Jean-Jacques Urvoas

Deuxime communication dtape sur le contrle de ltat durgence

Runion de la commission des Lois du mercredi 13 janvier 2016

Le 2 dcembre dernier, la Commission des Lois a dfini les modalits du contrle, effectif et
continu, quelle comptait mener sur les mesures prises par le Gouvernement pendant ltat
durgence. Une premire communication dtape le 16 dcembre a permis dexposer la
mthode, les outils choisis et de formuler quelques premires observations. Cette seconde
communication est loccasion dapporter de nouveaux lments sur le contrle effectu
depuis 6 semaines, de ce moment dexception que connat notre pays depuis maintenant
deux mois. Cest une tche indispensable mais dlicate mener dans le bruit de limmdiat.
Tout dabord, nous avons continu de demander au Gouvernement des prcisions sur
certaines mesures, individuelles ou gnrales, sur lesquelles notre attention avait t
appele. ce jour, 66 courriers ont t adresss, portant sur 41 dpartements diffrents : 43
de ces courriers ont port sur des perquisitions, 12 sur des assignations rsidence et 11 sur
dautres mesures (interdictions de manifester, institution de zones de protection,..). Certains
cas ont justifi lenvoi de demandes complmentaires. Le ministre de lIntrieur a rpondu
61 de ces courriers (92 %).
Par ailleurs, exerant les prrogatives de contrle sur pices et sur place attribues aux
rapporteurs des commissions denqute1, Jean-Frdric Poisson et moi-mme avons
procd huit dplacements : outre le Val-de-Marne o nous nous tions rendus le
9 dcembre, nous sommes alls dans le Rhne le 17 dcembre, dans lYonne le
22 dcembre, dans le Nord le 29 dcembre, en Ille-et-Vilaine le 4 janvier, dans lHrault le
5 janvier, en Haute-Garonne le 6 janvier puis, hier soir, la prfecture de police de Paris.
La Commission a procd une srie dauditions. Compte tenu du rle confi par la loi aux
juridictions administratives, il nous a paru ncessaire de recueillir lanalyse du vice-prsident
du Conseil dtat et du prsident de sa section du contentieux, ainsi que celle des
reprsentants syndicaux des magistrats administratifs.
Nous avons entendu les responsables de deux principales structures en charge du
renseignement intrieur la DGSI et le SCRT ainsi que la directrice centrale de la police
judiciaire et les responsables des instances de coordination en matire de terrorisme au sein
du ministre de lIntrieur, lUCLAT et lEMOPT. Le directeur des affaires civiles et des grces
du ministre de la Justice a galement t auditionn.
1

Lors de sa runion du 2 dcembre dernier, la Commission des Lois a demand, pour lexercice de son contrle
de ltat durgence, tre dote des prrogatives dune commission denqute ainsi que le permet larticle 5 ter
de lordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires. Ces
prrogatives lui ont t octroyes le 4 dcembre 2015 pour une dure de trois mois.

Enfin, nous avons runi des responsables oprationnels de la gendarmerie et de la scurit

publique dans des dpartements o nous ne sommes pas alls, afin quils puissent nous faire
part de leur exprience - en labsence de leur hirarchie et aprs prestation de serment - de
la mise en uvre, sur le terrain, de la loi sur ltat durgence. Dautres auditions sont venir.
Enfin, le travail de recueil de donnes dtailles sur chacune des mesures administratives
prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 sest poursuivi. Si de nombreux
complments sont encore ncessaires, les lments transmis par le ministre de lIntrieur
nous permettent de disposer dlments danalyse prcieux, que compltent les donnes
fournies par la Chancellerie sur le suivi judiciaire de ltat durgence2.
1. Un usage contrast des mesures administratives
Le Gouvernement dispose dune palette de 13 mesures administratives dont cinq ont t
ajoutes par des modifications apportes en 2015.
Certaines nont fait lobjet daucune utilisation, ce jour. Cest notamment le cas :
o la procdure de blocage des sites provoquant la commission dactes de terrorisme
ou en faisant lapologie ; prvue larticle 11, elle doublonne de fait avec le
dispositif introduit en 20143 dans la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans
l'conomie numrique, ce dernier dispositif ayant permis de bloquer 43 adresses de
sites Internet faisant lapologie du terrorisme sur lanne 2015 ;
o la possibilit de placer sous surveillance lectronique mobile des personnes assignes
rsidence (art. 6 de la loi du 3 avril 1955).
Sur ces diffrents points, il nous reviendra dexaminer plus avant les raisons de cette
absence dapplication pour, le cas chant, corriger ou supprimer le dispositif sil savre
inapplicable en ltat.
Dautres mesures prvues par la loi de 1955 ont t ponctuellement utilises par les
prfectures :
institution de zones de protection (au moins une Dunkerque et une autre sur la
gare de Lille),
remises darmes des catgories A D dtenues lgalement,
fermeture provisoire de salles de spectacle, dbits de boissons et lieux de runion,

Des synthses des chiffres fournis par le ministre de lIntrieur, dune part, et par la Chancellerie, dautre part,
sont publies chaque semaine sur la page ddie au contrle de ltat durgence sur le site internet de
lAssemble nationale.
3
Art. 12 de la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme.

 couvre-feu (dans le quartier des Champs Plaisants Sens, dans lYonne, du 20 au 23

novembre 2015).
Nous sommes toujours en attente de complments dinformations du ministre pour
dresser un inventaire complet de ces mesures.
Par ailleurs, nous avons relev que ltat durgence tait mentionn dans les visas de
plusieurs dcisions prfectorales et ministrielles pouvant tre prises en temps normal sur
dautres fondements juridiques que la loi de 1955 :
interdiction de la vente d'alcool emporter aprs 20 heures dans le Nord, entre le 14
et le 28 novembre dernier ;
limitation des dplacements des supporters de certains clubs de foot pour la 19e
journe de Ligue 1 et Ligue 2 ;
interdiction de vente darticles pyrotechniques dans le Bas-Rhin entre le 29 et le 31
dcembre 2015.
En revanche, trois mesures ont principalement t employes : 3021 perquisitions
administratives au 12 janvier4 (une perquisition en 2005), 381 assignations rsidence ou
encore des interdictions de manifester. Pour le moment, ce dernier chiffre na pas t
communiqu par le Gouvernement, ce qui est incomprhensible. Le ministre de lIntrieur a
prcis quil avait demand tous les prfets de prendre des arrts dinterdiction de
manifestation pour les trois premiers jours de la COP 21 (28, 29 et 30 novembre). Il a accept
de nous transmettre ces interdictions tout en indiquant son refus, au regard du travail que
cela imposerait ses services, de faire procder un recensement des manifestations ayant
eu lieu. Cest donc un point sur lequel nous allons donc poursuivre nos investigations.
2. Une priorisation manifeste des perquisitions administratives
Cest la mesure phare, la plus commente par la presse qui relate des interventions
spectaculaires souvent nocturnes et par les associations et avocats qui contestent des
modalits prsentes comme abusives.
De nombreux tmoignages nous sont parvenus, soit directement soit par la CNCDH ou le
Dfenseur des Droits, pour nous interpeller sur des dgts occasionns lors des
perquisitions, des portes enfonces sans motif, des menottages jugs abusifs,... La presse a
galement largement relay de tels tmoignages, certains articles offrant toutefois une
vision pour le moins partielle de faits invitablement plus complexes.
Sil sest rvl difficile pour le Parlement de se prononcer prcisment sur le droulement
matriel et prcis de ces perquisitions, nos investigations et les chiffres que nous avons
4

Selon le dcompte provisoire tabli par le cabinet du ministre de lIntrieur.

recueillis puis analyss nous permettent aujourdhui de mieux apprhender la mthodologie

utilise pour dfinir les domiciles ou locaux commerciaux perquisitionns.
- Efficacit de la coordination prfectorale
Les prfectures se sont rvles tre trs bien prpares. Alors mme que certains
dpartements ne comptent pas de perquisition ou trs peu, et que, dans dautres, elles se
chiffrent prsent par centaines, autant que nous puissions en juger ce stade, dans tous
les cas, les prfets et leurs quipes se sont vite organiss pour piloter le ciblage, signer les
ordres et contrler laction des services placs sous leur autorit.
Les dplacements et les auditions nous ont permis de constater que le ciblage des
perquisitions avait donn lieu partout en France une organisation dconcentre trs
spcifique, runissant systmatiquement la scurit intrieure, le renseignement territorial,
la direction de la scurit publique et la gendarmerie nationale, mais aussi la police judiciaire
et le parquet.
Beaucoup doutils existaient dj et ont pu tre davantage sollicits. Ainsi, cest le cas
partout, des tats-majors de scurit qui ont acclr le rythme de leurs runions : se
retrouvaient ainsi autour dune mme table et du prfet tous les services de police, de
gendarmerie et de renseignement.
De mme, lorganisation des groupes dvaluation dpartementaux de la radicalisation
(GED) a naturellement permis aux responsables locaux des services de scurit de gagner
beaucoup de temps et defficacit au dbut de ltat durgence, en particulier dans le ciblage
des individus.
- Un usage concentr dans la premire semaine
Ds le 14 novembre, les prfets ont donc t chargs non seulement de cibler des individus
et des lieux, mais galement de prvoir les conditions dintervention des forces de scurit.
Selon nos statistiques, 907 perquisitions ont t ordonnes, dans les sept jours qui ont suivi
les attentats, sur les 2 975 dont nous connaissons la date, soit prs dun tiers de la mise en
uvre de ltat durgence sur ce volet.
La volont de jouer sur leffet de surprise li la proclamation de ltat durgence et la
dstabilisation psychologique des rseaux de dlinquants a t souligne par nombre de nos
interlocuteurs.
50,4 % se sont droules la nuit (ce qui est quasi impossible pour une perquisition
judiciaire). Selon nos interlocuteurs, cette prcaution tactique permettrait dintervenir sur
des cibles dangereuses pour conserver un effet de surprise ou dans des zones connues pour
des dsordres, afin doprer plus discrtement.

Cette proportion de perquisitions nocturnes est pourtant stable dans le temps alors mme
que leffet de surprise sest estomp, que les cibles prioritaires se rarfient et que les units
spcialises interviennent moins frquemment. Nous avons aussi relev que dans quelques
dpartements, les prfets ont choisi de ne pas intervenir la nuit et prsentent cependant des
volumes de perquisitions quantitativement comparables.
- Un ciblage dconcentr
Contrairement aux assignations rsidence, les perquisitions administratives sont dcides
par les prfets. A chaque dplacement, nous avons constat un grand investissement
personnel des diffrents acteurs et une trs bonne dynamique de travail collectif. Ainsi
furent voques la bonne synergie , des quipes soudes , de lentraide et de la
solidarit ou encore la possibilit de mieux apprendre se connatre et travailler
ensemble . Des initiatives locales se sont multiplies telle celle du parquet de Lille qui sest
organis pour tenir une permanence ddie ltat durgence et tre encore plus ractif.
- Des cibles prioritaires et dautres moins
Globalement, selon nos calculs, la moiti des perquisitions fut conduite partir dlments
venant des services de renseignement (SCRT, DGSI). Ce sont souvent ces objectifs qui ont t
traits, dans les deux premires semaines et avec lappui des forces spcialises
dintervention.
Ces perquisitions avaient, selon nos interlocuteurs, pour but de dstabiliser un microcosme
radicalis, dviter des rpliques dattentats bnficiant de leffet de sidration post-13
novembre et de sassurer que les individus concerns navaient pas chapp des
procdures judiciaires anti-terroristes. Et depuis la priode des ftes de fin danne, nous
nobservons plus beaucoup de demandes nouvelles.
Pour lautre moiti des perquisitions, dans la quasi-totalit des cas linitiative des services
de scurit publique, les objectifs sont nettement moins prioritaires. Pour certains, le
rattachement la problmatique de lislam radical se fait par le biais dune inscription au
fichier dnomm FSPRT 5 quadministre lUCLAT et qui comprend des personnes dune
trs ingale dangerosit. Pour dautres perquisitions, les objectifs poursuivis taient trs
explicitement des infractions aux lgislations sur les armes et sur les stupfiants, soit du
droit commun. La justification tient alors la porosit souvent voque entre radicalisation,
terrorisme ou conomie souterraine.
Nos interlocuteurs assurent avoir aussi t particulirement vigilants pour veiller ce
quaucune perquisition administrative ne porte prjudice une procdure judiciaire en
cours, ni a fortiori concerne un individu sous le coup de poursuites judiciaires.
5

Fichier de traitement des Signals pour la Prvention et la Radicalisation caractre Terroriste.

- Un droulement encadr par la hirarchie :

Sil est concevable que le Parlement cherche connatre les conditions matrielles de la mise
en uvre des perquisitions, il a t concrtement impossible de nous livrer une telle
valuation. Au demeurant un tel exercice aurait t partiel. Cela relve, de surcrot, de la
comptence constitutionnelle du Dfenseur des droits en matire de dontologie des forces
de scurit. Mais nous comptons tout de mme faire tat, dans le rapport final, des
circulaires et messages rdigs par les directions gnrales de la Police et de la Gendarmerie
tablissant les modalits concrtes de droulement des perquisitions. Tous font tat de la
rigueur dontologique respecter et prcise les responsabilits hirarchiques engages.
3. Des assignations rsidence pilotes localement
En ce qui concerne les assignations rsidence dans le cadre de ltat durgence, le juge
administratif sen tenait, en ltat de sa jurisprudence classique, un contrle de lerreur
manifeste dapprciation.
De plus, se fondant sur une interprtation trop littrale du code de justice administrative,
des juges des rfrs de premire instance ont t conduits, dans plusieurs affaires, rejeter
pour dfaut durgence ( ordonnances de tri ) qui aboutissaient ne pas mme convoquer
daudience pour entendre les parties.
Mais le Conseil dtat dans ses dcisions du 11 dcembre ([2]) claires par les conclusions
du rapporteur public, qui constituent un manuel de la bonne utilisation de ltat durgence, a
fait voluer sa jurisprudence et la adapte aux enjeux du contrle pendant ltat
durgence tel que lavait rorganis le lgislateur.
Il faut surtout souligner la prise de position aussi bienvenue quindispensable leffectivit
de loffice du juge quont apporte les dcisions du Conseil dtat du 11 dcembre en
instituant un rgime de prsomption durgence.
Pour autant, le Conseil dtat a valid linterprtation extensive faite par le Gouvernement
des dispositions de la loi de 1955 sur lassignation, puisquil a admis une distinction entre le
fondement de la dclaration de ltat durgence et les motifs pour lesquels peuvent
intervenir les assignations rsidence. Il a en effet, estim que, si le lgislateur ne lavait pas
voulu, il aurait d rappeler quil doit toujours y avoir un rapport entre la situation laquelle
on applique le droit et, sinon lobjet, du moins sa finalit.
Enfin, on notera avec tonnement quil est arriv que certaines assignations soient abroges
en dernire minute avant la dcision du juge administratif. On peine alors interprter cet

([2]) CE, 11 dcembre 2015, n 395009.

empressement obligeant le juge prononcer un non-lieu sur le contentieux prsent devant

lui
4. Des contentieux limits mais significatifs
La loi du 20 novembre 2015 a reconnu la pleine comptence du juge administratif pour
connatre des mesures de police administrative prvues par ltat durgence, remplaant
ainsi les commissions dpartementales ad hoc inadaptes et prvues initialement par la loi
de 1955. La loi a ainsi fait de lui le garant de la ncessit et de la proportionnalit de ces
mesures, tmoignant ainsi dune grande confiance aux juridictions administratives et plus
singulirement loffice du juge des rfrs. Le Conseil constitutionnel na, dailleurs, pas dit
autre chose dans sa dcision du 22 dcembre rendue sur une QPC.
Ce choix lgislatif ne signifie pas pour autant que la justice judiciaire nait pas jouer un rle
actif et important dans la mise en uvre de ltat durgence.

Un contrle exerc par le juge administratif qui a d se construire

Les mesures prises au titre de ltat durgence ont suscit un contentieux significatif, mais
limit en nombre. Selon les donnes les plus jour, communiques directement par la
juridiction administrative, 62 affaires ont t juges par les tribunaux administratifs dont la
grande majorit (53) porte sur des assignations rsidence. 6 suspensions, 1 suspension
partielle et 1 annulation ont t prononces.
Suite ces jugements, 15 affaires ont t portes devant le Conseil dtat :
dans 6 dentre elles, il a cass les ordonnances de premire instance pour erreur
de droit, mais rejet au fond les demandes des requrants ;
il a fait droit 2 appels du ministre de lIntrieur et rejet un troisime ;
saisi de 5 appels de personnes assignes rsidence, il a rejet une demande,
constat 3 non-lieux et fait partiellement droit une dernire requte.
Par ailleurs, le juge des rfrs du Conseil dtat a eu connatre, en premier ressort, de
trois rfrs demandant la suspension darrts du ministre de lIntrieur interdisant le
dplacement de supporters lors de certaines rencontres de football. Ces demandes ont t
rejetes. Enfin, trois autres affaires nont pas encore t juges.
Sil convient de relever la trs grande disparit des premires ordonnances rendues par les
tribunaux administratifs (au point de donner un sentiment dimprovisation), il faut surtout
retenir le fait que le juge administratif exerce dsormais sur ces mesures un contrle de
proportionnalit qualifi d entier contrle du juge de lexcs de pouvoir .

La justice judiciaire poursuit toutes les formes dinfractions pendant ltat durgence
La loi du 3 avril 1955 qualifie dinfractions tous les manquements aux mesures prises au
titre de ltat durgence : non-respect dune assignation rsidence, violation dune
interdiction de circuler ou de sjour Les infractions constates sont toutefois peu
nombreuses : 41 affaires ont donn lieu 40 gardes vue et des poursuites judiciaires ont
t engages dans 21 cas, selon les donnes communiques par la Chancellerie.
Par ailleurs, les procureurs de la Rpublique sont troitement associs aux perquisitions
conduites par lautorit administrative. Aux termes de la loi, ils sont informs sans dlai du
dclenchement dune perquisition administrative qui est obligatoirement conduite en
prsence dun officier de police judiciaire, seul habilit constater les infractions
ventuellement dcouvertes et procder aux saisies en vue de poursuites judiciaires. Les
rencontres effectues sur le terrain tmoignent dune grande association des procureurs
pour assurer une bonne continuit entre les oprations de police administrative et le
dclenchement de poursuite judiciaires lorsque le cas se prsentait. Quant aux assignations
rsidence, la loi ne la pas prvu mais la pratique confirme cette association afin dassurer
une cohrence entre ces assignations et les mesures judiciaires pr et post-sentencielles.
1/5e des perquisitions ont permis de constater des infractions qui ont dbouch sur des
suites judiciaires dans 201 cas.
Par ailleurs, il convient de noter la trs grande diffrence dobjectifs entre les perquisitions
administratives et celles qui sont judiciaires.
Le fonctionnement optimal implique que les prrogatives des deux polices soient
scrupuleusement respectes et que leurs frontires ne soient pas mouvantes.

***
A ce stade du contrle et de la rflexion, trois vidences simposent :
Ncessit des mesures : la proclamation de ltat durgence tait justifie, le
Prsident de la Rpublique et le gouvernement se devaient dadopter des mesures
la fois fermes et efficaces face la menace terroriste. Mais accorder une lgislation
dexception une fonction prventive, cest placer la norme et lexception comme une
alternative. La lgislation dexception nest pas une simple alternative celle des
temps normaux. Cest une vritable drogation seulement justifie par lvidence. Le
grand drangement quelle entraine ne peut donc tre que dune brve dure et sans
squelles.
Une lecture ncessairement restrictive de ce caractre exceptionnel : Cest un
principe constant de notre droit qui donne toujours une interprtation troite tout
rgime dexception ( exceptio est stricissimae interpretationis ).

Adoptes pour faire face une menace imminente, elles se doivent dtre limites au
strict ncessaire, cibles avec une prcision suffisante et ne prsenter quun
caractre temporaire. Il faudra veiller par consquent ce que les procdures
gloutonnes existantes dans ltat durgence ne viennent pas dvorer le droit commun
des liberts.
Fin de ltat durgence : Y entrer tait une dcision consensuelle. En sortir sera un
acte dlicat prendre car tous les prils majeurs ne prsentent pas une fin abrupte
et nette. Mais jespre que nous saurons faire preuve de responsabilit. Arrter ltat
durgence ne sera pas synonyme de moindre protection car en ralit lessentiel de
lintrt de ce que lon pouvait attendre de ces mesures semble, prsent, derrire
nous.
Partout o nous nous sommes dplacs, nous avons entendu que les principales
cibles et les objectifs avaient t traits. De fait, leffet de surprise sest largement
estomp et les personnes concernes se sont pleinement prpares elles aussi faire
face dventuelles mesures administratives. Ces phnomnes dextinction
progressive de lintrt des mesures de police administrative se lisent dailleurs dans
les chiffres, qui montrent bien plus quun essoufflement.
Ragir efficacement un attentat terroriste en donnant ltat les moyens
proportionns lampleur de la menace imminente tait une chose, combattre sur la
profondeur le terrorisme en est une autre.