DIRECIA GENERAL POLITICI INTERNE ALE UNIUNII

SERVICIUL DE POLITICI B: POLITICI STRUCTURALE I DE

COEZIUNE

TRANSPORT I TURISM

AJUTOARE DE STAT PENTRU

PORTURILE MARITIME DIN UE

STUDIU

Cuprins
Studiul analizeaz aplicarea normelor UE n materie de ajutoare de stat
pentru investiii n infrastructura din sectorul porturilor maritime i
compar exemple recente de ajutoare de stat pentru porturi maritime
din nordul i sudul UE n raport cu situaia diverselor tipuri de organizaii
portuare. Constatrile din cadrul studiului pot fi utilizate pentru dezbateri
viitoare privind politica UE n materie de porturi din cadrul Comisiei
pentru transport i turism.

IP/B/TRAN/FWC/2010-006/Lot3/C1/SC1-2

PE 460.079

2011

RO

Acest document a fost solicitat de Comisia pentru transport a Parlamentului European.

AUTORI
Dr. Karel Vanroye, Buck Consultants International (BCI)
Kees Verweij, Buck Consultants International (BCI)
Rikkert de Kort, Buck Consultants International (BCI)
Maja Koster, Buck Consultants International (BCI)
Dr. Holger Kramer, Institut fr Seeverkehrswirtschaft and Logistik (ISL)
Gilbert Meyer, Catram Consultants
Delphine Dubreuil, Catram Consultants
Gry Deffontaines, Catram Consultants
ADMINISTRATOR RESPONSABIL
Dl Piero Soave
Departamentul Tematic Politici Structurale i de Coeziune
Parlamentul European
B-1047 Bruxelles
E-mail: poldep-cohesion@europarl.europa.eu
ASISTENT REDACTOR
Nora Revesz
VERSIUNI LINGVISTICE
Original: EN.
Traduceri: DE, FR.
DESPRE EDITOR
Pentru a contacta Departamentul Politic sau pentru a v abona la buletinul lunar al
acestuia, v rugm s scriei la urmtoarea adres: poldep-cohesion@europarl.europa.eu
Manuscris finalizat n decembrie 2011.
Bruxelles, Uniunea European, 2011.
Acest document este disponibil pe Internet, la urmtoarea adres:
http://www.europarl.europa.eu/studies
NOT PRIVIND RESPONSABILITATEA
Opiniile exprimate n acest document sunt responsabilitatea autorului i nu reprezint
neaprat poziia oficial a Parlamentului European.
Reproducerea i traducerea documentului pentru scopuri necomerciale sunt permise, cu
condiia ca sursa s fie menionat i editorul s fie anunat n prealabil i s primeasc o
copie a materialului.

Ajutoare de stat pentru porturile maritime din UE

____________________________________________________________________________________________

SINTEZ
ntrebrile studiului la care trebuie oferite rspunsuri
Uniunea European (UE) deine aproximativ 1 200 de porturi maritime n 22 de state
membre [Comisia European, 2006], iar aceste porturi maritime furnizeaz numeroase
tipuri de instalaii pentru ncrcarea i descrcarea de bunuri. Aceste instalaii sunt de trei
tipuri: (1) infrastructur portuar de baz, (2) infrastructur a terminalelor i (3)
suprastructur portuar. n diferite porturi din Europa se fac investiii n toate aceste trei
categorii de instalaii. Aceste investiii pot fi fcute de entiti publice i/sau private, dar
ajutoarele de stat pentru orice fel de infrastructur sau de suprastructur portuar
maritim pot denatura (sau pot amenina s denatureze) concurena dintre porturile
europene.
n prezent, nu exist linii directoare comune la nivelul UE n ceea ce privete acordarea de
ajutoare de stat porturilor maritime, prin urmare, obiectivul acestui studiu este de a analiza
i de a oferi rspunsuri la principalele ntrebri privind politica prezentate mai jos:
(1)
(2)
(3)

Exist probleme legate de normele actuale privind controlul ajutoarelor de stat pentru
infrastructura i/sau suprastructura porturilor maritime europene?
Dac da, sunt necesare linii directoare?
Sau, n ceea ce privete finanarea infrastructurii i/sau a suprastructurii porturilor
maritime, exist alte opiuni care ar putea mbunti coerena i eficacitatea politicii
europene n materie de concuren?

Definiia ajutorului de stat i experienele avute cu o politic european comun

n materie de porturi
Definiia ajutorului de stat reiese din articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE, care a fost
nlocuit cu articolul 107 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (TFUE) [UE,
2008]. Articolul 107 conine trei alineate. Primul alineat definete ajutoarele de stat
incompatibile; al doilea alineat prevede cazurile de derogare de jure de la criteriul
incompatibilitii; iar al treilea alineat prevede cazurile de derogare discreionar de la
criteriul incompatibilitii. Articolul prevede urmtoarele:
(1)

(2)

Cu excepia derogrilor prevzute de tratate, sunt incompatibile cu piaa intern

ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice form,
care denatureaz sau amenin s denatureze concurena prin favorizarea anumitor
ntreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, n msura n care acestea afecteaz
schimburile comerciale dintre statele membre.
Sunt compatibile cu piaa intern:
(a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiia ca
acestea s fie acordate fr discriminare n funcie de originea produselor vizate;
(b) ajutoarele destinate reparrii pagubelor provocate de calamiti naturale sau de
alte evenimente extraordinare;
(c) ajutoarele acordate economiei anumitor regiuni ale Republicii Federale Germania
afectate de divizarea Germaniei, n msura n care acestea sunt necesare pentru
compensarea dezavantajelor economice cauzate de aceast divizare. n termen de
cinci ani de la intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul, hotrnd la
propunerea Comisiei, poate adopta o decizie de abrogare a prezentei litere.

Serviciul de politici B: Politici structurale i de coeziune

____________________________________________________________________________________________
(3)

Pot fi considerate compatibile cu piaa intern:

(a) ajutoarele destinate s favorizeze dezvoltarea economic a regiunilor n care
nivelul de trai este anormal de sczut sau n care exist un grad de ocupare a forei
de munc extrem de sczut, precum i a regiunilor prevzute la articolul 349, avnduse n vedere situaia lor structural, economic i social;
(b) ajutoarele destinate s promoveze realizarea unui proiect important de interes
european comun sau s remedieze perturbri grave ale economiei unui stat membru;
(c) ajutoarele destinate s faciliteze dezvoltarea anumitor activiti sau a anumitor
regiuni economice, n cazul n care acestea nu modific n mod nefavorabil condiiile
schimburilor comerciale ntr-o msur care contravine interesului comun;
(d) ajutoarele destinate s promoveze cultura i conservarea patrimoniului, n cazul n
care acestea nu modific n mod nefavorabil condiiile schimburilor comerciale i de
concuren n Uniune ntr-o msur care contravine interesului comun;
(e) alte categorii de ajutoare stabilite prin decizie a Consiliului, care hotrte la
propunerea Comisiei.

La alineatul (1), se face referire la ntreprinderi. Definiia stabilit de Curtea European de

Justiie descrie o ntreprindere ca fiind orice entitate angajat ntr-o activitate de natur
economic care ofer bunuri i servicii pe pia, indiferent de statutul su juridic i de
modul n care este finanat.
De fapt, la articolul 107 sunt definite cinci criterii, pe care un ajutor de stat trebuie s le
ndeplineasc pentru a fi incompatibil:
(1) ajutorul este acordat de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat
(inclusiv, de exemplu, fonduri de distribuire ale loteriei sau fonduri europene);
(2) acesta confer un avantaj beneficiarului;
(3) acesta favorizeaz anumite ntreprinderi comerciale sau producerea anumitor bunuri
(adic are o natur selectiv);
(4) acesta denatureaz sau poate s denatureze concurena;
(5) dac activitatea este de natur comercial ntre state membre, ajutorul poate s
afecteze schimburile comerciale.
Articolul 107 prevede c sunt incompatibile cu piaa intern ajutoarele acordate de state
membre care denatureaz sau amenin s denatureze concurena prin favorizarea
anumitor ntreprinderi. Cu toate acestea, ajutoarele de stat sunt acceptabile dac sunt
considerate a fi compatibile cu articolul 107 alineatele (2) i (3). Controlul efectuat de
Comisie asupra mai multor cazuri de ajutoare de stat arat c este posibil o interpretare
flexibil prin utilizarea alineatelor (2) i (3). Acest fapt ar putea duce la denaturarea
concurenei i la condiii de concuren inegale ntre porturi i/sau ntre operatorii dintr-un
anumit port. Liniile directoare comune cel puin ar permite un cadru mai transparent de
finanare public la nivelul ntregii UE.
n ultimii douzeci de ani, Comisia a ncercat, dar fr a reui, s introduc n sectorul
portuar legislaia secundar implementnd normele privind piaa intern prin msurile
denumite n mod uzual pachetele portuare I (2001) i II (2004). Pachetele propuse au avut
ca scop minimizarea denaturrii concurenei dintre porturile maritime din UE i asigurarea
transparenei investiiilor. Ambele pachete portuare au fost respinse n edinele plenare ale
Parlamentului European. n ciuda promisiunilor Comisiei din 2007 i din 2009 de a nainta o
propunere de linii directoare privind ajutoarele de stat pentru porturile maritime, progresele
au fost nensemnate.
4

Ajutoare de stat pentru porturile maritime din UE

____________________________________________________________________________________________
n 2010, responsabilitile n materie de ajutoare de stat au fost transferate de la Direcia
General Mobilitate i Transporturi ctre Direcia General Concuren care ulterior a
anunat lansarea unui studiu privind finanarea public n domeniul porturilor maritime, al
crui rezultat va fi baza pentru stabilirea demersurilor adecvate, de exemplu, linii
directoare privind ajutoarele de stat. n septembrie 2011, comisarul Kallas i-a anunat
intenia [a se vedea comunicatul de pres IP/11/1009 al Comisiei Europene] de a nainta n
2013 un pachet de msuri care va consta n: (1) susinere pentru msuri care s contribuie
la reducerea sarcinii administrative din porturi; (2) propuneri pentru mbuntirea
transparenei finanrii din sectorul portuar i (3) propuneri de msuri privind serviciile
portuare.
Rspunsul la ntrebarea dac statele membre ar putea sau ar trebui s finaneze
infrastructura portuar depinde n ntregime de politicile lor privind transporturile i
economia i de organizarea porturilor lor maritime. Dac porturile fac parte din domeniul
public, guvernul le va acorda finanare n proporie de 100 % i nu va cuta s obin
niciun alt profit dect efectele pozitive pe care un port le-ar putea genera. n Regatul Unit,
porturile aparin sectorului privat, i nu domeniului public. Guvernul Regatului Unit nu are o
autoritate de reglementare n sectorul portuar, aceast responsabilitate revenindu-i
sectorului privat. Prin urmare, Guvernul Regatului Unit nu va investi n mod obinuit n
porturi.
Schimbrile aprute n finanarea infrastructurii porturilor maritime
n ultimii cincisprezece ani, schimburile comerciale prin containere au reprezentat n mod
special un factor de extindere a capacitilor porturilor i ale terminalelor. S-au fcut
numeroase investiii n infrastructura portuar n contextul schimbrii condiiilor de
concuren dintre porturi, care are tot mai mult o dimensiune regional, ntruct porturile
ncearc s dobndeasc o poziie puternic n cadrul unei regiuni i urmresc s coopereze
cu alte porturi sau cu locuri din hinterlanduri. n special, n ceea ce privete transportul de
containere, s-a putut observa dezvoltarea de diferite reele de porturi n Europa care
concureaz ntre ele. Concurena dintre porturi i regiunile portuare din Europa devine tot
mai intens i n alte sectoare ale transportului de mrfuri. Deosebirile dintre porturile
maritime din nordul i din sudul Europei nu mai sunt chiar de actualitate, ntruct porturile
maritime aparin uneori aceleai reele de porturi, dar mai exist totui o diferen ntre
generaiile de cargouri, care este mai accentuat n porturile din nord-vestul UE.
n urma acestor evoluii, rolul jucat de autoritile portuare se schimb. n plus fa de
funciile i obligaiile tradiionale, viitorul rol al autoritilor portuare ar putea fi descris ca
fiind dezvoltarea i ntreinerea de interconexiuni excelente ntre zona portuar i hinterland
prin diverse sisteme de transport intermodal, precum i facilitarea proceselor de afaceri
pentru prile interesate.
Principalul rol al autoritilor portuare a trecut de la cel de reglementare la cel de facilitare
a lanurilor logistice prin:
(1) optimizarea proceselor i a infrastructurii portuare;
(2) asumarea unui rol principal n crearea de platforme cu toate prile interesate n
vederea soluionrii problemelor care afecteaz performana logisticii;
(3) promovarea i meninerea unui sistem eficient de transport intermodal;
(4) dezvoltarea de relaii strategice cu hinterlandul.

Serviciul de politici B: Politici structurale i de coeziune

____________________________________________________________________________________________
n cadrul acestui studiu sunt analizate separat diferite state membre, ceea ce indic faptul
c exist numeroase diferene ntre acestea n ceea ce privete politicile n materie de
porturi maritime. Pentru a oferi numai cteva exemple:

Slovenia are o politic n materie de porturi maritime centralizat i controlat de

stat;

Regatul Unit are un sistem portuar complet privatizat;

n numeroase alte state membre ale UE porturile maritime sunt porturi deinute de
autoriti.

n consecin, finanarea infrastructurii portuare difer considerabil ntre state. Slovenia i

Regatul Unit nu au ajutoare de stat din cauza modului de organizare a porturilor lor, n timp
ce pentru toate celelalte state exist studii de caz care indic faptul c autoritile portuare
primesc ajutoare de stat.
n ceea ce privete politicile n materie de porturi i finanarea pentru porturile maritime din
UE, tendina general este de a merge (ncet) ctre o implicare mai semnificativ a
sectorului privat. Ceea ce nseamn c autoritilor portuare li se solicit din ce n ce mai
mult s finaneze anumite pri din investiiile dorite n infrastructura portuar, n timp ce
statul membru nu mai preia rolul principal din cauza bugetelor limitate de investiii. Aceast
tendin poate fi observat n toate statele. De exemplu, n Germania i Frana politicile n
materie de porturi sunt n curs de reformare, n timp ce n Italia i Spania aceast reform
a avut deja loc la sfritul secolului trecut.
Adesea n practic finanarea public a porturilor maritime nu este clasificat ca
ajutor de stat
n ultimii zece ani, finanarea public a infrastructurii porturilor maritime att a
infrastructurii de baz, ct i a infrastructurii terminalelor a fost foarte uzual n UE.
Pentru a concura i pentru a atrage cot de pia, deseori sunt necesare investiii continue
n infrastructura porturilor maritime. Astfel cum s-a menionat, n ceea ce privete
finanarea, la nivelul ntregii UE exist numeroase diferene ntre statele membre n funcie,
inter alia, de forma juridic a portului maritim.
n statele membre ale UE din sud, uneori un rol n finanarea infrastructurii porturilor
maritime l joac organizaiile guvernamentale centrale, de exemplu, n calitate de partener
care garanteaz mprumuturile bancare. n Italia, distribuia rolurilor ntre organizaiile care
finaneaz porturile nu este complet stabilit, dei n 2010 noi porturi regionale au fost
create. Motivul este lipsa unei definiii clare a diverselor infrastructuri portuare care nu fac
parte din infrastructura de baz. Pentru moment, n statele membre ale UE din nord,
diferite organizaii guvernamentale pot juca un rol n cadrul ajutoarelor de stat. n Frana i
rile de Jos, un rol principal l joac guvernele naionale, n timp ce n Germania i Belgia,
un rol principal l joac statele federale i/sau municipalitile. Cu toate aceste, n Regatul
Unit guvernului nu i revine nici un rol principal deoarece acesta nu este responsabil pentru
nicio investiie financiar n principalele porturi maritime din Regatul Unit. Toate investiiile
trebuie fcute de proprietarii porturilor private i/sau, ntr-o msur mult mai mic, de
porturile care aparin unor trusturi care se autofinaneaz (n special n ceea ce privete
ntreinerea canalelor de acces i a cilor navigabile).

Ajutoare de stat pentru porturile maritime din UE

____________________________________________________________________________________________
Diferenele de organizare i cele financiare dintre porturile din nordul i sudul UE nu
afecteaz modul n care ajutoarele de stat sunt tratate n articolul 107 din TFUE, care este
ntotdeauna legislaia de reper.
Controalele asupra unor cazuri de ajutor de stat examinate n cadrul acestui studiu indic
faptul c invocarea articolului 107 alineatele (2) i (3) nu are ntotdeauna ca rezultat o mai
mare transparen. De fapt, finanarea public a infrastructurii porturilor maritime ar putea
denatura (sau amenina s denatureze) concurena dintre porturi i companiile de logistic
din UE. n cadrul celor nou state membre examinate, s-au efectuat controale asupra a cel
puin zece cazuri de ajutor de stat n ultimii 10 ani.
Decizia final a Comisiei privind toate aceste cazuri a fost c nu exist obiecii, astfel c n
niciunul dintre controalele asupra acestor cazuri nu s-a concluzionat c finanarea public
ar reprezenta un ajutor de stat incompatibil.
Cazul oraului Ventspils este interesant n mod special. Se pare c poziia luat de Comisie
fa de autoritile portuare a fost diferit, deoarece aparent aceasta a considerat porturile
ca fiind ntreprinderi. n mod fundamental, acest lucru implic faptul c este necesar ca
toate programele de investiii publice n porturi s fie notificate Comisiei.
Este necesar o iniiativ legislativ pentru a face mai transparent interpretarea
articolului 107 i, n special, a alineatelor (2) i (3). Cea mai adecvat soluie pare s fie
liniile directoare privind ajutoarele de stat acordate porturilor.
n concluzie, dei de-a lungul anilor UE a avut diverse ncercri de a elabora linii directoare
specifice privind controlul ajutoarelor de stat din sectorul porturilor maritime, n prezent nu
exist niciun fel de linii directoare. Aparent Comisia nu are o prere uniform n privina
acestei probleme, dei n 2011 comisarul Kallas i-a anunat intenia de a nainta un pachet
de propuneri n 2013, incluznd reducerea birocraiei din cadrul porturilor, mbuntirea
transparenei finanrii acordate porturilor, precum i msuri privind serviciile portuare. n
consecin, articolul 107 din TFUE este considerat n prezent ca fiind baza pentru stabilirea
acceptabilitii ajutoarelor de stat acordate porturilor maritime. n practic, alineatele (2) i
(3) las loc de interpretare.
Rspunsuri la cele trei ntrebri principale privind politica
Avnd n vedere aceast concluzie, se pot da rspunsuri la urmtoarele ntrebri principale
ale studiului:
(1)

Exist probleme legate de normele actuale privind controlul ajutoarelor de stat pentru
infrastructura i/sau suprastructura porturilor maritime europene?
Rspuns: Se pare c da, n special n ceea ce privete transparena. Existena
programelor de finanare public ar putea duce n prezent la o lips de transparen
fa de prile interesate, ceea ce n schimb ar putea duce la perceperea unui avantaj
injust, chiar i atunci cnd nu ar fi cazul.

(2)

Dac ntr-adevr exist probleme, este necesar modificarea normelor privind

controlul sau stabilirea de linii directoare pentru elaborarea de norme adecvate?
Rspuns: Da, este de dorit o soluie sub forma unor linii directoare privind ajutoarele
de stat pentru porturi. n opinia consultanilor, este mai bine s se elaboreze linii
directoare dect s se creeze un cadru instituional. Sectorul european al porturilor
este foarte diversificat, iar acest lucru ofer UE o valoare adugat. Prin urmare, acest
7

Serviciul de politici B: Politici structurale i de coeziune

____________________________________________________________________________________________
sector trebuie ntreinut, dar n practic o abordare unic a politicii europene privind
porturile nu este fezabil. La nivelul statelor membre, trebuie s rmn posibile
iniiativele specifice de susinere a sectorului portuar, cu condiia ca ele s fie
compatibile cu normele privind piaa intern. Regulamentele stricte sub forma unui
cadru instituional pot duna competitivitii porturilor maritime europene i pot duce
la politici rigide. Orice iniiativ european viitoare trebuie s aib ca puncte centrale
urmtoarele principii: (1) certitudine juridic, (2) condiii de concuren echitabile i
(3) acces deschis la pia.
(3)

n ceea ce privete finanarea infrastructurii i/sau a suprastructurii porturilor

maritime, exist alte opiuni care ar putea mbunti coerena i eficacitatea politicii
europene n materie de concuren?
Rspuns: Probabil c nu. n opinia autorilor, cea mai bun opiune este de a
elabora linii directoare pentru mbuntirea coerenei, a transparenei i a eficacitii
politicilor europene n materie de porturi i concuren, n ceea ce privete finanarea
infrastructurii i/sau a suprastructurii porturilor maritime. Liniile directoare sunt de
preferat n locul unui cadru privind taxele percepute pentru infrastructur, deoarece
implementarea acestuia ar dura mai mult, iar n practic acesta este mai puin flexibil.
De asemenea, ar fi de preferat liniile directoare, deoarece sectorul porturilor maritime
din UE are un cadru legislativ divers i complex, astfel c statele membre nu vor fi
uor de convins s accepte o nou legislaie primar.

Avnd n vedere cele de mai sus, principala recomandare a Parlamentului European este de
a elabora linii directoare comune privind finanarea public din statele membre ale Uniunii
Europene:

a infrastructurii portuare de acces i de baz;

a infrastructurii terminalelor;
a suprastructurii i a materialelor pentru manipulare.

Deliberrile din cadrul Parlamentului European referitoare la o iniiativ pentru linii

directoare comune privind finanarea public i ajutoarele de stat pentru infrastructura i
suprastructura porturilor maritime ar trebui s acopere i:

aplicarea Directivei privind transparena financiar n cazul tuturor porturilor maritime

din UE;
condiiile de acordare a concesiunilor n favoarea ntreprinderilor comerciale;
compensaiile (de exemplu, compensaiile ecologice).

Transparena conturilor autoritilor portuare este un agent de facilitare a liniilor directoare

comune. Nu este posibil o abordare a ajutoarelor de stat fr transparena conturilor,
adic fr separarea conturilor specifice funciilor publice ale autoritii portuare de
veniturile sale comerciale.
Pot face obiectul denaturrii concurenei problema finanrii publice a infrastructurii
terminalelor i veniturile provenite din chiriile pltite de operatorul terminalului. nchirierea
i concesionarea infrastructurii terminalelor (de exemplu, a danelor) ar trebui s acopere
costul investiiilor fcute de ctre prile publice interesate (autoriti naionale, regionale
sau locale) i s includ o rentabilitate a investiiei n funcie de pia. Cu toate acestea,
preurile pentru nchiriere i concesionare pltite de operatorii terminalelor par s fie
diferite ntre statele membre. ncheierea de concesiuni de terminale neconforme cu piaa
care nu acoper costurile investiiilor i nu genereaz nicio chirie poate avea ca rezultat
8

Ajutoare de stat pentru porturile maritime din UE

____________________________________________________________________________________________
denaturarea concurenei nu numai n cadrul unui port, ci i dintre porturi. Acordurile de
concesionare nu se ncadreaz n domeniul acestui studiu.
O alt problem important, mai ales n statele de la Marea Mediteran i de la Marea
Neagr, este denaturarea concurenei dintre porturile din UE i porturile unor ri tere.
Dei dispoziiile articolului 107 privesc numai piaa intern, astfel excluzndu-se rile tere,
ar trebui iniiate activiti de promovare a unor condiii de concuren echitabile pentru
porturile din UE n raport cu porturile unor ri tere.