteri se fac i la logica ntegrrii europene (efectul de angrenaj
automat al procesului de integrare) conjugat cu obiectivul meninerii realizrii
comunitare (acquis-ului comunitar). Pornind de la jurisprudena Curii2, doctrina a
considerat ns c aceasta este o simpl regul de interpretare jurisprudenial a
tratatelor i, n consecin, rentoarcerea n trecut este oricnd posibil, statele
putnd s intervin explicit prin revizuirea tratatelor3.
Tratatul de la Lisabona introduce mai multe dispoziii care consacr ideea
posibilitii unei reactivri a competenelor statale. Astfel, art. 48 alin (2) TUE
stipuleaz c proiectele de revizuire ordinar a tratatelor pot viza printre altele,
fie extinderea, fie reducerea competenelor atribuite Uniunii n cadrul tratatelor.
Pentru prima dat o dispoziie a dreptului primar vine s permit explicit o
reducere a competenelor atribuite Uniunii, autoriznd astfel o posibil repunere
n cauz a acquis-ului comunitar ce caracterizeaz extinderea competenelor
Comunitii i ale Uniunii4. La rndul su, art. 2 alin (2) TFUE consacr
caracterul reversibil al competenelor partajate ntre Uniune i statele membre,
prevznd c Statele membre i exercit din nou competena n msura n care
Uniunea a hotrt s nceteze s i-o mai exercite. Declaraia nr. 18 referitoare la
delimitarea competenelor precizeaz c aceast situaie poate s apar atunci
cnd instituiile UE competente hotrsc s abroge un act legislativ, n special
1

ncepnd cu hotrrea n cazul Costa/Enel, precitat, aceasta a fost reinut n numeroase alte
hotrri, ntre care hotrrea din 13 iulie 1972, Comisia/Italia, cauza 48/71, Rec. 529 sau hotrrea
din 9 martie 1778, Simmenthal, cauza 106/77, Rec. 629, pct. 18.
2
CJCE, 14 decembrie 1971, Commission /France, cauza 7/71, Rec. 01003.
3
G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 71.
4
A Berramdane, J. Rossetto, op. cit., p. 273.

152

Drept instituional al Uniunii Europene

pentru a garanta mai buna respectare n mod constant a principiilor subsidiaritii


i proporionalitii, stabilind n acest scop o procedur specific: la iniiativa
statelor membre, Consiliul poate solicita Comisiei s nainteze propuneri de
abrogare a unui act legislativ.
2. Domenii i categorii de competene repartizate la nivelul Uniunii
2.1. Distincia ntre competene de baz i competene de execuie
Doctrina1 i jurisprudena2 disting ntre dou tipuri de competene exercitate
la nivel european - competene de baz (normative, sau de reglementare) i
competene de execuie, de punere n aplicare, distincie care, dealtfel, opereaz la
nivelul oricrui sistem juridic3.
Competenele de baz sunt acele competene care presupun exercitarea unei
funcii legislative de ctre Uniune. Baza juridic a acestor competene decurge
direct din tratate, fiind prevzute n mod expres sau prin aplicarea clauzei de
flexibilitate ori a teoriei puterilor implicite. Spre deosebire de acestea, msurile de
executare necesare pentru punerea n aplicare a actelor adoptate n exercitarea
competenelor normative se circumscriu competenelor de executare, baza juridic
a acestora reprezentnd-o actul normativ pe care l pun n aplicare.
2.2. Repartizarea competenelor de baz
Tratatul de la Lisabona realizeaz o clarificare i o sistematizare (inexistente
n tratatele anterioare) a competenelor de baz prin stabilirea, n funcie de
intensitatea aciunii Uniunii, a unei tipologii a acestora. Pornind de la soluiile
reinute n acest sens de doctrin i jurispruden, i fr a avea un caracter
atributiv de competene ctre Uniune, art. 2 TFUE distinge ntre trei categorii de
competene: competene exclusive, competene partajate i competene
complementare sau de sprijin, meninnd ns o anumit ambiguitate prin
pstrarea anumitor competene n afara acestei tipologii.

A se vedea n acest sens J. Roux, op. cit. pp. 93 i urm.


Hotrrea Curii n cauza Koster (precitat) definete actele de baz ca elemente eseniale ale
domeniului ce este reglementat i care nu trebuie s hotrasc toate detaliile.
3
Pentru o clasificare a competenelor n raport de criterii precum natura acestora (de control sau de
aciune, de tip intern sau de tip internaional) sau tehnica de atribuire (exprese, subsidiare sau
implicite), a se vedea R. Bercea, op. cit., p. 304; A. Groza, op. cit., pp. 142 i urm.
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

153

Articolul 2 TFUE
(1) n cazul n care tratatele atribuie Uniunii competen exclusiv ntr-un domeniu determinat,
numai Uniunea poate legifera i adopta acte cu for juridic obligatorie, statele membre putnd
s fac acest lucru numai n cazul n care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea n aplicare
a actelor Uniunii.
(2) n cazul n care tratatele atribuie Uniunii o competen partajat cu statele membre ntr-un
domeniu determinat, Uniunea i statele membre pot legifera i adopta acte obligatorii din punct
de vedere juridic n acest domeniu. Statele membre i exercit competena n msura n care
Uniunea nu i-a exercitat competena. Statele membre i exercit din nou competena n msura
n care Uniunea a hotrt s nceteze s i-o mai exercite.
(3) Statele membre i coordoneaz politicile economice i de ocupare a forei de munc n
conformitate cu condiiile prevzute n prezentul tratat, pentru definirea crora Uniunea dispune
de competen.
(4) Uniunea este competent, n conformitate cu dispoziiile Tratatului privind Uniunea
European, s defineasc i s pun n aplicare o politic extern i de securitate comun,
inclusiv s defineasc treptat o politic de aprare comun.
(5) n anumite domenii i n condiiile prevzute n tratate, Uniunea este competenta s
ntreprind aciuni de sprijinire, coordonare sau completare a aciunii statelor membre, fr a
nlocui ns prin aceasta competena lor n aceste domenii. Actele Uniunii obligatorii din punct
de vedere juridic, adoptate pe baza dispoziiilor tratatelor referitoare la aceste domenii, nu pot
implica armonizarea actelor cu putere de lege i a normelor administrative ale statelor membre.
(6) ntinderea i condiiile exercitrii competenelor Uniunii sunt stabilite prin dispoziiile
tratatelor referitoare la fiecare domeniu.

A. Competene exclusive
Competenele exclusive sunt definite n articolul 2 TFUE ca fiind acele
competene n cadrul crora numai Uniunea poate legifera i adopta acte cu for
juridic obligatorie, statele membre putnd s fac acest lucru numai n cazul n
care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea n aplicare a actelor Uniunii.
Sfera de aplicare a competenelor exclusive cuprinde, potrivit art. 3 TFUE
(care reine soluii jurisprudeniale), ase domenii, prevzute n dou alineate
distincte.
Potrivit alin. (1), intr n aceast categorie:
- uniunea vamal;
- stabilirea normelor privind concurena necesare funcionrii pieei interne;
- politica monetar pentru statele membre a cror moned este euro;
- conservarea resurselor biologice ale mrii n cadrul politicii comune privind
pescuitul;
- politica comercial comun.
Reine atenia, pe de o parte, faptul c nu apare n aceast list Politica
agricol comun (prima dintre politicile comunitare), ci doar o mic parte a
acesteia (politica de pescuit) i c n ceea ce privete concurena, numai stabilirea
normelor n domeniu ine de competenele exclusive ale Uniunii, n timp ce

154

Drept instituional al Uniunii Europene

aplicarea efectiv a acesteia ine de competenele partajate ntre Uniune i statele


membre.
Prin alin (2) se recunoate expres competena exclusiv a Uniunii Europene
pentru ncheierea acordurilor internaionale n cazul n care aceast ncheiere este
prevzut de un act legislativ al Uniunii, ori este necesar pentru a permite
Uniunii s i exercite competena intern, sau n msura n care aceasta ar putea
aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a
acestora. Se consacr astfel teoria puterilor implicite n materie extern,
dezvoltat pe plan jurisdicional, care pleac de la prezumia c n lipsa unei
capaciti de aciune n plan extern, competena intern corespunztoare ar fi
golit de coninut.
Consecina consacrrii caracterului exclusiv al competenelor Uniunii n
aceste domenii o reprezint desesizarea statelor, nlturarea puterii de
reglementare a acestora, care pot interveni numai dac sunt abilitate de Uniune
sau pentru a executa decizii ale acesteia.
B. Competene partajate (concurente)
Competenele partajate cuprind acele domenii n care att Uniunea ct i
statele membre pot aciona (pot legifera i adopta acte obligatorii din punct de
vedere juridic - art. 2 alin (2) TFUE).
n ceea ce privete domeniile de competen partajat, Tratatul de la Lisabona
menine o serie de ambiguiti. Potrivit art. 4 TFUE, Competena Uniunii este
partajat cu statele membre n cazul n care tratatele i atribuie o competen care
nu se refer la domeniile menionate la articolele 3 i 6. n considerarea acestei
formulri, categoria competenelor partajate are un caracter rezidual, cuprinznd
toate competenele Uniunii care nu sunt nici exclusive, nici complementare, de
coordonare sau de sprijin. Cu toate acestea, art. 4 i 5 TFUE instituie un regim
special pentru anumite domenii incluse n categoria competenelor partajate, ceea
ce face ca, n realitate, acestea s in mai degrab de categoria competenelor
complementare.
1) Competene partajate generale
Articolul 4 alin (2) TFUE conine o enumerare, cu caracter indicativ, a
domeniilor principale n care se aplic competenele partajate ntre Uniune i
statele membre:
(a) piaa intern;
(b) politica social, pentru aspectele definite n prezentul tratat;
(c) coeziunea economic, social i teritorial;
(d) agricultura i pescuitul, cu excepia conservrii resurselor biologice ale
mrii;
(e) mediul;
(f) protecia consumatorului;

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

155

(g) transporturile;
(h) reelele transeuropene;
(i) energia;
(j) spaiul de libertate, securitate i justiie;
(k) obiectivele comune de securitate n materie de sntate public, pentru
aspectele definite prin tratat.
Dac majoritatea acestor domenii fceau deja obiectul unor competerne
comune ale Uniunii i statelor membre, se remarc i introducerea unor domenii
noi precum energia (domeniu de competen complementar anterior) i spaiul de
libertate, securitate i justiie, n ansamblul su, deci incluznd i cooperarea
poliieneasc i judiciar n materie penal (fostul pilon III interguvernamental).
Dei extinde sfera competenelor partajate, Tratatul de la Lisabona introduce o
serie de dispoziii care se ndeprteaz de la logica iniial ce caracteriza aceste
competene, aceea a dispariiei progresive a competenelor statale.
Astfel, pe de o parte, se recunoate att Uniunii ct i statelor membre puterea
de a legifera i se consacr competena de drept comun a Uniunii. n temeiul
acesteia, Uniunea dispune de o putere de preemiune, statele membre putnd
legifera doar n caz de inaciune a Uniunii. Odat ce Uniunea i exercit
competena, statele nu mai pot interveni. Pe msur ce Uniunea i exercit
competena i dezvolt propria legislaie, puterea de aciune a statelor se reduce,
acestea fiind obligate s legifereze n limitele trasate de normele europene. Cum
intervenia Uniunii poate acoperi ca intensitate toate aspectele referitoare la un
anumit domeniu de competen partajat, aceasta poate deveni o competen
exclusiv prin exerciiu1 pentru c atunci statele sunt private de orice competen
n domeniul respectiv.
Pe de alt parte, definiia dat competenelor partajate n art. 2 alin (2) TFUE
i precizrile fcute n Declaraia nr. 18 privind delimitarea competenelor, permit
expres o renaionalizare a unei competene partajate n situaia n care Uniunea
a hotrt s nceteze s i-o mai exercite. Aceast ipotez, ce vizeaz n special
situaia abrogrii unui act legislativ de ctre instituiile competente, n
considerarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, este vzut ca o
ncercare de a impune principiul reversibilitii competenelor partajate2.
O precizare suplimentar, traducnd voina statelor membre de a preveni o
utilizare abuziv a puterilor de care dispune Uniunea n materia competenelor
concurente, este nclus n Protocolul nr. 25 privind aplicarea competenelor
partajate. Potrivit acesteia, n cazul n care Uniunea desfoar o aciune ntr-un
anumit domeniu, domeniul de aplicare al exercitrii competenelor sale include
doar acele elemente care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii i, prin
urmare, nu include ntregul domeniu.
1
2

L. Coutron, Droit de lUnion Europenne, Dalloz, Paris, 2011, p. 22.


G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 86.

156

Drept instituional al Uniunii Europene

2) Competene partajate exceptate de la preemiune (competene paralele1)


Alineatele (3) i (4) ale art. 4 TFUE includ n sfera competenelor partajate
domeniile cercetrii, dezvoltrii tehnologice i spaiului, respectiv, cooperrii
pentru dezvoltare i ajutorului umanitar, ns stabilesc pentru acestea un tratament
derogatoriu de la regula general de preemiune a Uniunii. n aceste domenii,
exercitarea competenelor de ctre Uniune nu poate avea ca efect mpiedicarea
statelor membre de a-i exercita propria competen. Mai degrab dect
concurente, competenele statelor membre i ale Uniunii n aceste sectoare sunt
competene paralele. Nu se are n vederea o nlocuire a aciunii de legiferare a
statului cu aciunea comun adoptat la nivelul Uniunii, ci doar o cretere a
implicrii nivelului european n aceste problematici, ceea ce ar fi justificat,
potrivit doctrinei, includerea lor n categoria competenelor de sprijin2.
C. Competene complementare sau de sprijin
n aceast categorie sunt incluse diferite dispoziii care investesc Uniunea cu
un tip nou de aciune, fr caracter legislativ, constnd n coordonarea, ncurajarea
sau completarea aciunii statelor membre n anumite domenii3. Pot fi incluse n
aceast categorie att domeniile aciunilor de sprijin, coordonare sau completare a
aciunii statelor membre, prevzute n art. 6. TFUE, ct i anumite competene
care, pentru raiuni innd fie de rezistena manifestat de statele membre, fie
pentru a nu minimiza rolul Uniunii, nu se bucur de o calificare n Tratatul de la
Lisabona ns servesc acelorai scopuri. n domeniile respective, competena
rmne esenialmente naional iar Uniunea are la dispoziie un evantai destul de
restrns de instrumente pentru a convinge i mobiliza.
1) Competene de coordonare
ntr-o formulare extrem de ambigu, art. 5 TFUE, circumscris dealtfel n aria
de aplicare a competenelor partajate, vizeaz competena Uniunii de coordonare
a politicilor economice i de ocupare a forei de munc, crora le determin
orientrile, precum i coordonarea politicilor sociale ale statelor membre
(putnd adopta iniiative n acest sens). Aciunea Uniunii n aceste domenii nu are
caracter legislativ, ea se mulumete doar s coordoneze i s aib iniiative, rolul
central al statului, cel care are capacitatea de aciune, fiind prezervat. n cadrul
politicii economice, Uniunea dispune de anumite mecanisme care i-ar permite s
se impun n faa statelor membre4, ns evoluiile actuale par s indice puin
1

Idem.
J. Roux, op. cit. p. 95; L. Coutron, op. cit., p. 23.
3
A. Groza, op. cit., p. 144.
4
Supraveghind situaia economic a acestora i conformitatea politicilor naionale cu orientrile
europene, Comisia i Consiliul pot aplica anumite sanciuni statelor membre recurgnd la
mecanismul de deficit excesiv prevzut n art. 126 TFUE.
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

157

interes pentru gsirea n cadrul Uniunii a unor soluii de coordonare n plan


economic.
2)Aciuni de sprijin, coordonare sau completare a aciunii statelor membre
n conformitate cu art. 6 TFUE, Uniunea este competent s desfoare
aciuni de sprijinire, de coordonare sau completare a aciunii statelor membre n
anumite domenii, n considerarea finalitii lor europene. Aceste competene se
manifest preponderent n cadrul politicilor mai noi ale Uniunii (dup Maastricht),
integrate ntr-un grad mai redus, n care armonizarea drepturilor naionale este
exclus: protecia i mbuntirea sntii umane, industria, cultura, turismul,
educaia, formarea profesional, tineretul i sportul, protecia civil i cooperarea
administrativ. Alin (5) din art 2 TFUE face precizarea c prin aceasta nu se
nlocuiete competena statelor n aceste domenii i c Actele Uniunii obligatorii
din punct de vedere juridic, adoptate pe baza dispoziiilor tratatelor referitoare la
aceste domenii, nu pot implica armonizarea actelor cu putere de lege i a normelor
administrative ale statelor membre
Exercitarea acestor competene presupune, n principal, adresarea de
recomandri sau punerea n aplicare a unor programe de susinere financiar
gestionate de ageniile specializate ale Uniunii.
3) Competene complementare n domeniul PESC
Modul n care este caracterizat Politica extern i de securitate comun n
Tratatul de la Lisabona, regimul particular acordat acesteia, n pofida titulaturii de
politic comun (dispoziiile privind PESC figureaz n TUE i nu n TFUE, ca
n cazul celorlalte politici), face din aceasta mai degrab o reminescen a
vechiului sistem pe piloni. Evoluia limitat nregistrat de PESC nu a permis
nscrierea unei alte competene a Uniunii n acest domeniu dect aceea a unei
competene de coordonare i de completare a poziiilor naionale n materie. n
considerarea statutului particular al acesteia, pentru a nu-i pierde individualitatea
ntr-un ansamblu disparat, dar i din dorina a sustrage aceast materie logicii
preemiunii ce caracterizeaz competenele concurente1, art. 2 TFUE consacr
PESC o dispoziie special, n alin (4), fr ns a o ncadra n vreuna dintre
categoriile de competene. Astfel, n domeniul PESC Uniunea este competent s
defineasc i s pun n aplicare o politic extern i de securitate comun,
inclusiv s defineasc treptat o politic de aprare comun. Precizri
suplimentare sunt aduse n art. 24 TUE, potrivit cruia competena Uniunii n
materie de PESC include toate domeniile politicii externe, precum i toate
chestiunile referitoare la securitatea Uniunii, inclusiv la definirea treptat a unei
politici de aprare comune care poate conduce la o aprare comun. Adoptarea
de acte legislative este exclus n acest domeniu.
1

J. Roux, op. cit. p. 96.

158

Drept instituional al Uniunii Europene


2.3. Repartizarea competenelor de executare

Ordinea juridic a Uniunii Europene se bazeaz pe o complementaritate ntre


diferitele niveluri de autoriti autoritile europene i cele naionale1. Dac
instituiile Uniunii Europene, organe supranaionale instituite prin voina statelor
membre, au fost investite cu competene largi de elaborare a actelor legislative,
statele membre i prezerv o putere extins de aciune n punerea n aplicare a
normelor edictate2. Aceasta, alturi de Uniune, dotat cu importante competene
de atribuire, pe care le exercit prin intermediul unui executiv dualist, format din
Consiliu i Comisie.
Cu titlu general, executarea dreptului Uniunii ine, n principal, de competena
statelor membre, care o exercit conform principiilor autonomiei instituionale i
procedurale dezvoltate n jurisprudena comunitar3, cu respectarea ns a
obligaiilor de cooperare i de loialitate4. Aceste competene pot fi, n subsidiar,
ncredinate Comisiei, care le exercit, n acest caz, sub controlul statelor
membre5, i Consiliului.
Exercitarea competenelor executive presupune adoptarea de acte de punere
n aplicare, categorie de acte identificat formal prin art. 291 alin (6) TFUE.
A. Competena de drept comun a statelor membre
Rolul jucat de statele membre n punerea n aplicare a legislaiei europene nu
s-a bucurat de o caracterizare special n textele tratatelor comunitare, cu excepia
unor dispoziii punctuale, referitoare n special la transpunerea directivelor6 i a
deciziilor-cadru7 i a prevederii din articolul 10 TCE (fostul articolul 5 CEE),
potrivit creia: Statele membre iau toate msurile generale sau speciale necesare
pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor care decurg din prezentul tratat sau care
1

P. Pescatore, Lordre juridique des Communautes europennes. Etude des sources du droit
communautaire. Bruxelles: Bruylant, 2006, p. 199.
2
n considerarea acestei specificiti, doctrina a calificat sistemul juridic al Uniunii ca fiind
incomplet i imperfect. Se apreciaz c deii dispune de capaciti extinse, Uniunea rmne
dependent de statele sale membre sub dou aspecte: acestea sunt cele care completeaz normele
Uniunii i care pun la dispoziie aparatul lor administrativ i, n plus, sunt nc state care trebuie s
uzeze de puterea lor legitim pentru a asigura executarea normelor adoptate la nivelul Uniunii L. Azoulai, Pour un droit de lexecution de lUnion Europenne, in Lexecution du droit de
lUnion, entre mecanismes communautaires et droits nationaux, sous la direction de J. D. de la
Rochere, Edition Bruylant, 2009, pp. 2-3; J. D. de la Rochere, Rapport de synthese, in Droits
nationaux, droit communautaire: influences croisees. En hommage a Louis Dubuis, Paris: La
documentation Francaise, 2000, p. 198.
3
A se vedea infra, Capitolul V, Seciunea a 4-a, 2.
4
n virtutea crora competena lor de executare nu tebuie s se ndeprteze de la regulile comune.
5
Articolul 291 (3) TFUE.
6
Articolul 249 TCE
7
Articolul 34 TUE

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

159

rezult din actele instituiilor Comunitii. Statele membre faciliteaz comunitii


ndeplinirea misiunii sale. Ele se abin s ia msuri care ar putea pune n pericol
realizarea scopurilor prezentului tratat.
n absena unor reglementri precise i riguroase cu privire la competena
statelor membre n executarea dreptului comunitar, Curtea de Justiie a adus o
serie de precizri care converg spre ideea c statele membre sunt titulare ale unei
competene executive de drept comun, sau o competen de principiu1, aceast
competen neconstituind o simpl facultate, ci o veritabil obligaie2. Astfel,
Curtea a apreciat c n conformitate cu principiile generale care stau la baza
sistemului instituional al Comunitii i care reglementeaz relaiile dintre
Comunitate i statele membre, revine statelor membre, n virtutea articolului 5
CEE, de a asigura pe teritoriile lor executarea reglementrilor comunitare3. n
plus, n jurisprudena sa recent4, Curtea a statuat n sarcina autoritilor naionale
o obligaie de a interpreta propriile puteri ntr-un mod care s asigure cea mai
bun executare posibil a dreptului Uniunii.
Tratatul de la Lisabona, prelund dispoziiile corespunztoare din proiectul de
Tratat Constituional, aduce o serie de clarificri cu privire la aceast chestiune,
subliniind, pentru prima dat, faptul c competena statelor membre este o
competen de principiu, Uniunea neputnd interveni dect n cazul n care o
reglementare uniform se dovedete a fi necesar5. Astfel, dup ce articolul 4
TUE subliniaz principiul cooperrii loiale, care se impune statelor membre n
materie, articolul 291 TFUE statueaz: (1) Statele membre iau toate msurile de
drept intern necesare pentru a pune n aplicare actele obligatorii din punct de
vedere juridic ale Uniunii. (2) n cazul n care sunt necesare condiii unitare de
punere n aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii,
aceste acte confer Comisiei competene de executare sau, n cazuri speciale i
temeinic justificate, precum i n cazurile prevzute la articolele 24 i 26 din
Tratatul privind Uniunea European, Consiliului.
Cu alte cuvinte, competena statelor membre este regula, iar competena
instituiilor europene excepia de la aceasta.
Raiunile investirii statelor membre cu aceast competen de principiu n
punerea n aplicare a legislaiei europene deriv, pe de o parte, din absena unui
1

A se vedea n acest sens, de exemplu, Hotrrea din 23 noiembrie 1995, Nutral/Comisia (C


476/93, Rec., p. I 4125, punctul 14).
2
L. Guilloud, La loi dans lUnion Europenne. Contribution a la definition des actes legislatifs
dans un ordre juridique dintegration, LGDJ, Paris, 2010, p. 119.
3
Hotrrea CJCE din 21 septembrie 1983, n cauza Deutsche Milchkontor (cauzele conjuncte 205215/82), Rec. p. 2633, punctul 17. Argumente similare se regsesc i n alte hotrri ale Curii:
CJCE, 2 februarie 1989, Olanda/Comisia, Cauza 262/87, Rec. 225; TPI, 4 februarie 1998, Bernard
Laga, Cauza T-93/95, Rec. II 195, p. 33.
4
CJCE, 13 martie 2007, Unibet, Cauza C-432/05, Rec., p. 2271, punctul 44.
5
A. Berramdane, J. Rossetto, Droit de lUnion Europenne. Institutions et ordre juridique,
Ed. Montchrestien, Lextenso editions, 2010, p. 373.

160

Drept instituional al Uniunii Europene

aparat instituional propriu al Uniunii care s asigure pe deplin executarea juridic


i material a legislaiei sale i, pe de alt parte, din principiul proximitii, nscris
n articolul 1 TUE, potrivit cruia deciziile Uniunii trebuie s fie luate ct mai
aproape posibil de ceteni, dnd eficacitate, n acelai timp, principiilor
subsidiaritii i proporionalitii n favoarea statelor membre.
B. Competene de executare ale instituiilor Uniunii
Comisia este principalul organ executiv al Uniunii, competen care nu era
prevzut n sarcina acestei instituii prin tratatele institutive (ea fiind ncredinat
doar statelor membre reprezentate n Consiliu), dar care, pe msura aprofundrii
integrrii europene, s-a impus. Astfel, necesitatea armonizrii condiiilor de
executare a actelor comunitare la nivelul Uniunii pentru pstrarea coerenei
politicilor europene, ca i caracteristicile Consiliului, care, ca organ politic, era
implicat n negocieri diplomatice anevoioase, i deci nu era n msur s-i
consacre ntregul su timp discutrii unor aspecte de detaliu legate de aplicarea
politicilor europene, au fcut necesar transferarea ctre Comisia European a
acestor atribuii.
Transferul competenelor executive ctre Comisie a fost impus prin Actul
Unic European (Alineatul 3 al articolului 202 din Tratatul Instituind Comunitatea
Economic European), prevzndu-se c limitele exercitrii competenelor de
execuie trebuie s fie stabilite de ctre Consiliul Uniunii i supuse supravegherii
guvernelor statelor membre. Consiliul poate s-i rezerve pentru sine dreptul de a
exercita anumite competene de punere n aplicare.
Rolul Comisiei ca principal deintor al competenelor Uniunii de executare a
normelor europene este confirmat prin Tratatul de la Lisabona, art. 191 alin (2)
TFUE prevznd c, cazul n care sunt necesare condiii unitare de punere n
aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii, aceste acte
confer Comisiei competene de executare sau, n cazuri speciale i temeinic
justificate, Consiliului.
Aadar, competena instituiuilor Uniunii de a adopta astfel de acte este una
pur rezidual, doar riscul unor distorsiuni n faza de executare de ctre autoritile
naionale putnd justifica adoptarea unor msuri comune la nivelul Uniunii1. n
acest caz, statele membre, deintoarele principale ale funciei executive,
pstreaz dreptul de a controla exercitarea competenelor de executare de ctre
Comisia European.
n ceea ce privete competena executiv a Consiliului, prin derogare de la
competena normal a Comisiei, aceasta se menine n cazuri specifice i
temeinic justificate, acoperind, n practic, domenii sensibile care au fcut parte
din fotii piloni comunitari, cum este cazul cooperrii n materie penal sau al
1

C. Blumann, op. cit., p. 155.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

161

PESC. n aceste domenii competena executiv a Comisiei nu este recunoscut,


competena Consiliului venind s o completeze pe cea a statelor membre.
3. Execitarea competenelor
Dac delimitarea competenelor Uniunii este guvernat de principiul atribuirii
de competene, exercitarea acestora este reglementat de principiile subsidiaritii
i proporionalitii (Art. 5 alin. (1) TUE). Un rol important n reglementarea
modului de exercitare a competenelor la nivelul Uniunii l are i principiul
cooperrii loiale, consacrat n art. 4 alin (3) TUE ca principiu general de aciune
la nivelul Uniunii (principiu de definire a Uniunii nsi1). Dei nu este nscris
n tratat n categoria principiilor ce reglementeaz exercitarea competenelor (ntro prim form a lucrrilor Convenieie Europene locul su era stabilit alturi de
principiile subsidiaritii i proporionalitii), principiul cooperrii loiale joac un
rol regulator important din acest punct de vedere, viznd n primul rnd statele
membre2, n raporturile lor cu Uniunea i n raporturile reciproce dintre ele.
Primind i o dimensiune instituional prin tratatul de la Lisabona (art. 13 alin (2)
TUE), este cu att mai justificat tratarea sa ca principiu de reglementare a
competenelor.
Consacrarea acestor principii a fost determinat de necesitatea unei mai bune
definiri a raporturilor dintre nivelurile de autoritate european i naional pe msur
ce Uniunea a ajuns s acopere din ce n ce mai multe domenii care interferau cu
competenele statale. Pentru a preveni o intervenie exhaustiv a nivelului
european, statele au condiionat atribuirea de noi competene Uniunii de
instituirea unor mecanisme care s regleze ntinderea i intensitatea aciunii
acesteia.
3.1. Principiul subsidiaritii
A. Consacrare
De sorginte federal i cu rdcini filosofico - religioase vechi3,
subsidiaritatea a aprut ca un concept avnd rolul de a ameliora i echilibra
1

G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 91.


n considerarea rolului pe care acestea l au n aplicarea dreptului Uniunii i gestionarea
politicilor comune.
3
Cu privire la originea i evoluia principiului, a se vedea B. Predescu, I. Predescu, A. Roibu, Principiul
subsidiaritii, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2001; Ph. Brault,
G. Renaudineau, F. Sicard, Le Principe de subsidiarit, Paris, La Documentation franaise, 2005; Jean
Louis Clergerie, Le principe de subsidiarit, Editions Ellipses, coll. Le droit en questions , 1997.
2

162

Drept instituional al Uniunii Europene

relaiile dintre diferitele grupuri sociale. Se afirma regula potrivit creia


colectivitile mari nu ar trebui s intervin la nivelul colectivitilor mici dect n
probleme ce pot fi soluionate mai bine la nivelul colectivitii superioare.
Subsidiaritatea presupune, n esen, un mod de aciune public n care decizia
este luat de ctre autoritatea situat la nivelul cel mai de baz, capabil s rezolve
ea nsi problema. Nivelul superior de autoritate nu intervine dect dac
problema excede capacitile nivelului inferior. Cu alte cuvinte, obiectivul central
al subsidiaritii este identificarea nivelului de exercitare a competenelor cel mai
adecvat.
Dei a fcut de-a lungul timpului obiectul a numeroase dezbateri i
controverse (n principal datorit caracterului ambiguu al coninutului su)1,
considerndu-se c reprezint mai degrab un termen socio-politic, i nu un
principiu juridic sau constituional2, principiul subidiaritii s-a impus n spaiul
European att ca principiu de drept intern, reglementnd raporturile dintre stat i
colectivitile politico-teritoriale sau administrative locale, dar i ca principiu de
drept internaional, dobandit o sustinere teoretica i empiric tot mai solid n
ultimele decenii.
Principiul subsidiaritii a fost preluat, de o manier implicit, n tratatele de
instituire ale Comunitilor Europene (n special art. 308 TCEE i art 203 din
TCEEA)3. Dup o prim nscriere a acestuia n Actul Unic European, dar numai
n ceea ce privete aciunile n favoarea mediului, consacrarea sa expres ca
principiu general de exercitare a competenelor partajate de ctre Uniune i statele
membre a venit odat cu Tratatul de la Maastricht (art. 3-B)4, fiind apoi dezvoltat
prin Tratatul de la Amsterdam (art. 5 TCE), care conine i un Protocol cu privire
la aplicarea acestuia (alturi de principiul proporionalitii). Potrivit acestui
Protocol, principiul subsidiaritii d orientare n privina modului n care
competenele Comunitii trebuie exercitate la nivel comunitar, fiecare instituie
comunitar avnd obligaia s vegheze la respectarea sa. Tratatul Amsterdam, ca
1

Pentru o critic radical a principiului subsidiaritii, a se vedea G. Davies, Subsidiarity: The


Wrong Idea, in the Wrong Place, at the Wrong Time, n Common Market Law Review, 43,
2006, pp. 63-84. ntr-o alt optic, tocmai acest caracter care i permite s se adapteze diferitelor
circumstane confer valoare principiului - C. Millon-Delsol, Statul subsidiar, Ed. EFFES,
Cluj-Napoca, p. 272.
2
Subsidiaritatea este la originea numeroaselor polemici opunnd pe cei pentru care ea permite s
se ia deciziile cele mai apropiate de ceteni celor pentru care ea, dimpotriv, permite ntrirea i
mai mult a puterilor eurocrailor de la Bruxelles. Este adevrat c este vorba mai curnd de un
concept filosofic, iar nu juridic, care rmne n continuare dificil de apreciat att n ceea ce
privete coninutul, ct i consecinele sale - J.L.Clergerie, op. cit., p.5.
3
O. inca, Aplicarea principiului subsidiaritii n Comunitatea European, n Revista de drept
comunitar, nr. 2/2003, p. 34-41.
4
Principiul este nscris i n preambulul Tratatului de la Maastricht, care consfinea Hotrrea de
a continua procesul de creare a unei Uniuni fr sfrit i mult mai strnse ntre popoarele Europei,
n care deciziile s fie luate ct mai mult posibil de ctre ceteni, conform principiului
subsidiaritii

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

163

i cel ulterior, de la Nisa, au introdus o serie de precizrile suplimentare privind


aplicarea sa, stabilind drept criterii de apreciere a nivelului pertinent de decizie
eficacitatea i valoarea adugat a aciunii.
Tratatul de la Lisabona reia n art. 5 alin (3) dispoziiile anterioare referitoare
la principiul subsidiaritii modificnd ns cmpul de aplicare al acestuia prin
integrarea dimensiunii regionale i locale. n acelai timp, un nou Protocol privind
aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii (Protocolul (nr. 2), ce
abrog Protocolul din 1997), vine s ntreasc mecanismele de control1.
Articolul 5 alin. (3) TUE
n temeiul principiului subsidiaritii, n domeniile care nu sunt de competena sa exclusiv,
Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi
realizate n mod satisfctor de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional i
local, dar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii preconizate, pot fi realizate mai bine la
nivelul Uniunii.
Instituiile Uniunii aplic principiul subsidiaritii n conformitate cu Protocolul privind
aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. Parlamentele naionale asigur
respectarea principiului subsidiaritii, n conformitate cu procedura prevzut n respectivul
protocol.

B. Natura i coninutul principiului


Principiul subsidiaritii este un principiu de reglementare a exercitrii
competenelor i nu un principiu de atribuire de competene (repartiia
competenelor fiind stabilit n conformitate cu principiul atribuirii). n acelai
timp, principiul subsidiaritii se aplic numai domeniilor care fac obiect de
competen partajat ntre Uniune i statele membre i nu domeniilor de
competena exclusiv a Uniunii, unde aceasta este singura abilitat s acioneze.
El permite organizarea acestui partaj de competene n funcie de necesitile
obiectivelor stabilite2. Subsidiaritatea apare astfel ca un principiu ce vizeaz
eficacitatea aciunii, autoriznd Uniunea s exercite anumite activiti care in de
competena ordinar a statelor membre, necesare pentru atingerea obiectivelor
Uniunii stabilite prin tratate, fr a modifica prin aceasta repartizarea de
competene3.
1

S. Constantin, Reconsiderarea subsidiaritii i echilibrul puterilor n UE n lumina Tratatului


de la Lisabona i dincolo de acesta, RRDC, nr. 3/2010, p. 134-155.
2
Potrivit punctului 3 din Protocolul de la Amsterdam, Subsidiaritatea este un concept dinamic,
care ar trebui s se aplice n lumina obiectivelor enunate n tratat. Acest concept permite
extinderea aciunii [Uniunii], n limitele competenelor sale, n cazul n care mprejurrile cer acest
lucru i, invers, limitarea i ncetarea aciunii respective n cazul n care aceasta nu se mai
justific.
3
P. Craig, Subsidiarity, a Political and Legal Analysis, Journal of Common Market Studies, vol.
50, 2012, pp. 72-87; V. Duculescu, Principiul subsidiaritii principiu fundamental al Tratatului
Constituional European, n Revista de Drept Comercial, Serie nou, anul XIV, nr.1/2004, p.47;

164

Drept instituional al Uniunii Europene

Principiul subsidiaritii recunoate o prioritate de aciune statelor membre, el


impune prezumia unei mai bune plasri a statelor membre pentru a aciona,
prezumie care poate fi rsturnat dac se dovedete c obiectivele aciunii
preconizate nu pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre dar pot fi
realizate mai bine la nivelul Uniunii.
ntervenia Uniunii este, aadar subordonat ndeplinirii cumulative a dou
condiii:
- insuficiena aciunii naionale, capacitatea de aciune statal trebuind a fie
apreciat att la nivel central, ct i prin luarea n considerare a posibilitilor de
aciune la nivel regional sau local (n logica tratatului - preambulul i art. 1 TUE,
precum i preambulul Protocolului (nr. 2) asupra aplicrii principiilor
subsidiaritii i proporionalitii, deciziile ar trebui s fie luate ct mai aproape
de ceteni). Criteriul de localizare a puterii de decizie nu este deci nivelul cel mai
eficient, ci nivelul eficient situat ct mai jos1 ;
- valoarea adugat a aciunii Uniunii, care se apreciaz comparativ cu
aciunea naional. Eficiena suplimentar a aciunii Uniunii este evaluat n raport
de efectele i dimensiunea aciunii avute n vedere.
Interpretarea conjugat a celor dou condiii duce la o limitare a interveniilor
Uniunii cci, att n situaia n care aprecierea insuficienei aciunii naionale nu
este nsoit de dovada capacitii Uniunii de a aciona mai bine, ct i n situaia
n care aciunea european este mai performant fr ca aceea a statelor membre
s fie ea nsui insuficient, condiiile subsidiaritii nefiind ndeplinite dect
parial, Uniunea ar trebui s se abin s acioneze2.
C. Garantarea principiului
Pentru garantarea respectrii principiului subsidiartii sunt instituite o serie
de mecanisme care permit verificarea concordanei cu acestea a unui act normativ
n toate fazele procesului legislativ. n faza postlegislativ, Curtea de Justiie
poate fi sesizat cu verificarea legalitii legislaiei adoptate.
1) Obligaii specifice impuse instituiilor europene
Protocolul (nr. 2) asupra aplicrii principiilor subsidiaritii i proporionalitii prevede c fiecare instituie asigur n permanen respectarea
principiilor subsidiaritii i proporionalitii (art. 1). Aceast prevedere
general este nsoit de dispoziii particulare ce se impun instituiilor cu rol
decizional :
1

G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 92. Chiar dac subsidiaritatea este un principiu ce vizeaz
eficacitatea aciuni i nu legitimitatea democratic, se contureaz o nou valen a principiului
subsidiaritii, aceea de instrument n slujba democratizrii Uniunii Europene, prin apropierea
deciziei ct mai aproape de cetean
2
J. Roux, op. cit. p. 123.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

165

- nainte de a lua o iniiativ legislativ Comisia procedeaz la consultti


extinse, iar n caz de urgen, dac nu se realizeaz consultri, Comisia trebuie s
motiveze decizia;
- indiferent de proveniena iniiativei, se instituie obligaia unei motivri
speciale (dincolo de obligaia general de motivare a actelor prevzut de art. 296
TFUE) a oricrui proiect de act legislativ n raport cu principiile subsidiaritii i
proporionalitii, bazat pe indicatori calitativi i, ori de cte ori este posibil, pe
indicatori cantitativi. n acest sens propunerea ar trebui s cuprind o fi
detaliat cuprinznd elemente care s permit evaluarea impactului financiar al
proiectului n cauz i, n cazul unei directive, evaluarea implicaiilor acesteia
asupra reglementrilor care urmeaz s fie puse n aplicare de statele membre,
inclusiv asupra legislaiei regionale, dup caz.
- Comisia trebuie s redacteze anual un raport privind aplicarea principiilor
subsidiaritii i proporionalitii n cadrul procesului de legiferare la nivelul UE,
pe care l prezint Consiliului European, Parlamentului European, Consiliului i
parlamentelor naionale, precum i Comitetului Economic i Social i Comitetului
Regiunilor.
2) Rolul parlamentelor naionale
Art. 5 TUE prevede pentru prima dat ntr-un text de drept primar c
parlamentele naionale asigur respectarea principiului subsidiaritii. Detalierea
acestui rol al parlamentelor naionale este realizat prin Protocolul (nr. 1) privind
rolul parlamentelor naionale n UE i prin Protocolul (nr. 2) privind aplicarea
principiilor subsidiaritii i proporionalitii, anex la tratatul de la Lisabona.
Prin intermediul acestor dispoziii se instituie un control a priori al principiului
subsidiaritii, prin crearea unui mecanism de alert precoce n cadrul cruia
parlamentele naionale i pot exprima punctele de vedere cu privire la modul n
care proiectele de propuneri legislative respect principiului subsidiaritii.
Comisiei, i oricrui alt iniiator al unui proiect de act normativ, le revine
obligaia de a transmite n mod direct proiectele de acte legislative ctre
parlamentele naionale. Aceast comunicare se face simultan cu transmiterea lor
ctre Parlamentul European i Consiliu1. ntr-un termen de opt sptmni de la
aceast comunicare, parlamentele naionale pot adresa preedintelui Parlamentului
European, al Consiliului i, respectiv, al Comisiei, aviz motivat n care s se
expun motivele pentru care consider c proiectul n cauz nu este conform cu
principiul subsidiaritii. Autorii proiectului in seama de avizele motivate
adresate de parlamentele naionale sau de o camer a unuia dintre aceste
parlamente naionale 2 i, dac acestea sunt emise de cel puin o treime (sau de o
1

n acelai mod sunt transmise i documentele de consultare ale Comisiei (cri verzi, cri albe i
comunicri), programul legislativ anual, precum i orice alt instrument de programare legislativ
sau de strategie politic.
2
Fiecare parlament naional dispune de dou voturi, repartizate n funcie de sistemul parlamentar
naional. n cadrul unui sistem parlamentar naional bicameral, fiecare dintre cele dou camere
dispune de un vot.

166

Drept instituional al Uniunii Europene

ptrime n materie de cooperare poliieneasc i judiciar penal) din totalul


voturilor atribuite parlamentelor naionale, proiectul trebuie reexaminat. Dup
reexaminare, proiectul poate fi meninut, modificat sau retras, decizia respectiv
trebuind s fie motivat.
O inovaie a Tratatului de la Lisabona o reprezint prevederea potrivit creia
dac ntr-un domeniu innd de procedura legislativ ordinar Comisia decide,
dup reexaminare, meninerea propunerii care a fcut obiectul avizului motivat al
cel puin majoritii simple din voturile atribuite parlamentelor naionale, aceasta
va trebui s justifice, printr-un aviz motivat, motivele pentru care consider c
propunerea este conform cu principiul subsidiaritii, diferendul dintre aceasta i
parlamentele naionale fiind supus organului legislativ al Uniunii. n cazul n
care, cu o majoritate de 55% a membrilor Consiliului sau cu o majoritate a
voturilor exprimate n Parlamentul European, organul legislativ consider c
propunerea legislativ nu este compatibil cu principiul subsidiaritii, aceasta nu
va mai fi examinat.
3) Controlul jurisdicional
Dei au existat dezbateri i controverse privind msura n care respectarea
principiului subsidiaritii poate fi supus controlului Curii de Justiie,
apreciindu-se c aceasta nu ar dispune de instrumente juridice adecvate pentru a
efectua acest control, avnd n vedere caracterul predominant politic al
principiului i marja larg de apreciere a oportunitii aciunii Uniunii, Curtea s-a
declarat competent s verifice respectarea sa1.
Controlul jurisdicional al principiului subsidiaritii se face n cadrul
competenelor i procedurilor obinuite, neavnd prevzut o cale de drept
special.
n conformitate cu articolul 263 TFUE, Curtea de Justiie a Uniunii Europene
are competena de a controla legalitatea actelor legislative, n ceea ce privete
conformitatea cu principiul subsidiaritii. Protocolul (nr. 2) ataat Tratatului de la
Lisabona permite unui stat membru s introduc, n numele parlamentului su
naional sau al unei camere a acestuia un recurs n anulare pentru nclcarea de
ctre un act legislativ a principiului subsidiaritii. n acelai timp, este extins
sfera subiectelor care pot investi Curtea, prin acordarea acestui drept i
Comitetului Regiunilor, n cazul actelor legislative n vederea adoptrii crora
Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene prevede consultarea acestuia.
Astfel, Comitetul are dreptul de a introduce aciuni n justiie naintea Curii de
Justiie a Uniunii Europene, n dou situaii distincte: atunci cnd nu a fost
consultat corespunztor de ctre instituiile comunitare i, n al doilea rnd, pentru
a solicita anularea actelor legislative comunitare pe care le consider nclcri ale
principiului subsidiaritii (articolul 263 TFUE).
1

Cauza C-84/94, Regatul Unit / Consiliul, hotrrea din 12 noiembrie 1996, Rec., p. I-5755.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

167

3.2. Principiul proporionalitii


Complement al principiului subsidiaritii, principiul proporionalitii are
rolul de a stabili, odat admis competena Uniunii, pn unde se poate merge n
exercitarea acesteia (care ar trebui s fie ntinderea interveniei Uniunii) i care
sunt mijloacele potrivite n raport de obiectivele urmrite. Aadar, el intervine
ntr-o a doua faz, dup ce decizia de a aciona a fost luat.
Prezent n majoritatea sistemelor juridice sub forma regulii potrivit creia
mijloacele folosite de autoriti trebuie s fie proporionale cu scopul lor (relaia
cauzal ntre scop i mijloace), principiul proporionalitii era inclus implicit n
dispoziiile tratatelor constitutive sub forma deselor referiri la caracterul necesar
al unei msuri1. Dezvoltarea principiului s-a fcut ns pe cale jurisprudenial,
prin recunoaterea statutului acestuia de principiu general al dreptului Uniunii2,
calitate care i permite s reglementeze att competenele Uniunii, ct i pe cele
ale statelor membre atunci cnd pun n aplicare dreptul Uniunii3.
Potrivit jurisprudenei Curii, msurile adoptate de instituiile comunitare
trebuie s fie proporionale sau necesare pentru realizarea obiectivelor vizate
prin competena acordat instituiei. Prin consacrarea i aplicarea acestui principiu
se urmrete evitarea unor excese ale interveniei instituiilor Uniunii (ale
birocraiei europene), dincolo de ceea ce este necesar, dincolo de obiectivele i
competenele ce le sunt conferite.
Prin Tratatul de la Maastricht principiul subsidiaritii este consacrat formal n
art. 5 din TCE, care prevedea c aciunea Comunitii nu trebuie s depeasc
ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor din tratat.
Odat cu tratatul de la Lisabona, principul subsidiaritii beneficiaz de o
definiie mai precis. Potrivit art. 5 alin (4) TUE, n temeiul principiului
proporionalitii, aciunea Uniunii, n coninut i form, nu depete ceea ce este
necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor. Pentru prima data este introdus
i condiia legat de forma aciunii, alturi de cea referitoare la coninutul
acesteia. Articolul 296 alin (1) explic semnificaia acestui criteriu de apreciere:
n cazul n care tratatele nu prevd tipul actului care trebuie adoptat, instituiile l
aleg de la caz la caz, cu respectarea procedurilor aplicabile i a principiului
proporionalitii. Aceasta se traduce, n practic, prin preferina pentru directiv
(mai ales directiva-cadru), ca instrument mai flexibil, ce las o mai larg apreciere
statelor membre n raport cu regulamentul, ce se aplic cu caracter general,
nedifereniat4, i prin recurgerea (sub condiia de a nu fi afectat eficacitatea
1

Dispoziiile art. 40 i art. 45 CEE


CJCE, 29 noiembrie 1956, Fedechar, cauza 8/55; CJCE, 20 februarie 1979, SA Buitoni/FORMA,
cauza 122/78, Rec. 677.
3
Aceast valen a principiului a fost recunoscut i n jurisprudena mai recent - CJCE, 5 iunie
2008, Industria Lavorazione Carni Ovine, cauza C- 534/06, Rec. I-4129.
4
A se vedea infra, p.
2

168

Drept instituional al Uniunii Europene

aciunii Uniunii) la instrumente fr for juridic obligatorie (instrumentele de


soft law).
Principiul proporionalitii, astfel cum este formulat, nu vizeaz dect
competenele Uniunii, tratatul meninnd n afara sferei de aplicare a principiului
competenele statelor membre. Proporionalitatea trebuie ns avut n vedere,
spre deosebire de subsidiaritate, att n ceea ce privete competenele exclusive
ale UE, ct i n ceea ce privete competenele concurente (inclusiv n domeniul
PESC). n acelai timp, intr n sfera de aplicare a principiului att actele
legislative ct i actele organelor executive.
Cuprinse n dispozitivul aceluiai protocol, condiiile de aplicare ale
principiului proporionalitii ar trebui s fie aceleai cu cele prevzute n cazul
subsidiaritii. Cu toate acestea, trimiterile la acest principiu sunt mai puin
numeroase, el nefiind direct invocat nici n cazul procedurii de alert timpurie,
avizul motivat al statelor membre urmnd s expun motivele pentru care
consider c proiectul n cauz nu este conform cu principiul subsidiaritii.
Garantarea aplicrii principiului proporionalitii are loc, n principal, prin
intermediul controlului jurisdicional a posteriori, jurisprudena Curii fiind
extrem de bogat din acest punct de vedere1. Pentru a nu impieta asupra puterii de
apreciere ce revine instituiilor decizionale, Curtea a manifestat ns pruden,
limitndu-se la un control minimal al erorii manifeste atunci cnd autorul actului
dispune de o putere discreionar.
Din jurisprudena Curii2 se disting trei criterii ce sunt luate n calcul i n
raport de care se apreciaz caracterul proporional al unei msuri:
- caracterul necesar al msurii n raport de obiectivele avute n vedere;
- caracterul adecvat, judectorul verificnd dac autorul actului a reinut
msura pertinent cea mai puin constrngtoare pentru justiiabili;
- caracterul nedisproporionat al msurii, n sensul c aceasta s nu excead
scopului urmrit, inconvenientele cauzate s nu fie disproporionate n raport cu
scopurile vizate.
3.3. Principiul cooperrii loiale
A. Consacrarea principiului
Modul n care sunt repartizate competenele la nivelul Uniunii, faptul c
edictarea normelor comune este apanajul instituiilor Uniunii Europene, n timp ce
sarcina punerii sale n aplicare este ncredinat de regul autoritilor naionale, a
1

Pentru o prezentare a evoluiei acestei jurisprudene, a se vedea G. Issac, M. Blanquet, op. cit.,
pp. 99-101.
2
CJCE, 5 mai 1998, The Queen, cauza C-157/96, Rec. I-2211.

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

169

fcut necesar identificarea unei reguli generale de comportament n relaiile


dintre Uniune i statele membre1.
Transpunnd, dup unii autori, o regul fundamental a dreptului internaional
pacta sunt servanda, n virtutea creia statele membre ale Uniunii Europene nu
pot invoca propriul drept intern pentru a se sustrage unei obligaii internaionale
(i, deci, comunitare), n timp ce alii identific drept surs de inspiraie principiul
fidelitii federale ce funcioneaz n statele de tip federal, Curtea de Justiie a
nscris aceast regul general sub forma obligaiei de loialitate comunitar2.
Jurisprudena Curii s-a sprijinit pe dispoziiile fostului articol 10 TCE, potrivit
cruia: Statele membre iau toate msurile generale sau speciale necesare pentru
a asigura ndeplinirea obligaiilor care decurg din prezentul tratat sau care
rezult din actele instituiilor Comunitii. Statele membre faciliteaz comunitii
ndeplinirea misiunii sale. Ele se abin s ia msuri care ar putea pune n pericol
realizarea scopurilor prezentului tratat. Dup Tratatul de la Maastricht, aceast
dispoziie a fost dublat de prevederea paragrafului 2 al articolului 11 din Tratatul
Uniunii Europene relativ la politica extern i de securitate comun, care dispune,
de asemenea, c statele membre trebuie s sprijine activ i fr rezerve politica
Uniunii i s se abin de la orice aciune contrar intereselor Uniunii sau
susceptibil de a-i periclita eficacitatea.
Aceste dispoziii au fost interpretate de o manier extensiv de Curtea de
Justiie, care a stabilit aplicabilitatea clauzei de loialitate i n raporturile dintre
instituiile europene3. Tratatul de la Maastricht a confirmat aceast interpretare,
nscriind n art. 9 TUE principiul cooperrii loiale dintre instituii.
Prin art. 4 alin (3) TUE, modificat prin Tratatul de la Lisabona clauza de
loialitate comunitar devine principiul cooperrii loiale: n temeiul principiului
cooperrii loiale, Uniunea i statele membre se respect i se ajut reciproc n
ndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele membre adopt orice
msur general sau special pentru asigurarea ndeplinirii obligaiilor care decurg
din tratate sau care rezult din actele instituiilor Uniunii. Statele membre
faciliteaz ndeplinirea de ctre Uniune a misiunii sale i se abin de la orice
msur care ar putea pune n pericol realizarea obiectivelor Uniunii.
Alineatul (2 ) al art. 13 TUE nscrie i dimensiunea instituional a cooperrii
loiale, preciznd: Fiecare instituie acioneaz n limitele atribuiilor care i sunt
conferite prin tratate, n conformitate cu procedurile, condiiile i scopurile
prevzute de acestea. Instituiile coopereaz unele cu altele n mod loial.
1

O. inca, Jurisprudena Curtii de Justiie a Comunitilor Europene referitoare la principiul


cooperrii loiale ntre statele membre i instituiile comunitare, Revista romn de drept
comunitar nr. 3/2007.
2
CJCE, 15 ianuarie 1986, Comisia/Belgia, cauza 52/84, Rec., p. 89.
3
CJCE, 10 februarie 1983, Luxemburg/Parlamentul European, cauza 230/81.

170

Drept instituional al Uniunii Europene

Din punctul de vedere al rolului su ca principiu de reglementare a exercitrii


competenelor, principiul cooperrii loiale nu impieteaz asupra modului n care
sunt distribuite competenele, ns oblig statele membre i instituiile comunitare
fie s utilizeze, n interes comun, una dintre competenele care le-a fost acordat,
fie s nu o utilizeze, n msura n care prin aceasta ar fi pus n pericol interesul
comun1.
B. Loialitatea n raporturile dintre statele membre i Uniune
n raporturile dintre Uniune i statele membre principiul loialitii impune n
primul rnd o obligaie pozitiv de cooperare n ndeplinirea sarcinilor cu care au
fost investite. Aceasta const, n principal, n rolul specific ce revine autoritilor
naionale n asigurarea efectivitii dreptului european.
n exercitarea competenelor lor de executare, statelor membre le revine
obligaia de a lua orice msur general sau particular necesar pentru a asigura
executarea obligaiilor decurgnd din tratate sau rezultnd din actele instituiilor
Uniunii2. Cooperarea statelor membre la aplicarea dreptului Uniunii poate lua
forma executrii deciziilor europene de ctre aparatul administrativ naional, a
asigurrii respectrii normelor Uniunii, chiar i prin constrngere, prin intermediul
sistemului judiciar, sau chiar a unor intervenii la nivel legislativ pentru
completarea dispoziiilor acestora (pentru a asigura efectul util al ansamblului
dispoziiilor unui regulament3).
O obligaie general referitoare la aplicarea dreptului Uniunii Europene de
ctre statele membre decurge direct i obiectiv, cu alte cuvinte chiar
independent de contextul invocrii unor drepturi comunitare de ctre particulari,
din principiul supremaiei dreptului comunitar i din obligaia de a asigura deplina
aplicare a acestuia4. Curtea a statuat c revine att organelor administrative
naionale, ct i tuturor instanelor s asigure respectarea normelor comunitare n
domeniilor lor de competen i, dac este necesar, s refuze aplicarea unei norme
naionale care se opune eficacitii depline a dreptului comunitar5.
1

G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 103.


CJCE, 8, martie 1979, Salumificio di Cornuda, cauza 130/78.
3
CJCE, 17 decembrie 1970, Cauza Scheer, aff. 30/70, Rec. p. 1197
4
Concluziile Avocatului General Jn Mazk prezentate la 24 martie 2009 n Cauza C 2/08
Amministrazione dellEconomia e delle Finanze i Agenzia delle Entrate mpotriva Fallimento
Olimpiclub Srl.
5
Reprezentative n acest sens sunt Hotrrea din 9 martie 1978, Simmenthal (106/77, Rec., p. 629,
punctele 21-24), Hotrrea din 19 iunie 1990, Factortame i alii (C 213/89, Rec., p. I 2433,
punctele 19-21), Hotrrea Larsy, Larsy (C 118/00, Rec., p. I 5063, punctele 51 i 52), Khne &
Heitz, (C-453/00, Rec., p. I-837, punctul 20) i Lucchini, (C-119/05, Rec., p. I-6199, punctul 61).
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

171

n anumite situaii, obligaia de cooperare impune statelor membre, n calitate


de gestionare ale interesului comun, chiar s acioneze n locul instituiilor dac
prin neexercitarea de ctre acestea a competenei (exclusive) cu care au fost
atribuite este pus n pericol interesul comun, general1.
Cea de-a doua obligaie ce decurge din principiul loialitii const n obligaia
general de asisten reciproc, de colaborare n exercitarea competenelor, ce
mbrac cel mai adesea forma schimbului de informaii i a consultrilor. Astfel,
statele membre sunt inute s rspund n termene rezonabile la cererile de
informaii formulate de Comisie ca urmare a unei plngeri privind o violare a
dreptului Uniunii, permind astfel Comisiei s-i exercite misiunea de a veghea la
aplicarea tratatului i a dispoziiilor luate de ctre instituii n aplicarea acestuia2.
La rndul lor, instituiile Uniunii sunt obligate s sprijine autoritile statelor
membre n realizarea sarcinilor care le revin potrivit dreptului Uniunii3.
n al treilea rnd, cooperarea dintre Uniune i statele membre const ntr-o
obligaie de abinere de la orice masur care ar primejdui realizarea obiectivelor
Uniunii (echivalent principiului general al bunei credine). Jurisprudena
stabilete n acest sens obligaii specifice n sarcina statelor:
- n numele securitii juridice, statele membre nu trebuie s adopte sau s
menin n vigoare norme de drept intern susceptibile de a elimina efectul util al
dreptului Uniunii4;
- fiind singurul responsabil de transpunerea directivelor n termenul stabilit,
statul trebuie s se abin n perioada cuprins ntre adoptarea directivei i
transpunerea acesteia s adopte msuri care ar putea compromite rezultatele
urmrite prin directiv5;
- s nu mpiedice inutil funcionarea intern a instituiilor europene6 (de pild,
prin taxarea rambursrilor cheltuielilor de transport efectuate de eurodeputai
pentru a se deplasa la Bruxelles i Strasbourg).
Instituiile Uniunii au, la rndul lor, o obligaie general de a se abine de la
exercitarea propriilor competene de o manier care s afecteze competenele
corespunztoare ale statelor membre.
Sintetiznd jurisprudena Curii de la Luxemburg, se pot formula o serie de
concluzii cu privire la sfera de aplicare a principiului: obligaia de cooperare loial
se impune n orice circumstane (inclusiv n ceea ce privete competenele
1

CJCE, 5 mai 1981, Comisia/Marea Britanie, cauza 804/79, Rec. 1045


CJCE, 25 mai 1982, Comisia/Olanda, cauza 96/81, rec. p. 1791; CJCE, 24 iunie 1992,
Comisia/Grecia, cauza C. /137/91, Rec., p. I-4023.
3
CJCE, 28 februarie, 1991, Delimitis, cauza C-234/89, Rec. I-935.
4
CJCE, 16 noiembrie 1977, Cauza Inno/ATAB, cauza 13/77, P. 2115; CJCE, 3 martie 2009,
cauzele C-205/06 Commisia/ Austria i C-249/06 Comisia / Suedia.
5
CJCE, 17 decembrie 1970, Cauza Scheer, aff. 30/70, Rec. p. 1197; CJCE, 6 mai 1982, Cauza
Fromme/BALM, aff. 54/81, rec. p. 1449.
6
CJCE, 15 septembrie 1981, Lord Bruce, cauza 208/80, Rec. 2205.
2

172

Drept instituional al Uniunii Europene

exclusive ale Uniunii sau cele rezervate statelor), se impune tuturor autoritilor
naionale i vizeaz toate domeniile integrrii (inclusiv cele cu un pronunat
caracter interguvernamental).
C. Loialitatea n raporturile reciproce dintre statele membre
Eficacitatea aciunii Uniunii i realizarea obiectivelor acesteia sunt
condiionate de existena unor bune relaii ntre statele membre. Consacrarea unei
dimensiuni orizontale a principiului loialitii reiese din dispoziiile art. 24 alin (3)
TUE: Statele membre sprijin activ i fr rezerve politica extern i de
securitate a Uniunii, n spiritul loialitii i solidaritii reciproce i respect
aciunea Uniunii n acest domeniu. Statele membre conlucreaz pentru
consolidarea i dezvoltarea solidaritii politice reciproce. Acestea se abin de la
orice aciune contrar intereselor Uniunii sau care poate duna eficienei sale ca
for de coeziune n relaiile internaionale. Consiliul i naltul Reprezentant
asigur respectarea acestor principii.
Jurisprudena a conscrat ns i alte dimensiuni ale cooperrii loiale dintre
statele membre: datoria unui stat membru de a asista orice alt stat membru cruia
i imcumb o obligaie n virtutea dreptului comunitar1, sau datoria autoritilor
unui stat membru de a coopera cu instanele unui alt stat membru n aplicarea i
respectarea dreptului comunitar2.
D. Loialitatea ntre instituiile europene
n conformitate cu articolul 13 alin (2) TUE, Fiecare instituie acioneaz n
limitele atribuiilor care i sunt conferite prin tratate, n conformitate cu
procedurile, condiiile i scopurile prevzute de acestea. Instituiile coopereaz
unele cu altele n mod loial.
Modalitile n care se realizeaz aceast colaborare interinstituional se
regsesc n art. 295 TFUE - Parlamentul European, Consiliul i Comisia se
consult reciproc i organizeaz, de comun acord, condiiile cooperrii lor. n
acest scop, acestea pot, cu respectarea tratatelor, s ncheie acorduri
interinstituionale care pot avea un caracter obligatoriu.
Tratatul de la Lisabona aduce astfel clarificarea pe care tratatele anterioare nu
o realizau3, dar care nu a mpiedicat ca principiul cooperrii loiale
interinstituionale s se impun, ncheierea de acorduri interinstituionale
1

CJCE, 27 septembrie 1988, Matteucci, cauza 235/87, Rec. 5589.


CJCE, 11 iunie 1991, Athanasopoulos, cauza C-25/89, Rec. I-2797.
3
Declaraia nr. 2, ataat Tratatului de la Nisa, amintea ns c obligaia de cooperare loial
rezultnd din art. 10 TCE privete i relaiile dintre instituii i poate conduce la ncheierea ntre
Parlament, Consiliu i Comisie, de acorduri interinstituionale
2

Natura Uniunii Europene i elementele sale constitutive

173

devenind o practic curent n raporturile dintre instituii. Cooperarea loial dintre


instituii a fost impus i la nivel jurisprudenial. Fcnd apel la necesitatea unui
dialog interinstituional, Curtea a precizat c n cadrul acestuia prevaleaz
aceeai obligaie de cooperare loial ce guverneaz relaia dintre statele membre i
instituiile comunitare.1
Sfera de aplicare a principiului cooperrii loiale include, n principal,
competenele normative, n exercitarea crora sunt implicate mai multe instituii
(Consiliul, Parlamentul European i Comisia). n virtutea acestui principiu,
instituiile sunt obligate s-i respecte reciproc competenele i s stabileasc
proceduri menite s asigure buna desfurare a procesului decizional.
Cooperarea interinstituional se organizeaz, cel mai adesea, prin schimburi
de scrisori ntre Consiliu i Comisie, acorduri interinstituionale sau declaraii
comune celor trei instituii.

CJCE, 27 septembrie 1988, Parlamentul European/Consiliul, cauza 302/87, Rec. 519.

174

Drept instituional al Uniunii Europene

Capitolul III
INSTITUIILE
UNIUNII EUROPENE

Rezumat
Pentru realizarea misiunilor sale, Uniunea European dispune de un sistem instituional
complex i original, la nivelul cruia sunt reprezentate diversele categorii de interese
existente.
n schema instituional complex a Ununii Europene se remarc, pe de o parte, existena
unor instituii politice, care reprezint aparatul decizional al Uniunii (Parlamentul,
Consiliul, cruia i se adaug Consiliul European, i Comisia), i a unor instituii cu rol de
control (Curtea de Justiie i Curtea de Conturi). Pe de alt parte, dac marile prioriti ale
Uniunii sunt stabilite de Consiliul European, n cadrul aparatului decizional propriu-zis
exist un executiv bicefal, format din Consiliu i Comisie, n timp ce funcia legislativ este
exercitat prin colaborarea a trei instituii - Comisia (cu rol de iniitiv), Consiliul i
Parlamentul European (n calitate de co-legislatori).
Adoptarea deciziilor se realizeaz dup proceduri diferite, care variaz de la un domeniu la
altul, n funcie de interesele implicate

Instituiile Uniunii Europene

Seciunea 1

175

STRUCTURA INSTITUIONAL
A UNIUNII EUROPENE

Comunitile Europene au fost dotate, nc de la constituirea lor, cu un sistem


instituional mult mai complex i mai evoluat dect al altor organizaii
internaionale, sistem care, n acelai timp, nu poate fi explicat prin trimitere la
regulile tradiionale de organizare a puterilor publice ntr-un stat. Acest sistem
instituional, format din patru instituii fundamentale: Consiliul, Comisia,
Parlamentul i Curtea de Justiie, dei a suferit de-a lungul timpului o serie de
modificri, a rmas, n linii generale, acelai cu cel de la constituirea
Comunitilor i dup nfiinarea Uniunii Europene, care le-a nglobat. Tratatul de
la Maastricht a adugat o a cincea instituie - Curtea de Conturi.
Astfel, prin Tratatul de la Maastricht (art. 5 TUE, art. 7 TCE), Uniunea
european era dotat cu cinci instituii fundamentale:
- Comisia European organul executiv al Uniunii;
- Consiliul UE organ legislativ dar i titular al puterii executive, care
acioneaz pe baza propunerilor Comisiei;
- Parlamentul European iniial cu rol consultativ, ns investit treptat cu un
rol decizional important, implicat n adoptarea deciziilor, alturi de Consiliul UE;
- Curtea European de Justiie organ jurisdicional investit cu atribuii de
interpretare a actelor comunitare i a tratatelor institutive, n caz de conflict
juridic;
- Curtea de Conturi instituie cu rol de control financiar.
Aceste instituii, al cror rol este acela de a asigura realizarea sarcinilor
ncredinate Comunitii, reprezentau cadrul instituional unic al Comunitii i
al Uniunii (art. 3 TUE). Aceast structur instituional este completat cu dou
organe cu rol consultativ (Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor),
cu dou organisme financiare specializate, dotate cu personalitate juridic (Banca
Central European i Banca European de Investiii), crora li se adaug
Mediatorul European, creat ca o prelungire a Parlamentului European1.
Cadrul instituional al UE are la baz triunghiul instituional format din
Consiliul UE, Parlamentul European i Comisia European, care sunt actorii
procesului decizional, Consiliul European, cu rol de definire a orientrilor politice
generale, i Curtea de Justiie care asigur conformitatea aciunilor Uniunii cu
dispoziiile tratatelor.
Odat cu extinderea competenelor Uniunii, instituiile s-au dezvoltat i au
devenit mai numeroase. Prin dispoziii ale tratatelor sau prin decizii ale Comisiei
1

J. Roux, op. cit., p. 133.

176

Drept instituional al Uniunii Europene

Europene ori Consiliului UE au fost nfiinate o serie de agenii, fundaii i centre,


cu rol complementar n aciunea Uniunii i care funcioneaz ca organe autonome.
Tratatul de la Lisabona promoveaz la rangul de instituii ale Uniunii
Europene Consiliul European i Banca Central European, structurnd un cadru
instituional format din apte instituii: Parlamentul European, Consiliul
European, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiie a Uniunii Europene, Banca
Central European i Curtea de Conturi.
Caracteristicile eseniale ale acestor instituii (cu excepia Bncii Centrale
Europene i Curii de Conturi1) sunt prezentate n art. 14-19 TUE, acestea find
completate cu reguli detaliate cuprinse n Partea a 6-a, Titlul I Dispoziii
instituionale din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene.
Statutul de organe (consultative), avnd rol complementar, este rezervat
Comitetului Economic i Social i Comitetului Regiunilor, iar cel de organism
(cu rol subsidiar) Bncii Europene de Investiii (BEI) dar, n sens larg, termenul
include i celelalte structuri cu caracter administrativ (comitete, agenii, oficii
specializate) create prin acte de drept derivat.
Articolul 13 TUE
(1) Uniunea dispune de un cadru instituional care vizeaz promovarea valorilor sale,
urmrirea obiectivelor sale, susinerea intereselor sale, ale cetenilor si i ale statelor membre,
precum i asigurarea coerenei, a eficacitii i a continuitii politicilor i a aciunilor sale.
Instituiile Uniunii sunt:
Parlamentul European;
Consiliul European;
Consiliul;
Comisia European (denumit n continuare Comisia);
Curtea de Justiie a Uniunii Europene;
Banca Central European;
Curtea de Conturi.
(2) Fiecare instituie acioneaz n limitele atribuiilor care i sunt conferite prin tratate, n
conformitate cu procedurile, condiiile i scopurile prevzute de acestea. Instituiile coopereaz
unele cu altele n mod loial. (3) Dispoziiile referitoare la Banca Central European i la Curtea
de Conturi, precum i dispoziiile detaliate referitoare la celelalte instituii figureaz n Tratatul
privind funcionarea Uniunii Europene.
(4) Parlamentul European, Consiliul i Comisia sunt asistate de un Comitet Economic i Social
i de un Comitet al Regiunilor, care exercit funcii consultative.

n schema instituional complex a Ununii Europene se remarc, pe de o


parte, existena unor instituii politice, care reprezint aparatul decizional al
Uniunii (Parlamentul, Consiliul, cruia i se adaug Consiliul European, i
Comisia), i a unor instituii cu rol de control (Curtea de Justiie i Curtea de
1

Dispoziiile privind aceste instituii sunt cuprinse doar n TFUE (Seciunea 6, respectiv Seciunea
7 din Titlul I al Prii a 6-a), n considerarea caracterului mai tehnic al acestora. Pentru Banca
Central European, aceste dispoziii sunt completate cu cele cuprinse n Protocolul (nr. 4) privind
Statutul Sistemului European al Bncilor Centrale i al Bncii Centrale Europene.

Instituiile Uniunii Europene

177

Conturi). Pe de alt parte, dac marile prioriti ale Uniunii sunt stabilite de
Consiliul European, n cadrul aparatului decizional propriu-zis exist un executiv
bicefal, format din Consiliu i Comisie, n timp ce funcia legislativ este
exercitat prin colaborarea a trei instituii - Comisia (cu rol de iniitiv), Consiliul
i Parlamentul European (n calitate de co-legislatori).

PRINCIPII CARE GUVERNEAZ


Seciunea a 2-a ORGANIZAREA I
FUNCIONAREA SISTEMULUI
INSTITUIONAL
Pornind de la dispoziiile tratatelor i de la jurisprudena Curii de Justiie,
poate fi identificat un set de principii care reglementeaz competenele i
mecanismele de funcionare a instituiilor Uniunii Europene1: principiul
reprezentrii intereselor, principiul echilibrului instituional, principiul autonomiei
instituiilor i principiul colaborrii loiale dintre instituii.
a) Principiul reprezentrii intereselor.
Nefiind un stat, principiul clasic al separaiei puterilor nu a putut fi transpus la
nivelul Uniunii Europene, sistemul de organizare a celor trei Comuniti Europene
fiind bazat pe principiul reprezentrii intereselor, n sensul c fiecare instituie
comunitar este purttoarea unui interes specific n limitele cruia acioneaz n
cadrul procesului decizional. Sistemul instituional comunitar a fost astfel gndit
sub forma unei diversiti de organe, corespunztor multitudinii de interese
reprezentate: pe de o parte, interesele statelor membre, reprezentate de Consiliu,
prin intermediul cruia acestea intervin n funcionare Uniunii Europene; pe de
alt parte, interesele popoarelor statelor membre, reprezentate de Parlamentul
European i, nu n ultimul rnd, interesul general, al Uniunii, reprezentat de
Comisie. n acelai timp, Curtea de Justiie fiind nsrcinat cu asigurarea
respectrii dreptului (a statului de drept), poate fi apreciat ca reprezentnd
interesul general.
Sistemul instituional a fost gndit ns dintr-o perspectiv evolutiv, aceast
schem putnd fi completat prin asocierea altor organe de reprezentare a unor
interese specifice. Consiliul European a venit astfel s se alture Consiliului n
reprezentarea intereselor statelor membre (dei prin funcia sa, de a da Uniunii
1

A se vedea n acest sens i I. Jinga, op. cit., p. 86; R. Munteanu, op. cit., p.191-196; D. Mazilu,
Integrarea European, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 63-67.

178

Drept instituional al Uniunii Europene

impulsurile necesare dezvoltrii sale el ar reprezenta i interesele Uniunii, n


realitate interesele statelor sunt predominante). Odat cu asocierea la procesul
decizional a unor organe consultative, i alte interese au nceput s fie luate n
considerare - interesele societii civile (ale mediilor socio-economice),
reprezentate n Comitetul Economic i Social i ale structurilor subnaionale
(colectivitilor regionale i locale) reprezentate n Comitetul Regiunilor.
Procesul decizional este astfel condiionat de o serie de interese, ceea ce face
ca n fiecare domeniu n care intervine reglementarea Uniunii Europene s existe
o procedur proprie de decizie, n funcie de interesele implicate.
Fiecreia dintre instituiile Uniunii i revine n exclusivitate sau numai n parte
una dintre funciile procesului decizional: iniiativ, decizie, consultare sau
control.
b) Principiul echilibrului instituional.
Acest principiu, formulat, n absena unor dispoziii n tratatele de baz1, pe
cale jurisprudenial2, este strns legat de principiul reprezentrii intereselor i
presupune exercitarea de ctre fiecare instituie a competenelor proprii cu
respectarea competenelor celorlalte instituii. Scopul su nu este acela de a
garanta o repartizare strict a competenelor ntre instituii, ci de a proteja un
echilibru ntre logica supranaional i cea interguvernamental. n esen,
sistemul instituional al Uniunii Europene este fondat pe o separaie organic i
pe o colaborare funcional de puteri3.
Pentru asigurarea acestui echilibru este necesar pstrarea i consolidarea
concepiei din tratatele institutive cu privire la locul i rolul fiecrei instituii,
aceasta fiind garania funcionrii eficiente a fiecrei instituii i a ntregii Uniuni
n ansamblu.
Principiul interzice orice transfer sau delegare de atribuii de la o instituie la
un organism extern sau ctre o alt instituie a Uniunii, pentru a nu se modifica
echilibrul interinstituional.
Semnificaia iniial a principiului, de limitare a puterii pentru prezervarea
unor drepturi, a suferit o serie de transformri n jurisprudena ulterioar a Curii
care, interpretndu-l n strns legtur cu principiul reprezentrii intereselor, a
apreciat c el funcioneaz i ca un principiu afirmativ, n favoarea instituiei care
reprezint un interes specific (n cazul Parlamentului European, acela al unei
participri a popoarelor la exercitarea puterii prin intermediul unei adunri
reprezentative)4.
1

Odat cu Tratatul de la Lisabona, el decurge, logic, din afirmaia potrivit creia fiecare instituie
acioneaz n limitele atribuiilor care i sunt conferite prin tratate (art. 13 alin (2) TUE).
2
CJCE, 13 iunie 1958, Meroni/nalta Autoritate, cauza 9/56, Rec. 11.
3
D. Simon, Le systeme juridique communautaire, PUF, Paris, 2001, p. 183; 258.
4
CJCE, 29 octombrie 1980, Roquette, cauza 138/79, Rec. 3333.

Instituiile Uniunii Europene

179

c) Principiul autonomiei instituiilor.


n cadrul atribuiilor ce le-au fost conferite, instituiile Uniunii Europene au
posibilitatea de a se organiza intern n mod liber. Prin consacrarea acestui
principiu este protejat aceast libertate de organizare intern mpotriva atingerilor
pe care i le-ar putea aduce statele membre.
Curtea de Justiie i-a stabilit ns acestui principiu i anumite limite, pentru a
se evita ca, prin folosirea autonomiei, o instituie s perturbe funcionarea altor
instituii comunitare. Astfel, n aplicarea acestui principiu nu se poate aduce
atingere echilibrului instituional sau repartizrii competenelor ntre Uniune i
statele membre i nici nu se poate deroga de la regulile prevzute n Tratate cu
privire la funcionarea unei instituii.
d) Principiul colaborrii loiale ntre instituii.
Tratat n capitolul anterior ca principiu general de exercitare a competenelor
la nivelul Uniunii, acest principiu impune instituiilor s-i respecte reciproc
competenele i s stabileasc proceduri menite s asigure buna desfurare a
procesului decizional (art. 13 alin. (2) TUE).

Seciunea a 3-a

PARLAMENTUL EUROPEAN

1. Evoluie
Originile instituiei parlamentare europene se afl n tratatele constitutive,
care instituiau o Adunare Comun ce reprezenta interesele popoarelor statelor
membre (Tratatul CECO), respectiv cte o Adunare pentru CEE i CEEA,
instituie cu atribuii de control politic.
Prin Convenia cu privire la unele instituii comune, anexat Tratatului de la
Roma, s-a nfiinat o singur instituie pentru cele trei Comuniti n domeniul
controlului politic Adunarea Parlamentar. n 1958 instituia a decis din
propria iniiativ s-i schimbe numele n Adunarea Parlamentar European,
pentru ca la 30 martie 1962 s ia numele de Parlament European. Aceast
denumire a fost contestat de Consiliu, care i vedea ameninate atribuiile de
legislator european, ns a nceput s fie folosit inclusiv n actele comunitare,
fiind consacrat juridic prin art. 3 al Actului Unic European, denumire meninut
i n tratatele ulterioare.
nc de la constituire, Parlamentul European a dus o lupt continu pentru
extinderea competenelor sale. Fa de atribuiile pur consultative conferite prin
tratatele constitutive, rolul su a fost ntrit continuu pe calea revizuirilor
succesive ale tratatelor, astzi avnd un rol important ca parte a procesului
decizional la nivelul Uniunii.

180

Drept instituional al Uniunii Europene

Dup modelul Tratatului constituional, Tratatul de la Lisabona nlocuiete


formula potrivit creia Parlamentul European este compus din reprezentani ai
popoarelor statelor reunite n Comunitate, preciznd c aceast instituie este
compus din reprezentani ai cetenilor Uniunii (art. 14 alin (2) TUE), fr a
merge ns mai departe, printr-o eventual referire la un popor european, sau la
desemnarea membrilor Parlamentului n cadrul unor circumscripii care s nu mai
respecte frontierele statelor membre i nici nu pune n discuie nivelul de
reprezentativitate al statelor n interiorul acestei instituii.
Tratatul de la Lisabona a nscris Parlamentul European pe primul loc n lista
instituiilor Uniunii Europene rezultnd din art. 13 TUE, semnificaia acestei
ordini innd de funcia democratic pe care o ndeplinete aceast instituie,
singura aleas direct de ctre cetenii europeni. Dealtfel ordinea nscrierii lor n
tratat este i cea n care vor fi analizate instituiile n cele ce urmeaz.
2. Componena Parlamentului European
2.1. Desemnarea membrilor
A. Principiul alegerii prin sufragiu universal direct
Alegerea membrilor instituiei parlamentare europene prin sufragiu universal
direct a fost prevzut prin chiar tratatele constitutive ale Comunitilor Europene,
dar trecerea la acest mod de scrutin nu s-a putut realiza fr dificulti.
Adunarea parlamentar, compus potrivit Tratatelor de la Paris i Roma din
reprezentani ai popoarelor statelor reunite n Comunitate, era format la origine
din delegai pe care parlamentele sunt chemate s-i desemneze dintre membrii
lor dup o procedur fixat de fiecare stat membru.
Formula desemnrii indirecte a membrilor Adunrii a fost aleas ca msur
provizorie, necesar pentru pregtirea treptat a opiniei publice. n egal msur
se prevedea ns c Adunarea trebuie s elaboreze un proiect cu privire la
alegerea membrilor si prin sufragiu universal direct i dup o procedur
uniform n toate statele membre, ce urma s fie supus Consiliului, care decidea
cu unanimitate, urmnd ca statele s adopte, potrivit normelor lor constituionale,
msurile necesare1.
Dei Adunarea a transmis Consiliului nc din 20 iunie 1960 un proiect n
acest sens, acesta nu a fost luat n discuie, datorit opoziiei persistente a unor
guverne (n special cel francez), dect n 1976, cnd a fost adoptat Actul pentru
alegerea membrilor Parlamentului European prin sufragiu universal direct.
1

Articolul 21, paragraful 3 din Tratatul CECO, prevedere reluat i n Tratatele de la Roma
(art 138 paragraful 3 din tratatul CEE i art. 108 paragraful 3 din Tratatul Euratom).

Instituiile Uniunii Europene

181

Semnat la 20 septembrie 1976 de ctre minitrii de externe ai celor nou state


membre1, acesta era nsoit de o decizie care recomanda guvernelor s adopte
Actul potrivit normelor lor constituionale respective2. Primele alegeri europene
s-au desfurat n 7-10 iunie 1979 dup o procedur neuniform, n care fiecare
stat a adoptat propriul sistem electoral: scrutin majoritar desfurat n
circumscripii uninominale n Marea Britanie i sisteme proporionale, n diverse
variante, n celelalte state.
Chiar dac prin alegerea direct a membrilor si Parlamentul European nu
dobndete puteri sporite, aceasta i consolideaz legitimitatea democratic i
contribuie la ntrirea rolului su. Fortificat prin noua sa legitimitate, Parlamentul
a putut progresa n punctele cheie: n modul de funcionare, n extinderea
competenelor sale, n afirmarea caracterului de forum politic internaional3.
Cea mai important consecin a introducerii alegerilor directe a reprezentat-o
obinerea independenei Parlamentului European att fa de parlamentele
naionale, prin pierderea legturii directe cu acestea (chiar dac se menineau
numeroase mandate duble), ct i fa de celelalte instituii comunitare, Consiliul
fiind nevoit s in cont de un Parlament care reprezint popoarele europene, iar
Comisia European devenind tot mai dependent politic de Parlament.
B. Absena unei proceduri electorale uniforme
Dup alegerile din 1979, noul Parlament a demarat lucrrile de elaborare a
propunerilor pentru o procedur electoral uniform ns va fi nevoie de 20 de ani
pentru a nregistra progrese semnificative. ntre timp, aderarea la Uniunea
European a noi state, cu propria legislaie electoral, a complicat i mai mult
situaia. De departe ns, cele mai mari probleme, constnd n afectarea
echilibrului politic din Parlamentul European, le crea sistemul electoral majoritar
organizat n circumscripii uninominale folosit de Marea Britanie4. n aceste
condiii, majoritatea eurodeputailor (cu excepia celor britanici) era de acord
asupra necesitii de a conveni un sistem electoral uniform care s se bazeze pe
reprezentarea proporional.
Acest deziderat nu a putut fi realizat nici n condiiile n care Tratatul de la
Maastricht prevedea, odat cu nscrierea dreptului cetenilor europeni de a alege
1

Decizia 76/787/CEE a Consiliului JO L 278, 8.10.1976.


Ch. Zorgbibe, op. cit., p. 244.
3
Ibidem, p. 249.
4
Care putea fi grav perturbat printr-o mic modificare a repartiiei voturilor, cu efecte asupra
raportului general de putere din Parlamentul European. Astfel, spre exemplu, n 1979 Partidul
Conservator Britanic, care a obinut 50% din voturi, a primit 60 din cele 78 de locuri acordate
Marii Britanii (exceptnd Irlanda de Nord, creia i s-a permis ca pentru cele 3 locuri repartizate s
foloseasc sistemul de vot unic transferabil), cu 21 de locuri mai mult dect dac ar fi folosit un
sistem de reprezentare proporional.
2

182

Drept instituional al Uniunii Europene

i a fi alei n statul de reedin, aplicarea unor norme comune pentru alegerea


membrilor Parlamentului European.
n Tratatul de la Amsterdam se introduce dispoziia potrivit creia sistemul
electoral european nu mai trebuia s fie uniform, ci doar s fie n concordan cu
principiile comune tuturor statelor membre1. Pe baza unei propuneri a
Parlamentului Europan, Consiliul a adoptat Decizia 2002/772/CE de modificare a
Actului din 1976, prin care au fost stabilite o serie de principii comune aplicabile
de ctre statele membre pentru armonizarea procesului electoral n alegerile
europene:
- generalizarea scrutinului proporional (votul poate fi preferenial),
- diferitele circumscripii (naionale sau regionale) pot rmne neschimbate
atta vreme ct nu afecteaz reprezentarea proporional,
- pragul electoral minim pentru obinerea unui loc n Parlament nu poate
depi 5% din voturile exprimate.
Cele mai multe reguli privind votul i alegerile rmn separate, mai ales n
ceea ce privete datele alegerilor, numrul de circumscripii (naionale sau
regionale), aplicarea reprezentrii proporionale, numrul de mandate care pot fi
deinute n acelai timp, condiiile de participare la vot i de eligibilitate, precum
i egalitatea de anse2.
Decizia din 2002 a Consiliului (intrat n vigoare la 1 aprilie 2004), alturi de
Directiva 93/109/CE cu privire la dreptul cetenilor Uniunii de a alege i a fi alei
n ara de reedin, reprezint cadrul legal n domeniu.
Candidaturile pot fi depuse n conformitate cu legislaia intern a fiecrui
stat3, pe lista unor partide, sau independent. Ct privete data scrutinului pentru
desemnarea membrilor Parlamentului European, tradiional acesta se desfoar n
luna iunie, pe parcursul a patru zile4, fiecare stat alegnd ziua de desfurare n
conformitate cu tradiiile naionale, unele state desfurnd alegerile pe parcursul
a dou zile. Propunerea de reformare a proceduri electorale aflate pe agenda
Parlamentului European vizeaz ns devansarea alegerilor, n luna mai, pentru a
evita perioada de concedii din luna iunie (mai ales n statele nordice), ce poate
explica prezena slab la vot.
Procedura uniform rmne ns un deziderat pentru Parlamentul European,
care consider c reducerea diferenelor dintre procedurile electorale ale statelor
membre este necesar pentru creterea popularitii sale i a responsabilitii
membrilor si fa de cetenii pe care i reprezint. O nou propunere de
1

R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., pp. 15-16.


Pentru o prezentare detaliat a regulilor electorale aplicate n diferite state membre, a se vedea
C. Mtuescu, C Gilia, Alegerile europene i legitimitatea democratic la nivel comunitar,
Ed. Bibliotheca, Trgovite, 2009.
3
n vederea desemnrii reprezentanilor Romniei n Parlamentul European a fost adoptat Legea
nr. 33 din 16 ianuarie 2007, publicat n Monitorul Oficial nr. 28 din 16 ianuarie 2007.
4
n 2009 alegerile s-au desfurat de joi pn duminic (ntre 4 i 7 iunie).
2

Instituiile Uniunii Europene

183

modificare a Actului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentanilor n


Parlamentul European prin sufragiu universal direct se afl pe agenda
Parlamentului European nc din 20071. Pornind de la necesitatea ntriri
legitimitii politice a Parlamentului European n condiiile unei scderi continue a
participrii la alegeri, slab acoperire mediatic i apatie a partidelor politice,
aceast propunere vizeaz reformarea procedurii electorale, care ar urma s fie
aplicat nainte de alegerile din 2014, prin introducerea obligativitii stabilirii de
circumscripii regionale n statele cu o populaie numeroas (peste 20 milioane
locuitori)2, crearea unui sistem de liste transnaionale pentru un procent din
mandate3 i acordarea posibilitii candidailor de a participa n mai multe
circumscripii sau state n timpul aceluiai sufragiu. Dei progresist i prezentnd
un potenial importand de apropiere a alegtorilor de alei, propunerea de
reformare a procedurii electorale are anse destul de mici s se concretizeze
nainte de alegerile europene din 2014 ntruct ntroducerea unui numr
suplimentar de membrii ai Parlamentului European face necesar o revizuire a
Tratatului de la Lisabona (art 14 alin (2) TUE), ce presupune convocarea unei
Conferine Interguvernamentale, acordul unanim al statelor membre ale Uniunii,
urmat de ratificarea naional a Tratatului n fiecare stat membru
Tratatul de la Lisabona stabilete n art. 223 TFUE alin. (1) competena
Parlamentului de a elabora un proiect pentru a stabili dispoziiile necesare care s
permit alegerea membrilor si prin vot universal direct n conformitate cu o
procedur uniform n toate statele membre sau n conformitate cu principii
comune tuturor statelor membre, urmnd ca Consiliul s stabileasc dispoziiile
necesare n acest sens, care intr ns n vigoare dup ce au fost aprobate de statele
membre n conformitate cu normele lor constituionale.
2.2. Numrul de membrii
Problema numrului membrilor Parlamentului European i modalitatea de
repartizare a mandatelor ntre statele membre a fcut permanent obiectul unui
compromis ntre statele mari i statele mai slab populate, primele interesate de o
reprezentare proporional cu ponderea demografic, iar cele din urm militnd
pentru o atenuare a proporionalitii stricte, care nu le-ar fi permis o reprezentare
corespunztoare.
1

Proiect de Raport referitor la propunerea de modificare a Actului din 20 septembrie 1976 privind
alegerea reprezentanilor n Parlamentul European prin vot universal direct, 2009/2134(INI),
Raportor Andrew Duff.
2
n cadrul acestora urmnd s fie alei, dup regulile utilizate deja de fecare stat, cei 751 de
membrii ai Parlamentului European (plafon stabilit prin Tratatul de la Lisabona).
3
Pe lng numrul maxim de 751 de membrii, se vor alege, dup reguli uniforme aplicabile pe
ntreg teritoriul Uniunii, 25 de deputai dintr-o singur circumscripie format din ntreg teritoriul
UE, umrul maxim al membrilor Parlamentului urmnd s creasc deci, la 776.

184

Drept instituional al Uniunii Europene

La origine, Adunarea Parlamentar era compus din 78 de membrii,


mandatele fiind alocate statelor n funcie de ponderea demografic. Actul din
1976 privind alegerea direct a membrilor Parlamentului European a stabilit, pe
de o parte, principiul paritii ntre cele patru state mari (Frana, Italia, Germania
i Marea Britanie)1, iar pe de alt parte a consacrat un fenomen de
suprareprezentare a statelor mici (Danemarca, Irlanda i Luxemburg). Numrul
deputailor europeni a crescut pe msura extinderilor succesive, ajungnd n 1995,
dup aderarea Suediei, Finlandei i Austriei, la 626. Pentru a evita ca o nou
aderare s conduc la un efectiv supradimensionat al instituiei parlamentare
europene, Tratatul de la Amsterdam a stabilit numrul maxim de deputai
europeni la 700. Tratatul de la Nisa a ridicat ns acest plafon la 732 pentru ca
reducerea numrului de deputai europeni de care dispuneu statele membre,
reducere necesar pentru a permite reprezentarea popoarelor statelor n curs de
aderare, s nu fe prea drastic. Statelor mari, pentru care se stabilete o norm de
reprezentare pentru un parlamentar de 800.000 de locuitori, li se reduce numrul
de reprezentani (cu excepia Germaniei), fiind avantajate statele mici. Tratatul
stabilete c atunci cnd Uniunea va avea 27 de membri, numrul parlamentarilor
europeni va fi de 786, Romniei fiindu-i alocat un numr de 35 de locuri, iar
Bulgariei 18. ncepnd cu 2009, numrul total de locuri n Parlamentul European
va fi de 736, Germania rmnnd cu 99, n timp ce Franei, Italiei i Marii Britanii
le revin cte 72 de locuri, Spaniei i Poloniei cte 50, iar Romniei 33.
n cadrul negocierilor purtate pentru adoptarea Tratatului de la Lisabona, la
propunerea Parlamentului, elaborat pe baza Raportului Lamassoure-Severin2,
Consiliul European a stabilit c locurile vor fi imprite potrivit principiului
proporionalitii descresctoare, conform cruia cu ct populaia unui stat este
mai mare, cu att mai mare trebuie s fie numrul de ceteni reprezentat de un
europarlamentar. Aceast formul matematic va asigura o soluie nu numai
pentru actuala revizuire, dar i pentru extinderile sau modificrile demografice
ulterioare. Astfel, repartizarea sediilor ar urma s fie revizuit periodic, naintea
fiecrei legislaturi parlamentare
Potrivit propunerii Parlamentului European, este stabilit un plafon de 750 de
locuri, minimum 6 i maximum 96 pentru fiecare ar. Conform textului,
Germania urma s piard trei eurodeputai, de la 99 la 96. Dintre rile mari,
Spania este singura care nu va pierde deputai. Frana va ajunge de la 78 la 74,
Marea Britanie de la 78 la 73, Italia de la 78 la 72, iar Polonia de la 54 la 51. Alte
cinci ri nu pierd, de asemenea, nici un parlamentar - Bulgaria, Letonia, Estonia,
Cipru i Luxemburg, n timp ce patru obin cte unul n plus - Austria, Slovenia,
Suedia i Malta.
1

Paritatea a fost ntrerupt n 1993, urmare a reunificrii Germaniei aceasta primind un numr
suplimentar de locuri.
2
Adoptat la 11 octombrie 2007 cu 378 voturi pentru, 154 contra i 109 abineri (document
A6-0351/2007).

Instituiile Uniunii Europene

185

ntruct Italia s-a opus acestei repartizri, printr-un compromis stabilit n


ultimul moment, adoptndu-se formula 750+1 pentru Italia, numrul membrilor
Parlamentului a fost ridicat la 751, adic 750 plus preedintele su, Italia primind
un loc suplimentar.
Aceast regul de repartizare a locurilor n Parlamentul European a fost
reinut n art. 14 alin (2) TUE dup Lisabona, care stabilete c Parlamentul
European este compus din reprezentanii cetenilor Uniunii. Numrul acestora nu
poate depi apte sute cincizeci, plus preedintele. Reprezentarea cetenilor este
asigurat n mod proporional descresctor, cu un prag minim de ase membri
pentru fiecare stat membru. Niciunui stat membru nu i se atribuie mai mult de
nouzeci i ase de locuri.
EVOLUIA REPARTIZRII LOCURILOR N PARLAMENTUL EUROPEAN
1979 1981* 1984 1986* 1989 1994 1995* 1999 2004 2007*

2009
Nisa

2009
Lisabona

Germania

81

81

81

81

81

99

99

99

99

99

99

96

Frana

81

81

81

81

81

87

87

87

78

78

72

74

Italia

81

81

81

81

81

87

87

87

78

78

72

73

Marea Britanie

81

81

81

81

81

87

87

87

78

78

72

73

60

60

64

64

64

54

54

50

54

54

54

50

51

35

33

33

Spania
Polonia
Romnia
Olanda

25

25

25

25

25

31

31

31

27

27

25

26

Belgia

24

24

24

24

24

25

25

25

24

24

22

22

24

24

24

24

25

25

25

24

24

22

22

24

24

25

25

25

24

24

22

22

Ungaria

24

24

22

22

Cehia

24

24

22

22

Grecia
Portugalia

Suedia

22

22

19

19

18

20

Autstria

21

21

18

18

17

19

18

17

18

Bulgaria
Danemarca

16

16

16

16

16

16

Finlanda

16

16

14

14

13

13

16

16

14

14

13

13

14

14

12

12

13

13

12

12

13

13

12

12

Slovacia
Irlanda
Lituania

15

15

15

15

15

15

15

15

186

Drept instituional al Uniunii Europene

Letonia

Slovenia

Cipru

Estonia

Malta

732

785

736

751

Luxemburg

Total

410

434

434

518

518

567

626

626

* Alegeri intermediare

Consiliul European, care urma s stabileasc, printr-o decizie componena


Parlamentului European, cu respectarea principiilor mai sus menionate, a
prevzut, n decembrie 2008, c se va trece la aceast compoziia a Parlamentului
imediat ce Tratatul de la Lisabona va intra n vigoare. Cum Tratatul a intrat n
vigoare dup alegerile pentru Parlamentul European din iunie 2009, s-a stabilit
creterea provizorie a numrului de membrii la 754, prin acordarea posibilitii
statelor crora tratatul le aloca un numr suplimentar de locuri celor de care
dispuneau prin tratatul de la Nisa, de a dispune de aceste locuri, fr ca Germania,
care pierdea prin Tratatul de la Lisabona 3 locuri, s mai poat reveni asupra
mandatelor atribuie n cursul alegerilor din 2009.
Astfel, numrul actual al membrilor Parlamentului este de 754, urmnd ca
acest numr s creasc la 766 din 2013, dup aderarea Croaiei, creia i s-au
repartizat prin Tratatul de aderare un numr de 12 locuri. ncepnd din 2014,
numrul de membrii ai Parlamentului European va fi de cel mult 751, potrivit
prevederilor Tratatului de la Lisabona.
2.3. Statutul membrilor Parlamentului European1
Prin Tratatul de la Nisa, Parlamentul European a obinut dreptul de a
stabili statutul membrilor si i condiiile de exercitare a funciilor de ctre acetia,
dup avizul Comisiei i cu aprobarea Consiliului statund cu majoritate
calificat. n ceea ce privete regimul fiscal al membrilor sau al fotilor membrii,
orice regul sau condiie necesit unanimitatea la nivelul Consiliului (art 190
paragraful 5 TUE). Tratatul de la Lisabona reia, n art. 223 alin (2) TFUE aceast
prevede, stabilind c Parlamentul European, hotrte n acest sens prin
regulamente din proprie iniiativ, n conformitate cu o procedur legislativ
1

Potrivit art. 1 din Regulamentul Parlamentului, denumirea acestora, n limba romn, este
Deputai n Parlamentul European.

Instituiile Uniunii Europene

187

special. Deputaii europeni beneficiaz de un statut stabilit prin Actul din


septembrie 1976, prin Decizia Consiliului din 2002 i prin Decizia 2005/684/CE,
Euratom a Parlamentului European din 28 septembrie 20051 (care stabilete, n
principal aspecte legate de cheltuieli i de remuneraie)2.
Durata mandatului de deputat european este de cinci ani, acesta putnd fi
rennoit.
Avnd n vedere faptul c membrii Parlamentului European sunt nsrcinai
cu reprezentarea intereselor popoarelor statelor membre (nu numai a propriilor
popoare ci i a celorlalte popoare din Uniune), ei nu pot fi mandatai de guvernele
statelor de origine spre a ndeplini anumite instruciuni i nici nu pot fi inui de
vreo obligaie de consultare, Actul privitor la alegerea Parlamentului European
prevznd absena mandatului imperativ.
Mandatul de deputat european este incompatibil cu calitatea de membru al
guvernului unui stat membru, membru al Comisiei Europene, judector, avocat
general sau grefier al Curii de Justiie a Comunitilor Europene, membru al
Curii de Conturi a Comunitilor Europene, membru al Comitetului Economic i
Social, membru al comitetelor sau organismelor create n temeiul sau n
conformitate cu tratatele comunitare n vederea administrrii fondurilor
comunitare sau avnd o responsabilitate permanent i direct de gestiune
administrativ, membru n Consiliul de administraie, n Comitetul director sau
angajat al Bncii Europene de Investiii, funcionar sau agent n exerciiu ntr-o
instituie a Comunitilor Europene sau ntr-un organism specializat asociat
acesteia3.
Decizia Consiliului din 2002 a adugat noi incompatibiliti: membru al
Tribunalului de Prim Instan, membru al Consiliului director al Bncii Centrale
Europene, Mediator al Comunitilor Europene i, cel mai notabil, membru al
unui parlament naional.
Membrii Parlamentului beneficiaz de privilegiile i imunitile definite prin
art. 7-9 din Protocolul (nr. 7) asupra privilegiilor i imunitilor Uniunii europene,
anexat Tratatului de la Lisabona. Astfel, li se recunoate deputailor europeni:
libertatea de circulaie spre locul de desfurare a reuniunii Parlamentului
European sau la ntoarcere; faciliti vamale i valutare; interdicia de a fi
cercetai, reinui sau urmrii datorit opiniilor sau voturilor exprimate n cadrul
exercitrii funciilor lor; exceptarea privind orice msur de detenie sau urmrire
1

JO L 262, 7.10.2005, p. 1.
Dispoziii detaliate sunt cuprinse n Decizia Biroului Parlamentului European din 19 mai i 9
iulie 2008 privind normele de aplicare a Statutului deputailor n Parlamentul European (JO C 159,
13.7.2009, p. 1). Aceasta a fost modificat recent, prin Decizia Biroului Parlamentului European
din 12 decembrie 2012 de modificare a normelor de aplicare a Statutului deputailor n
Parlamentul European (JO C 390, 18.12.2012, p. 4-5).
3
Articolul 6 alin. 1 din Actul privind alegerea reprezentanilor n adunare prin vot universal
direct.
2

188

Drept instituional al Uniunii Europene

penal pe teritoriul oricrui alt stat membru (cu excepia cazurilor de flagrant
delict sau de ridicare a imunitii, n condiiile stabilite prin regulamentul intern al
Parlamentului), iar pe teritoriul naional, de imunitile recunoscute membrilor
parlamentului propriei ri.
n ceea ce privete regimul financiar, membrii Parlamentului European
primesc o serie de indemnizaii care au scopul de a acoperi cheltuielile pe care
acetia le efectueaz pentru ndeplinirea sarcinilor lor parlamentare.
Indemnizaiile acoper cheltuieli generale, cltoriile efectuate pentru a participa
la reuniunile oficiale ale Parlamentului European i sejurul n cazul reuniunilor
oficiale ale organismelor parlamentare pe care membrul le deservete.
Pn la legislatura 2009-2014, membrii Parlamentului European erau
salarizai prin raportare la salariile parlamentarilor din ara de origine, acest sistem
genernd diferenieri nsemnate ntre sumele cuvenite aleilor europeni1. Pentru a
se asigura o egalitate de tratament, Statutul adoptat n 2005 prevede o
indemnizaie identic pentru toi deputaii, egal cu 38,5% din salariul de baz al
unui judector de la Curtea de Justiie2. Se prevede ns posibilitatea unei opiuni
tranzitorii n favoarea regimului naional, pn la finalul legislaturii actuale, ca i
posibilitatea recunoscut statelor de a hotr o reglementare derogatorie prin care
s menin salariile deputailor europeni cel puin la nivelul deputailor naionali
pentru o perioad care nu poate depi dou legislaturi3.
Deputaii europeni benficiaz de un drept la pensie n caz de invaliditate n
cursul mandatului, o indemnizaie tranzitorie la sfritul mandatului, de pensie
pentru limit de vrst (la 63 de ani), de alte forme de sprijin n cursul mandatului,
precum i de dreptul de a-i alege liber asistenii (care nu trebuie s fie membrii
apropiai ai familiei).
3. Organizare i funcionare
3.1. Organizarea Parlamentului European
Parlamentul European dispune de autonomie n ceea ce privete organizarea
sa intern, art. 232 TFUE prevznd c acesta i adopt regulamentul de
procedur cu majoritatea voturilor membrilor si.
Regulamentul de procedur al Parlamentului, actulizat permanent, cuprinde
ansamblul normelor interne de organizare i funcionare. Prin acesta sunt stabilite
ca structuri de lucru ale Parlamentului European: Biroul (conducerea
Parlamentului), comisiile parlamentare i grupurile politice parlamentare.
1

Indemnizaiile variau, n 2004, de la 10970 Euro pentru un membru din Italia al PE, la 471 Euro,
pentru un membru din Ungaria.
2
Ceea ce nseamn aproximativ 7 665 pe lun.
3
Decizia Biroului PE din 2008 privind normele de aplicare a Statutului deputailor (precitat).

Instituiile Uniunii Europene

189

a) Conducerea Parlamentului European este asigurat de ctre un Preedinte1,


14 vicepreedini i cinci chestori care mpreun formeaz Biroul Parlamentului
European 2.
Preedintele i vicepreedinii sunt alei dintre membrii Parlamentului
European, pe baza majoritii absolute a voturilor exprimate, pentru o perioad de
doi ani i jumtate. Candidaturile lor trebuie s fie susinute de un grup politic sau
de cel puin 40 de deputai.
Preedintele Parlamentului :
o conduce toate activitile PE i reprezint Parlamentul European;
o deschide, suspend i nchide edinele;
o conduce dezbaterile parlamentare;
o hotrte asupra admisibilitii amendamentelor n edina plenar, asupra
ntrebrilor adresate Consiliului i Comisiei i asupra conformitii rapoartelor PE
cu regulamentul de procedur;
o adreseaz comisiilor comunicrile care sunt de resortul acestora.
Biroul este organul executiv al Parlamentului European, avnd rolul de a
organiza desfurarea edinelor, structurile administrative, de a gestiona finanele
Parlamentului i a pregti ante-proiectul de cheltuieli.
Exist i un Birou lrgit al Parlamentului European din care fac parte i
preedinii grupurilor parlamentare i care decide n chestiuni privind organizarea
intern i relaiile cu celelalte instituii comunitare, asigurnd, n fapt, funcionarea
politic a Parlamentului.
Preedintele Parlamentului mpreun cu preedinii grupurilor politice, la care
se adaug un reprezentant ai parlamentarilor independeni, acesta din urm fr a
avea ns drept de vot formeaz, formeaz Conferina preedinilor, organul
politic al Parlamentului cu rolul de a stabili ordinea de zi a edinelor plenare,
componena i numrul comisiilor i delegaiilor parlamentare. De asemenea,
aceasta asigur relaiile cu celelalte organe i instituii ale UE, precum i cu
anumite ri tere, instituii i organizaii din afara Uniunii Europene.
b) Comisiile parlamentare sunt constituite de ctre Parlamentul European prin
vot majoritar pe diverse domenii de activitate. Membrii titulari ai acestora sunt
alei la propunerea Biroului, pe baza unei repartizri prealabile ntre grupurile
politice, avndu-se n vedere realizarea unei repartizri echitabile a statelor
membre.
Exist trei tipuri de comisii n cadrul PE:
o comisiile permanente1. Aceste comisii se afl n centrul activitii
legislative a Parlamentului (anexa VII la regulamentul de procedur). Comisiile
1

n prezent, aceast funcie este deinut de germanul Martin Schulz, ales preedinte al
Parlamentului European la 17 ianuarie 2012.
2
n cadrul acestuia chestorii au un rol consultativ, fiind nsrcinai cu atribuii de natur
administrativ i financiar.

190

Drept instituional al Uniunii Europene

permanente examineaz chestiunile n care au fost sesizate i care in de domeniul


lor de competen. Atunci cnd o chestiune ine de mai multe domenii, pot fi
sesizate maximum trei comisii pentru a examina chestiunea respectiv;
o comisiile speciale. Atribuiile, componena i mandatul acestora sunt
stabilite n momentul constituirii lor; mandatul acestor comisii este de cel mult
12 luni;
o comisiile de anchet. Acestea sunt comisii ad hoc constituite la cererea
unui sfert din membrii PE. Comisiile de anchet sunt menite s examineze
presupusele nclcri ale dreptului Uniunii sau cazurile de administrare
defectuoas n aplicarea dreptului Uniunii.
Fiecare parlamentar european este membru titular ntr-o comisie parlamentar
(din cele 20 cte sunt n prezent), fiind ales pentru o perioad de doi ani i
jumtate, i membru supleant n alta2.
Sarcina comisiilor parlamentare este de a pregti lucrrile edinelor plenare
ale Parlamentului, elabornd avize i amendamente.
Exist, de asemenea, delegaii interparlamentare permanente, create la
propunerea Conferinei preedinilor, care stabilete natura acestora i numrul de
membri. Parlamentul European poate constitui i comisii parlamentare mixte,
mpreun cu parlamentele statelor asociate la Uniune sau cu parlamentele statelor
cu care au fost angajate negocieri n vederea aderrii.
c) Grupurile politice parlamentare sunt formaiuni politice ale membrilor
Parlamentului European constituite nu pe o baz naional (ca delegaii naionale),
ci n funcie de afinitile politice care i apropie. Ele se constituie n baza unei
declaraii fcute preedintelui Parlamentului, ce se public n Jurnalul Oficial al
Uniunii Europene.
Numrul minim de membri necesar pentru a constitui un grup parlamentar
este de 25 de deputai alei n cel puin un sfert din statele membre. Un
parlamentar nu poate face parte din mai multe grupuri politice.
Deputaii care nu ader la nici un grup sunt ncadrai ca nenscrii, respectiv
independeni sau apolitici, din cadrul acestora fiind desemnai doi participani n
cadrul Biroului lrgit.
1

Pentru legislatura 2009-2014, comisiile permanente, n numr de 20, sunt urmtoarele: Comisia
pentru afaceri externe; Comisia pentru dezvoltare; Comisia pentru comer internaional; Comisia
pentru bugete; Comisia pentru control bugetar; Comisia pentru afaceri economice i monetare;
Comisia pentru ocuparea forei de munc i afaceri sociale; Comisia pentru mediu, sntate
public i siguran alimentar; Comisia pentru industrie, cercetare i energie; Comisia pentru
piaa intern i protecia consumatorilor; Comisia pentru transport i turism; Comisia pentru
dezvoltare regional; Comisia pentru agricultur i dezvoltare rural; Comisia pentru pescuit;
Comisia pentru cultur i educaie; Comisia pentru afaceri juridice; Comisia pentru liberti civile,
justiie i afaceri interne; Comisia pentru afaceri constituionale; Comisia pentru drepturile femeii
i egalitatea de gen; Comisia pentru petiii.
2
Supleantul nu este ales ci desemnat de grupul politic respectiv.

Instituiile Uniunii Europene

191

La reuniunile Parlamentului European membrii acestuia sunt dispui n


semicerc, pe grupuri politice, n scopul de a scoate n eviden solidaritatea
ideologic 1.
Fiecare grup politic este reprezentat de preedintele su, la Conferina
preedinilor i n sesiunile plenare ale Parlamentului acesta desemnnd poziia
grupului respectiv.
Grupurile parlamentare existente n Parlamentul European pentru legislatura
2009-2014 sunt:
o Grupul Partidului Popular European (sau Cretin-Democraii),
o Grupul Alianei Progresiste a Socialitilor i Democrailor din Parlamentul
o European,
o Grupul Alianei Liberalilor i Democrailor pentru Europa,
o Grupul Verzilor/Aliana Liber European,
o Conservatorii i Reformitii Europeni,
o Grupul Confederal al Stngii UniteEuropene/Stnga Verde Nordic,
o Grupul Europa Libertii i Democraiei,
Parlamentul European are n subordinea sa un Secretariat General i servicii
administrative. Structura serviciilor administrative este determinat de grupurile
politice i nu de departamentul administrativ.
3.2. Regulile de funcionare
Parlamentul se reunete n sesiuni plenare ordinare lunare care dureaz o
sptmn, i n sesiuni plenare adiionale (extraordinare). Sesiunile plenare ale
Parlamentului sunt pregtite cu sprijinul comisiilor parlamentare care formuleaz
avize i propun amendamente la diferite proiecte aflate pe agenda reuniunii.
Ordinea de zi este stabilit de Biroul Parlamentului i de Conferina Preedinilor.
n perioadele dintre reuniunile lunare se desfoar activiti n cadrul
comisiilor parlamentare, cte dou sptmni pe lun, i n cadrul grupurilor
politice, cte o sptmn n fiecare lun.
Parlamentul European nu are un sediu unic, reuniunile lunare avnd loc la
Strasbourg, comisiile parlamentare i grupurile politice parlamentare se ntlnesc
la Bruxelles, unde au loc i sesiunile plenare adiionale, iar Secretariatul General
i serviciile acestuia se afl la Luxemburg.
Aceast fragmentare geografic a activitii Parlamentului mpieteaz asupra
eficienei activitii acestuia, parlamentarii fiind nevoii s se deplaseze periodic n
trei orae diferite. Dei tratatele prevd obligaia statelor membre de a stabili un
singur sediu pentru Parlament, iar curentul de opinie este n favoarea stabilirii
acestuia la Bruxelles, pentru a fi mai aproape de Comisie i Consiliu2, aceasta nu a
1

Dei uneori aceasta nu a fost respectat, votul dndu-se pe criterii pur naionale, indiferent de
apartenena parlamentarilor la un grup sau altul.
2
Colaborarea celor trei instituii realizndu-se astfel mai eficient.

192

Drept instituional al Uniunii Europene

putut fi finalizat, n principal datorit opoziiei Franei i Luxemburgului, n


condiiile n care decizia trebuie luat de Consiliul U E cu unanimitate de voturi.
Lucrrile se desfoar n cele 23 de limbi oficiale, cu traducere simultan, iar
edinele sunt publice, la ele putnd participa i membrii Comisiei Europene (art.
230 TFUE).
n conformitate cu art. 231 TFUE, Parlamentul ia decizii, de regul, cu
majoritatea voturilor exprimate, dac tratatele nu dispun altfel. Cvorumul, stabilit
prin regulamentul de procedur (art. 155), este de o treime dintre membrii care
compun Parlamentul.
4. Competenele Parlamentului European
nsrcinal, iniial, cu un rol pur consultativ, puterea Parlamentului European a
fost consolidat progresiv pe calea revizuirii tratatelor constitutive, fiind astzi o
verig important a procesului decizional la nivelul Uniunii Europene i o
instituie cu rol democratic n Uniune.
Potrivit art. 14 alin. (1) TUE, Parlamentul European exercit, mpreun cu
Consiliul, funciile legislativ i bugetar. Acesta exercit funcii de control politic
i consultative, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate. Parlamentul
European alege preedintele Comisiei.
n esen, Parlamentului European i sunt conferite atribuii n domeniul legislativ,
n domeniul bugetar i atribuii de control politic asupra instituiilor europene.
4.1. Atribuiile legislative
Puterea legislativ este deinut, n cadrul Uniunii Europene, de ctre
Parlamentul European i Consiliu, dreptul de iniiativ aparinnd, n principal,
Comisiei.
nainte de toate, Parlamentul dispune de o putere general de deliberare care
i d dreptul s dezbat orice aspect al activitii Uniunii, inclusiv n domenii
innd de fotii piloni interguvernamentali.
Funcia legislativ a Parlamentului European era exercitat, anterior Tratatului
de la Lisabona, prin intermediul a patru proceduri de decizie diferite n funcie de
propunerea legislativ n cauz:
- procedura de consultare simpl n cadrul creia Parlamentul i d avizul
consultativ. Solicitarea avizului Parlamentului este obligatorie, Consiliul neputnd
decide fr avizul acestuia. Neacordarea lui ntr-un interval rezonabil (cuprins de
regul ntre 3 i 6 luni), echivaleaz cu acceptarea de ctre Parlament a textului ce
i-a fost prezentat. Consiliul poate ns s treac peste poziia cuprins n aviz dac
decizia este luat cu unanimitate.
- procedura de cooperare - era o procedur ce se derula n dou faze. ntr-o
prim faz, propunerea Comisiei era avizat de Parlament, dup care Consiliul, cu

Instituiile Uniunii Europene

193

consultarea Comitetului Economic i Social1, adopa o poziie comun. n a doua


faz, Parlamentul se pronuna, dup o a doua lectur, asupra poziiei comune
adoptate de Consiliu. El poate: s accepte, cu majoritate simpl, poziia comun,
s nu se pronune, timp de trei luni, s resping total cu majoritate absolut poziia
comun sau s propun amendamente.
n primele dou cazuri, se accepta poziia comun a Consiliului. n cazul
respingerii acestuia, Consiliul, cu unanimitate, putea totui s o impun. n cazul
propunerii de amendamente din partea Parlamentului, Consiliul, n termen de o
lun, reexamina propunerea iniial a Comisiei i fie o modifica n forma dorit de
el, cu unanimitate de voturi, fie accepta propunerea iniial, prin vot cu majoritate
calificat. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, procedura
cooperrii era pstrat doar n cteva domenii care ineau de Uniunea economic
i monetar.
- procedura de codecizie - reprezint principala realizare a Parlamentului
European, prin care i se confer puteri efective n domeniul decizional, devenind
partener egal Consiliului UE n adoptarea legislaiei comunitare.
Ea const n parcurgerea celor dou faze ale procedurii de cooperare, dup
care, dac poziia comun este respins, textul nu mai poate fi impus, procedura
considerndu-se ncheiat prin blocarea legiferrii. Dac ns Parlamentul
formuleaz amendamente la poziia comun, textul astfel amendat este trimis spre
analiz Comisiei i Consiliului.
n acest caz, Consiliul poate:
- s aprobe toate amendamentele Parlamentului, n caz de aviz pozitiv al
Comisiei, cu majoritate calificat, iar n caz de aviz negativ, cu unanimitate;
- s aprobe doar amendamentele nsuite de Comisie cu majoritate calificat.
n aceste dou cazuri, actul este adoptat
s resping amendamentele Parlamentului, caz n care este convocat un
comitet de conciliere - care fie propune un text de compromis pe care Consiliul i
Parlamentul trebuie s-l aprobe ntr-un interval de 6 sptmni (dac nu, actul nu
se adopt), cu majoritatea absolut a membrilor Parlamentului i cu majoritate
calificat n Consiliu. Dac nu se reuete gsirea unui text comun, propunerea
este respins.
- procedura de aviz conform n cadrul creia Consiliul este obligat s cear
avizul Parlamentului pentru adoptarea unei decizii i, n egal msur, s respecte
poziia exprimat de acesta, n caz contrar actul normativ neputnd fi adoptat.
Atunci cnd este solicitat s-i dea avizul conform, Parlamentul poate accepta
sau respinge propunerea, dar nu o poate modifica.
Parlamentul era chemat, de asemenea, s-i dea acordul asupra semnrii
unor acorduri internaionale importante, a aderrii de noi membrii i asupra
funcionrii Bncii Centrale Europene.
1

Format din reprezentani ai grupurilor de interese din statele membre, patronat, sindicate,
asociaii ale consumatorilor.

194

Drept instituional al Uniunii Europene

Dei nu avea dreptul de a iniia propuneri legislative, Parlamentului i s-a


acordat prin Tratatul de la Maastricht (art. 192, ex-138) posibilitatea de a solicita
Comisiei, cu majoritate absolut, s fac orice propunere crede cuvenit n
privina chestiunilor care, se consider, reclam un act comunitar pentru ca
prezentul tratat s fie pus n aplicare. Este vorba deci de o putere de iniiativ
indirect supus aprecierii Comisiei, de care n practic Parlamentul uzeaz destul
de rar.
Prin Tratatul de la Lisabona se realizeaz o echilibrare a poziiei
Parlamentului n raport cu cea a Consiliului. Astfel, procedura de codecizie este
generalizat, simplificat i i se atribuie un caracter exclusiv legislativ, fiind
denumit procedur legislativ ordinar (art. 289 TFUE). Aceast procedur
presupune examinarea propunerii ntr-o prim lectur de ctre Consiliu i
Parlament, n caz de nevoie, i ntr-o a doua lectur, iar dac dezacordul persist,
este supus unui comitet de conciliere, format din reprezentanii celor dou
instituii (Comisia avnd doar rol de mediator). Dac n termen de ase sptmni
Comitetul de conciliere reuete s adopte un proiect comun, acesta este supus
unei a treia lecturi n Parlament i Consiliu, iar dac nu reuete, se consider c
actul n cauz nu a fost adoptat (art. 294 TFUE).
Procedura legislativ ordinar vizeaz aproximativ 95% din legislaia Uniunii,
incluznd domenii din pilonul III al Uniunii (care este desfiinat n mod oficial),
precum politicile n domeniul justiiei civile, azilului, imigrrii i vizelor sau
cooperarea juridic i poliieneasc n cazuri penale, dar i alte domenii precum
politica agricol comun, politica comun a pescuitului sau politica comercial
comun.
Procedura legislativ ordinar este dublat de o procedur legislativ
special, potrivit creia, n cazuri excepionale, att Consiliul, cu aprobarea sau
consultarea Parlamentului, ct i Parlamentul, cu aprobarea Consiliului sau chiar a
Comisiei, au dreptul s decid n mod individual.
n ceea ce privete celelalte proceduri de decizie, procedura de cooperare este
desfiinat, ns sunt meninute procedurile de consultare i de aviz conform,
ultima dintre acestea sub denumirea de aprobare. n pofida unor rezerve
exprimate de statele membre, cmpul de aplicare al acestei proceduri este extins
de o manier semnificativ, la domenii de o importan major precum: adoptarea
unor msuri cu titlu de clauz de flexibilitate, determinarea compoziiei
Parlamentului European, o cerere de aderare, pentru constatarea violrii
valorilor Uniunii, stabilirea cadrului financiar plurianual, adoptarea
reglementrilor n domeniul fondurilor structurale i de coeziune, crearea
Parchetului European, stabilirea unei proceduri uniforme pentru alegerea
membrilor Parlamentului European, autorizarea punerii n aplicare a unei
cooperri ntrite, pentru a se opune convocrii unei convenii de revizuire a
Tratatului i pentru a autoriza modificarea regulii de vot n Consiliu i procedura
aplicabil.

Instituiile Uniunii Europene

195

4.2. Atribuii bugetare


Puterea bugetar a Parlamentului European este una dintre cele mai vechi
puteri, datnd din anii 70. Ea a fost obinut nu prin revizuiri succesive ale
tratatelor, precum puterea legislativ, ci n baza dispoziiilor din tratatele
institutive care stteau la baza stabilirii bugetului1.
Adoptarea bugetului anual al Uniunii Europene se realizeaz tot prin
cooperarea celor trei instituii: Comisia, Consiliul UE i Parlamentul European.
Astfel, n fiecare an Comisia pregtete un proiect de buget, care este avizat
de Parlament i adoptat de Consiliu UE.
Parlamentul poate s creasc sau s micoreze cheltuielile Uniunii, n anumite
limite stabilite, fr a avea nevoie de o aprobare din partea Consiliului. El poate,
de asemenea, propune sau chiar modifica repartizarea sau sumele alocate n
anumite seciuni ale bugetului.
Parlamentului European i s-a conferit dreptul de a adopta, n forma final,
bugetul2, refuzul acestuia de a-l aproba presupunnd reluarea procedurii bugetare.
Dup ncheierea exerciiului bugetar, Parlamentul este cel care aprob
descrcarea de gestiune a Comisiei n ceea ce privete implementarea bugetului.
Prin Tratatul de la Lisabona procedura bugetar a fost simplificat,
eliminndu-se diferena ntre cheltuielile obligatorii, asupra crora Consiliul avea
ultimul cuvnt, i cheltuielile neobligatorii, asupra crora ultimul cuvnt aparinea
Parlamentului, reinnd codecizia (procedura legislativ ordinar) pentru noua
procedur bugetar i n acest mod implicnd Parlamentul n toate fazele acestei
proceduri (art. 314 TFUE). Bugetul trebuie s respecte ns cadrul financiar
plurianual adoptat de Consiliu cu unanimitate (art. 311 TFUE).
4.3. Atribuii de supraveghere i control
Parlamentului European i sunt conferite competene n domeniul
supravegherii activitii Uniunii i a controlului politic asupra altor instituii ale
Uniunii, un rol de supervizor acordat Parlamentului i care reprezint una dintre
manifestrile principiului democratic la nivelul Uniunii Europene.
Controlul politic exercitat de Parlamentul European vizeaz n principal
activitatea Comisiei i mai puin pe cea a Consiliului i Consiliului European,
puterile sale cu privire la acestea din urm fiind destul de limitate.
n ceea ce privete controlul Comisiei, puterile acordate Parlamentului sunt
foarte asemntoare cu cele acordate parlamentelor naionale.
1
2

R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., p 240.


De regul, n luna decembrie.

196

Drept instituional al Uniunii Europene

a) Dreptul de a participa la numirea membrilor unor instituii


Astfel, Parlamentul particip la desemnarea preedintelui i a membrilor
Comisiei, care ia forma unui vot de nvestitur. Art 17 alin (7) TUE confer
Parlamentului dreptul de a alege preedintele Comisiei ns, n condiiile n care
i se propune un singur candidat i, dac acesta nu ntrunete majoritatea cerut,
i se propune un altul, noiunea de alegere este oarecum forat, fiind mai
potrivit cea de numire. n realitate, alegerea candidatului nu aparine
Parlamentului, ci Consiliului European, acesta fiind obligat ns s in cont de
rezultatul alegerilor pentru Parlamentul European, viitorul candidat urmnd s
fac parte din majoritatea politic format n Parlament.
Ca membru al Comisiei, naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe
i politica de securitate va fi supus votului de aprobare al Parlamentului European,
mpreun cu ceilali membri ai Comisiei, fiind, prin urmare, rspunztor n faa
Parlamentului.
Parlamentul particip, de asemenea, la numirea membrilor altor instituii,
numind Ombudsmanul European, aviznd numirea membrilor Curii de Conturi,
fiind consultat cu privire la numirile pentru Banca Central European i avnd
dreptul de a alege membrii consiliilor de administraie al unora dintre ageniile
specializate.
Parlamentul European nu a obinut dreptul de desemnare a membrilor Curii
de Justiie, ci doar o competen rezidual n acest domeniu, de a participa n
cadrul unui comitet nsrcinat cu acordarea avizului asupra aptitudinilor
candidailor la exercitarea funciilor de judector sau avocat general (art. 255
TFUE).
b) Controlul asupra activitii instituiilor
Aceast form de control vizeaz, n principal, posibilitatea Parlamentului:
- de a adresa ntrebri sau formula recomandri Comisiei, Consiliului i
naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate;
- de a dezbate rapoartele prezentate de Comisie, inclusiv raportul general
anual i programul anual al Comisiei, dar i rapoartele prezentate de fiecare
preedinie a Consiliului, rapoartele preedintelui Consiliului European asupra
fiecrei reuniuni a acestora i raportul anual al Bncii Centrale Europene;
- de a primi i examina petiii avnd ca obiect activitatea instituiilor Uniunii;
- de a nfiina comisii temporare de anchet pentru investigarea unor cazuri
de nerespectare a dreptului Uniunii;
- de a sesiza Curtea European de Justiie pentru nclcarea de ctre Consiliu
sau Comisie a prerogativelor sale, precum i n caz de violare a dispoziiilor
tratatelor sau de inaciune a instituiilor comunitare;

Instituiile Uniunii Europene

197

- de a fi consultat periodic de naltul Reprezentant cu privire la aspectele


principale i la opiunile fundamentale din domeniul politicii externe i de
securitate comune i ale politicii de securitate i aprare comune i de a fi
informat n privina evoluiei acestora, asigurndu-se ca punctele de vedere
ale Parlamentului European s fie luate n considerare n mod corespunztor
(art. 36 TUE). n acest sens, Parlamentul European organizeaz de dou ori pe
an o dezbatere privind progresele nregistrate n punerea n aplicare a politicii
externe i de securitate comune, inclusiv a politicii de securitate i aprare
comune.
c) Dreptul de cenzur asupra Comisiei i Ombudsmanului European
Cea de-a treia form de control vizeaz dreptul de a demite Comisia nainte
de terminarea mandatului prin adoptarea unei moiuni de cenzur care antreneaz
demiterea n bloc a Comisiei Europene, membrii acetia trebuind s demisioneze
colectiv din funciile lor (art. 234 TFUE). Moiunea de cenzur, asupra creia
Parlamentul se pronun prin vot deschis, vizeaz colegiul comisarilor n
ansamblul su, n temeiul principiului colegialitii ce caracterizeaz funcionarea
Comisiei, responsabilitatea individual a comisarilor n faa Parlamentului fiind
exclus. Pentru adoptarea acestei moiuni este necesar o dubl majoritate:
majoritatea de 2/3 din voturile exprimate, care s reprezinte ns i majoritatea
membrilor Parlamentului. Ca urmare a adoptrii unei moiuni, naltul
Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate trebuie s
demisioneze din funciile pe care le exercit n cadrul Comisiei. Membrii
Comisiei rmn n funcie i continu s gestioneze afacerile curente pn la
inlocuirea lor.
Datorit relaiilor de lucru destul de strnse dintre cele dou instituii,
Parlamentul a uzat destul de rar de posibilitatea recursului la moiunea de cenzur,
destituirea Comisiei fiind considerat ca o ultim alternativ, care trebuie folosit
cu moderaie1. Dup prima moiune depus n 1972, aceast putere a fost folosit
doar de 11 ori, 5 dintre moiuni fiind retrase nainte de a fi votate. Parlamentul nu
a adoptat pn n prezent nici o moiune de cenzur, dar, n martie 1999,
confruntat cu iminena adoptrii unei astfel de moiuni, Comisia Santer a
demisionat voluntar.
O putere indirect de cenzur are Parlamentul i n ceea ce privete
Ombudsmanul European, acesta putnd fi demis de Curtea de Justiie la cererea
Parlamentului European.

R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., p. 272.

198

Drept instituional al Uniunii Europene

Seciunea a 4-a

CONSILIUL EUROPEAN

1. Evoluie
Consiliul European reprezint forma de instituionalizare a ntlnirilor
periodice ale efilor de stat sau de guvern ai statelor membre, ntlniri care au
nceput s se desfoare din 1961, instituionalizarea producndu-se cu ocazia
ntlnirii la nivel nalt de la Paris, din 1974. Prin Actul Unic European a fost
recunoscut oficial existena Consiliului European, confirmat ulterior prin
Tratatul de la Maastricht, fr a i se acorda ns statutul de instituie.
Consiliul European aprea astfel ca un organism de cooperare politic a
statelor membre ale Uniunii Europene la cel mai nalt nivel n cadrul cruia se
stabilesc direciile de dezvoltare a Uniunii i se definesc orientrile politice
generale.
Dei deciziile luate n cadrul Consiliului European erau foarte importante din
punct de vedere politic, ele nu aveau valoare juridic ntruct acesta nu era titular
de putere public n cadrul UE.
Astfel, Consiliul European1 nu era nici instituie comunitar2 (acest statut
avndu-l doar Comisia, Consiliul UE, Parlamentul, Curtea de Justiie i Curtea de
Conturi) i nici organ comunitar cu activitate permanent sau deliberativ3. n
doctrin s-a apreciat c natura lui juridic era aceea a unui organ
interguvernamental de cooperare4 sau a unui organ paracomunitar5. Aceast
ultim caracterizare pare s fie mai aproape de poziia pe care o avea Consiliul
European n cadrul Uniunii Europene pentru c, dei nu deinea atribuii de putere
la nivelul Uniunii, el era cel care stabilea direciile generale ale politicii acesteia,
deciziile luate la nivelul su fiind transpuse n acte comunitare de ctre instituiile
Uniunii (n principal de ctre Consiliul UE i Comisie).
Modalitatea de funcionare a Consiliului European era aceea a reuniunilor ce
se desfoar de dou ori pe an sau de cte ori este necesar, la nivelul efilor de
stat sau de guvern ai statelor membre, asistai de minitri de externe i cu
participarea Preedintelui Comisiei Europene.
1

Nu trebuie confundat Consiliul European, organism compus din efii de stat i de guvern ai
statelor membre, cu Consiliul Uniunii Europene, instituie comunitar compus din minitrii
competeni.
2
Pentru o alt opinie, a se vedea R. Munteanu, op. cit., p. 113.
3
B. Tanleghe, Le Conseil europen, PUF, Paris, 1993, p. 15; N. Deaconu, op. cit. p. 43.
4
V. Marcu, op. cit., p. 58.
5
C. Leicu, Drept Comunitar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 145, D. C. Drago, op. cit.
p. 95.

Instituiile Uniunii Europene

199

Preedinia Consiliului European era asigurat de eful de stat sau de guvern


din ara care deinea i preedinia Consiliului Uniunii Europene, prin aceasta
urmrindu-se corelarea politicilor i aciunilor Consiliului UE cu cele ale
Consiliului European.
Reuniunile se desfurau n statul care deinea preedinia rotativ a
Consiliului UE.1
Prin Tratatul de la Lisabona, Consiliul European devine formal instituie a
Uniunii Europene, fiind inclus, ntre Parlament i Consiliu, n lista celor apte
instituii enumerate n art. 13 TUE, fiind dotat formal cu o putere decizional, dei
el nu exercit funcii legislative (art. 15 alin (1) TUE).
2. Componena Consiliului European
n conformitate cu art 15 alin (2) TUE, Consiliul European este compus din
efii de stat2 sau de guvern ai statelor membre, precum i din preedintele su i
preedintele Comisiei. naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i
politica de securitate particip la lucrrile Consiliului European.
Tratatul de la Lisabona aduce o serie de inovaii n ceea ce privete
componena Consiliului European. Astfel, pe de o parte, minitrii de externe ai
statelor membre, care anterior asistau efii de stat sau de guvern la reuniunile
Consiliului European, nu mai apar nominalizai expres. Pe de alt parte, Tratatul
de la Lisabona permite membrilor Consiliului European ca, atunci cnd ordinea
de zi o impune, s fie s fie asistai fiecare de un ministru (cel mai adesea,
minitrii afacerilor externe, dar nu exclusiv) i, n ceea ce l privete pe
preedintele Comisiei, de un membru al Comisiei. Nu n ultimul rnd, dac
anterior Consiliul European se reunea sub preedinia efului de stat sau de guvern
al statului care deinea preedinia Consiliului, prin Tratatul de la Lisabona acesta
se reunete sub preedinia propriului preedinte ales, care impulsioneaz
lucrrile Consiliului European i asigur pregtirea i continuitatea lucrrilor
1

Prin Tratatul de la Nisa se prevedea c atunci cnd Uniunea va avea 28 de membri, acestea s se
in de principiu la Bruxelles.
2
n realitate, doar Cipru, Frana i Lituania sunt reprezentate prin preedinii lor - M. Dony, op.
cit., p. 124. n Romnia a existat o disput n acest sens, tranat de Curtea Constituional. Astfel,
prin Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012 asupra conflictului juridic de natur constituional dintre
Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, i Preedintele Romniei, pe de alt parte,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, Curtea a constatat
existena unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvern, pe de o parte, i Preedintele
Romniei, pe de alt parte, generat de aciunea Guvernului i a primului-ministru de a-l exclude pe
Preedintele Romniei din componena delegaiei care particip la Consiliul European n perioada
28-29 iunie 2012. Curtea a statuat, cu valoare de principiu, c n exercitarea atribuiilor
constituionale, Preedintele Romniei particip la reuniunile Consiliului European n calitate de
ef al statului. Aceast atribuie poate fi delegat de ctre Preedintele Romniei, n mod expres,
primului-ministru".

200

Drept instituional al Uniunii Europene

acestuia, n cooperare cu preedintele Comisiei i pe baza lucrrilor Consiliului


Afaceri Generale (art. 16 alin (6) TUE).
3. Organizare i funcionare
3.1. Preedintele
Potrivit art. 15 alin (5) TUE, Consiliul European i alege preedintele cu
majoritate calificat, pentru o durat de doi ani i jumtate, cu posibilitatea
rennoirii mandatului o singur dat. n caz de mpiedicare sau de culp grav,
Consiliul European poate pune capt mandatul preedintelui n conformitate cu
aceeai procedur.
n cursul reuniunii informale a Consiliului European din 19 noiembrie 2009,
efii de stat i de guvern au convenit cu unanimitate alegerea lui Herman Van
Rompuy, pn atunci primul-ministru al Belgiei, n funcia de preedinte al
Consiliului European, acesta fiind reconfirmat n funcie n martie 2012, urmnd
ca mandatul su s se ncheie la 30 noiembrie 2014.
Preedintelui Consiliului European i revin dou categorii de funcii, unele n
plan intern, altele de reprezentare n plan extern a Uniunii.
n plan intern, la nivelul Uniunii, preedintele:
- prezideaz i impulsioneaz lucrrile Consiliului European;
- asigur pregtirea i continuitatea lucrrilor Consiliului European, n
cooperare cu preedintele Comisiei i pe baza lucrrilor Consiliului Afaceri
Generale;
- acioneaz pentru facilitarea coeziunii i a consensului n cadrul Consiliului
European;
- prezint Parlamentului European un raport dup fiecare reuniune a
Consiliului European.
n ceea ce privete cea de-a doua categorie de funcii, acesta asigur, la
nivelul su i n aceast calitate, reprezentarea extern a Uniunii n probleme
referitoare la politica extern i de securitate comun, fr a aduce atingere
atribuiilor naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de
securitate.
Introducerea funciei de preedinte stabil al Consiliului European a fost de
fapt dictat de necesitatea de a conferi o mai mare vizibilitate Uniunii n plan
internaional, prin personificarea acestei funcii. Din acest punct de vedere, se
ridic ns o serie de probleme legate de coerena aciunii externe a Uniunii n
condiiile n care nu mai puin de patru personaliti sunt nsrcinate cu funcia de
reprezentare a Uniunii n plan extern, alturi de Preedintele Consiliului European
avnd atribuii n acest sens preedinia semestrial a Consiliului Uniunii (care a
continuat s se considere investit cu aceast funcie1), preedintele Comisiei i
1

A se vedea n acest sens M. Dony, op. cit., p. 127.

Instituiile Uniunii Europene

201

naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate. n


absena (nc) a unor mecanisme care s asigure coordonarea ntre aceste instituii,
confuzia creat poate reprezenta o surs potenial de conflict la nivelul Uniunii.
Regulmentul de procedur al Consiliului European, adoptat n decembrie 2009, se
limiteaz la a prevedea c preedintele Consiliului European stabilete o strns
cooperare i coordonare cu preedinia Consiliului i cu preedintele Comisiei, n
special prin reuniuni periodice (art. 2 alin (3)).
O alt confuzie este legat de posibilitatea cumulrii funciei de preedinte al
Consiliului European cu o alt funcie la nivelul Uniunii, art. 15 TUE interzicnd
doar exercitarea de ctre acesta a unui mandat naional. S-a considerat, astfel, c
ar putea fi avut n vedere, n absena unei interdicii exprese, chiar cumulul
funciei de preedinte al Consiliului European cu cel de preedinte al Comisiei
Europene1.
n cazul n care preedintele Consiliului European nu i poate exercita funcia
din motive de sntate, n caz de deces sau n cazul n care i-a ncheiat mandatul,
n conformitate cu articolul 15 alineatul (5) din TUE, acesta este nlocuit, dup
caz, pn la alegerea succesorului su, de ctre membrul Consiliului European
care reprezint statul membru care asigur preedinia semestrial a Consiliului
(art. 2 alin (4) din Regulamentul de procedur al Consiliului European).
3.2. Reuniunile
Consiliul European se ntrunete de dou ori pe semestru la convocarea
preedintelui su (art. 15 alin (3) TUE), o reuniune extraordinar a Consiliului
European putnd fi ns convocat de preedinte atunci cnd situaia o impune.
Durata reuniunilor este, de regul, de dou zile i acestea nu sunt publice.
Prin Regulamentul Consiliului European s-a stabilit c, cu cel puin un an
naintea nceperii semestrului i n strns cooperare cu statul membru care deine
preedinia pe durata semestrului respectiv, preedintele Consiliului European
face publice datele preconizate pentru reuniunile Consiliului European care
urmeaz s se desfoare pe durata respectivului semestru.
Locul de desfurare a reuniunilor este la Bruxelles, doar n situaii
excepionale putndu-se desfura n alt loc.
Pregtirea lucrrilor Consiliului European, ca i aducerea la ndeplinire a
msurilor adoptate de acesta, revine Consiliului Afaceri Generale (formaiune a
Consiliului Uniunii). Din punct de vedere tehnic, Consiliul European este asistat
de Secretariatul General al Consiliului.
La reuniunile Consiliului European poate fi invitat, pentru a fi audiat (art.
235 alin. (2) TFUE) i preedintele Parlamentului European. Este vorba, n
principiu, de un schimb de opinii ce are loc la nceputul reuniunii Consiliului
European.
1

Pentru o analiz a acestei ipoteze, a se vedea J. Roux, op. cit., p. 139, M. Dony, op. cit., p. 126

202

Drept instituional al Uniunii Europene

Modalitatea de adoptare a deciziilor este consensul, cu excepia cazului n


care tratatele dispun altfel. Tratatele prevd mai multe ipoteze n care votul
Consiliului European este cerut, acesta hotrnd fie cu unanimitate (caz n care
abinerile membrilor prezeni sau reprezentai nu mpiedic adoptarea deliberrilor
Consiliului European), fie cu majoritate calificat, dup regulile aplicabile n
cadrul Consiliului Uniunii (n acest caz preedintele Consiliului European i cel al
Comisiei nu iau parte la vot) sau cu majoritate simpl. Regulamentui intern
(art. 7) prevede c, la propunerea preedintelui, pentru o chestiune urgent,
deciziile Consiliului European pot fi adoptate prin vot exprimat n scris.
n caz de vot formal, un membru al Consiliului European poate reprezenta un
alt membru (doar unul singur), pe baz de delegare.
Rezultatele lucrrilor Consiliului European sunt consemnate ntr-un procesverbal ncheiat pentru fiecare reuniune n care sunt menionate concluziile
aprobate, deciziile luate i declaraiile fcute cu aceast ocazie.
.4. Atribuii
Principala funcie cu care a fost investit Consiliul European prin tratatele
anterioare, meninut i prin Tratatul de la Lisabona, este aceea de impulsionare i
orientare, potrivit art. 15 TUE acesta oferind Uniunii impulsurile necesare
dezvoltrii acesteia i definindu-i orientrile i prioritile politice generale.
Dei vizeaz toate domeniile de aciune ale Uniunii, aceast funcie se bucur de o
caracterizare general n ceea ce privete PESC. n acest domeniu Consiliul
European identific interesele strategice ale Uniunii, stabilete obiectivele i
definete orientrile generale ale politicii externe i de securitate comune, inclusiv
n ceea ce privete chestiunile avnd implicaii n materie de aprare (art. 26 alin
(1) TUE). De asemenea, un rol important revine Consiliului European i n
stabilirea marilor orientri ale politicilor economice ale statelor membre i ale
Uniunii (art. 121 TFUE), precum i a orientrilor strategice ale programrii
legislative i operaionale n materia spaiului de libertate, securitate i justiie
(art. 68 TFUE).
O a doua funcie vizeaz rolul de arbitru cu care a fost investit Consiliul
European (n considerarea autoritii de care dispun membrii si), acesta fiind
chemat s traneze chestiunile sensibile asupra crora a intervenit un dezacord la
nivelul Consiliului. n domeniul securitii sociale (art. 48 TFUE) sau n cel al
cooperrii n materie penal (art. 82-83 TFUE), dac un membru al Consiliului
apreciaz c un proiect de act aducere atingere aspectelor fundamentale ale
sistemului su de securitate social sau ale sistemului su de justiie penal, acesta
poate sesiza Consiliul European, procedura normativ suspendndu-se. Consiliul
European poate, fie s retrimit proiectul Consiliului, caz n care procedura
legislativ i reia cursul, fie (doar n materie de securitate social) s cear
Comisiei s nainteze o nou propunere, caz n care proiectul este abandonat.

Instituiile Uniunii Europene

203

Dei se face precizarea c acesta nu exercit funcii legislative, Consiliul


European a fost dotat, prin Tratatul de la Lisabona cu competene decizionale
importante. Astfel:
- poate constata existena unei violri grave i persistente a valorilor Uniunii,
constatare ce poate conduce la suspendarea anumitor drepturi ale statului respectiv
decurgnd din tratate (art. 7 alin (2) TUE);
- poate decide revizuirea tratatelor (art. 48 TUE);
- poate adopta o decizie de autorizare a Consiliului s treac de la unanimitate
la majoritate calificat n anumite domenii;
- aprob criteriile de eligibilitate pentru statele care vor s adere la Uniune i
stabilete orientrile pentru retragerea unui stat membru din Uniune;
- numete membrii diverselor instituii (preedintele Comisiei Europene,
naltul Reprezentant pentru politica extern i de securitate, al crui mandat poate
nceta tot prin hotrrea Consiliului European, sau membrii directoratului Bncii
Centrale Europene);
- stabilete lista formaiunilor Consiliului i conducerea acestora.

Seciunea a 5-a

CONSILIUL

1. Aspecte preliminare
Consiliul este instituia prin intermediul creia statele membre intervin n
funcionarea Uniunii, dispunnd de un important rol legislativ, n materie bugetar
i de anumite competene executive. El a reprezentat, de-a lungul timpului,
principalul organ de decizie al Uniunii Europene, rol pe care, treptat, a trebuit s-l
mpart cu Parlamentul European. Compus din reprezentani ai executivelor
naionale, aceste executive fiind responsabile din punct de vedere democratic, fie
n faa parlamentelor naionale, fie n faa cetenilor, dup cum se subliniaz n
Tratatul de la Lisabona (art. 10 alin (2) TUE), Consiliul exprim legitimitatea
statal a Uniunii Europene (care se adaug celei populare, ncarnate de
Parlamentul European).
Originile Consiliului se gsesc n tratatele constitutive, care prevedeau crearea
cte unui Consiliu pentru fiecare dintre cele trei Comuniti. Cele trei Consilii au
fost nlocuite de Consiliul unic al Comunitilor Europene nfiinat prin art. 1 al
Tratatului de fuziune de la Bruxelles, cunoscut i sub denumirea de Consiliul de
Minitri. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht a fost adoptat

204

Drept instituional al Uniunii Europene

denumirea de Consiliu al Uniunii Europene, pentru a sugera faptul c aciunea sa


nu se limiteaz doar la domeniul comunitar, ci acioneaz i n cei doi piloni
interguvernamentali, iar Tratatul de la Lisabona reine denumirea de Consiliu.
2. Componen
Potrivit art. 16 alin (2) TUE, Consiliul este compus din cte un reprezentant
la nivel ministerial al fiecrui stat membru, mputernicit s angajeze guvernul
statului membru pe care l reprezint i s exercite dreptul de vot. Consiliul apare
astfel ca un colegiu al reprezentanilor celor 27 de guverne naionale. n cazul
statelor federale pot fi angajai s reprezinte statul federal n cadrul Consiliului i
minitrii guvernelor federale sau regionale.
Consiliul este un organism unic ns componena sa este variabil, n raport de
subiectele aflate pe ordinea de zi el ntrunindu-se n cadrul diferitelor formaiuni
(art. 16 alin (6) TUE). Prin Tratatul de la Lisabona sunt identificate dou astfel de
formaiuni - Consiliul Afaceri Generale i Consiliul Afaceri Externe, lista
complet a acestora urmnd a fi stabilit de Consiliul European. Lista
formaiunilor Consiliului a fost stabilit, n ateptarea unei decizii a Consiliului
European, de ctre Consiliul Afaceri Generale (mputernicit n acest sens prin
Protocolul privind dispoziiile tranzitorii ataat Tratatului de la Lisabona). Prin
Decizia 2009/878 din 1 decembrie 20091, formaiunile n care se poate reuni
Consiliul sunt n numr de zece:
Afaceri Generale;
Afaceri Externe;
Afaceri Economice i Financiare;
Justiie i Afaceri Interne;
Ocuparea Forei de Munc, Politic Social, Sntate i Consumatori;
Competitivitate (pia intern, industrie, cercetare i spaiu);
Transport, Telecomunicaii i Energie;
Agricultur i Pescuit;
Mediu;
Educaie, Tineret, Cultur i Sport.
Alturi de aceste formaiuni, Tratatul de la Lisabona consacr o practic deja
existent, aceea a reunirii informale a unui Consiliu al minitrilor de finane ai
statelor din zona euro - Eurogrupul, condiiile de organizare a acestuia fiind
stabilite prin Protocolul (nr.14) privind Eurogrupul.
Cele mai importante formaiuni ale Consiliului sunt Consiliul Afaceri
Generale i Consiliul Afaceri Externe, acestea ntrunindu-se cu regularitate
(lunar), consiliile specializate, care trateaz afaceri tehnice, i n componena
1

JOUE L 315/46 din 2 decembrie 2009.

Instituiile Uniunii Europene

205

crora ntr minitrii de resort ai statelor membre (finane, agricultur, mediu,


etc.), fiind convocate doar sporadic.
Consiliul Afaceri Generale este compus din minitrii afacerilor externe sau ai
afacerilor europene ai statelor membre i se reunete o dat pe lun. Rolul su este
acela de a asigura coerena lucrrilor diferitelor formaiuni ale Consiliului. Acesta
pregtete reuniunile Consiliului European i urmrete aducerea la ndeplinire a
msurilor adoptate, n colaborare cu preedintele Consiliului European i cu
Comisia.
Consiliul Afaceri Externe, prezidat de naltul Reprezentant al Uniunii pentru
afaceri externe i politica de securitate, elaboreaz aciunea extern a Uniunii, n
conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European, i asigur
coerena aciunii Uniunii. Acestuia i revine rspunderea pentru ntreaga aciune
extern a Uniunii Europene, i anume: politica extern i de securitate comun,
politica de securitate i de aprare comun, politica comercial comun,
cooperarea n scopul dezvoltrii i ajutorul umanitar.
n mod excepional, pot fi convocate i Consilii conjuncte, formate din
minitrii afacerilor externe i minitrii responsabili ntr-un anumit domeniu.
Dei prin tratatul de la Lisabona se creeaz dou formaiuni ale Consiliului cu
rol de coordonare, anterior existnd doar Consiliul Afaceri Generale, ce avea pe
ordinea de zi att relaiile externe, ct i problemele de politic general, n
realitate cele dou formaiuni se reunesc, cel mai adesea, sub forma unui Consiliu
al Afacerilor Generale i Relaiilor Externe, avndu-i n componen pe minitrii
afacerilor externe ai statelor membre, hotrnd fie asupra problemelor de politic
general, fie asupra celor innd de afacerile externe ale Uniunii1.
3. Organizare i funcionare
Art. 16 TUE i art. 237-243 TFUE stabilesc cadrul general cu privire la
organizarea i funcionarea Consiliului. n temeiul art. 240 TFUE, care confer
Consiliului competena de a se autoreglementa, acesta a adoptat propriul
Regulament de procedur ce stabilete n detaliu modul de organizare i
funcionare2.
Activitatea Consiliului se desfoar prin intermediul a trei structuri de baz:
Preedinia, Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) i Secretariatul
General.

M. Dony, op. cit., p. 135.


Decizia 2009/937/UE a Consiliului din 1 decembrie 2009 de adoptare a regulamentului su de
procedur (JO L 325, 11.12.2009, p. 35).

206

Drept instituional al Uniunii Europene


3.1. Preedinia

Reinnd soluiile existente n tratatele anterioare1, Tratatul de la Lisabona a


instituit o preedinie rotativ a Consiliului, dup un sistem de rotaie egalitar.
Ordinea de rotaie este stabilit printr-o decizie a Consiliului European statund
cu majoritate calificat (art. 226 TFUE).
Declaraia (nr. 9) anexat Tratatului cuprinde un proiect de decizie a
Consiliului European cu privire la preedinia Consiliului, pe baza creia a fost
adoptata Decizia nr. 2009/881 a Consiliului European din 1 decembrie 20092,
care stabilete msurile de aplicare cu privire la preedinia Consiliului.
Cu excepia Consiliului Afaceri Externe, prezidat de ctre naltul
Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate3,
preedinia celorlalte formaiuni ale Consiliului este asigurat de grupuri de trei
state membre care se succed o dat la 18 luni. n cadrul acestui sistem, denumit i
troic, fiecare membru al grupului asigur, prin rotaie, pentru o durat de ase
luni4, preedinia tuturor formaiunilor, cu excepia formaiunii Afaceri Externe.
Ceilali membri ai grupului sprijin preedinia n ndeplinirea tuturor
responsabilitilor acesteia, pe baza unui program comun.
Prin intermediu acestui sistem se asigur o coordonare i o continuitate a
aciunilor Consiliului, preedinia n exerciiu colabornd cu preedinia anterioar
i cu cea care i va succeda. Preedinia este asistat de reprezentantul statului
membru care va deine preedinia urmtoare. La cererea preediniei i acionnd
dup instruciunile sale, statul membru o nlocuiete, dup cum est necesar, i o
elibereaz, dac este necesar, de anumite sarcini i asigur continuitatea lucrrilor
Consiliului.
Succesiunea preediniilor Consiliului5, ncepnd cu ianuarie 2010, este
urmtoarea:
- 2010: Spania, Belgia;
- 2011: Ungaria, Polonia;
- 2012: Danemarca, Cipru;
- 2013: Irlanda, Lituania;
- 2014: Grecia, Italia;
- 2015: Letonia, Luxemburg;
- 2016: Olanda, Slovacia;
- 2017: Malta, Marea Britanie;
1

Art 146 TCE stabilea c preedinia Consiliului este deinut prin rotaie de ctre fiecare membru
pe o perioad de 6 luni.
2
JOUE L 315/50 din 2 decembrie 2009.
3
ncepnd cu 1 decembrie 2009, aceast funcie este ocupat de dna Catherine Ashton.
4
Preedenia se schimb la data de 1 ianuarie i 1 iulie a fiecrui an.
5
Conform Deciziei Consiliului din 1 ianuarie 2007, reconfirmat prin Decizia din 1 decembrie
2009.

Instituiile Uniunii Europene

207

- 2018: Estonia, Bulgaria;


- 2019: Austria, Romnia;
- 2020: Finlanda.
Preedinia are un rol motor n desfurarea lucrrilor Consiliului. Grupul
celor trei state membre i naltul Reprezentant, care asigur preedinia
formaiunilor Consiliului, trebuie s prezinte un proiect de program al activitilor
Consiliului. Acest proiect trebuie s fie apoi aprobat de Consiliul Afaceri
Generale. Preedinia trebuie, de asemenea, s stabileasc ordinea de zi provizorie
pentru reuniunile organizate n timpul mandatului su.
Preedinia convoac Consiliul, din proprie iniiativ sau la solicitarea
Comisiei ori a unuia dintre membrii si, ia decizia de a se trece la vot i redacteaz
procesul-verbal, poate, dac este necesar, s limiteze numrul persoanelor
prezente, s stabileasc durata dezbaterilor, s solicite poziii comune i
contribuii n scris.
Veghind la buna derulare a dezbaterilor, preedinia are un rol de mediere i
de concertare, ncercnd s gseasc compromisuri acceptabile1. Ea poate, de
asemenea, s reprezinte Consiliul n faa Parlamentului European.
3.2. Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER)
COREPER este un organ de lucru al Consiliului compus din reprezentani
permaneni2 ai statelor membre pe lng UE ce are ca sarcin pregtirea lucrrilor
Consiliului i executarea mandatelor care i sunt ncredinate de acesta. Potrivit
art. 16 alin (7) TUE, Un comitet al reprezentanilor permaneni ai guvernelor
statelor membre rspunde de pregtirea lucrrilor Consiliului.
Comitetul i are originea n art. 7 al Tratatului de fuziune de la Bruxelles i a
fost nfiinat pentru a asigura continuitatea activitii Consiliului, n condiiile n
care activitatea la nivel ministerial se desfoar cu intermitene (dat fiind

calitatea de minitri n guvernele naionale a membrilor acestuia, practic


activitatea formaiunilor Consiliului se desfoar doar cteva zile pe lun).
De-a lungul timpului, el a dobndit un rol central n sistemul decizional al Uniunii
Europene. Importana sa rezid n faptul c asigur un dialog permanent ntre
guvernele naionale i Uniune, particip la coordonarea lucrrilor administraiilor
naionale nsrcinate cu afacerile europene (la pregtirea poziiilor naionale n
afacerile europene) i particip la lucrrile instituiilor Uniunii. COREPER este
locul unde se dezvolt un dublu dialog: dialog ntre reprezentanii permaneni
ntre ei i dialog al fiecruia dintre acetia cu propria capital3.
1

M. Dony, op. cit., p. 138.


Fiecare stat numete nali funcionari i experi pe diverse probleme, condui de un Reprezentant
permanent cu rang de ambasador.
3
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 128.
2

208

Drept instituional al Uniunii Europene

Potrivit art. 19 din regulamentul Consiliului, COREPER: asigur


consecvena politicilor i aciunilor Uniunii Europene i vegheaz la respectarea
urmtoarelor principii i norme:
(a) principiile legalitii, subsidiaritii, proporionalitii i al justificrii
actelor;
(b) normele de stabilire a competenelor instituiilor, organelor, oficiilor i
ageniilor Uniunii;
(c) dispoziiile bugetare;
(d) normele privind procedura, transparena i calitatea redactrii.
Preedinia COREPER este asigurat de reprezentantul permanent sau
reprezentantul permanent adjunct al statului care deine preedinia Consiliului. El
funcioneaz n dou formaii, una de natur politic (COREPER 2 care se
ocup de problemele mai importante, incluzndu-i pe nii reprezentanii
permaneni), alta de natur tehnic (COREPER 1, reunind reprezentani
permaneni adjunci).
Principala funcie a COREPER este pregtirea lucrrilor Consiliului,
examinnd problemele nscrise pe ordinea de zi a reuniunilor Consiliului1 i
clasificndu-le n dou categorii: categoria A cele asupra crora s-a ajuns la
un acord n cadrul COREPER i nu necesit discuii, Consiliul urmnd doar s
voteze asupra lor, i categoria B problemele delicate, asupra crora nu s-a
ajuns la un acord i care vor face obiectul dezbaterilor n Consiliu. Practic,
aproximativ 75-80% dintre textele adoptate de Consiliu au fost convenite la
nivelul reprezentanilor permaneni, fcnd parte din categoria A, care nu au
fcut obiectul dezbaterii minitrilor, ceea ce demonstreaz utilitatea acestui
organism i rolul pe care l are n ntrirea capacitii normative a Uniunii2.
n ambele sale formaii COREPER se reunete sptmnal i ori de cte ori
sunt situaii deosebite sau Consiliul propune discutarea unor probleme urgente.
n cadrul COREPER au fost create la nivelul funcionarilor i experilor ce i
asist pe reprezentanii permaneni, grupuri de lucru sau comitete specializate pe
diverse domenii precum afaceri interne, justiie, politic social3 etc.
3.3. Secretariatul General
Secretariatul General al Consiliului este organul care asigur din punct de
vedere logistic buna desfurare a activitii Consiliului.
Acesta este condus de un Secretar General1 numit de Consiliu i care are
sarcina de a lua msurile necesare bunei sale funcionri, de a pregti proiectul
cheltuielilor i de a gestiona fondurile puse la dispoziia Consiliului.
1

Toate punctele nscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinri
prealabile a COREPER, cu excepia cazurilor n care acesta din urm hotrte contrariul (art. 19
alin (2) din Regulamentul Consiliului).
2
M. Dony, op. cit., p. 140.
3
Sunt n prezent peste 150 de grupuri de lucru i comitete la care particip delegai din statele
membre.

Instituiile Uniunii Europene

209

De asemenea, Secretarul General este cel care asigur buna desfurare a


lucrrilor Consiliului; ndeplinind i rolul de grefier, el este cel ce pregtete
procesele verbale ale sesiunilor Consiliului i le semneaz mpreun cu
preedintele acestuia, semneaz alturi de preedinte actele adoptate de Consiliu i
ndeplinete funcia de depozitar al acordurilor ncheiate de UE. El asigur i
secretariatul Consiliului European (art. 235 TFUE).
Secretarul General al Consiliului Uniunii Europene ndeplinea, dup Tratatul
de la Amsterdam, i calitatea de nalt reprezentant pentru Politica extern i de
securitate comun. Prin Tratatul de la Lisabona cele dou funcii sunt disociate.
Secretariatul s-a dezvoltat iar responsabilitile sale au sporit pe msura
creterii numrului statelor membre ale Uniunii Europene. La 31 decembrie 2007,
efectivul su se ridica la 3 273 de funcionari, ageni temporari i experi naionali
detaai, marea majoritate a acestora constituind-o funcionarii. Secretariatul
General este format din opt direcii generale (DG-uri), specializate pe domenii
care corespund formaiunilor Consiliului, crora li se adaug un serviciu juridic
(ce reprezint Consiliul n faa instanelor Uniunii).
3.4. Reuniunile Consiliului
Consiliul Afacerilor Generale, care asigur coerena i continuitatea
activitii se ntrunete lunar, n timp ce consiliile specializate se ntrunesc atunci
cnd este necesar discutarea unor probleme din domeniul lor de activitate.
Locul de desfurare al sesiunilor Consiliului este Bruxelles, unde se afl
sediul acestuia, ns sesiunile din lunile aprilie, iunie i octombrie se in la
Luxemburg.
Convocarea lucrrilor Consiliului se face de ctre preedintele acestuia, de
unul dintre membri sau de Comisia European, i la ele pot fi invitai s participe
membrii Comisiei sau ai Bncii Centrale Europene.
Ordinea de zi a fiecrei reuniuni este stabilit de preedinie, avndu-se n
vedere programul pe 18 luni al Consiliului, i se trimite celorlali membri ai
Consiliului i ai Comisiei cu cel puin 14 zile nainte de nceperea reuniunii, ca i
parlamentelor naionale i statelor membre. Reprezentanii celorlalte state pot ns
solicita includerea altor chestiuni pe ordinea de zi, cu condiia respectrii anumitor
termene.
Consiliul se ntrunete n edin public atunci cnd delibereaz i voteaz un
proiect de act legislativ. n acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizat n
dou pri, consacrate deliberrilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv
activitilor fr caracter legislativ2.
1

Aceast funcie este ndeplinit, ncepnd cu 26 iunie 2011, de germanul Uwe Corsepius. Biroul
Secretarului General a fost condus de ase predecesori: Christian Calmes, Nicolas Hommel, Niels
Ersbll, Jrgen Trumpf, Javier Solana i Pierre de Boissieu.
2
Art. 16 alin. (8) TUE.

210

Drept instituional al Uniunii Europene


4. Reguli de vot la nivelul Consiliului

Problema modalitii de vot n cadrul Consiliului (mult vreme, singurul


veritabil organ decizional) a reprezentat o problem sensibil n ntreaga evoluie
a construciei europene, de aceast chestiune depinznd, ntr-o mare masur,
natura nsi a Uniunii Europene - organizaie internaional clasic n care
deciziile se iau prin acordul unanim al membrilor si sau organizaie suprastatal
n care deciziile se iau prin vot majoritar.
Tratatele constitutve prevedeau trei modaliti de adoptare a deciziilor n
cadrul Consiliului, care opereaz n raport de dispoziia de drept material ce
formeaz baza juridic a actului adoptat: unanimitatea, majoritatea simpl i
majoritatea calificat. Un reper important al evoluiei comunitare l reprezint
trecerea progresiv de la votul cu unanimitate (care garanta fiecrui stat un drept
de veto) la votul majoritar, care se generalizeaz1.
Potrivit art. 205 TCE, votul cu majoritatea (simpl) a membrilor Consiliului
reprezenta regula de drept comun, aplicabil cu excepia unor dispoziii contrare
ale tratatelor (folosirea acestei modaliti de vot era ns destul de rar, ntruct
excepiile prevzute n tratate sunt numeroase). Votul cu majoritate calificat se
baza pe o ponderare a voturilor membrilor Consiliului n funcie de importana
politic, demografic i economic a statelor pe care le reprezentau, n timp ce
unanimitatea se aplica n anumite cazuri determinate, prevzndu-se c abinerile
membrilor prezeni sau reprezentai nu mpiedic ntrunirea unanimitii, acestea
lundu-se n calcul ca i cum ar fi voturi favorabile.
Acest schem general a rmas neschimbat dup 1957, evoluiile produse
viznd doar majoritatea calificat - modul de definire a acesteia i sfera de
aplicare a acestei reguli de vot.
Tratatul de la Lisabona reformeaz substanial procesul decizional n cadrul
Consiliului, stabilind, pe de o parte, c votul cu majoritate calificat reprezint
regula de drept comun (art. 238 alin. (1) TFUE), fr ca celelalte modaliti de vot
s dispar, iar pe de alt parte, calculul majoritii calificate este modificat
profund, prevzndu-se renunarea progresiv la sistemul de ponderare a voturilor.
4.1. Majoritatea calificat
A. Calculul majoritii calificate
n ceea ce privete definirea majoritii calificate, elementul central al
evoluiei procesului decizional ine de cutarea unui echilibru ntre interesele
1

Nu fr dificulti, avnd n vedere Compromisul de la Luxemburg, care a pus capat crizei


scaunului gol din anii 60. Acesta a impus pentru o anumit perioad de timp o rentoarcere
practic la dreptul de veto al statelor atunci cnd interesele lor eseniale erau n discuie.

Instituiile Uniunii Europene

211

statelor mari i cele ale statelor mici ale Uniunii, devenite din ce n ce mai
numeroase pe msura extinderilor succesive i dispunn de un numr din ce n ce
mai important de voturi. Problema a fost tranat prin Compromisul de la Ioanina
(Grecia) din 29 martie 1994, care permite unei minoriti de state (apropiate ns
de pragul minoritii de blocaj) s solicite reexaminarea unei propuneri legislative
nainte de adoptarea acesteia1.
Pn la 30 aprilie 2004, cnd Uniunea avea 15 membri, repartizarea voturilor
n Consiliu se fcea proporional cu dimensiunea statelor astfel: Frana, Germania,
Marea Britanie i Italia aveau cte 10 voturi, Spania 8 voturi, Belgia, Olanda,
Portugalia i Grecia 5 voturi, Austria i Suedia 4 voturi, Danemarca, Irlanda i
Finlanda 3 voturi i Luxemburg 2 voturi. Majoritatea calificat se obinea atunci
cnd actul era adoptat cu 62 de voturi din numrul total de 87 de voturi din
Consiliu. Prin acest sistem de vot conceput pe criterii demografice, economice i
politice, nici statele mari (care mpreun dispun de 48 de voturi) i nici cele mici
(care n caz de coaliie pot bloca decizia, minoritatea de blocaj fiind de 26 de
voturi, dar nu pot impune adoptarea acestuia dac statele mari se opun) nu i pot
impune singure voina, ci sunt nevoite s ajung la un acord.
ncepnd din 2004, cnd numrul total al statelor membre a ajuns la 25, au
intrat n vigoare prevederile Tratatului de la Nisa i ale Protocolului anex
referitor la ponderile n Consiliu2, astfel c ncepnd cu 1 ianuarie 2005 pentru
adoptarea unui act cu majoritatea calificat ponderat sunt necesare 232 de voturi
favorabile din totalul de 321 de voturi, reprezentnd 72,3% din totalul voturilor n
Consiliu, minoritatea de blocaj fiind astfel de 89 de voturi. Tratatul de la Nisa mai
prevede c majoritatea calificat a voturilor din Consiliu trebuie s reprezinte
peste 62% din populaia total a Uniunii Europene.
n condiiile unei Uniuni cu 27 de state, Tratatul de la Nisa prevedea c
majoritatea calificat ponderat va fi realizat cu 255 de voturi din totalul de 345,
reprezentnd 73,9%. Orice stat membru are dreptul de a solicita s se verifice dac
majoritatea calificat cuprinde cel puin 62% din populaia total a Uniunii, n caz
contrar decizia respectiv neputnd fi adoptat.
Pentru de deliberrile care necesit o majoritate calificat, voturile membrilor
Consiliului sunt atribuite n urmtoarea pondere:
1

Astfel, dac membrii Consiliului de Ministri reprezentnd ntre 23 de voturi (vechiul prag al
minoritii de blocaj) i 26 de voturi (noul prag) i exprim intenia de a se opune lurii unei
decizii de ctre Consiliul de Ministri cu majoritate calificat, acesta va face tot ce-i st n puteri,
ntr-o perioad de timp rezonabil, s ajung la o soluie satisfcatoare care poate fi adoptat cu cel
putin 65 de voturi din 87.
2
Dei Germania, susinut de majoritatea celorlalte state, a cerut mai multe voturi, pe criteriul
demografic, Frana a refuzat vehement i acordul a meninut paritatea celor 4 state mari, care
obin ns o triplare a voturilor (de la 10 la 29), n timp ce state mai mici primesc un numr
aproximativ dublu de voturi. Un numr important de voturi (27) obin Spania i, dup integrare,
Polonia.

212

Drept instituional al Uniunii Europene


State membre
Germania, Italia, Frana, Regatul Unit
Spania, Polonia
Romnia
Olanda
Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia, Republica Ceh
Austria, Bulgaria, Suedia
Danemarca, Irlanda, Lituania, Finlanda, Slovacia
Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia
Malta

Voturi
29
27
14
13
12
10
7
4
3

Prin Tratatul de la Lisabona, calculul majoritii calificate este modificat


profund, prevzndu-se renunarea progresiv (pn la 31 octombrie 2014
rmnnd n vigoare dispoziiile Tratatului de la Nisa) la sistemul de ponderare a
voturilor. n noul sistem de calcul al majoritii calificate fiecare stat dispune de
un vot, majoritatea calificat fiind definit de dou condiii ale majoritii, statal
i demografic, prin cumularea crora se ncearc echilibrarea influenei statelor
populate, al cror numr este redus, i a celor mai puin populate, care sunt
majoritare.
Articolul 16 alin (4) TUE
ncepnd cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificat se definete ca fiind egal cu cel puin 55 %
din membrii Consiliului, cuprinznd cel puin cincisprezece dintre acetia i reprezentnd state
membre care ntrunesc cel puin 65 % din populaia Uniunii.
Minoritatea de blocare trebuie s cuprind cel puin patru membri ai Consiliului, n caz contrar se
consider a fi ntrunit majoritatea calificat.
Celelalte condiii privind votul cu majoritate calificat sunt stabilite la articolul 238 alineatul (2)
din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene.

Art. 238 alin (2) TFUE stabilete, prin derogare de la articolul 16 alin. (4)
TUE c, ncepnd cu 1 noiembrie 2014, n cazul n care Consiliul nu hotrte la
propunerea Comisiei sau a naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe
i politica de securitate (care este regula), majoritatea calificat se definete ca
fiind egal cu cel puin 72% din membrii Consiliului reprezentnd statele
membre, care reunesc cel puin 65 % din populaia Uniunii.
De asemenea, n cazul n care nu toi membrii Consiliului particip la vot,
majoritatea calificat se stabilete, n raport de statele participante, astfel:
- fie de 55% din numrul statelor participante, care reunesc cel puin 65 % din
populaia acestor state, dac Consiliul hotrte la propunerea Comisiei sau a
naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate;
- fie de 72% din membrii Consiliului reprezentnd statele membre
participante, care reunesc cel puin 65 % din populaia respectivelor state, n
celelalte cazuri.

Instituiile Uniunii Europene

213

Pentru a evita posibilitatea unui blocaj pe care l confer statelor mari pragul
demografic de 65%, se prevede c atunci cnd Consiliul hotrte la propunerea
Comisiei sau a naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica
de securitate, minoritatea de blocare trebuie s includ cel puin numrul minim
de membri din Consiliu, care reprezint mai mult de 35 % din populaia statelor
membre participante, plus un membru, n caz contrar majoritatea calificat se
consider a fi ntrunit.
Protocolul (nr. 36) asupra msurilor tranzitorii anexat tratatului, permite ns
ca ntre 1 noiembrie 2014 i 31 martie 2017, n cazul n care trebuie adoptat o
hotrre cu majoritate calificat, un membru al Consiliului s poat solicita ca
aceast hotrre s fie adoptat cu majoritate calificat astfel cum se aplic ea
nainte de 2014 (n baza Tratatului de la Nisa). n acelai timp, Declaraia (nr. 7)
anexat tratatului, conine un proiect de decizie a Consiliului privind aplicarea
noului sistem al majoritii calificate prin care este introdus o procedur inspirat
din Compromisul de la Ioanina, ce permite constiturea unor minoriti de blocare a
deciziei1 ce oblig Consiliul s delibereze n vederea gsirii unei soluie
satisfctoare, care s rspund preocuprii exprimate de membrii Consiliului care
se opun adoptrii unui act.
B. Sfera de aplicare
Dei o serie de domenii rmn guvernate de votul cu unanimitate, majoritatea
calificat reprezint regula de adoptare a deciziilor la nivelul Consiliului. Prin
Tratatul de la Lisabona procedura votului cu majoritate calificat este extins la
noi domenii, att cu caracter tehnic, ct i domenii politice sensibile precum
controlul frontierelor, azilul sau migraia. Votul cu majoritate calificat vizeaz,
de asemenea, domenii precum dreptul de stabilire, transporturile, politica spaial,
energia, sportul, turismul, protecia civil, cooperarea structurat permanent n
domeniul aprrii, multe dintre acestea noi domenii de competen la nivelul
Uniunii.
O clauz pasarel inclus n tratat (art. 48 alin (7) TUE) permite
Consiliului European s autorizeze (sub forma unei revizuiri simplificate a
tratatelor) trecerea de la unanimitate la majoritatea calificat i n alte domenii
acoperite prin TFUE, inclusiv n materie de politic extern i de securitate
comun (cu excepia ns a deciziilor avnd implicaii militare sau n domeniul
aprrii), cu condiia ca nici un parlament naional s nu se opun.
1

Reprezentnd 3/4 populaie ori 3/4 din din numrul statelor, ntre 2014 i 2017, sau 55% din
populaie ori 55% din numrul statelor, dup 1 aprilie 2017.

214

Drept instituional al Uniunii Europene


4.2. Majoritatea simpl

Votul cu majoritatea membrilor Consiliului (50% +1), ce reprezenta regula n


tratatele anterioare, dar a crei aplicabilitate era limitat n fapt de includerea a
numeroase excepii, este prevzut n Tratatul de la Lisabona pentru chestiuni
innd de organizarea intern a Consiliului:
- adoptarea regulamentului su de procedur i n privina organizrii
Secretariatului General1;
- solicitarea adresat Comisiei de a efectua studiile pe care Consiliul le
consider oportune pentru realizarea obiectivelor comune i pentru a prezenta
propuneri corespunztoare2;
- adoptarea statutului comitetelor prevzute de tratate3.
4.3. Unanimitatea
Fr a disprea din tratate, sfera de aplicare a unanimitii ca procedur de vot
este restrns prin tratatul de la Lisabona la un numr de domenii prevzute
expres. Dei atunci cnd este aplicat, unanimitatea d un drept de veto fiecrui
stat membru, art. 238 alin (4) TFUE reaia prevederea anterioar potrivit creia
abinerile membrilor prezeni sau reprezentai nu mpiedic adoptarea hotrrilor
Consiliului pentru care este necesar unanimitatea.
Rmn n continuare guvernate de regula unanimitii domenii precum:
- fiscalitatea,
- msurile de armonizare n domeniul securitii sociale i al proteciei
sociale,
- procedura de revizuire a tratatelor,
- deciziile referitoare la politica de securitate i aprare comun (art. 42 alin.
(2) TUE);
- autorizarea statelor membre de a recurge la o form de cooperare
consolidat ntr-unul din domeniile prevzute de tratate;
- stabilirea msurilor privind cooperarea poliieneasc;
- stabilirea regimului lingvistic al instituiilor Uniunii;
- mrirea numrului de avocai generali care asist Curtea de Justiie a
Uniunii Europene;
- Stabilirea dispoziiilor necesare care s permit alegerea membrilor
Parlamentului European prin vot universal, direct, n conformitate cu o procedur
uniform n toate statele membre sau n conformitate cu principii comune tuturor
statelor membre.
1

Art. 240 TFUE.


Art. 241 TFUE
3
Art. 242 TFUE
2

Instituiile Uniunii Europene

215

5. Atribuiile Consiliului
Avndu-i originile n dispoziiile articolului 145 din TCE, preluate ca atare i
n tratatele ulterioare, atribuiile Consiliului se pot structura pe trei categorii:
atribuii decizionale, atribuii de execuie a actelor pe care le adopt i atribuii de
definire i de coordonare a politicilor.
Conform art. 16 alin (1) TUE, Consiliul exercit, mpreun cu Parlamentul
European, funciile legislativ i bugetar. Acesta exercit funcii de definire a
politicilor i de coordonare, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate.
5.1. Atribuiile decizionale
Desemnat prin tratatele anterioare ca fiind principalul organ legislativ al
Uniunii, rolul dominant al Consiliului n materie legislativ a fost estompat
treptat, pentru ca prin Tratatul de la Lisabona s devin un simplu co-legislator,
alturi de Parlamentul European, n exercitarea atribuiilor legislative prevzute
de tratate nemaifiind fcut o ierarhie ntre aceste dou instituii.
n limitele competenelor normative conferite prin tratate i avnd n vedere
ca acestea s fie conforme cu dispoziiile tratatelor, Consiliul, mpreun cu
Parlamentul, adopt acte normative cu for juridic obligatorie (regulamente,
directive, decizii), care se impun statelor membre, celorlalte instituii ale Uniunii,
precum i lor nsele.
n domeniul decizional, n afara competenelor expres atribuite, Consiliul are
o competen general, n sensul c ori de cte ori este necesar luarea unei decizii
pentru realizarea unui obiectiv al Uniunii, competena aparine Consiliului, care
decide cu unanimitate, la propunerea Comisiei i cu aprobarea Parlamentului (art.
352 alin (1) TFUE).
Odat cu recunoaterea Consiliului European ca instituie a Uniunii, anumite
atribuii anterior aparinnd Consiliului, precum cele privind revizuirea tratatelor
sau decizia privind alegerea parlamentarilor europeni prin sufragiu universal, sub
rezerva ratificrii deciziei de ctre parlamentele naionale, au fost transferate
acestuia. Consiliul poate lua astfel de decizii dac Consiliul European ia o decizie
prealabil, pentru a-l mputernici n acest sens.
Rolul decizional al Consiliului se manifest i n materie bugetar.
Parlamentul European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu o procedur
legislativ special, adopt bugetul anual al Uniunii (art. 314 TFUE). Proiectul
este elaborat de ctre Comisie pe baza situaiei estimative a cheltuielilor transmis
de fiecare instituie. Comisia i poate modifica propunerea n cursul procedurii,
Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar s aprobe sau
s resping proiectul de buget, sau amendamentele Parlamentului European, fr a

216

Drept instituional al Uniunii Europene

putea s propun propriile amendamente. De asemenea, Consiliul, hotrnd la


propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European i a Curii de
Conturi, stabilete metodele i procedura prin care veniturile bugetare prevzute
de regimul resurselor proprii ale Uniunii se pun la dispoziia Comisiei i definete
msurile care trebuie aplicate pentru a rspunde, dac este cazul, necesitilor
trezoreriei (art. 322 alin (2) TFUE).
Un rol important deine Consiliul i n materie de politic extern. Pe de o
parte, Consiliul decide procedurile i normele aplicabile acordurilor de asociere la
Uniune a statelor tere i hotrte, cu unanimitate, negocierea i ncheierea de
acorduri n materie comercial. El autorizeaz nceperea negocierilor, adopt
directivele de negociere, autorizeaz semnarea i ncheie acordurile, cu aprobarea
sau, n anumire cazuri, doar consultarea Parlamentului European (art. 218 TFUE).
n ceea ce privete Politica extern i politica de securitate comun, Consiliul
particip nu numai la definirea acesteia, alturi de Consiliul European, ci adopt i
deciziile necesare pentu definirea i punerea n aplicare a acesteia, pe baza liniilor
directoare elaborate de Consiliul European (art. 28 alin (1) TUE). Adoptarea de
acte legislative este exclus n acest domeniu. Dezbaterile din domeniul afacerilor
externe, nu sunt publice iar deciziile se iau cu unanimitatea membrilor
Consiliului. naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de
securitate, care prezideaz Consiliul Afaceri Externe, asigur punerea n aplicare a
deciziilor adoptate de Consiliul European i Consiliu.
Nu n ultimul rnd, Consiliul are competen de decizie n ceea ce privete
componena Comitetului Economic i Social sau Comitetului Regiunilor,
adoptnd lista membrilor stabilit potrivit propunerilor statelor membre. El are, de
asemenea, dreptul de a stabili salariile, indemnizaiile i pensiile preedintelui
Consiliului European, ale preedintelui Comisiei, ale naltului Reprezentant al
Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate, ale membrilor Comisiei,
ale preedinilor, membrilor i grefierilor Curii de Justiie a Uniunii Europene,
precum i ale secretarului general al Consiliului. Consiliul stabilete, de
asemenea, toate indemnizaiile care in loc de remuneraie. (art. 243 TFUE)
5.2. Atribuii de execuie
Dac atribuiile de punere n aplicare a normelor edictate de instituiile cu rol
legislativ (Parlamentul i Consiliul) sunt exercitate, de principiu, de Comisie,
Consiliul are posibilitatea de a-i rezerva n cazuri specifice (cazuri speciale i
temeinic justificate), dreptul de exercitare direct a atribuiilor de execuie.
Consiliul exercit ns o supraveghere a modului cum sunt puse n executare
deciziile sale de ctre Comisie prin practica comitologiei, adic a instituirii unor
comitete ce trebuie consultate de ctre Comisie nainte de luarea oricrei msuri.

Instituiile Uniunii Europene

217

5.3. Atribuii de definire i de coordonare a politicilor


Consiliului i revine o misiune general de coordonare ntre statele membre i
Uniune. Aceast funcie a Consiliului se manifest n dou domenii: politica
economic a statelor membre (n special pentru asigurarea funcionrii Uniunii
economice i monetare) i spaiul de libertate, securitate i justiie (n special
cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal).
Politicile economice ale Uniunii se mpart n dou categorii: politici comune,
conduse de instituiile Uniunii, i politicile organizate de statele membre,
denumite politici de armonizare. Statele membre, considerndu-i politicile
economice ca fiind o chestiune de interes comun, le coordoneaz n cadrul
Consiliului (art. 121 alin (1) TFUE). Consiliului i revine sarcina acestei
coordonri strnse a politicilor economice ale statelor membre prin elaborarea, pe
baza recomandrilor Comisiei, a unui proiect asupra marilor orientri de politic
economic a statelor membre, supus acordului Consiliului European i n baza
cruia sunt transmise recomandri statelor membre ale Uniunii (art. 121 alin (2)
TFUE).
Pentru a asigura coordonarea efectiv a politicilor economice i convergena
durabil a performanelor economice ale statelor membre, Consiliul este cel care,
pe baza rapoartelor prezentate de Comisie, supravegheaz evoluia economic din
statele membre i conformitatea politicilor economice cu orientrile generale,
efectund periodic o evaluare de ansamblu. Nerespectarea orientrilor generale
stabilite de Consiliu, cu riscul de compromitere a bunei funcionri a Uniunii
economice i monetare prin aciunile sau inaciunile unui stat membru, poate
determina luarea unor msuri mpotriva statului membru respectiv (inclusiv s
aplice amenzi pentru deficit excesiv - art. 126 alin (11) TFUE).
n materia spaiului de libertate, securitate i justiie, Consiliul are o
competen decizional de adoptare a msurilor de punere n aplicare a
orientrilor strategice i operaionale stabilite de Consiliul European, prin
proceduri de adoptare a deciziilor (codecizia sau proceduri legislative speciale)
prevzute n tratat pentru fiecare domeniu de cooperare n parte.
Rolul su de coordonare vizeaz realizarea aciunii Uniunii n acele materii
innd de spaiul de libertate, securitate i justiie care nu fac obiectul unor politici
comune, aciunea Uniunii fiind de coordonare i de cooperare ntre autoritile
poliieneti i judiciare i alte autoriti competente, precum i prin recunoaterea
reciproc a deciziilor judiciare n materie penal i, dup caz, prin apropierea
legislaiilor penale (art. 67 alin (3) TUE). n acest sens, n cadrul Consiliului se
instituie un comitet permanent care s asigure n cadrul Uniunii promovarea i
consolidarea cooperrii operaionale n materie de securitate intern. Acesta
promoveaz coordonarea aciunii autoritilor competente ale statelor membre,
mpreun cu reprezentanii organelor i ageniilor Uniunii cu responsabiliti n
acest domeniu (art. 71 TUE).

218

Drept instituional al Uniunii Europene

Seciunea a 6-a

COMISIA

Comisia European este instituia cea mai original i cea mai dinamic a
Uniunii Europene, o instituie de integrare prin excelen. Ei i revine rolul de a
reprezenta interesul general, este independent n aciunea sa de statele membre
ale Uniunii i are un important drept de iniiativ legislativ, constituind esena
administraiei Uniunii i un barometru fidel al tuturor ncercrilor de reform
instituional1. Comisia ndeplinete funcia de gardian al tratatelor, veghind la
aplicarea dispoziiilor tratatelor i a deciziilor luate n cadrul acestora.
Originile Comisiei Europene se afl n tratatele constitutive care creau o nalt
Autoritate a CECO i dou comisii ale CEE i CEEA. Prin Tratatul de fuziune de
la Bruxelles a fost instituit o Comisie unic a Comunitii Europene ce nlocuia
nalta Autoritate i cele dou Comisii anterioare. Odat cu adoptarea Tratatului de
la Maastricht, denumirea de Comisie a Comunitii Europene a fost nlocuit cu
cea de Comisie European, pentru ca Tratatul de la Lisabona s o denumeasc
simplu Comisia.
1. Componen i statutul membrilor
1.1. Numrul de membrii
Prin tratatele originare numrul membrilor Comisiei nu era prestabilit, aceasta
urmnd s cuprind cel puin un naional al fiecrui stat membru, fr ca numrul
de membrii avnd naionalitatea aceluiai stat membru s fie mai mare de doi
(art. 213 TCE). Potrivit acestei reguli, pe msura extinderilor succesive efectivul
Comisiei s-a mrit semnificativ, astfel c n 1995 Uniunea European format din
15 state avea o Comisie compus din 20 de membrii, fiecare dintre cele cinci
state mari (Frana, Germania, Italia, Marea Britanie i Spania) avnd cte doi
membri, iar celelalte ri, cte unul. Din perspectiva viitoarei extinderii a Uniunii,
cu nc 12 state membre, meninerea acestei reguli punea probleme legate de un
efectiv mult prea numeros. Prin Protocolul asupra instituiilor comunitare n
perspectiva lrgirii Uniunii, anexat Tratatului de la Amsterdam, statele mari ale
Uniunii au acceptat s renune la al doilea membru al Comisiei doar cu condiia
unei noi ponderri a voturilor n cadrul Consiliului. Protocolul asupra lrgirii
1

I. Jinga, op. cit., p. 96.

Instituiile Uniunii Europene

219

Uniunii Europene anexat Tratatului de la Nisa nscrie ns regula potrivit creia,


ncepnd cu 1 ianuarie 2005, Comisia va fi compus dintr-un naional al fiecrui
stat membru", indiferent cte state vor fi incluse n Uniune la acea dat. Dup ce
ns Uniunea va fi format din 27 de state membre, prima Comisie numit va avea
un numr de comisari inferior numrului de state. n plus, comisarii vor fi alei pe
baza unei rotaii egalitare" i vor fi considerai ca un colegiu" de comisari. Sunt
stabilite, ca principii pe baza crora Consiliul va decide cu unanimitate ordinea de
rotaie, egalitatea n drepturi a statelor i cerina sigurrii unui evantai
demografic i geografic al ansamblului statelor membre ale Uniunii.
Reducerea compoziiei Comisiei prin aplicarea sistemului de rotaie egalitar
a fost ns amnat, Comisia European continund s fie compus din cte un
membru din fiecare stat al Uniunii.
Tratatul de la Lisabona a reinut soluia de reducere a numrului membrilor
Comisiei prevzut n Tratatul de la Nisa, stabilind dou etape pentru punerea sa
n aplicare (art. 17 TUE). Astfel, ntre 1 decembrie 2009, data intrrii n vigoare a
tratatului, i 31 octombrie 2014, Comisia va fi compus din cte un resortisant al
fiecrui stat membru, inclusiv preedintele i naltul Reprezentant al Uniunii
pentru afaceri externe i politica de securitate (care este unul dintre vicepreedinii
acesteia). ncepnd cu 1 noiembrie 2014, efectivul Comisiei este plafonat la dou
treimi din numrul statelor membre, incluznd preedintele i naltul Reprezentant
al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate, att timp ct Consiliul
European nu decide modificarea acestui numr, hotrnd n unanimitate.
Reducerea numrului membrilor Comisiei presupune punerea n aplicare a
unui sistem de rotaie strict egal ntre statele membre care s reflecte diversitatea
demografic i geografic a tuturor statelor membre, hotrt de Consiliul
European cu unanimitate.
1.2. Desemnarea membrilor Comisiei
Membrii Comisiei, care trebuie s aib naionalitatea unui stat membru, sunt
alei pe baza competenei lor generale i, o adugare a Tratatului de la
Lisabona, angajamentului lor fa de ideea european , alegerea fcndu-se
dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen (art. 13 alin (3)
TUE).
Procedura de desemnare a membrilor Comisiei a evoluat prin intermediul
tratatelor succesive, n sensul ntririi legitimitii prin democratizarea procedurii
decizionale i acordarea unui rol din ce n ce mai important Parlamentului
European, dar i a unei prezidenializri1 (evideniere a rolului central al
preedintelui), ca soluie pentru creterea eficienei.

G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 139.

220

Drept instituional al Uniunii Europene

Pe de o parte, Parlamentul European, neimplicat iniial n derularea acestei


proceduri, primte prin Tratatul de la Maastricht dreptul de a aproba
desemnarea membrilor Comisiei, iar mandatul acestora este extins la 5 ani, pentru
a coincide cu legislatura Parlamentului. Prin Tratatul de la Amsterdam se instituie
o procedur n dou etape, n cadrul creia mai nti este desemnat preedintele
Comisiei, care trebuia s fie aprobat de Parlament, dup care guvernele, de comun
acord cu preedintele desemnat, alegeau comisarii, Comisia n ansamblul su fiind
supus ulterior unei noi aprobri a Parlamentului.
Pe de alt parte, dac iniial desemnarea membrilor Comisiei fcea obiectul
unui acord ntre guvernele statelor membre, fiecare dintre acestea propunnd una
sau dou candidaturi, dup Tratatul de la Nisa, Consiliul reunind efii de stat i de
guvern hotrte cu majoritate calificat.
Tratatul de la Lisabona (art. 17 alin. (7) TUE) introduce condiia alegerii
preedintelui Comisiei de ctre Parlamentul European. Astfel, preedintele
Comisiei este propus de Consiliul European cu majoritate calificat, innd
seama de alegerile pentru Parlamentul European i dup ce a procedat la
consultrile necesare i este apoi ales de Parlamentul European cu majoritatea
membrilor care l compun. Ceilali membrii sunt propui de Consiliu, n acord cu
preedintele ales, pe baza sugestiilor fcute de statele membre. Comisia n
ntregul su (incluznd preedintele ales, naltul Reprezentant al Uniunii pentru
afaceri externe i politica de securitate i ceilali membri) este supus, n calitate
de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European. Pe baza
acestei aprobri, Comisia este numit de Consiliul European, hotrnd cu
majoritate calificat.
Dei Parlamentul este mputernicit cu aprobarea Comisiei ca organ colegial,
n ntregul su, ncepnd din 2004 se nregistreaz o practic a Parlamentului de a
proceda la examinarea individual a fiecrei candidaturi, prin organizarea unor
audieri detaliate ale candidailor. n urma acestei practici s-a ajuns la respingerea
unor candidaturi i la modificri ale compoziiei Comisiei propuse iniial pentru a
obine votul de aprobare al Parlamentului1.
1.3. Statutul membrilor
Avnd sarcina de a promova interesul general al Uniunii, Comisia i exercit
responsabilitile n deplin independen, la adpost deci de orice interese publice
sau private. Membrii Comisiei dispun, de asemenea, de independen n
exercitarea sarcinilor lor, art. 245 TFUE prevznd c statele membre respect
independena acestora i nu ncearc s i influeneze n ndeplinirea sarcinilor
lor. Membrii Comisiei nu solicit i nu accept instruciuni din partea niciunui
guvern, instituie, organ, oficiu sau agenie. Acetia se abin de la orice act
1

A se vedea n acest sens, J. Roux, op. cit., p. 158.

Instituiile Uniunii Europene

221

incompatibil cu funciile lor sau cu ndeplinirea sarcinilor lor (art. 17 alin (3)
TUE). Dealtfel, pe durata mandatului lor de cinci ani, ce poate fi rennoit, membrii
Comisiei nu pot exercita nici o alt activitate profesional, remunerat sau nu. La
preluarea funciei acetia se angajeaz solemn s respecte, pe durata mandatului
i dup ncetarea acestuia, obligaiile impuse de mandat i, n special, obligaia de
onestitate i pruden n a accepta, dup ncheierea mandatului, anumite funcii
sau avantaje (art. 245 par. 2 TFUE).
n afara de nlocuirea ordinar i de deces, funciile membrilor Comisiei
nceteaz n mod individual prin demisie sau prin destituire (art. 246 par. 2 TFUE).
Dei propus de guvernul naional, un membru al Comisiei nu poate fi demis sau
revocat de acesta. Destituirea unui membru al Comisiei poate fi fcut numai de
ctre Curtea de Justiie, la plngerea Consiliului hotrnd cu majoritate simpl sau
a Comisiei, n cazul n care nu mai ndeplinete condiiile necesare exercitrii
funciilor sale sau a comis o abatere grav.
Preedintele Comisiei poate solicita ns unui membru al Comisiei, ca i
naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate, s
i prezinte demisia (art. 17 alin (6) TUE). naltul reprezentant poate fi demis de
Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat, cu acordul preedintelui
Comisiei.
Membrul Comisiei care a demisionat sau a decedat este nlocuit pe perioada
rmas pn la ncheierea mandatului de un nou membru avnd aceeai cetenie,
numit de Consiliu, de comun acord cu preedintele Comisiei, dup consultarea
Parlamentului European.
Fiind organ colegial, i rspunderea Comisiei este o rspundere colectiv i se
angajeaz numai n faa Parlamentului European1.
Comisia n ntregime, ca organ colegial, poate fi demis de Parlamentul
European prin moiune de cenzur, adoptat prin vot deschis cu o majoritate de
2/3 din voturile exprimate (dubl majoritate) i cu majoritatea membrilor si (art.
234 TFUE). n cazul n care moiunea de cenzur se adopt, membrii Comisiei
trebuie s demisioneze colectiv din funciile lor, iar naltul Reprezentant al
Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate trebuie s demisioneze din
funciile pe care le exercit n cadrul Comisiei.
2. Organizare i funcionare
Comisia acioneaz ca un colegiu al celor 27 de membrii, denumii uzual
comisari. Conducerea sa este asigurat de preedintele Comisiei i de un numr
de vicepreedini2 (n prezent opt), ntre care Inaltul reprezentant al Uniunii pentru
1

Parlamentul European sau oricare dintre eurodeputai adreseaz ntrebri Comisiei i membrilor
si, care sunt obligai s rspund oral sau n scris.
2
Acest numr nu este stabilit prin tratate.

222

Drept instituional al Uniunii Europene

afaceri externe i politica de securitate este vicepreedinte de drept (art. 17 alin (4)
TUE).
Preedintele (Jose Manuel Barroso, dup 2004) este figura cea mai
reprezentativ1, avnd un rol administrativ i reprezentnd Comisia n relaiile cu
celelalte instituii i cu terii. Rolul i prerogativele acestuia au fost ntrite
considerabil cu ocazia ultimelor revizuiri ale tratatelor Uniunii, fiind implicat n
desemnarea celorlali membrii ai Comisiei, dispunnd asupra problemelor de
orientare intern (pentru a asigura coerena, eficacitatea i colegialitatea aciunilor
Comisiei), stabilind responsabilitile ce revin fiecrui membru al Comisiei, care
i vor desfura atribuiile sub autoritatea sa, numind vicepreedinii Comisiei i
putnd cere demisia unui comisar. Preedintele este cel care definete orientrile
politice n cadrul crora Comisia i exercit misiunea i conduce activitile
Comisiei pentru a se asigura c acestea sunt duse la bun sfrit.
Vicepreedinii sunt desemnai dintre comisari i au sarcina de a-l suplini la
nevoie pe preedinte.
Organizarea i funcionarea Comisiei se realizeaz n baza unui Regulament
de procedur2 pe care ea nsi l fixeaz, n condiiile prevzute de tratat (art. 249
TFUE), pentru a asigura funcionarea sa i a serviciilor sale, regulament care este
publicat.
Principiul de funcionare a Comisiei este colegialitatea, ce presupune luarea
n comun a deciziilor (n edin), orice msur luat de ctre unul dintre membrii
si fiind imputabil Comisiei, singura titular a puterii de decizie.
Independent de caracterul colegial, preedintele atribuie membrilor Comisiei
domenii de activitate specifice (portofolii), pentru care sunt anume responsabili n
ceea ce privete pregtirea activitilor Comisiei i punerea n aplicare a deciziilor
sale. Preedintele poate modifica repartizarea acestor responsabiliti n cursul
mandatului. Membrii Comisiei i exercit funciile atribuite de preedinte sub
autoritatea acestuia (art. 248 TFUE).
n activitatea sa, fiecare comisar este asistat de un corp de funcionari
administrativi ce formeaz Cabinetul acestuia. efii de cabinet se ntlnesc
sptmnal pentru a pregti reuniunile n plen ale Comisiei i a tria problemele ce
urmeaz a fi discutate, asupra celor mai puin importante urmnd s se pun ei de
acord i s le supun doar votului Comisiei. Problemele mai importante urmeaz a
fi discutate n Comisie, fcnd obiectul unui acord ntre comisari pentru a fi
transpuse n acte ale Uniunii.
Preedintele este asistat, n pregtirea lucrrilor i la reuniunile Comisiei, de
un Secretar general, ce asigur punerea n aplicare a procedurilor decizionale i
1

De aceea, toate Comisiile ce au funcionat pn acum au primit numele preedinilor (Jenkins,


Thorn, Delors, Santer, Prodi, Barroso)
2
A se vedea n acest sens, Decizia Comisiei din 24 februarie 2010 de modificare a regulamentului
su de procedur (2010/138/UE, Euratom), publicat n JOUE L 55/60 din 5 martie 2010.

Instituiile Uniunii Europene

223

vegheaz la executarea deciziilor, coordoneaz serviciile, ia msuri cu privire la


notificarea i publicarea actelor, asigur relaiile oficiale cu alte instituii.
Comisia European se ntrunete o dat pe sptmn1 (de regul miercurea),
pentru a dezbate i pentru a adopta textele aflate pe ordinea de zi. Aceste reuniuni
nu sunt publice. Hotrrile se iau n prezena majoritii membrilor, cu majoritate
simpl. Sediul Comisiei este la Bruxelles.
Alturi de reuniunile plenare, comisarii se pot ntlni i la nivelul unor
reuniuni de lucru pentru rezolvarea problemelor urgente i cu caracter deosebit.
Astfel, preedintele poate constitui grupuri de membri ai Comisiei, pentru care
desemneaz preedintele, stabilete mandatul i modalitatea de funcionare,
precum i componena i perioada de desfurare a activitii (art. 3 alin (4) din
Regulamentul Comisiei)
Deciziile Comisiei se adopt prin intermediul a patru proceduri:
- procedura oral (constnd n deliberri, pe baza propunerilor unuia sau a
mai multor membri ai Comisiei i adoptarea unei decizii cu majoritatea
membrilor) la care se recurge n mod obinuit n timpul reuniunilor n plen;
- procedura de abilitare (n situaia cnd marja de apreciere este redus i nu
prezint dificulti politice, se abiliteaz un comisar s ia msuri de gestiune i de
administrare, n numele i sub controlul su);
- procedura scris (atunci cnd direcia general i celelalte servicii implicate
au ajuns la un acord, avizat favorabil de Serviciul juridic, acord ce este comunicat
membrilor Comisiei i se consider aprobat dac acetia nu fac obiecie ntr-un
termen delimitat);
- procedura de delegare (Comisia poate delega adoptarea n numele su a
msurilor de gestionare sau de administrare directorilor generali i efilor de
serviciu).
Activitatea permanent a Comisiei este asigurat de o structur administrativ
extrem de complex, organizat n 32 de direcii generale (DG, specializate pe
anumite domenii de activitate - afaceri economice i financiare, buget, educaie i
cultur, justiie, extindere, etc.) i servicii, la rndul lor structurate n
compartimente i uniti. Ca structur ierarhic, Directoratele Generale, conduse
de Directori generali, rspund n faa comisarului sau comisarilor iar
compartimentele, conduse de efi de compartiment, raporteaz Directoratului
corespunztor. Serviciile Comisiei se ocup cu probleme administrative de ordin
general sau au un mandat specific
Serviciile administrative ale Comisiei, ce i desfoar activitatea att
Luxemburg, ct i la Bruxelles, au n componena lor peste 23.000 de persoane,
recrutate direct de ctre Comisie. Comisia este astfel cea mai mare instituie a UE
din punct de vedere al efectivului su. O parte a personalului administrativ
(aproximativ 20%) lucreaz n domeniul traducerilor i al interpretrilor, restul de
80% lucrnd n cadrul direcilor generale i al serviciilor descentralizate.
1

Cu posibilitatea de a continua i a doua zi dac este necesar.

224

Drept instituional al Uniunii Europene


3. Atribuiile Comisiei

Articolul 17 alin (1) TUE


Comisia promoveaz interesul general al Uniunii i ia iniiativele corespunztoare n acest
scop. Aceasta asigur aplicarea tratatelor, precum i a msurilor adoptate de instituii n temeiul
acestora. Comisia supravegheaz aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curii de Justiie a
Uniunii Europene. Aceasta execut bugetul i gestioneaz programele. Comisia exercit funcii
de coordonare, de executare i de administrare, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate.
Cu excepia politicii externe i de securitate comune i a altor cazuri prevzute n tratate, aceasta
asigur reprezentarea extern a Uniunii. Comisia adopt iniiativele de programare anual i
multianual a Uniunii, n vederea ncheierii unor acorduri interinstituionale.

Aceast list a atribuiilor Comisiei, care nu este dealtfel exhaustiv, din alte
dispoziii ale tratatelor reieind i alte competene, permite identificarea misiunii
generale a Comisiei, aceea de a promova interesul general al Uniunii, pentru
realizarea creia i sunt atribuite trei funcii majore: de iniiativ, de control i de
executare.
3.1. Atribuii de iniiativ
Gndit ca principal motor al integrrii europene, Comisia a fost dotat nc
de la nceput cu un important rol de iniiativ prin intermediul cruia aceasta
trebuia s impulsioneze dezvoltarea comunitar. n prezent, acest rol de
impulsionare este atenuat de competena acordat Consiliului European n acest
sens, ns tratatele recunosc Comisiei o competen general de iniiativ1,
consacrat dealtfel i prin jurisprudena Curii2, ce se reflect n numeroasele
dispoziii care prevd formularea de propuneri, recomandri sau avize de ctre
Comisie. Astfel, Comisia poate propune o revizuire a tratatelor, poate propune
Consiliului deschiderea unor negocieri externe i prezint proiectul de buget.
Principalul su rol este ns acela de a participa la formarea actelor legislative
ale Uniunii, formulnd propuneri de acte de drept derivat pe care le supune spre
aprobare Consiliului i Parlamentului. Art. 17 alin (2) TUE prevede competena
de principiu a Comisiei de a iniia acte legislative, acestea putnd fi adoptate
numai la propunerea Comisiei, cu excepia cazului n care tratatele prevd
altfel i, corelativ, pentru celelalte acte, necesitatea ca o competen a Comisiei
s fie stipulat n tratate.
Regulile de procedur stabilesc c atunci cnd Consiliul hotrte la
propunerea Comisiei, cu cteva excepii (n materie bugetar), acesta poate
modifica propunerea numai hotrnd n unanimitate (procedura de principiu fiind
votul cu majoritate calificat).
1
2

G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 145.


CJCE, 26 februarie 1976, SADAM, cauza 88-90/75, Rec. 323.

Instituiile Uniunii Europene

225

Comisia rmne, n toate cazurile, titulara puterii de iniiativ, tratatele


lsndu-i posibilitatea de a modifica sau chiar retrage propunerea pe tot parcursul
procedurilor care duc la adoptarea unui act al Uniunii, atta timp ct Consiliul nu
a luat o hotrre.
Prin Tratatul de la Lisabona Comisia conserv un cvasi-monopol al iniiativei
legislative n domenile innd de fostul pilon comunitar, Parlamentul i Consiliul
putnd s-i solicite s fac propuneri, daca apreciaz c acestea sunt necesare, ns
msura n care rspunde solicitrii i coninutul propunerii rmn la latitudinea
Comisie, Curtea de Justiie recunoscnd acesteia o putere discreionar din acest
punct de vedere1. De asemenea, un numr semnificativ de resortisani ai statelor
membre, prin intermediul iniiativei ceteneti, pot invita Comisia s supun o
propunere viznd adoptarea unui act juridic al Uniunii, Comisia nefiind ns inut
s dea curs acestei propuneri.
n ceea ce privete domeniile innd de fotii piloni interguvernamentali ai
Uniunii, Comisia mparte dreptul de iniiativ fie cu un grup de state membre
(spre exemplu, cu un sfert, n domeniul cooperrii poliieneti i judiciare penale art. 76 TFUE), fie cu alte instituii (BCE, CJUE, BEI - art. 289 alin (4) TFUE). n
materie de PESC, Comisia nu are nici un drept de iniiativ, acesta fiind rezervat
statelor membre i naltul reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe i
politica de securitate.
Iniiativele Comisiei sunt publicate n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,
seria C, fiind numite documente COM.
3.2. Atribuii de control (funcia de gardian al tratatelor)
Comisia a fost nsrcinat prin tratatele constitutive (atribuie pstrat i n
tratatele ulterioare), cu rolul de gardian al tratatelor, veghind la aplicarea
dispoziiilor tratatelor, ca i a msurilor luate de instituii n aplicarea acestora.
Aceast misiune general de supraveghere a Comisiei se exercit att asupra
comportamentului statelor membre, ct i, n anumite cazuri, asupra celui al
particularilor i al altor instituii.
n exercitarea acestor atribuii, Comisia dispune de competene preventive, de
natura dreptului de informare, care reiese din mai multe dispoziii ale tratatului,
completate de competene extinse de verificare, sau chiar represive. Art. 337
TFUE stabilete c pentru ndeplinirea sarcinilor care i sunt ncredinate,
Comisia poate solicita i primi toate informaiile i poate proceda la toate
verificrile necesare, n limitele i condiiile stabilite de Consiliu hotrnd cu
majoritate simpl, n conformitate cu dispoziiile tratatelor.
Din punct de vedere material, n domenii precum concurena (n materia
ajutoarelor de stat) sau politicile economice, statele membre sunt inute s
1

CJCE, 13 ianuarie 1990, Fede SA, cauza C. 331/88, 1, Rec. p. 4057.

226

Drept instituional al Uniunii Europene

informeze Comisia cu privire la msurile luate. Din punct de vedere formal,


statele sunt obligate s notifice msurile naionale luate pentru transpunerea unei
directive. Curtea de Justiie a recunoscut n sarcina statelor obligaia de a
comunica Comisiei orice informaii pe care aceasta le solicit1 i de a colabora cu
bun credin la orice anchet declanat de Comisie2.
Mijloacele de aciune de care dispune Comisia pentru asigurarea respectrii
dreptului Uniunii de ctre statele membre constau, n primul rnd, ntr-o
procedur general cu privire la nclcarea obligaiilor (art. 258-259 TFUE) care i
permite acesteia ca, dup o faz precontencioas, n care rolul su este acela de a
obine conformarea statului, s acioneze statul membru n cauz n faa Curii de
Justiie. n ceea ce-i privete pe particulari, Comisia poate s aplice sanciuni
ntreprinderilor care ncalc principiul concurenei bazat pe art. 101-102 TFUE.
Controlul asupra compatibilitii aciunii altor instituii cu dreptul Uniunii se
exercit prin posibilitatea de a declana controlul de legalitate n faa Curii a unui
act al Consiliului (art. 263 TFUE), de a aciona n caren atunci cnd aciunea
unei instituii determin nerespectarea tratatelor (art. 265 TFUE) sau de a cere
Curii controlul compatibilitii unui proiect de acord internaional cu dreptul
Uniunii (art. 218 alin (11) TFUE). Nu n ultimul rnd, Comisia este cea care poate
aproba derogri de la prevederile tratatelor prin aplicarea clauzelor de salvgardare
prevzute n tratatele de aderare a noilor state membre sau n art. 114 alin (10)
TFUE, cu privire la o msur de armonizare legislativ n domeniul pieei interne.
3.3. Atribuii executive
Comisia ntruchipeaz organul executiv la nivelul Uniunii Europene, punnd
n aplicare actele normative emise de Consiliu i de Parlamentul European,
realiznd execuia bugetar i negociind n numele Uniunii, n limitele mandatului
ncredinat, acorduri internaionale.
Iniial, att competenele legislative, ct i cele executive, erau n sarcina
Consiliului (care putea delega ns competene executive Comisiei), abia prin
Actul Unic European, care a modificat art. 145 din Tratatul CEE, conferindu-i-se
Comisiei competene executive.
n ceea ce privete competena de executare a actelor normative, Tratatul de la
Lisabona confirm, pe de o parte, competena de principiu ce revine statelor
membre, iar pe de alt parte, la nivelul Uniunii, atunci cnd sunt necesare condiii
uniforme de punere n aplicare, regula competenei Comisiei, de la care, cu
caracter excepional, se poate deroga n favoarea Consiliului.
Comisia dispune att de o putere normativ care i permite adoptarea unor
acte proprii de punere n aplicare a unor acte legislative (art. 105, 106, 317
1
2

CJCE, 24 martie 1988, Comisia/Grecia, cauza 240/86, Rec. 1835.


CJCE, 11 decembrie 1985, Comisia/Grecia, cauza 192/84, Rec. 3967.

Instituiile Uniunii Europene

227

TFUE), ct i de competene delegate de Consiliu i Parlament pentru a adopta


acte fr caracter legislativ care modific elemente neeseniale ale unui act
legislativ sau pentru executarea actelor juridice obligatorii, cnd sunt necesare
condiii unitare de punere n aplicare a acestor acte (art. 290-291 TFUE).
Domeniile n care Comisia are putere normativ proprie de a lua msuri de
executare a unor acte legislative, materializat n dreptul de a adopta regulamente,
directive i decizii, precum i recomandri i avize, sunt cele n care Comisia este
nsrcinat cu gestiunea concret, de zi cu zi, a programelor i politicilor Uniunii,
ntre care:
- implementarea (execuia) bugetului Uniunii ;
- regulile de concuren;
- gestiunea fondurilor comunitare.
n celelalte cazuri, competena de executare decurge din voina Consiliului i
a Parlamentului, care deleag n mod expres Comisia s execute actele normative
pe care le-au adoptat. Este o delegare sub supraveghere cci aceasta se
realizeaz sub controlul celor doi co-legislatori sau al statelor membre. n cazul
actelor delegate (acte nelegislative care completeaz sau modific anumite
elemente neeseniale ale unui act legislativ - art. 290 TFUE), Parlamentul i
Consiliul stabilesc condiiile n care se exercit competena Comisiei, limitele i
mecanismele de control ale acesteia. n plus, delegarea poate fi revocat sau textul
Comisiei poate fi blocat.
n ceea ce privete actele de punere n executare, cea de-a doua categorie de
msuri ce poate fi delegat Comisiei, n conformitate cu articolul 291 TFUE,
competena Comisiei de a adopta astfel de acte este una pur rezidual, doar riscul
unor distorsiuni n faza de executare de ctre administraiile naionale putnd
justifica adoptarea unor msuri comune la nivelul Uniunii1. n acest caz, statele
membre, deintoarele principale ale funciei executive, pstreaz dreptul de a
controla exercitarea competenelor de executare de ctre Comisia European.
Acest control se exercit prin intermediul unor comitete de experi naionali
(sistemul denumit comitologie)2 care o asist n elaborarea i aprobarea
msurilor de aplicare. Comitetele de experi controleaz propunerile Comisiei i
emit un aviz formal nainte de adoptarea msurii de ctre aceasta. Prezena
experilor naionali n aceste comitete reprezint o garanie pentru guvernele
reprezentate la nivelul Consiliului, care pstreaz n acest mod un drept de
supraveghere asupra elaborrii reglementrilor comunitare.
1

C. Blumann, Comitologie et administration indirecte, in J. D. de la Rochere (coord.),


Lexecution du droit de lUnion, entre mecanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant,
Bruxelles, 2009, p. 155.
2
A se vedea n acest sens Regulamentul Parlamentului European i al Consiliului stabilind regulile
i principiile generale cu privire la modalitile de control de ctre statele membre a exercitrii
competenelor de executare de ctre Comisie (2011/182/CE), JOUE L 182 din 28 februarie 2011,
pp. 0013 0018.

228

Drept instituional al Uniunii Europene

n ceea ce privete competena Comisiei de a pune n aplicare decizia


Consiliului de ncepere a negocierilor pentru ncheierea unui acord internaional,
art. 318 TFUE stabilete o marj larg de apreciere a Consiliului, care desemneaz
n funcie de domeniul acordului n cauz, negociatorul sau eful echipei de
negociatori a Uniunii.
3.4. Atribuii de reprezentare extern
Comisia European este nsrcinat cu reprezentarea Uniunii n relaiile sale
interne i externe. Aceast atribuie rezult din art. 17 TUE, dar i din dispoziiile
art. 335 TFUE, care statueaz faptul c n fiecare dintre statele membre,
Uniunea are cea mai larg capacitate juridic recunoscut persoanelor juridice
de ctre legislaiile intern; Uniunea poate, n special, s dobndeasc sau s
nstrineze bunuri mobile i imobile i poate sta n justiie. n acest scop,
Uniunea este reprezentat de Comisie. Cu toate acestea, Uniunea este
reprezentat de fiecare instituie, n temeiul autonomiei lor administrative,
pentru chestiunile referitoare la funcionarea lor.
Astfel, n relaiile interne din cadrul Uniunii, Comisia este cea care reprezint
interesul general al Uniunii n raporturile cu statele membre, cu persoanele fizice
i juridice sau cu celelalte instituii comunitare. Promovarea acestui interes
general este adeseori un demers dificil, Comisia acionnd ca un mediator n
relaiile dintre statele membre i dintre acestea i Uniune. Pentru aceasta, Comisia
are acreditate reprezentane n statele membre.
n ceea ce privete reprezentarea extern, aceasta este asigurat, cu excepia
Politicii externe i de securitate comun i a altor cazuri prevzute n tratate, de
ctre Comisie.
n domeniul politicii comerciale comune, Comisia prezint recomandri
Consiliului, care o autorizeaz s deschid negocierile necesare. Aceste
negocieri sunt desfurate de Comisie, n consultare cu un comitet special
desemnat de Consiliu pentru a o asista n aceast misiune i cu respectarea
directivelor adresate de Consiliu. Comisia raporteaz periodic comitetului
special i Parlamentului European cu privire la stadiul negocierilor. (art 207
TFUE).
Comisia poate fi autorizat de Consiliu, n temeiul art. 218 TFUE, s
negocieze acordurile dintre Uniune i ri tere sau organizaii internaionale.
Negocierile se poart n limitele directivelor stabilite de Consiliu i prin
consultare cu un comitet nfiinat de Consiliu Pe baza propunerii Comisiei,
Consiliul adopt o decizie privind ncheierea acordului.

Instituiile Uniunii Europene

229

Seciunea a 7 -a CURTEA DE JUSTIIE


A UNIUNII EUROPENE

1. Aspecte generale
Curtea de Justiie a Uniunii Europene este institua Uniunii cu rol
jurisdicional ce asigur respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea
tratatelor (art. 19 alin (1) TUE).
Originile sale se gsesc n Tratatul instituind CECO, care prevedea nfiinarea
unei Curi de Justiie independente care s asigure respectarea dreptului n
funcionarea comunitii. Cte o instituie similar a fost nfiinat prin tratatele de
la Roma i pentru CEE i CEEA. Convenia referitoare la unele instituii comune
Comunitilor Europene din 1957 a armonizat dispoziiile privind Curtea de
Justiie n cele trei tratate, crend o instituie jurisdicional unic pentru cele trei
Comuniti, exercitndu-i competenele prevzute de tratate sub denumirea de
Curte de justiie a Comunitilor Europene. Devenit Curtea European de
Justiie prin Tratatul de la Maastricht, aceasta este denumit, dup dispariia
Comunitilor prin Tratatul de la Lisabona, Curtea de Justiie a Uniunii Europene
(CJUE).
Sediul Curii este la Luxemburg.
Dei este o instituie unic, Curtea de Justiie a Uniunii Europene este
compus din trei instane. Astfel, potrivit art. 19 alin (1) TUE, aceasta cuprinde
Curtea de Justiie, Tribunalul i tribunale specializate (respectiv Tribunalul
Funciei Publice, ca unic instan specializat nfiinat pn n acest moment),
cele trei instane formnd un veritabil sistem jurisdicional al Uniunii Europene.
CJUE este o instituie comun a Uniunii Europene i a Comunitii Europene a
Energiei Atomice (CEEA).
Dispoziiile din tratate cu privire la CJUE se regsesc n art. 19 TUE i n art.
251-258 TFUE. Modalitile de punere n aplicare a dispoziiilor tratatelor sunt
stabilite n Statutul CJUE, cuprins n Protocolul (nr. 3) anexat la tratate1, precum
i n regulamentele de procedur ale celor trei instane2.

Potrivit art. 1 din statutul Curii, Curtea de Justiie a Uniunii Europene se constituie i i
exercit funciile n conformitate cu dispoziiile tratatelor, ale Tratatului de instituire a Comunitii
Europene a Energiei Atomice (Tratatul CEEA) i ale prezentului statut.
2
La 25 septembrie 2012 a fost adoptat un nou Regulament de procedur al Curii de Justiie (JO L
265, 29.9.2012, p. 1)

230

Drept instituional al Uniunii Europene


2. Curtea de Justiie
2.1 Componen

Curtea de Justiie este compus din 27 de judectori, cte un judector pentru


fiecare stat membru1. Judectorii sunt asistai de opt avocai generali2, numrul
acestora putnd fi mrit de ctre Consiliu3, care hotrte n unanimitate, la
cererea Curii. Avocaii generali au rolul de a prezenta n mod public, cu deplin
imparialitate i n deplin independen, concluzii motivate cu privire la cauzele
care, n conformitate cu Statutul Curii de Justiie a Uniunii Europene, necesit
intervenia sa (art. 52 TFUE), ceea ce le confer o poziie apropiat mai degrab
cu cea a procurorilor din sistemele naionale, dect a avocailor pledani4. Avocaii
generali nu particip la deliberri iar opiniile juridice pe care ei le exprim sub
forma concluziilor nu sunt supuse principiului contradictorialitii, neputnd
face obiectul unor rspunsuri ale prilor5.
Judectorii i avocaii generali sunt desemnai de comun acord de guvernele
statelor membre, pentru un mandat de ase ani ce poate fi rennoit. Acetia sunt
alei dintre personaliti care ofer toate garaniile de independen i care
ntrunesc condiiile cerute pentru exercitarea, n rile lor, a celor mai nalte funcii
jurisdicionale, sau care sunt jurisconsuli ale cror competene sunt recunoscute
(art. 253 alin (1) TFUE).
Tratatul de la Lisabona (art. 255 TFUE) prevede nfiinarea unui Comitet care
va emite un aviz cu privire la capacitatea candidailor de a exercita funcia de
judector, respectiv avocat general, nainte ca guvernele statelor membre s fac
nominalizrile. Comitetul este format din apte personaliti alese dintre fotii
membri ai Curii de Justiie i ai Tribunalului, dintre membrii instanelor naionale
supreme i din juriti reputai, dintre care unul este numit de Parlamentul
European6.
La fiecare trei ani are loc o nlocuire parial a judectorilor i avocailor
generali, prin Statutul Curii stabilindu-se c la fiecare trei ani se nlocuiesc
1

Instituirea acestei reguli s-a fcut la solicitarea statelor membre, care au argumentat necesitatea
ca toate sistemele juridice ale statelor ce fac parte din Uniune s fie reprezentate, anterior
Tratatului de la Nisa numrul exact al acestora fiind stabilit prin tratate.
2
Statele mari (Germania, Frana, Marea Britanie, Italia i Spania) au alocat un post permanent de
avocat general, celelalte trei posturi fiind mprite, prin rotaie, de celalte state membre.
3
Declaraia nr. 38 cu privire la articolul 252 TFUE din Tratatul privind funcionarea Uniunii
Europene referitor la numrul de avocai generali ai Curii de Justiie prevede posibilitatea de a
majora numrul acestora de la 8 la 11, la solicitarea Curii de Justiie.
4
D. C. Drago, Drept comunitar european, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2003, p. 84
5
J. Roux, op. cit., p. 165.
6
Prin Decizia Consiliului 2010/124 UE din 25 februarie 2010 (JOUE L 50/18 din 27.02.2010) a
fost adoptat Regulamentul de funcionare al comitetului prevzut la articolul 255 din Tratatul
privind funcionarea Uniunii Europene.

Instituiile Uniunii Europene

231

alternativ cte paisprezece, respectiv treisprezece judectori, precum i cte patru


avocai generali.
La instalarea n funcie, judectorii i iau angajamentul solemn de a respecta,
pe durata funciei lor i dup ncetarea acesteia, obligaiile care decurg din aceast
funcie, n special ndatoririle de a da dovad de onestitate i de discreie n
acceptarea anumitor poziii sau avantaje, dup ncetarea funciei lor.
Judectorii beneficiaz de imunitate de jurisdicie n ceea ce privete actele
ndeplinite de acetia n calitatea lor oficial, de care beneficiaz chiar i dup
ncetarea funciei lor.
Pe perioada exercitrii mandatului, judectorii nu pot exercita nici o funcie
politic sau administrativ i nu pot exercita nici o activitate profesional,
remunerat sau nu (cu titlu excepional Consiliul poate acorda o derogare de la
aceast regul).
n afar de schimbarea ordinar i de deces, funcia de judector nceteaz n
mod individual prin demisie. Totui, dac n opinia unanim a judectorilor i
avocailor generali ai Curii de Justiie, un judector nu mai corespunde condiiilor
cerute sau nu mai ndeplinete obligaiile aferente funciei sale, acesta poate fi
nlturat din funcie, postul eliberndu-se n momentul n care decizia Curii a fost
notificat preedintelui Consiliului (art. 6 din Statutul Curii).
2.2. Organizarea i funcionarea Curii
Judectorii desemneaz dintre ei, prin vot secret, preedintele Curii de
Justiie, pentru un mandat de trei ani, ce poate fi rennoit. Rolul preedintelui este
de a conduce lucrrile Curii i de a prezida edinele i deliberrile n cazul celor
mai mari complete de judecat.
Este ales, de asemenea prin vot secret, Grefierul Curii, pentru o durat de
ase ani. Grefierul este secretarul general al instituiei, ale crei servicii le conduce
sub autoritatea preedintelui Curii. Grefierul asist la audieri, consemneaz
dezbaterile, organizeaz i ine arhivele Curii i se ngrijete de publicarea
hotrrilor acesteia n Colecia de jurispruden a Curii. Sub autoritatea
preedintelui Curii, acesta are i atribuii de administrare a bugetului instituiei.
Serviciile Curii sunt reprezentate de funcionarii i personalul auxiliar al
Curii nsrcinai s asiste direct preedintele, judectorii i grefierul, i includ un
serviciu lingvistic. Fiecare judector i avocat general este asista de trei refereni,
juriti conscrai, alei n considerarea calitilor lor personale.
Dintre avocaii generali, Curtea desemneaz pentru o perioad de un an pe
primul avocat general. Acesta repartizeaz cauzele avocailor generali i ia
msurile necesare n caz de mpiedicare sau de absen a unui avocat general.

232

Drept instituional al Uniunii Europene

Curtea poate judeca n edin plenar, n Marea Camer format din


cincisprezece judectori1 sau n camere de cinci sau de trei judectori.
Curtea se ntrunete n edin plenar n cazurile speciale prevzute de
Statutul Curii (printre altele, atunci cnd trebuie s pronune destituirea
Ombudsmanului sau s dispun din oficiu demiterea unui comisar european care
nu a respectat obligaiile ce i revin, ori cnd se pune problema ridicrii imunitii
membrilor si) i atunci cnd apreciaz c o cauz prezint o importan
excepional.
Curtea se ntrunete n Marea Camer la cererea unui stat membru sau a unei
instituii care este parte ntr-un proces, precum i n cauzele deosebit de complexe
sau de importante.
Celelalte cauze sunt soluionate n camere de cinci sau de trei judectori.
Preedinii camerelor de cinci judectori sunt alei pentru o perioad de trei ani,
iar cei ai camerelor de trei judectori pentru o perioad de un an.
Datele i orele edinelor Marii Camere i ale edinelor plenare sunt stabilite
de ctre preedintele Curii, iar datele i orele camerelor de cinci sau trei
judectori sunt stabilite de preedintele fiecrei camere.
Judecata se desfoar cu respectarea principiului contradictorialitii, este
public i presupune existena a dou faze:
- o faz scris, n care cererea de chemare n judecat odat nregistrat, este
numit un judector raportor2 nsrcinat cu studierea dosarului, care ntocmete un
raport cu privire la faptele n discuie i cu privire la punctul de vedere al
prilor3, i
- o faz oral, n cadrul creia este prezentat raportul preliminar al
judectorului raportor, pledoariile prilor i concluziile avocatului general.
Deliberrile au loc n Camera de consiliu, au caracter secret i la ele
particip judectorii prezeni la faza oral a judecii, numrul acestora trebuind s
fie impar. Hotrrea se ia cu majoritate simpl i ea angajeaz n mod colectiv
Curtea, opiniile separate neputnd fi fcute publice.
Prezena prilor este obligatorie n toate fazele procesului, reprezentarea lor
fcndu-se prin ageni ai instituiilor Uniunii sau ai statelor membre, ori prin
avocai, n cazul persoanelor fizice sau juridice.
Procesul se desfoar n limba prtului, sau n cea pe care o alege
reclamantul, dac prt este o instituie a Uniunii.
1

Conform art. 27 alin. (1) din Regulamentul Curii, pentru fiecare cauz, Marea Camer este
compus din preedintele i vicepreedintele Curii, trei preedini de camer de cinci judectori,
judectorul raportor i numrul de judectori necesar pentru a fi n numr de cincisprezece.
2
Potrivit art. 17 alin. (1) din Regulamentul Curii, n cazul n care apreciaz a fi necesar pentru
studierea cauzelor cu care este sesizat i pentru cercetarea judectoreasc a acestora, Curtea
propune numirea unor raportori adjunci.
3
Inclusiv al prtului care este citat, aducndu-i-se la cunotin cererea i acordndu-i-se un timp
pentru depunerea unui memoriu n aprare.

Instituiile Uniunii Europene

233

3. Tribunalul
3.1. nfiinare
n condiiile creterii constante a numrului cauzelor supuse spre soluionare
Curii de Justiie, pentru a se degreva Curtea i a putea s se concentreze asupra
principalei sale atribuii, cea de interpretare uniform a legislaiei comunitare,
precum i n scopul de a se consolida garaniile judiciare acordate persoanelor
fizice, prin instituirea unui al doilea grad de jurisdicie, n Actul Unic European
s-a prevzut nfiinarea unui Tribunal, ataat Curii, care s judece n prim
instan cauzele supuse de persoanele fizice i funcionarii comunitari1. Tribunalul
de Prim Instan (TPI), conceput ca un ataament al Curii de Justiie, este, prin
Tratatul de la Nisa, asociat la misiunea conferit Curii, de a asigura respectarea
dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor, devenind entitate de sine
stttoare. Prin Tratatul de la Lisabona este confirmat ca element important al
sistemului jurisdicional al Uniunii Europene, nlturndu-se apelativul de prim
instan, dat fiind competena sa de instan de apel pentru hotrrile pronunate
de tribunalele specializate.
3.2. Organizare i funcionare
Tribunalul este organizat i funcioneaz dup aceleai reguli ca i Curtea de
Justiie, art 254 TFUE preciznd c, cu excepia cazului n care Statutul Curii de
Justiie a Uniunii Europene dispune altfel, dispoziiile prezentului tratat referitoare
la Curtea de Justiie sunt aplicabile i Tribunalului. Astfel, el face obiectul
dispoziiilor art. 19 TUE i ale art. 254-256 TFUE. Statutul Curii de Justiie
cuprinde un titlu (Titlul IV) destinat n mod special Tribunalului (care este ns
vizat i de alte prevederi din Statut), iar acesta i-a stabilit propriul regulament de
procedur2.
Exist ns o serie de elemente de difereniere ntre Tribunal i Curtea de
Justiie. Pe de o parte, art. 19 alin. (2) TUE stabilete c Tribunalul cuprinde cel
puin un judector din fiecare stat membru, ceea ce nseamn c efectivul actual
de 27 de membrii poate fi extins pentru a face fa unei eventuale creteri
semnificative a volumului de cereri, independent de numrul statelor membre,
ceea ce nu este avut n vedere pentru Curte.
Pe de alt parte, judectorii Tribunalului nu sunt asistai de avocai generali,
dei art 253 TFUE prevede c prin Statut se poate prevedea o astfel de asisten.
Un membru al Tribunalului poate fi chemat, pentru o anumit cauz, s
1

Tribunalul de Prim Instan a fost nfiinat prin Decizia Consiliului nr. 88/591 din 24 oct. 1988.
Versiunea consolidat a Regulamentului de procedur al Tribunalului, JOUE C 177/37 din 2 iulie
2010.
2

234

Drept instituional al Uniunii Europene

ndeplineasc funcia de avocat general, caz n care nu poate lua parte la judecarea
acelei cauze. Regulamentul de procedur al Tribunalului (art. 18-19) prevede c o
astfel de desemnare, de ctre preedintele Tribunalului, se impune n cazul n care
Tribunalul se ntrunete n edin plenar, iar n alte cazuri n msura n care
consider c dificultatea problemelor de drept sau complexitatea n fapt a cauzei
necesit aceast asisten.
n acelai timp, criteriul de competen cerut judectorilor face referire la
capacitatea cerut pentru exercitarea unor nalte funcii jurisdicionale, fr a se
mai face referirea alternativ, precum n cazul Curii, c pot fi i jurisconsuli ale
cror competene sunt recunoscute, ceea ce pare a induce o exigen
suplimentar n cazul membrilor Tribunalului.
n rest, durata mandatului, modalitatea de numire, obligaiile ce le incumb,
privilegiile de care dispun membrii Tribunalului sunt aceleai cu cele aplicabile
judectorilor Curii. Revocarea unui judector este pronunat de Curte, dup
avizul Tribunalului.
Membrii Tribunalului desemneaz, dintre ei, propriul preedinte, pentru un
mandat de trei ani ce poate fi rennoit. Dei Tribunalul are acelai sediu cu cel al
Curii, are propria gref, la conducerea creia numete el nsui un grefier i i
stabilete statutul, ns poate recurge la serviciile Curii de Justiie pentru anumite
nevoi administrative i lingvistice.
Tribunalul judec, de obicei, n camere formate din trei sau cinci judectori
sau, daca o cauz ridic anumite probleme complexe de drept, ntr-o Mare Camer
sau chiar n plen. Regulamentul de procedur al Tribunalului prevede posibilitatea
ca o cauz repartizat unei camere compuse din trei judectori s poat fi judecat
de ctre judectorul raportor, care hotrte n calitate de judector unic, dac,
innd seama de lipsa dificultii problemelor de drept sau de fapt ridicate, de
importana limitat a cauzei i de absena altor mprejurri speciale, se consider
adecvat s fie astfel judecate. (art. 14 alin (2) din Regulament)
4. Tribunalele specializate
4.1. Cadrul juridic
Alturi de consacrarea unui statut distinct Tribunalului de Prim Instan,
Tratatul de la Nisa a prevzut, n scopul eficientizrii sistemului jurisdicional al
Uniunii, confruntat cu un numr din ce n ce mai mare de cazuri specializate,
tehnice, ce necesitau un tratament particular, nfiinarea pe lng TPI a unor
camere jurisdicionale care s judece n prim instan anumite cauze n materii
specifice i ale cror decizii s poat face obiectul unui recurs n faa Tribunalului,
limitat la chestiuni de drept. nfiinarea acestora urma s aib loc printr-o decizie
unanim a Consiliului, la propunerea Comisiei, dup consultarea Parlamentului

Instituiile Uniunii Europene

235

European i a Curii, sau la cererea Curii, dup consultarea Parlamentului


European i a Comisiei.
Tratatul de la Lisabona, n art. 257 TFUE, schimb denumirea de camere
specializate, n cea de tribunale specializate, nfiinarea acestora urmnd s se
fac prin regulamente ale Parlamentului European i Consiliul, hotrnd n
conformitate cu procedura legislativ ordinar, la propunerea Comisiei i dup
consultarea Curii de Justiie, sau la solicitarea Curii de Justiie i dup
consultarea Comisiei.
Regulamentul de nfiinare a unui tribunal specializat stabilete regulile
privind compunerea acestui tribunal i precizeaz ntinderea competenelor care i
sunt atribuite.
La momentul actual, exist o singur jurisdicie specializat, Tribunalul
Funciei Publice a Uniunii Europene, nfiinat prin Decizia Consiliului din
noiembrie 2004 (2004/752/CE, Euratom) pentru a gestiona numrul mare de
cauze care aveau ca obiect litigiile dintre Comunitate i agenii si. Acesta i-a
nceput activitatea la 1 ianuarie 2006.
Este n discuie, nc din 2003, o propunere privind nfiinarea unui Tribunal
al Brevetelor Europene, cu scopul centralizrii litigiilor n acest domeniu extrem
de specializat, ceea ce va nsemna o soluionare mai eficient a cazurilor privind
nclcarea brevetelor i valabilitatea brevetelor comunitare1.
4.2. Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene (TFP)
TFP, care are sediul pe lng Tribunal, este de fapt, o simpl camera
jurisdicional adugat Tribunalului pentru a statua asupra contenciosului
funciei publice europene. Art. 270 TFUE stabilete competena Curii de Justiie
a Uniunii Europene de a se pronuna asupra oricrui litigiu dintre Uniune i
agenii acesteia, n limitele i condiiile stabilite prin Statutul funcionarilor
Uniunii i regimul aplicabil celorlali ageni ai Uniunii. Potrivit Anexei nr. I la
Protocolul privind Statutul Curii de Justiie a Uniunii Europene, Tribunalul
Funciei Publice exercit n prim instan competene n litigiile dintre Uniune
i funcionarii acesteia n temeiul articolului 270 din Tratatul privind funcionarea
Uniunii Europene, inclusiv n litigiile dintre orice organe, oficii sau agenii i
funcionarii acestora pentru care competena este atribuit Curii de Justiie a
Uniunii Europene.
Tribunalul Funciei Publice este format din apte judectori numii de
Consiliu, hotrnd n unanimitate, pentru o perioad de ase ani, cu posibilitatea
rennoirii mandatului. Membrii si, ceteni ai unui stat membru, trebuie s fie
1

Propunere de decizie a Consiliului din 23 decembrie 2003 de atribuire de competene Curii de


Justiie n litigiile referitoare la brevetul comunitar - COM(2003) 827 final - Nepublicat n
Jurnalul Oficial.

236

Drept instituional al Uniunii Europene

alei, n conformitate cu art. 257 TFUE, dintre persoane care ofer depline garanii
de independen i care au capacitatea cerut pentru exercitarea unor funcii
jurisdicionale. n acelai timp, Consiliul trebuie s aib n vedere, la numirea
judectorilor, asigurarea unei componene ct mai echilibrate a Tribunalului
Funciei Publice pe criteriul geografic ct mai extins posibil i n ceea ce privete
sistemele juridice naionale reprezentate.
Judectorii aleg dintre ei preedintele Tribunalului Funciei Publice pentru un
mandat de trei ani. Preedintele poate fi reales.
Tribunalul Funciei Publice judec n camere formate din trei judectori. n
anumite cazuri prevzute de regulamentul su de procedur, cauzele pot fi
judecate n edin plenar, n camer alctuit din cinci judectori sau de un
judector unic.
edinele Tribunalului se pot desfura numai cu respectarea cvorumului de
cinci judectori n cazul edinei plenare i trei judectori n cazul camerelor
compuse din cinci i trei judectori.
mpotriva deciziilor Tribunalului Funciei Publice prin care se finalizeaz
judecata i a deciziilor acestuia prin care se soluioneaz parial fondul unui litigiu
sau prin care se pune capt unui incident de procedur referitor la o excepie de
necompeten se poate formula recurs n faa Tribunalului, n termen de dou luni
de la notificarea deciziei. Recursul n faa Tribunalului este limitat la chestiuni de
drept1, putnd fi fondat pe lipsa de competen a Tribunalului Funciei Publice, pe
nclcarea procedurii, ct i pe nclcarea dreptului Uniunii de ctre Tribunalul
Funciei Publice.
Atunci cnd recursul este ntemeiat, Tribunalul anuleaz decizia Tribunalului
Funciei Publice i se pronun el nsui asupra litigiului. Acesta trimite cauza
Tribunalului Funciei Publice spre rejudecare n cazul n care litigiul nu este n
stare de judecat.
5. Competenele Curii de Justiie a Uniunii Europene
5.1. Natura competenelor acordate Curii. Categorii de competene
Din punct de vedere material (al competenei materiale), competena CJUE
este o competen de atribuire, putnd fi sesizat doar n situaiile cuprinse n
textul tratatelor. Competena instanelor naionale nu este exclus, ci acestea au
devenit instane de drept comun pentru aplicarea dreptului Uniunii. Potrivit art.
274 TFUE, calitatea de stat membru al Uniunii nu nltur competena
1

Art. 257 TFUE prevede ns posibilitatea ca prin regulamentul privind nfiinarea tribunalului
specializat, recursul mpotriva deciziilor acestuia s fie extins i la chestiuni de fapt.

Instituiile Uniunii Europene

237

instanelor naionale cu privire la litigiile respective, cu excepia cazurilor n care


prin tratate competena este atribuit Curii de Justiie a Uniunii Europene.
n cazurile n care tratatele atribuie competena Curii de Justiie, competena
acesteia este ns una exclusiv iar jurisdicia sa obligatorie. Adernd la Uniune,
statele au acceptat definitiv competena Curii i nu mai este necesar s-i dea
consimmntul de fiecare dat cnd o aciune este declanat. Astfel, potrivit art.
344 TFUE, Statele membre se angajeaz s nu supun un diferend cu privire la
interpretarea sau aplicarea tratatelor unui alt mod de soluionare dect cele
prevzute de acestea.
Jurisdicia care se realizeaz prin intermediul CJUE este n primul rnd o
jurisdicie intern a Uniunii Europene1 ntruct spre deosebire de jurisdiciile
internaionale clasice CJUE nu judec dect n rare cazuri litigii interstatale. Din
punctul de vedere al competenei personale, Curtea este cel mai adesea sesizat cu
litigiile dintre o persoan fizic sau juridic i o instituie a Uniunii, dintre dou
instituii ale Uniunii, dintre un stat i o instituie a Uniunii sau dintre persoane
fizice sau juridice, resortisani ai unui stat membru, i acest stat.
n ceea ce privete natura competenelor atribuite Curii, aceasta are n
principal atribuii jurisdicionale, dar poate avea i atribuii consultative,atunci
cnd este solicitat s-i dea avizul la ncheierea unui acord internaional (art. 218
TFUE) sau cnd se pune problema revizuirii tratatelor Uniunii.
Atribuiile jurisdicionale ale Curii constau n:
- controlul legalitii actelor adoptate de instituiile Uniunii (prin intermediul
aciunii n anulare prevzut de art. 263 TFUE, a aciunii n constatarea
abinerii de a aciona, prevzut de art. 265 TFUE i a excepiei de
negalitate - art. 277 TFUE);
- angajarea rspunderii Uniunii pentru prejudiciile cauzate de instituiile sale
sau de agenii si n exerciiul funciunilor lor (aciunea n responsabilitate
contractual sau extra-contractual - art. 268 i art. 340 TFUE);
- controlul respectrii de ctre statele membre a obligaiilor care le sunt
impuse de ctre tratate (aciunea n constatarea nendeplinirii obligaiilor,
prevzut de art. 258-260 TFUE);
- interpretarea tratatelor Uniunii i aprecierea validitii actelor instituiilor
Uniunii (procedura ntrebrilor preliminare prevzut de art. 267 TFUE).
Curtea acioneaz: ca o instan administrativ atunci cnd controleaz
legalitatea actelor Uniunii i judec recursurile funcionarilor europeni; ca o
instan constituional, atunci cnd interpreteaz tratatele Uniunii sau judec
recursurile mpotriva unui stat membru care nu-i respect obligaiile din tratate;
ca o instan civil, cnd judec litigiile ce au ca obiect acordarea de dauneinterese i ca instan de apel, cnd soluioneaz recursurile introduse mpotriva
hotrrilor pronunate de Tribunal sau de tribunalele specializate2.
1

A se vedea R. Munteanu, op. cit., pp. 240-241.


N. Diaconu, Sistemul instituional al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, Bucureti 2001, p. 140;
D. C. Drago, op. cit, p. 88.
2

238

Drept instituional al Uniunii Europene


5.2. ntinderea competenelor CJUE

Enunnd, cu titlu general, misiunea CJUE de a asigura respectarea dreptului


n interpretarea i aplicarea tratatelor, dispoziiile prevzute n tratate instituie
competene diverse prin intermediul crora se concretizeaz aceast misiune a
Curii. n timp ce unele dintre acestea sunt nscrise expres (cel mai adesea n
profitul CJUE, fr a se distinge ntre cele trei componente ale acesteia - Curtea de
Justiie, Tribunalul sau Tribunalul Funciei Publice), altele sunt doar enunate ca
posibilitate de a fi recunoscute, competena Curii urmnd a fi confirmat prin acte
subsecvente (art. 261, art. 262, art. 272. art. 273 TFUE). Din acest punct de vedere
competena CJUE are un caracter evolutiv iar determinarea exact a ntinderii sale
este destul de dificil.
Cu titlu general, dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona
competena Curii acoper dreptul Uniunii n ntregul su, cu excepia msurile
relative la PESC care continu fac obiectul unui tratament special. n acelai
timp, controlul Curii se extinde la actele tuturor instituiilor, organelor i
organismelor Uniunii, iar sfera subiectelor care pot investi Curtea cu o aciune se
extinde, de asemenea.
Dispariia structurii pe piloni a Uniunii a determinat eliminarea restriciilor
care vizau competena Curii n cadrul celui de-al treilea pilon (art. 35 TUE, art.
68 TCE). Curtea de Justiie dobndete competen preliminar general n
domeniul spaiului de libertate, securitate i justiie. n domeniul poliiei i justiiei
penale, ce intr n dreptul comun i toate instanele pot sesiza Curtea de Justiie,
competena acesteia va deveni deplin dup cinci ani de la data intrrii n vigoare
a Tratatului de la Lisabona1.
n ceea ce privete vizele, dreptul de azil, imigrarea i alte politici referitoare
la libera circulaie a persoanelor (printre altele, cooperarea judiciar n materie
civil, recunoaterea i executarea hotrrilor), Curtea poate fi sesizat acum de
toate instanele naionale - deci, nu numai de instanele superioare - i este
competent pentru a se pronuna asupra unor msuri de ordine public n cadrul
controalelor transfrontaliere, avnd deci competen de drept comun n acest
domeniu, chiar de la intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona.
Singura excepie de la competena Curii n materie de cooperare
poliieneasc i judiciar penal este cea prevzut de art. 276 TFUE: n
exercitarea atribuiilor sale privind dispoziiile prii a treia titlul V capitolele 4 i
5, referitoare la spaiul de libertate, securitate i justiie, Curtea de Justiie a
Uniunii Europene nu este competent s verifice legalitatea sau proporionalitatea
1

Articolul 10 din Protocolul (nr. 36) privind dispoziiile tranzitorii. Potrivit acestuia, cu titlu de
msur tranzitorie, atribuiile Curii de Justiie rmn neschimbate n privina actelor adoptate n
domeniul cooperrii poliieneti i judiciare nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la
Lisabona. Aceast msur tranzitorie nceteaz s produc efecte n termen de cinci ani de la data
intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona.

Instituiile Uniunii Europene

239

operaiunilor efectuate de poliie sau de alte servicii de aplicare a legii ntr-un stat
membru i nici s hotrasc cu privire la exercitarea responsabilitilor care le
revin statelor membre n vederea meninerii ordinii publice i a aprrii securitii
interne.
Pe lng includerea n sfera de competen a Curii a spaiului de libertate,
securitate i justiie, prin acordarea statutului juridic obligatoriu, urmare a
includerii n tratat, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene dobndete
aceeai valoare juridic cu cea a tratatelor. Cu limitrile acceptate pentru Regatul
Unit, Polonia i Republica Ceh, Curtea de Justiie se poate pronuna n privina
dispoziiilor Cartei.
n schimb, extinderea cmpului de aplicare a controlului jurisdicional nu este
complet, msurile relative la PESC continund s fac obiectul unui tratament
special. n materia politicii externe i de securitate comun Curtea de Justiie nu
dobndete competen de control, cu dou excepii: 1) Curtea este competent s
controleze delimitarea dintre competenele Uniunii i PESC, a crei punere n
aplicare nu trebuie s aduc atingere exercitrii competenelor Uniunii i
atribuiilor instituiilor n vederea exercitrii competenelor exclusive i partajate
ale Uniunii; 2) Curtea este competent s se pronune n ceea ce privete aciunile
n anulare ndreptate mpotriva deciziilor care prevd msuri restrictive mpotriva
persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu, de exemplu, n cadrul luptei
mpotriva terorismului (nghearea fondurilor).
Procedura preliminar se extinde la actele adoptate de organele, de oficiile i
de ageniile Uniunii, care sunt incluse n dreptul Uniunii, astfel nct Curtea de
Justiie le poate interpreta i poate controla validitatea acestora, la solicitarea
instanelor naionale, pentru ca acestea din urm s poat, de exemplu, s verifice
conformitatea legislaiei naionale cu dreptul Uniunii.
Tratatul de la Lisabona extinde controlul Curii de Justiie la actele Consiliului
European, care este recunoscut de Tratatul de la Lisabona drept o instituie de sine
stttoare. n temeiul noilor dispoziii, Curtea de Justiie poate, la solicitarea
statului membru interesat, s se pronune n privina legalitii unui act adoptat de
Consiliul European sau de Consiliu, n cazul n care acesta a constatat existena
unui risc clar de nclcare grav de statul membru respectiv a anumitor valori
(respectarea demnitii umane, respectarea drepturilor omului etc.).
De asemenea, Curtea are competena s se pronune cu privire la aciunile
formulate de Curtea de Conturi, de Banca Central European i de Comitetul
Regiunilor, care urmresc salvgardarea prerogativelor acestora.
Nu n ultimul rnd, Tratatul de la Lisabona relaxeaz condiiile de acces al
particularilor la justiia Uniunii. Persoanele fizice i juridice pot formula aciuni
mpotriva unui act normativ dac i privete direct i dac nu presupune msuri de
executare. Prin urmare, particularii nu mai au obligaia de a demonstra c actul
respectiv i privete n mod individual.

240

Drept instituional al Uniunii Europene

n cadrul controlului respectrii principiului subsidiaritii, Curtea de Justiie


poate fi sesizat de un stat membru cu o aciune n anularea unui act legislativ
pentru nclcarea principiului subsidiaritii, act emis de un parlament naional sau
de una din camerele unui astfel de parlament. Aciunea trebuie s fie introdus n
mod oficial de guvernul unui stat, dar poate fi i numai transmis de un guvern,
adevratul autor al aciunii fiind parlamentul naional sau o camer a acestuia. De
asemenea, Comitetul Regiunilor poate invoca nclcarea unor astfel de principii,
n limita actelor n privina crora consultarea sa este obligatorie.
Tratatul de la Lisabona accelereaz, n plus, mecanismul sanciunilor
pecuniare (sum forfetar i/sau penalitate cu titlu cominatoriu) n cazul
neexecutrii unei hotrri de constatare a nendeplinirii obligaiilor1. Astfel,
Curtea de Justiie poate s aplice, chiar de la prima hotrre de constatare a
nendeplinirii obligaiilor, sanciuni pecuniare n cazul n care nu sunt comunicate
Comisiei msurile naionale de transpunere a unei directive2.
n sfrit, Comisia, la finalul unei perioade de cinci ani, poate formula aciuni
n constatarea nendeplinirii obligaiilor privind msuri referitoare la cooperarea
poliieneasc i judiciar n materie penal luate nainte de intrarea n vigoare a
Tratatului de la Lisabona3.
5.3. Repartizarea competenelor jurisdicionale
Art. 256 TFUE stabilete regula dup care se face repartizarea competenelor
jurisdicionale ntre cele trei structuri existente la nivelul CJUE, statund o
competen de principiu a Tribunalului pentru recursurile directe, cu excepia
celor atribuite unui tribunal specializat sau rezervate prin statut Curii de Justiie.
Astfel, Tribunalul are competena s judece n prim instan aciunile
menionate la articolele 263, 265, 268, 270 i 272, cu excepia celor care sunt
atribuite unui tribunal specializat, instituit n conformitate cu articolul 257 i a
celor rezervate prin statut Curii de Justiie. Statutul poate s prevad pentru
Tribunal competene n alte categorii de aciuni.
A. Competenele Curii de Justiie
Avnd n vedere dispoziiile tratatelor i ale art. 51 din Statutul Curii, intr n
competena Curii de Justiie:
trimiterile preliminare adresate de instanele naionale (art. 267 TFUE);
aciunea n constatarea nendeplinirii obligaiilor de ctre statele membre,
prevzut de art. 258-260 TFUE;
1

Articolul 260 TFUE.


Idem.
3
Din articolul 10 alineatul (1) din Protocolul nr. 36 rezult c asemenea aciuni sunt posibile de la
expirarea termenului de cinci ani de la intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona.
2

Instituiile Uniunii Europene

241

aciunea n anulare i aciunea n constatarea abinerii de a aciona,


introduse de un stat membru:
- mpotriva Parlamentului European, a Consiliului, sau a celor dou
instituii mpreun, mai puin atunci cnd este vorba de acte ale
Consiliului n materia ajutoarelor de stat, de protecie comercial sau acte
de executare ale Consiliului;
- mpotriva Comisiei Europene atunci cnd hotrte n materie de
cooperare consolidat;
aciunea n anulare i aciunea n constatarea abinerii de a aciona,
introduse de o instituie a Uniunii mpotriva unui act sau a unei abineri de
a hotr a Parlamentului European sau a Consiliului, a celor dou instituii
mpreun sau a Comisiei sau sunt introduse de o instituie a Uniunii
mpotriva unui act sau a unei abineri de a hotr a Bncii Centrale
Europene.
cererile de demitere a unui membru al Comisiei, a Ombudsmanului
European sau a unui membru al Curii de Conturi;
cererile de aviz asupra compatibilitii unui acord internaional ce urmeaz
a fi ncheiat cu dreptul Uniunii;
recursurile mpotriva hotrrilor Tribunalului;
reexaminarea deciziilor Tribunalului care statueaz asupra aciunilor
introduse mpotriva hotrrilor Tribunalului Funciei Publice a Uniunii
Europene
Competenele rezervate Curii, ce par a avea n vedere mai degrab criteriul
poziiei autorului aciunii dect cel al naturii actului atacat, contureaz un fel de
Curte suprem nsrcinat cu un contencios instituional sau constituional1.
B. Competenele Tribunalului
Tribunalul are competena de a judeca:
aciuni directe (n anulare) introduse de persoane fizice sau juridice
mpotriva actelor instituiilor, organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii
Europene (ale cror destinatare sunt sau care le privesc n mod direct i
individual), precum i mpotriva actelor normative (dac i privesc direct i
dac nu presupun msuri de executare) sau, de asemenea, mpotriva
abinerii de a aciona a acestor instituii, organisme, oficii sau agenii. Este
vorba, de exemplu, de o aciune introdus de o ntreprindere mpotriva
unei decizii a Comisiei prin care i se aplic o amend;
aciuni n anulare sau n constatarea abinerii de a aciona introduse de
statele membre mpotriva Comisiei (cu excepia celor viznd cooperarea
consolidat);

G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 510.

242

Drept instituional al Uniunii Europene

aciuni n anulare sau n constatarea abinerii de a aciona introduse de


statele membre mpotriva Consiliului cu privire la actele adoptate n
domeniul ajutoarelor de stat, la msurile de protecie comercial i la
actele prin care Consiliul exercit competene de executare;
aciuni n responsabilitate extra-contractual prin care se urmrete
obinerea unor despgubiri pentru prejudiciile cauzate de instituiile
Uniunii Europene sau de funcionarii acestora;
aciuni ce au la baz contracte ncheiate de Uniunea European, prin care
se atribuie n mod expres Tribunalului competena de judecare;
aciuni n materia mrcilor comunitare;
recursuri mpotriva deciziilor Tribunalului Funciei Publice a Uniunii
Europene, limitate la chestiuni de drept.

C. Competena Tribunalului Funciei Publice


Tribunalul Funciei Publice este instana specializat n materia
contenciosului funciei publice a Uniunii Europene. Acesta soluioneaz n prim
instan litigiile dintre Uniunea European i agenii si, conform articolului 270
TFUE. TFP soluioneaz de asemenea litigiile dintre organe, oficii sau agenii i
personalul lor, pentru care competena este atribuit Curii de Justiie a Uniunii
Europene (de exemplu, litigii ntre Europol, Oficiului pentru Armonizare n cadrul
Pieei Interne (OAPI) sau Banca European de Investiii i agenii acestora).
6. Mijloace de contol jurisdicional
6.1. Controlul legalitii actelor instituiilor (aciunea n anulare, aciunea
n caren, excepia de nelegalitate)
A. Aciunea n anulare
Aciunea n anulare este principalul mijloc jurisdicional ce permite Curii de
Justiie s-i asigure controlul de legalitate asupra actelor instituiilor Uniunii. Prin
aceast aciune reclamantul solicit anularea unui act adoptat de ctre o instituie,
un organ sau un organism al Uniunii Europene.
Actele susceptibile de a fi anulate pe calea acestei aciuni sunt prevzute n
art. 263 TFUE:
- actele legislative;
- actele Consiliului, ale Comisiei i ale Bncii Centrale Europene, altele dect
recomandrile i avizele;
- actele Parlamentului European i ale Consiliului European menite s
produc efecte juridice fa de teri;

Instituiile Uniunii Europene

243

- actele organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii destinate s produc efecte


juridice fa de teri.
Astfel, sunt excluse din sfera de competen a CJUE recomandrile i avizele.
Motivele de anulare sunt:
- incompetena (fie actul a fost adoptat ntr-un domeniu care nu ine de
competena Uniunii, fie actul a fost adoptata de o instituie ntr-un domeniu innd
de competena altei instituii);
-nclcarea formelor substaniale (spre ex., nclcarea procedurii de adoptare,
a obligaiei de consultare sau absena motivrii actului);
-nclcarea tratatului sau a oricrei reguli de drept referitoare la aplicarea sa
(Curtea verific eroarea de drept, eroarea de fapt i ncadrarea juridica - alegerea
bazei juridice a actului atacat);
- abuzul de putere (folosirea de ctre o instituie a puterii conferite n alt scop
dect cel pentru care i-a fost acordat).
Pot avea calitatea de reclamani, declannd o aciune n anulare:
- statele membre, Comisia, Parlamentul European i Consiliul, denumii
reclamani privilegiai, ntruct pot s formuleze o aciune n anulare n faa CJUE
fr a fi nevoii s demonstreze un interes de a aciona;
- Curtea de Conturi, Banca Central European i Comitetul Regiunilor,
denumii reclamani semi-privilegiai, putnd formula aciuni n anulare mpotriva
actelor europene care ar aduce atingere prerogativelor lor;
- parlamentele naionale i Comitetul Regiunilor, care dup Tratatul de la
Lisabona pot intenta aciuni n anulare mpotriva actelor pe care le consider
neconforme cu principiul subsidiaritii.;
- particularii (persoane fizice sau juridice), reclamani neprivilegiai, care pot
solicita anularea unui act european numai dac sunt destinatarii actului sau acesta
i vizeaz n mod direct i individual.
Termenul n care poate fi formulat aciunea este de dou luni i ncepe s
curg fie de la publicarea actului, fie de la notificarea sa reclamantului, fie din
ziua cnd reclamantul ia cunotin de actul respectiv, atunci cnd destinatar este
un alt subiect de drept. Atunci cnd actele fac obiectul publicrii n Jurnalul
Oficial, jurisprudena a statuat c data publicrii trebuie s fie luat n considerare,
fcnd inaplicabil criteriul datei lurii la cunotin1.
n cazul n care aciunea este apreciat ca ntemeiat, Curtea de Justiie a
Uniunii Europene declar actul contestat nul i neavenit. Totui, Curtea poate
opera o anulare parial, preciznd, dac apreciaz c este necesar, care sunt
efectele actului anulat care trebuie considerate ca fiind irevocabile (art. 264
TFUE).
1

TPI, ordonana din 21 noiembrie 2005, Tramarin/Comisia, cauza T 426/04/

244

Drept instituional al Uniunii Europene


B. Aciunea n constatarea abinerii de a aciona (aciunea n caren)

Este o aciune ndreptat mpotriva inaciunii unei instituii, organ sau


organism al Uniunii Europene prin care se solicit Curii s constate ineria
instituiei i s o oblige s acioneze. Lipsa sau omisiunea de a aciona din partea
entitii n cauz n situaii n care dreptul european impune obligaia de a aciona
reprezint o situaie de nclcare a dreptului Uniunii, avnd deci caracter ilegal. n
consecin, temeiul aciunii l constituie nclcarea tratatelor, Curtea constatnd
abinerea instituiei de a aciona chiar i atunci cnd tratatele stabilesc un scop de
atins, lsnd o anumit marj de apreciere instituiei cu privire la mijloacele de
atingere a acestui scop1.
Aceast aciune poate viza, potrivit art. 265 TFUE, actele instituiilor Uniunii,
cu excepia celor ale Curii de Justiie i Curii de Conturi, precum i actele
organelor, oficiilor i ageniilor Uniunii.
Pot avea calitatea de reclamani n aciunea n caren statele membre i toate
instituiile Uniunii, reclamani considerai privilegiai, deoarece nu trebuie s
demonstreze c au un interes n a aciona pentru a putea introduce o aciune n
constatarea abinerii de a aciona. Persoanele fizice i juridice pot introduce o
aciune n constatarea abinerii de a aciona dac fac dovada unui interes, art. 265
TFUE prevznd c acetia pot aciona mpotriva unei instituii n caz de omisiune
a acesteia de a-i adresa un act, altul dect o recomandare sau un aviz.
nainte de sesizarea Curii cu o aciune n constatarea abinerii de a aciona
este obligatorie efectuarea unei proceduri administrative prealabile2, constnd n
invitarea instituiei respective s acioneze. Dac n termen de dou luni de la
aceast invitaie, instituia nu-i exprim poziia, reclamantul poate s sesizeze
Curtea de Justiie ntr-un alt termen de dou luni care curge de la data cnd
instituia respectiv trebuia s rspund.
Admind aciunea, Curtea declar ilegal abinerea instituiei Uniunii,
aceasta fiind obligat s ia msurile care se impun pentru executarea hotrrii
Curii, deci s emit actul respectiv, reclamantul avnd i dreptul de a fi
despgubit.
C. Excepia de nelegalitate
Prevzut n art. 277 TFUE, excepia de nelegalitate este procedura prin care
se poate obine anularea unui act cu caracter general ilegal n momentul n care
acesta este executat printr-un act individual, anulare care nu s-a putut abine pe
calea unui recurs n anulare fie datorit termenului scurt n care poate fi introdus
acesta, fie din pricina lipsei calitii procesuale active, actele normative putnd fi
contestate practic doar de ctre statele membre sau instituiile Uniunii,
particularilor fiindu-le imposibil s fac dovada c un act cu caracter general i
afecteaz n mod direct i individual.
1
2

CJCE, 22 mai 1985, Parlamentul/Consiliul, cauza 13/83.


Dup modelul contenciosului administrativ.

Instituiile Uniunii Europene

245

n ceea ce privete actele mpotriva crora poate fi invocat excepia de


ilegalitate, tratatul se refer la un act cu caracter general adoptat de o instituie,
un organ, un oficiu sau o agenie a Uniunii.
Excepia de ilegalitate apare ca o procedur accesorie cererii principale de
anulare a deciziei individuale i nu poate fi invocat de ctre particulari n cazul n
care puteau contesta actul pe calea unei aciuni n anulare1. Ea poate fi ns
invocat de orice parte a litigiului, chiar i de ctre un stat membru sau o
instituie, dei aceasta putea aciona i pe calea unei aciuni recurs n anulare.
n acest caz, potrivit art. 277 TFUE, orice parte se poate prevala de motivele
de drept prevzute la articolul 263 al doilea paragraf pentru a invoca n faa Curii
de Justiie a Uniunii Europene inaplicabilitatea acestui act.
Dac prin hotrrea Curii este constatat ilegalitatea actului normativ n
discuie, el devine inaplicabil n cazul respectiv ns nu este anulat, continund s
produc efecte juridice. Doar decizia emis n baza actului normativ va fi anulat.
6.2. Angajarea rspunderii Uniunii - aciunea n responsabilitate (daune)
Angajarea rspunderii Uniunii pentru pagubele provocate n activitatea
acesteia poate fi htrt de Curtea de Justiie (a crei competen este afirmat de
art. 268 TFUE) n dou cazuri, prevzute n art. 340 TFUE:
- ca rspundere extracontractual, n urma unui prejudiciu cauzat de
organismele sale sau de agenii si n exercitarea ndatoririlor lor;
- ca rspundere contractual, atunci cnd aceasta este parte la un contract care
include o clauz compromisorie ce trimite la jurisdicia Curii.
A. Aciunea n responsabilitate extracontractual
Aceast aciune poate fi formulat de ctre statele membre sau de ctre
persoanele fizice sau juridice care fac dovada unui interes legitim. Prin
introducerea ei reclamantul urmrete obinerea de compensaii pentru daunele
cauzate de organismele Uniunii sau de agenii si n exercitarea ndatoririlor lor.
De obicei aciunea n daune nsoete aciunea n anularea actului Uniunii din
care izvorsc prejudiciile, dar poate fi exercitat i separat, atunci cnd persoana
interesat nu poate s atace direct actul sau cnd acesta a fost anulat.
Angajarea rspunderii Uniunii presupune o tripl condiionalitate:
- reclamantul a suferit un prejudiciu (cert, real, actual i demonstrabil);
- instituiile europene sau agenii lor au avut un comportament ilegal, n raport
cu dreptul european (acesta poate rezulta din fapte materiale sau, cel mai adesea
din acte decizionale);
- exist o legtur de cauzalitate direct ntre prejudiciul suferit de reclamant
i comportamentul ilegal al instituiilor europene sau al agenilor lor.
1

O. Manolache, op. cit., p. 517.

246

Drept instituional al Uniunii Europene

Regimul juridic al responsabilitii Uniunii de a repara pagubele pricinuite de


organismele sale sau de agenii si n exercitarea funciunilor lor trebuie s fie
determinat n conformitate cu principiile generale comune ordinilor juridice ale
statelor membre. n jurisprudena sa, Curtea a trimis la nclcarea grav i
manifest a unor reguli superioare de drept protejnd particularii1.
Aciunea este ndreptat mpotriva Uniunii direct sau mpotriva uneia dintre
instituii, chiar mpotriva unui organ sau organism al acesteia. Aciunea n
rspundere exercitat n faa Curii de Justiie a UE nu este posibil dect pentru a
invoca rspunderea Uniunii. Persoanele fizice pot angaja, de asemenea,
rspunderea statelor membre n caz de prejudicii provocate de o aplicare
necorespunztoare a dreptului european. Aciunile mpotriva statelor membre
trebuie ns exercitate n faa instanelor naionale.
Termenul pentru a introduce o aciune este de cinci ani, ncepnd de la data
rezultrii prejudiciului.
B. Aciunea n responsabilitate contractual
Curtea de Justiie este competent s soluioneze un litigiu nscut dintr-un
contract la care este parte doar dac n acel contract sunt incluse clauze
compromisorii n acest sens, n caz contrar competena aparinnd instanelor
naionale. Art. 272 TFUE prevede Curtea de Justiie a Uniunii Europene este
competent s se pronune n temeiul unei clauze compromisorii cuprins ntrun contract de drept public sau de drept privat, ncheiat de Uniune sau n
numele acesteia. ntr-o astfel de situaie, conform art. 340 alin (1) TFUE,
Rspunderea contractual a Uniunii este guvernat de legea aplicabil
contractului respectiv.
6.3. Controlul respectrii de ctre statele membre a dreptului Uniunii aciunea n constatarea nendeplinirii obligaiilor
A. Cadrul juridic
Aciunea n constatarea nendeplinirii obligaiilor reprezint instrumentul ce
permite Curii de Justiie s controleze modul n care statele membre i respect
obligaiile care le revin n temeiul dreptului european. Cum statelor membre le
revine, n mare msur, sarcina de a asigura punerea n aplicare a dreptului
Uniunii, a fost necesar instituirea unei proceduri n cadrul creia comportamentul
statelor membre s fie confruntat cu exigenele decurgnd din dreptul Uniunii
Europene.
1

CJCE, Mulder/Comisia i Consiliul, cauzele C -104/89 i C-37/90.

Instituiile Uniunii Europene

247

Reglementat n art. 258-260 TFUE, aceast procedur presupune parcurgerea


a dou faze succesive, una precontencioas, gestionat de Comisie, i o faz
contencioas, ce se deruleaz n faa Curii.
Aciunea poate fi iniiat de ctre Comisie sau de ctre un stat membru
mpotriva unui alt stat membru care se presupune c nu a respectat dreptul Uniunii
Europene. Cnd iniiativa sesizrii aparine unui stat membru, acesta are obligaia
de a sesiza mai nti Comisia. Aceasta emite un aviz motivat dup ce ascult
argumentele statelor membre n cauz. Statul membru reclamant poate apoi s
sesizeze Curtea de Justiie. n acelai timp, articolul 271 TFUE confer
posibilitatea de a declana aciunea n constatarea nendeplinirii obligaiilor i
altor instituii
i organe: Bncii Europene de Investiii n legtur cu
nendeplinirea de ctre un stat membru a unei obligaii ce rezult din statutul BEI,
Bncii Centrale Europene (prin Consiliul acesteia), pentru nendeplinirea de ctre
bncile centrale naionale a obligaiilor care rezult din tratate i din Statutul
SEBC i al BCE.
B. Natura nendeplinirii obligaiilor
Nerespectarea de ctre un stat membru a obligaiilor care i revin n temeiul
dreptului Uniunii (fie el primar sau derivat) poate lua forma unei aciuni sau a
unei omisiuni, singura condiie fiind aceea ca actul n discuie s impun o
obligaie suficient de precis statelor membre, indiferent care ar fi organul
naional aflat la originea nclcrii1. Totui, sunt excluse de la aplicarea acestei
proceduri dispoziiile comune din TUE, precum i dispoziiile referitoare la
politica extern i de securitate comun2. Astfel, nendeplinirea obligaiilor poate
decurge din instrumente juridice (legi, decrete, decizii administrative etc.) sau
poate rezulta din fapte (practici administrative etc.).
Aprecierea asupra nclcrii unei obligaii decurgnd din dreptul Uniunii se
realizeaz, cu titlu general, n raport de clauza de cooperare loial prevzut de
art. 4 TUE, potrivit creia Uniunea i statele membre trebuie s se respecte i ajute
reciproc n ndeplinirea misiunilor care decurg din tratate, statelor membre
impunndu-li-se s adopte orice msur general sau special pentru asigurarea
ndeplinirii obligaiilor care decurg din tratate sau care rezult din actele
instituiilor Uniunii. Statele membre faciliteaz ndeplinirea de ctre Uniune a
misiunii sale i se abin de la orice msur care ar putea pune n pericol realizarea
obiectivelor Uniunii.
1

Poate fi vorba de un organ naional, regional sau chiar local cu atribuii n domeniul legislativ,
executiv sau judectoresc.
2
Aceasta, dei, aa cum se remarc i n doctrin (P. Craig, G. de Burca, op. cit, p. 556), n ultima
perioad au fost introduse n faa Curii aciuni care implic nclcri din partea statelor membre n
sfera relaiilor externe ale Comunitii. n acest sens sunt hotrrile Curii n cauzele C-466476/1998, Comisia/Regatul Unit (2002), Rec. I-9855, C-433/2003 Comisia/Germania (2005), Rec.
I-6985.

248

Drept instituional al Uniunii Europene

In plus, conform art. 291 alin (1) TFUE: Statele membre iau toate msurile
de drept intern necesare pentru a pune n aplicare actele obligatorii din punct de
vedere juridic ale Uniunii.
Poate reprezenta o nclcare a obligaiilor ce revin statelor membre adoptarea
sau meninerea n vigoare a unor norme de drept intern susceptibile de a elimina
efectul util al dreptului Uniunii1. Abinerile sau omisiunile pot consta, de
exemplu, n ntrzieri n transpunerea unei directive sau n necomunicarea de ctre
statele membre ctre Comisie a msurilor naionale de punere n aplicare ori n
necomunicarea informaiilor cerut de Comisie ca urmare a unei plngeri privind
o violare a dreptului Uniunii2.
C. Procedura
ndiferent cine este reclamantul, Comisia sau un stat membru, aciunea n
nendeplinirea obligaiilor debuteaz cu o faz precontencioas, prin care se
urmrete conformarea, de bun voie, a statului membru la cerinele prevzute de
dreptul Uniunii. Aceasta const n examinarea cauzei de ctre Comisie i
trimiterea unei scrisori de notificare prin care se solicit unui stat membru
comunicarea, pn la o anumit dat, a observaiilor sale referitoare la o problem
de aplicarea a dreptului Uniunii. Prin instituirea acestei faze se are n vedere un
dublu obiectiv: de a circumscrie obiectul litigiului i de a oferi statului n cauz
elementele necesare pentru a-i pregti aprarea.
Pe baza rspunsului furnizat de statul n cauz sau n absena unui rspuns,
Comisia European poate decide s i trimit un aviz motivat, n care i va expune
n mod clar i definitiv motivele pentru care consider c a avut loc o nclcare a
dreptului Uniunii. Prin acest aviz, statul membru este somat s se conformeze
dreptului Uniunii ntr-un termen dat (n mod normal dou luni). n cazul n care
statul nu se conformeaz, Comisia poate sesiza Curtea de Justiie, declanndu-se
astfel faza contencioas. Comisia dispune de un drept discreionar att n ceea ce
privete decizia de a sesiza Curtea, ct i cu privire la termenul n care s
formuleze aciunea n faa Curii.
Prin hotrrea pe care o ia, Curtea poate numai constata nendeplinirea
obligaiilor i obligarea statului prt la ndreptarea comportamentului su, dar nu
poate anula actele emise de autoritile interne, pentru c astfel s-ar substitui
judectorului naional. Repararea eventualelor daune cauzate de nendeplinirea
obligaiilor unionale se poate face doar ulterior pronunrii hotrrii Curii, prin
antamarea unei proceduri naionale.
1

CJCE, 16 noiembrie 1977, Inno/ATAB, cauza 13/77, P. 2115; CJCE, 3 martie 2009, cauzele
C-205/06 Commisia/Austria si C-249/06 Comisia/ Suedia.
2
CJCE, 25 mai 1982, Comisia/Olanda, cauza 96/81, rec. p. 1791; CJCE, 24 iunie 1992,
Comisia/Grecia, cauza C-137/91, Rec., p. I-4023.

Instituiile Uniunii Europene

249

Executarea hotrrii Curii este obligatorie iar interpretarea pe care o d


Curtea unei regulii de drept cu ocazia unei aciuni n constatarea nendeplinirii
obligaiilor se impune autoritilor naionale. Exist i posibilitatea aplicrii unor
sanciuni pecuniare statelor care nu se conformeaz hotrrii Curii, sub forma
unei sume forfetare sau a unor penaliti cu titlu cominatoriu. Constatarea o face
Comisia, care n cele mai multe cazuri, procedeaz la efectuarea unei proceduri
prealabile asemntoare celei iniiale, dup care sesizeaz din nou Curtea.
Tratatul de la Lisabona ntrete semnificativ puterile Comisiei i ale Curii
atunci cnd nclcarea obligaiei const n necomunicarea msurilor de
transpunere a unei directive adoptate n conformitate cu o procedur legislativ
(art. 260 alin (3) TFUE). n acest caz, Comisia poate indica, prin chiar cererea
introductiv, n cazul n care consider necesar, cuantumul sumei forfetare sau al
penalitii cu titlu cominatoriu care urmeaz a fi pltit de statul respectiv i pe
care l consider adecvat situaiei. n cazul n care constat nendeplinirea
obligaiei, prin hotrrea pronunat Curtea poate impune statului membru
respectiv i plata unei sume forfetare sau a unei penaliti cu titlu cominatoriu, n
limita valorii indicate de Comisie, care se aplic de la data stabilit de Curte prin
hotrrea sa.
7. Interpretarea i aplicarea uniform a dreptului Uniunii - trimiterea
preliminar
7.1. Fundamente i natur juridic
Acordarea competenei de a sigura aplicarea dreptului Uniunii la nivelul
statelor membre instanelor naionale, ca instane de drept comun, comport riscul
unor aplicri divergente ale normelor europene, soluiile reinute putnd fi diferite
de la stat la stat, sau chiar ntre diferitele instane ale aceluiai stat. Pentru a
asigura uniformitatea interpretrii i aplicrii dreptului european pe ntregul
teritoriu al Uniunii, tratatele au instituit un mecanism care nu se bazeaz pe o
relaie ierarhic ntre instanele naionale i instana european, ci pe o relaie de
colaborare. Denumit trimitere preliminar sau prejudicial1, acest mecanism de
cooperare judiciar2 permite unei jurisdicii s cear sprijinul altei jurisdicii
pentru rezolvarea unui litigiu. Trimiterea preliminar este o procedur de la
1

n literatura romn de specialitate se folosesc deopotriv expresiile trimitere preliminar,


trimitere prejudicial sau trimitere prejudiciar. A se vedea n acest sens, B. A. Grigoriu,
Procedura ntrebrilor preliminare, Editura Hamangiu, Bucureti, 2010; M. andru, M. Banu,
D. Clin, Procedura trimiterii preliminare. Principii de drept al Uniunii Europene i experiene
ale sistemului romn de drept, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2012; M. Voicu, A. Voicu, op. cit.,
p. 131; B. tefnescu, Trimiterea prejudiciar n faa CJCE, Revista de drept comunitar nr. 1/2003;
A. Groza, op. cit., p. 309.
2
Mecanismul a fost calificat astfel de chiar Curtea de Justiie (CJCE, 1 decembrie 1985, Schwarze,
cauza 16/65, Rec.1081).

250

Drept instituional al Uniunii Europene


1

judector la judector , de natur necontencioas2, reprezentnd calea prin care o


jurisdicie naional nsrcinat cu rezolvarea unui litigiu ce ridic probleme de
drept al Uniunii apreciate ca dificile, care are deci o ndoial cu privire la sensul
sau validitatea unei norme europene, poate cere concursul Curii de Justiie a
Uniunii Europene, supunndu-i ntrebrile pe care aceasta le va judeca cu titlu
preliminar. Intervenia Curii nu are dect un caracter incidental n raport cu
litigiul principal, pe care nu l soluioneaz ea nsi, ci instana naional, ns
soluia reinut de Curte nu este fr influen asupra modului n care va fi
rezolvat litigiul principal.
Potrivit art. 19 alin. (3) lit. (b) TUE i art. 267 TFUE, Curtea de Justiie a
Uniunii Europene este competent s se pronune cu titlu preliminar cu privire la
interpretarea dreptului Uniunii i cu privire la validitatea actelor adoptate de
instituiile, organele, oficiile sau ageniile Uniunii.
Articolul 267 TFUE
Curtea de Justiie a Uniunii Europene este competent s se pronune, cu titlu preliminar, cu
privire la:
(a) interpretarea tratatelor;
(b) validitatea i interpretarea actelor adoptate de instituiile, organele, oficiile sau ageniile
Uniunii;
n cazul n care o asemenea chestiune se invoc n faa unei instane dintr-un stat membru,
aceast instan poate, n cazul n care apreciaz c o decizie n aceast privin i este necesar
pentru a pronuna o hotrre, s cear Curii s se pronune cu privire la aceast chestiune.
n cazul n care o asemenea chestiune se invoc ntr-o cauz pendinte n faa unei instane
naionale ale crei decizii nu sunt supuse vreunei ci de atac n dreptul intern, aceast instan
este obligat s sesizeze Curtea.
n cazul n care o asemenea chestiune se invoc ntr-o cauz pendinte n faa unei instane
judectoreti naionale privind o persoan supus unei msuri privative de libertate, Curtea
hotrte n cel mai scurt termen.

7.2. Tipuri de trimiteri preliminare i obiectul lor


Sunt prevzute dou tipuri de trimiteri preliminare: trimiterea preliminar n
interpretare i trimiterea preliminar n aprecierea validitii. Trimiterea
preliminar n interpretare permite judectorului naional sesizat cu un litigiu n
care este n cauz dreptul Uniunii de a cere Curii de Justiie lmuriri asupra
sensului acestuia. Trimiterea preliminar n aprecierea validitii permite
judectorului naional s interogheze Curtea asupra validitii unei dispoziii a
dreptului Uniunii. Prin aceast form de trimitere preliminar se asigur controlul
legalitii actelor Uniunii i respectarea ierarhiei normelor juridice, CJUE fiind
singura n msur s declare invalid un act al Uniunii, n exercitarea
competenelor sale de control asupra actelor instituiilor Uniunii3.
1

P. Pescatore, Lordre juridique des Communauts europennes , Bruylant, Bruxelles, 2007.


CJCE, 9 decembrie 1965, Hessische Knappschaft / Maison Singer et fils, cauza 44/65, Rec.
p. 1199.
3
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 643.
2

Instituiile Uniunii Europene

251

n ceea ce privete obiectul trimiterilor preliminare n interpretare, sunt


susceptibile de interpretare textele tratatelor sau ale actelor de aderare, toate
dispoziiile de drept derivat (independent de efectul direct sau caracterul
obligatoriu al acestora, inclusiv recomandrile sau rezoluiile), dar i acordurile
internaionale la care Uniunea este parte, principiile generale de drept i propria
jurispruden a Curii.
Spre deosebire de trimiterile preliminare n interpretare, Curtea este
competent s aprecieze validitatea dreptului derivat (toate actele adoptate de
instituiile Uniunii) i a tratatelor externe, dar dreptul primar scap acestui
control de validitate. Ansamblul tratatelor Uniunii formeaz corpus-ul
constituional1 sau carta constituional de baz2 a Uniunii Europene, avnd
fora juridic superioar celorlalte izvoare ale dreptului Uniunii i beneficiind de o
prezumie absolut de legalitate3. n egl msur, nu pot face obiectul unui
examen de validitate propriile hotrri ale Curii, cci acestea beneficiaz de
autoritate de lucru judecat.
7.3. Procedura ntrebrilor preliminare
Procedura ntrebrilor preliminare presupune parcurgerea a trei etape. Mai
nti, jurisdicia naional confruntat cu o problem de interpretare sau de
apreciere a validitii dreptului Uniunii n cadrul unui litigiu cu care a fost
investit amn soluionarea acestuia i adreseaz o ntrebare prealabil Curii.
Aceasta din urm rspunde ntrebrilor formulate, adoptnd o decizie preliminar
care va fi apoi aplicat de judectorul naional n soluionarea litigiului principal, a
crui judecat i reia cursul.
A. Condiii de admisibilitate a trimiterii preliminare
Pornind de la dispoziiile tratatelor, de la jurisprudena Curii de Justiie dat
n interpretarea acestora i de la recomandrile adresate instanelor naionale de
Curte4, se pot desprinde o serie de condiii pe care ntrebrile preliminare trebuie
s le ndeplineasc pentru a fi admisibile.
Ca o condiie general decurgnd din art 267 TFUE, ntrebarea preliminar
trebuie s fie adresat de o instan dintr-un stat membru i decizia preliminar a
Curii s fie necesar judectorului naional pentru a pronuna o hotrre.
n primul rnd, n ceea ce privete autorul cererii de decizie preliminar,
acesta poate fi orice instan a unui stat membru, n msura n care trebuie s se
1

O. Manolache, Tratat de drept comunitar, Ed. C. H. Beck, 2006, p.18.


Hotrrea Curii de Justiie din 23 aprilie 1986 n cauza Partidul ecologist verzii/Parlamentul
European, cauza 190/87, Rec. 1017.
3
O. Manolacche, op. cit., p.19.
4
A se vedea n acest sens documentul Recomandri n atenia instanelor naionale, referitoare la
efectuarea trimiterilor preliminare (2012/C 338/01), JOUE C 338/1 din 6 decembrie 2012.
2

252

Drept instituional al Uniunii Europene

pronune n cadrul unei proceduri menite s conduc la o decizie cu caracter


jurisdicional. Curtea a preferat o abordare flexibil a acestei condiii pentru a nu
prejudicia aplicarea uniform a dreptului Uniunii pe ntreg teritoriul acesteia,
deciznd n multe cazuri s admit o ntrebare preliminar chiar dac natura
juridic a unui organ era incert. Drept criterii de apreciere a caracterului
jurisdicional al unei instane, Curtea a utilizat o serie de elemente, precum:
originea legal a organului respectiv, caracterul su permanent, caracterul
obligatoriu al competenei sale, caracterul contradictoriu al procedurii, aplicarea
de ctre acel organ a normelor de drept, precum i independena sa1. Aplicarea
acestor criterii pare s conduc la concluzia c inclusiv curile constituionale au
calitatea de instane ce pot investi CJCE cu o ntrebare preliminar, n timp ce
jurisdiciilor arbitrale nu li se recunoate aceast calitate.
n ceea ce privete caracterul necesar al deciziei preliminare, decizia de
sesizare a Curii cu titlu preliminar aparine n exclusivitate instanei naionale,
indiferent de mprejurarea dac prile din litigiul principal i-au exprimat sau nu
i-au exprimat dorina n aceast privin i indiferent de stadiul n care se afl
procedura intern. Cu toate acestea, Curtea a subliniat c este de preferat ca
problemele de drept pur intern s fie deja soluionate n momentul sesizrii sale2
pentru ca ea s cunoasc toate elementele de fapt i de drept importante pentru
interpretarea pe care este solicitat s o dea dreptului Uniunii.
Aprecierea final a caracterului necesar al ntrebrii se face ns de ctre
Curtea de Justiie3, n acest sens solicitndu-se instanelor naionale s expun,
pentru fiecare dintre ntrebrile adresate, motivele pentru care interpretarea
solicitat este necesar pentru soluionarea cauzei cu care a fost nvestit.
Facultatea acordat instanelor naionale de a adresa Curii o ntrebare
preliminar trebuie ns nuanat, dup cum este vorba de o trimitere n
interpretare sau n aprecierea validitii unui act al Uniunii.
a) n cazul trimiterii preliminare n interpretare, judectorul naional are
competena exclusiv de a sesiza Curtea cu o ntrebare preliminar, neputnd fi
obligat s dea curs unei cereri a prilor n acest sens. Potrivit art. 267 TFUE, o
instan ale crei decizii nu sunt supuse vreunei ci de atac n dreptul intern este
ns obligat s sesizeze Curtea cu o astfel de cerere.
1

A se vedea n acest sens CJCE, 11 iunie 1987, Pretore di Sal / X, cauza 14/86, Rec. 1987,
p. 2545; CJCE, Jokela, 22 octombrie 1998, cauzele conexate C-9/97 i C-118/97, Rec. 1998,
p. I-6267; CJCE, 4 februarie 1999, Kllensperger i Atzwanger, cauza C-103/97, Rec. 1999,
p. I-551; CJCE, 2 martie 1999, Nour Eddline El-Yassini/Secretary of State for Home Department,
cauza C-416/96, Rec. p. I-01209; CJCE,18 iunie 2002, Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik,
cauza C-92/00, Rec. 2002, p. I-5553; CJCE, 12 august 2008, Goicoechea, cauza C-296/08.
2
CJCE, 16 iulie 1992, Wienand Meilicke mpotriva ADV/ORGA F. A. Meyer AG, cauza C-83/91,
Rec. 1991, p. I-04871, pct. 26.
3
CJCE, 16 decembrie 1981, Pasquale Foglia/ Mariella Novello, cauza 244/80, Rec. 1981,
p. 03045, pct. 14-21.

Instituiile Uniunii Europene

253

Jurisdiciile naionale, inclusiv cele acionnd n ultim grad, pot ns considera


c nu este necesar s adreseze Curii o ntrebare preliminar i s nu dea curs unei
cereri formulate n acest sens n urmtoarele situaii:
- atunci cnd apreciaz c o ntrebare preliminar nu este pertinent, neavnd
legtur cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, rezolvarea acestuia
nedepinznd de o regul a dreptului Uniunii;
- n cazul care exist deja o jurispruden n materia respectiv (iar n
contextul eventual nou nu exist nicio ndoial real cu privire la posibilitatea de a
aplica n spe aceast jurispruden);
- n cazul n care interpretarea corect care trebuie dat normei de drept n
cauz este evident i nu las dubii asupra modului n care s fie rezolvat
problema ridicat (sau teoria actului clar).
b) n cazul trimiterii preliminare n aprecierea validitii dreptului Uniunii,
dei instanele statelor membre au posibilitatea de a respinge motivele de
nevaliditate invocate n faa lor dac apreciaz c nu exist dubii asupra validitii
unui act al Uniunii, ori de cte ori o instan consider c exist elemente care ar
pune sub semnul ntrebrii validitatea unei norme juridice a Uniunii, ea trebuie s
se adreseze Curii de Justiie, singura n msur s declare actul invalid1, indicnd
motivele pentru care apreciaz c acel act ar putea fi lovit de nevaliditate.
Aadar, constatarea validitii ine de competena judectorului naional iar
contestarea validitii este de competena exclusiv a Curii de Justiie. Astfel,
Curtea a apreciat c o jurisdicie naional este inut s o sesizeze cu o ntrebare
referitoare la validitatea dispoziiilor unui regulament, chiar daca dispoziiile
corespunztoare ale unui regulament comparabil au fost deja declarate nevalide de
ctre Curte2.
n plus, odat cu trimiterea preliminar adresat Curii, dac exist motive
serioase de ndoial cu privire la validitatea unui act al unei instituii, al unui
organ, al unui oficiu sau al unei agenii a Uniunii pe care se ntemeiaz un act
intern, instana naional poate chiar s suspende cu titlu temporar aplicarea
acestuia din urm sau s ia orice alt msur provizorie n privina sa3.
Cum trimiterile preliminare n aprecierea validitii vizeaz actele instituiilor
Uniunii, a fost necesar precizarea raportului acestora cu aciunea n anulare
prevzut de art. 263 TFUE. Curtea a stabilit, cu privire la actele cu caracter
general (regulamente) c acestea pot face obiectul unei cereri de formulare a unei
ntrebri preliminare fr ca particularul respectiv s fie nevoit s fac dovada c
este direct i imediat vizat de actul n cauz. Atunci cnd ns particularul avea
posibilitatea de a se ndrepta cu o aciune n anulare mpotriva unui act de care a
luat la cunotin i nu a uzat de dreptul su, n numele securitii juridice, la
expirarea termenului de introducere a recursului n anulare acesta nu are
1

CJCE, 22 octombrie 1987, Foto-Frost, cauza 314/85, Rec. 4199.


CJCE, 6 decembrie 2005, Gaston Schul, cauza C-461/03.
3
A se vedea Recomandarea Curii ctre instanele naionale, precitat.
2

254

Drept instituional al Uniunii Europene

posibilitatea de a pune n discuie actul respectiv prin intermediul unei ntrebri


preliminare n aprecierea validitii1.
B. Efectele trimiterii preliminare asupra procedurii naionale
Dei instana naional rmne competent n ceea ce privete luarea de
msuri asigurtorii, depunerea unei cereri de decizie preliminar determin totui
suspendarea procedurii naionale pn la momentul la care Curtea se pronun2.
De asemenea, revine instanei naionale s avertizeze Curtea n legtur cu orice
incident procedural susceptibil s aib o inciden asupra sesizrii sale i n
special cu privire la admiterea unor noi pri n procedura naional.
C. Reguli speciale de procedur n faa Curii
Procedura prezint o serie de particulariti care decurg din caracterul su de
incident n raport cu litigiul principal ce se deruleaz n faa unei jurisdicii
naionale.
Aa cum am artat anterior, procedura trimiterii preliminare este o procedur
de la judector la judector sau, mai exact spus, de la gref la gref3, judecarea
cererii neavnd un caracter contradictoriu. Chiar dac, n scopul unei mai bune
aplicri a justiiei, procedura de judecat prevede prezena prilor implicate n
litigiul n faa instanei naionale precum i a organelor europene interesate,
caracterul de ordine public al mecanismului preliminar, care conduce la o decizie
de aplicabilitate general privind dreptul Uniunii, face ca rolul acestora s fie
limitat.
Statutul Curii prevede c decizia instanei naionale care -i suspend
procedura i sesizeaz Curtea este notificat Curii de ctre instana naional
respectiv. Aceast decizie este apoi notificat de ctre grefierul Curii prilor n
cauz, statelor membre i Comisiei, precum i Consiliului sau Bncii Centrale
Europene, n cazul n care actul a crui validitate sau interpretare este contestat
provine de la aceste entiti, i Parlamentului European i Consiliului n cazul n
care actul a crui validitate sau interpretare este contestat a fost adoptat n comun
de aceste dou instituii.
n termen de dou luni de la data ultimei notificri, prile, statele membre,
Comisia i, dac este cazul, Parlamentul European, Consiliul i Banca Central
European au dreptul de a depune la Curte memorii sau observaii scrise. Decizia
instanei naionale este notificat, prin grija grefierului Curii, i statelor pri la
Acordul privind Spaiul Economic European, altele dect statele membre, precum
1

CJCE, 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH/ Bundesrepublik Deutschland,


cauza C-188/92, Rec. p. I-00833.
2
Punctul 29 din Recomandarea Curii, precitat.
3
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 457.

Instituiile Uniunii Europene

255

i Autoritii de supraveghere a AELS menionat de acordul respectiv, care, n


cazul n care este vizat unul dintre domeniile de aplicare ale acordului, pot depune
la Curte memorii sau observaii scrise, n termen de dou luni de la data
notificrii.
n momentul nregistrrii cererii se numete un judector raportor, care
examineaz cazul i stabilete dac sunt necesare unele msuri judiciare, acestea
referindu-se la judectorul naional, prile n litigiu, statele sau instituiile
Uniunii.
Prile n litigiu nu trebuie s prezinte memorii i observaii n mod
obligatoriu, dar n practic acestea obinuiesc s depun observaii.
n ceea ce privete reprezentarea i nfiarea prilor din aciunea principal,
n cadrul procedurii ntrebrilor preliminare Curtea ia n considerare regulile de
procedur aplicabile n faa instanelor naionale care au sesizat-o. Procedura
cuprinde dou faze: faza scris (depunerea observaiilor) i faza oral, n care
prile i susin cauza. Limba de desfurare a dezbaterilor este limba iniial a
cazului.
n final Curtea emite hotrrea, care are forma obinuit.
Regulamentul de procedur prevede posibilitatea aplicrii, la cererea instanei
naionale, a unei proceduri accelerate, care derog de la procedura general,
atunci cnd mprejurrile invocate justific urgena deosebit n pronunarea
asupra ntrebrii formulate cu titlu preliminar. n acest caz, preedintele stabilete
fr ntrziere data edinei, care se comunic prilor din aciunea principal i
celorlalte persoane interesate odat cu decizia de trimitere.
ntr-un termen stabilit de preedinte, care nu poate fi mai mic de 15 zile,
prile i celelalte persoane interesate menionate de paragraful precedent pot s
depun memorii sau observaii scrise. Preedintele poate solicita prilor i
celorlalte persoane interesate s limiteze memoriile sau observaiile scrise la
problemele de drept eseniale ridicate de ntrebarea preliminar. Eventualele
memorii sau observaii scrise se comunic nainte de edin prilor i celorlalte
persoane interesate mai sus menionate. Curtea se pronun dup ascultarea
avocatului general.
Dup crearea procedurii trimiterii preliminare, numrul cererilor adresate
Curii n aceast materie nu a ncetat s creasc. S-a ajuns ca, cel puin n ultimii
ani, mai mult de jumtate din activitatea Curii s fie cauze preliminare. Astfel, n
2010, din cele 574 de hotrri pronunate de CJUE, 339 au fost hotrri
preliminare. n plus, din punct de vedere calitativ, multe dintre marile hotrri ale
Curii au fost hotrri preliminare.
Datorita numrului de participani i contrngerilor lingvistice, procedura n
faa Curii este destul de complex, n majoritatea cazurilor aceasta ntinzndu-se,
n medie, pe durata a 18 luni. Pe aceste considerente, Curtea de justiie a solicitat,
n septembrie 2006, introducerea unei proceduri de urgenta cel puin n ceea ce
privete ntrebrilor preliminare referitoare la spaiul de libertate, securitate i

256

Drept instituional al Uniunii Europene

justiie. n acest domeniu a avut loc o intens activitate legislativ n ultimii ani,
noile texte ridicnd probleme de interpretare i apreciere a validitii instanelor
naionale. Consiliul a modificat Statutul Curii introducnd posibilitatea aplicrii
unei proceduri preliminare de urgen n aceste domenii1. Aplicabil cu ncepere
de la 1 martie 20082, aceast procedur presupune n principal omiterea anumitor
faze, restrngerea numrului de participani, introducerea unor termene mai scurte
i crearea unor camere specializate n rezolvarea ntrebrilor preliminare
referitoare la spaiul de libertate, securitate si justiie.
7.4. Efectele deciziei preliminare
Curtea are competena s admit sau s resping cererea de decizie
preliminar n ntregime sau doar n anumite chestiuni care sunt solicitate spre a fi
clarificate de Curte. Absena motivrii cererii sau inexistena unui raport ntre
problema solicitat a fi clarificat i litigiul care urmeaz s fie soluionat de
judectorul naional sunt, n jurisprudena Curii, motive de respingere a cererii.
Hotrrea preliminar a Curii este, n primul rnd, obligatorie pentru
judectorul naional ce a iniiat procedura, obligndu-l s in cont de ea la
soluionarea litigiului principal. Dar decizia preliminar nu are o simpl autoritate
relativ, ci ea are autoritate de lucru interpretat3, sau chiar autoritate de
lucru judecat4, orice jurisdicie naional care are de soluionat un caz n care se
regsesc aceleai chestiuni fiind obligat s in seama de respectiva soluie.
n materie de apreciere a validitii, actul considerat valid va trebui s fie
aplicat cu prioritate fa de normele naionale, n timp ce efectele unui act declarat
invalid vor nceta i acesta va trebui s fie abrogat de ctre autoritatea emitent5.
n acest din urm caz, nu se vor aplica nici reglementrile interne care au fost
adoptate n baza acestuia. Autoritatea absolut a hotrrii privind validitatea are
drept consecin faptul c se extinde cu privire la toate instanele naionale, care
sunt obligate s se conformeze i s considere actul invalid.

Decizia Consiliului din 20 decembrie 2007 de modificare a Protocolului privind Statutul Curii
de Justiie i modificrile Regulamentului de procedur al Curii de Justiie adoptate de aceasta la
15 ianuarie 2008 (JOUE L 24 din 29 ianuarie 2008, p. 39).
2
Procedura prejudiciar de urgen a fost aplicat pentru prima dat n cauza Lietuvos
Aukiausiasis Teismas Republica Lituania, Procedur iniiat de Inga Rinau (Cauza C-195/08
PPU-Cooperare judiciar n materie civil Competen judiciar i executarea hotrrilor
Executare n materie matrimonial i n materia rspunderii printeti Regulamentul (CE) nr.
2201/2003 Cerere de refuz al recunoaterii unei hotrri de napoiere a unui copil reinut ilicit
ntr un alt stat membru), soluionat de Curte prin Hotrrea din 11 iulie 2008 (2008/C 223/30), JO
C 171, 5.7.2008.
3
CJCE, 27 martie 1963, Da Costa, cauza 28-20/62, Rec. 59.
4
CJCE, 5 martie 1968, Wunsche, cauza 69/85., Rec. 947
5
n hotrrea dat n cauza International chemical corporation, din 13/05/1981, CJCE a stabilit
regula c o hotrre stabilind validitatea unui act comunitar are o aplicabilitate absolut.

Instituiile Uniunii Europene

257

n materie de interpretare, judectorul naional trebuie s interpreteze dreptul


naional n conformitate cu interpretarea oficial a Curii. Decizia de interpretare
se impune ansamblului jurisdiciilor la nivelul Uniunii, care trebuie s o aplice ori
de cte ori textul interpretat este invocat n spee concrete. Nimic nu mpiedic
ns ca i alte instane s solicite o nou interpretare, Curtea stabilind posibilitatea
instanelor naionale de a aprecia existena unui interes n baza cruia s solicite o
nou aciune ntr-o chestiune deja tranat de Curte.
Hotrrea de interpretare este considerat ca avnd efect retroactiv, de la data
intrrii n vigoare a textului interpretat, prin aceasta anulndu-se eventualele
efecte negative. Atunci cnd aplicarea retroactiv a unei interpretri antreneaz
grave consecine economice i sociale, decurgnd din aplicarea cu buna credin a
dispoziiilor vizate, cei interesai pot solicita ca, n cazul concret respectiv,
interpretarea s produc efecte doar pentru viitor1.

Seciunea a 8 -a

BANCA CENTRAL
EUROPEAN

1. Cadrul juridic
nfiinarea unei Bnci Centrale Europene a fost prevzut prin Tratatul de la
Maastricht n contextul trecerii la cea de-a treia etap a Uniunii Economice i
Monetare (UEM), respectiv introducerea i gestionarea monedei unice europene.
Banca Central European (BCE), cu sediul la Frankfurt (Germania) a fost
nfiinat la 1 iunie 1998, i a devenit operaional la 1 ianuarie 1999, lund locul
Institutului Monetar European creat n 1994 pentru a pregti i definitiva UEM.
Odat cu nfiinarea acestei instituii, pentru gestionarea politicilor aferente
UEM tratatele au pus n aplicare un sistem complex de colaborare ntre instituia
nou nfiinat i bncile naionale ale statelor membre, sub forma a dou
organisme: Sistemului European al Bncilor Centrale (SEBC), format din BCE i
bncile naionale ale celor 27 de state membre, i Eurosistemul, format din BCE
i bncile centrale ale rilor din zona euro (n numr de 17)2. BCE a fost
conceput ca nucleu al Eurosistemului i al SEBC.
Tratatul de la Lisabona, dup ce menioneaz BCE ntre cele apte instituii
ale Uniunii (art. 13 TUE) consacr un numr important de articole acestui sistem
de cooperare n materie monetar, dispoziiile fiind cuprinse n art. 127 -133
1

CJCE, 8 aprilie 1976, Defrenne, cauza 43/73, Rec. 455. Pentru un refuz, a se vedea Cauza
Griesmar, C-366/99, Rec. I-9383.
2
Austria, Belgia, Cipru, Estonia, Finlanda, Frana, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg,
Malta, Olanda, Portugalia, Slovacia, Slovenia i Spania.

258

Drept instituional al Uniunii Europene

TFUE (dedicate politicii monetare) i n seciunea a 6-a a capitolului consacrat


instituiilor (art. 282-284 TFUE). Protocolul (nr. 4) anexat la tratat cuprinde
Statutul BCE i al SEBC.
Tratatele instituie un cadru juridic comun pentru BCE i Sistemul European al
Bncilor Centrale (SEBC), pe de o parte, i Eurosistemul (zona euro), pe de alt
parte, nsrcinndu-le cu misiuni specifice. Astfel, dac obiectivul principal al
SEBC l reprezint meninerea stabilitii preurilor i sprijinirea politicilor
economice generale n cadrul Uniunii pentru a contribui la realizarea obiectivelor
acesteia, Eurosistemul este nsrcinat cu conducerea politicii monetare a Uniunii
(art. 282 TFUE).
Potrivit art. 127 alin (2) TFUE, Misiunile fundamentale care urmeaz s fie
ndeplinite prin intermediul SEBC sunt:
- definirea i punerea n aplicare a politicii monetare a Uniunii;
- efectuarea operaiunilor de schimb valutar n conformitate cu articolul 219;
- deinerea i administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre;
- promovarea bunei funcionri a sistemelor de pli.
De asemenea, SEBC contribuie la buna desfurare a politicilor promovate de
autoritile competente n ceea ce privete supravegherea prudenial a instituiilor
de credit i stabilitatea sistemului financiar (art. 127 alin (5) TFUE).
SEBC este condus de organele de decizie ale Bncii Centrale Europene.
SEBC i Eurosistemul vor coexista atta vreme ct ct vor exista state
membre ale UE n afara zonei euro.
2. Structuri de conducere
Organele de decizie ale BCE sunt Comitetul executiv i Consiliul
guvernatorilor. Exist i un organ de tranziie, Consiliul general, care va exista
atta vreme ct vor exista state membre n afara zonei euro.
Comitetul executiv este format din preedinte1, vicepreedinte i ali patru
membri numii de Consiliul European cu majoritate calificat, la recomandarea
Consiliului i dup aprobarea Parlamentului Eropean i a Consiliului
Guvernatorilor dintre persoane a cror autoritate i experien profesional n
domeniul monetar sau bancar sunt recunoscute. Mandatul acestora este de opt ani
i nu poate fi rennoit. Comitetul executv este nsrcinat cu pregtirea edinelor
Consiliului guvernatorilor, punerea n aplicare a politicii monetare pentru zona
euro, n conformitate cu orientrile specificate i deciziile adoptate de Consiliul
guvernatorilor i gestionarea activitii zilnice a BCE.
Consiliul guvernatorilor este organul suprem de decizie al BCE, fiind format
din membrii Comitetului executiv i guvernatorii bncilor centrale naionale ale

Actualul preedinte al BCE este Mario Draghi.

Instituiile Uniunii Europene

259

statelor membre a cror moned este euro. Consiliul este prezidat de preedintele
BCE.
Consiliul guvernatorilor se ntrunete de cel puin zece ori pe an, n cadrul
unor reuniuni confideniale. Rolul su este de a hotr orientrile i de a lua
deciziile necesare pentru ndeplinirea misiunilor ncredinate SEBC, definind
politica monetar a Uniunii inclusiv, dac este cazul, deciziile privind obiectivele
monetare intermediare, ratele dobnzilor de referin i constituirea rezervelor n
cadrul SEBC, i stabilete orientrile necesare aplicrii lor.
Consiliul general include preedintele BCE, vicepreedintele BCE i
guvernatorii bncilor centrale naionale ale celor 27 de state membre ale UE.
Rolul su este unul consultativ i de coordonare a bncilor naionale dar are i un
rol de pregtire a unei eventuale extinderi a zonei euro.
3. Statutul i competenele Bncii Centrale Europene
3.1. ndependena BCE
Banca Central European are personalitate juridic. Aceasta este singura
abilitat s autorizeze emisiunea de moned euro. Aceasta este independent n
exercitarea competenelor i n administrarea finanelor sale. Instituiile, organele,
oficiile i ageniile Uniunii, precum i guvernele statelor membre, respect aceast
independen (art. 282 alin (3) TFUE).
Acest statut de independen este exprimat de o manier i mai tranant n
art. 7 din Statut, care precizeaz c n ndeplinirea misiunilor i ndatoririlor care
le-au fost conferite, BCE, bncile centrale naionale sau membrii organelor lor de
decizie nu pot solicita sau accepta instruciuni de la instituiile, organele, oficiile i
ageniile Uniunii, de la guvernele statelor membre sau de la orice alt organism.
Instituiile, organele, oficiile i ageniile Uniunii, precum i guvernele statelor
membre se angajeaz s respecte acest principiu i s nu ncerce s influeneze
membrii organelor de decizie ale BCE sau ale bncilor centrale naionale n
ndeplinirea misiunilor acestora.
Att membrii Consiliului guvernatorilor, ct i cei ai Comitetului executiv
pot fi demii numai n caz de incapacitate sau n cazul comiterii unor abateri grave
iar autoritatea competent n soluionarea oricrui litigiu este Curtea de Justiie a
Uniunii Europene
BCE se bucur n fiecare din statele membre de capacitatea juridic cea mai
larg recunoscut persoanelor juridice prin legislaia intern, putnd s
dobndeasc sau s nstrineze bunuri mobile i imobile i s stea n justiie.
Ea are propriul buget, distinct de cel al Uniunii Europene, capitalul su fiind
subscris i vrsat de ctre bncile centrale naionale din zona euro n funcie de
produsul intern brut i de ponderea populaiei fiecrui stat n ansamblul
populaiei Uniunii.

260

Drept instituional al Uniunii Europene


3.2. Atribuii

Prin Consiliul guvenatorilor, Banca Central European este singura abilitat


s autorizeze emiterea de bancnote euro n Uniune. Banca Central European i
bncile centrale naionale pot emite astfel de bancnote. Bancnotele emise de
Banca Central European i de bncile centrale naionale sunt singurele care au
statutul de mijloc legal de plat n cadrul Uniunii.
n exercitarea misiunii sale, BCE are o competen decizional important,
adoptnd regulamente, decizii, recomandri i avize i este abilitat s impun
ntreprinderilor amenzi i penaliti cu titlu cominatoriu, n cazul nendeplinirii
obligaiilor care rezult din regulamentele i deciziile sale.
BCE este consultat de instituiile Uniunii cu privire la orice act al Uniunii
propus n domeniile care sunt de competena sa, precum i de autoritile
naionale, putnd prezenta avize instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor
Uniunii sau autoritilor naionale.
Anual, BCE prezint Parlamentului European, Consiliului, Consiliului
European i Comisiei un raport privind activitatea SEBC i politica monetar din
anul precedent i din anul n curs.

Seciunea a 9 -a CURTEA DE CONTURI


A UNIUNII EUROPENE

1. Constituirea Curii de Conturi i structura acesteia


Curtea de Conturi a Uniunii Europene, cu sediul la Luxemburg, a fost creat
prin Tratatul de la Bruxelles din 22 iulie 1975 i este funcional din octombrie
1977, fiind specializat n controlul financiar.
Prin tratatele institutive, atribuiile contabile i de control financiar erau
realizate separat, n cadrul fiecrei Comuniti, unificarea organelor de control
financiar fcndu-se prin Tratatul de fuziune din 1965 prin nfiinarea unui
Comitet de revizie, ce a fost transformat n 1975 n Curtea de Conturi. Prin
Tratatul de la Maastricht, Curii de Conturi i s-a acordat statutul juridic de
instituie a Uniunii Europene.
Curtea de Conturi este compus din cte un reprezentant al fiecrui stat
membru ales dintre dintre personalitile care fac parte ori au fcut parte, n statul
lor, din instituiile de control financiar extern sau care au o calificare deosebit
pentru aceast funcie (majoritatea acestora au fost membrii ai curilor de conturi
naionale) i prezint toate garaniile de independen (art. 286 alin. (1) TFUE).

Instituiile Uniunii Europene

261

Numirea acestora se face, pe baza propunerilor naintate de statele membre, de


ctre Consiliu, cu majoritate calificat, dup consultarea Parlamentului European.
Mandatul membrilor Curii de Conturi are o durat de ase ani i poate fi
rennoit.
Dup numire, membrii Curii desemneaz dintre ei un preedinte pentru un
mandat de trei ani, care poate fi la rndul lui rennoit. Dintre membrii Curii se
alege, prin vot secret, i un Secretar general.
Statutul membrilor Curii de Conturi este asemntor celui al judectorilor
Curii de Justiie, trebuind s fie independeni n exercitarea atribuiilor, s
dovedeasc probitate profesional i s nu exercite alte activiti remunerate sau
neremunerate. Ei lucreaz n interesul general al Uniunii i nu pot solicita sau
accepta instruciuni de la nici un guvern sau organism. Dispoziiile Protocolului
privind privilegiile i imunitile Uniunii Europene se aplic, de asemenea, i
judectorilor Curii de Conturi.
n afar de schimbarea ordinar i de deces, funciile membrilor Curii de
Conturi nceteaz n mod individual prin demisie sau prin destituire, declarat de
Curtea de Justiie n cazul n care au ncetat s corespund condiiilor cerute sau s
ndeplineasc obligaiile care decurg din funcia lor.
Potrivit Regulamentului su de procedur (art. 1), Curtea de Conturi este
organizat i funcioneaz ca un organ colegial. Curtea se poate organiza n
camere interne specializate i n comitete pentru adoptarea unor categorii specifice
de rapoarte i avize. La propunerea preedintelui, Curtea repartizeaz
competenele diferitelor camere. Deciziile examinate n prealabil n camere sau
comitete sunt adoptate n colegiu, cu majoritatea membrilor Curii n cazul
raportului anual ntocmit dup ncheierea fiecrui exerciiu financiar, a rapoartelor
speciale sau a avizelor cerute de instituii, precum i n cazul declaraiei de
asigurare referitoare la veridicitatea conturilor, iar n cazul altor acte cu
majoritatea membrilor prezeni.
Curtea de Conturi numr aproximativ 800 de angajai, auditori, traductori i
administratori. Auditorii sunt mprii n grupuri de audit. Acetia pregtesc
proiecte de rapoarte pe baza crora Curtea ia decizii.
2. Competena Curii de Conturi
Curtea are dou categorii de funcii - de control i de avizare, prima fiind
prediminant.
n conformitate cu art. 263 par. 3 TFUE, Curtea de conturi are posibilitatea de
a-i apra propriile prerogative prin promovarea n faa Curii de Justiie a unei
aciuni n anularea actelor astfel adoptate.
2.1. Funcia de control
Curtea de Conturi exercit o competen general de a controla modul de
ncasare a veniturilor bugetare i de realizare a cheltuielilor din bugetul Uniunii,

262

Drept instituional al Uniunii Europene

precum i de a controla managementul financiar al Uniunii Europene. Potrivit art.


287 alin (1) TFUE, Curtea de Conturi verific totalitatea conturilor de venituri i
cheltuieli ale Uniunii. De asemenea, aceasta verific totalitatea conturilor de
venituri i cheltuieli ale oricrui organ, oficiu sau agenie nfiinat de Uniune, n
msura n care actul constitutiv nu exclude acest control.
Controlul financiar exercitat de Curtea de Conturi este un control a posteriorii
i nu are caracter jurisdicional. n cazul n care descoper fraude sau nereguli,
auditorii si informeaz Oficiul european de lupt antifraud (OLAF).
n exercitarea atribuiilor sale Curtea de Conturi poate solicita documentele
necesare instituiilor Uniunii sau statelor membre, sau poate s efectueze
investigaii proprii, iar atunci cnd controlul se efectueaz n statele membre,
organele fiscale naionale sunt obligate s conlucreze cu Curtea i s-i pun la
dispoziie informaiile necesare.
Scopul controlului exercitat de Curtea de Conturi este de a mbunti
gestionarea resurselor financiare i totodat de a informa cetenii Uniunii
Europene cu privire la utilizarea fondurilor publice de ctre autoritile cu
responsabiliti de gestiune. Pentru a le garanta contribuabililor europeni faptul c
banii publici sunt cheltuii n mod eficient, Curtea de Conturi este abilitat s
verifice (s auditeze) orice persoan sau organizaie care gestioneaz fonduri
europene.
Controalele efectuate de Curte sunt: financiare, de legalitate i de eficacitate1.
Dup exercitarea controlului, Curtea prezint Parlamentului European i
Consiliului o declaraie de asigurare referitoare la veridicitatea conturilor, precum
i la legalitatea operaiunilor i nregistrarea acestora n conturi, i anual, dup
ncheierea exerciiului financiar, ntocmete un raport, ambele documente fiind
publicate n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Pe baza raportului anual, care
conine concluziile Curii cu privire la modul de gestionare a bugetului Uniunii,
Parlamentul European acord descrcarea de gestiune a Comisiei Europene n
privina administrrii bugetului Uniunii.
2.1. Funcia de avizare
Curtea este consultat obligatoriu naintea adoptrii oricrui proiect de
reglementare a Uniunii cu vocaie financiar. Ea emite, de asemenea, avize cu
privire la msurile privind prevenirea i combaterea fraudei la interesele
financiare ale Uniunii. Pot fi emise oricnd rapoarte speciale viznd aspecte
particulare i, la cererea uneia dintre celelalte instituii, Curtea poate emite avize.

F. Gyula, Drept instituional al Uniunii Europene, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2012, p. 202.

Organe complementare i subsidiare

263

Capitolul IV
ORGANE
COMPLEMENTARE
I SUBSIDIARE

Rezumat
Alturi de instituiile desemnate ca atare prin tratate, n funcionarea sa Uniunea European
se bazeaz pe un mare numr de organe care au un rol important. Unele dintre acestea sunt
prevzute n chiar textul tratatelor, n timp ce altele au fost create prin acte ale instituiilor.
Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor, organe de natur politic cu rol
consultativ, prin intermediul crora sunt asociate anumite interese specifice la procesul
decizional al Uniunii Europene i Banca European de Investiii, ca organ financiar creat
pentru a sprijini politicile economice ale Uniunii, sunt organele al cror rol a fost consolidat
prin tratatele succesive i care se bucur de o caracterizare special i n Tratatul de la
Lisabona.

264

Drept instituional al Uniunii Europene

Seciunea 1

COMITETUL ECONOMIC
I SOCIAL

1. Constituire, organizare i funcionare


1.1. Baza juridic
nfiinat n 1958, n baza tratatelor de la Roma, ca organ de reprezentare a
diverselor categorii economice i sociale existente la nivel european, pentru a da
acestora posibilitatea de a-i exprima punctele de vedere asupra activitilor i
iniiativelor comunitare, Comitetul Economic i Social (CES) este, alturi de
Comitetul Regiunilor, care i s-a alturat prin Tratatul de la Maastricht, un organ
consultativ cu competen general ce particip la procesul decizional european.
Avnd o compoziie extrem de eterogen (reprezentani ai productorilor,
agricultorilor, transportatorilor, comercianilor, profesiunilor liberale i de interes
general, meseriailor i muncitorilor sau chiar ai organizaiilor
neguvernamentale), Comitetul Economic i Social reprezint un instrument de
legtur ntre instituiile Uniunii i societatea civil european, vocea societii
civile organizate.
Prin tratatele succesive ariile sale de competen au fost extinse permanent,
devenind un partener viabil al instituiilor europene.
Art. 13 TUE, dedicat instituiilor Uniunii, prevede n alin. (4) c,
Parlamentul European, Consiliul i Comisia sunt asistate de un Comitet
Economic i Social i de un Comitet al Regiunilor, care exercit funcii
consultative. Aceeai prevedere este reluat n art. 300 alin (1) TFUE, n alin (2)
specificndu-se compoziia acestuia: Comitetul Economic i Social este format
din reprezentani ai organizaiilor patronale, salariale i ai altor reprezentani ai
societii civile, n special din domeniile socio-economic, civic, profesional i
cultural.
Natura compunerii CES urmeaz ns a fi revizuit periodic prin decizie a
Consiliului, la propunerea Comisiei, pentru a ine seama de evoluia economic,
social i demografic a Uniunii.
1.2. Componen
CES este format n prezent din 344 de membrii provenind din cele 27 de state
ale Uniunii Europene. Fiecrui stat membru i-a fost repartizat un numr de locuri
n funcie de ponderea demografic. Dac Tratatul CE stabilea cu precizie

Organe complementare i subsidiare

265

repartizarea locurilor ntre statele membre, Tratatul de la Lisabona precizeaz c


numrul membrilor CES nu poate depi 350 (art. 301 TFUE, ce reia articolele
258 i 263 TCE), componena acestuia urmnd a fi hotrt de Consiliu, hotrnd
n unanimitate, la propunerea Comisiei. Totui, Protocolul asupra msurilor
tranzitorii anexat tratatului de la Lisabona stabilete repartizarea ce se va aplica
pn la adoptarea acestei decizii, relund de fapt repartizarea stabilit prin Tratatul
de la Nisa.
Repartizarea actual a numrului de locuri n CES i Comitetul Regiunilor
State

Locuri

State

Locuri

State

Locuri

Germania
Regatul Unit
Frana
Italia
Spania
Polonia
Romnia
Olanda
Belgia
Grecia

24
24
24
24
21
21
15
12
12
12

Portugalia
Cehia
Ungaria
Suedia
Austria
Bulgaria
Danemarca
Finlanda
Slovacia
Irlanda

12
12
12
12
12
12
9
9
9
9

Lituania
Letonia
Slovenia
Estonia
Luxemburg
Cipru
Malta

9
7
7
7
6
6
5

TOTAL

344

Membrii Comitetului sunt numii de Consiliu, pentru un mandat de 5 ani care


poate fi rennoit, pe baza listelor elaborate de guvernele naionale (care trebuie s
in seama de propunerile naintate de organizaiile societii civile reprezentative
la nivel naional). Consiliul hotrte dup consultarea Comisiei i, eventual, a
organizaiilor europene reprezentative pentru diferitele sectoare economice i
sociale i ale societii civile, pe care activitatea Uniunii le privete.
Membrilor CES li se recunoate un statut de independen, art. 300 alin (4)
TFUE preciznd c mandatul acestora nu este imperativ, ei exercitndu-i
funciile n deplin independen, n interesul general al Uniunii.
Consiliul stabilete indemnizaiile membrilor Comitetului.
1.3. Organizare i funcionare
Potrivit art. 303 TFUE, Comitetul i desemneaz, dintre membrii si,
preedintele i biroul pentru un mandat de doi ani i jumtate. Preedintele
conduce lucrrile Comitetului i are rol de reprezentare a acestuia n relaiile sale
externe.
Cum art. 303 TFUE acord Consiliului puterea de a se autoreglementa, modul
de organizare i funcionare a acestuia sunt prevzute n regulamentul intern1.
Potrivit Regulamentului de procedur, principalele structuri de lucru sunt biroul,
grupurile i seciunile specializate.
1

A se vedea versiunea codificat a Regulamentului de procedur al Comitetului Economic i


Social European, adoptat la 14 iulie 2010 (JO L 324, 9.12.2010, p. 52-68).

266

Drept instituional al Uniunii Europene

Membrii CES sunt mprii n trei grupuri, conduse de cte un preedinte de


grup:
- Grupul angajatorilor (grupul I) este alctuit din membri care provin din
sectorul privat i public al industriei, ntreprinderilor mici i mijlocii, camerelor de
comer, comerului en-gros i cu amnuntul, serviciilor financiare, transporturilor
i agriculturii;
- Grupul salariailor (grupul II) este alctuit din membri provenii din
organizaiile sindicale naionale ale lucrtorilor, att la nivel de confederaii, ct i
la nivel de federaii sectoriale;
- Grupul care include celelalte componente ale societii civile (grupul III,
interese diverse) este alctuit din membri provenii din organizaii ale
agricultorilor, ale consumatorilor, ale IMM-urilor, meteugarilor, profesiilor
liberale i ONG-urilor nsrcinate cu protecia social i cu protecia mediului.
Biroul este structura de conducere a CES, avnd ca atribuii stabilirea
procedurilor de organizare i funcionare, exercitarea prerogativelor bugetare i
financiare i analiza semestrial, pe baza unui raport, a msurile luate ca urmare a
avizelor emise de Comitet. Biroul este compus din preedinte, cei doi
vicepreedini, cei trei preedini de grup, preedinii seciunilor specializate i un
numr de membrii cel mult egal cu numrul statelor membre.
Membrii Comitetului sunt repartizai, pentru o perioad de doi ani i jumtate,
n cadrul a ase seciuni specializate:
- Agricultur, dezvoltare rural, mediu (NAT)
- Uniune economic i monetar, coeziune economic i social (ECO)
- Ocuparea forei de munc, afaceri sociale, cetenie (SOC)
- Relaii externe (REX)
- Piaa unic, producie i consum (INT)
- Transporturi, energie, infrastructuri, societatea informaiei (TEN)
n afara acestor seciuni, la propunerea Biroului, Adunarea Plenar poate
nfiina i alte seciuni specializate n domeniile cuprinse n tratat. Cu excepia
preedintelui, toi membrii Comitetului trebuie s fie membri ai cel puin uneia
dintre seciunile specializate; niciun membru nu poate face parte din mai mult de
dou seciuni (cu excepia cazurilor n care se acord o derogare). Membrii
seciunilor sunt numii pentru o perioad de doi ani i jumtate.
Seciunile specializate au sarcina de a redacta avize sau rapoarte de informare
privind chestiunile n legtur cu care sunt sesizate. Acestea pot constitui n cadrul
lor un grup de studiu sau un grup de redactare, sau pot desemna un raportor unic.
Raportorul are sarcina de a elabora avizul i de a monitoriza msurile luate de
ctre instituiile europene ca urmare a acestuia, dup adoptarea sa n sesiune
plenar.
Comitetul este asistat de un Secretariat general, condus de un secretar general,
care i exercit funciile sub autoritatea preedintelui.

Organe complementare i subsidiare

267

Comitetul se reunete n adunare plenar n cursul a 10 sesiuni pe an i adopt


prin vot cu majoritatea celor prezeni (vot care poate fi public, nominal, sau, dac
majoritatea membrilor l solicit, secret) avizele, pe baza avizelor seciunilor
specializate, pe care le prezint Consiliului, Comisiei i Parlamentului European.
Avizele Comitetului se public n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Sesiunile plenare i edinele seciunilor specializate sunt publice, la acestea
putnd asista i lua cuvntul membrii instituiilor europene. Sediul CES este la
Bruxelles.
2. Activitatea CES
Misiunea esenial a Comitetului este de a asista instituiile Uniunii cu rol
decizional n pregtirea propunerilor de acte normative. Potrivit art. 304 par. 1
TFUE, Comitetul este consultat de Parlamentul European, de Consiliu sau de
Comisie n cazurile prevzute de tratate. Comitetul poate fi consultat de aceste
instituii n toate cazurile n care acestea consider oportun. Acesta poate emite un
aviz i din proprie iniiativ, n toate cazurile n care consider oportun. Reiese,
aadar, c activitatea Comitetului se concretizeaz n emiterea a trei tipuri de
avize: obligatorii, facultative i din proprie iniiativ.
ntre domeniile n care tratatele prevd consultarea obligatorie a CES intr:
politica agricol; libera circulaie a forei de munc; dreptul de reziden;
extinderea serviciilor; transport; piaa comun; politica social; Fondul Social
European; pregtirea profesional; cercetarea, dezvoltarea tehnologic i spaiul;
mediul; energia; sntatea public;coeziunea economic, social i teritorial. El
este consultat, cel mai adesea de ctre Comisie, i n alte domenii iar emiterea de
avize din proprie iniiativ1 a devenit o practic curent n ultimii ani.
Pe lng activitatea consultativ, Consiliul reprezint i un for de dezbatere a
problemelor care se ridic n raporturile dintre ceteni i instituiile Uniunii, prin
organizarea de colocvii, dezbateri, rapoarte, audieri, ncercnd ameliorarea acestor
raporturi, iar n plan internaional, conlucreaz cu alte instituii similare i are
consultri cu reprezentani ai mediilor economice i sociale din toate zonele lumii.
Tratatele prevd n sarcina Comisiei elaborarea i transmiterea ctre
Parlamentului European, CES i Comitetului Regiunilor, o dat la trei ani, a unui
raport cu privire la progresele nregistrate n realizarea coeziunii economice,
sociale i teritoriale (art. 175 alin (2) TFUE). Anual, Comisia elaboreaz un raport
referitor la evoluia realizrii obiectivelor n domeniul politicii sociale, pe care de
asemenea l prezint inclusiv CES (art. 159 TFUE).
n pofida unei activiti din ce n ce mai intense, care se materializeaz n
aproape 200 de avize i documente de consultare elaborate n fiecare an,
1

Acest drept a fost conferit Comitetului Economic i Social nc din 1972, dar consfinirea lui la
nivelul legislaiei primare are loc doar prin Tratatul Uniunii Europene.

268

Drept instituional al Uniunii Europene

Comitetul joac nc n rol destul de redus n adoptarea deciziilor la nivelul


Uniunii, putnd fi perceput, mai degrab ca un instrument de informare a
partenerilor sociali asupra proiectelor Uniunii1. Diversitatea mare a intereselor
reprezentate la nivelul Comitetului face ca, n unele cazuri, compromisul asupra
soluiei acceptabile pentru toi factorii implicai s fie dificil de gsit.

Seciunea a 2-a
COMITETUL REGIUNILOR
1. Instituire
Comitetul Regiunilor (CoR) a fost nfiinat prin Tratatul de la Maastricht,
fiind nsrcinat cu misiunea de a asista, alturi de Comitetul Economic i Social,
instituiile decizionale ale Uniunii Europene. Crearea sa a reprezentat un rspuns
la presiunile structurilor subnaionale (n principal din statele federale i puternic
regionalizate) de a fi asociate la procesul decizional european. Aceste presiuni
s-au materializat, ntr-o prim faz, n crearea de ctre Comisie n 1988 a unui
Consiliu consultativ al colectivitilor locale i regionale2, pe care Comisia (i
doar ea, fiind singura care l recunotea oficial) l putea consulta n problemele
legate de punerea n aplicare a politicii regionale. Acesta era structurat n dou
seciuni, una dedicat reprezentanilor regiunilor i alta cuprinznd reprezentani ai
altor colectiviti locale. Dei funcionarea bivalent, care nu ncuraja formularea
unor poziii omogene, ca i rolul limitat acordat au fcut ca acest organism s nu
se poat impune la nivel comunitar, crearea Consiliului consultativ a ntrit idea
necesitii instituionalizrii reprezentrii colectivitilor locale, pe baza acestei
experiene lund natere Comitetul Regiunilor.
Crearea Comitetul Regiunilor este rezultat al unui compromis ntre interesele
statelor cu o structur federal sau regional, care ncurajau crearea sa, i cele ale
statelor centralizate, care se temeau, pe de o parte, c prin nfiinarea unui nou
organ s-ar putea complica funcionarea sistemului instituional al Uniunii
Europene, deja destul de complex, iar pe de alt parte, ca odat cu apariia
acestuia s nu apar revendicri autonomiste la nivelul propriului sistem
instituional.
Tratatul de la Lisabona (art. 13 TUE, art. 305-307 TFUE) reia prevederile
tratatelor anterioare, prevznd un cadru juridic n mare parte comun cu cel al
Comitetului Economic i Social.
1
2

G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 182.


Decizia Comisiei din 24 iunie 1988, JOCE L 247 din 6 septembrie 1988, p. 23.

Organe complementare i subsidiare

269

2. Componen, organizare i funcionare


2.1. Componen
CoR este compus, potrivit art. 300 TFUE, din reprezentani ai colectivitilor
regionale i locale care sunt fie titularii unui mandat electoral n cadrul unei
autoriti regionale sau locale, fie rspund din punct de vedere politic n faa unei
adunri alese. n practic, CoR a adoptat denumirea de Adunarea UE a
reprezentanilor locali i regionali.
Numrul de membrii i repartizarea locurilor statelor membre, modalitatea de
numire, durata mandatului i statutul membrilor CoR sunt reglementate n condiii
similare membrilor CES. n cazul Comitetului Regiunilor, sunt prevzui, pe
lng cei 344 de membrii titulari, tot atia supleani care au rolul de a nlocui, la
nevoie, un membru titular la lucrrile Comitetului. Lista membrilor i a
supleanilor este adoptat de Consiliu, n conformitate cu propunerile fiecrui stat
membru. Dou condiionaliti specifice se impun n cazul membrilor CoR:
- s fie titulari ai unui mandat electoral n cadrul unei autoriti regionale sau
locale ori s rspund din punct de vedere politic n faa unei adunri alese;
- s nu fie, n acelai timp, i membri ai Parlamentului European.
Selecia membrilor i supleanilor revine fiecrui stat potrivit normelor sale
interne, existnd din acest punct de vedere o mare diversitate de proceduri, ce
reflect diversitatea sistemelor politice i teritoriale existente la nivelul Uniunii.
Dac n statele federale sau regionale delegaiile naionale ale CoR sunt alctuite
n principal din reprezentani regionali, n timp ce autoritile locale sunt
reprezentate doar marginal, n statele care nu cunosc un nivel regional puternic
reprezentanii provin n principal de la nivel local. Un rol important n acest
proces de selecie revine structurilor asociative ale colectivitilor regionale i
locale, acestea pregtind de regul listele naionale pe care le nainteaz
guvernelor, fr ca acestea din urm s intervin, cel mai adesea, asupra lor1.
n general, n cadrul procedurii de selecie, statele iau n considerare dou
criterii: echilibrul politic i echilibrul geografic-teritorial.
La ncheierea mandatului naional n temeiul cruia au fost propui, mandatul
membrilor Comitetului nceteaz din oficiu i acetia sunt nlocuii pentru restul
mandatului respectiv n conformitate cu aceeai procedur.
Membrii CoR beneficiaz de un statut de independen, fiind interzis
mandatul imperativ i se bucur de privilegiile i imunitile prevzute n
Protocolul privind privilegiile i imunitile.
1

n cazul Romniei, sunt desemnai ca membrii n Comitetul Regiunilor 6 reprezentani ai Uniunii


Naionale a Consiliilor Judeene i cte 3 reprezentani din partea Asociaiei Municipiilor,
Asociaiei Oraelor i Asociaiei Comunelor din Romnia.

270

Drept instituional al Uniunii Europene


2.2. Organizare i funcionare

Comitetul i desemneaz, dintre membrii si, preedintele i biroul pentru un


mandat de doi ani i jumtate.
Art. 306 TFUE acord CoR dreptul de a-i adopta propriul regulament intern
(supus aprobrii Consiliului) astfel c, pe lng dispoziiile din tratat, organizarea
i funcionarea acestuia sunt reglementate de Regulamentul de procedur1.
Potrivit Regulamentului, Preedintele2 reprezint Comitetul Regiunilor i
conduce lucrrile acestuia. Acesta este asistat de un prim-vicepreedinte i de cte
un vicepreedinte pentru fiecare stat membru.
A. Delegaii naionale i grupuri politice
Membrii i membrii supleani dintr-un stat membru constituie o delegaie
naional. Fiecare delegaie este condus de un preedinte, ales dintre membrii
acesteia.
Membrii i membrii supleani ai Comitetului Regiunilor se pot constitui n
grupuri, n funcie de afinitile politice (o confirmare a caracterului politic i nu
administrativ al acestui organ). Fiecare grup trebuie s fie format din cel puin 18
membri reprezentnd cel puin o cincime din statele membre. De asemenea, cel
puin jumtate dintre membrii grupului trebuie s fie membrii titulari. Fiecare
grup politic dispune de un secretariat al crui personal este asigurat de
Secretariatul General. Grupurile politice se reunesc, de obicei, cu ocazia sesiunilor
plenare. De asemenea, grupurile pot organiza reuniuni extraordinare de dou ori
pe an.
n prezent, exist patru grupuri politice:
- Partidul popular european (PPE),
- Partidul socialitilor europeni (PSE),
- Aliana democrailor i liberalilor pentru Europa (ALDE) i
- Uniunea pentru o Europ a Naiunilor Aliana european (UEN-AE).
Potrivit noului regulament de procedur, membrii i membrii supleani pot
constitui grupuri interregionale. Constituirea acestora trebuie declarat
preedintelui Comitetului. Un grup regional se constituie regulamentar pe baza
deciziei Biroului.
De la intrarea n vigoare a deciziei privind gruprile interregionale (GECT)3,
la 13 februarie 2007, Biroul a aprobat constituirea a opt grupuri4.
1

Comitetul Regiunilor Regulament de procedur, JO L 6, 9.1.2010, p. 14-31


n iulie 2012 a fost ales n aceast funcie Ramon Luis Valcrcel Siso (Spania).
3
Regulamentul nr. 1082 al Parlamentului European i al Consiliului din 5 iulie 2006 privind
instituirea Gruprii Europene de Cooperare Teritorial (GECT), publicat n Jurnalul Oficial al
Comunitilor Europene nr. L 210 din 31 iulie 2006.
4
ntre acestea, grupul Dunrea, constituit n ianuarie 2009, pledeaz pentru dezvoltarea unei
strategii pentru regiunea Dunrii i dorete s contribuie n mod eficient la aceasta. n plus,
2

Organe complementare i subsidiare

271

B. Adunarea Plenar
Comitetul se reunete n cadrul Adunrii Plenare, reuniunile acesteia avnd
loc la Bruxelles, unde este sediul CoR. Potrivit art. 13 din Regulamentul de
procedur, sarcinile principale ale Adunrii Plenare sunt urmtoarele:
(a) adoptarea de avize, rapoarte i rezoluii;
(b) adoptarea proiectului de estimare a veniturilor i cheltuielilor Comitetului;
(c) adoptarea programului politic al Comitetului la nceputul fiecrui mandat;
(d) alegerea preedintelui, a prim-vicepreedintelui i a celorlali membri ai
Biroului;
(e) constituirea comisiilor;
(f) adoptarea i revizuirea Regulamentului de procedur al Comitetului;
(g) decizia de a introduce o aciune n faa Curii de Justiie a Uniunii
Europene, adoptat, dup verificarea ntrunirii cvorumului prevzut la articolul 21
alineatul (1) prima tez, cu majoritatea voturilor exprimate, la propunerea fie a
preedintelui Comitetului, fie a comisiei competente, care acioneaz n
conformitate cu articolele 53 i 54. Cnd o astfel de decizie este adoptat,
preedintele introduce aciunea n numele Comitetului.
Adunarea Plenar este convocat de Preedintele CoR n sesiune ordinar cel
puin o dat pe trimestru i n sesiuni extraordinare la solicitarea a cel puin un
sfert dintre membri. Lucrrile Adunrii se desfoar pe baza ordinii de zi,
aprobate de Birou la propunerea Preedintelui. Adunarea Plenar se pronun cu
majoritatea voturilor exprimate, cu excepia cazurilor n care regulamentul de
procedur prevede altfel.
C. Biroul
Biroul este structura de conducere a CoR, componena acestuia reflectnd
componena general a Comitetului Regiunilor. Acesta este compus din
preedinte, prim-vicepreedinte, cte un vicepreedinte pentru fiecare stat
membru, din preedinii grupurilor politice i ali 27 de membri1. Biroul este ales
de ctre Adunarea Plenar pe o perioad de doi ani i jumtate. Atribuiile
acestuia constau n : stabilirea proiectului programului politic la nceputul fiecrui
mandat i controlarea executrii acestuia; pregtirea, organizarea i coordonarea
lucrrilor Adunrii plenare i a comisiilor; atribuii privind organizarea intern
(inclusiv angajarea secretarului general, a anumitor categorii de funcionari i a
altor ageni) i gestiunea financiar.
grupul are intenia de a promova o identitate comun proprie regiunii Dunrii, pentru a reafirma
ntregul potenial al acestei regiuni.
1 Cu excepia preedintelui, a prim-vicepreedintelui i a preedinilor grupurilor politice, celelalte
locuri din Birou se mpart dup cum urmeaz: trei locuri: Germania, Regatul Unit, Frana, Italia,
Spania, Polonia; dou locuri: rile de Jos, Grecia, Republica Ceh, Belgia, Ungaria, Portugalia,
Suedia, Austria, Slovacia, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania, Bulgaria, Romnia; un loc:
Letonia, Slovenia, Estonia, Cipru, Luxemburg, Malta.

272

Drept instituional al Uniunii Europene

O atribuie important acordat prin noul Regulament, adoptat n contextul


Tratatului de la Lisabona, const n introducerea, n numele Comitetului
Regiunilor, a unei aciuni n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene n cazul n
care Adunarea Planar nu este n msur s adopte o decizie n acest sens n
termenul stabilit; Adunarea Plenar decide, cu ocazia urmtoarei sesiuni, dac va
menine sau nu aciunea n cauz.
D. Comisiile
La nceputul fiecrui mandat, Adunarea Plenar constituie comisii nsrcinate
cu pregtirea lucrrilor. Componena comisiilor trebuie s reflecte modul de
reprezentare a statelor membre n cadrul Comitetului. Membrii Comitetului
trebuie s fac parte din cel puin o comisie i din cel mult dou. Biroul poate
prevedea excepii pentru membrii care aparin unor delegaii naionale ce cuprind
un numr de membri mai mic dect numrul de comisii (art. 45 din Regulament).
Misiunea Comisiilor este de a elabora proiecte de aviz, proiecte de raport i
proiecte de rezoluii i de a le supune Adunrii Plenare. n prezent, exist ase
comisii:
- COTER: Comisia pentru politica de coeziune teritorial;
- ECOS: Comisia pentru politica economic i social;
- ENVE: Comisia pentru mediu, schimbri climatice i energie;
- EDUC: Comisia pentru educaie, tineret, cultur i cercetare;
- CIVEX: Comisia pentru cetenie, guvernan, afaceri externe i
instituionale;
- NAT: Comisia pentru resurse naturale.
n cadrul primei reuniuni, fiecare comisie desemneaz dintre membrii si un
preedinte, un prim vice-preedinte i, dac este necesar, un numr de maxim doi
vicepreedini care alctuiesc biroul comisiei respective.
n vederea elaborrii unui proiect de aviz sau de raport, fiecare comisie
numete, la propunerea preedintelui su, unul sau, n situaii motivate
corespunztor, doi raportori. n anumite cazuri, comisiile pot institui, cu aprobarea
Biroului, grupuri de lucru. Acestea pot cuprinde i membri ai altor comisii.
3. Atribuii i rol
Funcia esenial a Comitetului Regiunilor este aceea de a asista instituiile cu
rol decizional ale Uniunii Europene - Consiliul, Parlamentul European i Comisia.
Rolul su este unul n principal consultativ, consultarea sa fiind obligatorie n cazul
unor domenii specificate n tratat (coeziunea economic, social i teritorial,
fondurile structurale, reelele transeuropene, sntatea, educaia i cultura, ocuparea
forei de munc, politica social, mediul, formarea profesional, transporturile,
protecia civil, schimbrile climatice, energia, serviciile economice de interes
regional), ns aceast consultare poate avea loc ori de cte ori instituiile apreciaz
c este necesar. De asemenea, el are competena de a se autosesiza, putnd emite
avize din proprie iniiativ ori de cte ori consider oportun.

Organe complementare i subsidiare

273

Art. 307 par. 3 TFUE prevede c, n cazul n care Comitetul Economic i


Social este consultat, Comitetul Regiunilor este de asemenea informat de
Parlamentul European, Consiliu sau de Comisie cu privire la cererea de aviz. n
cazul n care consider c sunt n joc interese regionale specifice, Comitetul
Regiunilor poate emite un aviz n acest sens.
n practic, emind din ce n ce mai multe avize n domenii care nu erau
incluse n sfera sa de competen, CoR a presat pentru extinderea treptat, pe
msura revizuirii tratatelor, a cmpului consultrilor obligatorii.
Noile prevederi de la Lisabona consolideaz poziia Comitetului Regiunilor.
Pe de o parte, se instituie obligaia de analiz a impactului la nivel local i
regional a propunerilor legislative. Comisia European trebuie s consulte n mod
extensiv nivelurile local i regional i s in seama de dimensiunea local i
regional nainte de a prezenta noi propuneri legislative. Sarcinile la nivel local i
regional, fie ele de natur financiar sau administrativ, pe care le presupune
fiecare nou act legislativ al UE, trebuie analizate i reduse la minim.
Pe de alt parte, se acord CoR dreptul de a introduce aciuni n justiie
naintea Curii de Justiie a Uniunii Europene, n dou situaii distincte: atunci
cnd nu a fost consultat corespunztor de ctre instituiile comunitare (art. 8 par. 2
din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiaritii i
proporionalitii) i, n al doilea rnd, pentru a solicita anularea actelor legislative
ale Uniunii pe care le consider nclcri ale principiului subsidiaritii (articolul
263 din TFUE).
Dincolo de rolul limitat conferit prin tratat, avizele sale neavnd for
obligatorie pentru instituiile Uniunii, nc de la nfiinarea sa CoR i-a stabilit un
obiectiv mult mai ambiios dect cel de complement al instituiilor decizionale, n
considerarea legitimitii democratice pe care o are ca reprezentant al puterilor
locale. Misiunea declarat a Comitetului Regiunilor este de a implica autoritile
regionale i locale n procesul decizional european i de a ncuraja astfel o
participare mai activ a cetenilor, de a face Europa mai accesibil pentru
ceteni1. CoR nu s-a mulumit cu rol marginal acordat n cadrul procesului
decizional European i a fcut presiuni pentru obinerea statutului de instituie a
Uniunii Europene, care s-i permit s fac din ealonul local o a treia voce n
Uniunea European. Dei i s-a refuzat acest statut, noile posibiliti de aciune (n
principal n materie contencioas) par a-l apropia de o astfel de poziie2.
Comitetul a devenit, n acelai timp, un important for de cooperare ntre
autoritile locale i regionale europene, care a permis schimbul de idei, de
experiene, de modele de dezvoltare local i regional i concertarea asupra
principalelor provocri cu care se confrunt autoritile subnaionale.
1
2

Declaraie de misiune a Comitetului Regiunilor, CdR 56/2009 fin.


A se vedea i G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 184.

274

Drept instituional al Uniunii Europene

Seciunea a 3-a

BANCA EUROPEAN
DE INVESTIII

1. Statut i organizare
Banca European de Investiii (BEI), cu sediul la Luxemburg, a fost nfiinat
la 1 ianuarie 1959, n conformitate cu Tratatul de la Roma care o prevedea ca
instrument de sprijin al Pieei Comune, prin finanarea unor proiecte de reducere a
decalajelor economice ntre regiunile din spaiul comunitar. Statutul acesteia era
stabilit printr-un protocol anex. Atribuiile BEI au fost extinse pe msura
dezvoltrii de parteneriate strategice cu state din afara spaiului Uniunii i prin
anumite acorduri de asociere. BEI a devenit dup 1990 principalul mijloc de
sprijinire a economiilor statelor candidate la aderare pentru a face fa
dificultilor tranziiei spre o economie competitiv.
Tratatul de la Lisabona i consacr art. 308 - 309 TFUE, completate prin
Protocolul (nr. 5) asupra statutului Bncii, care i este anexat.
Banca European de Investiii este dotat cu personalitate juridic i
capacitatea de a ncheia acorduri cu state tere. Membrii Bncii sunt statele
membre ale Uniunii, care n temeiul art. 24 din Statut sunt supuse unor obligaii
(n principal, obligaia de a vrsa cota parte i de a asigura rambursarea
mprumuturilor sale) a cror nendeplinire poate duce la suspendarea acordrii de
mprumuturi sau garanii statului respectiv sau resortisanilor acestuia, aceast
decizie neexonernd statul i nici pe resortisanii si de obligaiile lor fa de
Banc. Participarea statelor membre la capitalul Bncii1 este calculat n funcie de
ponderea economic a fiecrui stat n Uniunea European (prin raportarea la PIB).
Banca se bucur n fiecare din statele membre de capacitatea juridic cea mai
larg recunoscut persoanelor juridice prin legislaiile naionale; n special poate
s dobndeasc i s nstrineze bunuri imobile i mobile i poate sta n justiie.
Bunurile Bncii sunt exceptate de la confiscare sau expropriere sub orice form.
Banca, membrii organelor acesteia n exerciiul funciilor lor, precum i
personalul acestora beneficiaz de imunitile i privilegiile prevzute n
Protocolul privind privilegiile i imunitile Uniunii Europene.
BEI este condus i administrat de un Consiliu al guvernatorilor, un Consiliu
de administraie i un Comitet de direcie.
Consiliul guvernatorilor asigur conducerea BEI. Acesta este format din
minitrii desemnai de statele membre (de regul, minitrii de finane). Printre alte
atribuii, acesta stabilete directivele generale referitoare la politica de creditare a
Bncii n conformitate cu obiectivele Uniunii i vegheaz la executarea acestor
1

ncepnd cu 1 aprilie 2010, capitatul subscris al BEI este de 232 miliarde de euro.

Organe complementare i subsidiare

275

directive. Deciziile Consiliului guvernatorilor se adopt cu majoritatea membrilor


si, care trebuie s reprezinte cel puin 50% din capitalul subscris.
Consiliul de administraie este format din douzeci i opt de administratori,
numii pentru cinci ani de Consiliul guvernatorilor, fiecare stat membru
desemnnd cte un administrator iar Comisia desemnnd, de asemenea, un
administrator. Membrii sunt selectai dintre personalitile care prezint toate
garaniile de independen i competen; acetia nu sunt rspunztori dect fa
de Banc. Sunt prevzui i optsprezece supleani i ase experi fr drept de vot
(trei n calitate de membri i trei supleani), ce pot fi cooptai.
n timp ce Consiliul guvernatorilor definete politicile i principiile de
creditare, Consiliul de administraie, alturi de Comitetul de direcie, asigur
executarea politicii de creditare. Consiliul de administraie verific administrarea
corect a Bncii i asigur conformitatea acesteia cu dispoziiile tratatelor i ale
statutului i cu directivele generale stabilite de Consiliul guvernatorilor. Funcia sa
const, n principal, n a decide cu privire la acordarea de finanri i contractarea
de mprumuturi, stabilind ratele dobnzilor pentru mprumuturi, precum i
comisioanele i celelalte speze. Consiliul de administraie este responsabil n faa
Consiliului guvernatorilor cruia trebuie s-i prezinte dup ncheierea exerciiului
un raport, n caz de neadoptare a acestuia Consiliul de administraie fiind demis.
Comitetul de direcie este compus dintr-un preedinte i din opt
vicepreedini, numii pe o perioad de ase ani de Consiliul guvernatorilor, la
propunerea Consiliului de administraie. Acesta asigur gestionarea afacerilor
curente ale Bncii, sub autoritatea preedintelui i sub controlul Consiliului de
administraie.
2. Atribuii
Misiunea BEI, stabilit prin art. 309 TFUE, este aceea de a contribui la
dezvoltarea echilibrat i nentrerupt a pieei interne n interesul Uniunii.
ndeplinirea acestei misiuni se realizeaz prin recurgerea la pieele de capital i la
resursele proprii. n exercitarea misiunii sale, BEI acord mprumuturi pentru
investiii productive care contribuie la atingerea obiectivelor prioritare ale Uniunii
Europene - dezvoltarea regional, creterea economic, competitivitatea, ocuparea
forei de munc, crearea de ntreprinderi, etc. Banca faciliteaz, de asemenea,
finanarea programelor de investiii n legtur cu interveniile fondurilor
structurale i ale altor instrumente financiare ale Uniunii.
Finanrile BEI sunt orientate n principal spre regiunile mai slab dezvoltate
ale Uniunii. n afara Uniunii, BEI sprijin aplicarea politicilor UE de dezvoltare i
cooperare cu rile partenere, n principal a politicii de vecintate. Aproximativ
90% din mprumuturi merg ns ctre programe i proiecte elaborate n UE.

276

Drept instituional al Uniunii Europene

Dei dispune de autonomie juridic i financiat, BEI nu este independent


complet de Uniunea European. Calificat nc din 1976 ca organism
comunitar1 sau chiar instituie2, BEI are o natur bivalent, subliniat de noile
prevederi ale Tratatului de la Lisabona care reglementeaz modalitile de control
asupra activitii de gestionare a veniturilor i cheltuielilor Uniunii exercitate de
BEI (art. 287, alin (3) par. 3 TFUE). Acestea recunosc Curii de conturi dreptul de
acces la informaiile deinute de Banc, pe baza unui acord ncheiat n acest sens.
n lipsa acestui acord, Curtea are, cu toate acestea, acces la informaiile necesare
pentru a efectua controlul veniturilor i cheltuielilor Uniunii administrate de
banc.

1
2

CJCE, 5 iunie 1976, John Mils/BEI, cauza 110/75, Rec. 955.


CJCE, 2 decembrie 1992, SGEM/BEI, cauza C 370/89, Rec. I-6211.

Ordinea juridic a Uniunii Europene

277

Capitolul V
ORDINEA JURIDIC
A UNIUNII EUROPENE

Rezumat
Dreptul Uniunii Europene reprezint un ansamblu unitar complex de reguli i principii,
autonom att n raport cu dreptul internaional ct i cu dreptul intern, ce reglementeaz
conduita statelor membre, resortisanilor acestora, instituiilor Uniunii i Uniunii nii. n
cadrul acestui sistem de drept, integrat n dreptul intern al statelor membre, se degaj o
ierarhie a normelor.
Normele care compun dreptul Uniunii Europene beneficiaz de prioritate n raport cu
dispoziiile naionale i, n principiu, de un efect direct n dreptul intern. Punerea n aplicare
a acestui drept depinde ns de cooperarea instituiilor statale.
n punerea n aplicare a dreptului Uniunii, autoritile naionale conserv o autonomie
instituional i procedural ns, dac nu se achit de obligaiile asumate, i pot vedea
angajat rspunderea.
Pentru a garanta o aplicare uniform i armonioas a dreptului su, Uniunea dispune de o
putere de sancionare destul de larg i diversificat.

278

Drept instituional al Uniunii Europene

Seciunea 1

SPECIFICITATEA ORDINII
JURIDICE A UNIUNII EUROPENE

1. Afirmarea specificitii ordinii juridice comunitare


Comunitile Europene au fost instituite prin tratate internaionale, rezultat al
voinei suverane a statelor membre, care le-au acordat o larg autonomie, le-au
stabilit o serie de obiective i le-au dotat cu instituii proprii care s acioneze
pentru atingerea acestor obiective, n limitele stabilite de tratate.
Originalitatea sistemului construit prin tratate const n faptul c, acceptnd
substituirea, n anumite domenii, a competenelor statale cu cele comunitare,
atribuiile suverane urmnd a fi exercitate prin intermediul unor instituii comune,
statele membre au consimit s i supun conduita normelor adoptate de aceste
instituii, n baza competenelor ncredinate de ele nsele. n temeiul acestor
norme, statele membre se oblig la un anumit comportament, n caz contrar ele
fiind constrnse, dup caz, la svrirea unui act pozitiv sau la o abinere,
compatibil cu obiectivele stabilite.
Dispoziiilor din tratate li se adaug actele adoptate de instituiile comunitare
n exercitarea prerogativelor conferite de tratate, construindu-se astfel o ordine
juridic intern prin intermediul unor tehnici juridice la baza crora st un tratat
internaional.
Prin obiectivele pe care i le propun i prin mijloacele specifice pe care le
folosesc, Comunitile Europene se disting de organizaiile internaionale clasice
iar raporturile dintre statele membre ies de sub sfera dreptului internaional public,
fiind reglementate de un drept propriu, dreptul comunitar.
nc din primii ani ai construciei europene, Curtea de Justiie a Comunitilor
Europene a neles s disting tratatele comunitare i ordinea juridic ale crei
baze au fost puse de acestea de tratatele internaionale i ordinea juridic
internaional. Mai nti, Curtea a calificat Tratatul Comunitii Europene ca
reprezentnd mai mult dect un acord care nu creeaz dect obligaii reciproce
ntre statele contractante, Comunitatea constituind [...] o nou ordine juridic
de drept internaional, n beneficiul creia statele membre i-au limitat drepturile
suverane, dei numai pentru un numr limitat de domenii, iar subiectele sale de
drept sunt nu numai statele membre ci i resortisanii acestora1, pentru ca,
ulterior, s detaeze dreptul comunitar de dreptul internaional i s califice
1

Hotrrea din 05.02.1963, N.V. Algemeine Transporten Expeditie Ordeneming van Gend &
Lost/ Administraia fiscal olandez, cauza C-26/62, Rec. 1963, p. 3.

Ordinea juridic a Uniunii Europene

279

ordinea juridic comunitar ca fiind o ordine juridic proprie, integrat


sistemului juridic al statelor membre1, i, n final, s i confere o natur
constituional, apreciind c tratatul (tratatul CEE - n.n.), [d]ei ncheiat sub
forma unui tratat internaional, este totui carta constituional a unei comuniti
de drept2.
Afirmarea originalitii, caracterului specific al ordinii juridice comunitare nu
presupune ns asimilarea acesteia unei ordini statale. Dreptul comunitar rmne
un drept nscut dintr-un tratat n cadrul cruia statele continu s fie titularele
puterii, putnd decide regulile aplicabile.
2. Autonomia ordinii juridice comunitare
Avnd o origine convenional, dreptul comunitar mprumut o serie de
elemente de la dreptul internaional public, ns, n acelai timp are i trsturi
care l apropie de dreptul naional, printre destinatarii si aflndu-se subiecte de
drept intern.
Cu toate acestea, dreptul comunitar nu este nici drept internaional i nici
drept intern, ci dreptul unei asocieri de state cu caracter integraionist, este o
ordine juridic autonom, distinct, n acelai timp de ordinea juridic
internaional i de ordinile juridice naionale3 .
Din definiia dat de Curtea de Justiie dreptului comunitar, potrivit creia
acesta constituie o ordine juridic proprie, autonom i integrat n sistemul
juridic al statelor membre, reies urmtoarele trsturi ale acestuia:
a) Dreptul comunitar reprezint o ordine juridic, adic reprezint un
ansamblu organizat i structurat de norme juridice avnd propriile sale izvoare,
dotat cu organe i proceduri apte s le emit, s le interpreteze, precum i s
constate i s sancioneze dac este cazul, nclcrile4.
Curtea de Justiie a precizat, n 19645, c tratatul nu se limiteaz s creeze
obligaii reciproce ntre diferitele subiecte crora se aplic, ci stabilete o ordine
juridic nou care reglementeaz puterile, drepturile i obligaiile acestor subiecte,
precum i procedurile necesare pentru a se putea constata orice eventual
nclcare.
1

Hotrrea din 15.07.1969, Costa/ Enel, cauza C-6/64, Rec. 1964, p. I-0114.
Avizul CJCE din 14 decembrie 1991, 1/91, EEE, Rec. p. I-6079, pct. 21. n acest sens, CJCE,
Hotrrea din 3 septembrie 2008, cauzele conexate C-402/05 i C-415/05 P, Kadi / Consiliul i
Comisia, JO C 285 08.11.2008, p. 2.
3
I. M. Anghel, Tratatul Internaional i Dreptul Intern, Ed. Lumina Lex, Bucureti , 1999, p.57
4
G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 281.
5
Hotrrea din 13 noiembrie 1964, Comisia/Marele Ducat al Luxemburgului i Regatul Belgiei,
cauzele conexate 90/63 i 91/63, Rec., 1964, p. 1233.
2

280

Drept instituional al Uniunii Europene

b) Ordinea juridic comunitar este o ordine juridic proprie, autonom att


n raport cu ordinea juridic internaional, ct i cu dreptul intern al statelor
membre.
Dreptul comunitar se distinge de dreptul internaional public din urmtoarele
puncte de vedere:
- n timp ce dreptul internaional reglementeaz relaiile dintre state, deci
relaiile externe ale acestora, dreptul comunitar reglementeaz relaiile din
interiorul Comunitii Europene; nu este un drept intern, nici un drept extern, ci
dreptul propriu al fiecruia dintre statele membre, ca i dreptul naional al
acestora1; dreptul comunitar se plaseaz ntr-o poziie mult mai apropiat de
dreptul intern, fr s se identifice totui cu acesta;
- subiecte ale dreptului comunitar pot fi i persoanele fizice sau juridice, n
timp ce sfera subiectelor dreptului internaional este strict limitat la state
(subiecte primare), organizaii internaionale, naiunii care lupt pentru eliberare
naional, insurgeni i beligerani (subiecte secundare);
- n timp ce normele dreptului internaional i au originea n cooperarea
statelor, n acordul lor de voin, i presupun meninerea integral a suveranitii
statelor, dreptul comunitar este fondat pe o cedare de competene, pe un transfer
de suveranitate de la statele membre ctre instituiile comunitare, acestea din
urm avnd dreptul de a adopta legislaie n mod autonom, n limitele stabilite de
tratatele comunitare;
- n timp ce dreptului internaional i lipsete latura sancionatorie, dreptul
comunitar stabilete un mecanism de control al aplicrii normelor sale2, prevznd
i sanciuni n caz de nerespectare a acestora.
Autonomia dreptului comunitar se manifest i n raport cu dreptul intern al
statelor membre, ns aceast autonomie nu este complet, absolut, pentru c
normele juridice comunitare constituie o important component a sistemelor
juridice naionale ale statelor membre, ele fiind aplicate n mod obligatoriu de
instanele de judecat naionale. Substituirea dreptului intern cu dreptul comunitar
nu este ns complet, dreptul comunitar intervenind doar n reglementarea acelor
relaii sociale unde a avut loc un transfer de competene de la stat la Comunitate,
iar Curtea European de Justiie nu este competent s verifice legalitatea
normelor juridice ale statelor membre.
c) Dreptul comunitar este un drept integrat n dreptul intern al statelor
membre, aceast trstur fiind de esena dreptului comunitar.
Dreptul comunitar deine o for special de penetrare n ordinea juridic
intern a statelor membre i aceasta se exprim n faptul c norma de drept intern
dobndete automat statutul de drept pozitiv n ordinea intern a statelor membre
(este de aplicabilitate imediat), creeaz prin ea nsi drepturi i obligaii pentru
1
2

I. P. Filipescu, A. Fuerea, Drept instituional comunitar european, Bucureti, 1996, p. 53


Controlul este exercitat n principal prin intermediul Curii de Justiie

Ordinea juridic a Uniunii Europene

281

persoanele particulare (este de aplicabilitate direct) i are prioritate fa de norma


naional1.
3. De la ordinea juridic comunitar, la ordinea juridic a Uniunii
Europene
Odat cu nglobarea Comunitilor Europene n Uniunea European, prin
Tratatul de la Maastricht, s-a pus problema naturii juridice a Tratatului UE i a
msurii n care se poate vorbi de o singur ordine juridic, a Uniunii, n
considerarea particularitilor acesteia decurgnd din existena celor dou
componente extracomunitare (PESC i JAI). Uniunea fiind fondat pe
Comunitile Europene, dreptului Uniunii Europene era compus din dreptul
comunitar, fr a se limita ns la acesta.
Chiar dac se creau regimuri juridice distincte prin Tratatul Comunitii
Europene i prin cel al Uniunii Europene, acestea au fost tratate mpreun,
formnd dreptul Uniunii Europene2. Curtea nsi a apreciat c Uniunea i
Comunitatea reprezint ordini juridice integrate, dar distincte3, aceast integrare
impunnd aprecierea comportamentului unui stat n domenii innd de pilonii
interguvernamentali ai UE (n spe, executarea unui mandat european de arestare)
n raport i de Tratatul Comunitii Europene4.
Tratatul de la Lisabona opereaz o unificare a celor trei piloni iar dreptul
comunitar devine dreptul Uniunii Europene, sau drept unional. El nu este ns
unificat n totalitate, Politica extern i de securitate comun continund s fie
guvernat de reguli specifice care nu in n totalitate de caracteristicile acestei
ordini juridice.

Seciunea a 2-a NOIUNEA I OBIECTUL


DREPTULUI UNIUNII
EUROPENE
Ansamblul normelor juridice ce se aplic n ordinea juridic a Uniunii
Europene formeaz dreptul Uniunii Europene. Aceste norme reglementeaz
conduita statelor membre, a persoanelor fizice i juridice din statele membre, a
instituiilor Uniunii Europene i a Uniunii nsi.
n sens restrns, dreptul Uniunii Europene cuprinde regulile juridice incluse n
tratate (tratatele originare i cele modificatoare, inclusiv toate protocoalele i
1

I. M. Anghel, op. cit., p. 60-61.


J. Roux, op. cit., p. 210.
3
Hotrrea Kadi, precitat.
4
CJCE, 6 octombrie 2009, Wolzenburg, cauza C-123/08.
2

282

Drept instituional al Uniunii Europene

conveniile anexate acestora), ce formeaz dreptul primar, i cele derivnd din


actele adoptate de instituiile Uniunii n exercitarea prerogativelor conferite de
tratate (dreptul derivat sau secundar).
n sens larg, dreptul Uniunii Europene este compus, alturi de cele prevzute
mai sus, i din alte reguli aplicabile n ordinea juridic a Uniunii, i anume:
principiile generale de drept comune sistemelor de drept ale statelor membre,
jurisprudena Curii de Justiie, regulile care-i au temeiul juridic n relaiile
externe ale Uniunii, n actele convenionale ncheiate de statele membre n
aplicarea tratatelor1.
Dreptul Uniunii Europene reglementeaz raporturile juridice din cadrul
Uniunii, precum i dintre aceasta i statele membre, precizeaz statutul instituiilor
europene, definind atribuiile ce le revin, statueaz competentele Uniunii i ale
mecanismelor sale componente2.
Obiectul dreptului unional l constituie aadar reglementarea raporturilor
juridice din cadrul Uniunii Europene (reglementarea organizrii i funcionrii
instituiilor Uniunii), precum i a unor activiti comune, n domenii n care statele
membre ale Uniunii au acceptat limitarea drepturilor suverane.
Din punct de vedere temporal (ratione temporis), cu excepia Tratatului
CECO, ncheiat pentru o perioad de 50 de ani, ce a expirat n 2002, celelalte
tratate au fost ncheiate pe o durat nelimitat.
Din punct de vedere personal (ratione personae), destinatarii normelor ce
compun dreptul Uniunii sunt, aa cum am mai precizat, statele membre,
resortisanii acestora, persoane fizice i juridice, instituiile Uniunii i nsi
Uniunea.
Din punct de vedete teritorial (ratione loci), dreptul Uniunii Europene se
aplic pe ntreg teritoriul statelor membre. Art. 52 TUE stabilete concret, cu
denumirea lor complet, lista celor 27 de state pe teritoriul crora se aplic,
determinarea exact a teritoriului fiecrui stat urmnd s opereze n funcie de
dispoziiile constituionale ale acestuia. Art. 355 TFUE aduce o serie de precizri
cu privire la cmpul de aplicare teritorial a tratatelor, stabilind msura n care
tratatele se aplic sau nu unor teritorii aflate n relaie de dependen cu statele
membre.
Din punct de vedere al obiectului su (ratione materiae), dreptul Uniunii
Europene conine dispoziii care acoper aproape ntregul spectru al vieii
economice i sociale, astfel c regulile adoptate la nivel european se insereaz n
toate ramurile dreptului naional (dreptul comercial, dreptul social, dreptul
financiar i fiscal, dreptul agrar i funciar, dreptul transporturilor, al proprietii
intelectuale, mediului, i chiar n domeniul dreptului civil i al dreptului penal,
1

I. M. Anghel, Personalitatea juridic i competenele Comunitii/Uniunii Europene, Ed.


Lumina Lex, Bucureti, 2006, p. 26 i urm.
2
D. Mazilu, op cit., p. 56-57

Ordinea juridic a Uniunii Europene

283

prin dezvoltarea unei cooperri judiciare n materie civil i penal, a unui regim
comun de vize, inigraie, control la frontiere, etc).
Pornind de la coninutul su, dreptul Uniunii Europene se poate divide n
drept instituional (sau drept general) al Uniunii Europene, format din normele
juridice ce reglementeaz structura Uniunii Europene, organizarea i funcionarea
acesteia, i drept material (sau special) al Uniunii Europene, format din regulile
aplicabile n anumite domenii particulare precum libera circulaie a persoanelor i
serviciilor, concurena comercial, agricultur, protecia mediului, etc.

Seciunea a 3-a

IZVOARELE DREPTULUI
UNIUNII EUROPENE

1. Clasificare i ierarhie
Izvoarele dreptului Uniunii Europene reprezint forma sub care se
materializeaz normele juridice le Uniunii Europene, regulile de conduit
aplicabile n raporturile juridice din cadrul Uniunii.
Izvoarele dreptului Uniunii Europene sunt diverse i n acelai timp, presupun
o ierarhizare a normelor de drept n funcie de fora ce le este atribuit1.
Astfel, majoritatea autorilor mpart izvoarele dreptului Uniunii n:
a) izvoare primare (originare), ce formeaz dreptul primar sau originar, i
unde sunt incluse tratatele constitutive, precum i instrumentele juridice care le-au
fost anexate sau care le-au adus modificri.
b) izvoarele secundare sau derivate care includ actele adoptate de instituiile
Uniunii n scopul aplicrii prevederilor tratatelor: regulamente, directive, decizii.
Izvoarele primare i izvoarele secundare sau derivate constituie principala
surs a dreptului Uniunii, reprezentnd dreptul unional n sens restrns. n sens
larg ns, dreptul Uniunii cuprinde ansamblul regulilor de drept aplicabile n
ordinea juridic a Uniunii, astfel c sunt considerate izvoare ale dreptului unional
i urmtoarele categorii:
- principiile generale de drept;
- jurisprudena Curii de Justiie;
- acordurile internaionale ncheiate de Uniunea European, n msura n care
prevd drepturi sau stabilesc obligaii pentru instituiile Uniunii, pentru statele
membre sau resortisanii acestora;
1

R. Munteanu, op.cit., p. 272

284

Drept instituional al Uniunii Europene

- regulamentele de ordine interioar, actele interinstituionale, rezoluiile i


declaraiile instituiilor Uniunii, ce reprezint surse complementare ale dreptului
Uniunii.
n absena unor dispoziii juridice exprese care s ierarhizeze ansamblul de
norme ce compun dreptul Uniunii Europene, o cerin esenial a oricrui sistem
juridic, ce asigur efectivitatea acestuia punnd n concordan normele inferioare
cu cele superioare, acest rol a revenit Curii de la Luxemburg1. Doctrina a
contribuit i ea la aceast sistematizare a dreptului Uniunii Europene. O ordonare
logic a izvoarelor dreptului Uniunii Europene, pornind de la ansamblul
dispoziiilor cuprinse n tratate, presupune urmtoarea ierarhie a acestor izvoare:
- tratatele;
- principiile generale ale dreptului;
- normele de drept provenind din acorduri internaionale;
- dreptul derivat.
Din punct de vedere cantitativ, normele ce compun dreptul Uniunii Europene
sunt, n principal, cele care i au originea n tratate sau n actele adoptate de ctre
instituiile Uniunii n aplicarea prevederilor tratatelor.
2. Dreptul primar
2.1. Compoziia dreptului primar
Aa cum am artat anterior, normele dreptului Uniunii Eurropene sunt
ierarhizate n funcie de autoritatea ce le este atribuit, iar n vrful acestei ierarhii
se afl legislaia primar (normele dreptului primar), cele care formeaz
fundamentul ordinii juridice unionale.
Intr n categoria izvoarelor primare ale dreptului Uniunii:
a) tratatele de instituire a Comunitilor Europene (Tratatul de la Paris din
aprilie 1951 instituind CECO i Tratatele de la Roma din martie 1957 instituind
CEE i CEEA), care sunt tratate originare; are caracterul de tratat originar i
Tratatul asupra Uniunii Europene adoptat la Maastricht, acesta fiind un tratat
complet nou;
b) tratatele care le-au modificat sau completat:
- tratatele de revizuire a tratatelor originare, care au adus modificri
structurale (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht (Tratatul privind
Comunitatea European, ce reprezint o modificare a tratatelor de baz), Tratatul
de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa i Tratatul de la Lisabona);
1

CJCE, 11 decembrie 1973, Gebr. Lorenz GmbH/Germania, cauza 120/73, Rec. 1973, p. 1471.

Ordinea juridic a Uniunii Europene

285

- tratatele de aderare a diferitelor state la Comunitile Europene i la Uniunea


European, fiecare dintre acestea aducnd modificri structurii instituionale a
Uniunii;
- protocoalele anexate la aceste tratate (att la cele de revizuire, ct i la
tratatele de aderare), care au aceeai valoare juridic cu cea a tratatelor;
- alte acte importante, avnd o natur juridic variabil (sunt n acelai timp
tratate, dar i acte ale instituiilor), cu privire la structura instituional a
Comunitilor sau a Uniunii, ori cu privire la resursele acestora (Convenia privind
unele instituii comune adoptat n acelai timp cu tratatele de la Roma, Tratatul
de fuziune de la Bruxelles, Tratatele bugetare ale Comunitilor Europene
Luxemburg 1970 i Bruxelles 1975, care au modificat procedura bugetar,
competena Parlamentului i au nfiinat Curtea de Conturi ca organ de control,
Decizia i Actul din 1976 privind alegerea direct a membrilor Parlamentului
European)
La momentul actual, dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona,
dreptul primar este format din Tratatul privind Uniunea European i Tratatul
privind funcionarea Uniunii Europene, potrivit art. 1 TUE Uniunea fiind
fondat pe aceste tratate, care au aceeai valoare juridic.
Tratatelor le sunt ataate diferite protocoale (37 ca numr) i anexe (2)
care, potrivit art. 51 TUE, fac parte integrant din acestea, avnd deci
aceeai valoare juridic cu cea a tratatelor. ntre acestea, un loc special l
ocup Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, al crei text este
anexat Tratatului de la Lisabona, art. 6 alin (1) TUE statund suplimentar c
aceast cart are aceeai valoare juridic cu cea a tratatelor. n ceea ce
privete declaraiile cu privire la dispoziiile tratatelor sau ale protocoalelor
anexate tratatelor (n numr de 65), dei acestea au n principal o valoare
politic, ele nu sunt totui lipsite de orice efect juridic. Aceste declaraii
clarific sensul pe care statele membre au neles s-l dea unor articole din
tratat i, mai ales atunci cnd exprim voina unanim a statelor membre,
reprezint un instrument de interpretare ce va orienta Curtea de Justiie, fr ca
aceasta s fie obligat s in cont de ele.
Prin Tratatul de la Lisabona, alturi de Uniunea European subzist i
Comunitatea European a Energiei Atomice (CEEA), al crei tratat a fost
meninut distinct (anterior, aceast comunitate fcnd parte din pilonul comunitar
al Uniunii Europene), anumite dispoziii ale TUE i TFUE aplicndu-se i CEEA.
Tratatul CEEA apare, potrivit doctrinei1, ca o lex specialis n raport de tratatele
ce fondeaz Uniunea European.
1

G. Issac, M. Blanquet, op. cit., p. 288.

286

Drept instituional al Uniunii Europene


2.2. Autoritatea dreptului primar

Toate tratatele ce fac parte din dreptul primar al Uniunii formeaz corpus-ul
constituional1 sau carta constituional de baz a Uniunii Europene2, avnd
fora juridic superioar celorlalte izvoare ale dreptului Uniunii i beneficiind de o
prezumie absolut de legalitate3. Caracterul lor de legislaie primar este
determinat de crearea direct a acestor norme de ctre statele membre.
Regulile cuprinse n tratatele Uniunii sunt direct aplicabile n dreptul intern al
statelor membre prin ele nsele, punerea lor n aplicare revenind att tribunalelor
naionale, ct i instituiilor Uniunii, acestea din urm fiind nsrcinate cu
supravegherea ndeplinirii obiectivelor prevzute de tratate, n acest sens
beneficiind de o serie de instrumente juridice.
Dreptul primar al Uniunii Europene prevaleaz att asupra dreptului derivat al
Uniunii, ct i asupra celui convenional (normelor care provin din angajamentele
externe ale Uniunii).
n raport cu dreptul derivat, nici un act unional nu poate deroga de la regulile
stabilite n tratatele Uniunii. n acelai timp, regulile cuprinse n tratate nu pot face
obiectul nici unui control jurisdicional n dreptul Uniunii. Conformitatea
aciunilor statale i ale instituiilor europene cu dispoziiile tratatelor este asigurat
prin controlul de legalitate excitat de Curtea de Justiie.
Orice revizuire a tratatelor este posibil numai pe baza procedurilor special
prevzute (art. 48 TUE conine prevederi privind procedura de revizuire ordinar
i proceduri de revizuire simplificat), fiind interzis orice revizuire realizat prin
intermediul unei practici a instituiilor sau a statelor membre.
n acelai timp, preminena tratatelor este asigurat i n raport de acordurile
externe ale Uniunii, Curtea de Justiie fiind chemat, n conformitate cu art. 218
alin. (11) TFUE, s avizeze a priorii aceast conformitate.
Actele Uniunii ce intr n categoria izvoarelor primare ale dreptului unional, a
legislaiei fundamentale, nu sunt prevzute n mod limitativ, statele membre
putnd, n materiile care nu sunt reglementate prin legislaia fundamental, s
creeze noi reguli pe calea conveniilor internaionale.
3. Dreptul derivat - actele adoptate de instituiile Uniunii
3.1. Funcia legislativ n Uniunea European
n scopul a se evita inducerea ideii de concuren cu legea din sistemele
interne ale statelor membre, pentru desemnarea modalitilor specifice de adoptare
1

O. Manolache, op.cit., p.18


Hotrrea Curii de Justiie din 23 aprilie 1986, n cauza Partidul ecologist, Verzii/Parlamentul
European, precitat.
3
O. Manolache, op.cit., p.19
2

Ordinea juridic a Uniunii Europene

287

a actelor normative la nivelul Europei comunitare s-a folosit mult vreme


termenul de proces decizional1.
Judectorul comunitar este cel care a evocat pentru prima dat existena
competenei de legiferare a naltei Autoriti a CECO2, a fcut referire la
sistemul legislativ al tratatului3, la puterea legislativ a Comunitii4 i la
legislatorul comunitar5.
Recunoaterea existenei unei veritabile funcii legislative comunitare va veni
ns abia la mijlocul anilor 90, i aceasta pe fondul dobndirii de ctre
Parlamentul European a statutului de co-legislator prin intermediul procedurii de
codecizie instituit prin Tratatul de la Maastricht. Chiar dac veritabilul
legislator continua s fie Consiliul, din momentul n care propunerea de act
normativ va putea lua calea unei adunri parlamentare, funcia legislativ se va
impune.
Tratatul de la Amsterdam se refer la Consiliu (art. 207 TCE) ,,acionnd n
calitatea sa de legislator, pentru ca apoi Declaraia nr. 39, anexat la Actul final,
s fac referire la calitatea instituiilor de a redacta legislaie comunitar.
Regulamentul intern al Parlamentului European menioneaz rolul acestuia ca
adunare legislativ democratic6, descriind dispoziiile generale aplicabile
procedurilor legislative, n timp ce Regulamentul intern al Consiliului indic
cazurile n care acesta hotrte n calitatea sa de legislator7.
Tratatul de la Lisabona consacr aceast competen legislativ, reinnd n
art. 14 alin. (1) TUE: Parlamentul European exercit, mpreun cu Consiliul,
funciile legislativ i bugetar. n acest scop, este instituit o procedur
legislativ ordinar, prin intermediul creia Parlamentul European mparte
aceast competen cu Consiliul.
Triunghiul instituional Parlament European, Consiliul Uniunii Europene i
Comisia European - elaboreaz politicile i actele normative care se aplic pe
ntreg teritoriul Uniunii. Parlamentul European mparte puterea de decizie n
domeniul legislativ cu Consiliul, n timp ce Comisia European este deintoarea
unui important rol de iniiativ legislativ. n acelai timp, Comisia este
principalul organ executiv al Uniunii, competen care nu era prevzut n sarcina
acestei instituii prin tratatele institutive (ea fiind ncredinat doar statelor
1

Aceasta, ntruct tratatele institutive nu numai c ignor termenul de lege sau de legislativ, ci
calific regulamentele ca principalele acte de drept derivat. n plus, natura executiv a organelor
nsrcinate cu adoptarea lor este neechivoc n sistemul celor trei Comuniti.
2
CJCE, 15 iulie 1960, Italia contra nalta Autoritate, cauza 20/59, Rec. pp. 663 i urm.
3
C.J.C.E, 17. 12. 1970, Kster, cauza 25/70, Rec.1161 402
4
CJCE, 9 martie 1978, Simenthal, cauza 106/77, Rec. p. 629
5
CJCE, 27 octombrie 1992, Germania/Comisia, cauza C-240/90, Rec. I 5383.
6
Articolul 6 1 din Regulamentul intern al Parlamentului, Ediia a 16-a, februarie 2008
7
Decizia Consiliului din 15 septembrie 2006 privind adoptarea regulamentului intern
(2006/683/CE, Euratom), JOUE, L 285, 16 oct. 2006, articolul 7.

288

Drept instituional al Uniunii Europene

membre reprezentate n Consiliu), dar care, pe msura aprofundrii integrrii


europene, s-a impus.
Adoptarea n comun a actelor legislative ale Uniunii de ctre Parlamentul
European i Consiliu presupune o cretere a legitimitii procesului decizional al
Uniunii Europene, care se va baza pe o dubl legitimitate: popular i
guvernamental.
Avem de a face, aadar, la nivelul Uniunii Europene, cu un co-legislator
complex, a crui funcionare nu poate fi explicat prin modelul clasic al separrii
puterilor, i care deriv din specificitatea Uniunii o uniune de state i de popoare
n acelai timp. Fiecare dintre instituiile implicate n procesul legislativ este
expresia unui interes specific la nivelul Uniunii (cel al statelor membre, cel al
cetenilor europeni i cel al Uniunii), importana fiecrei instituii reflectnd
importana acordat fiecruia dintre aceste interese, iar principiul regulator este
cel al echilibrului instituional, ce permite evitarea extinderii competenelor unei
instituii n detrimentul competenelor celorlalte.
n acelai timp ns, competena legislativ a autoritilor europene comport
o serie de limite. Este vorba, n primul rnd, de limitarea de ctre statele membre a
cmpului competenelor ce condiioneaz adoptarea actelor legislative de ctre
instituiile i organele europene. Delimitarea competenelor este apanajul statelor
membre, iar puterile exercitate de ctre instituiile europene sunt puteri atribuite1.
Reacia statelor membre n faa dinamismului i tendinei de extindere a
competenelor instituiilor europene este aceea de reticen n a renuna la propria
capacitate de intervenie. n consecin, n materii considerate sensibile (innd de
cel de-al treilea pilon) este meninut interguvernamentalismul, deciziile fiind luate
de instituiile reprezentative ale statelor membre, prin vot unanim. Pe de alt
parte, n domeniul competenelor concurente, nscrierea i ntrirea, prin tratate
succesive, a principiilor subsidiaritii i proporionalitii, asigur prezervarea
competenelor statale. Mai mult dect att, n recentul Tratat de la Lisabona se
face meniunea expres c orice competen care nu este atribuit prin tratate
Uniunii aparine statelor membre2, iar n Declaraia numrul 18 cu privire la
delimitarea competenelor, anex la Tratatul de la Lisabona, se prevede
posibilitatea, pentru reprezentanii guvernelor statelor membre, de a decide
modificarea tratatelor, inclusiv n vederea creterii sau reducerii competenelor
atribuite Uniunii prin respectivele tratate.
O a doua limit a puterii legislative a instituiilor europene deriv