Sunteți pe pagina 1din 83

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Capitolul I
CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
ASPECTE GENERALE
SECIUNEA 1
Fundamente ale controlului administraiei publice
Administraia public se prezint ca un ansamblu sistematizat de
organe structurate dup competena lor material i teritorial1. Potrivit art.
102 alin.1 din Constituia Romniei Guvernul exercit conducerea general a
administraiei publice.
n raport cu Guvernul distingem:
a) organe subordonate direct sau indirect acestuia;
b) autoriti administrative centrale autonome, subordonate acestuia, n
condiiile art. 102 alin. 1 din Constituie, dac nu exist un control
parlamentar;
c)

autoriti

administrative

locale

autonome,

controlate

prin

intermediul tutelei administrative exercitate de prefect.


Controlul este un elementul esenial care succede actelor de aplicare a
deciziei indicnd modul n care acioneaz cel chemat s aplice decizia,
precum i gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a fost
emis.
Lato sensu, noiunea de control evoc o activitate de verificare a
conformitii unei anumite activiti (pentru dreptul administrativ se are n

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. ALL Beck, Bucuresti, 2002, p. 445

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

vedere administraia public) cu anumite valori, de regul cele consacrate n


normele de drept2 .
Rolul controlului este de a preveni erorile n aplicarea deciziilor, de a
le nltura cnd acestea exist, de a asigura mbuntirea permanent a
activitii, pentru ca aceasta s corespund ct mai bine nevoilor sociale.3
Pe de alt parte, nu n toate situaiile controlul are aceleai efecte,
acestea difer dup cum este vorba de un control de tutel, de supraveghere
general sau de subordonare.
Din punct de vedere formal, se cunosc trei mari sisteme de contencios
administrativ:
-sistemul administratorului judecator;
-sistemul francez al jurisdiciei speciale administrative (tribunale
administrative i Consiliul de Stat);
-sistemul anglo-saxon al instanelor de drept comun competente (i) n
materia contenciosului administrativ.
Sistemul francez se bazeaz pe dou principii fundamentale:
- Principiul separrii activittilor administrative de activitile
judiciare;
- Principiul separrii administraiei active de justiia administrativ,
care constituie un ordin de jurisdicie paralel i separat de puterea judiciar.
La ora actual, cum s-a mai artat, n rile anglo-saxone, ndeosebi n
Anglia i Statele Unite ale Americii, sunt instituite i tribunale
administrative4, ceea ce face ca viziunea trihotomic a contenciosului
administrativ menionat mai sus s dobndeasc mai mult caracter de
evocare istoric.
2

V. Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2002, p. 130
3
M. Preda, Drept administrativ. Partea general, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 228 i urm.
4
A. Iorgovan, Drept administrativ, op.cit., 1986, p. 118-124,

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

SECIUNEA A 2-A
Clasificarea formelor de control exercitate asupra administraiei publice
Dup natura autoritii publice care exercit controlul se distinge:
-controlul exercitat de Parlament,
-controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice i
-controlul exercitat de autoriti judectoreti.
Dup regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios
(exercitat de instanele judectoreti i de Curtea Constituional, pentru
ordonanele Guvernului) i un control necontencios (exercitat de Parlament,
de autoritile supraordonate ierarhic i de Avocatul Poporului).
De asemenea, n doctrina recent, unii autori pun n discuie controlul
nfptuit de ceteni asupra organelor administraiei publice, control cu
caracter individual, n virtutea dreptului de petiionare, drept fundamental,
consacrat constituional5.
O analiz cuprinztoare cu privire la controlul asupra administraiei
publice, asupra puterii executive n sens larg, poate fi realizat prin raportare
la autoritile care realizeaz clasicele funcii ale statului.
Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare, un
control parlamentar asupra administraiei publice, un control administrativ
asupra administraiei publice i un control judectoresc asupra administraiei
publice.
n ce privete prima form de control evocat, vom constata c
regimul constituional romnesc actual consacr att un control parlamentar
tradiional, ct i un control parlamentar modern6.

D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Editura ALL Beck, colecia Curs universitar, Bucureti, 2004, p. 524 i
urm., I. Alexandru, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, p. 520 i urm
6
A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 448

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Controlul parlamentar tradiional se concretizeaz la rndul su n


obligaia Guvernului i a celorlaltor organe ale administraiei publice de a
prezenta informaii i documente acestuia potrivit art. 111 din Constituie, n
adresarea Guvernului de ntrebri, interpelri i moiuni simple potrivit art.
112 din Constituie, n dezbaterea rapoartelor i declaraiilor primuluiministru potrivit art. 107 alin. (1) din Constituie etc.
Controlul parlamentar modern este realizat de autoriti publice
distincte de Parlament, dar supuse obligaiei de a prezenta anual rapoarte
acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi.
Garantarea

legalitii

actelor

administrative

prin

intermediul

controlului presupune i existena unor forme de control n cadrul


autoritilor administraiei publice nsei acesta este cunoscut sub
denumirea generic de control administrativ.
Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca
reprezentnd controlul nfptuit de administraia public, n conformitate cu
legea, asupra propriei activiti7. Obiectivele controlului administrativ sunt:
-respectarea legii n activitatea autoritilor administraiei publice;
-verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii;
-constatarea rezultatelor pozitive i a abaterilor de la normele prescrise
precum i stabilirea msurilor pentru nlturarea deficienelor constatate.
Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanent,
care intervine la o dat fix sau ca o modalitate inopinat; fie din oficiu, fie
la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice.
Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cnd este
realizat

de

persoane,

compartimente

etc.

din

interiorul

organului

R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Codial Lex, Cluj-Napoca 2001, p. 350

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

administrativ controlat sau un control extern, atunci cnd este exercitat de


organe sau funcionari din afara autoritilor controlate8.
Obiectul controlului intern general l reprezint verificarea legalitii,
inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii activiti desfurate, a
modului de utilizare a mijloacelor materiale i financiare de care dispune
organul respectiv etc9.
La rndul su, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control
de supraveghere general, un control de tutel administrativ sau un control
specializat.
Controlul ierarhic se exercit de autoritile ierarhic superioare asupra
celor inferioare, n baza raportului de subordonare dintre ele. Prevederile
legii sunt necesare doar atunci cnd se dorete o limitare a aciunilor de
control10.
Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau
posterior, cuprinde ntreaga activitate a organelor subordonate, att actele
juridice ct i faptele materiale, reprezentnd un control asupra tuturor
aspectelor de legalitate, inclusiv al oportunitii.
Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control
reprezentnd un element component al activitii de conducere exercitat de
superior asupra inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice,
situaie n care controlul se numete recurs ierarhic11. Astfel, ntre controlul
administrativ ierarhic i recursul ierarhic exist un raport de la gen la specie.
n raport cu autoritatea administrativ creia i se adreseaz recursul
administrativ, vom distinge ntre un recurs graios, introdus la autoritatea de

A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 446


A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 456
10
M. Preda, op. cit., 2004, p. 238
11
R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 351; M. Preda, op. cit., 2004, p. 238
9

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

la care eman actul administrativ i un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la


autoritatea ierarhic superioar, n cazul existenei unei asemenea autoriti.
Recursul graios, cel mai important, este calificat n doctrin ca
reprezentnd plngerea adresat de un particular, persoan fizic sau juridic,
autoritii administrative de la care eman actul administrativ prin care se
solicit revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia12.
Recursul graios are ca temei dreptul autoritilor administraiei
publice de a reveni i de a retracta actele administrative, dac acestea au fost
svrite fr respectarea dispoziiilor legale sau dac nu mai corespund
intereselor sociale13.
Recursul ierarhic reprezint plngerea adresat de un particular
autoritii administrative ierarhic superioare, prin care solicit anularea
actului emis de o autoritate inferioar subordonat care i vatm drepturile
sau interesele, n scopul de a o determina pe aceasta s-i modifice actul sau
s ndeplineasc o anumit prestaie14.
Dreptul particularului de a utiliza calea recursului ierarhic este de
esena organizrii administrative a Statului de drept.
La rndul su, n funcie de natura juridic i subordonarea organelor
de control, controlul specializat poate fi exercitat de:
a) inspecii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de
specialitate sau autoritilor locale autonome;
b) autoriti administrative cu caracter jurisdicional, n condiiile
prevzute de lege;
c) autoriti special constituite cu atribuii de control, ca de exemplu,
Curtea de Conturi, Garda Financiar etc.

12

R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 351


C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ed. a II-a, Ed. Universal Alcaly &Co., Bucureti, 1937, p. 109
14
R.N. Petrescu, op. cit, 2004, p. 352
13

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Controlul

specializat este exercitat de anumite persoane sau

compartimente fa de care cel controlat nu se afl n raport de subordonare


ierarhic15. Acesta se realizeaz numai n cazurile expres prevzute de lege,
n condiiile stabilite de aceasta i se limiteaz la aspectele care se ncadreaz
n specificul activitii organului de control.
Pot fi identificate, sub aspectul organizrii i funcionrii lor,
urmtoarele autoriti publice cu atribuii de control: Curtea de Conturi,
Garda Financiar, Garda Naional de Mediu i Autoritatea Naional de
Control.
n ce privete controlul judectoresc asupra administraiei publice, este
vorba despre forma cea mai important, pe care o vom analiza n detaliu n
capitolul urmtor i care sintetic se exprim tradiional sub denumirea de
contencios

administrativ.

Fundamentul

constituional

al

instituiei

contenciosului administrativ se regsete n principal n art. 52 din


Constituia republicat, privitor la dreptul persoanei vtmate de o autoritate
public. Alturi de acesta, analiza instituiei contenciosului administrativ
presupune n mod obinuit evocarea altor dispoziii constituionale precum
art. 21 privitor la accesul liber la justiie, art. 73 alin. 3 litera k), privitor la
caracterul de lege organic al legii contenciosului administrativ, art. 123 alin.
5 referitor la atribuia prefectului de a ataca, n faa instanei de contencios
administrativ actele autoritilor administraiei publice locale.

SECIUNEA a 3-a
15

M. Preda, op. cit., 2004, p. 237

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Controlul administrativ jurisdicional


Adugarea unui nou alineat la art. 21, cu ocazia revizuirii Constituiei
din octombrie 2003, prin care este precizat expres caracterul facultativ i
gratuit al jurisdiciilor speciale administrative dar, mai ales, introducerea
unui nou articol, art. 126, consacrat instanelor judectoreti, prin care
controlul judectoresc asupra administraiei publice este garantat cu dou
excepii prevzute, presupun o regndire a ntregii instituii a jurisdictiilor
speciale administrative.
De lege lata, existena unor autoriti cu atributii administrativ
jurisdicionale competente s emit acte administrativ-jurisdicionale este
consacrat nc n numeroase reglementri legale.
Legea nr. 29/1990 privin contenciosul administrativ a prevzut pentru
prima dat, n art. 4, regula atacrii in faa instanelor de contencios
administrativ a actelor administrativ-jurisdicionale dup epuizarea cilor
administrativ-jurisdicionale de atac, cu recurs la Curtea Suprem de Justiie,
n termen de 15 zile de la comunicare. De la aceast regul, n redactarea
iniial a legii, fuseser prevzute dou excepii, i anume: cererile
privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a
amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe", ce urmau s fie rezolvate
de organele prevzute de legea special i n condiiile stabilite de aceasta, pe
de-o parte, i actele din domeniul contraveniilor", pe de alt parte.
n urma intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, aceste excepii nu
au mai putut fi reinute, prevederile respective intrnd sub incidena art. 150
alin. (1) referitor la conflictul de legi. Se mai putea vorbi de jurisdicii
administrative, att timp ct potrivit art. 125 din Constituie (n forma
iniial), justiia se realiza prin Curtea Suprem de Justiie i prin celelalte
8

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

instane judectoreti stabilite de lege iar n capitolul referitor la Guvern i n


cel consacrat Administraiei publice nu se aflau dispoziii privind activitatea
unor autoriti administrativ-jurisdicionale? De aici concluzia conform
creia dispoziiile art. 4 din Legea 29/1990 nu mai erau aplicabile.
Fa de prevederile constituionale existente la acea vreme n materie,
n doctrina administrativ s-a apreciat c o asemenea tez nu putea fi
acceptat16.
Prin Decizia Plenului Curii Constituionale nr. 1/1994 privind liberul
acces la justiie al persoanelor n aprarea drepturilor, libertilor i
intereselor lor, jurisdicia constituional s-a pronunat asupra conformitii
cu

dispoziiile

constituionale

(originare)

existenei

procedurilor

administrative jurisdicionale i, prin urmare, a jurisdiciilor administrative.


Revizuirea Constituiei din 2003 a adus importante schimbri i sub
acest aspect.
Pe de o parte, dup cum deja am meionat, a prevzut caracterul
facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative, iar pe de alt
parte a nlturat atribuiile jurisdicionale ale Curii de Conturi, urmnd ca
litigiile rezultate din activitatea acesteia s fie soluionate de instanele
judectoreti specializate.
n plus, n ce privete Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art.
134 alin. 2 din Constituia republicat, acesta ndeplinete rolul de instan
de judecat, prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a
judectorilor i a procurorilor potrivit procedurii stabilite prin legea sa
organic...".
Jurisdicia administrativ este definit, potrivit doctrinei actuale, ca
reprezentnd activitatea de soluionare a unui litigiu administrativ dup
16

A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 466

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

norme procedurale specifice procedurii judiciare, n urma creia rezult un


act administrativ cu caracter jurisdicional17.
Prin Decizia Curii Constituionale nr. 411/2003 s-a statuat c, potrivit
normelor constituionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdiciilor
administrative permite celui ndreptit s se adreseze fie organului
administrativ jurisdicional, fie direct instanei de judecat. O dat aleas ns
calea administrativ jurisdicional, aceasta trebuie urmat pn la capt, dup
care, n condiiile legii, partea se poate adresa instanei de judecat, n
temeiul dreptului de acces la justiie prevzut de art. 21 din Constituie.
Dispoziia constituional care se refer la instanele judectoreti
specializate urmeaz s fie coroborat cu textul art. 126, sediul general actual
referitor la instanele judectoreti, care n alin. (5) teza II admite ideea
instanelor specializate n anumite materii i, respectiv cu art. 155 alin. (6),
potrivit cruia: Pn la constituirea instanelor judectoreti specializate,
litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi vor fi soluionate de ctre
instanele judectoreti ordinare."
Activitatea autoritilor administraiei publice nvestite cu atribuii
administrativ

jurisdicionale

se

finalizeaz

cu

emiterea

unor

acte

administrativ-jurisdicionale, care reprezint n esen soluiile date n cazul


unei aciuni contencioase (conflictuale) aprute ntre o autoritate a
administraiei publice, pe de o parte i o alt persoan fizic sau juridic de
drept public sau de drept privat, de cealalt parte18.
n doctrin s-au reinut urmtoarele caractere ale actului administrativjurisdicional:
-act juridic,
17
18

V. Vedina, op. cit, 2002, p. 138


A. Iorgovan, op. cit, 2002, p. 466

10

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

-act emis de o autoritate a administraiei publice,


-act emis n soluionarea unui conflict creat n sfera administraiei
active, soluionarea litigiilor reprezint un mijloc de control asupra
administraiei active respective19.
Un asemenea act juridic are o funcie complex, el aprnd att ca un
act de executare a legii, ct i ca un act de garantare a executrii corecte a
legii i de garanie juridic aflat la ndemna cetenilor.
Noua lege a contenciosului administrativ definete expres actul
administrativ-jurisdicional ca reprezentnd actul juridic emis de o autoritate
administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o
procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare
(art.2 lit.d). Ne vom afla deci n prezena unui act administrativ-jurisdicional
i implicit n prezena unei jurisdicii speciale administrative dac sunt
ntrunite urmtoarele condiii:
-actul este emis de ctre o autoritate administrativ;
-autoritatea administrativ emitent are atribuii de a soluiona un
conflict, deci este o autoritate administrativ-jurisdicional;
-conflictul trebuie soluionat cu citarea prilor i n baza principiului
contradictorialitii;
-prilor trebuie s le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau
asistate de un avocat20.

19
20

A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 467


A. Iorgovan, op. cit, 2004, p. 285

11

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Capitolul 2
INSTITUIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SECIUNEA 1
Noiune i evoluia reglementrii
Legislaia din ara noastr a consacrat, iniial, sistemul francez, apoi
pe cel anglo-saxon, cu anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a
meninut i sistemul administratorului judector. Aa se explic de ce , n
doctrina administrativ, fundamentarea noiunii de contencios administrativ
nu a putut face abstracie de aspectele referitoare la activitatea organelor
administrative cu caracter jurisdicional.
Cu toate c s-au exprimat mai multe opinii, teza dominant a fost
aceea dup care actul administrativ jurisdicional desemneaz acel act ce
eman de la o autoritate administrativ n soluionarea unui conflict de
interese ntre cele dou administraii sau ntre o administraie i un particular
i care, spre deosebire de actul administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe
calea contenciosului administrativ, avndu-se n vedere contenciosul
administrativ judiciar21, situaie schimbat fundamental abia prin Legea nr.
29/1990.
Contenciosul administrativ apare ca o form juridic de aprare a
particularilor - persoane fizice sau juridice - mpotriva abuzurilor
administraiei publice, n principal.
Pentru a se delimita mai clar ntre ele, formele de contencios
administrativ (sub aspectul organelor organelor competente a soluiona
21

A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, op. cit., p.377-379,

12

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

litigiile), s-au impus termenii: contencios administrativ, respectiv contencios


administrativ-drept comun.
n concluzie, putem reine c n doctrina romneasc interbelic
noiunea de contencios administrativ era utilizat fie ntr-un sens larg
material,

evocnd

totalitatea

litigiilor

dintre

administraie

particulari( indiferent cine soluiona litigiul, un organ judectoresc sau un


organ administrativ), fie ntr-un sens strict, evocnd litigiile soluionate
numai de instanele judectoreti. Dreptul comun al contenciosului
administrativ era dat de normele juridice care reglementau atribuiile n
acest materie ale instanelor judectoreti.
Etimologic, cuvntul contencios deriv din latinescul contendere
nsemnnd a lupta. Este vorba de o lupt n sens metaforic, o lupt a unor
interese contrarii, dintre dou pri, din care una va iei nvingtoare22.
n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput s fie
utilizat pentru a delimita cile de atac jurisdicionale de recursurile
administrative obinuite.
Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul vremii, trei mari sisteme
de control judiciar asupra administraiei publice23:
a) sistemul

administratorului

judector

(caracterizat

prin

soluionarea conflictelor cu administraia de ctre autoriti administrative cu


atribuii jurisdicionale;
b) sistemul francez al unei justiii administrative distincte
(caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instane
specializate n acest tip de conflicte, instane distincte de justiia ordinar);

22
23

V. Vedina, op. cit., 2002, p. 156


A. Iorgovan, op. cit, 2002, p. 452

13

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

c) sistemul anglo-saxon al instanelor ordinare (caracterizat prin


soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instanele ordinare, de
drept comun).
Dou principii fundamentale au caracterizat nc de la nceput sistemul
francez i anume: separarea activitilor administrative de activitile
judiciare i separarea administraiei active de justiia administrativ, ce
constituie un ordin de jurisdicie paralel, distinct de puterea judiciar.
Legislaia romaneasc a consacrat iniial sistemul francez, apoi pe cel
anglo-saxon, cu anumite particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a
meninut de-a lungul vremii i sistemul administratorului judector, i deci,
autoritile cu atribuii administrativ-jurisdicionale.
Doctrina romneasc interbelic a utilizat noiunea de contencios
administrativ, fie n sens organic, formal, ca fiind constituit din totalitatea
litigiilor de competena tribunalelor sau justiiei administrative, fie n sens
material, putnd fi definit n raport de persoanele ntre care are loc litigiul
sau n raport de natura regulilor juridice puse n cauz i aplicabile n
soluionarea litigiului.
Astfel, potrivit unei definiii devenit de referin, aparinnd autorului
unei remarcabile monografii pe aceast tem din perioada interbelic,
contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor nscute ntre
particulari i Administraiile publice, cu ocazia organizrii i funcionrii
serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii
juridice aparinnd dreptului public"24.
n doctrina administrativ actual, contenciosul administrativ a fost
definit, n sens larg, ca reprezentnd totalitatea litigiilor de competena
instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice, respectiv,
un funcionar public sau, dup caz o structur autorizat s presteze un
24

C. Rarincescu, op. cit, 1937, p. 33

14

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

serviciu public, pe de-o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care
autoritatea public apare ca purttoare a prerogativelor de putere public25.
Cu alte cuvinte, prin termenul de contencios administrativ nelegem,
lato sensu, totalitatea litigiilor juridice n care se afl administraia public cu
cei administrai, indiferent de natura juridic a acestora, de drept comun sau
de drept public26. Stricto sensu, noiunea de contencios administrativ evoc
totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ.
Noua lege vine i cu o inovaie, formulnd chiar ea o definiie a
contenciosului administrativ, n cadrul art. 2 alin. (1) lit. e), ca fiind
activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ
competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o
autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea,
dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din
nesoluionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim". Definiia trebuie
interpretat n coroborare cu celelalte prevederi ale art. 2, n care sunt
cuprinse semnificaiile altor noiuni fundamentale in materia contenciosului
administrativ - persoan vtmat, interes legitim, autoritate administrative,
act administrativ etc.
n dreptul romn, contenciosul administrativ a parcurs mai multe
etape, delimitate dup accentul pus de actele normative, inclusiv de normele
constituionale, pe unul sau altul din cele trei mari sisteme mai sus evocate27.
O prim mare perioad o reprezint cea cuprins ntre anii 1864-1948.
Prima etap n cadrul acestei perioade, legat de reformele legislative
ale domnitorului Alexandru Ioan Cuza a nceput prin nfiinarea, n februarie
1864, dup model francez, a Consiliului de Stat, ca organ cu caracter
25

A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 455


A. Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 216
27
A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 469
26

15

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

consultativ pe lng Guvern, avnd i atribuii de soluionare a conflictelor


aprute ntre administraie i particulari. Consiliul de Stat era prezidat de
Domn i soluiona litigii att n baza legii sale organice, ct i n baza unor
legi speciale28. La vremea respectiv, Consiliul de Stat nu a reprezentat un
adevrat tribunal ci o instituie intermediar ntre administraia consultativ
i tribunalele administrative29.
A doua etap n cadrul aceleiai perioade, cuprins ntre anii 1866 1905 a debutat prin desfiinarea Consiliului de Stat printr-un text expres al
Constituiei din 1866, dup doar 2 ani de existen, repartizarea atribuiilor
acestuia fiind stabilit n sarcina unei legi ordinare, adoptat la cteva zile
dup promulgarea Constituiei. A fost abandonat astfel modelul francez de
soluionare a conflictelor dintre administraie i particulari, acest tip de litigii
fiind ncredinat tribunalelor de drept comun, dup modelul anglo-saxon. In
timp, au aprut probleme legate de natura litigiilor precum i de sfera actelor
administrative mpotriva crora se putea introduce aciune n justiie, prin
raportare la delimitarea actelor de gestiune de actele de autoritate, emise de
administraie, n calitate de putere public 30. Tot n aceast perioad se
nfiineaz unele comisii cu atribuii jurisdicionale n materie fiscal, de
pensii etc.
Pe msura amplificrii i diversificrii activitilor administrative
precum i a contientizrii celor administrai de drepturile pe care le au i de
obligaiile corelative ale autoritilor administrative de a le repara, au aprut
tot mai dese solicitri n sensul nfiinrii unui sistem larg i complet al
contenciosului administrativ, care s asigure o protecie mai eficient celor
administrai31.
28

A. Iorgovan, op. cit, 2002, p. 469


R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 369
30
A. Iorgovan, op. cit, 2002, p. 470
31
R.N. Petrescu, op. cit, 2004, p. 370
29

16

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

A treia etap n aceast prim mare perioad a fost cuprins ntre anii
1905-1948, caracteristica ei esenial fiind existena unor reglementri
speciale cu privire la competena n materie de contencios administrativ.
Astfel, Legea din anul 1905 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i
Justiie a dat dreptul particularilor s atace printr-un recurs principal i direct
actele administrative considerate ilegale i s cear instanei judectoreti s
pronune anularea lor, instituind astfel un control de anulare, pe de-o parte, i
a nfiinat n acest scop o a treia secie, Seciunea de contencios
administrativ, pe de alt parte32.
Legea din anul 1910 pentru reorganizarea Inaltei Curi de Casaie i
Justiie a desfiinat, la rndul ei, Seciunea de contencios administrativ creat
n 1905, dnd litigiile n contencios administrativ n competena tribunalelor,
care aveau doar dreptul s stabileasc plata unor despgubiri ca urmare a
unor acte administrative ilegale, fr a pronuna ns i anularea actelor
respective33.
Legea din anul 1912 avnd acelai obiect de reglementare va restabili
contenciosul de legalitate instituit de Legea din 1905, fr a mai permite ns
anularea actului administrativ.
Ideea capt ns valoarea unui principiu constituional n Constituia
din 1923, care consacr un text special contenciosului administrativ, pe care-l
d ns n cderea puterii judectoreti", potrivit legii speciale.
n baza dispoziiei constituionale, a fost adoptat n decembrie 1925
Legea contenciosului administrativ, prima lege special n materie, care
instituie un contencios de plin jurisdicie pentru actele de gestiune i,
respectiv, un control de anulare, pentru actele de autoritate34.

32

C. Rarincescu, op. cit., 1937, p. 89


C. Rarincescu, op. cit., 1937, p. 92
34
A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 471
33

17

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Legea menionat a nvestit Curile de Apel din circumscripia n care


domicilia reclamantul cu competena de a judeca cererile de contencios
administrativ, iar hotrrile pronunate de acestea erau supuse recursului
fostei Curi de Casaie35.
Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios
subiectiv, n sensul c reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept
subiectiv. Totodat, era un contencios de plin jurisdicie, n sensul c, cel ce
se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca
ilegalitatea actului pe cale de excepie i putea pretinde despgubiri.
Erau exceptate de la acest control, att potrivit dispoziiilor
constituionale ct i celor legale, actele de guvernmnt i actele de
comandament cu caracter militar.
Dei Constituia din 1923, ca i Constituia din 1938, a stabilit
principiul judecrii acestor litigii de ctre instanele ordinare, au continuat s
fie meninute o serie de jurisdicii administrative speciale, unele nfiinate
chiar din perioada Consiliului de Stat, nvestite ns cu o competen limitat
la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autoriti publice.
n anul 1939, printr-o lege special, vor fi nfiinate Curi
administrative. n ce privete natura lor juridic, ele au fost calificate ca
veritabile tribunale administrative. Astfel, ncepnd cu anul 1939, au putut fi
identificate urmtoarele organe cu atribuii n domeniul contenciosului
administrativ:
-tribunalele ordinare, care soluionau litigii privind acte de gestiune i,
respectiv, contenciosul n daune;
-curile de apel, care soluionau litigii privind acte de autoritate i,
respectiv, aciunea n daune pentru pagubele suferite prin acte de autoritate;
35

R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 372

18

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

-curile administrative, care judecau litigii privind actele de autoritate


sau actele de gestiune ale autoritilor locale i
-jurisdiciile administrative, care soluionau litigii din diferite materii
administrative speciale, potrivit unor dispoziii legale exprese36.
A patra etap de evoluie a instituiei contenciosului administrativ,
cuprins ntre anii 1948 i 1965, a fost marcat de desfiinarea instituiei ca
atare prin Decretul nr. 128/1948 care a abrogat Legea din 1925 privind
contenciosul administrativ i Legea de organizare a Curilor administrative.
Potrivit dispoziiilor Decretului din 1948 i ale art. 120 din Codul de
procedur civil, instanele judectoreti erau competente s verifice pe cale
de aciune legalitatea actelor administrative individuale numai atunci cnd
prevederi legale exprese le autorizau s o exercite37.
Astfel, din anul 1948 i pn la adoptarea Constituiei din 1965, regula
n legislaia romneasc a constituit-o inexistena unui control judectoresc
direct asupra actelor administrative, ce puteau fi puse n discuie doar pe
calea excepiei de ilegalitate, ori de cte ori rezulta n mod nendoielnic
intenia legiuitorului, n acest sens.
Etapa a cincea, cuprins ntre anii 1965-1990, este marcat de
consacrarea expres n art. 35 al Constituiei din 1965 a posibilitii celui
vtmat ntr-un drept al su printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere
organelor competente, n condiiile legii, anularea actului i repararea
pagubei, pentru ca n art. 103 s se specifice: Tribunalele i judectoriile
judec cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative,
putnd s se pronune, n condiiile legii, i asupra legalitii acestor acte".
n baza acestor dispoziii, a fost adoptat Legea nr. 1/1967 privind
judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin
36
37

A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 472


R.N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 372 i urm.

19

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

acte administrative ilegale, lege care a reglementat n sistemul socialist


tradiionala instituie a contenciosului administrativ, adaptnd-o la specificul
epocii.
Aceast lege a consacrat un control judectoresc asupra actelor
administrative, caracterizat prin urmtoarele trsturi:
-generalitatea (n sensul c era vorba de un control de principiu);
-viza strict legalitatea, i deci nu oportunitatea, fiind exercitat doar
asupra actelor organelor administraiei de stat;
-era realizat de instanele judectoreti prin soluionarea de litigii;
- procedura folosit era procedura judiciar; era un control de plin
jurisdicie;
-era un control subsidiar, n sensul c nu putea fi exercitat dect dup
ce se ncercase fr rezultat restabilirea legalitii pe calea plngerii
prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic superior iar excepiile
erau foarte numeroase, aspect care a condus la restrngerea numrului de
astfel de aciuni n justiie.
n concluzie, n aceast perioad instituia contenciosului administrativ
a avut n realitate, un rol pur propagandistic, fiind pur formal.
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege
special n materie, adoptat dup anul 1990, reia tradiia din perioada
interbelic, marcnd nceputul unei noi etape n evoluia acestei instituii
fundamentale pentru statul de drept.
Caracteristica cea mai important a noii reglementri a constat, fr
ndoial, n crearea unor secii speciale i specializate de contencios
administrativ, iniial la nivelul tribunalelor i al Curii Supreme de Justiie,
iar apoi, ca urmare a modificrilor intervenite n anul 1993, n organizarea
judectoreasc, i la nivelul curilor de apel, nou nfiinate.
20

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

n esen, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente coninute n


Legea din 1925, aducnd i multe elemente de noutate.
Astfel, printre trsturile tradiionale reluate prin Legea contenciosului
administrativ, nr. 29/1990 reinem urmtoarele38:
-este un control de plin jurisdicie;
-este un control direct, pe cale de aciune judiciar, ce poate viza att
un act administrativ propriu-zis ct i acte administrative asimilate;
- actul atacat trebuia s aparin unei autoriti administrative, viziune
modificata odata intrarea in vigoare a Constituiei din 1991;
-obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitent.

Se poate vorbi de o perioad de aplicabilitate de doar un an a Legiii nr.


29/1990, n forma ei iniial (08 decembrie 1990 - 08 decembrie 1991),
intrarea n vigoare a Constituiei marcnd practic nceputul unei noi etape, de
la care unele dispoziii ale legii trebuiau considerate implicit modificate39.
Regndirea instituiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii
Constituiei, n octombrie 2003, a impus necesitatea adoptrii de urgen a
unui nou act normativ n aceast materie.
Vorbim n prezent de o nou lege a contenciosului administrativ, Legea
nr. 554/2004, care - dup cum se arat n prima monografie, de referin,
consacrat noii reglementri, aparinnd chiar iniiatorului, profesorul
Antonie Iorgovan, reprezint un moment al evoluiei legislaiei n materie, i
nu culmea acestei revoluii. Noua lege reglementeaz att contenciosul
obiectiv, ct i contenciosul subiectiv, lrgind sfera autoritilor publice care
pot introduce aciuni n contenciosul administrativ obiectiv (se adaug
Ministerul Public, Avocatul Poporului, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici); definete noiunile de baz cu care opereaz; lrgete sfera actului
38
39

A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 475


A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 475

21

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

administrativ atacat i la contractele administrative; reglementeaz expres


natura termenelor; introduce posibilitatea cererii de suspendare a actului
atacat i n perioad aciunii prealabile; fortific garaniile procesuale,
inclusiv prin soluia unui recurs n situaii speciale; reglementeaz
posibilitatea ca aciunea mpotriva ordonanelor Guvernului s fie introdus
o dat cu excepia de neconstituionalitate, litigiul de contencios
administrativ fiind suspendat pn se pronun Curtea Constituional;
reglementeaz expres procedura excepiei de ilegalitate; stabilete obligaia
publicrii hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile prin care s-au
anulat acte administrative40 etc.
Nu trebuie s uitm c va urma, n mod firesc, un proces de
armonizare a legislaiilor rilor membre ale Uniunii Europene, apoi va urma
procesul de constituionalizare european a legislaiilor naionale.

SECIUNEA a 2-a
Fundamente constituionale n materia contenciosului administrativ
Constituia n forma revizuit a produs mutaii fundamentale n
domeniul contenciosului administrativ, care n prezent este consacrat de
urmtoarele dispoziii constituionale41:

40

A. Iorgovan, op. cit., 2006, p. 516


Pentru o prezentare detaliata M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, S. Tanasescu, Constituia Romniei
revizuit comentarii i explicata, Editura ALL Beck, Bucureti, 2004
41

22

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Art.52 - dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, drept care


alturi de dreptul de petiionare (art.51) formeaz categoria drepturilor
garanii. Prin modificarea adus se recunoate posibilitatea ca vtmarea s
priveasc i un interes legitim, nu numai un drept.
Fostul art.48 vorbea numai despre vtmarea drepturilor, interesele
legitime erau reglementate n art.21 privind liberul acces la justiie care este
recunoscut pentru aprarea drepturilor, libertilor i intereselor legitime. De
aceea n doctrin s-a propus ca interpretarea fostului art.48 s se fac raportat
la art.21 i s se recunoasc dreptul fundamental att pentru proteguirea
persoanelor vtmate n drepturi, ct i a persoanelor ale cror interese
legitime au fost lezate. Practica judectoreasca nu a fost ns unanim i se
impunea corectarea textului n forma actual potrivit creia persoana
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate
public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal
a unei cereri, este ndreptait s obin recunoaterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Art. 2 a rmas
neschimbat, el trimitnd la o lege organic prin care s se stabileasc
condiiile i limitele exercitrii acestui drept (aceast lege fiind Legea nr.
554/2004, Legea contenciosului administrativ).
Modificri importante au fost aduse i alineatului 3 care n forma
iniial recunotea rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare penale. n prezent aceast rspundere a fost
extrapolat pentru orice fel de rspundere judiciar, nu numai penal. Un alt
aspect de noutate este recunoaterea existenei alturi de rspunderea
patrimonial a statului a rspunderii magistrailor care i-au exercitat funcia
cu rea-credin sau grav neglijen.

23

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Prin intermediul art. 126 alin.6 controlul judectoresc al actelor


administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ,
este garantat. Mai mult, chiar textul Constituiei determina i care sunt
limitele de la exercitarea acestui control, restrngnd drastic sfera actelor
exceptate cuprinse n art.2 din Legea nr.29/1990. n acest fel determinarea
finelor de neprimire a devenit atributul legiuitorului constituant, care admite
dou categorii de acte exceptate:
-actele care privesc raporturile cu Parlamentul;
-actele de comandament cu caracter militar.
O alt prevedere novatoare, competena instanelor de contencios
administrativ de a soluiona cererile persoanelor vtmate prin ordonane
sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale.
Consacrarea a fost necesar pentru c n practic s-a constatat nevoia crerii
unui mod de soluionare a litigiilor la baza crora se aflau ordonanele
declarate total sau parial neconstituionale. Curtea Constituional
soluioneaz o problem de drept, iar rezolvarea litigiilor izvorte din
problema de drept tranat de Curtea Constituional trebuie s revin
instanelor judectoreti.
Prin art. 123 alin. 5 se recunoate posibilitatea prefectului de a ataca,
n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al
celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Aciunea
prefectului atrage suspendarea de jure a actului dedus judecii.
Art.

53

reglementeaz

regimul

constituional

al

restrngerii

exerciiului unor drepturi sau liberti. Regsirea n Contenciosul


administrativ a unor acte exceptate semnific recunoaterea unor restrngeri
a exerciiului dreptului fundamental prevzul de art. 52. n spiritul acestor
texte actele supuse restrngerii sunt prevzute de legea fundamental i
24

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

instituite pentru a respecta exigenele art. 50 alin. 1 care i el a fost modificat


n sensul menionrii c o restrngere poate fi dispus numai dac este
necesar ntr-o societate democratic i trebuie s fie aplicat n mod
nediscriminatoriu.
Art. 73 alin. 3 lit. k enumer printre domeniile legii organice i materia
contenciosului administrativ.
De asemenea art. 21 (liberul acces la justiie) i-au fost adugate dou
noi alineate: recunoaterea prin alin. 3 a dreptului prilor la un proces
echitabil i soluionarea ntr-un termen rezonabil (n concordan cu art.6 din
Convenia European a Drepturilor Omului) i recunoaterea existenei
jurisdiciilor speciale administrative cu precizarea caracterului facultativ i
gratuit al acestora.
SECIUNEA a 3-a
Trsturi caracteristice ale aciunii n contencios administrativ42
1.

n sistemul constituional i legislativ actual se instituie un

contencios de plin jurisdicie43, adic un contencios prin intermediul cruia


reclamantul poate s solicite, iar instana s dispun urmtoarele:
a)

Anularea actului - putnd fi vorba de o anulare total, atunci cnd

actul este desfiinat n integralitatea sa, sau de o anulare parial atunci cnd
sunt desfiinate anumite clauze ale actului. Aceast posibilitate e consacrat
de art. 52 din Constituie ct i de Legea contenciosului administrativ. O
aciune n anulare total sau partial a unui act poate fi formulat n cazul
actului administrativ tipic, adic al actului care a fost emis sau adoptat de
autoritate, dar pe care persoana vtmat l consider ilegal.
42

A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.516; V. Vedinas, op. cit., p.136 si urm.
V. Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ed. a IlI-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002.,
p.530
43

25

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

b)

Recunoaterea dreptului - o aciune cu un asemenea obiect

poate viza att actul administrativ tipic ct i actul administrativ asimilat


indiferent de forma pe care o mbrac (tcerea administrativ sau
tardivitatea). O asemenea aciune se poate obiectiva, iar autoritatea public s
fie obligat s emit sau s adopte un act administrativ la care partea
vtmat se consider ndrituit. Diferena de terminologie ntre emitere i
adoptare are n vedere faptul c autoritatea unipersonal (primarul sau
prefectul emite dispoziii) emite acte juridice, iar autoritile colegiale adopt
acte juridice.
c)

Acordarea de despgubiri pentru prejudiciile care i-au fost

cauzate prin actul administrativ, indiferent de forma tipic sau asimilat a


acestuia. Aciunea n despgubire este condiionat de aciunea n anulare
sau n recunoaterea dreptului pretins neputndu-se formula o aciune n
sistemul romnesc direct n despgubiri. De regul, aciunea n despgubire
insoete aciunea principal. Exist situaia obiectiv n care persoanei
vtmate s nu-i fie cunoscut de la nceput ntinderea pagubelor, n aceast
situaie se admite de legiuitor posibilitatea ca cererea de despgubire s fie
ulterioar aciunii principale.
2.

Contenciosul administrativ concretizeaz o form de control direct

exercitat de instituia judiciar asupra actului administrativ tipic i asimilat.


Este act administrativ tipic actul emis de autoritatea administrativ public,
dar considerat de destinatarul lui sau de alt persoan ilegal, n totalitate sau
n parte. Este act administrativ asimilat faptul de a nu se rspunde unui
petiionar ntr-un anumit interval de timp, precum i refuzul de a soluiona o
cerere la care cel vtmat se consider ndrituit. El poate mbraca forma
tcerii administrative (tardivitate), adic nerespectarea termenului n care

26

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

autoritatea public e obligat s rspund, termen care este de 30 de zile,


acesta fiind termenul general (O.G. nr.27/2003 dreptul de petiie).
3.

Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile


n regimul tradiional al contenciosului administrativ regsim

procedura plngerii prealabile care semnifica o form de recurs administrativ


prin care se solicit autoritii publice emiterea, sau autoritii ierarhice
superioare reexaminarea i revocarea unui act administrativ ilegal.
Plngerea prealabil poate mbrca fie forma recursului graios, atunci
cnd ea se formuleaz n faa autoritii de la care eman actul, fie forma
recursului administrativ ierarhic - n faa organului ierarhic superior de la
care provine actul. n practic s-a constatat c un asemenea demers este
inutil, ngreuneaz i ndeprteaz pe cel vtmat de perspectiva de a i se
face dreptate, de aceea s-a propus iniial renunarea la caracterul obligatoriu
al actestei proceduri i promovarea carcterului facultativ. Soluia nu e
conform prevederilor viitoarei Constituii a Uniunii Europene care consacr
pentru prima dat dreptul ceteanului la o bun administrare. n virtutea
acestui drept pe calea plngerii prealabile se poate realiza o responsabilizare
a autoritii n raport cu ceteanul, motiv pentru care n noua lege s-a
meninut caracterul obligatoriu al procedurii prealabile.
4.

O alt trstura specific contenciosului administrativ poate fi dedus

din calitatea prilor.


n ceea ce privete prtul actuala reglementare face vorbire despre
autoritile

publice

realizndu-se

astfel

corelarea

cu

formularea

constituional din Titlul III. n ceea ce privete calitatea de reclamant,


precizm c aciunea n contencios administrativ poate fi formulat nu numai
de persoane fizice sau juridice, ci i de un grup de persoane care nu dispune
de capacitate juridic civil, dar care poate fi vtmat de administraie.
27

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Pe lng persoanele fizice sau juridice poate fi titular al unei aciuni n


contecios administrativ i o autoritate public. Astfel art. 123 alin. 5 raportat
la Legea nr. 340 / 2004 prevede c prefectul poate ataca n faa instanei de
contencios administrativ actele pe care le consider ilegale emise de
consiliile judeene sau locale sau de primar, ceea ce atrage suspendarea de
drept a actului dedus judecii.
O alt autoritate public este preedintele Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, autoritate care, n baza Legii nr.188/1999 republicat,
poate s atace n faa instanei de contencios administrativ actele emise de
autoritile publice prin care se ncalc prevederile referitoare la statutul
funcionarilor publici constatate n urma activitii proprii de control.
Aceste autoriti publice care prin aciunile pe care le promoveaz
ocrotesc un interes public, starea de legalitate exercit un contencios calificat
n doctrin drept contencios obiectiv, diferit de contenciosul subiectiv
exercitat de persoanele crora le-a fost vtmat un drept sau interes legitim.
Prin noua lege s-a recunoscut posibilitatea de a sesiza instana de
contencios administrativ i a altor autoriti publice: Ministerul Public i
Avocatul Poporului; de altfel n urma revizuirii Constituiei n competena
Avocatului Poporului intr i dreptul de a sesiza Curtea Constituional cu
privire la o excepie care privete o lege sau o ordonan, excepie ce poate fi
ridicat n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial.
5.

Dublul grad de jurisdicie care caracterizeaz litigiile de contencios

administrativ, respectiv fondul i recursul, este dat n competena unor secii


de contencios administrativ n cadrul tribunalelor, curilor de apel i al Inaltei
Curi de Casaie i Justiie, iar n conformitate cu legea de organizare
judectoreasc unor tribunale administrative i fiscale.

28

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

6.

Posibilitatea ca pe calea contenciosului administrativ s se obin i

despgubiri morale. Legea nr 29 /1990 prin art 11 a consacrat pentru prima


dat posibilitatea ca instanele s acorde i daune morale, nu numai
materiale. Recunoaterea unei asemenea posibiliti este legitim n
condiiile n care art. 1 alin. 3 din Constituie proclam demnitatea omului
drept prima valoare suprem, art. 26 oblig autoritile s ocroteasc viaa
intim iar exercitarea drepturilor i libertilor fundamentale este garantat.

Capitolul III
CONDIIILE ACIUNII DIRECTE N CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV
Noua lege a contenciosului administrativ vine s consacre o serie de
soluii inovatoare, propuse anterior n doctrin, dar neacceptate, deseori, n
29

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

practica instanelor de judecat sau chiar de o parte dintre teoreticienii


dreptului administrativ. Se poate spune c Legea nr.554/2004 reprezint, n
mare parte, creaia colii de la Bucureti de drept administrativ, cu
contribuia esenial a magistrailor naltei Curi de Casaie i Justiie i a
celor din cadrul multor altor instane care au adus o serie de sugestii,
propuneri i critici, dintre care multe, extrem de pertinente, ce au fost avute
n vedere de ctre membrii Parlamentului, cu prilejul parcurgerii procedurii
de adoptare a legii.
Condiiile de admisibilitate a unei aciuni n contencios administrativ
au rmas, n esen, aceleai, ns sfera de competen a judectorului de
contencios administrativ s-a extins substanial. Este vorba de noua concepie
impus de legea de revizuire a Constituiei n privina ocrotirii interesului
legitim, de noua viziune asupra noiunilor de subiect de sezin i act
administrativ, de modificarea termenelor procedurale i multe alte aspecte.
Din perspectiva fundamentelor constituionale i legale ale instituiei
contenciosului administrativ au fost identificate urmtoarele condiii
necesare pentru introducerea aciunii directe n contenciosul administrativ:
-

actul atacat s fie un act administrativ, astfel cum este definit de

art.2 alin.(1) lit.c) al Legii 554/2004,


-

actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim public sau

privat
-

actul s emane de la o autoritate public, inclusiv de la o structura

neguvernamental nvestit cu prerogativele puterii publice,


-

s fie ndeplinit procedura administrativ prealabil;

aciunea s fie introdus la instana de contencios administrativ ntr-

un anumit termen;

30

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

SECTIUNEA 1
Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ
nelesul noiunii de act administrativ este stabilit n art. 2 din Legea
nr. 554/2004: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o
autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd
natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor
administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect:
-punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
-executarea lucrrilor de interes public;
-prestarea serviciilor publice;
-achiziiile publice.
De asemenea alineatul 2 al art.2 din lege asimileaz actelor
administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului n termenul legal.
Definiia actului administrativ este realizat n conformitate cu
constanele doctrinei administrative referitoare la aceast instituie juridic.
n ea pot fi regsite elementele definitorii ale actului administrativ:
a)

este un act unilateral, adic este expresia manifestrii de voin a

unui singur subiect al raportului juridic, cel nzestrat cu puterea public;


b)

este emis de autoritile publice; este aplicabil asimilarea din

art. 2 alin. (1) lit. b), referitoare la persoanele juridice private de utilitate
public sau care presteaz servicii publice;
c)

scopul emiterii actului administrativ este executarea sau

organizarea executrii legii.


31

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

d) este un act juridic, deoarece d natere, modific sau stinge


raporturi juridice; natura raporturilor juridice este una de drept public sau
administrativ;
e) chiar dac nu se precizeaz expres, numai actele emise cu putere
public de ctre autoritile publice sunt acte administrative. Aceast
caracteristic este, de altfel, proprie actelor emise pentru executarea legii sau
pentru organizarea executrii legii.
Legea nr. 29/1990 admitea aciunea n justiie att pentru un act
administrativ propriu-zis, ct i pentru nesoluionarea n termenul legal a
unei cereri.
Potrivit actualei reglementri Legea nr. 554/2004 - se asimileaz
actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului in termenul legal, adic tcerea administraiei.
n ce privete refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, acesta este
calificat ca reprezentnd exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei
de a nu rezolva cererea, iar nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este
definit ca faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen. Nu orice refuz
de a rezolva favorabil o cerere este deci refuz nejustificat, ci refuzul care se
ntemeiaz pe excesul de putere. Excesul de putere apare atunci cnd
autoritile administraiei publice au un anumit drept de apreciere, legea
conferindu-le atribuii n privina adoptrii unei soluii din mai multe
posibile. Astfel dei legea i permite administraiei s adopte o soluie
oarecare aceasta refuz s dea un rspuns44.

44

Ioan Alexandru, op.cit.,p.558

32

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

De asemenea noua lege, spre deosebire de vechea reglementare,


asimileaz actelor administrative contractele ncheiate de autoritile publice
care au ca obiect:

punerea n valoare a bunurilor proprietate public;

executarea lucrrilor de interes public;

prestarea serviciilor publice i achiziiile publice.

Prin aceasta se impune n legislaia romneasc instituia contractelor


administrative, fapt ce va avea consecine teoretice i practice importante.
Prin aceast extindere legea contenciosului administrativ consacr
sensul larg al noiunii de act administrativ, i nu pe cel restrns al noiunii, de
act administrativ unilateral, folosit n mod tradiional. Prin urmare pe calea
contenciosului administrativ pot fi atacate doua mari categorii de acte
administrative:

actele

administrative

tipice

(propriu-zise)

actele

administrative sau cu caracter administrativ emise de autoritatea public, dar


considerate ca nefiind legale n cadrul unui litigiu de contencios subiectiv
sau oibiectiv.
Legat de posibilitatea atacrii unui act administrativ normativ, noua
lege a contenciosului administrativ a rezolvat o serie de chestiuni ignorate de
Legea nr. 29/1990 care, dei nu fcea difereniere ntre actele administrative
normative i cele individuale, sub aspect procedural se raporta doar la actul
administrativ individual45.
O alta lacun a Legii nr. 29/1990 privea exceptarea ordonanelor de
guvern de la controlul pe calea contenciosului administrativ. n doctrin s-au
purtat discuii pentru rezolvarea impedimentelor puse de aceast scpare: n
ce msur ordonanele, atunci cnd au caracter individual, n-ar putea fi
atacate din punct de vedere al legalitii lor la instana de contencios
45

Legea nr.1/1967 prevedea ca pot fi cenzurate doar actele administrative individuale, nu si cele normative.

33

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

administrativ (ele putnd fi controlate doar din punct de vedere al


neconstituionalitii lor pe cale de excepie la Curtea Constituional). De
aici aprea i problema consecinelor pe care le produce o hotrre
judectoreasc prin care s-a anulat n tot sau n parte un act administrativ cu
caracter individual.
Noua lege preia soluiile formulate n doctrina de specialitate
reglementnd

n Capitolul II din lege aciunile mpotriva ordonanelor

Guvernului. Astfel, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes


legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce aciune la
instana

de

contencios

administrativ,

nsoit

de

excepia

de

neconstituionalitate, urmndu-se procedura specific acestui incident


procedural. n situaia n care decizia de declarare a neconstitutionalitii
este urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, sesizarea instanei de
contencios administrativ se va face fr a mai fi necesar efectuarea
procedurii prealabile n termenele prevzute de lege, cu precizarea c
termenele ncep s curg de la data publicrii deciziei Curii Constituionale
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
i noile prevederi constituionale se refer la nclcri ale
drepturilor, n mod direct de ctre anumite acte normative. A se vedea n
acest sens art.126 alin.6 teza a doua din Constituie: "Instanele de contencios
administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate
prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate
neconstituionale." In plus, legea 215/2001 privind administraia publica
locala modificata prin legea 286/2006 prevede posibilitatea ca cetenii s
conteste

anumite

reglementri

ale

hotrrilor

consiliilor

judeene,

dispoziiilor primarilor sau hotrrilor consiliilor locale.

34

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Practica judectoreasc n materia delimitrii actului administrativ de


operaiunile administrative i de alte acte juridice ale administraiei a adus
unele clarificari pe care le vom aminti pe scurt46.
ncepnd cu perioada interbelic, jurisprudena a artat c simplele
ordine de serviciu, care nu contribuie prin ele nsele cu nimic la formarea
actului administrativ de autoritate, nu au nici mcar valoarea unui act
preparator i, prin urmare, nu sunt niciodat susceptibile de atac n
contencios cu actul svrit, cu att mai puin separat. Actele preparatorii
erau, ns, susceptibile a fi atacate o dat cu actul administrativ emis n baza
lor "47.
S-a subliniat n doctrin c ordinele de serviciu trebuie interpretate de
la caz la caz48.
Referitor la adeverinele solicitate autoritilor administrative, n
practic s-a decis c nu sunt acte administrative, ci doar nscrisuri materiale,
iar din simplul fapt c n coninutul unei adeverine nu se regsete
formularea dorit de petent, nu se poate trage concluzia c a fost vtmat
dreptul acestuia prevzut de lege49.
Adresele emise de autoritile administrative, n vederea informrii
solicitantului c s-au luat unele msuri preparatorii pentru rezolvarea cererii
sale, nu constituie acte administrative, ci doar operaiuni materiale tehnice 50.
Acelai caracter l are adresa emis de Direcia General a Vmilor, prin care
se exprim un punct de vedere n legtur cu prevederile unei ordonane de

46

Pentru un examen mai detaliat al jurisprudentei vezi A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., vol. II, 2002, p. 480 si urm.;
Dacian Cosmin Dragos, Legea contenciosului administrativ:comentarii si explicatii, Bucuresti, ALL Beck, 2005,
p.88 si urm.
47
C.G. Rarincescu, op. cit., p. 249
48
A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., 2002, p. 482
49
C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 15/1991, n Dreptul nr. 5/1992, p. 84
50
C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 114/1991, n Probleme de drept din deciziile Curii Supreme de Justiie, 1990-1992, p.
580

35

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

urgen51, sau de Ministerul Finanelor, referitoare la nelesul unor dispoziii


legale52.
Adresa" baroului prin care a fost suspendat din funcie un avocat este
act administrativ, n ciuda denumirii folosite de emitent 53; dimpotriv, avizul
negativ al baroului referitor la primirea n profesie cu scutire de examen este
doar un act preparator, form procedural anterioar emiterii deciziei finale,
care aparine Uniunii Avocailor din Romnia54.
Primarul, n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar, emite acte
administrative, contestabile n contencios administrativ 55, sub aspectul
legalitii lor.
Propunerea de privatizare a unei societi comerciale nu ntrunete
caracteristicile unui act administrativ final din perspectiva administraiei56.
Ordinul comisiei judeene de aplicare a Legii fondului funciar, prin
care se cere comisiei locale similare s anuleze actul de punere n posesie a
reclamantului este doar un act intern, care nu produce efecte juridice directe
asupra reclamantului; acesta trebuia s atepte emiterea de ctre comisia
local a actului de anulare, i pe acesta din urm s-l conteste n justiie57.
SECIUNEA a 2-a
Condiia ca actul s emane de la o autoritate public
Spre deosebire de Legea nr. 1/1967 care concepea actul administrativ
ca fiind opera exclusiv a organelor administraiei de stat, Legea nr. 29/1990

51

C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 2584/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p. 496.
C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 654/1998, n Repertoriu IV, p. 53.
53
C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 2110/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p. 491.
54
C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 965/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p. 497.
55
A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., vol. II, 2002, p. 499
56
C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 517/1998, n Repertoriu IV, p. 237.
57
C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 226/1995, n Repertoriu III, p. 44.
52

36

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

folosea expresia de autoritate administrativ, fiind incluse n aceast


categorie att autoritile administraiei publice centrale, ct i autoritile
administraiei publice locale, precum i regiile autonome, instituiile sau,
dup caz, societile comerciale cu capital de stat, n msura n care, potrivit
normelor de organizare i funcionare, aceste organe dispuneau i de
capacitatea de a emite acte administrative.
n plus, puteau fi atacate n instana de contencios administrativ i
actele administrative aparinnd unor organisme neguvernamentale (barouri,
asociaii, societi, institute, academii, universiti etc.) autorizate prin lege
sau de o autoritate public, n baza legii, s presteze servicii publice.
Practica judectoreasc, nc din perioada interbelic, a admis c
simplele ordine de serviciu nu sunt acte administrative i, n consecin, nu
pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, n considerentele
deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curii de Apel Bucureti, Secia a
IV-a, se reine ca actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanelor
judectoreti, trebuie s constea dintr-o declaraiune de voin formal
exprimat a autoritilor publice, lucrnd n

calitate de organ al

administraiei i care s constituie o deciziune unilateral de prompt


execuiune din partea administraiunii; cu alte cuvinte, s fie productoare de
efecte juridice, de a crea, a modifica sau suprima o situaie juridic
subiectiv sau obiectiv. De aceea, s-a apreciat c adresele sau ordinele de
serviciu aduse pe cale ierarhic ori n forma simpl corespondenta ntre
autoriti, aducnd la cunotin o hotrre luat de organele abilitate de
lege spre a fi executat, care nu contribuie prin ele nsele cu nimic la
formarea actului administrativ de autoritate i nici nu-i sporesc fora
executiv, nu au valoarea nici mcar a unor acte de preparare i, prin

37

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

urmare, nu sunt susceptibile de atac n contencios niciodat cu actul svrit


i mai puin separat58
n esen, noiunea de autoritate administrativ, consacrat printr-o
lege anterioar Constituiei, a urmrit s evoce doar autoritile administraiei
publice, fr a fi avute n vedere i alte autoriti publice, precum cele care
exercit clasicele funcii ale statului, mai puin funcia executiv.
Art. 48 din Constituie, n forma sa iniial, a consacrat dreptul
persoanei vtmate de o autoritate public, i nu doar de o autoritate
administrativ, lrgind considerabil sfera autoritilor emitente. n baza
acestei dispoziii puteau fi atacate n contencios administrativ att actele
administrative ale autoritilor administraiei publice, ct i actele
administrative ale altor autoriti publice, din afara puterii executive. Art. 52
din Constituia republicat menine formularea din art. 49 referindu-se la
autoriti publice n general.
Articolul 2 din noua Lege a contenciosului administrativ confer un
neles i mai larg noiunii de autoritate public, definit ca reprezentnd
orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care
actioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes
public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de
utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Prin
urmare, prin actuala reglementare legiuitorul nelege s asimileze
autoritilor publice i structurile de sorginte privat, atrase fie printr-o
dispoziie expres a legii, fie printr-o autorizaie dat de autoritatea public
competent, n baza legii, s presteze diferite servicii publice.
SECIUNEA a 3-a
58

A. Iorgovan, Tratat..., Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 527

38

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Condiia ca actul administrativ s vatme un drept sau un interes legitim


Pn la revizuirea Constituiei din octombrie 2003 analiza acestei
conditii sub aspect doctrinar se fcea din perspectiva corelrii art. 48 referitor
la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public cu art. 21 referitor la
accesul liber la justiie. Aceasta ntruct de la prima reglementare care a
consacrat posibilitatea ocrotirii de interese, Legea din 6 februarie 1864
privind Consiliul de Stat, soluia aceasta nu a mai fost reiterat pn n 1991,
cnd Legea contenciosului administrativ existent a fost modificat implicit
prin dispoziiile constituionale59. Legea actual preia, practic, fundamentul
constituional al instituiei contenciosului administrativ coninut n art. 52
alin. (1) pe care l dezvolt corespunztor.
Potrivit art.2 alin.l lit.n) din Legea nr.554/2004, prin drept vtmat se
nelege orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i
se aduce o atingere printr-un act administrativ.
Cu titlu de exemplu de drept vtmat, n practica instanei supreme,
amintim pe cele referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa
diferite funcii publice; dreptul de a exercita diferite profesii i meserii;
dreptul de a obine o autorizare de funcionare etc. includerii i a interesului
legitim, alturi de dreptul vtmat, Legea contenciosului administrativ nu
putea s nu reglementeze, la rndul su, i aceast noiune. Pn la revizuirea
Constituiei, n doctrin, i, mai ales, n practica judiciar, s-a operat cu o
interpretare restrictiv, n sensul c aciunile n contenciosul administrativ nu
pot fi intemeiate i pe ideea interesului legitim lezat, pentru c textul special
din Constituie, fostul art.48, nu-l prevedea. Lucrurile din acest punct de
vedere acum sunt clare, dar rmne de discutat ce se nelege prin interes
legitim, cum delimitm dreptul subiectiv de interesul legitim i, apoi, dac
59

A. Iorgovan, op. cit., p. 433

39

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

putem vorbi i despre interese legitime publice, nu doar de interese legitime


private, particulare?
Trebuie admis regula metodologic dup care noiunea de public i
derivatele acesteia i au fundamentul n textele constituiei i ale legilor
organice, ceea ce semnific, n mod logic, ca interesul public vizeaza, n
primul rnd, ordinea de drept i democraia constituional. n al doilea rnd,
n sfera interesului public trebuie reinut i cerina de rang constituional a
garantrii drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
pentru c acestea reprezint coninutul raportului juridic de cetenie, care
numai sub aspect didactic apare ca un support juridic concret, n realitate
fiind vorba de o situaie juridic ce vizeaza toi cetenii, deci o chestiune de
interes general.
Tot ca element al coninutului de interes public trebuie remarcat i
realizarea competenei autoritii publice ntruct exercitarea competenei,
adic a drepturilor i obligaiilor n regim de putere public, ne apare ca o
problem de ordine public.
Aciunea n contencios administrativ poate fi introdus i atunci cnd
s-au nclcat interese legitime. O aciune contra unui act administrativ pe
ideea vtmrii unui drept recunoscut de lege reprezint, n subsidiar, i o
aciune pe ideea vtmrii unui interes legitim, chiar dac acest lucru nu este
menionat expres n aciune. Pot fi valorificate ns n justiie numai interese
legitime, personale, directe, actuale i juridice, vtmate prin acte
administrative de autoritate60.
Potrivit Legii nr. 554/2006, interesul public reprezint interesul care
vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor,
libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor
60

T. Drganu, Accesul liber la justiie, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 154;

40

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. La rndul su,


interesul legitim poate fi att privat, ct i public (art.2 lit l).
Interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit
conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil,
prefigurat, n timp ce interesul legitim public const n posibilitatea de a
pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept
fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea
aprrii unui interes public.
Potrivit noii baze constituionale a contenciosului administrativ, o
aciune nu se poate respinge dect atunci cnd reclamantul nu are de aprat
nici drepturi, nici liberti, nici interese legitime, ceea ce echivaleaz cu
exercitarea abuziv a aciunii de contencios administrativ61.

SECIUNEA a 4-a
Condiia ndeplinirii procedurii prealabile
Legea din 1925 preciza c, n cazul n care particularul a adresat o
cerere administraiei, cererea n justiie se

va face dup expirarea unui

termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia de ctre autoritatea


administrativ sau de la notificarea ei prin portrei, i n termen de 30 de zile
libere de la aceast dat. De asemenea, n cazul nlocuirii, mutrii sau punerii
n retragere, contrar legii, a funcionarilor inamovibili legal numii,
aciunile acestora n contenciosul administrativ se puteau face n termen de
30 de zile libere de la publicarea msurii n Monitorul Oficial.
61

I. Alexandru, op. cit., p. 556

41

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

n legtur cu natura juridic a termenului de 30 de zile, n care


trebuia sesizat autoritatea administrativ (emitent sau ierarhic), n
literatura de specialitate se confrunt dou puncte de vedere, unul civilprocesual i altul constituional-administrativ, primul cunoscnd trei opinii
diferite. Astfel, n primul curent de idei, pe rnd, s-a susinut teza termenului
de prescripie, teza termenului de decdere procesual i teza termenului de
decdere substanial, iar n cea de-a doua viziune teoretic s-a susinut teza
unui termen special pus la dispoziia administraiei.
Prima opinie nu putea fi acceptat pentru simplul motiv ca se baza pe
o confuzie ntre dreptul la aciune n sens material (care este supus
perscripiei) i dreptul la aciune n sens procesual. Dreptul la aciune (n
sens material) de contencios administrativ se nate dup ce s-a pronunat
autoritatea administrativ asupra reclamaiei (recursul graios sau, dup caz,
ierarhic), adic de la comunicarea soluiei acesteia asupra reclamaiei
administrative (de la expirarea termenului n care era obligat s rezolve
reclamaia. Acest drept, i nu altul, se poate exercita n termen de 30 de zile,
dup cum rezult din art. 5 alin. 2-4 al Legii nr. 29/1990, n vigoare atunci.
Opinia a doua, fa de semnificaia dreptului de decdere, pe de o
parte, i a contenciosului administrativ, pe de alt parte, cu att mai mult nu
se putea accepta. Autorii care au susinut acest punct de vedere, foarte
categoric, ca i cum ar fi fost un litigiu civil oarecare, erau de prere c
termenul de 30 de zile la care ne referim este un termen limit, prin a crui
depire de ctre reclamant el decade din dreptul de a mai putea, ulterior,
sesiza tribunalul, dei nu pierde exerciiul cilor administrative de atac
obinuite62. Era, desigur, un punct de vedere civilesc i nc unul excesiv,
care aprea cu att mai greu de acceptat dac ne gndim la faptul c el venea
din partea unui autor de drept public.
62

I.Santai, op. cit., p. 27,

42

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Aciunea administrativ prealabil este o procedur, cu


semnificaia ei excusiv n dreptul administrativ, iar aciunea judiciar n
faa instanei de contencios administrativ o alt procedur, veritabil
procedur civil. Este adevrat, procedura administrativ condiiona
procedura civil. A condiiona este un aspect i a determina, n sens de a
cauza, un alt aspect. Tocmai de aceea, noiunea de termen de decdere, n
sensul de mai sus, apare ca fiind nepotrivit.
n a treia opinie se ncerc tot o soluie de ncadrare a fenomenului
prin prisma exclusiv a procedurii civile,scpndu-se din vedere c nu era
vorba de un litigiu civil, ci de un litigiu de contencios administrativ.
Legea nr. 554/2006 menine caracterul obligatoriu al procedurii
prealabile, dei n doctrin au existat propuneri n sens contrar i chiar
proiectul legii a fost redactat n ideea consacrrii caracterului facultativ al
acesteia.
Plngerea prealabil este definit ca reprezentnd plngerea prin care
se solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz,
reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, n
sensul revocrii acestuia.In esen, n doctrin se face distincie ntre recursul
graios, constnd n obligaia celui care dorete s introduc o aciune n
contencios administrativ de a se mai adresa o dat autoritii emitente i
recursul ierarhic, constnd n posibilitatea de a se adresa i autoritii ierarhic
superioare.63
nainte de a se adresa instanei judectoreti competente, reclamantul
are obligaia de a folosi recursul administrativ graios, prin care solicit
autoritii publice care a emis actul administrativ prin care s-a nclcat un
drept recunoscut de lege al reclamantului, s revin asupra atitudinii sale i
63

Pentru detalii, a se vedea D.C. Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Ed. ALL Beck,
Bucureti, 2001

43

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

s-i recunoasc dreptul pretins. Legea prevede i posibilitatea folosirii


recursului administrativ ierarhic, acesta avnd insa un caracter facultativ.
Aceast procedur d posibilitatea rezolvrii rapide i necostisitoare a
litigiului i are i avantajul de a invoca autoritii emitente att motive de
ilegalitate, ct i lipsa de oportunitate. In acest caz, se d posibilitatea
administraiei s-i reconsidere activitatea stingnd eventual litigiul prin
rezolvarea favorabil a cererii ce constituie obiectul recursului graios64.
Unii autori analizeaz procedura administrativ prealabil ca o prim
faz a procedurii contenciosului administrativ, anterioar fazei propriu-zise,
n faa instanei65.
Termenul n care se exercit acest recurs administrativ este de 30 de
zile de la comunicarea actului administrativ. Plngerea prealabil n cazul
actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive
temeinice, i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la
data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie. Din
interpretarea corelat a dispoziiilor legii rezult c procedura prealabil este
posibil numai n cazul actului administrativ unilateral tipic.
Noutile Legii nr. 554/2004 n privina procedurii prealabile se refer
la faptul c aceasta nu este obligatorie n cazul aciunilor introduse de
prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin
ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului, ori n cazul excepiei
de nelegalitate.
Un alt element de noutate l reprezint posibilitatea recurgerii la
procedura prealabil i n ipoteza n care legea special prevede o procedur
administrativ-jurisdicional, iar partea nu a optat pentru aceasta.
64
65

I. Alexandru, op. cit., p. 563


V. Priscaru, op. cit., p. 563 i urm.

44

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

n plus, printr-un alineat distinct se prevede posibilitatea introducerii


plngerii prealabile i de ctre persoana vtmat ntr-un drept al su sau
ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual,
adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice
cale, de existena acestuia, n limitele unui termen maxim de 6 luni. Se
reglementeaza astfel situaiile aprut n practic, n care actul administrativ
supus cenzurii instanei nu-l vatm pe cel care beneficiaz de coninutul lui,
ci pe un ter sau pe tere persoane.
n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative legea
precizeaz c plngerea prealabil are semnificaia concilierii la fel ca n
cazul litigiilor comerciale.

SECIUNEA a 5-a
Condiia respectrii termenului de introducere a aciunii
n baza legilor de contencios administrativ s-au purtat numeroase
discuii n doctrin asupra termenelor, mai ales cnd una i aceeai lege
consacra un termen mai mare i unul mai mic. n versiunea iniial a
propunerii legislative, cea publicat n Revista de Drept public, a fost aleas
soluia unui singur termen de 6 luni.
Actuala lege a contenciosului administrativ transeaz i o alt
problem, cea a termenelor n cazul actelor normative, artndu-se n alin. 4
art. 11 c aciunile de acest gen sunt imprescriptibile. Este pentru prima dat
n legislaia romn cnd se consacr o asemenea soluie.

45

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Condiia ca aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen reprezint


o consecin logic a celei anterioare.
Articolul 11 din lege stabilete un termen general de 6 luni pentru
introducerea aciunii, termen calificat expres ca fiind un termen de
prescripie care curge de la primirea rspunsului la plngerea prealabil sau,
dup caz, de la data comunicrii refuzului considerat nejustificat, de
soluionare a cererii, de la data expirrii termenului de soluionare a cererii,
fr a depi termenul de un an sau de la data ncheierii procesului de
finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative.
Totodat, ca i n vechea reglementare, este meninut termenul de un
an de la data emiterii actului n care poate fi introdus cererea, pentru
motive temeinice, termen calificat expres ca fiind un termen de decdere.
Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen putnd beneficia
toate subiectele de drept, n timp ce termenul de un an constituie excepia, el
rmnnd la latitudinea instanei, care va aprecia daca motivele invocate sunt
,in mod real, motive temeinice sau nu.66
Se ntelege c, n ipoteza n care instana de fond apreciaz c
motivele invocate nu sunt temeinice va respinge aciunea pentru tardivitate.
Dac instana de recurs va aprecia, dimpotriv, motivele invocate ca fiind
temeinice, soluia va fi casarea cu trimitere pentru judecarea pe fond a
litigiului.
Ct privete momentul de la care ncepe s curg termenul de 6 luni,
alin.(1) al art.11 are n vedere ipotezele reglementate de art.8, adic aciunile
care vizeaz actul administrativ tipic, actul administrativ atipic i, respectiv,
actul administrativ asimilat.
Mai exact, legea marcheaz momentul la care ncepe s curg
termenul de 6 luni de sesizare a instanei, dup cum s-a primit sau nu
66

A. Iorgovan, op. cit, 2004, p. 326

46

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

rspuns, respectiv, dup cum a expirat sau nu termenul legal de soluionare a


cererii, n cazul actelor administrative unilaterale.
Soluia la care ne referim vizeaz dou situaii:

pe de o parte, situaia rspunsului la plngerea


prealabil, ceea ce nseamn c exist un act
administrativ mpotriva cruia reclamantul dorete
s fac o aciune n justiie,

iar pe de alt parte situaia refuzului considerat


nejustificat de soluionare a cererii, ceea ce
nsemna c nu exist un act administrativ, acest
refuz este neles n sensul prezentei legi ca fiind
actul administrativ ce constituie temeiul aciunii n
justiie.

Se subntelege c n prima situaie rspunsul este considerat


nesatisfctor de ctre petiionar, pentru ca numai ntr-o asemenea ipotez
exist interesul acestuia de a promova aciunea n contencios administrativ.
Data primirii acestui rspuns la plngerea prealabil, fiind vorba de data
potei, evident, marcheaz momentul de la care ncepe s curg termenul de
6 luni de sesizare a instanei.
Pentru cea de-a doua situaie, cea a refuzului nejustificat, momentul de
la care ncepe s curg termenul de sesizare a instanei, l reprezint data
comunicrii refuzului autoritii publice sesizate cu soluionarea respectivei
cereri.
Se nelege c i n aceast situaie este vorba de estimarea petentului
asupra caracterului nejustificat al refuzului, pentru c numai instana va
decide dac acest refuz a fost sau nu justificat, dar acest aspect ine de
soluionarea litigiului pe fond.
47

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Este vorba totodat i de o prezumie legal, de vreme ce n alin. (2) al


art.2 citat, se menioneaz c se asimileaz actelor administrative unilaterale
i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere. Legea prezum c ceteanul
este ndreptit s solicite autoritii administraiei publice, de pild,
eliberarea unei licene, a unei autorizaii i c, odat ce administraia l-a
refuzat, aciunea acesteia este nejustificat pn la proba contrar. Altfel ar fi
trebuit reglementat o aciune de admitere, n principiu, de calificare a
refuzului, ceea ce ar fi complicat foarte mult i inutil litigiul de contencios
administrativ.
Ca atare, pentru a fi ndeplinit condiia procedural, reclamantul este
suficient s fac dovada introducerii cererii la autoritatea prt i, respectiv,
dovada refuzului acesteia de a o soluiona.
n mod similar ca mai sus se raioneaz i pentru ipoteza prevzut de
lit.b) cnd reclamantul este inut s fac dovada introducerii cererii la
organul administrativ, preciznd ca termenul de 30 de zile, sau, dup caz,
termenul prevzut n legea special de soluionare a petiiei a expirat.
Prevederile art. 11 alin.(1) lit.b) trebuie neles c sunt aplicabile i
pentru situaia n care autoritatea public tace n ceea ce privete plngerea
prealabil, sintagma soluionare a cererii evocnd att cererea propriu-zis,
ct i plngerea prealabil.
Este de observat c legiuitorul a neles s vin cu un criteriu de natur
a obliga subiectele de drept s depun toate diligenele i s nu tergiverseze
introducerea aciunii n instana de contencios administrativ pe ideea c nu sa primit un rspuns scris de la autoritatea public sesizat i s-a ateptat
primirea acestuia.
Legiuitorul arat, astfel, c perioada de ateptare a rspunsului la
cereri sau, dup caz, la plngeri prealabile, nu poate depi un an de la data
48

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

emiterii actului, cnd exist, respectiv de la data introducerii cererii, cnd nu


exist un act administrativ.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge
de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal.
Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi
neconstituionale precum i actele administrative cu caracter normativ care
se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd. Acelasi regim l mbrac j
celelalte actele administrative cu caracter normativ.

SECIUNEA a 6-a
Actele administrative s nu fie anterioare intrrii n vigoare a legii
conteciosului administrativ
Condiia ca actele administrative s nu fie anterioare intrrii n vigoare
a lrgii conteciosului administrative a cptat o conotaie istoric, motiv
pentru care o analiz mai profund a acestei condiii nu mai este justificata.
Era vorba de prevederea art. 19 din Legea nr. 29/1990 potrivit creia
dispoziiile legii nu se aplicau actelor administrative emise anterior intrrii
sale n vigoare, dar se aplicau cererilor introduse anterior acestei date,
termenul de 30 de zile ncepnd s curg de la intrarea ei n vigoare. n
prezent aceasta condiie a devenit caduc dat fiind faptul ca oricum termenul
limit de un an de zile s-a mplinit la sfritul anului 1991, pe de o parte, iar
pe de alt parte, are aplicabilitate principiul constituional al neretroactivitii
legii.
49

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Potrivit art. 27 din noua reglementare, cauzele aflate pe rolul


instanelor la data intrrii n vigoare a legii vor continua s se judece potrivit
legii aplicabile n momentul sesizrii instanei.

50

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Capitolul IV
ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA
CONTROLUL DE LEGALITATE AL INSTANELOR DE
CONTENCIOS ADMINISTRATIV
SECIUNEA 1
Aspecte introductive
Sorgintea ideii unor categorii de acte administrative exceptate de la
controlul n contencios administrativ i are originea n jurisprudena
administrativ francez, ndeosebi cea a Consiliului de Stat francez - instana
administrativ suprem67.
Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) se
contureaz dou categorii principale: fine de neprimire care rezult din
natura actului i fine de neprimire rezultate din existena unui recurs
paralel68.
n ce privete prima categorie este vorba de actele care n considerarea
naturii lor speciale (sunt emise n circumstane excepionale, privesc
sigurana naional sunt exceptate de la controlul instanelor de contencios
administrativ, iar n ce priveste cea de-a doua categorie este vorba despre
actele care nu pot fi cenzurate n instanta de contencios administrative, dar
pot fi cenzurate n instana de drept comun (sunt actele pentru a cror
modificare sau desfiinare este prevzut prin lege special procedur
judiciar sau actele de gestiune svrite de stat prin autoritile sale,
administrarea patrimoniului privat).

67
68

A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 540.


C. Rarincescu, op. cit., p. 285.

51

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Pe baza evoluiei jurisprudenei Consiliului de Stat, doctrina francez a


dezvoltat noiunea actelor de guvernmnt, care nu a fost ns consacrat
legislativ n Frana, n timp ce n Romnia ea va fi prevzut expres chiar n
Constituia din 1923, pentru a fi apoi definit n Legea contenciosului
administrativ din anul 1925, definiie aspru criticat de doctrina vremii i
neacceptat de jurisprudena.
Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, Legea nr. 29/1990 a restrns sfera
actelor exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ,
renunnd la noiunea de act de guvernmnt.
Constituia din1991, a impus regndirea unora dintre excepii, tot n
sensul restrngerii lor (ex. au fost

nlturrate actele administrative de

control ierarhic). Fa de dispoziiile legale n materie, n doctrin au fost


identificate i analizate urmtoarele categorii de acte exceptate:

actele cu caracter politic ale Parlamentului; Preedintelui Romniei i

Guvernului;

actele

de gestiune

ale organelor

de conducere

din

cadrul

Parlamentului;

actele referitoare la sigurana naional;

actele diplomatice referitoare la politica extern a Romniei;

actele emise n circumstane excepionale;

actele de comandament cu caracter military

actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege

special, alt procedur judiciar

actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i

pentru administrarea patrimoniului su privat69.

69

Ibidem, p. 543

52

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Una din interveniile de esen asupra instituiei contenciosului


administrativ adus prin Legea de revizuire a Constituiei din 2003 o
constituie completarea art. 126 consacrat instanelor judectoreti (fostul art.
125) cu un nou alineat potrivit cruia controlul judectoresc al actelor
administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ
este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum i a actelor de comandament cu caracter militar".
SECIUNEA a 2-a
Actele administrative exceptate datorita naturii lor
2.1. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile cu Parlamentul
Sursa de inspiraie a acestor noi prevederi constituionale o reprezinta
art. 107 alin. final din Constituia din 1923, potrivit cruia puterea
judectoreasca are cderea de a judeca actele de guvernmnt, precum i
actele de comandament cu caracter militar", cu precizarea c n mod nelept
a fost evitat utilizarea expresiei act de guvernmnt folosindu-se n
schimb formula acte care privesc raporturile cu Parlamentul.
Prin urmare, fa de aceste noi reglementari se pune problema
identificrii sferei de categorii de acte exceptate.
Dispoziiile art. 2 lit. a) teza I din Legea nr. 29/1990 exceptau de la
controlul n contencios administrativ actele care priveau raporturile dintre
Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern. Pn la revizuirea
Constituiei, n doctrina administrativ70 s-a susinut, pe deplin ntemeiat, c
70

T. Drganu, op.cit., p. 211

53

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

era vorba de fapt despre trei categorii de raporturi: Parlament-Preedintele


Romniei; Parlament Guvern; Preedintele Romniei Guvern.
Fa de noua prevedere constituional ar urma s meninem n
categoria de acte exceptate mai sus evocat doar dou categorii, i anume
actele care privesc raporturile Guvernului cu Parlamentul, precum i actele
care privesc raporturile Preedintelui cu Parlamentul.
n schimb, actele care privesc raporturile dintre Preedinte i Guvern
ar nsemna c trebuie excluse din sfera excepiilor, urmnd s poat fi atacate
n contencios administrativ. n doctrin71 s-a exprimat opinia c acest fapt nu
este posibil ntruct este vorba de acte cu caracter politic. S-a apreciat
totodat c judectorul, n baza rolului su activ, va trebui s analizeze de la
caz la caz dac actul atacat intr n sfera acestor acte exceptate.
2.2. Actele de comandament cu caracter militar
Prevzute i n Constituia din

1923, precum i n Legea

contenciosului administrativ din 1925, actele


de comandament cu caracter militar au fcut obiectul discuiilor n doctrin
i jurispruden din perioada interbelic, mai ales c noiunea actelor de
comandament militar constituie o inovaie a legiuitorului romn, fiind
necunoscut n alte sisteme de contencios administrativ.72
Justificarea introducerii categoriei actelor de comandament cu caracter
militar ca acte exceptate de la controlul instanelor judectoreti se regsete
n situaiile ivite n timpul primului rzboi mondial. n doctrina interbelic se
fcea, de regul, distincie ntre actele de comandament cu caracter militar,
actele de guvernmnt cu caracter militar i actele de administraie militare.
71

D. A. Tofan, Modificari aduse institutiei contenciosului administrativ prin noua lege cadru in materie (I), in
Curierul Judiciar, nr. 3/2005, p. 100
72
C. Rarincescu, op. cit., p. 311

54

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Aceast distincie viza actele de autoritate, deoarece era unanim admis c


autoritile militare, n calitate de persoane juridice, pot face i acte de
gestiune.73
Nu orice act al unei autoriti militare era ns un act de comandament
cu caracter militar. Ori de cte ori autoritile militare acioneaz n
organizarea exercitrii i n executarea legii n raporturile cu persoanele
fizice i juridice, n vederea producerii de efecte juridice, strine de
necesitile operaiunilor militare, actele administrative emise n aceste
cazuri, dac vatm drepturile acelor persoane fizice sau juridice, snt
susceptibile de a fi contestate prin aciunile n contencios administrativ.
Aceast precizare este aplicabil i n cazul n care vtmarea drepturilor
privete persoanele care au calitatea de militar sau putnd s aib aceast
calitate valorificnd un drept74.
Definirea prin noua Lege a contenciosului administrativ a conceptului
de act de comandament cu caracter militar este binevenit, n contextul
soluiilor contradictorii oferite de instanele judectoreti.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. j) din lege, acesta reprezint actul
administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul
forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul
comandanilor de a da ordine subordonatilor n aspecte privitoare la
conducerea trupei, n timp de pace sau de rzboi, sau caz, la ndeplinirea
serviciului militar.

2.3. Acte administrative care pot fi atacate numai pentru exces de


putere
73
74

A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 561


A. Negoita, Legea contenciosului administrativ, in Dreptul, nr. 6 din 1991., p. 10

55

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Vechile categorii de acte exceptate de la controlul n contenciosul


administrativ n baza Legii nr. 29/1990 ca urmare a naturii lor, au fost
reinute i introduse n categoria actelor exceptate, n noua Legea nr.
554/2004 de o manier special, pornind de la interpretarea art. 126 alin. (6)
din Constitutia republicat, ce reglementeaz finele de neprimire de rang
constituional prin raportare la art. 52 alin. (2) din Constituia republicat
(condiiile i limitele exercitrii exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege
organic), ce vizeaz finele de neprimire de rang legal n limitele acceptate
de art. 53 din Constituia republicat consacrat restrngerii exercitiului unor
drepturi sau liberti75.
Potrivit art. 5 alin. (3) din noua reglementare, actele administrative
emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al
celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea nationala ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea
consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate
numai pentru exces de putere".
n litigiile avnd ca obiect aceste acte nu se mai aplic dispoziiile legii
referitoare la suspendarea executrii actelor, precum i la judecarea
recursului in situatii deosebite.
Este necesar ca actele respective s fie atacate numai pentru exces de
putere76, cu respectarea condiiilor i limitelor prevzute de art. 53 din
Constituia republicat. n articolul 2 din Legea nr. 554/2004, excesul de
putere este definit ca reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere,
aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i

75

A. Iorgovan, op. cit., 2004, p. 305.


Pentru o analiz n detaliu a noiunii de exces de putere, a se vedea D. Apostol Tofan, Excesul de putere n
jurisprudena administrativa francez, n Studii de drept romnesc, nr. 1-2, 1998, p. 135-179.
76

56

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de


lege".
SECIUNEA a 3-a
Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel
Tradiional, n legislaie, doctrin i jurispruden a fost recunoscut o
categorie de acte exceptate de la controlul n instana de contencios
administrativ ce decurge din existena unui recurs paralel. Teoria recursului
paralel este teoria potrivit creia asupra acelor acte administrative se exercit
un alt control jurisdicional dect cel al instanelor de contencios
administrativ, i anume controlul instanelor de drept comun.
Legea nr. 1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor
vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale prevedea dou
categorii de acte exceptate sub acest aspect, i anume actele administrative
de jurisdicie i actele administrative pentru controlul legalitii crora legea
prevede o alt procedur jurisdicional dect cea prevzut de Legea nr.
1/1967.
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul77 administrativ va schimba
fundamental situaia, prevznd pentru prima dat n legislaia romneasc
posibilitatea

introducerii

recursului

mpotriva

actelor

administrativ-

jurisdicionale, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale de atac, la


Curtea Suprem de Justiie, n termen de 15 zile de la comunicare.
n ce privete categoriile de acte exceptate de la controlul instanelor
de contencios administrativ datorit existenei unui recurs paralel, Legea nr.
29/1990 consacra, n art. 2 lit. c), actele administrative pentru desfiinarea
sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur
77

A. D. Tofan, op. cit., p.102

57

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

judiciar. Astfel, dup intrarea n vigoare a Legii nr. 29/1990, prin mai multe
acte normative, ca de exemplu Legea administraiei publice locale, legile
electorale etc. au fost reglementate aciuni n faa instanelor de contencios
administrativ.
i Legea nr. 554/2004 prevede n art. 5 alin (2) c Nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea
sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedura
judiciar.
O astfel de situaie este reglementat de Legea fondului funciar nr.
18/1991 care d competena de soluionare a contestaiilor introduse
mpotriva unor acte administrative instanelor de drept comun. Astfel,
mpotriva hotrrii comisiei judeene, a ordinului prefectului sau a oricrui
act administrativ al unui organ administrativ care a refuzat atribuirea
terenului sau propunerile de atribuire a terenului, n condiiile cap. III din
lege se poate face plngere la judectoria n a crei circumscrip ie este situat
terenul, n termen de 30 de zile de la comunicare, n temeiul art. 53 din
Legea nr. 18/1991, republicat.
n situaia n care au fost emise titluri de proprietate unor persoane
diferite cu privire la acelai teren, conform art. 3 din Legea nr. 169 din 1997
i art. 63 din Legea nr. 18/1991, republicat, persoanele ndreptite, pot cere
constatarea nulitii absolute a titlului terului. n acest scop se vor adresa
tribunalului n circumscripia cruia se afl terenul.
ns dac un funcionar al primriei sau prefecturii, ori primarul sau
prefectul refuz emitere sau anularea unui act, atunci reclamanii se vor
adresa tribunalului administrativ i fiscal, n circumscripia cruia se afl
instituia.

58

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Toate aceste acte normative contribuie la ntregirea cadrului juridic al


contenciosului administrativ, stabilind mpreun cu legea de baz regimul
juridic de drept comun al contenciosului administrativ.

Capitolul V
ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
59

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

SECIUNEA 1
Competena instanelor de judecat
Legea nr.554/2004 acord instanelor judectoreti competena
soluionrii aciunilor n contencios administrativ fcnd astfel, aplicarea
unei vechi tradiii juridice n Romnia. Art. 10 din lege stabileste c
tribunalele administrativ-fiscale i curile de apel sunt cele care judec n
fond aciunile n contencios administrativ78.
Prin art.l0 alin.l din Legea nr.554/2004 se prevede c litigiile privind
actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i
judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii
vamale i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, sunt de competena
tribunalelor administrativ-fiscale de la nivelul judeelor i al municipiului
Bucureti.
Sunt de competena seciilor de contencios administrativ i fiscal ale
curilor de apel, pe fond, litigiile referitoare la actele administrative :
a) emise

sau

ncheiate

de

autoritile

publice

centrale

(decretele Preedintelui Romniei, hotrrile Guvernului, ordinele minitrilor


etc);
b) care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii
ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, indiferent dac emitentul actului este
autoritate public local sau central.
Ca instan de recurs, curile de apel prin seciile de contencios
administrativ i fiscal, judec cererile formulate mpotriva sentinelor
pronunate de tribunalele administrativ-fiscale.
78

V. Prisacaru, op. cit., p.559-561

60

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

n materia competenei teritoriale79, judecarea aciunilor formulate n


baza legii 554 este de competena tribunalului administrativ-fiscal sau a
curii de apel de la domiciliul reclamantului sau de la domiciliul prtului.
Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se
poate invoca excepia necompetenei teritoriale (art. 10 alin.3).
SECIUNEA a 2-a
Obiectul aciunii n contencios administrativ
Reclamantul are mai multe posibiliti:
-s solicite doar anularea n tot sau n parte a actului;
-s solicite anularea actului i repararea pagubei (materiale sau
morale);
-s cear obligarea autoritii publice la emiterea unui act, sau
rezolvarea n orice fel a cererii sale referitoare la un drept prevzut de lege,
cu sau fr despgubiri; n cazul contractelor administrative s cear
soluionarea litigiilor care apar n fazele premergtoare ncheierii unui
contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea
contractului administrativ, inclusiv nulitatea, rezilierea i rezoluionarea
acestuia.
n cazul contenciosului obiectiv pot fi deosebite mai multe situaii80:
a) Prefectul, n baza prerogativelor sale privind tutela administrativ,
poate cere instanelor de contencios administrativ doar anularea actelor
ilegale emise de autoritile administraiei publice locale, nu i obligarea la

79
80

V. Prisacaru, op. cit., p.561-562


I. Alexandru, op. cit., p. 565

61

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

emiterea lor81 sau la despgubiri. Aciunea prefectului corespunde, prin


urmare, unui contencios de anulare.
b)

Persoanele interesate, n temeiul art. 47 alin.2 din Legea nr.

215/2001, pot cere instanei s constate nulitatea de drept a hotrrii emise


de consiliul local cu nclcarea prevederilor exprese ale legii. In acest caz
suntem n prezena unui contencios de constatare a nulitii.
c)

Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate s cear

instanei de contencios administrativ anularea actelor autoritilor publice


locale i centrale prin care se ncalc legislaia privind funcia public.
d)

Conform art.l alin.l din legea nr. 554/2004, o autoritate public

care a emis un act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea


nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a
intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice.
e)

Avocatul Poporului i Ministerul Public, dac constat c un act

administrativ normativ a fost emis prin exces de putere, va solicita instanei


de contencios administrativ de la sediul autoritii publice emitente, anularea
actului.
SECIUNEA a 3-a
Subiectele de sezin
Din reglementarea art. 1 alin.1 din Legea nr.554/2004 rezult c pot
lua poziia de reclamant n litigiile de contencios administrativ anumite
subiecte: cel cruia i s-a nclcat un drept sau un interes legitim (reclamantul
subiectiv), cel care apr un interes public (reclamantul obiectiv)82.

81

Pentru critica acestei solutii vezi D.C. Drago, Procedura contenciosului administrativ, Editura ALL Beck,
Bucureti, 2002, p. 355.
82
V. Prisacaru, op. cit., p.531-537

62

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

3.1. Reclamanii (subiectele de sezin) n contenciosul administrativ


subiectiv pot fi83:
- orice persoan particular, fizic sau juridic, creia i s-a vtmat un drept
recunoscut de lege sau un interes legitim, fie n mod direct, printr-un act
administrativ individual care ia fost adresat, fie n mod indirect, printr-un act
administrativ individual, adresat altui subiect de drept;
- funcionarul public cruia i s-a nclcat un drept referitor la funcia pe care o
deine, de ctre o autoritate public;
- Avocatul Poporului, n baza unei sesizri a unei persoane fizice care
dobndete calitatea de reclamant;
- Ministerul Public, atunci cnd apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor
i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces
de putere;
- orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a
vtmat un interes legitim.
3.2. Reclamanii (subiectele de sezin) n contenciosul administrativ
obiectiv pot fi84:
- prefectul, n baza prerogativelor sale de tutel administrativ;
- Agenia Naional a Funcionarilor Publici atunci cnd se ncalc legislaia
privind funcia public;
- Avocatul Poporului introduce aciune n nume propriu cnd urmrete
aprarea ordinii de drept i interesele generale ale cetenilor;
- Ministerul Public cnd apreciaz c, prin exces de putere se vatm un
interes public;
83
84

I. Alexandru, op. cit., p. 567


Ibidem, p. 567

63

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

- organismele sociale in cauzele deschise de Ministerul Public, dac acestea


prezint vreun interes85;
- autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal care solicita
instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi
revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice.
SECIUNEA a 4-a
Sesizarea instanei de contencios administrative
4.1. Termenul n care se poate formula aciunea
Potrivit prevederilor art.7 din Legea 554/2004 privind contenciosul
administrativ romn modificat prin Legea 332/2006, nainte de a se adresa
instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n
termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n
parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului
ierarhic superior, dac acesta exist.
Prevederile de mai sus sunt aplicabile i n ipoteza n care legea
special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a
optat pentru aceasta.
Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din

85

Legea contenciosului administrativ definete organismele sociale interesate, n art.2 alin 1 lit.r) ca fiind "structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor
diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative".

64

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n


limitele termenului de 6 luni .
Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se
poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenulde 30 de zile, dar
nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este
termen de prescripie.
4.2. Cererea de chemare n judecat
Pentru a nvesti instana de judecat cu soluionarea litigiului de
contencios administrativ, reclamantul trebuie s introduc o cerere (aciune)
la instanta competenta.
In ceea ce privete cuprinsul cererii de chemare n judecat, Legea
nr.554/2004 conine o dispoziie care face trimitere la legislaia de drept
comun. Aceast dispoziie este cuprins n art.28: "Dispoziiile prezentei legi
se completeaz cu prevederile Codului de procedur civil", astfel nct vor
fi aplicabile dispoziiile articolelor 82 i 112 din Codul de procedur civil.

4.3. Documentele necesare


Odat cu cererea reclamantul va depune: actul a crui anulare se cere;
rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii;
copia cererii la care nu a primit rspuns n termenul legal, certificat pentru
conformitate cu originalul; orice nscris prin care se poate face dovada
65

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

ndeplinirii procedurii prealabile; aceste prevederi se aplic n mod


corespunztor i pentru aciunile care au ca obiect litigii referitoare la
contractele administrative.
n cazul n care reclamantul are dificulti n obinerea actului
contestat de la autoritatea public, instana are posibilitatea s cear ea nsi
autoritii prte comunicarea actului i a documentaiei care a stat la baza
emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea pricinii.
Identic se procedeaz n cazul refuzului nejustificat de soluionare a cererii,
cnd intereseaz raiunile care au stat la baza acestui refuz.
4.4. Problema despgubirilor
Nu este obligatoriu ca, prin aceeai aciune, reclamantul s cear att
anularea actului, ct i repararea pagubei. ntruct este posibil ca la data
introducerii aciunii n anularea actului administrativ, reclamantul s nu
cunoasc paguba i ntinderea acesteia, el poate formula i separat aciune n
repararea pagubei la instana de contencios administrativ competent, n
termenul de un an86.
Potrivit art.19 din Legea nr.554/2004, cnd persoana vtmat a cerut
anularea actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri,
termenul de prescripie de un an pentru cererea de despgubire curge de la
data la care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.
Odat cu introducerea cererii pentru despgubiri, reclamantul trebuie
s fac dovada c a oferit posibilitatea autoritii publice prte s rezolve
litigiul nainte de intentarea aciunii n contencios administrativ.
Cererile care au ca obiect despgubiri, se supun normelor de drept
comun privitoare la procedura de judecat i taxele de timbru.
86

I. Alexandru, op. cit., p. 571

66

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

4.5. Taxa judiciar de timbru


Cererile de chemare n judecat se taxeaz n mod diferit dup cum
sunt reglementate de diferite acte normative :
Pentru cererile formulate n baza legii contenciosului administrativ se
percep taxele de timbru conform Legii nr. 146/1997 privind taxele judiciare
de timbru87, pentru cauzele neevaluabile n bani.
In prezent n urma modificrilor intervenite n materie, captul de
cerere referitor la anularea actului (sau la obligarea autoritii publice pentru
emiterea lui) este taxat cu 4 lei, iar captul cu caracter patrimonial prin care
se solicit despgubiri se taxeaz cu 10% din valoarea pretins, dar nu mai
mult de 39 de lei.
Litigiile care au ca obiect contractele administrative se vor taxa la
valoare.
n doctrin se propune reglementarea prin lege a gratuitii aciunilor
de contencios administrativ, i nu ajustarea taxelor dup inflaie, sau
eventual, scutirea reclamantului de tax i impunerea ei pentru prt, n cazul
n care cade n pretenii88.
n baza dispoziiilor art.14 din Legea nr. 146/1997, aciunile avnd mai
multe capete de cerere, cu finalitate diferit, se taxeaz separat pentru fiecare
dintre acestea, dup natura lor, cu excepia cazurilor cnd prin lege se
prevede altfel. Dac se solicit i suspendarea actului, caracterul cererii sau
valoarea taxabil nu se modific, prin urmare se aplic dispoziiile procesual
civile, n sensul c acest capt de cerere nu se taxeaz separat. Dac se

87
88

Publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 173 din 29.07.1997


D.C. Drago, op.cit., pg. 537

67

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

solicit anularea a dou acte administrative, taxa de timbru se pltete pentru


fiecare capt de cerere.
Aciunea prefectului n contencios administrativ este scutit de taxa de
timbru.
Prin legi speciale, i alte persoane pot fi scutite de plata taxelor de
timbru. Spre exemplu, persoanele cu handicap, conform art.15 lit.e din Legea
nr. 146/1997.
n ceea ce priveste taxarea aciunii persoanelor interesate, introdus n
temeiul art.47 din Legea nr.215/2001, ca cerere fr caracter patrimonial
consideram c cererea este taxabil, deoarece atunci cnd legea a intenionat
s scuteasc reclamantul de taxa de timbru, a fcut-o expres.
4.6. Citarea prilor
La primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea cere
autoritii al crei act este atacat s i comunice de urgen acel act, mpreun
cu

ntreaga

documentaie

(avize,

rapoarte,

procese-verbale,

note

constatatoare) care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri
necesare pentru soluionarea cauzei.
n situaia n care reclamant este un ter sau cnd aciunea este
introdus de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instana va cere
autoritii publice emitente s i comunice de urgen actul atacat mpreun
cu documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri
necesare pentru soluionarea cauzei.
n mod corespunztor se va proceda i n cazul aciunilor care au ca
obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau
un interes legitim.
68

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan


lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere
interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Spre diferen de Legea nr.29/1990, prin care era prevzut o amend de 500
de lei pentru fiecare zi de ntrziere, actualul legiuitor a evitat situaia
inflaiei sau a reformei monetare, stabilind un procent din salariul min im

brut pe economie89.
SECIUNEA a 5-a
Judecarea aciunii n contencios administrative
5.1. Suspendarea actului administrativ
Actele administrative sunt executorii din oficiu, adic nu necesit
intervenia unui alt organ pentru a le nvesti cu formul executorie 90. Ele se
bucur de o serie de prezumii care privesc legalitatea, autenticitatea i
veridicitatea lor. Datorit acestora, devine necesar suspendarea lor, atunci
cnd sunt contestate din punct de vedere al legalitii, i cnd prin executare
ar putea provoca o pagub persoanelor fizice i juridice protejate prin
instituia contenciosului administrativ.
Spre deosebire de Legea nr.29/1990, actuala reglementare prevede
posibilitatea reclamantului de a introduce cererea de suspendare fie n cadrul
aciunii principale (de anulare a actului administrativ contestat), fie prin
aciune separat.

89
90

I. Alexandru, op. cit., p. 572


R. N. Petrescu, op. cit., p. 256.

69

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

n temeiul unor legi speciale, introducerea aciunii n contencios


administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ
atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declarat la iniiativa prefectului
(art.123 alin.5 din Constituie).
Suspendarea executrii actului prin aciune separat poate fi solicitata
odat cu iniierea proceduri prealabile, prin sesizarea autoritii publice care
a emis actul. In cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube
iminente, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun
suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de
fond.
Judecarea cererii de suspendare se va face de urgen, cu citarea
prilor, iar n cazul n care instana se pronun n favoarea suspendri,
aceasta este executorie de drept. Sentina poate fi atacat cu recurs n termen
de 5 zile de la pronunare. Suspendarea actului administrativ apare ca o
soluie provizorie pn la pronunarea instanei de fond.
O situaie nou este prevzut la art.14 alin.3 din Legea nr.554/2004,
potrivit cruia Ministerul Public poate introduce o cerere de suspendare a
unui act administrativ normativ, cnd n cauz este un interes public major,
de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de
importan naional.
Potrivit art.15 alin.l din Legea nr.554/2004, suspendarea executrii
actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant i prin cererea
adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului
atacat. n acest caz, instana va putea dispune suspendarea actului
administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.

70

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

5.2.

Judecarea

cererilor

introduse

la

instana

de

contencios

administrativ
Judecarea aciunii n contencios administrativ se face de urgen i cu
precdere n edin public, n completul stabilit de lege. Termenele de
judecat sunt scurte, aa nct aciunile s fie rezolvate ntr-un timp
rezonabil.
Art.17 alin.3 al Legii nr.554/2004 prevede c hotrrile vor fi redactate
i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare. Tot n vederea
soluionrii urgente a cauzei, instana are posibilitatea aplicrii unei amenzi
echivalente cu 10% din salariul minim brut pe economie, pe zi de ntrziere,
conductorului autoritii publice care tergiverseaz nejustifcat prezentarea
documentelor cerute.
n soluionarea aciunilor n contencios administrativ, instanele au n
vedere dispoziiile Legii nr.554/2004 i pe cele ale Codului de procedur
civil cu care se completeaz, "n msura n care nu sunt incompatibile cu
specificul raporturilor de autoritate dintre autoritile publice, pe de o parte,
i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt
parte, precum i cu procedura reglementat de aceast lege. Compatibilitatea
aplicrii unor norme ale Codului de procedur civil se stabilete de instan,
cu prilejul soluionrii excepiilor".
5.3. Soluionarea aciunii n contencios administrativ
Vom analiza soluiile pe care le poate da instana cu privire la aciunea
introdus de reclamant n funcie de categoria din care face parte actul atacat,
i anume : soluii n cazul actului administrativ unilateral i soluii n cazul
contractului administrativ91.
91

I. Alexandru, op. cit., p. 575

71

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

5.3.1. Soluionarea aciunii privind actul administrativ unilateral


n urma deliberrii, instana poate, conform art.l8 din Legea
nr.554/2006, "s anuleze n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige
autoritatea prt s emit un act administrativ, ori s elibereze un certificat,
o adeverin sau orice alt nscris".
Instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau
operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecii.
Anularea actului administrativ supus judecii este soluia cea mai
frecvent n practica judectoreasc92. In cazul aciunii n contencios
administrativ mpotriva unui act administrativ normativ niciodat nu se va
proceda Ia anularea ntregului act normativ, ci doar a dispoziiei din el care a
stat la baza actului administrativ individual contestat.
n prezent, n art. 18 al. 2 din Legea nr,554/2004 se menioneaz c
instana

este

competent

se

pronune

asupra

legalitii

actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului


supus judecii.
Constatarea

ilegalitii

actelor

administrative

supuse

judecii

echivaleaz cu anularea lor.


Tot aa se analizeaz i legalitatea unor operaiuni administrative care
nu sunt acte administrative pentru c nu produc efecte juridice prin ele nsele
(este vorba de procese verbale, avize, referate etc). Aceste operaiuni
administrative pot fi nelegale, iar n cazul n care au influenat nelegalitatea
actelor administrative supuse judecii, vor fi i ele desfiinate.
n fine, instana de judecat se poate opri la soluia acordrii de
despgubiri reclamantului pentru daunele morale sau materiale suferite prin
92

Ibidem, p. 576

72

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

emiterea actului atacat, refuzul expres sau tcerea administraiei faa de


cererea adresat de particular. Dup cum se apreciaz n doctrin, aceast
soluie apare cel mai frecvent ca o cerere (anularea total sau parial a
actului administrativ, eliberarea unei adeverine, a unui certificat, sau oricrui
nscris cerut de reclamant), dup cum poate s fie i rezultatul unei aciuni cu
un singur capt de cerere93. Este vorba despre ipoteza prevzut de art. 19 din
Legea 554/2004 care arat c n cazul n care cel vtmat "a cerut anularea
actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri", ntinderea
pagubei nefiindu-i cunoscut la data judecrii aciunii n anulare, "termenul
de prescripie pentru cererea de despgubiri curge de la data la care a
cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc ntinderea pagubei".
Pronunnd

hotrre judectoreasc

care

oblig

la

repararea prejudiciului cauzat particularului, instana de judecat poate fixa


obligaia de a suporta aceste despgubiri, urmtoarelor subiecte: autoritatea
administrativ prt, n cazul n care particularul s-a ndreptat numai
mpotriva acesteia i ea nu a chemat n garanie funcionarul care a emis
actul; autoritatea prt n solidar cu angajatul

su care a emis actul

administrativ, cnd n-au reuit s se exonereze de rspundere mpreun sau


numai unul dintre acetia; persoana fizic care a elaborat, emis sau ncheiat
actul administrativ atacat, sau care se face vinovat de refuzul de a rezolva o
cerere.
n practic, s-a constatat c reclamantul prefer s-i recupereze
paguba de la autoritatea public, pentru c ea este solvabil i el intr mai
repede n posesia sumelor pretinse94.
5.3.2. Soluionarea aciunii privind contractul administrativ
93
94

Ibidem, p.576
Ibidem, p. 577

73

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Prin art. 19 alin.4 din legea nr.554/2004, se prevede c atunci cnd


obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract
administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate: dispune anularea
acestuia, n tot sau n parte; obliga autoritatea public s ncheie contractul la
care reclamantul este ndrituit; impune uneia dintre pri ndeplinirea unei
anumite obligaii; suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o
cere; obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale.
Acest text legal trebuie interpretat prin corelare cu art.8 alin.2, care
reglementeaz posibilitatea soluionrii litigiilor care apar n fazele
premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii
legate de aplicarea i executarea contractului administrativ.
Astfel, n privina anulrii totale sau pariale a contractului
administrativ, instana trebuie s aib n vedere motivele de nulitate existente
la data ncheierii contractului, care de regul se refer la ilegalitatea actelor
premergtoare (e.g. nceperea unei negocieri directe fr desfurarea
licitaiei, excluderea n mod nejustificat a unui participant la licitaie etc)95.
Conform art. 8 alin.3 la soluionarea litigiilor privitoare la contractele
administrative, se va avea n vedere regula dup care principiul libertii
contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public. De
aceea, aciunea n anulare poate fi introdus i de ctre organismele sociale
interesate, n vederea aprrii unui interes public, dac contractul are ca
obiect bunuri, lucrri sau servicii de interes general.
Tot n privina prioritii interesului public, instana poate s decid
suplinirea consimmntul unei pri. Nici legea, nici doctrina actual nu a
definit aceast expresie, ceea ce, probabil, va declana o serie de discuii
95

Ibidem, p.577

74

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

contradictorii96. Considerm c suplinirea consimmntului unei pri,


atunci cnd interesul public o cere, se refer la aplicarea teoriei impreviziunii
contractului administrativ. Potrivit acestei teorii, persoana particular apare,
in privina executrii contractului, n calitate de colaboratoare a
administraiei publice care, la rndul ei, trebuie s sprijine persoana
particular.
Soluia instanei de contencios administrativ mai poate viza obligarea
unei dintre pri la o anumit prestaie sau conduit n funcie de situaie,
cum ar fi obligarea la ncheierea contractului, plata unor despgubiri,
returnarea unor bunuri, aducerea bunului concesionat n starea iniial etc.
SECTIUNEA a 6-a
Procedura n faa instanei de recurs
Legea nr. 554/2004 menine pentru litigiile de contencios administrativ
principiul dublului grad de jurisdicie, respectiv judecata n fond i n recurs.
Actuala lege a contenciosului administrativ prevede la articolele 20 i
21, dou proceduri de recurs97: o procedur general i o procedur pentru
situaii deosebite.
Conform dispoziiilor art. 20 din Legea nr.554/2004, hotrrile
instanelor de contencios administrativ, referitoare la acte administrative
unilaterale sau la contracte administrative, pot fi atacate cu recurs n termen
de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare. Astfel, mpotriva hotrrii
pronunate de tribunalul administrativ-fiscal, recursul se introduce la curtea
de apel, secia de contencios administrativ i fiscal, iar mpotriva hotrrii

96
97

Idem
V. Prisacaru, op. cit., p. 571 si urm.

75

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

pronunate n prima instan de curtea de apel, recursul se introduce la secia


de contencios administrativ i fiscal a Inaltei Curi de Casaie i Justiie.
Termenul de 15 zile se calculeaz de la pronunare sau comunicare,
dup cum partea care introduce recursul a fost sau nu prezent la termenul
cnd s-a judecat fondul i s-a pronunat sentina.
Recursul este suspensiv de executare i se judec de urgen.
Potrivit art.21 alin.l din Legea nr.554/2004, recurentul, n situaii
deosebite, cum ar fi mplinirea termenului pn la care i poate valorifica
dreptul pretins, va putea solicita preedintelui instanei competente s
soluioneze recursul i stabilirea termenului de judecat a recursului chiar
nainte de primirea dosarului. Cererea de fixare a unui termen de urgen,
nsoit de dovada nregistrrii recursului la instana de fond, se soluioneaz
n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui instanei de
recurs.
Soluia de admitere a cererii se comunic de ndat instanei de fond,
care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a comunicrii acesteia prilor,
precum i a expedierii dosarului, ntr-un termen de 5 zile. Motivarea
recursului se poate face, sub sanciunea nulitii pentru tardivitate, n termen
de dou zile de la comunicare.
Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs se
va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau
prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise, cum ar fi fax, email, mesaj pe telefon mobil.
SECIUNEA a 7-a
Executarea hotrrii judectoreti definitive i irevocabile

76

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Legea nr.554/2004 prin art.22, rezolv o problem a fostei legi a


contenciosului administrativ (Legea nr.29/1990), i anume cea referitoare la
stabilirea titlului executor asupra hotrrilor instanelor de contencios
administrativ98.
Astfel, constituie titluri executorii, hotrrile judectoreti definitive i
irevocabile, prin care s-au admis aciunile formulate potrivit legii
contenciosului administrativ.
Dac prin hotrrea definitiv i irevocabil, s-a anulat un act
administrativ cu caracter normativ, sau o dispoziie din acesta, hotrrea
judectoreasc trebuie publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului
Bucureti. Publicarea se face la cererea instanei de executare ori a
reclamantului, fiind scutit de plata taxelor de publicitate.
Publicitatea oficial produce un efect erga omnes al hotrrilor
judectoreti, deoarece, dup cum era i normal, acestea au n vedere un act
normativ care a fost anulat n ntregime (ca excepie) sau modificat prin
anulare parial (ca regul).
n conformitate cu art.24 din Legea nr.554/2004, "dac, n urma
admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc
sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin
sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face
n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel
mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii".
n cazul n care termenul de executare nu este respectat, instana va
aplica conductorului autoritii publice sau persoanei obligate, o amend de
20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul
are dreptul la despgubiri pentru ntrziere.
98

I. Alexandru, op. cit., p. 579

77

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Instana de executare este instana care a soluionat fondul litigiului de


contencios administrativ, i este cea care va soluiona litigiile din faza punerii
n executare. Ea hotrte n camera de consiliu, cu citarea prilor, fr plata
taxei de timbru.
Sanciunile i despgubirile prevzute mai sus se aplic, respectiv se
acord, de instana de executare la cererea reclamantului. Impotriva hotrrii
pronunate de instana de executare se poate introduce recurs n 5 zile da la
pronunare.
Dac executarea nu are loc, sau dac ea este incomplet, reclamantul
poate introduce o aciune n instan prin care s cear luarea de msuri
contra conductorului autoritii publice, i anume obligarea acestuia la plata
unei amenzi pe zi de ntrziere. De asemenea, prin aceeai aciune,
reclamantul poate solicita s-i fie acordate daune pentru ntrziere.
Legea nr.554/2004 prin art.24 alin.3, introduce o nou form de
rspundere n cazul nerespectrii obligaiei executrii hotrrilor definitive
i

irevocabile ale

instanelor de contencios administrativ, i anume,

rspunderea penal99. Astfel, neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor


judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios
administrativ i dup aplicarea amenzii de 20% din salariul minim brut pe
economie pe zi de ntrziere, constituie infraciune.
Dac nici n acest caz hotrrile nu se execut, se va face apel la
procedurile de executare silit din dreptul comun100.
SECIUNEA a 8-a
Controlul instanelor de contencios administrativ asupra actelor
administrative pe baza excepiei de nelegalitate
99

I. Alexandru, op. cit., p. 581


V. Prisacaru, op. cit., p. 580 si urm.

100

78

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Controlul asupra legalitii actelor administrative se poate realiza prin


dou modaliti101, i anume: prin aciunea n contencios administrativ sau n
cadrul aprrii pe care o parte o poate susine ntr-un proces dedus n faa
unei instane judectoreti (alta dect instana de contencios administrativ).
Prin Legea nr.554/2004 procedura excepiei de nelegalitate a actelor
administrative a suferit modificri importante.
Excepia de nelegalitate poate fi ridicat de orice parte n proces,
precum i din oficiu de ctre instana de judecat.
n ceea ce privete obiectul acestei excepii Legea nr.554/2004 la art.4
alin. 1 prevede c "legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la
cererea prii interesate", de unde rezult c excepia nu se poate ridica i
asupra operaiunilor administrative. Din acest punct de vedere, considerm
c legiuitorul a omis inserarea operaiunilor administrative ca obiect al
excepiei de nelegalitate.
O alt problem, este cea referitoare la desfurarea procedurii
excepiei de nelegalitate. Anterior apariiei Legii nr. 554/2004, pentru
realizarea controlului judectoresc pe calea excepiei de nelegalitate, nu era
nevoie de o prevedere expres a legii, considerndu-se c instana nu era
sesizat printr-o aciune separat102. In plus, excepia se judeca de ctre
instana sesizat, fr ca aceasta s-i decline competena n favoarea
instanei de contencios administrativ, astfel nct, att judecarea cauzei pe rol
ct i judecarea excepiei de nelegalitate desfurndu-se ntr-un singur
proces.

101
102

I. Alexandru, op. cit., p. 581


I. Alexandru, op. cit., p. 582

79

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

Conform reglementrilor actuale (art. 4 din Legea nr.554/2004)


procedura se realizeaz n dou etape: ridicarea excepiei n faa instanei de
judecat (ntr-un proces aflat pe rol) i judecarea excepiei de ctre instana
de contencios administrativ. Legea prevede c dup ridicarea excepiei de
nelegalitate, instana, constatnd faptul c, de actul administrativ depinde
soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de
contencios administrativ competent, suspendnd cauza.
Aceast reglementare este criticabil103 deoarece prin trimiterea
excepiei de nelegalitate de la instana care are dosarul pe rol la instana de
contencios administrativ, se pierde timp i totodat se ncarc prea mult
agenda seciilor de contencios administrativ.
Dup sesizare, instana de contencios administrativ se pronun, n
procedur de urgen, n edin public i cu citarea prilor. Soluia
instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar
n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la
nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate.
Instana de contencios administrativ poate da dou soluii: s resping
excepia de nelegalitate ca fiind nefondat, caz n care instana n faa creia
s-a ridicat excepia va soluiona cauza pe baza actului administrativ
contestat, sau s constate nelegalitatea actului, caz n care instana n faa
creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a
crui nelegalitate a fost constatat.

103

I. Alexandru, op. cit., p. 582

80

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

BIBLIOGRAFIE
I TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII:
1. Alexandru I., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005
2. Brezoianu D., Drept administrativ romn, Editura ALL Beck, Bucureti,
2004
3. Constantinescu M., A. Iorgovan, I. Muraru, S. Tanasescu, Constituia
Romniei revizuit comentarii i explicata, Editura ALL Beck, Bucureti,
2004
4. Drganu T., Accesul liber la justiie, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003
5. Dragos D. C., Legea contenciosului administrativ:comentarii si explicatii,
Bucuresti, ALL Beck, 2005
81

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

6. Drago D.C., Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Ed.


ALL Beck, Bucureti, 2001
7. Drago D.C., Procedura contenciosului administrativ, Editura ALL Beck,
Bucureti, 2002
8. Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ. Geneza i
explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004
9. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Ed. ALL Beck, Bucuresti, 2005
10. Manda C., Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2001
11. Moinescu Gabriel, Drept administrativ, Editura Sitech, Craiova, 2009
12. Moinescu Gabriel, Tiberiu Pavelescu, Victor Alistar, Contenciosul
administrativ roman, Ed. Tritonic, Bucuresti, 2005;
13. Negulescu P., Tratat de Drept administrativ romn, ed. IV, 1934
14. Negoi A., Legea contenciosului administrativ, in Dreptul, nr. 6 din
1991
15. Negoi A., Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996
16. Pavelescu T., G. Moinescu, Drept administrativ romn, Ed. Tritonic,
Bucuresti, 2005
17. Popescu C.-L., Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor
constituionale revizuite, n Dreptul, nr. 5, 2004
18. Petrescu R. N., Drept administrativ, Editura Codial Lex, Cluj-Napoca
2001
19. Preda M., Drept administrativ. Partea general, ediia a IlI-a, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2004
20. Priscaru V., Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ed. a
IlI-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002

82

Controlul activitatii administratiei publice prin contenciosul administrativ

21. Rarincescu C., Contenciosul administrativ romn, ed. a II-a, Ed.


Universal Alcaly &Co., Bucureti, 1937
22. Tofan A. D., Drept administrativ, Ed. ALL Beck, Bucuresti, 2004
23. Tofan A. D., Excesul de putere n jurisprudena admininistrativa
francez, n Studii de drept romnesc, nr. 1-2, 1998
24. Tofan A.D., Modificari aduse institutiei contenciosului administrativ prin
noua lege cadru in materie (I), in Curierul Judiciar, nr. 3/2005
25. Vedina V., Drept administrativ i instituii politico-administrative.
Manual practic, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002
II. ARTICOLE N PERIODICE:
1. Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, Ed. Argessis
2. Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, Ed. Argessis

III. LEGISLAIE RELEVANT:


1. Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului modificat prin
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 179/2005, aprobat cu modificri
prin Legea nr.181/2006
2. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ romn, modificat
prin Legea nr. 322/2006

83