Sunteți pe pagina 1din 76

ROLUL EUROPENIZRII I

AL TRANSFERULUI DE
POLITICI N
CONFIGURAREA
SISTEMULUI
INSTITUIONAL DE
COORDONARE A
PROBLEMATICII UE LA
NIVELUL GUVERNULUI
CENTRAL - CAZUL
ROMNIEI
EUROPEANISATION AND
POLICY TRANSFER IN THE
DESIGN OF DOMESTIC EU
POLICY COORDINATIONATION AT
CENTRAL GOVERNMENT
LEVEL:
THE ROMANIAN CASE
(EDIIE BILINGV
BILINGUAL EDITION)

Institutul European din Romnia


Bd. Regina Elisabeta nr. 7-9
Bucureti, sector 3, Romnia
Tel: (+4021) 314 26 97
Fax: (+4021) 314 26 66
E-mail: ier@ier.ro
Web site: www.ier.ro

Editor:
Mihai Moia

ISSN: 1582 - 4993


Institutul European din Romnia, 2005
Opiniile prezentate aici aparin autorului i nu implic n nici un fel
instituia pe care o reprezint

Institutul European din Romnia

Rolul europenizrii i al transferului de


politici n configurarea sistemului
instituional de coordonare a problematicii
UE la nivelul guvernului central - cazul
Romniei

Autor:
Florinel ILIE

Bucureti, octombrie 2005


Colecia de studii I.E.R., nr. 14

CUPRINS

List de abrevieri ................................................................................................................ 7


Abstract ............................................................................................................................... 9
INTRODUCERE ............................................................................................................... 11
.
I. EUROPEANIZAREA I TRANSFERUL DE POLITICI DIN PERSPECTIVA
INSTITUIONALISMULUI ISTORIC .................................................................... 13
Concepte: europenizarea i transferul de politici ................................................ 13
Europenizarea ......................................................................................................... 13
Transferul de politici n domeniul coordonrii problematicii UE ...................... 18
Relaia ntre europenizare i transferul de politici UE ........................................ 24
Cadrul analitic: instituionalismul istoric ............................................................. 24
Identificarea relevanei paradigmei istoric-instituionaliste ............................... 25
Analiza instituiilor guvernamentale ..................................................................... 26
Explicarea schimbrilor instituionale .................................................................. 26
Rezumat ................................................................................................................... 28
.
II. COORDONAREA PROBLEMATICII UE LA NIVEL NAIONAL N
STATELE MEMBRE I CANDIDATE .................................................................... 29
Aranjamentele instituionale existente n alte ri ............................................... 29
Opiuni instituionale pentru nucleul de coordonare .......................................... 29
Opiuni instituionale pentru coordonarea orizontal interdepartmental ...... 33
.
Opiuni instituionale pentru controlul canalului oficial de comunicare cu
Misiunea / Reprezentana Permanent ................................................................. 35
Observaii adiionale asupra europenizrii ............................................................ 36
Observaii adiionale asupra transferului de politici UE n rile candidate .... 40
Rezumat ................................................................................................................... 41

.
III. CAZUL ROMNESC DE EUROPENIZARE I TRANSFER DE
POLITICI UE: O ANALIZ ISTORIC-INSTITUIONALIST ....................... 43
Evoluia coordonrii problematicii ue la nivel naional ...................................... 43
O abordare cronologic: momente decisive i schimbare instituional ............ 43
Nivele de analiz i schimbarea instituional ...................................................... 46
Europenizarea i transferul de politici UE ........................................................... 56
Europenizarea .......................................................................................................... 56
Transferul de politici UE .......................................................................................... 57
Rezumat .................................................................................................................... 60
CONCLUZII ..................................................................................................................... 61
BIBLIOGRAFIE .............................................................................................................. 66

List de abrevieri

AA
SECE
CEU
COES
COM
DAE / DEA
DIE / DEI
AE
CE
CEE
AELS
UE
FCO
FO
CIIE
FMI
MATRA
MIE / MEI
MAE / MFA
MEC / MET
MIR
MAAP / MoA
MFP / MoF / MF
MJ / MoJ
PNAA
OCDE / OECD
PEP
PM
SGCI

Acord de Asociere
State din Europa Central i de Est
Council of the European Union
Cabinet Office European Secretariat / UK
Comisia European
Departamentul pentru Afaceri Europene / Romnia
Departamentul pentru Integrare European / Romnia
Acordul European
Comunitile Europene
Comunitatea Economic European
Asociaia European a Liberului Schimb
Uniunea European
Foreign and Commonwealth Office / Marea Britanie
Foreign Office / Marea Britanie
Comitetul Interministerial pentru Integrare European
Fondul Monetar Internaional
Programul de Proiecte de Pre-Aderare al Olandei
Ministerul Integrrii Europene / Romnia
Ministerul Afacerilor Externe / Romnia
Ministerul Economiei i Comerului / Romnia
Ministerul Industriei si Resurselor / Romnia
Ministerul Agriculturii / Romnia
Ministerul Finanelor Publice / Romnia
Ministerul Justiiei / Romnia
Programul Naional de Adoptare a Acquis-ului
Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic
Parteneriatul Economic de Preaderare
Prim-Ministru
Secretariatul General al Comitetului Interministerial pentru Cooperare
Economic European / Frana

Abstract

Lucrarea de fa i propune s examineze evoluia cadrului instituional romnesc de


coordonare a problematicii UE la nivelul guvernului central, att ca un studiu de caz
interpretativ, ct i ca posibil surs de argumente de confirmare/infirmare a unor ipoteze
privind europenizarea i transferul de politici UE dintr-o perspectiv istoric-instituionalist.
Primul capitol reprezint o ncercare de alctuire a unui cadru conceptual/analytic
coerent pentru analiza mecanismelor de coordonare a problematicii UE n statele candidate.
Europenizarea este definit n termeni de acoperire politic i geografic, presiuni de adaptare
i natura sa iterativ i interactiv. Transferul de politici din domeniul coordonrii
problematicii UE (transfer de politici UE) este, de asemenea, examinat din punct de vedere
tipologic, al agenilor de transfer, al gradului i fluxurilor de transfer. Relaia dintre cele dou
concepte, precum i dintre acestea i convergena politicilor, este de asemenea discutat. Se
opteaz n favoarea nivelelor de analiz istoric-instituionaliste, pentru examinarea
schimbrilor instituionale generate de procesul de integrare european.
Cel de-al doilea capitol examineaz aranjamentele instituionale create la nivelul
guvernelor centrale n statele membre i candidate, pentru coordonarea problematicii UE, de o
manier selectiv, pentru analiza ntreprins n capitolul urmtor. Sunt avute n vedere n
special nucleele de coordonare i sistemele de comitete interdepartamentale, n timp ce este
acordat atenia cuvenit i elementelor sistemice i culturale. O preocupare permanent este
aceea de a identifica momentele critice i transformrile instituionale, precum i dovezi
empirice ale transferului de politici UE.
Capitolul trei este dedicat studiului de caz pe Romnia. Cadrul conceptual, analitic i
comparative construit anterior este operaionalizat n aceast seciune. Este subliniat modul n
care sistemul de coordonare luat fiin i ce tipuri de schimbri instituionale s-au produs,
alturi de observaii suplimentare asupra europenizrii i transferului de politici UE. In
ncheiere, concluziile integreaz rezultatele cercetrii prezentate n cele trei capitole i
propane o agend de cercetare pentru viitor.

INTRODUCERE

Cercetarea contemporan este o


moned cu dou fee. Contextele politice
ntr-o continu evoluie ofer oportuniti
majore pentru o activitate de cercetare cu
impact semnificativ i imediat, dar, n acelai
timp, solicit implicare i eforturi mai mari
din partea cercettorului. Studiul procesului
de europenizare instituional pe plan intern
i a transferului politicilor prezint toate
semnalmentele unui nou domeniu de
cercetare. Deocamdat nu exist adevruri
declarate care s fie contestate, curente de
gndire rivale i nici lucarri sau autori
clasici. Lund n consideraie aceti
factori, ar trebui numai subliniat
insuficiena indiscutabil a
cercetrii
similare asupra sistemelor pentru
coordonarea politicilor UE n rile
candidate, n scopul obinerii unei imagini
complete a provocrilor ridicate de un
asemenea demers. i totui, aceast
responsabilitate poate fi o oportunitate pentru
cercettor de a stabili un cadru de analiz
coerent i a-l folosi pentru a descifra unul
dintre cadrele instituionale din Europa
marcat de cele mai mari schimbri.

Studiul de fa este unul din primele


care abordeaz subiectul menionat n
context romnesc si probabil primul care
adopt acest cadru de analiz instituional.
Este examinat cadrul instituional romnesc
al coordonrii politicilor UE pe plan intern ca
studiu de caz att din perspectiv
interpretativ (literatura existent pe tema
europenizrii i a transferului de politici este
utilizat pentru a analiza cazul n spe) ct i
ilustrativ pentru dezvoltarea teoriei privind
europenizarea i transferul de politici din
perspectiv istoric-instituionalist. Dei nu
reprezint ele nsele obiectul de studiu al
acestei lucrri, experienele similare ale
statelor membre ale Uniunii Europene i ale
rilor candidate sunt sumarizate numai cu
scopul de a identifica perspective utile n ceea
ce privete europenizarea i procesul de
transfer de politici pentru prezentul studiu de
caz. Ar trebui, de asemenea, menionat faptul
c lucrarea se concentreaz numai pe
analizarea aranjamentelor instituionale
pentru coordonarea intern la nivelul
administraiei centrale naionale.
Tema acestei lucrri are o dubl
relevan. Pe de o parte, subiectul rspunde
unor preocupri mai ample ale domeniului
tiinelor politice, precum europenizarea i
transferul de politici ca instrumente de
analiz a politicilor publice contemporane
care au ajuns s fie aplicate guvernrii la
nivelul UE relativ recent. n plus, dup cum sa remarcat n literatura de specialitate
relevant, experiena statelor din Europa
Central i de Est (SECE) nc are un
potenial explicativ neexplorat considerabil
pentru dezvoltarea celor dou concepte
menionate anterior i, nu n ultimul rnd,
poate sublinia nc o dat relevana cadrului
istoric-instituional. Pe de alt parte, din
punct de vedere practic, analiza cadrului
instituional al coordonrii politicilor UE la
nivel naional n a doua ar mrime n grupul
SECE, Romnia, are o importan deosebit.

De fapt, ideea acestei teme n particular


a aprut n contextul contactului cotidian cu
mecanismele interne ale executivului romn
de coordonare a politicilor UE. Relevana
politic deosebit a procesului de integrare
european, combinat cu o transformare de
ansamblu a dispozitivelor instituionale ntro ar n tranziie, a contribuit la crearea unui
spectacol creatio mundi n permanent
desfurare n domeniul construciei i
schimbrii instituionale. Interesul generat de
un astfel de mediu politic dinamic, frustrarea
determinat de interminabilele dispute interinstituionale vis-a-vis de suprapunerea de
competene, ori sarcina deloc uoar a
reformei instituionale inspirat din
experiena similar a altor ri, toate
argumenteaz n favoarea necesitii unei
analize teoretice solide, bine documentate a
sistemului.
11

n ceea ce privete metodologia, au fost


folosite metode calitative (observare
personal i interviuri intensive) i
comparative (analiz comparativ
transfrontalier), mpreun cu analiza
corpului de literatur academic relevant n
domeniu i o trecere amnunit n revist a
documentelor primare/interne relevante. n
primul rnd, ca instrument metodologic critic
au fost utilizate interviurile luate n Bucureti
(Preedinie, Secretariatul General al
Guvernului, Ministerul Afacerilor Externe,
Ministerul Integrrii Europene, ministerele
de linie, Delegaia Comisiei Europene),
Londra (Foreign and Commonwealth Office)
i Bruxelles (Misiunea Permanent a
Romniei i Comisia European). Concluzii
extrem de utile au rezultat n urma discuiilor
avute pe tema lucrrii cu funcionari de rang
mediu i nalt din practic toate statele
membre i candidate. Acestea au fost
eseniale n interpretarea documentelor,
rapoartelor i evenimentelor, furniznd
informaii exclusive, ce nu puteau fi obinute
din alte surse i, nu n ultimul rnd, oferind o
imagine mai clar a dimensiunii culturale.
n al doilea rnd, cercetarea n domeniul
europenizrii i al transferului de politici este
un demers n esen comparativ, iar metodele
comparative au fost aplicate n special n
analiza instituional i a politicilor publice,
n timp ce paralelele cu alte aranjamente
instituionale naionale au fost folosite pentru
a oferi o baz pentru generalizarea

perspectivelor i concluziilor.
Argumentul lucrrii se structureaz dea lungul a trei linii de analiz. Prima parte va
construi cadrul conceptual/analitic, n timp
ce a doua parte se concentreaz asupra
exemplelor i modelelor ce pot fi identificate
prin studierea experienei statelor membre i
candidate. Ulterior, tot acest cadru analitic va
fi folosit pentru a examina n profunzime
aranjamentele instituionale de coordonare a
politicilor UE n Romnia, iar n final vor fi
identificate concluzii specifice despre cazul
romnesc, i vor fi emise ipoteze
generalizatoare cu privire la studiul
europenizrii i al transferului de politici.
Trebuie menionat c, pentru o
comparabilitate ct mai fidel a experienei
noilor state membre cu situaia Romniei,
experiena lor a fost analizat numai pn la
momentul aderrii. Cea mai mare parte a
cercetrii se datoreaz activitii n cadrul
Departamentului de tiine Politice i
Administrative al Universitii Manchester
din Marea Britanie, cu sprijinul Fundaiei
pentru o Societate Deschis i a Foreign and
Commonwealth Office. Cercetarea empiric
acest studiu a fost efectuat in perioada 20002004.
Versiunea original a studiului este cea
n limba englez i, n consecin, versiunea
n limba englez va fi considerat ca fiind de
referin.

12

I. EUROPEANIZAREA I TRANSFERUL DE POLITICI DIN


PERSPECTIVA INSTITUIONALISMULUI ISTORIC
trebuie s acordm atenie urmtoarelor
ntrebri:

Acest prim seciune i propune s


creioneze cadrul conceptual i analitic pentru
cercetare, cu scopul de a obine of paradigm
pragmatic, adaptat orientrii empirice a
lucrrii de fa. europenizarea i transferul de
politici, privite din perspectiv istoricinstituionalist, sunt dou concepte care vor
fi folosite att pentru (a) interpretarea
studiului de caz, ct i pentru (b) a fi
confirmate/infirmate n anumite privine de
concluziile studiului de caz.

! Care este coninutul procesului de


europenizare?
! Care este aria de acoperire a
procesului de europenizare din
punct de vedere spaial i politic
(care este relevana coninutului
acestui concept pentru SECE i
coordonarea naional a politicilor
UE)?

Cu alte cuvinte, argumentm c


stabilirea unui cadrul conceptual i analitic
bine definit este de o importan crucial
pentru succesul oricrui demers empiric1. n
consecin, principalele ntrebri crora le
vom cuta rspuns n acest capitol sunt:
! Ce definete europenizarea i
transferul de politici UE, i care este
aplicabilitatea acestor concepte?
! Care este relaia dintre cele dou
concepte?
! Ct de eficace i eficient este
abordarea istoric-instituionalist n
acest context conceptual i empiric?

! Care sunt factorii determinani ai


europenizrii (problemele cu care se
confrunt coordonarea intern a
proceselor decizionale legate de
integrarea european n statele
candidate / presiunile de adaptare)?
! Ce tip de consecine antreneaz
procesul de europenizare?

Definirea europenizrii
Literatura existent pe aceast tem
poate fi cel mai bine descris de cuvntul
eclectic. Totui, exist o oarecare
convergen n ceea ce privete coninutul
conceptului de europenizare mai cu seam
din prespectiva unei analize empirice. Am
remarca doar c principalul element de
difereniere al numeroaselor definiii este
accentul pe care l pun pe diversele elemente
ale vieii politice (politic, actori politici,
politici publice).

CONCEPTE: EUROPENIZAREA
I TRANSFERUL DE POLITICI
Realitatea este c domeniul
europenizrii i al transferului de politici UE
este nc puin acoperit de literatura de
specialitate. Aceast afirmaie este cu att
mai adevrat n cazul statelor candidate sau
al noilor membri. n consecin, cercetarea
empiric este esenial. Totui, ea trebuie s
fie nsoit de o delimitare clar a conceptelor
i a ariei lor de aplicabilitate.

ntr-o lucrare foarte influent n


domeniu, Ladrech (1994: 69) definete
europenizarea ca un proces gradual de
reorientare a direciei i formei politicilor de
o asemenea magnitudine nct dinamica
politic i economic a CE devine parte a
logicii organizaionale a cadrului decizional
naional. Dei adopt aceeai viziune asupra
europenizrii, Richardson (1996) delimitea-

Europenizarea
n ncercarea de a defini i detalia
europenizarea pentru uzul acestei lucrri,
1

Pentru o alt pledoarie n favoarea unui cadru conceptual de analiz atent conceput, vezi Radaelli (2000b).

13

z impactul europenizrii la nivel naional


asupra procesului de formulare a politicilor,
actorilor politici i instituiilor. Brzel (1999:
574) subliniaz procesul de formulare a
politicilor, prin definirea sa ca un proces
prin care ariile de politic intern devin din ce
n ce mai mult influenate de procesul
decizional la nivel european. Pe de alt
parte, Schmidt (2001) accentueaz rolul
actorilor politici, afirmnd c procesul de
europenizare cuprinde molul n care
practicile naionale sunt afectate de ctre UE,
mai precis modul n care relaia cu UE
exercit presiuni de adaptare asupra
instituiilor naionale. n mod similar, dar mai
puin restrictiv, europenizarea procesului
decizional la nivelul executivelor naionale
este definit de Hanf and Soetendorp (1998)
ca penetrarea din ce n ce mai profund a
nivelelor decizionale naionale de ctre
procesele de la nivel comunitar.

coordonrii politicilor UE la nivel naional i,


respectiv, situaiei particulare a rilor
candidate.
Sfera politic de cuprindere a
europenizrii
Detalierea conceptului de
europenizare i adaptarea sa la o analiz
empiric precum cea de fa, ridic problema
stabilirii unei taxonomii, gsirea unui
rspuns la ntrebarea ce este afectat de
europenizare?. Viaa politic naional
const n actorii politici (partide, grupuri de
interes, opinie public), mediul politic
(instituii) i politici publice (coninutul
politicilor sectoriale) (Bulmer i Burch,
1998b; Bulmer i Burch, 2000a; Bulmer i
Burch, 2001). Fideli definiiei noastre
stabilite anterior, putem s presupunem c
europenizarea e susceptibil de a afecta toate
aceste elemente constitutive. Cercetrile
realizate pn acum indic faptul c, ntradevr, europenizarea afecteaz actorii
politici, mediul politic i politicile publice
(Brzel i Risse, 2000; Hanf i Soetendorp,
1998; Hix i Goetz, 2000; Radaelli, 2000b).

Ilustrri ale acestei tendine de a


discerne aria de acoperire a europenizrii
odat cu definirea ei pot continua2. nelegem
europenizarea ca fiind mai cuprinztoare i
avnd efecte care depesc limitele oricrei
dintre definiiile menionate anterior. De
aceea, inspirndu-ne din definia propus de
Bulmer i Burch (1998b; 2000a; 2001) i
avnd n vedere accentul pus pe instituiile
guvernamentale naionale n acest context
considerm c definirea europenizrii ca
impact al procesului de integrare european
asupra elementelor constitutive ale vieii
politice naionale descrie cel mai bine
coninutul europenizrii, ntr-o manier
complet, i care se potrivete cel mai bine
scopului teoretic i empiric al acestei lucrri.

Aceast lucrare se concentreaz pe


unele aspecte ale mediului politic. Totui,
europenizarea mediului politic include o
mare varietate de efecte. Mai precis, aceast
lucrare nu se axeaz asupra mediului politic
lato sensu, ci asupra unei noiuni mai
restrnse: interrelaionarea. Interrelaionarea
din cadrul mediului politic (Brzel i Risse,
2000; Goetz, 2000; Hix i Goetz, 2000)
cuprinde aranjamentele i practicile
instituionale care conecteaz structurile
naionale implicate n elaborarea de politici
europene, cu alte cuvinte, modul n care
guvernele gestioneaz afacerile europene
(Bulmer i Burch, 2001; Hanf i Soetendorp,
1998).

Sfera de cuprindere a europenizrii


Pentru a operaionaliza conceptul de
europenizare in contextul cercetrii de fa,
trebuie s stabilim mai exact sfera politic i
spaial de acoperire a acestui concept, mai
exact msura n care poate fi aplicat

Dintr-o perspectiv mai ampl,


instituiile de guvernmnt joac un rol cheie
n viaa politic. Ele sunt responsabile pentru
formularea i implementarea politicilor

De exemplu, Bomberg i Peterson (2000: 5) caracterizeaz europenizarea ca fiind un termen sintetic pentru un
proces complex prin care instituiile naionale i sub-naionale, actorii politici i cetenii se adapteaz la, i
caut s modeleze, traiectoria integrrii europene n general i a politicilor UE n particular, n timp ce gh
(1999a: 1) vede acelai proces ca un proces de armonizare politic a mediului i a proceselor politice.

14

publice. Tot ele joac un rol important de


intermediere n raport cu forele politice
(Armstrong i Bulmer, 1996; Bulmer i
Burch, 1998b). Astfel, chiar dac
europenizarea are o arie de cuprindere mult
mai mare dect focalizarea empiric a
lucrrii noastre, impactul asupra
interrelaionrii este de o importan
crucial. De fapt, conform lui Bulmer i
Burch (2001: 73), felul n care guvernele iau adaptat aranjamentele instituionale
naionale pentru procesul decizional
comunitar este una dintre consecinele
principale a ceea ce a fost numit
europenizare'''.

importante instrumente de legitimare a


aciunilor ntreprinse de guvernele SECE
(gh,1999a).
Cu toate acestea, ar trebui s fie
contientizat faptul c europenizarea este un
proces, nu un eveniment (Goetz, 2000: 223).
Acest fapt, la rndul su, ridic problema
evalurii impactului europenizrii n diferite
faze/intensitate de expunere, un aspect care
va fi clarificat n seciunea despre
instituionalismul istoric. Totui, pare
justificat ca n acest stadiu s mprtim
scepticismul exprimat de Goetz (2000) i
Nunberg (1999) n ceea ce privete evalurile
grbite ale msurii n care europenizarea e o
parte a logicii de organizare instituional a
rilor candidate. De aceea, vom privi cu
circumspecie afirmaia mai degrab
optimist a lui gh (1999a: 4) c
europenizarea (unora) dintre mediile politice
3
ale SECE a fost practic realizat (oarecum
mpotriva conceptualizrii europenizrii ca
proces).

Sfera spaial de cuprindere a


europenizrii
Am identificat pn acum sfera politic
de cuprindere a europenizrii i punctele de
tangen ale acesteia cu preocuprile noastre
n ceea ce privete instituiile
guvernamentale. n acelai timp, n termeni
spaiali, simplul demers al aplicrii
conceptului de europenizare la realitile
politice din Romnia se bazeaz pe premisa
c europenizarea nu se limiteaz la statele
membre, dar cuprinde i rile candidate.

Determinani ai europenizrii
Ipoteza noastr principal n ceea ce
privete raiunea de a fi a europenizrii este
c exist motivaii puternice n favoarea
includerii integrrii europene n logica
intern a instituiilor naionale de
guvernmnt.

Cercetarea ntreprins pn acum


pledeaz n favoarea acestei ipoteze de lucru
(gh, 1999a; Bulmer i Burch, 1998b;
Goetz, 2000; Hix i Goetz, 2000; Kaiser,
1996; Nunberg, 1999; Radaelli, 2000b;
Sverdrup, 2000). Ideile formulate de gh
(1999a), Kux (1998) i Sverdrup (1998;
2000) trimit la concluzia c europenizarea
este prezent nu numai n statele membre, ci,
datorit anticiprii i/sau proximitii, i n
ri tere (SECE sau state AELS), asociate
formal Uniunii. Pentru SECE, europenizarea
are mai mult de-a face cu adaptarea anticipat
(mecanisme naionale pentru negocierile de
aderare i adaptri instituionale care
anticipeaz aderarea la UE) (Goetz, 2000;
Sverdrup, 2000). Mai mult dect att,
europenizarea este, de fapt, o condiie
prealabil pentru aderarea la UE i poate fi
considerat chiar unul dintre cele mai

n primul rnd, dac ncercm s


comparm dinamica politicilor europene n
contextul naional cu cea a politicilor strict
naionale, cea mai evident diferen este
aceea c prima este generat de un program
stabilit la Bruxelles (Bulmer i Burch,
1998b). Pentru statele membre, a ncerca
amnarea unui rspuns naional la o
propunere UE risc excluderea de la
dezbaterea din Bruxelles. Pentru rile
candidate, amnarea unei poziii naionale
risc etichetarea ca stat coda, afectnd
data aderrii sau puterea de negociere,
ambele cu implicaii serioase pe termen lung
(beneficierea de pe urma anumitor politici

Conform lui gh (1999a: 3), cerinele i procedurile UE au fost internalizate i au schimbat logica naional a
elaborrii de politici n SECE.

15

UE, reprezentarea n instituiile UE) sau, cel


puin, pe termen scurt, prin limitarea
accesului la programele de sprijin ca de
exemplu fondurile pre-structurale.

1996). n plus, guvernele individuale au mai


puin putere formal (i practic deloc n
cazul rilor candidate) n ceea ce privete
iniierea de politici la nivelul UE (Kassim,
Peters i Wright, 2000; Wright, 1996).

n general, participarea n procesul de


elaborare a politicilor europene are
caracteristici unice n comparaie cu
modelele naionale, confruntnd guvernele
cu o provocare unic n termeni de
dimensiune i complexitate, retrasnd liniile
de demarcaie tradiionale dintre politica
extern i intern (Kassim, Peters i Wright,
2000). Procesul de elaborare a politicilor
europene este caracterizat de fluiditate, att
pe termen lung ct i scurt, transparen i
relativ imprevizibilitate (instituiile UE au o
anumit autonomie de aciune), receptivitate
crescut la ideile externe n comparaie cu
executivele naionale (Bulmer i Burch,
1998b; Bulmer i Burch, 2001), conexiuni
verticale puternice i conexiuni orizontale
slabe (fiecare domeniu are propriile reguli i
principii, expertiz necesar i set de actori)
(Kassim, Peters i Wright, 2000). Nu n
ultimul rnd, procesul de elaborare a
politicilor europene este tributar tradiiei
continentale legaliste i, de aceea, este n mod
special condiionat de reguli formale (Bulmer
i Burch, 1998b; Bulmer i Burch, 2001).

Alt motiv important pentru a acorda o


atenie deosebit mecanismului de
coordonare naional este c, n ceea ce
privete nsei negocierile de aderare,
asimetria puterii de negociere ntre UE i
SECE e indiscutabil (Metcalfe, 1996).
ntregul proces se concentreaz (aproape)
exclusiv pe aspectele practice ale adoptrii
integrale a acquis-ului (nu exist varianta
unor derogri permanente) (Mayhew, 1998;
Preston, 1997). Un stimulent puternic pentru
o abordare strategic n crearea unor astfel de
sisteme de coordonare este dependena
considerabil a Comisiei de expertiza
oficialilor naionali i a grupurilor de interes
(Bulmer i Burch, 1998b; Bulmer i Burch,
2001), n special n aceast arie de
competen (Sedelmeier i Wallace, 2000).
Nu n ultimul rnd, statele membre
existente tind s foloseasc procesul de
extindere pentru a-i promova propriile
interese (Preston, 1997) i, nu mai puin,
pentru a-i exporta propriile politici4.

Pe de alt parte, extinderea nu e o


politic de-sine-stttoare i are trsturi
speciale spre deosebire de alte procese
politice ale UE, cu o relevan deosebit
pentru obiectivele acestei lucrri.

Presiuni pentru adaptare i efecte


Caracteristicile mai sus menionate ale
procesului de elaborare a politicilor europene
se traduc printr-o presiune n sensul adaptrii
n ceea ce privete guvernele naionale. Este
tocmai acest impact al procesului de
integrare european asupra structurilor
guvernelor naionale cel care a fost anterior
definit ca proces de europenizare pentru uzul
acestei lucrri.

Necesitile suplimentare de
coordonare naional sunt induse de faptul c
extinderea nu eeste nici o politic sectorial
cu tematic omogen, nici mcar un caz tipic
multi-sectorial. Extinderea are toate
atributele unei politici compozite un cadru
amplu, care i extrage substana dintr-o serie
de domenii diferite (Sedelmeier i Wallace,
2000) i genereaz o agend de lucru ntr-o
continu evoluie i extindere (Wright,

La prima vedere, presiunile pentru


5
adaptarea la UE presupun, mai mult sau mai
puin aceeai provocare pentru toi. n aceste
condiii, s ne ndreptm atenia asupra

Aceast ipotez este relevant i cnd se analizeaz aspecte legate de transferul orizontal de politici.
Knill (1998) face diferena ntre trei nivele de presiune pentru adaptare: nalt (contradicie cu fundamentele
administraiei naionale), medie (schimbare posibil n contextul fundamental existent al administraiei
naionale) i sczut (compatibilitate cu fundamentele administraiei naionale). Presiuni moderate implic
faptul c ajustrile necesare ar putea fi obinute prin schimbri n interiorul cadrului instituional existent fr a-i
pune sub semnul ntrebrii fundamentele.
5

16

convergenei la nivelul politicilor/instituiilor. Pentru Wessels (1996), europenizarea e


prima faz a unui proces care trebuie s treac
obligatoriu printr-un stadiu de fuziune (a
instituiilor naionale i UE n ciclul de
formulare a politicilor), i care ar conduce
ntr-un final la convergena ctre un model
comun pentru toate guvernele statelor
naionale membre sau asociate. Tindem s
fim de acord numai cu una dintre premisele
de la care pleac acest scenariu: convergena
nu a fost atins n stadiul de europenizare pe
care l putem observa la acest moment.
Rezultatele cercetrilor de pn acum n ceea
ce privete coordonarea naional a
politicilor UE arat, n mod covritor,
absena convergenei ca atare (Bulmer i
Burch, 1998b; Goetz, 2000; Harmsen, 1999;
Metcalfe, 1994; Kassim, 2000a; Page i
Wouters, 1995; Soetendorp i Hanf, 1998a;
Sverdrup, 2000; Wessels i Rometsch,
1996a).

capacitatea de proiecie, adic abilitatea


unui stat de a modela instituiile UE.
Lipsa de compatibilitate instituional
este considerat a fi factorul declanator
determinant pentru presiunea de adaptare la
UE (care la rndul ei conduce la o
transformrii interne) (Brzel i Risse,
2000). Echilibrul pre-existent al structurilor
instituionale naionale, ca de altfel i
matricele de valori (tradiiile instituionale
naionale adnc nrdcinate), care definesc
natura formelor politice adecvate n cazul
fiecrei entiti statale, sunt factori
importani de avut n vedere (Harmsen, 1999;
Kerremans, 1996; Knill, 1998; Metcalfe,
1994; Radaelli, 2000a; Radaelli, 2000b). n
acest context, ar avea mai mult sens s
vorbim de naionalizare dect de
europenizare (Harmsen, 1999; Kassim,
2000a)6.

Pe de alt parte, dei nu n mod foarte


evident deocamdat (Bulmer i Burch,
2000a), exist dovada unui anume grad de
convergen instituional (Kassim, Peters i
Wright, 2000) care se traduce prin cteva
modele emergente ale coordonrii politicilor
UE (CEU, 2001; Kaiser, 1996) printre statele
membre/candidate, care vor fi analizate n
urmtorul capitol al acestei lucrri.

n ceea ce privete coordonarea


procesului de formulare a politicilor
europene n rile candidate, Consiliul
European de la Cannes (1995) a invitat rile
asociate s se echipeze cu structura
instituional intern necesar pentru a putea
profita pe deplin de facilitile oferite lor
(Nicolaides i Boean, 1997). Aceasta, pe de
alt parte, solicita reforma administraiilor
naionale, a structurilor lor de gestionare i a
metodelor de lucru.

Exist puine dovezi cu privire la o


convergen ctre un model instituional
comun, datorit simplului motiv c adaptarea
la evoluii externe nu este exclusiv o reacie
de genul stimul-rspuns (Hanf i Soetendorp,
1998). Desigur, intensitatea presiunii la
adaptare variaz de la ar la ar: (a) gradul
de incompatibilitate dintre structurile
naionale i cele de la Bruxelles (Wright,
1996) este n mod natural diferit de la caz la
caz i (b) exist un potenial diferit de la
guvern naional la guvern naional referitor la
ceea ce Bulmer i Burch (1998b: 6) numesc

Mai mult, pentru actualele i fostele


SECE candidate integrarea european face
parte dintr-un proces cuprinztor de
liberalizare, pluralizare i democratizare care
pune sub semnul ntrebrii cele mai multe
dintre, dac nu toate, caracteristicile de baz
ale cadrului instituional motenit (Goetz,
2000: 219). Cnd instituiile naionale sunt n
criz sau n tranziie, e probabil s nu se
comporte rigid, fiind capabile de a se ocoli
sau influena ele nsele procesul de
europenizare. Dimpotriv, au existat situaii

Cu toate acestea, ar trebui realizat faptul c n timp ce integrarea european este creditat n general cu
modificarea, mai degrab dect cu transformarea aranjamentelor executive naionale, Goetz (2000) ntreab
sceptic dac nu cumva natura diferenial a efectului european are mai mult de-a face cu relativa slbiciune a
integrrii europene ca surs independent de schimbare instituional intern dect cu fora fundamentelor
instituionale naionale.

17

cnd europenizarea a fost o component


crucial a transformrilor la nivel naional
(gh, 1999b; Radaelli, 2000b). Experiena
similar a fostelor candidate la aderarea la
7
UE evideniaz acelai rol predominant al
europenizrii n ceea ce privete motivaiile
pentru reforme administrative generale
( Wr i g h t , 1 9 9 4 ) . C u a l t e c u v i n t e ,
sincronizarea este important, deoarece
impactul politicilor publice europene variaz
semnificativ dac o ar eeste angajat deja
ntr-un proces de reform sau nu.

Transferul de politici n domeniul


coordonrii problematicii UE
Transferul de politici publice are o
valoare explicativ deosebit de util n ceea
ce privete transformarea instituional n
contextul europenizrii i al studiului
aranjamentelor instituionale ca cele
analizate n aceast lucrare. Lucrarea se va
concentra asupra mecanismelor interne ale
procesului de transfer de politici, innd cont
tot timpul de obiectivul de a crea un cadru
conceptual care s-ar dovedi n final eficient i
eficace n analiza empiric din capitolele
urmtoare. n analizarea transferului de
politici, ne vom concentra pe urmtoarele
chestiuni:
! Care este coninutul transferului de
politici publice referitoare la UE?
! Care sunt factorii determinani ai
transferului de politici?
! Care este mecanismul transferului
de politici UE (ageni, grade i
fluxuri de transfer, constrngeri)?

Europenizarea e un proces de natur


iterativ i interactiv, dup cum
argumenteaz Bulmer i Burch (1998b) sau
Bomberg i Peterson (2000). Dar n timp ce o
acceptm aceast idee fr rezerve, am
exprima mai degrab scepticism n ceea ce
privete capacitatea rilor candidate din
grupul SECE pentru proiecie. Acest lucru
pare s fi nceput s se schimbe cu Consiliul
European de la Nisa (2000) i continund cu
summitul de la Laeken (2001), cnd rilor
candidate le-a fost cerut opinia cu privire la
reforma instituiilor UE. Aceast
oportunitate a cptat alte dimensiuni cu
ocazia dezbaterii asupra viitorului Europei.
Cu toate acestea nu exist nc nici un motiv
care s sugereze c procesul de europenizare
prilejuiete mai mult dect un rspuns
predominant pasiv de la un stat candidat.

Definirea transferului de politici


publice referitoare la UE
Literatura de specialitate (inclusiv cea
referitoare n mod specific la transferul de
politici referitoare la UE) se refer, n genere,
la un proces prin care cunotinele despre
anumite politici publice, aranjamente
administrative, instituii sau idei sunt folosite
de-a lungul timpului i/sau spaiului n
dezvoltarea de politici, instituii sau idei n
alte locaii (Bomberg i Peterson, 2000: 6;
Dolowitz i Marsh, 1996: 344; Dolowitz i
8
Marsh, 2000: 5) .

n general, presiunile pentru adaptare


ridic problema transformrii instituionale.
Pentru a nelege transformarea instituional
ca rezultat al impactului UE asupra
mecanismelor interne ale guvernelor
naionale, vom adopta o abordare istoricinstituionalist, care va fi detaliat n acest
capitol. Observaiile noastre anterioare
asupra naturii europenizrii pledeaz
puternic n favoarea acestei opiuni analitice.

De fapt, folosirea termenului de


transfer de politici este deja o afirmaie n

n general, programele de reform administrativ ntreprinse n Spania, Portugalia sau Grecia, implicnd o
reducere n dimensiune i acoperire a sectoarelor publice naionale, mbuntind managementul sectorului
public i al funciei publice, s-au datorat n principal procesului de integrare european (Wright, 1994).
8
Terminologia utilizat n diferite definiii pe aceast tem continu s rmn destul de eclectic. Definiii
precum cea propus de Evans and Davies (1999: 368) restrng sensul transferului de politici la 'procesul proactiv de nvare intenionat - care are loc n mod contientizat i se traduce n aciuni politice concrete'.
Exemplele pot continua n privina definiiilor care, de fapt, ncearc s rezolve diversitatea intern a conceptului
nc din faza de definire. Punctul nostru de vedere asupra acestui aspect este clarificat n cadrul seciunii asupra
tipurilor de transfer.

18

sine deoarece va fi folosit din acest moment


n lucrare ca acoperind coninutul unei
terminologii diverse ca nvare de lecii
(Rose, 1991; 1993), convergen de
politici (Bennett, 1991), armonizare de
politici (Bomberg i Peterson, 2000; Evans
i Davies, 1999), diseminare de politici
(Radaelli, 2000a; Rose, 1991; 1993) sau
transfer de politici (Bache, 2000; Bomberg
i Peterson, 2000; Evans i Davies, 1999;
Stone, 1999). Este presupunerea noastr c n
ciuda diversitii terminologice, toate aceste
studii se refer la acelai proces.

poate fi atribuit procesului de transfer de


politici. Aceste precondiii, considerate a fi
necesare i suficiente (vezi i Bennett, 1997:
215), sunt: (a) factori naionali idiosincratici
nu sunt responsabili n mod independent
pentru adoptarea de politicilor respective, (b)
fore asemntoare i concomitente, dar cu
efecte separate, nu sunt n spatele schimbrii
politicilor respective, (c) cei care elaboreaz
politicile sunt contieni de adoptarea de
politici din alte state (d) poate fi demonstrat
c aceste exemple externe au fost folosite
(ntr-un fel sau altul) n cadrul procesului de
schimbare a politicilor. Pentru uzul acestei
lucrri, acest instrumentar de identificare are
avantajul de a fi numai ceea ce pretinde a fi i
nu de a fi auto-profetic n ceea ce privete
transferul de politici pe care l valideaz ca
atare.

Pentru uzul acestei lucrri i din motive


de acuratee n conexiune cu abordarea
noastr istoric-instituionalist, transferul de
politici UE este vzut ca un proces prin care
ideile, politicile, aranjamentele
administrative sau instituiile dintr-un mediu
politic au influenat dezvoltarea politicilor n
alt mediu politic, prin intermediul sistemului
instituional al UE (Bulmer i Padgett, n
curs de apariie: 4). Definiia astfel formulat
nglobeaz de facto coninutul conceptului pe
care l examinm. Acesta este reprezentat de
subiectele procesului de transfer de politici
aa cum a fost conceptualizat de Dolowitz i
Marsh (1996: 349-350; 2000: 9): obiective,
structur i coninut; instrumente ale
politicilor sau tehnici administrative;
instituii; ideologie; idei, atitudini, concepte,
valori culturale; i lecii negative.
Sensibilitatea lor la centralitatea tehnicilor
ale instituiilor i tehnicilor administrative,
ca de altfel i importana valorilor culturale n
transferul de politici, face parametrii acestei
definiii extrem de relevani pentru analiza
aranjamentelor pe care ne-am propus s le
examinm i pledeaz nc o dat n favoarea
abordrii istoric-instituionaliste.

Factorii determinani i tipurile de


transfer de politici
ncercarea de a distinge motivele
pentru care transferul de politici are loc poate
rezolva dou probleme (cu certe implicaii
pentru studiul nostru empiric): (i) acoperirea
relativei (i probabil neltoarei) bogii
terminologice care se refer la transferul de
9
politici cu tot coninutul lor analitic i
explicativ, ca de altfel i (ii) ordonarea
diferitelor tipuri de procese de transfer de
politici conform unei axe de alegere raional
impunere. Ultima chestiune are, de
asemenea, implicaii critice n ambele sensuri
pentru toate celelalte dimensiuni ale
transferului de politici: actorii implicai,
gradul de transfer sau cauzele eecului
politicilor.
Rspunsurile date pn acum fac
diferena ntre diverse motivaii din spatele
transferului de politici n funcie de prezena
n diferite forme i grade a numitor
ingrediente: raionalitate (Rose, 1991; 1993),
voin (Bulmer i Padgett, n curs de apariie;
Dolowitz i Marsh, 1996; Radaelli, 2000a),
intenionalitate (Bomberg i Peterson, 2001;

O chestiune critic creia trebuie s i se


rspund nainte de a aplica conceptul de
transfer de politici la un studiu de caz este una
dintre precondiiile care trebuie s fie
ndeplinite pentru a putea afirma c o
opiunea pentru un tip de politici sau altul
9

Un raionament de prim importan responsabil pentru aceast jungl terminologic este chestiunea a nsi
motivaiei transferului. Bache (2000: 3), de exemplu, consider transferul de politici o categorie diferit fa de
nvarea de lecii i difuzia de politici, numai datorit caracterului mai intenionat i rolului presupus pro-activ al
decidentului n cazul transferului.

19

Evans i Davies, 1999) sau pro-activitate


(Bache, 2000). n acest context eclectic, un
punct bun de plecare pentru un cadru adecvat
pentru analiza transferului de politici este
10
modelul oferit de Dolowitz i Marsh
(Dolowitz i Marsh, 2000), nu n ultimul rnd
deoarece (a) identific anumite categorii care
pot fi folosite de ctre cercettori pentru a
ncadra cercetarea lor empiric (ca demersul
de fa) i (b) permite o analiz aprofundat a
multor cazuri de transfer care implic un mix
mult mai subtil att de elemente voluntare ct
i coercitive. Transferul de politici este un
termen umbrel pentru un continuum (vezi
Dolowitz i Marsh, 2000: 9) ntre extremele
(teoretice) ale transferului absolut voluntar i
absolut coercitiv. i nu ar exista nici un risc n
a sugera c, nc o dat, ne aflm n faa unei
distribuii Gaussiene: cele mai multe dintre
tipurile de transfer de politici se gsesc ntre
extreme.

politicilei practicile provenite din alt


spaiu/timp (Dolowitz i Marsh, 1996: 3467), nu n ultimul rnd pentru c pun la
dispoziie metode ieftine i rapide de a
rezolva problemele cu care se confrunt
(Dolowitz i Marsh, 2000: 14).
Alt variant a transferului de politici
este difuzia, ceea ce nseamn n esen
nvarea prin interaciune. Un punct
important de menionat este predominana
contactelor orizontale ntre ri n generarea
acestui tip de transfer. ntr-o mare msur,
difuzia politicilor este o consecin a forelor
structurale (Stone, 2000). La fel, difuzia este
adesea determinat de anumite necesiti
percepute ca stringente, cum ar fi: imaginea
extern, dorina de recunoatere
internaional (Dolowitz i Marsh, 2000: 9,
13) sau poziia de stat coda n comparaie cu
ceilali (Bennett, 1991a: 43; Bulmer i
Padgett, n curs de apariie: 5). Difuzia i
nvarea deliberat au n comun acelai
determinism tehnologic dar, dup cum
remarc Rose (1991: 9), difuzia presupune c
existena unor probleme comune n sisteme
politice diferite va dicta un rspuns comun, n
timp ce nvarea de lecii accept doar prima
dintre aceste dou premise.

La un capt al continuum-ului se
plaseaz nvarea de lecii exclusiv pe
baza raionamentului propriu dificil, dac nu
imposibil de gsit n realitate. Cel mai
probabil, nvarea de lecii are loc n
condiii de informaie imperfect n limitele
raionalitii condiionate i, de aceea, mai
puin perfect voluntar. Indiferent de
nuanele sale11 , nvarea de politici
deliberat (Bulmer i Padgett, n curs de
apariie), nvarea de politici (Stone,
2000), transferul voluntar (Dolowitz i
Marsh, 1996) sau nvarea de lecii
(Rose, 1993) are foarte mult de a face cu
determinismul tehnologic (Rose, 1991),
presupunnd existena unor probleme
comune n sisteme politice diferite. n aceste
condiii, transferul de politici voluntar este
un proces de nvare deliberat, pro-activ
(Bulmer i Padgett, n curs de apariie: 5).
Procesul e declanat de obicei de eecul
precedent al unei politici sau, oricum, de
insatisfacia n ceea ce privete
aranjamentele instituionale naionale
existente. Decidenii aleg adesea s adopte

Urcnd pe scala obligativitii, am


identifica transferul condiionat, care are loc
cnd chiar dac nu direct i impus n acest
mod specific transferul de politici este impus
prin presiune extern (factori de presiune) ca,
de exemplu, condiiile de performan ataate
mprumuturilor de asisten. Am opta mai
degrab pentru acest termen intermediar, dar
foarte relevant ca valoare explicativ,
categorie care se inspir parial din
elementele mai puin coercitive ale
conceptului lui Bulmer i Padgett's (n curs
de apariie: 4-5) de transfer impus i din
transferurile impuse i de condiionalitate ale lui Dolowitz i Marsh (Dolowitz
i Marsh, 2000: 13) sau din transferul
indirect coercitiv (Dolowitz i Marsh, 1996:

10

Opiniile menionate anterior pot fi ncadrate cu uurin n conceptul de continuum al lui Dolowitz i Marsh, ca
i alte abordri, precum cea a lui Radaelli (2000a).
11
Anumii cercettori (Bomberg i Peterson, 2000: 7; Evans i Davies, 1999: 366) par s echivaleze transferul de
politici cu transferul voluntar, prin sublinierea intenionalitii drept calitate intrinsec a procesului.

20

348-9). Cu alte cuvinte, o ar poate fi


indirect mpins spre transferul de politci
dac actorii politici percep c ara rmne n
urma vecinilor sau competitorilor si. Este
unul dintre obiectivele acestei lucrri s
aduc dovezi empirice suplimentare n
sprijinul existenei acestui tip de motivaie
pentru transferul de politici.

state n mod selectiv pentru a-i susine


opiunile n dezbateri (Dolowitz i Marsh,
1996: 346). Leciile oferite de experiena
altor state sunt adesea folosite ca arme
politice eficiente, dat fiind faptul c sunt
prezentate de obicei ca adevruri neutre din
punct de vedere politic (Robertson, 1991: 55)
i/sau sunt folosite ca dovezi n moduri foarte
selective pentru a legitima fie decizii ce
urmeaz a fi luate oricum, fie poziii anterioare nefundamentate (Radaelli, 2000a: 28).
Apropiindu-ne de realitile transferului european de politici poate fi identificat
o serie de instrumente specifice ale transferului mediat de UE (Bomberg i
Peterson, 2000: 12), cu anumite implicaii n
privina sursei, motivaiei i gradului de
transfer: (a) standarde generale (acord asupra
a ceea ce ar trebui s realizeze sistemele
naionale i n ce fel), (b) bench-marking
(identificare a celor mai bune practici
conform unui set de criterii convenit) i (c)
clasamente (notarea performanei politicilor
naionale).

La cellalt capt al spectrului,


transferul coercitiv (Bomberg i Peterson,
2001; Bulmer i Padgett, 2004 / n curs de
apariie; Dolowitz i Marsh, 2000) este
caracterizat de impunerea direct. Acest tip
de transfer se ntlnete n sitaiile cnd o
organizaie (stat sau instituie
supranaional) impune politicile sale asupra
unui alt stat (Dolowitz i Marsh, 1996: 347).
In mod justificat, a fost evideniat
(Bulmer i Padgett, 2004) ca diferitele grade
de obligativitate al transferului de politici n
context european pot fi corelate cu tipurile de
guvernan din cadrul UE. De pild,
guvernana ierarhic a UE n domenii din
cadrul Pilierului I (piaa comun), conduce
cel mai adesea la forme coercitive de transfer,
n timp ce n domeniile din afara Pilierului I,
transferul voluntar reprezint regula (Bulmer
i Padgett, 2004: 104 avanseaz termenul de
unilateralism mediat pentru situaia din
urm). Am aduga c, n cursul negocierilor
de aderare, acest argument trebuie nuanat,
deoarece statele candidate se afl sub o
presiune crescut s efectueze un import de
polici n practic toate domeniile de negociere.

Agenii transferului de politici


Principalele categorii de actori
implicai n transferul de politici sunt:
reprezentani alei, partide politice,
birocrai/funcionari publici, grupuri de
presiune (Rose, 1993: 56), corporaii
transnaionale, experi/promotori de politici
(Dolowitz i Marsh, 1996: 345-6), think
tank-uri (Stone, 1999), instituii
supranaionale guvernamentale (Bulmer i
Padgett, forthcoming: 5-6; Dyson, 2000) i
neguvernamentale, precum i consultani
(Dolowitz i Marsh, 2000: 10). Este puin
probabil, totui, ca un transfer de politici din
viaa real s implice numai una dintre
12
categoriile menionate anterior . Ca
observaie final, ntrebarea referitoare la
cine transfer politici este cu att mai
relevant dat fiind faptul c rspunsul ei
poate el nsui s determine ntregul proces s
ias din tiparul dihotomiei voluntar-impus13.

Ar putea s existe o alt categorie, care,


dei recunoscut ca fenomen de ctre
literatura din domeniu, nu pare s-i gseasc
locul n tipologiile create pn acum. Ar
putea fi definit ca un fals transfer de politici,
dat fiind faptul c poate simula alte motivaii
(sau grade) de transfer, n timp ce
adevrata motivaie pentru transformarea
politicilor rmne necunoscut. Att
suporterii ct i oponenii diverselor politici
folosesc leciile oferite de experiena altor
12

Tipul specific de mecanism instituional pe care aceast lucrare i-l propune spre analiz este foarte probabil s
pun n eviden un amalgam de reprezentani alei, partide politice, funcionari publici, instituii supranaionale
i consultani.
13
n aceast privin, Dolowitz i Marsh (2000: 11) fac un comentariu revelator n cazul consultanilor
internaionali.

21

specifice ale instituiilor politice naionale,


un aspect acre va fi subliniat de abordarea
istoric-instituionalist. O performan mai
bun n ceea ce privete adecvarea
politicilor transferate la cadrul instituional
intern poate fi obinut prin emulare, sintez
sau inspiraie care, dei n msuri diferite,
permit ajustarea la realitile naionale.

Grade de transfer de politici


Gradul de transfer este un alt element
de importan vital pentru orice demers
empiric i, aproape inevitabil, ca orice alt
observaie asupra transferului de politici,
destul de complex la prima vedere. Cu toate
acestea, poate fi doar (nc o dat)
diversitatea terminologic cea care ascunde
convergena real a contribuiilor academice
pe aceast tem. Rose (1991: 21-2; 1993:
132-4), secondat de Dolowitz i Marsh
(1996: 351; 2000: 13), distinge o tipologie
simpl, dar cuprinztoare, care acoper i
rezultatele altor lucrri de cercetare
interesante (precum Stone, 1999: 59).
Plecnd de la aceste surse, am opta pentru
urmtoarea tipologie: copiere, emulaie,
sintez i inspiraie.

Ca ultim punct al acestei seciuni, am


dori s abordm pe scurt un aspect conex care
apare n dezbaterea asupra transferului de
politici: relaia dintre transferul de politici i
convergena politicilor/instituiilor. n
aceast privin, nclinm s fim de acord cu
ali cercettori (Bomberg i Peterson, 2000;
Evans i Davies, 1999; Stone, 199914) c, n
timp ce transferul de politci poate produce
convergen instituional, aceasta nu este n
nici un caz o consecin natural. Lsnd la o
parte faptul c aceast convergen poate fi
atribuit i altori factori structurali (Bennett,
1997) sau, chiar dac nu se ntmpl
accidental, c transferul de politici poate
conduce adesea la consecine neintenionate
(Bomberg i Peterson, 2000).

n primul rnd, copierea implic


adoptarea unei politici utilizate n alt locaie
fr nici o adaptare, literalmente ca un tipar.
n al doilea rnd, emulaia nseamn
utilizarea unei politici din alt locaie pe post
de standard, fr a copia n detaliu, cu un
oarecare grad de adaptare. n al treilea rnd,
hibridizarea, sinteza (Rose, 1991; Rose,
1993), nvarea (Stone, 1999),
combinarea (Dolowitz i Marsh, 1996)
sau amestecul (Dolowitz i Marsh, 2000),
se refer la combinarea unor elemente
familiare sau nu gsite n dou sau mai multe
alte locaii. n al patrulea rnd, inspirarea
semnific studierea unor probleme familiare
ntr-un cadru nefamiliar pentru a obine idei
de dezvoltare a unor noi soluii.

Fluxuri ale transferului de politici15


Evans i Davies (1999: 368) identific
fluxuri bidirecionale (trasee) de
transferuri de politici ntre locaii politice
internaionale, transnaionale, naionale,
regionale i locale16. Bulmer i Padgett (n
curs de apariie: 11) merg chiar mai departe n
privina relevanei pentru cercetarea
transferului de politici UE, prin identificarea
potenialelor fluxuri de transfer de politici
specifice acestui context instituional
supranaional, cu schimburi bidirecionale
(ascendente, descendente i orizontale) ntre
mediile politice UE, naionale i extra-UE.

Mergnd dincolo de definiii, copierea


poate prezenta (n anumite condiii,
bineneles) avantajele unei soluii rapide
(costuri tranzacionale reduse) dar, n acelai
timp, are tendina s ignore elementele
14

Utilizm observaiile lui Bomberg i Peterson (2000) i Evans i Davies (1999) n ceea ce privete relaia dintre
transferul de politici i convergena de politici, presupunnd c viziunile lor diferite asupra tipurilor de transfer de
politici nu viciaz relevana concluziile lor pentru lucrarea noastr.
15
Terminologia este, nc o dat, divers. Bulmer i Padgett (n curs de apariie) propun termenul de fluxuri (pe
care l adopt i lucrarea de fa) n timp ce acelai sens, in esen, l are i termenul de ci de transfer al lui
Evans i Davies' (1999).
16
Dei un punct bun de plecare, acest model este mult prea amplu ca arie de acoperire dat fiind preocuparea
eminamente empiric a acestei lucrri. Similar, dar mult mai rafinat n ceea ce privete cercetarea n domeniul
UE, este modelul avansat de Bulmer i Padgett (n curs de apariie).

22

Aceast lucrare adopt modelul propus


de Bulmer i Padgett adugnd, n acelai
timp, experiena rilor candidate. Drept
consecin, poate fi identificat o serie de
posibile fluxuri de transferuri de politici
susceptibile de a fi relevante pentru
caracterul eminamente empiric al acestei
lucrri: (i) transfer ascendent (de la statele
17
membre/candidate ctre UE), (ii) transfer
descendent (dinspre UE ctre statele
membre/candidate), (iii) transfer orizontal
ntre statele membre/candidate UE, (iv)
transfer de politici orizontal n cadrul
aceluiai mediu politic (n interiorul
eafodajului instituional al UE sau al
sistemului instituional naional), (v) transfer
de import (din afara UE i a rilor candidate)
i (vi) transfer de exportat (de la UE ctre ri
ne-membre/ne-candidate).

politice, administrative i economice pentru a


implementa politicile respective (Dolowitz i
Marsh, 1996: 354). n ansamblu, transferul
de politici este condiionat de fezabilitatea
tehnic (fungibilitatea perfect nu exist)
(Rose, 1991: 25-8). Observaiile referitoare
la fezabilitatea structural i instituional',
ca de altfel i la proximitatea
ideologic/cultural Dolowitz and Marsh
(2000: 8) sunt extrem de relevante din punct
de vedere al logicii compatibilitii, care va
discutat n seciunea despre instituionalismul istoric.
Strns legat de factorii constrngtori,
dar i de motivaia i intensitatea transferului,
trebuie abordat i situaia de eec al politicii
care a fcut obiectul unui transfer. Cum am
menionat anterior, una dintre motivaiile
iniiale pentru angajarea n transferul de
politici este insatisfacia fa de politicile
deja existente, sau, oricum, perspectiva unor
performane mai bune19. Evident, aceste
rezultate mai bune nu sunt inerente, eecul
politicii care a fcut obiectul unui transfer
putndu-se datora a trei factori semnificativi
(Dolowitz i Marsh, 2000: 17-20).

n mod cert, n ceea ce privete


transferul de politici european, poate fi
presupus o anume corelaie ntre diferitele
tipuri de transfer i canalele de transfer. Cu
alte cuvinte, transferul impus este mai
probabil s apar ca un transfer descendent
(sub forma directivelor UE, de exemplu), n
timp ce difuzia este mai degrab un transfer
orizontal gruparea statelor n jurul unor
anumite modele de politici (Bulmer i
Padgett, n curs de apariie).

n primul rnd, procesul se desfoar


n condiii de informaie imperfect.
Preferine i expertiz incerte i volatile
(Rose, 1991: 25-8), la nivelul politic
decizional n ara de destinaie a transferului,
cu privire la modul n care opereaz
politicile/instituia n ara de origine a
transferului, nseamn c ara de destinaie
poate executa un transfer eronat. n al doilea
rnd, un transfer incomplet poate fi cauza
eecului, cnd sunt pierdute din vedere
elemente eseniale ale succesului
politicii/instituiei n ara de origine. n
ultimul rnd, dac nu se acord suficient
atenie anumitor constrngeri, cum ar fi
diferene economice, sociale, politice sau

Factori constrngtori i eecul


politicilor
Exist numeroi factori
18
constrngtori care afecteaz transferul de
politici, complexitatea diverselor politici
fiind numai unul dintre acetia i poate
primul care devine vizibil. Merit subliniate
constrngerile instituionale i structurale;
printre ele, msura n care sistemul politic
care este destinaia transferului are resursele
17

Poate prea o afirmaie hazardat c ar putea avea loc un asemenea transfer ascendent dinspre statele
candidate ctre UE, dar cel puin teoretic este perfect fezabil n conjunctura actual.
18
O prezentare detaliat a factorilor structurali care se comport att constrngtor, ct i facilitant, este
disponibil n Evans i Davies (1999: 370-4), i poate fi completat cu observaiile deosebit de pertinente ale
lui Rose (1993).
19
Acesta, la rndul su, pune problema unor criterii de evaluare precise pentru perioada post-transfer, care
pot aduce o contribuie considerabil la cercetarea transferului de politici, n msura n care li se acord
atenia cuvenit.

23

culturale ntre cele dou locaii, rezultatul


este un transfer inadecvat. Am dori numai s
adugm c nu exist o delimitare ferm ntre
cei trei factori, dat fiind faptul c transferul
eronat poate conduce foarte probabil la
transfer incomplet, ca de altfel i inadecvat.

dintre cele trei mecanisme ale europenizrii


21
pe care le identific - integrarea pozitiv,
care implic faptul c state membre (sau
asociate) trebuie s aduc aranjamente
instituionale interne la un numitor comun cu
un model european (transfer de politici
descendent, cu alte cuvinte).

Relaia ntre europenizare i


transferul de politici UE

Suprapunere parial. Bulmer i


Padgett (n curs de apariie) vd cele dou
concepte n relaie de parial suprapunere.
Aceast lucrare adopt acelai punct de
vedere, conform cruia europenizarea i
transferul de politici UE sunt dou fenomene
separate, dei se spurapun, n mare msur, n
ceea ce privete coninutul i relevana. Este
destul de evident c europenizarea este
adesea realizat prin transfer de politici i c
transferul de politici e facilitat i promovat de
europenizare.

Am identificat trei tendine principale


literatura de specialitate relevant n legtur
cu rspunsul la aceast ntrebare:
suprapunere, incluziune i suprapunere
parial.
Suprapunere. Un punct de vedere mai
degrab minoritar pare s nu fac diferena
ntre europenizare i transferul de politici
UE. Bache (2000), de exemplu, susine c
cele dou concepte au acelai coninut:
europenizarea este transfer de politici i viceversa.

S ncheiem aceast seciune prin a


ncerca s dovedim utilitatea practic a
sublinierii relaiei ntre europenizare i
transferul de politici UE. Pentru ilustrare,
lund n considerare anterior menionata
predominan a europenizrii receptive n
cazul rilor candidate, o ipotez care poate fi
dedus este c, ntr-un studiu de caz ca al
nostru, fluxurile predominante de transferuri
de politici vor fi cele orizontale sau
descendente.

Incluziune. Explicit sau implicit, muli


cercettori (gh, 1999a; Bomberg i
Peterson, 2000; Goetz, 2000; Kassim, Peters
i Wright, 2000; Knill i Lehmkuhl, 1999;
Radaelli, 2000b) consider transferul de
politici UE un mecanism al europenizrii.
Totui, sub aceast umbrel, opiniile sunt
departe de a fi convergente. Pentru Bomberg
i Peterson (2000) transferul de politici are
implicaii mai profunde dect alte procese de
europenizare. Radaelli (2000b: 4), pe de alt
parte, prezint transferul de politici20 ca o faz
n procesul de europenizare, alturi de
construcie i instituionalizare. n
sfrit, pentru Knill i Lehmkuhl (1999)
transferul de politici este, de fapt, primul

CADRUL ANALITIC: INSTITUIONALISMUL ISTORIC


Aceast lucrare se bazeaz pe ipoteza
c variabilele instituionale sunt cheia
nelegerii europenizrii i a transferului de
politici UE i c o paradigm instituionalist

20

Cnd facem aceste comentarii, folosim termenul de transfer de politici ca fiind cuprinztor pentru toat
taxonomia asociat conceptului n aceast lucrare. Aici, observaia noastr se inspir din observaiile lui Radaelli
(2000b) n ceea ce privete difuzia de politici.
21
Knill i Lehmkuhl (1999) prezint trei mecanisme de adaptare instituional la integrarea european. n primul
rnd, integrarea pozitiv implic faptul c statele membrele (sau asociate) trebuie ajusteze mecanismele
instituionale naionale modelul european. n al doilea rnd, n condiiile n care nu exist un model european,
politicile gestionate la nivelul UE pot ncerca s schimbe structurile de facilitare naionale (i astfel
aranjamentele instituionale) prin punerea sub semnul ntrebrii a echilibrelor instituionale existente (integrare
negativ). n al treilea rnd, integrarea european nu prescrie nici condiii instituionale concrete i nici nu
modific contextul instituional de interaciune strategic, dar afecteaz aranjamentele naionale prin afectarea
valorilor naionale (integrare de ncadrare).

24

este, de aceea, cea mai portivit abordare n


analizarea acestor procese. Mai precis,
aceast lucrare folosete abordarea istoricinstituionalist, preocupat de
transformrile de-a lungul timpului prin
intermediul structurilor instituionale
(Bulmer i Burch, 1998b). Aranjamentele
instituionale examinate aici sunt att de
natur formal ct i informal i, de aceea,
sunt acoperite de paradigma istoricinstituionalist: instituii formale; instituii
informale i convenii; normele i
simbolurile nrdcinate n ele; i
instrumentele i procedurile diferitelor
politici22' (Bulmer, 1997: 4).

special n studiul europenizrii i al


transferului de politici UE. Att
europenizarea ct i transferul de politici sunt
supuse medierii instituionale. Harmsen
(1999: 85) afirm cu privire la europenizare,
fr ambiguitate, c presiunile externe
asupra administraiilor naionale generate de
procesul de integrare sunt, n mod necesar
mediate de structurile instituionale deja
existente i de valorile care caracterizeaz
fiecare sistem politico-administrativ
naional. n mod similar, transferul de
politici (n oricare din formele sale) este
supus medierii instituionale, fie ntr-o relaie
instituionalizat de autoritate/dependen,
cadru instituional sau o reea trans-naional
care mprtete valori comune (Bulmer and
Padgett, n curs de apariie: 6).

n vederea crerii unui eafodaj analitic


istoric-instituionalist detaliat i fezabil din
punct de vedere empiric pentru analiza
europenizri i a transferului de politici UE,
trebuie s lum n consideraie urmtoarele
ntrebri:
! Care este relevana specific a
instituionalismului istoric pentru
studiul europenizrii i al
transferului de politici?
! Cum putem defini caracterul
instituiilor guvernamentale?
! Cum putem analiza transformarea
instituional n examinarea felului
n care guvernele i adapteaz
sistemele de coordonare ale
politicilor UE?
! Ce alte ipoteze explicative ofer
abordarea istoric-instituionalist
pentru a analiza modul n care
guvernele naionale se adapteaz la
provocrile elaborrii de politici
UE?

n ceea ce privete europenizarea, cei


mai muli cercettori nclin s acorde
ncredere ipotezelor istoric-instituionale n
privina mecanismelor de europenizare pe
23
care le-au identificat . O perspectiv
instituionalist ajut la clarificarea
legturilor dintre presiunile n favoarea
schimbrii i modelele de adaptare naional
(Hix i Goetz, 2000: 3). Pe de alt parte,
putem aduga c aceast perspectiv
instituionalist nu exclude, n nici un caz,
posibilitatea lurii n consideraie a altor
factori de natur pur intern care pot
determina procesul de transformare
instituional. Cu alte cuvinte, metodologia
noastr nu este prtinitoare n sensul c
asigur descoperirea europenizrii sau a
transferului de politici acolo unde acestea nu
exist de fapt. Mai mult, Bomberg i Peterson
(2000: 22) sugereaz c instituionalismul
istoric este n mod special potrivit pentru
analiza mediului politic, nu n ultimul rnd
datorit capacitii sale de a surprinde
importana determinismului de traseu,
consolidrii i a factorului cultural.

Identificarea relevanei paradigmei


istoric-instituionaliste
Am subliniat deja rolul instituiilor n
general i al instituiilor guvernamentale n
22

Insituiile constau n reguli codificate, vizibile, sau rutine ori practici standard, care sunt mai puin vizibile, dar
la fel de importante [] (Aspinwall i Schneider, 2001: 3).
23
Sverdrup (2000), care utilizeaz, de asemenea, aceast paradigm n analizarea coordonrii problematicii
europene n statele nemembre, mpreun cu Johannsen i Nrgaard (2001), propune o viziune mai puin partizan
asupra opiunilor disponibile i nc gsete argumente suplimentare n favoarea unei abordri istoricinstituionaliste. O analiz similar este ntreprins de Knill i Lehmkuhl (1999).

25

n ceea ce privete transferul de politici


UE, instituionalismul istoric ofer o
metodologie de structurare a cercetrii prin
faptul c identific modul n care structurile
de guvernare pot facilita i/sau bloca
procesul de transfer. Mai mult, instituionalismul istoric pare s fie chiar mai bine
echipat pentru explicarea dinamicii
transferului de politici dac avem n vedere
c instituiile pot fi nelese nu numai ca
limitri asociate determinismului de traseu,
consolidrii i punctelor de veto, ci i ca
24
structuri de oportunitate (Bulmer i
Padgett, n curs de apariie: 6).

n legtur cu aceast ultim


dimensiune, instituionalitii istorici
argumenteaz i c instituiile modeleaz nu
numai strategiile, dar i obiectivele
fundamentale ale actorilor politici
(Aspinwall i Schneider, 2000; Bulmer,
1994; Immergut, 1998; Jupille i Caporaso,
1999), o perspectiv deosebit de valoroas,
dat fiind intenia noastr de a analiza i
aspectele de schimbare de atitudine. Aceast
logic a compatibilitii se traduce prin
faptul c actorii politici i adapteaz
preferinele i aciunile la valorile aplicabile
n respectiva locaie/situaie (Pollack, 2004).

Alte ipoteze explicative istoricinstituionalist relevante att pentru


europenizare ct i pentru transferul de
politici sunt i consecinele neintenionate
utilitatea analitic a acestui concept pentru
europenizare i transfer de politci a fost deja
evideniat i asimetriile de putere asociate
cu modul de operare i evoluia instituiilor
(Aspinwall i Schneider, 2001; Hall i Taylor,
1996; Thelen i Steinmo, 1992).

Calibrnd mai departe cadrul teoretic


la cercetarea empiric ce va urma, o ipotez
de lucru credibil n contextul nivelelor de
analiz instituional menionate anterior
este c dezvoltarea instituional ncepe de
obicei la nivel organizaional i, cu trecerea
timpului, se infiltreaz spre nivele inferioare
(Bulmer and Burch, 1998b: 3).
Explicarea schimbrilor instituionale

Analiza instituiilor guvernamentale

Procesul de europenizare este unul


iterativ (Bulmer i Burch, 1998b: 6; Goetz,
2000: 223). Aceasta pledeaz nc o dat n
favoarea adoptrii abordrii istoricinstituionaliste. Problema central de
analizat, alturi de descifrarea diferitelor
nivele de analiz instituional, este cea a
transformrii instituionale.

Vom ncerca s folosim (ntr-un nou


context, totui) nivelele instituionale de
analizei (dimensiuni non-ierarhice) utilizate
i alte lucrri de cercetare care se concentreaz
asupra mecanismelor de coordonare intern a
problematicii UE (Bulmer i Burch, 1998a;
Bulmer i Burch, 1998b; Bulmer i Burch,
2000a): (i) nivelul sistemic: reguli
constituional-legale, cadrul statal; (ii) nivelul
organizaional: organizii i poziii formale;
(iii) nivelul de reglementare: cuprinznd
coduri, reguli i linii directoare pentru
gestionarea curent a activitii; (iv) nivelul
procedural (sau procesual): modul n care sunt
gestionate diverse chestiuni, n care
informaia este distribuit sau n care sunt
luate deciziile, inclusiv aspectele legate de
reelele decizionale adiacente; i (v)
dimensiunea cultural: norme, valori i
identiti, care intersecteaz toate nivelele
menionate mai sus.
24

Schimbarea poate fi evaluat n ceea


ce privete dimensiunile sau scara la care se
produce, sau dac implic o schimbare de
direcie fa de o poziie anterioar, ori o
schimbare n ipotezele i principiile
fundamentale care guverneaz activitatea
instituional (Bulmer i Burch, 2000b: 5).
n ceea ce privete perspectiva istoricinstituionalist asupra schimbrii
instituionale, aceast lucrare vine n
continuarea cadrului tridimensional elaborat
de Bulmer i Burch (1998b; 2001).

Pentru puncte de veto instituionale vezi Immergut (1998).

26

n primul rnd, sunt identificabile trei


tipuri de schimbri: (a) schimbarea gradual,
(b) schimbarea radical i (c) schimbarea
gradual-transformativ. Schimbarea
gradual (evoluionist): presiunile pentru
schimbare, indiferent de surs, sunt mult mai
pasibile de a conduce mai degrab la
adaptarea instituiilor existente dect la
crearea altora noi (Bulmer i Burch, 1998a;
Bulmer i Burch, 1998b; Bulmer i Burch:
2001; Peters, 1999; Thelen i Steinmo:
1992). Cu alte cuvinte, conform
instituionalismului istoric, schimbarea
instituional (inclusiv coordonarea
25
naional a problematicii europene ) tinde s
fie marginal i s conserve formatul i
procedurile operaionale existente (Hanf i
Soetendorp, 1998; Sverdrup, 2000).
Schimbarea radical (transformativ):
schimbri semnificative, non-Darwiniste,
dei puine, se pot produce (Bulmer i Burch,
1998a; Bulmer i Burch, 1998b; Bulmer i
Burch, 2001; Krasner, 1988). Schimbarea
gradual-transformativ: cnd rezultatele
schimbrii graduale s-au acumulat i
cristalizat ntr-o asemenea msur nct au
rezultat n ceva diferit ca natur i calitate de
ceea ce exista anterior (Bulmer i Burch,
1998b: 6; Bulmer i Burch, 2001: 81).

n al treilea i ultimul rnd, alt


perspectiv analitic istoric-instituionalist
deosebit de util este cea legat de
conjuncturile critice, cnd se realizeaz
diferenieri majore fa de modelele
existente (Bulmer i Burch, 1998a: 605;
Bulmer i Burch, 1998b: 6; Bulmer i Burch,
2001: 81; Bulmer i Burch, 2000: 6) i
canalizeaz dezvoltarea instituional spre o
nou traiectorie condiionat de
determinismul de traseu. O contribuie
important a lui Bulmer i Burch n aceast
privin este distrincia fcut ntre un
moment critic i o conjunctur critic. Primul
este doar o oportunitate pentru schimbare
semnificativ/inovaie instituional, i poate
conduce la o conjunctur decisiv numai
dac aceast oportunitate este realizat.
Cele menionate mai sus reprezint o
tipologie a schimbrii instituionale.
Criteriile care pot fi folosite pentru a discerne
dimensiunile i semnificaia schimbrii
instituionale sunt extrem de relevante.
26
Bulmer i Burch (2000b) argumenteaz
convingtor c tipurile de schimbare
menionate anterior pot fi difereniate
calitativ n funcie de un set de criterii
derivate din abordarea propus de Daugbjerg
(1997)27, ajustat astfel nct s fie compatibil
cu nivelele de analiz identificate anterior. n
mod similar, sunt conceptualizate patru grade
de schimbare instituional: (a) gradul nti:
modificri semnificative numai la nivel
organizaional, (b) gradul doi: modificri
numai la nivel organizaional i procedural,
(c) gradul trei: modificri la nivel
organizaional, procedural i de reglementare
i (d) gradul patru: modificri la toate
nivelele. Schimbrile de natur cultural fac
transformrile de ansamblu i mai radicale, i
sunt cumulative la toate nivelele.

n al doilea rnd, o perspectiv critic


asupra instituionalismului istoric este
determinismul de traseu: angajamentele
instituionale anterioare condiioneaz
aciunile viitoare, prin limitarea gamei de
opiuni posibile i prin redefinirea intereselor
actorilor politici (Aspinwall i Schneider,
2001; Pierson, 1996). Aceasta, la rndul ei,
deschide calea pentru cercetarea empiric
asupra msurii n care schimbarea
instituional este afectat de determinismul
de traseu (Bulmer i Burch, 1998b; Bulmer i
Burch, 2001).
25

Rutinele i capabilitile existente pot fi considerate adecvate pentru a face fa noilor provocri, fiind necesare
doar ajustri graduale pentru a corespunde cerinelor integrrii europene. Schimbrile instituionale pot reflecta
mult mai puternic experiena istoric i tradiiile rii (Hanf i Soetendorp, 1998).
26
Aceasta nu este, n nici un caz, singura opinie pe aceast tem. Knill (1998), de exemplu, face diferena ntre
schimbare central i periferic.
27
Daugbjerg (1997) distinge trei grade de ajustare a politicilor, n funcie de schimbrile de instrumente ale
politicilor, de obiective sau de principii ale acestora: (i) gradul nti: numai instrumentele se schimb, (ii)
gradul doi: numai instrumentele i obiectivele se modific i (iii) gradul trei: toate elementele (instrumente,
obiective, principii) se ajusteaz.

27

i cel impus au un coninut intervenionist


mai puternic. Capitolul a acoperit i alte
aspecte critice pentru o analiz riguroas a
fenomenului, legat de agenii, diferitele
grade i fluxuri ale transferului de politici
UE. Nu n ultimul rnd, au fost trecui n
revist factorii constrngtori ca de exemplu
fezabilitatea structural sau cultural, ca de
altfel i cauzele posibile ale eecului, n cazul
transferului eronat, incomplet sau inadecvat.

REZUMAT

Pentru a rezuma, n ceea ce privete


europenizarea, am stabilit c include efectul
integrrii europene asupra conexiunilor din
cadrul mediului politic, inclusiv n rile
candidate. Aplicabilitatea conceptului la
situaia din rile candidate a constituit o
preocupare constant pe parcursul ntregului
capitol. Europenizarea este o component
crucial a schimbrii administrative
naionale, att ca element constitutiv, ct i
catalist al unui proces general de
democratizare. Exist presiuni de adaptare
specifice rilor candidate, ca de exemplu
riscul de a fi denunat ca stat coda sau de ai fi limitat accesul la fondurile pre-structurale
sau alte programe de asisten. SECE trebuie
s i croiasc drum prin hiul decizional al
extinderii UE, puternic legalist i formal, cu
instituii relativ autonome, conexiuni
verticale puternice (n cadrul fiecrui sector)
i marcate de interesele particulare ale
statelor membre. n ceea ce privete natura
interactiv a europenizrii, este de ateptat s
ntlnim mai degrab recepie dect proiecie
n cazul statelor candidate, dat fiind, printre
altele, asimetria de putere n negocierile de
aderare.

Mergnd mai departe, am argumentat


c europenizarea i transferul de politici UE
se suprapun ntr-o anumit msur n
coninut i acoperire, dar rmn categorii
separate, cu abiliti explanatorii sinergice.
n timp ce convergena politicilor este
posibil, aceasta nu este, n nici un caz, o
consecin necesar a europenizrii sau a
transferului de politici UE.
Consideraiile anterioare pledeaz
puternic n favoarea unei abordri istoricinstituionaliste a europenizrii i a
transferului de politici prin intermediul
instituiilor. Sensibilitatea la determinismul
de traseu, consolidare, factori culturali sau
circumstane neintenionate, ca de altfel i
posibilitatea analizrii instituiilor ca puncte
de veto sau structuri de oportunitate sunt tot
attea argumente pro de necontestat. Dincolo
de faptul ca furnizeaz o tipologie
convingtoare a procesului de transformare
instituional (critic pentru demersul nostru
analitic), aceast paradigm ofer i
posibilitatea unei cercetri riguroase la
diferite nivele de analiz.

Am pstrat acelai focus aupra rilor


candidate cnd am discutat despre transferul
de politici UE. Precondiiile de validare au
fost scoase n eviden; absena lor poate
semnala un argument de fals transfer de
politici, posibil s apar n SECE ca un
instrument de legitimare rapid a unor noi
aranjamente instituionale. Am adoptat o
tipologie structurat pe patru direcii;
nvarea deliberat de politici i difuzia au o
nsemnat component de dedeterminism
tehnologic, n timp ce transferul condiionat

nainte de a trece la analiza cazului


romnesc, s ne ndreptm atenia asupra
experienei statelor membre i candidate UE
n ceea ce privete aranjamentele
instituionale practice ale guvernului central
pentru coordonarea problematicii UE, i s
aducem argumente empirice n sprijinul
observaiilor noastre teoretice asupra

28

II. COORDONAREA PROBLEMATICII UE LA NIVEL NAIONAL


N STATELE MEMBRE I CANDIDATE
Scopul acestui capitol este a de a
conferi perspectiva comparativ analizei
noastre. Opinii pertinente asupra
europenizrii i transferului de politici UE
pot fi emise numai dup o analiz amnunit
a aranjamentelor existente n alte state
membre i candidate. ntrebrile la care
ncercm s rspundem n acest stadiu sunt:
! Care sunt aranjamentele existente n
rile membre i candidate i ce
modele (n msura n care ele
exist) pot fi identificate?
! Ce observaii pertinente pot fi
fcute cu privire la procesul de
europenizare a coordonrii
politicilor UE ale guvernelor
naionale, n urma analizrii
experienei rilor membre i
candidate?
! Ce ipoteze pot fi emise n ceea ce
privete transferul de politici
europene n design-ul coordonrii
politicilor UE la nivel naional n
SECE?
nainte de a continua analiza, s
revenim asupra chestiunii definirii
coordonrii politicilor UE la nivel naional,
pentru uzul acestei lucrri. Coordonarea
politicilor UE la nivel central implic:
reconcilierea intereselor departamentale
conflictuale, clarificarea obiectivelor i
prioritilor, discutarea stategiilor i
tacticilor, prioritizarea obiectivelor i
compromisurile n cadrul i ntre procesele
de negociere, asigurnd coerena cu politica
de ansamblu a guverului, asigurndu-se c
toi cei implicai sunt competeni n
managementul problemelor legate de UE i
transmind reprezentanilor naionali de la
Bruxelles o versiune coerent a
compromisurilor negociate n ar (Bulmer,
Burch et al, 2001; Wright, 1996).
Coordonarea la nivel ministerial se refer la
coordonarea intern a problematicii UE,
reprezentnd interese sectoriale n organismele de coordonare inter-ministerial i de
implementare.

ARANJAMENTELE INSTITUIONALE EXISTENTE N ALTE RI


Analizarea experienelor altor ri este
un imperativ, dat fiind caracterul eminamente
empiric al acestei lucrri. SECE postcomuniste au mai mult sau mai puin aceeai
experien istoric i Europenizarea
guvernelor lor centrale a nceput, dei cu
viteze diferite, n acelai timp. Alte state vesteuropene au obinut i ele relativ recent
calitatea de membru al UE i experienele
procesului prezint lecii utile pentru
candidaii poteniali viitori. Unele dintre
statele membre mprtesc o trstur
special, extrem de relevant pentru SECE:
aderarea la UE a avut loc n acelai timp cu
consolidarea democraiei. Multe alte ri
membre/candidate sunt posibile surse de
transfer de politici, i toate ofer termeni de
comparaie foarte utili n ceea ce privete
europenizarea guvernului central.
Scopul acestei seciuni este s
identifice exclusiv trsturile definitorii ale
sistemelor de coordonare prezente n aceste
ri (un demers mai detaliat ar depi limitele
i scopul acestei lucrri, i nu este nici
intenia noastr), n vederea identificrii unor
perspective folositoare pentru studiul nostru
de caz n ceea ce privete europenizarea i
transferul de politici. Paradigma istoricinstituionalist va constitui eafodajul
ntregii analize, n timp ce, din motive de
spaiu i datorit accentului empiric al acestei
lucrri, nivelele de analiz instituional
identificate anterior vor fi folosite separat
numai n studiul de caz pe Romnia. Ne vom
ndrepta atenia n cele ce urmeaz asupra
opiunilor instituionale pentru (a) nucleul de
coordonare, (b) coordonarea orizontal interdepartmental i, respectiv, (c) controlul
canalelor formale de comunicare cu
Misiunea/Reprezentana Permanent.
Opiuni instituionale pentru nucleul
de coordonare
Analiza ce urmeaz se va concentra
29

asupra opiunilor instituionale pentru


nucleul de coordonare, dup cum poate fi
identificat n experienele statelor membre i
candidate. Termenul nucleu e utilizat
contient aici, n sensul c nu descrie o
competen exclusiv 100% pentru toate
coordonrile politicilor UE n sistemul
guvernamental.

Ministerul Afacerilor Externe (MAE).


De exemplu, n Danemarca nucleul
coordonator este Secretariatul de Stat pentru
UE din MAE (CEU, 2001; Dosenrode, 1998;
Kaiser, 1996; Pedersen, 1996; Pedersen,
2000). n Belgia, Directoratul MAE pentru
Integrare i Coordonare European
pregtete i prezideaz diversele conferine
i n t e r- d e p a r t a m e n t a l e ( C E U , 2 0 0 1 ;
Kerremans, 2000; Kerremans i Beyers,
1998; Wilde d'Estmael i Franck, 1996).
Aceeai situaie poate fi identificat n
Austria (CEU, 2001; Luif, 1998; Mller,
2000), Irlanda (CEU, 2001; Laffan, 1996;
Tannam, 1998), Luxemburg i Olanda (CEU,
2001; Harmsen, 1999; Hoetjes, 1996;
Soetendorp i Hanf, 1998).

Pn acum, au fost create numeroase


tipologii n ceea ce privete soluiile
instituionale pentru sistemele naionale de
coordonare a politicilor UE la nivelul
guvernului central n rile UE membre i
candidate (gh1, 1999b; Derlien2, 2000;
Kaiser3, 1996; Wright4, 1996). n esen,
ncercarea de a localiza nucleul de
coordonare conduce la sarcina de a identifica
rolurile diverilor actori precum PrimMinistrul, ministerele i ageniile
5
specializate. n opinia noastr , pot fi
identificate patru tipuri principale de opiuni
instituionale, concentrate pe: (a) Ministerul
de Externe (b) o agenie special; (c) un
departament n cadrul Cabinetului/
aparatului de lucru al Prim-Ministrului; i (c)
un model descentralizat cu arbitraj interinstituional.

O serie de state membre a adoptat


aceast poziie coordonatoare la puin timp
dup sau nainte de aderare, schimbnd
radical sistemul anterior. Spania a transferat
responsabilitatea de la un minister special la
Secretariatul de Stat pentru Afaceri Europene
al MAE (Kaiser, 1996; Molina, 2000;
Morata, 1996; Morata, 1998). Alii, precum
Portugalia (CEU, 2001; Magone, 2000;
Vasconcelos i Antunes, 1996) i Grecia
(Christakis, 1998; Tsinisizelis, 1996) au
abandonat un sistem de coordonare mai
fragmentat n favoarea coordonrii MAE.

Ministerul de Externe ca nucleu


coordonator

Cteva dintre SECE au optat pentru


MAE ca nucleu de coordonare pe parcursul

n mod clar, n majoritatea rilor UE


7
i n multe SECE centrul de coordonare este
1

gh (1999b: 7) face diferena ntre (a) un model centralizat (cea mai mare centralizare a puterilor legate de
msuri integratoare; acese puteri sunt practic mprite ntre MAE, responsabil cu problemele politice, i alte
organe centrale, responsabile pentru probleme specializate), (b) modelul MAE (marcat de rolul dominant al
MAE n toate chestiunile de coordonare la nivel intern, n consultare cu comitetele de integrare interministeriale) i (c) modelul fragmentat, cu arbitrajul PM (diferite ministere rspund de coordonarea intern a
problematicii UE n aria lor de expertiz, iar msurile sunt coordonate de aparatul de lucru al Prim-Ministrului).
2
Derlien (2000) crede c exist trei soluii structurale disponibile pentru coordonareala nivelul guvernului
central: un Minister al Afacerilor Europene sau alt instituie special; centralizarea prin MAE; i centralizarea
printr-un alt minister tradiional.
3
Kaiser (1996: 61) identific patru tipuri de dispozitive pentru opiunile guvernamentale, concentrate asupra:
'ministerului de externe; a unui secretariat special; a conducerii executivului; sau asupra unui model
descentralizat cu arbitraj (Kaiser, 1996: 61).
4
Scenariile specifice pe care Wright (1996: 156-7) le identific sunt: (i) sisteme foarte structurate i centralizate
(organism sau agenie centrala special), (ii) sisteme fragmentate: MAE pentru anumite scopuri, sistem bicefal
sau mai multe ministere coordonatoare.
5
Pentru o abordare similar (dei numai n ceea ce privete tipologia i nu coninutul), vezi Kaiser (1996).
6
n prezent, MAE este nucleul de coordonare n Austria, Belgia, Danemarca, Grecia, Irlanda, Luxemburg,
Olanda, Portugalia i Spania.
7
De exemplu Estonia, Ungaria i Slovenia.

30

unei evoluii instituionale foarte fluide.


Ungaria a atribuit aceast competen
Secretariatului de Stat pentru Integrare din
cadrul MAE (Ministerul Afacerior Externe
fiind autoritatea suprem) dup o perioad
iniial de fragmentare instituional (gh,
1999b; Grabbe, 2002; MAE, 1999d;
Nunberg, 2000; Rupp, 1999), o experien
mprtit i de Lituania (MAE, 1999d;
OECD, 1996).

Ministerial pentru Cooperare Economic


European (SGCI) (Harmsen, 1999;
Lequesne, 1996a; Lequesne, 1996b;
Lequesne i Rivaud, 1998; Menon, 2000;
Metcalfe, 1996). Cu toate acestea, ar trebui
menionat c numai responsabilitatea
central principal pentru coordonarea de
politici europene revine SGCI dar MAE (prin
8
Ministrul-Delegat petru Afaceri Europene )
i Ministerul Economiei i Finanelor, au
roluri de coordonare importante n domeniile
lor de competen (CEU, 2001; Kaiser,
1996). n plus, cancelaria Prim-Ministrului
poate juca un rol decisiv de arbitraj n
controversele interministeriale.

Centrul de cordonare este, cu toate


acestea, separat de departamentele clasice
de afaceri externe. n funcie de mrimea
ministerului, aceast entitate de coordonare a
MAE este condus n mod normal de un
director general, pn la un Secretar
Pemanent/secretar de stat/Ministru pentru
Afaceri Europene. Funciile principale ale
entitilor cvasi-separate din cadrul MAE
sunt de sprijinire a ministrului de externe n
exercitarea responsabilitii politice n sfera
de ansamblu a politicilor de integrare, de a
aciona ca un centru de distribuire de
informaii i documente, de a convoca i
arbitra ntlniri interministeriale, de a pregti
edinele de Cabinet i de a finaliza i
transmite instruciuni Reprezentanei
Permanente a rii la Bruxelles (Kaiser,
1996). Contactele ntre aceste entiti i
Prim-Ministrul sunt, de obicei, foarte strnse,
MAE avnd un punct specific de contact n
cadrul aparatului de lucru al PrimMinistrului.

O soluie similar pentru coordonarea


UE a fost adoptat de Spania i Portugalia n
timpul negocierilor de aderare i a fost mai
trziu eliminat n favoarea MAE ca nucleu
de coordonare. n primii ani de negocieri,
delegaia oficial spaniol a fost compus din
reprezentani ai Ministerului pentru Relaii
cu Comunitile Europene, un embrion a ceea
ce ar fi putut deveni un super-minister
pentru afaceri europene, dar care a fost
nlocuit cu un Secretariat de Stat n cadrul
Ministerului de Afaceri Externe n 1981
(MAES, 1985; Molina, 2000; Morata, 1996;
Morata, 1998). Echivalentul portughez
pentru acest tip al coordonrii a fost
Secretariatul pentru Integrare European,
care a fost parial ncorporat n Cancelaria
Prim-Ministrului i Ministerul de Finane
(Magone, 2000; Vasconcelos i Antunes,
1996).

O agenie special ca nucleu de


coordonare

Exist o ilustrare a acestei opiuni de


coordonare i printre SECE: din 1996 a fost
nfiinat un Oficiu special pentru Integrare
pentru a coordona chestiunile legate de
politici UE, sub autoritatea Secretariatului
General al Guvernului Poloniei (gh, 1999b;
MAE, 1999d; Rupp, 1999).

Cea de-a doua opiune pentru centrul


coordonrii este localizat mai aproape de
conducerea guvernului, n direct subordonare fa de Prim-Ministru, dar nu n aparatul
de lucru propriu-zis al acestuia: un secretariat
special.

n general, un asemenea organism are


mult mai multe resurse dect orice
departament similar dintr-un minister 9

Soluia francez este un Secretariat


General permanent al Comitetului Inter8

Ministrul nsrcinat cu Afaceri Europene (sau omolog) rspunde de liniile principale ale politicii de integrare
european ca de altfel i de catalizarea procesului de adaptare a economiei franceze la exigenele pieei unice
(Harmsen, 1999; Kaiser, 1996; Lequesne, 1996a; Lequesne, 1996b; Lequesne i Rivaud, 1998; Menon, 2000).
9
SGCI francez angajeaz ntre 130 i 140 de experi.

31

(Kaiser, 1996) i acioneaz ca un centru de


diseminare de informaii i documente,
pregtete i prezideaz reniuni interministeriale, i transmite instruciuni Reprezentanei Permanente a rii de la Bruxelles.

Integrare European n cadrul Cancelariei


Prim-Ministrului (MAE, 1999d; OECD,
1996), similar Oficiului pentru Integrare
European leton din cadrul Cancelariei
Cabinetului, de asemenea codus de un
secretar de stat (MAE, 1999d; Mountfield,
2000; OECD, 1996). Merit menionat faptul
c n multe dintre aceste ri candidate echipa
de negociere propriu-zis a fost localizat
ulterior n MAE. Pe de alt parte, sistemul din
Slovenia a meninut Echipa Negociatoare
Central n cadrul Biroului Guvernamental
pentru Afaceri Europene (Potocnik, 2001).

Un departament n cadrul Cabinetului/Cancelariei Prim-Ministrului ca


nucleu de coordonare
Pentru a aduce coordonarea mai
aproape de ultima instan de arbitraj i
pentru a facilita o viziune general asupra
problematicii UE, anumite ri au luat decizia
s creeze un departament de dimensiuni mai
reduse n cadrul sau alturi de Cancelaria
Prim-Ministrului (CEU, 2001).

n ceea ce privete orientarea strategic


capacitatea de a stabili legturi ntre diferite
politici publice (pregtirea coordonat a
mandatelor de negociere i ajustarea acestora
n cursul negocierilor n funcie de evoluia
negocierilor pe alte domenii) i intervenia
coerent a funcionarilor publici n organismele
europene acest sistem a fost evaluat de multe
ori ca fiind unul dintre cele mai controlate i
mai eficiente de pe scena UE.

10

Cazul tipic printre statele membre


este Marea Britanie, cu Secretariatul
European (COES), care acioneaz ca o
unitate puternic de coordonare
interministerial i pe post de centru de
colectare i transmitere de informaii i de
instruciuni pe problematica UE, i care
autorizeaz i compoziia delegaiilor Marii
Britanii n cadrul dezbaterilor UE sau al
organismelor decizionale comunitare. n
realitate, COES formeaz o troic de
cordonare mpreun cu Ministerul de Externe
(pentru chestiuni politice i instituionale) i
cu Reprezentana Permanent a Marii
Britanii (negociatorul din Bruxelles)
(Armstrong i Bulmer, 1996; Bulmer i
Burch, 1998a; Bulmer i Burch, 1998b;
Bulmer i Burch, 2000b; CEU, 2001; FCO,
2001; Kaiser, 1996; Kassim, 2000; Wallace,
1996).

Un sistem descentralizat, cu arbitraj


interministerial
Coordonarea problematicii UE n
multe state membre este caracterizat de
coordonarea policentric. Politicile sunt, n
asemenea cazuri, iniiate n principal n
cadrul ministerului coodonator pe acea
problematic, supuse apoi unei intense
dezbateri cu un numr de alte ministere
vizate, formulate n forma final de ctre un
grup de ministere coordonatoare i,
finalmente, naintate spre aprobarea
Guvernului (Kaiser, 1996).

A existat o emulaie considerabil a


acestui model de ctre SECE. Dup o
reform radical, guvernul eston a nfiinat
Oficiul pentru Integrare European, condus
de un secretar de stat, n cadrul
Secretariatului General al Guvernului
(Nunberg, 2000; OECD, 1996). Bulgaria a
nfiinat, de asemenea, Secretariatul pentru

Cel mai sugestiv exemplu este, n


aceast privin, soluia Germaniei pentru
coordonarea problematicii UE (dei alt
exemplu notabil este cel al Italiei, dup o
11
reorganizarea relativ recent a sistemului ).
Ministerul competent, dar i coordonatorii
(Ministerul de Externe i Ministerul

10

Alt exemplu este Finlanda, cu Secretariatul UE ataat aparatului de lucru al Prim-Ministrului i condus de
Secretarul de Stat pentru Afaceri Europene (CEU, 2001).
11
Dispozitivul de coordonare italian dup reform este un sistem fragmentat, competenele de arbitraj fiind
mprite ntre Ministerul Afacerilor Externe i Departamentul pentru coordonarea politicilor CE (Preedinia
Consiliului de Minitri) (Cananea, 2000; CEU, 2001; Giuliani, 1996).

32

Finanelor) pot interveni n orice moment


(CEU, 2001). Formularea iniial a unor
poziii naionale vis-a-vis de politicile UE
este foarte specializat pe sector, fiecare
minister avnd un Birou European pentru
coordonarea intern i managementul
fluxului de informaii. Arbitrajul
interministerial este responsabilitatea
ministerului coordonator pe problematica
respectiv n etapele ulterioare prin
intermediul ierarhiei bine stabilite a
funcionarilor publici i, la nevoie, ntlniri
directe ntre minitri (Bulmer i Burch,
1998b; Bulmer i Burch, 2001; Derlien,
2000; Rometsch, 1996). Divergenele care
persist sunt deferite Cancelarului i
finalmente ntregului Cabinet (Kaiser, 1996).

problematicii UE la nivel naional este


panoplia de comitete la nivel oficial i politic
care reprezint forumul de discuie
interministerial.
Opiuni instituionale pentru
coordonarea orizontal interdepartamental
Un set de comitete/consilii interdepartamentale reprezint stratul orizontal care
compenseaz imperfeciunile formelor
verticale de coordonare. Majoritatea
compromisurilor i arbitrajelor intersectoriale au loc n acest cadru. Merit menionat
c un asemenea sistem de comitete (dei mai
mult sau mai puin dezvoltat) exist n toate
rile membre i candidate, indiferent de
forma sau existena nucleului de coordonare.
Chestiuni importante i controversate asupra
crora exist dezacorduri la nivel tehnic sunt
deferite unui nivel intermediar (secretari de
stat sau funcionari publici de grad superior),
i, n cele din urm, unui comitet/consiliu al
minitrilor cu cea mai mare implicare n
politicile europene (nivelul politic). n
funcie de centrul instituional al coordonrii,
ntlnirile la diferite nivele sunt de obicei
prezidate de reprezentani ai principalelor
ministere (n ntlniri sectoriale specializate),
MAE sau alt instituie nsrcinat cu
coordonarea global a politicilor UE (la nivel
intermediar) i Ministrul de Externe sau
Prim-Ministrul (la un nivel politic mai nalt).
n general, frecvena ntlnirilor descrete pe
msur ce urcm spre vrful piramidei.

Din motive diferite, un asemenea


aranjament instituional a fost adoptat n
cteva ri candidate, dar numai pentru a fi
eliminat ulterior n favoarea unui sistem mai
centralizat. O dezvoltare similar a avut loc
n Grecia, n timpul negocierilor de aderare.
ntre 1976 i 1980, rolul de conducere a
coordonrii politicilor UE a oscilat ntre
Ministerul de Coordonare (mai trziu
Ministerul Economiei Naionale) i MAE
(Christakis, 1998; Spanou, 2000;
Tsinisizelis, 1996). Printre rile candidate
din CEE, Estonia a adoptat, pentru o scurt
perioad de timp, chiar nainte de cererea de
aderare, un sistem cu coordonare lax,
cuprinznd Ministerul Afacerilor Externe,
Ministerul Fnanelor, Ministerul Economiei
i Ministerul Justiiei (OECD, 1996). n mod
asemntor, pn la data cererii de aderare,
coordonatorii maghiari erau Secretariatul
pentru Integrare European din cadrul MAE,
i un Departament European n cadrul
Ministerului Industriei i Comerului (Rupp,
1999); n 1996, datorit numeroaselor
probleme de management intern, guvernul
ungar a decis s transfere majoritatea
personalului de la Departamentul European
din cadrul Ministerului Industriei i
Comerului, la MAE.

Pentru a ilustra cele menionate mai


sus, panoplia olandez de comitete e
reprezentat de (a) grupurile de lucru
interdepartamentale, frecventate de
generaliti din departamentele UE ale tuturor
ministerelor (MAE asigur preedinia i
secretariatul; reuniuni bilunare), (b)
ntlnirea sptmnal de instructare a
Reprezentaei Permanente, frecvetat de
generaliti de grad nalt din departamentele
UE ale tuturor ministerelor (MAE asigur
preedinia i secretariatul), (c) Comitetul de
Coordonare pe probleme de integrare
european i asociere, compus din directori

Am discutat mai sus despre diferitele


alternative n ceea ce privete centrul
instituional al coordonrii. n realitate, alt
component decisiv a gestionrii
33

(adjunci) din toate ministerele (prezidat de


Secretarul de Stat pentru Afaceri Europene),
(d) ntlniri ale sub-consiliului pe probleme
UE al cabinetului ministerial (prezidat de
PM), i, ca ultim forum, nsui Cabinetul
(CEU, 2001; Harmsen, 1999; Hoetjes, 1996;
Soetendorp i Hanf, 1998).

ministere, secondat de Comitetele/ Conferinele Sectoriale (Molina, 2000; Morata, 1996;


Morata, 1998). Alt exemplu ilustrativ este
furnizat de Germania (CEU, 2001; Bulmer i
Burch, 1998b; Bulmer i Burch, 2001;
Derlien, 2000; Rometsch, 1996; Wessels i
Rometsch, 1996b) reuniuni periodice ale
Directorilor Generali, ale Comitetului
Secretarilor de Stat pentru Afaceri Europene,
i, mergnd mai sus pe scara ierarhic,
Consiliul Federal de Minitri. Iar exemplele
ar putea continua14.

n acelai timp, cnd toate ministerele


se bucur de acelai statut constituional i de
autonomie (ca n cazul olandez menionat
mai sus), rii i lipsete coordonare ierarhic
i se bazeaz pe compromisuri negociate n
cadrul reelelor instituionale orizontale, de
natur oficial i neoficial (Wright, 1996).
Aceleai sistem cu dou benzi (formal i
informal) funcioneaz i n Marea Britanie,
dei ntr-o manier mai vizibil (Armstrong
i Bulmer, 1996; Bulmer i Burch, 1998a;
Bulmer i Burch, 2000b; FCO, 2001;
Kassim, 2000). Nivelul formal cuprinde
12
comitetele Cabinetului European (nivel
ministerial i dou ealoane de funcionari
publici de rang nalt). Nivelul procedural
informal este reprezentat de ntlnirile de
vineri (Reprezetantul Pemanent i
ministerele de linie vizate) i ntlnirile ad
hoc ale COES.

Sunt situaii n care numai o parte


dintre comitete au o existen permanent, n
timp ce ntlnirile la alte nivele sunt
convocate numai n caz de necesitate. n
Portugalia, Comitetul Inter-departamental
pentru Afaceri Comunitare (compus din
Directoratele Generale pentru Afaceri
Europene ale diferitelor ministere) poate
crea, cnd este necesar, sub-comitete pentru a
studia chestiuni specifice mai detaliat (CEU,
2001; Magone, 2000; Vasconcelos and
Antunes, 1996).
rile membre mici tind s aib un
sistem mai puin structurat, cu un numr
redus de comitete. Mecanismul irlandez
cuprinde un grup de funcionari publici de
rang superior din diverse departamente, sub
preedinia Oficiului Taoiseach (PrimMinistrului) (CEU, 2001; Laffan, 1996;
Tannam, 1998).

Cele 35 de comitete specializate ale


Danemarcei13 (prezidate de ctre respectivele
ministere responsabile) raporteaz unui
Comitet UE (prezidat de Secretarul de Stat
pentru UE din cadrul MAE), care filtreaz i
separ chestiunile n funcie de subiect i
procedur (Dosenrode, 1998; Kaiser, 1996;
Pedersen, 1996; Pedersen, 2000). La nivelul
imediat inferior Comitetului Interministerial,
SEAE spaniol prezideaz dou organisme
interdepartamentale, Conferina Interdepartamental pentru Afaceri Europene i
Comitetul Delegat pentru Afaceri Economice, compus din sub-secretari ai diverselor

n cazul rilor candidate, este necesar


mai mult coordonare i arbitrare dat fiind
lipsa expertizei anterioare n eforturi similare
de coordonare ntre sectoare, ca de altfel i
importana i natura negocierilor de aderare.
n Ungaria (Nunberg, 2000; Rupp, 1999),
Cabinetul de Integrare UE (prezidat de ctre
PM) a reprezentat organismul politic

12

Sub-comitetul Cabinetului cu relevana cea mai mare, sub-comitetul european al Comitetului Cabinetului pe
probleme de Aprare i Politic Extern este prezidat de ministrul de externe. Urmtorul organism, comitetul de
coordonare european al nalilor funcionari, este prezidat de eful Secretariatului General al Cabinetului, ca de
altfel i comitetul administrativ pentru chestiuni europene (Bulmer i Burch, 1998a; Bulmer i Burch, 2000b;
FCO, 2001; Kassim, 2000).
13
n mod asemntor, sistemul finlandez cuprinde 39 de seciuni interdepartamentale (Secretariatul UE i n cele
mai multe cazuri Ministerul de Finane sunt reprezentate n fiecare seciune), Comitetul Secretariatelor de State
pentru Afaceri Europene i Comitetul Ministerial pentru Afaceri Europene (CEU, 2001).
14
n Belgia, sistemul const ntr-o Conferin Interdepartmental pentru Politic Extern i cteva Conferine
Inter-departamentale sectoriale (CEU, 2001; Kerremans, 2000; Kerremans i Beyers, 1998; Wilde d'Estmael i
Franck, 1996).

34

umbrel; sub el, Comitetul Inter-ministerial


pentru Integrare UE (CIIE, prezidat de
Secretariatul MAE, cu secretari de stat
adjunci), avea 31 de grupuri de lucru, n
conformitate cu capitolele din acquis, fiecare
din aceste grupuri fiind prezidat de secretarul
de stat administrativ adjunct al fiecrui
minister relevant. n plus, un Grup de Lucru
Strategic Consultativ pentru Integrare
(Strategic Task Force) a fost nfiinat n
cadrul Cancelariei Prim-Ministrului. Un
sistem cu trei nivele a fost creat i n Bulgaria:
Comitetul Guvernamental pentru Integrare
European (prezidat de PM, elaborarea
politicii generale), Comisia de Coordonare a
Integrrii Europene (prezidat de Secretarul
pentru Integrare European, coordonarea
activitii operaionale), i grupurile de lucru
la nivel de experi (prezidate de membri ai
Comisiei de Coordonare) (OECD, 1996).

importante atribuii ale sale. Un factor cheie


n consolidarea controlului SGCI francez
asupra sistemului de coordonare este faptul
c reprezint singurul canal oficial de
comunicare ntre ministerele franceze i
Reprezentana Permanent din Bruxelles
(Metcalfe, 1996). Una dintre cele mai
importante schimbri cnd a fost creat noul
cadru italian pentru coordonare administrativ la sfritul anilor optzeci (transferarea
rolului principal de coordonare de la MAE la
Departamentul pentru politici CE) a fost
remodelarea rolului Reprezentanei
Permanente, care trebuia acum s raporteze
acestui Departament i nu MAE (Cananea,
2000). Acelai lucru se ntmplase anterior n
Portugalia (Magone, 2000).
Organizarea i compoziia Reprezenanei Permanente (state membre) sau
Misiunii (ri candidate) reflect de cele mai
multe ori structura comitetelor orizontale.
Activitile acestora din urm depind serios
de multe ori de un schimb permanent de
informaie cu Misiunea/ Reprezentana
Permanent. De pild, structura Reprezentanei Permanente daneze pe lng CE n
Bruxelles reflect perfect aceste comitete
sectoriale (Kaiser 1996).

n plus, a fost practic larg rspndit


printre SECE s nfiineze un sistem complet
de comitete numai ulterior reformelor
ocazionate de depunerea cererii lor de
aderare i/sau nceputului negocierilor de
aderare (vezi seciunea anterioar). Estonia,
de exemplu (Nunberg, 2000; OECD, 1996), a
nfiinat
(dup 1996) (a) o Comisie
Ministerial pe probleme de Integrare
European (prezidat de PM, cu 5 membri),
(b) Consiliul nalilor Funcionari Publici de
Integrare European (prezidat de Directorul
Oficiului de Integrare European), i (c) 12
grupuri sectoriale de experi (prezidate de
ministerele relevante), n timp ce echipa de
negocere propriu-zis se gsea n MAE.

Mai mult, transmiterea unui mesaj la


Bruxelles determin, la rndu-i, convocarea
unor ntlniri orizontale specifice. n Germania,
rezultatele arbitrajului interministerial sunt
oficializate sub forma unor instruciuni ctre
Reprezentana Permanent a Germaniei la
Bruxelles n timpul unei ntlniri sptmnale
interministeriale a funcionarilor publici la
Ministerul Economiei, acesta funcionnd i pe
post de distribuie i transmitere centralizat de
documente.

Opiuni instituionale pentru


controlul canalului oficial de comunicare
cu Misiunea/Reprezentana Permanent

Misiunilor Permanente ale SECE le-au


lipsit, multe din atributele Reprezentanelor
Permanente ale statelor membre. Aceasta se
datoreaz faptului c, n timpul negocierilor
de aderare, echipele de negociere i
negociatorii efi au sediul n rile candidate.
A existat o singur excepie de la regul
printre rile candidate. Negociatorul ef al
Ungariei a fost eful Misiunii Permanente la
Bruxelles, prefigurnd soluia care natural
pentru toate SECE dup aderare.

O component critic a mecanismului


de coordonare este canalul de transmitere a
informaiei la Bruxelles. Controlul asura
acestui canal dicteaz multe dintre
caracteristicile ntregului sistem de
cooordonare a politicilor UE la nivel
naional. Nucleul instituional de coordonare
are de obicei (dei nu ntotdeauna)
competen exclusiv n acest domeniu. De
fapt, aceasta este una dintre cele mai
35

Dac analizm mai atent tipologia


regimurilor democratice17, este dovedit faptul
c dei sub forme diferite coordonarea
centralizat poate funciona att n cazul
sistemelor executive unificate, ca Marea
Britanie, ct i n sistemel bicefale, precum
Frana. n ceea ce privete contrastrul
tradiional dintre sistemele prim-ministeriale
i cele de cabinet (Goetz, 2000), n cazul din
urm coordonarea MAE este mai probabil s
apar ca soluie instituional (Danemarca,
de exemplu).

O B S E RVA I I A D I I O N A L E
ASUPRA EUROPENIZRII
n ceea am am expus anterior ne-am
concentrat mai ales asupra dimensiunilor
organizatorice i procedurale. n cele ce
urmeaz, vom corobora concluziile
anterioare cu dimensiunile sistemice i
culturale.
Exist diveri parametri sistemici care
au o influen important asupra coordonrii
politicilor europene la nivel naional15:
structura (unitar vs. descentralizat) i
dimensiunile statului naional (mare vs. mic),
forma de guvernmnt (prezidenial vs.
parlamentar; prim-ministerial vs. sistem de
cabinet), gradul de autonomie ministerial,
sistemul electoral, organizarea partidelor
politice, sistemul juridic.

Analiza comparativ a tipurilor de


coordonare a problematicii UE subliniaz
diferene profunde ntre modelele juridice de
drept roman continentale i cele de drept
anglo-saxon (Goetz, 2000). n statele
continentale aciunea administrativ este
fundamental legat de regulile juridice care
definesc posibilele ci de aciune (Hix i
18
Goetz, 2000; Knill, 1998) . Coordonara
orizontal, ca i comunicarea general, au loc
mai mult ad-hoc n sistemele cutumiare, iar
procedurile informale par s fie mai bine
internalizate de ctre participani dect
impunerile juridice.

Sistemele descentralizate de
coordonare sunt, de obicei, produsul unui
grad nalt de autonomie ministerial
(independen funcional, n marja liniilor
generale trasate de PM i/sau Cabinet), care
este frecvent accentuat de guvernele de
coaliie favorizate de sistemele de vot
proporional n alegerile naionale (Kaiser,
1996; Metcalfe, 1996). Spre deosebire de
aceastea, statele unitare, autonomia
ministerial redus i guvernele monocolore
favorizeaz centralizarea puternic a
procesului de coordonare, att orizontal ct i
16
vertical (Schimdt, 2001) .

Controlul parlamentar poate creea


presiuni mai mult sau mai puin puternice n
favoarea unor poziii naionale de negociere
care s fie rezultatul unor consultri
extensive pe plan intern; pe de o parte,
aceasta reduce puterile discreionare ale
executivului, iar pe de alt parte ntrete

15

Numrul de puncte de veto (Immergut, 1998) este n primul rnd afectat de aspecte ale sistemului politic,
inclusiv sistemul de partide (guverne monocolore versus guverne de coaliie) i gradul de (des)centralizare
politic. n al doilea rnd, numrul de puncte de veto crete pe msur ce activitatea administrativ este bazat
mai degrab pe prescripii juridice i formale (Knill, 1998: 7). Radaelli (2000b: 16) menionez, de asemenea,
prezena-absena sistemului de drept continental, fora-slbiciunea structurilor birocratice, stilul corporatistpluralist de luare a deciziilor, centralizarea-decentralizarea puterii.
16
Relaia ntre adaptabilitatea la provocrile coordonrii politicilor europene i gradul de centralizarea statal
pare s fie extrem de disputat. Schmidt (2001) argumenteaz c ri ca Frana i Marea Britanie, cu structuri
unitare i procese etatizate, au mai multe probleme de adaptare pe termen lung dect o ar ca Germania, la
structurile cvasi-federale i procesele cvasi-pluraliste ale Europei. Brzel (1999: 580) consider, n mod contrar,
c statele membre federale i regionalizate ntmpin presiuni mai mari pentru adaptare i sunt, de aceea, mai
pasibile s treac printr-o schimbare instituional profund dect statele membre unitare sau slab
descentralizate, opinie mprtit de Metcalfe (1996).
17
Tipologia comparat a regimurilor democratice centrate n jurul executivului face diferena ntre forme de
guvernare prezideniale, semi-prezideniale i parlamentare (Goetz, 2000).
18
n societile conduse de stat, statul a dezvoltat structuri de autoritate autonome deasupra societii pentru a
conduce naiunea prin intervenie i control activ (Hix i Goetz, 2000; Knill, 1998). n statele continentale
separaia dintre stat i societate este reflectat de dezvoltarea unui sistem complet de drept administrativ care
conine prevederi detaliate procedurale i substaniale pentru a mputernici intervenia administrativ n
societate.

36

legitimitatea democratic a negociatorilor


(Metcalfe, 1996). Dat fiind situaia
19
actual , importana relativ a acestei
variabile este mic, dar o presiune
suplimentar pentru o abordare bazat mai
mult pe cutarea consensului poate fi
exercitat n viitor asupra mecanismelor de
coordonare existente de ctre rezultatele
dezbaterii (parial euate) privind viitorul
Europei, care favoriza o cretere a rolului
parlamentelor naionale (Mayhew, 2001).

mici acoper comitetele de management


(spre deosebire de statele mai mari, cnd
comitetele de management din Bruxelles
sunt acoperite de ministere de linie) i aceasta
le d un rol pivotal n procesul de formulare a
politicilor UE la nivel naional21.
Am argumenta c, n ultimele stadii ale
negocerilor de aderare, Misiunile
Permanente ale SECE s-au comportat mai
degrab ca Reprezentanele Permanente ale
statelor membre mari, trebuind ntotdeauna
s solicite instruciuni capitalelor lor cu
privire la fiecare chestiune22. Acesta se
datoreaz i faptului c efii Misiunilor
Permanente ale SECE n Bruxelles nu aveau
i calitatea de negociatori efi pentru rile
respective (cu singura excepie a Ungariei).
Pe de alt parte, Misiunile Permanente nc
joac un rol cheie pentru rile candidate, dei
mai puin vizibil, ca principalul punct de
colectare i diseminare a informaiei, fiind
interfaa cu Bruxelles-ul. Cu toate acestea,
momentul aderrii a fost pregtit din acest
punct de vedere, majoritatea rilor candidate
ncepnd s trimit la Bruxelles funcionari
publici din cele mai relevate ministere de
linie nainte de aderare.

ntorcndu-ne la chestiunea
dimensiunilor statale, statele mai mici
trebuie s mobilizeze, comparativ, mai multe
resurse administrative20 pentru a face fa
complexitii problematicii UE dect statele
mai mari (Soetendorp i Hanf, 1998a;
Thorhallsson, 1995). De obicei, aceste state
dezvolt o strategie de natur birocratic
pentru a compensa lipsa relativ de input
material i entru a evita supra-ncrcarea
administraiilor lor. Coordonarea informal
devine o soluie natural n acest caz.
Oficialilor de toate gradele li se confer de
multe ori o autonomie neoficial n privina
afacerilor europene i sistemul se bazeaz pe
legturi strnse ntre politicieni i funcionari
publici (Thorhallson, 1995). Per ansamblu,
acceptm argumentul potrivit cruia
impactul europeanizrii este chiar mai mare
asupra statelor mici dect asupra statelor
mari, i mai mare asupra celor devenii
membrii mai recent dect asupra celor care
au dobndit calitatea de membru mai
devreme (gh, 1999a: 3). Reprezentanele
Permanente joac un rol mult mai important
n mechanismul de coordonare n cazul
statelor mici (Thorhallsson, 1995).
Reprezentanele Permanente ale statelor mai

n alt ordine de idei, sistemele de


coordonare foarte centralizate i instituionalizate au obiective explicite, bine definite, de
coordonare, exprimate n mandatele
principalelor organisme de coordonare.
Acesta este cazul SGCI francez (Menon,
2000) sau al COES britanic (Kassim, 2000).
S ne ndreptm acum atenia asupra
funciei publice. Nu exist nici o relaie
evident ntre conceptul de funcie public
adoptat de diverse ri (OECD, 1999) i

19

Controlul parlamentar real asupra politicilor europene ale guvernului exist n prezent numai n Danemarca.
Presiunea de a se organiza mai bine la nivel intern este i mai mare n cazul statelor mici, dat fiind faptul c pot fi
eficiente la nivelul UE numai dac sunt bine organizate n pregtirea i prezentarea poziiei lor cu privire la
diferitele chestiuni, bazndu-se pe fora convingerii i argumentrii. n consecin, nu este surprinztor s
gsim un efort sistematic i contient de a se asigura c adaptrile instituionale sunt potrivite, sunt implementate
i funcioneaz aa cum s-a intenionat (Hanf i Soetendorp, 1998).
21
Aceasta se ntmpl numai cnd rile mai mici obin calitatea de membru UE i efortul lor de coordonare se
concentrez pe multitudinea de ntlniri din Bruxelles.
22
Oricum, chiar pentru state membre mai mici, pregtirea dosarelor i a cooperrii administrative cad n sarcina
birocraiilor naionale (Thorhallsson, 1995).
20

37

23

rol din ce n ce mai important n coordonarea


problematicii UE (Goetz i Wollmann,
2001).

modelul de coordonare . Un numitor comun


pentru rile candidate a fost lipsa unui
progres substanial n crearea unei corp
profesionist de funcionari publici (Goetz,
2001). Cu toate acestea, pare s existe o
corelare direct ntre gradul de politizare a
funciei publice, pe de o parte, i eficiena
coordonrii la nivel naional, pe de cealalt
parte. O administraie public nepolitizat ca
aceea britanic poate induce un grad mare de
coeren n funionarea sistemelor de
coordonare ale Marii Britanii, n timp ce o
funcie public mai politizat, ca aceea a
Germaniei (dei mult mai puin dect n alte
cazuri), poate face ca ntregul mecanism s
devin schizofrenic, prin ntreinerea
24
rivalitilor interinstituionale (nalt oficial
FCO, Londra, iunie 2001).

Postul de ministru sau secretar de stat


pentru afaceri europene a fost creat n cele
mai multe structuri guvernamentale ale
rilor membre i ale ctorva state candidate
(CEU, 2001) sub auspiciile Ministerului
Afacerilor Externe (i, de asemenea, n
structurile aparatului de lucru al Cabinetului
sau al Prim-Ministrului), deseori jucnd un
rol bine definit n procesul de coordonare, de
exemplu prin prezidarea n anumite cazuri a
organismului de coordonare interministerial, acolo unde acest organism exist.
Reprezentana Permanent constituie
sediul central al negociatorului ef dup
aderare. Cancelaria Primului Minstru joac
un rol important n aproape toate statele
membre i candidate, n special cnd miza
este reprezentat de probleme comunitare
politice i constituionale majore (Wright,
1996). Ministerul economiei/finanelor este,
de asemeea, o prezen proeminent n orice
fel de comitet interdepartamental.

Din perspectiv organizatoric (n


plus fa de concluziile desprinse n sciunea
anterioar), structura de coordonare n
majoritatea statelor membre sau candidate
este organizat ierarhic. Deciziile i arbitrajul
au loc la toate nivelele, Cabinetul, Consiliul
de Minitri i/sau Prim-Ministrul acionnd
n cele mai multe cazuri ca arbitru de ultim
instan (CEU, 2001).

Cele mai multe ministere din alte


state membre i-au adaptat organizarea
intern la cerinele procesului decizional pe
problematica UE (Wright, 1996). Exist o
serie de ministere de resort care au tendina s
fie mai europenizate dect altele: agricultur,
munc i securitate social, mediu
nconjurtor, transporturi, afaceri interne,
justiie (CEU, 2001; Kassim, 2000b; Wessels
i Rometsch, 1996b). De fapt, dup cum
subliniaz pe bun dreptate Grabbe (2001:
1013), condiiile de aderare i
negocierile(chiar dac sunt un proces mai
degrab administrativ) privilegiaz un grup
relativ mic de oficiali guvernamentali. Acest
fapt, la rndul su, indic un alt posibil punct
de tensiune: grupul restrns de funcionari
publici este privilegiat n ceea ce privete
informarea i expertiza comunitar, n

Indiferent cum arat sistemul, cteva


piese centrale ale mecanismului instituional
pstreaz un numr de atribuii centrale.
MAE, de exemplu, gestionarul tradiional al
relaiilor bilaterale cu celelalte ri membre i
candidate i reprezentanul naionale n
Consiliul pentru Afaceri Generale i Relaii
Externe, CAGRE (fost CAG) i se rezerv
aproape ntotdeauna competena n chestiuni
politice i/sau instituionale (ca s nu
menionm rolul general de mediator jucat
chiar i n rile cu coordonare centralizat
alta dect n cadrul MAE) (CEU, 2001).
Totui, miniusterele de externe pierd, n mod
normal, responsabilitatea general pentru
contacte cu rile tere (Nicolaides i Boean,
1997). Marii ctigtori ai procesului de
democratizare, ministerele de finane, au un
23

Un numr de ri, ca Frana, Irlanda, Olanda, Spania i Lituania are un tip de funcie public care cuprinde orice
angajat public (concept larg de funcie public), pe cnd alte ri, ca Austria, Germania, Regatul Unit,
Danemarca, Ungaria i Polonia au restrns conceptul de funcie public la aa-numita administraie public
central (concept restrns de funcie public) (OECD, 1999).
24
O ilustrare a acestei afirmaii este rivalitatea dintre Bundeskazleramt i MAE german.

38

special n comparaie cu politicienii. Inerent,


aceast realitate, nsoit de implicarea slab
a parlamentarilor (tradiional, dup
standardele UE), este probabil s exacerbeze
deficitul democratic.

natura mecanismelor naionale de


coordonare a afacerilor europene variaz
cosiderabil de la un stat membru la altul
(Bulmer i Burch, 1998b). Exist elemente
care sunt prezente n majoritatea cazurilor,
dar funciile lor, procedurile i mixul de
coordonare variaz de la ar la ar.

Alt aspect demn de menionat este c


modelul de coordonare centralizat acord
prea puin atenie potenialei contribuii a
coordonrii orizontale ntre ministere
(Metcalfe, 1996). n practic, ns, eficiena
sistemului de cordonare depinde enorm de
c o o rd o n a re a f r c o o rd o n a t o r :
coordonare orizontal direct, de obicei
informal25. Dac acest lucru nu se ntmpl,
instituiile de coordonare la nivel nalt vor fi
suprasolicitate, aglomerate cu probleme care
necesit decizii de detaliu.

n plus fa de sublinierea observaiilor


deja fcute n seciunile anterioare, s ne
oprim asupra momentelor care au determinat
schimbri semnificative n sistem. Este
deosebit de relevant pentru analiza de fa s
acordm atenia cuvenit sistemelor de
coordonare ntre data nceperii negocierilor
de aderare i data aderrii efective (Bulmer i
Burch, 2001; MAES, 1985; Metcalfe, 1996;
Nicolaides i Boean, 1997).
Negocierile de aderare necesit un
efort special de coordonare intraguvernamental, dat fiind rolul mai degrab pasiv, de
simpl adoptare a acquis-ului, jucat de ara
candidat n aceste negocieri. Pe de alt parte,
dup aderare, negocierile devin mai
complexe, acoperind o problematic mai
larg (nu numai aspecte care afecteaz
exclusiv respectivul stat membru). Mai mult,
negocierile (i, de aceea, nteagul mecanism
naional de coordonare) trebuie s ia n
consideraie diversele poziii ale celorlalte
state membre (FCO, 2000).

Trecnd la alte observaii din


perspectiva abordrii noastre istoricinstituionaliste, merit menionat c
diviziunea muncii i a responsabilitilor
ntre diferitele piese ale mecanismelor de
coordonare naionale depinde, de multe ori,
de situaia specific existent n momentul
crerii sistemului. Un sistem fragmentat ca
al Germaniei nc reflect azi, de fapt,
echilibrul de putere dintre un Minister de
Externe slab i Ministerul Economiei mai
puternic, existent n anii '50 i consfinit
printr-un acord ncheiat n 1958 (Wessels i
Rometsch, 1996b).

Mai multe state membre au schimbat


modul de coordonare al politicilor europene
la puin timp dup sau nainte de momentul
aderrii. n Grecia, Spania sau Portugalia
nucleul de coordonare a fost transferat de la o
agenie central la MAE. Pe de alt parte,
Finlanda a transferat atribuiile respective de
la MAE ctre aparatul de lucru al
Cabinetului, mai aproape de PM la civa ani
de la aderare (un nalt oficial din MAE
26
finlandez, noiembrie 2001) .

Transformri ulterioare ale aparatului


guvernamental au fost realizate treptat, pe
baza unor tradiii i aranjamente deja
existente (Soetendorp i Hanf, 1998a: 186).
Aparent, unele ri, ca de exemplu statele
fondatoare ale Comunitilor, urmeaz o
abordare gradual, n timp ce altele se
adaptez n salturi, cum este cazul rilor
foste comuniste (Goetz, 2000). n general,
procesul de adaptare a guvernului central a
constat ntr-o serie de reacii ad-hoc la
problemele i necesitile imediate. n pofida
unui anumit grad de emulaie i convergen,

Fluiditatea structurilor interne pentru


formularea i implementarea politicilor

25

Coordonarea nu poate fi pur i simplu asimilat controlului central unitar. Abordarea convenional ierarhic
descrie cel mult bine modul n care politicile sunt legitimate i autorizate, mai degrab dect modul n care ele
sunt puse efectiv n practic (Metcalfe, 1996).
26
Dei o asemenea schimbare ar fi putut s se fac mai mult datorit schimbrii n funcionarea UE n sine dect
datorit provocrilor de coordonare intern (nalt oficial din MAE finlandez, Noiembrie 2001).

39

europene a caracterizat majoritatea, dac nu


toate SECE. Dispozitivele iniiale de
coordonare au fos create n general ncepnd
din 1993-1995, n timpul i dup negocierile
pentru Acordurile de Asociere. Reoranizrile
au avut loc n 1996, dup intrarea n vigoare a
Acordurilor Europene i dup ce a devenit
clar c negocierile de aderare se apropiau. Alt
moment critic a fost nceputul propriu zis al
negocierilor de aderare27.

SECE s-au adaptat mult mai rapid politic


dect administrativ. Nunberg (1999: 266) a
ajuns la concluzia destul de critic conform
creia majoritatea SECE au favorizat soluii
pur legale/formale la problemele lor
instituionale. Aceleai obstacole de
natur cultural n calea reformei
fundamentale a modului n care aceste ri
i coordoneaz politicile UE sunt observate
i de Verjeijen i Coombes (1998) i Goetz
(2000). Pot fi identificate mai multe aspecte
de interes n ceea ce privete coordonarea
politicilor UE n rile candidate dac
analizm chestiunea transferului de politici.

n SECE, tendina de a ncepe cu


sisteme mai fragmentate (nu intenionat, ci
mai mult datorit lipsei unei tradiii
anterioare), care a dus la tensiuni, a fost
aproape invariabil urmat de pai spe o
centralizare mai mare (gh, 1999b). Toate
SECE au nceput cu nivelul organizaional i
apoi, dup disfucionaliti serioase, au
acordat atenie aspectelor procedurale i
celor de reglementare mai puin tangibile. De
fapt, descentralizarea (n cadrul guvernului
central) n rile candidate a nsemnat de
obicei lipsa de direcie strategic, care poate
duce la haos i paralizie instituional; de
fapt, centralizarea a nsemnat de obicei
adoptarea unei orientri strategice
(Mountfield, 2000).

O B S E RVA I I A D I I O N A L E
ASUPRA TRANSFERULUI DE
POLITICI UE N RILE CANDIDATE
Transferul de politici are o relevan
special n cazul rilor cadidate. Structurile
instituionale ale rilor candidate au fost
concepute n mare msur pe baza unei
treceri n revist a experienei internaionale,
ca urmare a dialogului cu UE i alte state
membre (Nunberg, 2000). n acelai timp,
concluzii interesante pot fi identificate,
printre altele, n ceea ce privete eecul
politicilor, motive pentru transferul de
politici, canale de transfer i falsul transfer de
politici.

Una dintre provocrile speciale crora


rile candidate trebuie s le fac fa este
efortul paralel de coordonare pe dou nivele:
(a) unul legat de procesul de asociere
(implementarea Acordurilor Europene) i (b)
altul legat de procesul de aderare (negocierile
de aderare). Rezultatul este
tendina
permanent de suprapunere (de atribuii,
calitate de mebru i de lider) ntre
coordonarea asocierii (sub-comitetele de
asociere) i coordonarea aderrii (gruprile de
lucru pregtitoare) (Potocnik, 2001).

n realitate, transferul de politici a pus


bazele constituionale mai multor state.
Ungaria, de exemplu, a copiat modelul
german (gh, 1999a). Prea pur i siplu
normal ca mecanismul de coordonare care a
aprut la nceputul anilor nouzeci n
Ungaria s fie mai apropiat de modelul
german (gh, 1999b). Cu toate acestea, ceea
ce a urmat (dup cum am subliniat n
seciunea anterioar), a reprezentat un sistem

Nu n utimul rnd, se pare c, la fel ca i


celelalte foste ri candidate (ex. Grecia),
27

Procesul de aderare per ansamblu de la cererea oficial de aderare pn la data aderrii a durat ntre
doisprezece ani (pentru primul val de extindere: Regatul Unit, Irlanda i Danemarca) i ase ani (a doua Grecia
i a patra extindere Austria, Suedia i Finlanda) (Preston, 1997). Perioada real de negociere a durat, pe de alt
parte, ntre ase-apte ani (a treia extindere Spania i Portugalia) i n jur de un an (a patra extindere). Pentru
extinderea estic procesul de aderare general a durat opt ani i negocierile de aderare au avansat mai mult de trei
ani i respectiv patru ani. Cele mai multe dintre SECE au depus cererile de aderare la UE n 1995. Negocierile de
aderare au fost deschise oficial n martie 1998 (primul grup: Republica Ceh, Estonia, Ungaria, Polonia, Slovenia
i Cipru) i n februarie 2000 (Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Romnia i Republica Slovac).

40

fragmentat, cu rivaliti interne nesustenabile


pentru o ar candidat. Au urmat schimbrile
instituionale. Polonia, pe de alt parte, are o
experien ambivalent n ceea ce privete
transferul de politici. Dup ce a euat iniial n
ncercarea de a adopta cu succes modelul
german, a transpus mai trziu, pn la un
anumit punct, modelul francez, pe baza unui
raionament de stat mare. Finalmente, totul
a trebuit revizuit n concordan cu particularitile administrative naionale specifice
(oficial polonez din MAE, ianuarie 2000).

membre i cele candidate, sau n interiorul


grupului de state candidate. Rolul specific
jucat de procesul de nfrire instituional
finanat de UE28 trebuie menionat n acest
context. Mai mult, a existat o tendin printre
statele membre de a ncheia parteneriate
bilaterale cu rile candidate, n care
transferul de politici orizontal (legat direct de
asistena tehnic i financiar i
sponsorizarea aderrii la UE) joac un rol
foarte important (oficial din Comisia
European, mai 2000). n cele mai multe
cazuri, a predominat politica de nvare
deliberat i difuzie, nsoit pn la un
anumit punct de transferul condiionat. Cu
privire la tranferul condiionat, merit
menionat c, totui, finanarea din partea UE
sau (n cele mai multe cazuri i cel puin la
nivel declarativ) a statelor membre a fost n
principal condiionat de performan, nu de
structura dispozitivelor instituionale. Ne-am
face o idee mai clar asupra subiectului de
discuie dac ne-am analiza relaiile din afara
cadrului UE ntre rile membre i candidate,
cnd primele au acionat (i sponsorizat)
demersurile celor din urm n calitatea de
membri OECD.

Ignorarea caracteristicilor naionale s-a


dovedit critic i n alte cazuri de eec al
politicilor publice. Insatisfacia fa de
rezultatele obinute, ca efect direct al (dei nu
imputabil n ntregime) transferului
inadecvat de politici (mpreun cu pericolul
de a fi demascat ca i coda de ctre Bruxelles
i cu permanenta ntrire a relaiilor formale
cu UE) au constituit motivele principale ale
transformrii instituionale n aceste ri.
Mai mult, cum aceste ri traversau o
perioad de tranziie extrem de solicitant,
transferul de politici a furnizat o soluie
rapid n special la nceputul procesului.
Suntem complet de acord cu concluzia la care
au ajuns Lippert et al. (2001): un simplu
transfer de instituii sau adoptarea unor
modele administrative dup modele vest
europene nu reprezint soluii funcionale.
Alt aspect legat de procesul de tranziie este
faptul c, de multe ori, rile candidate i-au
legitimat aciunile instituionale prin
invocarea unui argument post factum (fals)
de transfer de politici (gh, 1999a).
Creterea rolului aparatului de lucru al PrimMinistrului n Ungaria sau dezvoltarea
printre altele a unui sistem specific de
coordonare n cazul Sloveniei (Potocnik,
2001) au fost determinate de evoluii pur
interne, dar au fost justificate apoi printr-un
fals transfer de politici, prin citarea
experienei unor state membre.

n ceea ce privete intensitatea


transferului, SECE au trecut de la faza iniial
de imitare a modelelor altora, la hibridizare i
inspirare din acestea, pe msur ce i-au
perfecionat propria capacitate de analiz, ca
i propria experien instituional. Cu toate
acestea, nu exist nici o convergen de
politici ca atare la nivel european. Chiar dac
s-ar putea ca statele s aib uneori organisme
similare, componena acestora din urm este
foarte diferit i poziia lor n sistem variaz
de la ar la ar, lsnd la o parte configuraia
ntregii structuri de cordonare.
REZUMAT
Rezumnd argumentaia noastr, acest
capitol a ncercat s identifice aranjamentele
instituionale create la nivelul guvernului
central din rile membre i candidate pentru

Fluxurile de transfer au fost dominate


n mod clar de tranferul orizontal, ntre statele
28

nfrirea instituional este un exerciiu de construcie instituional care a fost lansat n 1998, cu finanare
Phare. Aceasta ofer un cadru care permite ministerelor SECE s coopereze cu omologii lor din rile membre.
Principala caracteristic a proiectelor de nfrire este c i propun s produc rezultate concrete i garantate
(COM, 2000).

41

coordonarea problematicii comunitare, de o


manier selectiv, pentru a servi scopului
analizei noastre n capitolul urmtor. Aceasta
ne permite s identificm i alte aspecte de
interes cnd analizm cazul Romniei (prin
extrapolare), furnizeaz baza de comparaie
cu studiul nostru de caz n prvina
europenizrii, i faciliteaz validarea i
analizarea a potenialelor cazuri de transfer
de politici UE n Romnia.

coordonarea orizontal sau reprezentarea la


Bruxelles.
n afar de identificarea trsturilor
principale n fiecare caz, au fost citate
exemple ilustrative. Mai mult, a fost acordat
o atenie special identificrii tendinelor
specifice n transformarea instituional i
sincronizarea dintre aceste transformri i
momentele critice. n ceea ce privete
momentele care au determinat schimbri
importante n sistem, par s fi avut o
importan deosebit nceputul negocierilor
de aderare i aderarea propriu zis la UE. n
centrul ateniei s-au aflat n permanen
aranjamentele instituionale din perioada
negocierilor de aderare n actualele state
membre i situaia existent n rile
candidate. Determinismul de traseu i mai
ales gradualismul transformrilor, n
conformitate cu specificul naional, au fost
identificate ca fiind extrem de relevante n
analizarea acestor modele de coordonare
neconvergente.

n ceea ce privete nucleul de


coordonare, au fost identificate patru tipuri
principale de opiuni instituionale:
ministerul de externe, o agenie special, un
departament n cadrul aparatului de lucru al
Cabinetului/Prim-Ministrului, un model
descentralizat cu arbitraj instituional.
Organizaional, cteva piese din puzzle-ul
instiuional par aproape ntotdeuna s
pstreze anumite atribuii, indiferent de cum
arat sistemul (ca de exemplu MAE,
Reprezetana/Misiunea Permanent sau
ministerul finanelor/economiei).

Pe baza analizei empirice anterioare, au


fost fcute observaii sintetice asupra
transferului de politici UE numai n ceea ce
privete experiena rilor candidate. Acest
exerciiu a evideniat c transferul de politici
a jucat un rol deoebit de important n procesul
de construcie instituional n SECE.
Copierea ca soluie rapid s-a dovedit a fi o
reet pentru eecul politicii respective, n
timp ce motivele pentru transfer de politici au
variat considerabil. Canalul dominant de
transfer a fost cel orizontal, ntre statelele
membre i cele candidate. Un aspect
caracteristic pentru rile n tranziie a fost
legitimarea diferitelor opiuni instituionale
printr-un fals argument de transfer de politici.

n ceea ce privete coordonarea


orizontal, sistemul de comitete
interdepartamentale a fost nfiinat n toate
rile analizate, cu diferite nivele suprapuse
tehnic, oficial i politic pentru negocierea
compromisurilor intersectoriale, arbitraj i
coordonare. Controlul asupra canalului de
comunicare la Bruxelles, pe de alt parte, are
reverberaii importante n ceea ce privete
transferul interinstituional al competenelor
de coordonare central i reflect
ndeaproape structura panopliei de reuniuni
orizontale.
Introducerea unor elemente sistemice
i culturale a permis identificarea unor
caracteristici suplimentare ale procesului de
europenizare. Analiza a ncercat s
relaioneze variable precum structura i
dimensiunile statale, sisteme electorale i
juridice, organizarea funciei publice sau
procedurile de lucru informale, cu evoluiile
n ceea ce privete nucleul de coordonare,

Aceasta ncheie setul de instrumente


analitice i comparative absolut necesare pe
care am ncercat s l asamblm pentru
studiul nostru de caz i pe care vom ncerca
s-l operaionalizm n urmtorul capitol
despre Romnia.

42

III. CAZUL ROMNESC DE EUROPENIZARE I TRANSFER DE


POLITICI UE: O ANALIZ ISTORIC-INSTITUIONALIST
S revenim la coordonarea
problematicii UE la nivelul guvernului
central n Romnia. n acest capitol, ne
propunem s facem o analiz longitudinal
rezonabil de detaliat, urmrind efectul
european pn cu mult nainte de nceperea
negocierilor de aderare la UE. Elementele
att conceptuale ct i comparative
identificate n capitolele anterioare vor fi
operaionalizate n aceast analiz i n
concluziile care i urmeaz; cazul Romniei
va fi analizat n conformitate cu cadrul pe
care l-am creat. Mai mult, descoperirile
empirice vor fi folosite i pentru a
verifica/infirma Europenizarea i transferul
de politici UE. n vederea atingerii acestor
scopuri, vom ncerca s rspundem la
urmtoarele ntrebri:
! Care a fost evoluia coordonrii
guvernamentale centrale de politici
UE a Romniei?
! Ce legtur au aceste evoluii cu
cele cinci nivele de analiz?
! Ce direcii pot fi trasate mai departe
n ceea ce privete Europenizarea i
transferul de politici?

EVOLUIA COORDONRII
PROBLEMATICII UE LA NIVEL
NAIONAL
n aceast seciune, vom ncerca s
rspundem la primele dou dintre cele trei
ntrebri menionate mai sus. n primul rnd,
lucrarea adopt o abordare longitudinal
cronologic pentru a analiza evoluia
infrastructurii administrative la nivelul
guvernului central nfiinate pentru a
coordona de problematica UE, n ncercarea
de a identifica momentele critice i tipurile de

schimbri instituionale pe care le-au


determinat. n al doilea rnd, schimbarea
instituional este examinat la nivele
analitice diferite (sistemic, organizatoric,
procedural, de reglementare i cultural).
O abordare cronologic: momente
decisive i schimbare instituional
nainte de toate, ar trebui menionat c
perioada analizat n aceast lucrare este
1990-2004, dei vom merge mai mult napoi
n timp din punct de vedere cronologic doar
pentru a oferi o imagine mai clar i complet
a felului n care sistemul de coordonare a
evoluat n timp.
Romnia a fost prima ar esteuropean care a nceput negocierile, la
sfritul anilor 19601, i care a ncheiat, la
mijlocul i sfritul anilor 1970, o serie de
acorduri de comer prefereniale cu
Comunitatea Economic European (Jinga,
2001; MAE, 1999b; MAE, 2001c; Miron,
2001; Sut, 2001). n 1974, aceste acorduri
au permis includerea Romniei n Sistemul
Generalizat de Preferine al CEE. Mai mult,
n 1980, a fost semnat un acord care crea o
2
Comisie Comun Romnia-CEE (MAE,
1999b; MAE, 2001c), transformnd astfel
Romnia n primul SECE care recunotea de
facto existena Comunitilor Europene.
Ministerul Comerului Exterior a
negociat (n cooperare cu Ministerul
Afacerilor Externe) i apoi a gestionat i a
monitorizat implementarea acestor acorduri
cu CEE (nalt oficial MAE, august 2001).
Negocierile pentru un Acord
Comercial i de Cooperare Economic
dateaz din 1982 (Ilie, 1998) dar ncheierea
sa a fost amnat pn dup cderea
regimului comunist n 1989, din motive

Negocierile ntre fosta companie romneasc de monopol asupra comerului exterior Prodexport i Comisia
European (MAE, 1999b; Sut, 2001).
2
Activitatea Comisiei a fost centrat pe probleme comerciale i a inclus experi n comer (nalt oficial al
MAE al Romniei, august 2001).

43

nivel ministerial, coordonarea asocierii


dintre Romnia i UE are loc n cadrul
Consiliului de Asociere i al Comitetului de
Asociere, mpreun cu sub-comitetele de
asociere (Miron et al, 2001). Primul Consiliu
de Asociere Romnia-UE a avut loc la
Bucureti n octombrie 1995.

politice . Romnia a stabilit relaii


diplomatice cu CEE n ianuarie 1990 (Jinga,
2001) i Acordul Comercial i de Cooperare
Economic a fost semnat la puin timp dup,
n martie 1990. i nc o dat, intrarea sa n
vigoare a fost amnat de ctre CE datorit
mediului politic turbulent i politicii externe
ambivalente a Romniei n primii doi ani
dup prbuirea comunismului, i a devenit
operaional abia n mai 1991.

ntre timp, ntre Consiliul European de


la Copenhaga (1993) i Consiliul European
de la Madrid (1995), extinderea UE s-a
transformat din ntrebarea dac n cnd, o
dat cu cristalizarea criteriilor de aderare.
Romnia a fost inclus printre destinatarii
asistenei Phare i i-a depus cererea de
aderare la UE n iunie 1995, printre primele
SECE (MIE, 2001g). n acelai timp,
Comisia a nceput s lucreze la evalurile
cererilor rilor candidate, n principal prin
trimiterea unor chestionare detaliate ctre
capitalele SECE.

Pe de alt parte, dup 1993, integrarea


european a devenit o prioritate legitim i
aproape incontestabil pentru ntreaga
societate romneasc (Brbulescu, 1996).
Negocierile de asociere au nceput n mai
1992 (pn n noiembrie 1992) i un Acord
European (AE) a fost semnat n februarie
1993 i ratificat n octombrie 19934. AE este
un acord comercial cuprinztor clasic, cu
prevederi speciale care stabilesc un dialog
politic, asisten tehnic i financiar i
cooperare economic 5 (Sedelmeier i
Wallace, 2000). Timp de doi ani nainte de
intrarea n vigoare a Acordului de Asociere,
ntre februarie 1993 i februarie 1995,
relaiile bilaterale au fost guvernate de un
Acord Interimar care consta n prevederi
aproape exclusiv comerciale (Ilie, 1998).

O perspectiv clar a aderrii, dublat


de consolidarea unui consens politic intern
fr precedent n ceea ce privete integrarea6
(PR, 1995), i de necesiti practice generate
de coordonarea asistenei UE i de
formularea rspunsurilor la chestionarele
Comisiei, au determinat executivul romn s
nfiineze n 1995, Comitetul Interministerial
pentru Integrare European (CIIE) i
Departamentul de Integrare European
(DIE). DIE a reprezentat interfaa dintre
instituiile europene i organismele
administrative naionale pentru chestiuni de
integrare european i, mpreun cu
Ministerul Afacerilor Externe i Ministerul
Comerului Exterior (ulterior Ministerul
Industriei i Comerului), au format
Secretariatul CIIE.

Ministerul Comerului (Exterior), a


continuat s fie cel care derula negocierile. Pe
de alt parte, Comisia European i-a deschis
Delegaia la Bucureti n 1993, concomitent
cu deschiderea Misiunii Permanente a
Romniei pe lng UE la Bruxelles.
Mai mult, AE a lansat un dialog
instituionalizat cu scopul de a coordona
procesul de asociere la nivel parlamentar i
ministerial (MIE, 2001i; Rupp, 1999). La
3

Aceste impedimente se refereau mai ales la abuzurile privind drepturile omului ale regimului comunist din
vremea respectiv.
4
n practic, procesul de asociere (AE) a fost subordonat strategiei de pre-aderare care a fost ulterior bazat i pe
Parteneriatul de Aderare, Programul Naional pentru Adoptarea Acquis-ului i asistena de pre-aderare. (COM,
2000a; Miron et al, 2001).
5
AE aveau o serie de deficiene, cteva dintre ele devenind pietre unghiulare ale relaiilor UE-SECE n cea mai
mare parte a anilor '90: asimetria puterii de negociere dintre UE i SECE, nici o trimitere clar la posibilitatea
aderrii la UE n viitor, diferenierea ntre SECE (AE ncheiate pe etape), fragmentarea procesului decizional
sectorial i lipsa unei supravegeri atente de ctre decidenii n domeniul politicilor macroeconomice din
guvernele membre (Sedelmeier i Wallace, 2000).
6
Dup ce Consiliul European de la Essen (1994) a adoptat strategia de pre-aderare, toate partidele politice i alte
grupuri de interese au semnat Strategia de Aderare a Romniei la UE (Strategia de la Snagov) (PR, 1995).

44

Opiniile Comisiei care au nsoit


Agenda 2000 n 1997 au recomandat
nceperea negocierilor numai cu ase dintre
rile candidate (excluznd Romnia), m timp
ce Bucuretiului i s-a acordat statutul de ar
candidat (COM, 2000a). ncepnd din
primvara lui 1998, Comisia a lansat un
proces de examinare analitic a acquis-ului
(screening mai nti la nivel multilateral,
apoi bilateral) care a amplificat, de asemenea,
nevoia de coordonare intern (MAE, 1999a).
Mai mult, Parteneriatul de Aderare a fost
semnat n aceeai peritada, iar Romnia a
naintat primul ei Program Naional pentru
Adoptarea Acquis-ului (PNAA).

Meninndu-ne atenia asupra executivului,


nu vom comenta asupra controlului exercitat
de parlament asupra proceselor decizionale
UE la nivel naiona, cu att mai mult cu ct
gradul i calitatea implicrii Parlamentului
Romniei n coordonarea intern a
problematicii UE nu s-a modificat
semnificativ pn n prezent. Dac i cnd
Tratatul Constituional va fi adoptat, poate
totui marca un moment critic n privina
modului de coordonare a problematicii UE.
Consiliul European de la Bruxelles
(decembrie 2003) a reprezentat prima
declaraie oficial a UE asupra unei date
pentru aderarea Romniei. Conditionat de
realizarea progreselor necesare n teren,
Consiliul a stabilit obiectivul de ncheiere a
negocierilor de aderare n 2004 i de aderare a
Romniei n ianuarie 2007 (CEU, 2003).
Documentul de Strategie al Comisiei din
2004 (COM, 2004c), a reiterat obiectivul de a
ncheia negocierile pn la sfritul lui 2004,
i a fixat dezideratul semnrii Tratatului de
Aderare pn la finele anului 2005.

Pe baza Raportului Periodic din 1999,


Comisia a recomandat ca negocierile de
aderare s fie deschise i cu Romnia (COM,
1999; MIE, 2001f; Miron et al, 2001).
Imediat dup aceasta, nucleul coordonrii
este transferat n cadrul MAE, prin
transformarea fostului DIE ntr-un
Departament pentru Afaceri Europene
(DEA) n cadrul Ministerului Afacerilor
Externe i prin nfiinarea ulterioar a
Echipei Centrale de Negociere.

Adoptarea unui pachet financiar pentru


Romnia (COM, 2004b) la nceputul anului
2004, acoperind perioada de dup aderare
(2007-2009), precum i ncheierea
negocierilor de aderare n grafic, nainte de
sfritul anului 2004, au exercitat presiuni
suplimentare asupra administraiei romneti
n direcia unui management financiar mai
performant, a mbuntirii capacitii de
absorbie, i a implementrii angajamentelor
asumate. Inerent, ministerele de line i, n
special, Ministerul Finanelor Publice, au
ctigat n importan i vizibilitate,
reflectate n noile aranjamente instituionale.

Consiliul European de la Helsinki


(decembrie 1999) a susinut recomandarea
Comisiei. Negocierile de aderare au fost
oficial deschise n februarie 2000 i au
7
nceput efectiv n martie 2000 (GR, 2000c;
MIE, 2000i). Concomitent, asistena Phare a
fost suplimentat cu alte dou instrumente
pre-aderare: ISPA (politici structurale) i
SAPARD (dezvoltare rural i agricultur).
Cerinele de coordonare au crescut
exponenial. Mai mult, alegerile generale au
avut loc n noiembrie 2000. Imediat dup
alegeri, a fost nfiinat Ministerul Integrrii
Europene (MIE), prelund majoritatea
funciilor fostului DAE (GR, 2001a).

n cazul specific al Romniei, procesul


de creare a unui sistem de coordonare a fost
ntrziat datorit interesului n general sczut
al guvernelor din prima jumtate a anilor
1990 pentru transformarea serioas a
structurilor administrative de putere
(Nunberg, 1999). Cu toate acestea, originile
sistemului romnesc de gestionare a
problematicii europene pot fi gsite n anii

Discutabil, dezbaterea asupra


viitorului Europei (2000-2004), concentrat
asupra reducerii deficitului democratic, a
avut tendina de a ncuraja o mai mare
participare a parlamentelor naionale, att din
tatele membre, ct i din cele candidate.
7

Procesul de negociere propriu-zis a constat ntr-o serie de conferine interguvernamentale bilaterale ntre statele
membre UE i Guvernul Romniei. Sesiunile de negociere se ineau la nivel de ministru/delegat (reprezentnd
statele membre) din partea UE, respectiv negociatorul ef pentru Romnia (COM, 2000b).

45

1980, sub forma unui mecanism embrionar,


care a fost nfiinat nainte de democratizare.
Avem motive s credem n aceast
continuare a mecanismului respectiv, sau cel
puin a logicii din spatele acelui mecanism,
mult dup anul 1990, care se potrivete
perfect cu ipotezele istoric instituionaliste
din primul capitol. Dar vom detalia mai mult
n aceast privin n seciunea urmtoare i
n cele ce urmeaz ne vom concentra asupra
nivelelor instituionale de analiz.

UE asupra caracterului sistemic al guvernrii


romneti. Nu nc, cel puin. Cu toate
acestea, dimensiunile posibilului impactul
sistemic al integrrii europene au nceput s
devine evidente n ultimul timp. Acestea se
refer n principal la structura de stat,
sistemele electorale i juridice sau autonomia
ministerial.
n ceea ce privete structura de stat,
8
conform Constituiei Romniei din 1991 ,
Romnia este stat naional suveran,
independent, unitar i indivizibil, cu form
republican de guvernmnt. Regionalismul
este nc o perspectiv ndeprtat dar exist
embrioni ai unor schimbri viitoare
semnificative. Chestiunea unui nivel
regional de guvernmnt este puternic
politizat i are o semnificaie emoional
9
enorm datorit unor motive istorice . n
acest context, practica administrativ
centralist a statului comunist s-a dovedit o
tradiie remarcabil de persistent (Brusis i
Ochmann, 1996). Pe de alt parte, n mod
expres datorit condiiilor impuse de UE
pentru a debloca asistena pre-structural, au
existat ncercri timide de a reinventa
entitile regionale (oficial din Delegaia
COM n Bucureti, august 2001; nalt oficial
MAE, august 2001). Totui, guvernul central
are un interes foarte sczut n a transfera
atribuii reale structurilor subordonate,
inclusiv administraiilor locale. Regiunile
10
de dezvoltare au fost nfiinate de ctre
guvernul central n principal datorit
11
condiiilor ataate asistenei UE n timpul
ultimilor ani. Pn acum, aceste regiuni au
rmas entiti administrative destul de

A fost intenia noastr s identificm


momentele critice n evoluia sistemului de
coordonare a politicilor UE al Romniei.
Asemenea momente (care, dup cum vom
vedea, nu s-au tradus ntotdeuna n transformri
instituionale) au fost (a) nceputul negocierilor
de aderare n 1980, (b) intrarea n vigoare a
Acordului European, (c) elaborarea
rspunsurilor pentru chestionarele Comisiei
pentru Opinia din Agenda 2000, (d) elaborarea
primului PNAA, (e) nceputul negocierilor de
aderare i, finalmente, (f) nchiderea negocierilor de aderare.
Nivele de analiz i schimbarea
instituional
Acest seciune se ocup de analiza
longitudinal a evoluiei aranjamentelor la
diferite nivele instituionale i, de asemenea,
pregtete terenul pentru observaii asupra
schimbrilor instituionale n urmtoarea
seciune dedicat europenizrii i
transferului de politici UE.
Nivelul sistemic
Nu a existat un impact semnificativ al
8

Constituia Romniei a fost adoptat de Parlament pe 21 noimebrie 1991 i aprobat prin referendum naional
pe 8 decembrie n acelai an.
9
Statul romn unitar a fost creat n forma sa actual n urm cu mai puin de un secol. Cele dou principate
romneti ara Romneasc i Moldova s-au unit pentru a forma statul romn modern n 1859. Unitatea
naional complet a fost realizat n 1918, cnd provinciile istorice Transilvania i Basarabia (n mare, actuala
Republic Moldova) s-au unit cu Regatul Romniei. Vechea divizare a teritoriului amintete nc de intervenia
strin, opresiune i marginalizare naional. Cu toate acestea, mentalitile regionale istorice persist, ca i
anumite trsturi culturale i dispariti economice.
10
S-ar putea suspecta c aceste regiuni au fost special create ca s nu coincid cu regiunile istorice, datorit
motivelor politice menionate mai sus. Totui, trebuie observat i c aceste regiuni de dezvoltare au sens
economic, deoarece Romnia modern nu este o copie fidel a realitilor de dinainte de unificare, i noi regiuni
(cel puin din punct de vedere economic) s-au cristalizat de-a lungul ultimului secol. Pe de alt parte, actualele
regiuni de dezvoltare rmn entitti disfuncionale, cu coeziune slab.
11
De exemplu, o pre-condiie critic a programului RICOP (cu finanare Phare) lansat de UE n 1999 pentru
restructurarea economic n Romnia, a fost nfiinarea entitilor economice regionale.

46

artificiale, fr personalitate juridic proprie,


crora le lipsesc puteri decizionale reale.
Aceasta se va schimba, probabil, pe msur
ce Romnia va obine mai multe fonduri
regionale i se va apropia de data aderrii
(Ilie, 2001). Pn acum, politicile europene
au fost i rmn atribuii exclusive ale
guvernului central.

tendinei existente a guvernelor de a ocoli un


legislativ destul de nceat i ineficient, prin
13
emiterea de ordonane de urgen (legi
propriu-zise care sunt numai ulterior trecute
prin Parlament). O clas parlamentar nc
imatur i consensul larg la nivelul opiniei
publice (i, implicit, la nivelul programelor
partidelor politice) n favoarea integrrii
europene sunt factori care diminueaz mai
mult controlul legislativului asupra problematicii UE n comparaie cu executivul.

n ceea ce privete forma de


guvernmnt, sistemul de echilibre reciproce
ntre Parlament, Guvern i Preedinte, aa
cum este definit n Constituia Romniei, a
12
rmas practic intact n perioada de pn la
referendumul din 2003 (Gabanyi i
Zamfirescu, 1996), ct i n urma acestuia.
Constituia Romniei urmeaz modelul
semi-prezidenial (Brbulescu, 1996); textul
ei ntrete formal puterea prezidenial vis-vis de Guvern (Ionescu, 1997). Iniial,
aceasta a dus la cerine de coordonare mai
complexe n special n domeniul politicii
externe/integrrii europene. Pe de alt parte,
totui, alocarea unei anumite puteri instituiei
prezideniale, condus n mod tradiional de
figuri politice puternice, a contribuit la
evitarea conflictului instituional la acest
nivel, produs de dorina prezidenial a unei
vizibiliti mai mari (inclusiv n afaceri
externe) cum s-a ntmplat n trecut n
Bulgaria, Polonia i Slovacia (Brusis i
Ochmann, 1996). Pe ansamblu, preedintele
monitorizez procesul n baza atribuiilor
constituionale (MATRA, 2001).

Sistemul electoral nu pare s fie pus sub


semnul ntrebrii de ctre procesul de
integrare european nu n mod direct, cel
puin. Cu toate acestea, perspectiva aderrii
la UE reprezint o provocare enorm pentru
eficiena i eficacitatea statului, inclusiv a
legislativului. Sistemul propriu-zis se
bazeaz pe un sistem de liste de reprezentare
proporional. Combinat cu un prag electoral
relativ sczut pentru reprezentarea
parlamentar (OECD, 1999b), aceasta
genereaz de obicei guverne de coaliie cu
majoriti instabile n Parlament. ncercrile
de a acomoda nevoia de aciune strategic n
ceea ce privete integrarea european i
ncercrile de a nfiina un sistem centralizat
de coordonare au fost subminate continuuu
de asemenea guverne de coaliie fragmentate
(MIE i and oficiali ai Misiunii Permanente,
august 2001 noiembrie 2004). n consecin,
pragul electoral a fost crescut uor. Guvernul
social-democrat din 2000-2004 as fost pn
acum singurul executiv format de un singur
partid, dar fr o majoritate calificat n
Parlament. Cum sistemul electoral persist i
va persista pentru o lung perioad de timp n
viitor, guvernele de coaliie vor fi o prezen
familiar.

Cu toate acestea, treptat, Guvernul pare


s fie favorizat n comparaie cu Preedinia,
datorit nevoii crescnde de coordonare a
politicilor europene, de rezultate practice
imediate i tehnicitatea specific a
negocierilor de aderare la UE. Aceast
afirmaie este cu att mai valabil n cazul
relaiilor Guvern-Parlament. Constituia
consacr principiul suveranitii populare n
locul suveranitii parlamentare. Politicile
europene favorizeaz oricum executivele i,
n cazul Romniei, acest fapt s-a adugat doar

Sistemul legislativ romnesc aparine


familiei de drept roman continental i nu este,
de aceea, afectat n mod special de procesul
de europenizare. Un aspect critic din acest
punct de vedere este aplicabilitatea direct a
dreptului UE i jurisdicia CEJ o premier

12

Preedintele Republicii este ales direct i desemneaz Prim-Ministrul. Prim-Ministrul alctuiete apoi echipa
guvernamental, ce urmeaz a primi votul Parlamentului (Ionescu, 1997).
13
Ordonanele de urgen sunt, de fapt, legi adoptate direct de guvern motivate de o situaie urgent i care
sunt trecute prin Parlament ulterior, ntr-o validare ex post. n practic, s-a abuzat de aceast procedur n mod
constant de ctre executiv n detrimentul legislativului.

47

pentru ordinea de drept din Romnia (oficiali


MIE i MAE, august 2001). Altfel,
funcionarea statului este n mod particular
reglementat de reguli scrise i, n acelai
timp, foarte fluid (una dintre trsturile cele
mai surprinztoare ale scenei politice
romneti post-comuniste a fost volatilitatea
legislativ accentuat).

tehnice, tind s dea o amploare mai mare


autonomiei ministeriale n domeniile
specifice de activitate. Pe de alt parte, totui,
dup cum am menionat anterior pentru
celelalte SECE, procesul de aderare cere o
coordonare deosebit de strns, nu n ultimul
rnd datorit experienei reduse cu privire la
problematica UE n ministerele de resort,
ceea ce reduce autonomia funcional, cel
puin pe termen mediu.

Constituia a fost deja modificat, n


octombrie 2003, datorit perspectivei de
aderare la UE. Modificrile, adoptate prin
referendum, au inclus chestiunea
aplicabilitii dreptului UE, mpreun cu alte
chestiuni referitoare la transferul de
suveranitate ctre nivelul supranaional,
sistemul electoral (participare la alegerile
pentru Parlamentul European, dreptul de a
candida la alegeri locale pentru non-ceteni)
i dreptul de proprietate.

n strns legatur cu autonomia


ministerial se pune problema reformei
administraiei publice i a funciei publice. n
afar de presiunile pur interne, integrarea
european este motorul reformei funciei
publice din Romnia (GR, 1998; GR, 2000a;
GR, 2000c; GR, 2000d). Cu toate acestea,
procesul se afl nc n fazele sale iniiale
(GR, 2000c; OECD, 1999b) i Legea funciei
publice a fost adoptat relativ trziu14. Pentru
majoritatea perioadei analizate, nu au existat
reguli speciale aplicabile funcionarilor
publici i nici un organism nsrcinat cu
managementul resurselor umane (Nunberg,
1999). Ministerul Funciei Publice a avut o
existen autonom de scurt durat, pn
cnd a fuzionat cu Ministerul de Interne in
2003. n realitate, chiar i acum
managementul de personal este foarte
descentralizat, organismele de administraie
public elaborndu-i propriile politici de
personal i continund s aib un grad
considerabil de discreie n ceea ce privete
deciziile asupra recrutrii i promovrii.

nainte de a trece la nivelul


organizaional al analizei, s revenim la
problema autonomiei ministeriale. Sistemul
romnesc este mai mult prim-ministerial
dect de cabinet i un asemenea sistem pare
s fie adnc nrdcinat n tradiia naional.
Formal, Prim-Ministrul conduce aciunile
guvernamentale i coordoneaz activitile
membrilor Guvernului (OECD, 1999b).
Exist o sfer de aciune considerabil pentru
autonomia funcional, totui. Fiecare
minister este responsabil pentru dezvoltarea
i implementarea politicilor guvernamentale
n domeniul su de competen. Guvernele de
coaliie, pe lng un grad foarte redus de
rotaie a personalului ntre ministere (Kaiser,
1996) i un grad relativ nalt de politizare a
funciei publice, accentueaz tendinele
centrifuge din cadrul executivului.

Nivelul organizaional
Exist trei aspecte asupra crora ne
concentrm la acest nivel: nucleul
instituional al coordonrii, controlul
canalului de comunicare cu Misiunea
Permanent din Bruxelles i coordonarea la
nivel departamental. Pot fi stabilite cinci
etape principale pentru analizarea evoluiei
coordonrii politicilor UE.

Independena funcional a
ministerelor i politica de coaliie lucreaz
mpotriva direcionrii de la centru i n
favoarea proceselor decizionale indirecte,
care impun necesitatea gestionrii
conflictelor dintre ministere (Metcalfe,
1996). Integrarea european are implicaii
contradictorii n aceast privin. Pe de o
parte, negocierile de aderare la UE, foarte

Prima etap (1982-1994). Pn la


Acordul European, relaiile cu CEE au fost

14

Legea Funciei Publice inteniona s nfiineze un corp de funcionari publici permanent, competent i neutru
din punct de vedere politic i s introduc un sistem de carier (GR, 2000c); a fost nfiinat i o agenie special
(GR, 2000d).

48

strict comerciale. Ca n cazul oricrui alt


acord de comer exterior, Ministerul
Comerului Exterior a gestionat i, and in
funcie de necesiti a coordonat afacerile
europene. Dup cum era tradiia nainte i
dup prbuirea comunismului, MAE
seconda departamentul comercial n
negocierile pentru acordurile de comer
internaional (MAE, 1999d). Cu toate
acestea, datorit evoluiilor n relaiile
bilaterale, MAE a ctigat importan n ceea
ce privete coordonarea de politici UE n
urma nfiinrii Misiunii Permanente la
Bruxelles. Conform aceleiai logici a
compatibilitii, o astfel de reprezentan
diplomatic a fost plasat sub controlul
MAE. Pe de alt parte, din punct de vedere
organizatoric, MAE a continuat s se ocupe
de problematica UE, ca i de alte afaceri
multilaterale (nalt oficial MAE, august
2001).

strns cu ministerele i alte organisme


guvernamentale i neguvernamentale, a fost
o experien pe care Departamentul a putut-o
folosi ca baz de plecare. Cu toate acestea,
premiera a fost c, din 1996, Departamentul a
fost condus de Ministrul-delegat pentru
Integrare European (OECD, 1999b), care a
singularizat DIE printre celelalte organisme
ale aparatului de lucru al Guvernului, i-i
ddea mai mult vizibilitate n edinele de
Guvern. Acest ministru, care lucra numai cu
un numr restrns de colaboratori personali,
era destul de diferit de soluia unui Minister
European multisectorial complet (Kaiser,
1996). DIE avea 30 de angajai n 1996. ntre
1997-1998, cifra trebuia s creasc la 70, dar,
datorit friciunilor politice ntre eful de
departament i Prim-Ministrul (politica de
coaliie lovete din nou), aceast cifr a
rmas numai pe hrtie.
Concomitent, MAE a nfiinat o
Direcie UE, cu un personal de 12 diplomai
(GR, 1999), i a continuat s controleze
canalul de comunicare cu Misiunea
Permanent din Bruxelles (care avea
personal tot din cadrul MAE). DIE i MAE
erau sub patronaje politice diferite; friciuni
acute n snul coaliiei de guvernare,
combinate cu o vizibilitate intern crescut a
integrrii europene i o dorin irezistibil de
a controla alocarea asistenei financiare
acordate de UE, a fcut colaborarea dintre
cele dou instituii foarte problematic la
nivel politic i starea a fost transmis ierarhic
descendent la nivelul birocratic.

A doua etap (1995-1999). ncepnd


cu 1995, a fost nfiinat un sistem instituional
distinct pentru managementul proaspt
lansatului proces de asociere. Cea mai fidel
expresie a nucleului de coordonare n aceast
faz a fost configurarea Secretariatului nou
nfiinatului Comitet Interministerial pentru
Integrare European (GR, 1995a).
Secretariatul era de facto o troik:
Departamentul de Integrare European,
MAE i Ministerul Industriei i Comerului.
Karen Fogg, eful Delegaiei Comisiei
Europene la Bucureti din acea perioad, a
remarcat aceast stare de fapt i a adresat
corespondena oficial 'stimatei troci (sic)
(nalt oficial al Preediniei, august 2001).
Dar lucrurile nu au funcionat satisfctor.

Al treilea actor central n sistem a fost


Secretariatul pentru Comer al Ministerului
Industriei i Comerului. Direcia sa UE de
dimensiuni relativ mici a continuat s
procedeze ca de obicei, adic s gestioneze
aspectele comerciale ale procesului de
asociere, dar nu i-a mai fost permis nici un
input n problemele de aderare. Declinul
inputului su n proces a fost exacerbat mai
mult de prevalena chestiunilor legate de
industrie asupra chestiunilor de comer n
activitatea ministerului, dat fiind
preluarea anterioar a Ministerului
Comerului Exterior de ctre Ministerul
Industriei.

nfiinarea unui Departament de


Integrare European (GR, 1995b) n cadrul
aparatului de lucru al Guvernului a fost de
departe cea mai remarcabil noutate a
sistemului. DIE coordona politicile de
integrare european i asistena
nerambursabil acordat Romniei. Aparatul
de lucru al Guvernului a fost ntotdeauna un
organism destul de mare, cuprinznd diferite
uniti organizatorice i este direct
subordonat Prim-Ministrului. Rolul su de
coordonator general, dublat de colaborare
49

Per ansamblu, troika Secretariatului


ICEI a fost stnjenit de o lips de cooperare
la diferite nivele i suprapuneri de
competene nereglementate. Sarcinile
secretariale erau de facto monopolizate de
DIE, contrazicnd tacit reglmentrile
existente (MAE, 1999c). La nivel intern,
aceasta a nsemnat un sistem mai coerent de
coordonare, dat fiind faptul c DIE a
gestionat i procesul de monitorizare
(screening). n ceea ce privete relaiile cu
Bruxeles-ul, totui, sistemul a devenit
schizofrenic, cel puin. Nu a exitat o voce
unic i o partitur unic (oficial din
Delegaia Comisiei din Bucureti, august
2001; oficiali din Ministerul de Externe,
Londra, august 2001).

erau cele care se ocupau n mod tradiional de


relaiile bilaterale cu statele membre i
respectiv statele candidate. O asimilare real
a fostului DIE n DEA i n Ministerul
Afacerilor Externe nu s-a realizat niciodat
(MIE, MAE i oficiali ai Preediniei, august
2001). Nu a existat nici un schimb de
personal ntre cele dou categorii de
directorate i fluxul de informaie ntre ele nu
s-a mbuntit n mod semnificativ.
Departamentului i lipsea conducerea unui
director general ne-politic sau director
coordonator (GR, 2000b; MATRA, 2000),
care ar fi stimulat coeziunea n cadrul
Departamentului. Mai mult, au aprut noi arii
de conflict intern, pe msur o parte din
personalul fostului DIE a fost alocat unei alte
structuri Echipa Naional pentru Negocieri,
condus de un Negociator ef (Secretar de
Stat), direct subordonat Ministrului de
Externe.

A treia etap (2000-2001). n ianuarie


2000, cu puin timp nainte de nceputul
propriu zis al negocierilor de aderare,
Departamentul de Afaceri Europene a fost
creat prin fuzionarea DIE cu trei direcii
diplomatice ale Ministerului Afacerilor
Externe (GR, 2000b; MATRA, 2001), ca
garanie a coerenei, substanei i unitii
politicilor Romniei n domeniul integrrii
15
europene, ntr-o abordare strategic ' (MAE,
2000c). Departamentul care a rezultat a fost
primul nucleu instituional de coordonare
care a avut o misiune relativ clar. Sarcinile
principale DAE erau: monitorizarea
implementrii Acordului European i a
Parteneriatului de Aderare, coordonarea
procesului de monitorizare i a asistenei
nerambursabile, conducerea i coordonarea
negocierilor de aderare i a asigurarea
dialogului politic cu instituiile UE i cu
statele membre i candidate (GR, 2000b).

Pe de o parte, alocarea sarcinilor a


devenit mai clar, componentele fostului DIE
au cptat acces direct la canalul de
comunicare cu Misiunea Permanent i
ambasadele, iar ingerinele politice au sczut
semnificativ. Pe de alt parte, sistemul
implica riscul de diluare a importanei
chestiunilor legate de integrare n edinele
de Guvern (numai un punct pe agenda
ncrcat a MAE), n timp ce accesul direct la
PM deosebit de important i la resurse
financiare a fost pierdut n contextul noilor
aranjamente. n plus, inputul economic n
mecanismul de coordonarea intern pe
problematica UE (pe ct de vital era n acel
moment) a fost marginalizat i mai mult.
A patra etap (2001-2003). Dup o
performan nu tocmai convingtoare a DAE
n timpul primului an al negocierilor de
aderare, i dup alegerile generale, ianuarie
2001 a marcat crearea actualului Minister al
16
Integrrii Europene (MIE, 2001i). Dup ce
a preluat majoritatea personalului direciilor
tehnice (ex-DIE) ale Departamentului de
Afaceri Europene al MAE, Ministerul avea

DAE era condus de un Secretar de Stat


coordonator i avea apte direcii (MAE,
2000c). Cele patru direcii tehnice
(pregtirea negocierilor, acquis I i II i
asistena financiar) erau, de fapt, fostul DIE.
Fosta direcie UE a MAE a devenit direcia
pentru cooperare politic i instituional, n
timp ce celelalte dou direcii diplomatice
15

Oficial, DAE a fost nfiinat pentru a cataliza i coordona n mod eficient procesul de integrare european
(GR, 2000d: 118).
16
Ministerul Integrrii Europene, ca i organism specializat al administraiei publice centrale, subordonat
Guvernului, asigur substanierea i coordonarea pregtirilor Romniei pentru aderarea la Uniunea European,
ca de altfel i coordonarea negocierilor de aderare (MIE, 2001i).

50

trei funcii principale (GR, 2001a; GR,


2001b; GR, 2001e; MIE, 2001i; nalt oficial
MIE, august 2001): (a) coordonarea
negocierilor de aderare17 (coordonator al
coordonatorilor), (b) coordonarea
armonizrii cu acquis-ul18, i (c) coordonarea,
monitorizarea i evaluarea programelor de
asisten bilateral i multilateral. Pentru
prima dat, Secretariatul CIIE este asigurat
numai de MIE i, chiar i pe hrtie, nu mai
exist nici o troik instituional.

doua, cu dou diferene majore i cu nici o


posibilitate de a aspira la poziia ocupat de
MIE. n primul rnd, Departamentul de
Comer Exterior a fost mutat la MAE (pentru
o promovare extern mai bun), ca secretariat
de stat, ceea ce a crescut influena MAE n
sistem. n al doilea rnd, fosta Direcie de
Cooperare Politic i Instituional a DAE (i
fost Direcie UE a MAE) a fost ridicat la
rang de Direcie General UE, de aceast dat
cu o sarcin mult mai clar (i limitat) de a
coordona aspectele politice ale integrrii i
de a urmri evoluiile instituionale la nivelul
UE (mpreun cu MIE).

De fapt, activitatea MIE se desfura pe


dou direcii: coordonarea intern a
procesului de integrare i conducerea
negocierilor pentru integrare. Exact din acest
motiv ministerul avea doi minitri, ministrul
integrrii europene i ministrul delegat19.
Ambii minitri erau membri ai cabinetului.
Ministrul coordona ntreaga activitate a
Ministerului Integrrii Europene i coprezida Comitetul de Asociere creat de
Acordul European. Ministrul delegat a fost
numit Negociator ef i conducea Delegaia
Naional de Negociere pentru aderarea
Romniei la UE (GR, 2001a; MIE, 2001i).
Personalul a crescut constant pn la peste
150 i crearea noului Minister a rezultat ntr-o
mbuntire vizibil a performanei
sistemului (oficial al Comisiei din Bruxelles,
august 2001; oficial al Delegaiei Comisiei
din Bucureti, august 2001; oficial al FCO
din Londra, august 2001).

Ministerul Dezvoltrii i Prognozei a


fost creat expres pentru a face fa
provocrilor aderrii la UE i co-prezida, de
asemenea, elaborarea Programului Naional
pentru Aderare i ale altor programe de
pregtire pentru aderare (oficiali MDP i
MIE, august 2001).
Avnd n vedere toate acestea, noul
dispozitiv instituional avea cteva avantaje
indiscutabile. MIE putea atrage mai multe
resurse pentru coordonarea politicilor UE
dect nucleele anterioare de coordonare i
obinea, n mod sigur, o mai bun vizibilitate
pentru chestiunile UE (cu doi minitri n
edinele de Guvern). A fost stabilit o
comunicare direct i, de aceea, mai rapid
ntre nucleul de coordonare i Misiunea
Permanent, i cu ambasadele romneti din
20
statele membre i candidate (nalt oficial
MIE, august 2001). Pe de alt parte, MIE a
luat treptat forma unui super-minister care
era mai puin probabil s reprezinte o soluie
funcional n cazul unor guverne de coaliie.

Ceilali doi actori din centrul


sistemului erau MAE i recent nfiinatul
Minister pentru Dezvoltare i Prognoz.
Prim-Ministrul (cu consilierii si de Cabinet
pe problematica UE) a reinut rolul
tradiional de arbitru de ultim instan i
voce politic dominant n sistem.

Cu toate acestea, funcionarea


aranjamentelor respective putea fi
mpiedicat de diferite tensiuni inter-/intraministeriale induse pe cale organizaional.

MAE s-a ntors la mai mult sau mai


puin aceeai poziie n sistem ca n faza a
17

MIE ofer o viziune sistemic, multi-sectorial pentru diferitele capitole de negocieri i acioneaz, de
asemenea, ca mediator de prim instan n conflictele interdepartamentale (GR, 2001b; GR, 2001e; MATRA,
2001; nalt oficial MIE, august 2001).
18
Ministerul coordoneaz adoptarea acquis-ului i ofer expertiz n ceea ce privete conformitatea legislaiei
naionale cu legislaia UE (nalt oficial MIE, August 2001).
19
Ministrul integrrii europene i negociatorul ef erau asistai de patru secretari de stat, care supervizeaz
activitatea a 14 direcii (GR, 2001a; MIE, 2001i).
20
Acum exist o Direcie de Cooperare i Comunicare European cu Statele Membre i Candidate n cadrul MIE,
sub autoritatea negociatorului ef (oficiali MIE, august 2001).

51

Rivaliti vechi ntre DIE i MAE se


puteau identifica nc n relaiile dintre MIE
i MAE. n timp ce la nivel oficial
suprapunerea competenelor a fost rezolvat
n mare parte, la nivel politic lucrurile erau
nc neclare. Alt surs de potenial tensiune
exista n cadrul MAE, datorit lipsei de
coordonare dintre Secretariatul de Comer
Exterior i Direcia General UE (nalt oficial
MAE, octombrie 2001), care erau plasate n
subordinea unor secretari de stat diferii.
Nu n ultimul rnd, s menionm
faptul c impactul afacerilor europene s-a
extins practic la toate ministerele. Implicarea
ministerelor de linie s-a produs n mod
gradat. n majoritatea perioadei, ineria n
sistem a fost mare; chestiunile UE erau
tratate ca orice alte chesiuni de afaceri
externe i erau gestionate de departamentele
de relaii internaionale. Schimbarea a venit
mai trziu, n 2001, cu numirea secretarilor
de stat UE n fiecare minister, de obicei
coordonnd activitile a dou direcii,
pentru afaceri UE i, respectiv, management
al asistenei financiare UE (MAAP, 2001;
MF, 2001; MIR, 2001; MJ, 2001).
A cincea etap (2003-prezent). Dat
fiind presiunea suplimentar exercitat de
Comisia European n direcia implementrii
de ctre Romnia a angajamentelor asumate
n cursul negocierilor de aderare i a unui
management mai bun a fondurilor de preaderare, sistemul a nregistrat noi schimbri.
De aceasta dat, schimbrile au fost mai puin
dramatice n termeni instituionali, dar
oricum semnificative. Ministerul Dezvoltrii
i prognozei a fost inclus in Ministerul
Economiei i Comerului (GR, 2003). Acesta
din urm i-a redobndit, practic, locul n
cadrul sistemul de gestionare a problematicii
UE, ceea ce se potrivete foarte bine cu
ipotezele noastre istoric-instituionaliste.
Competenele Ministerului Integrrii
Europene au fost reformulate (GR, 2004):
strategia de integrare, armonizarea
legislativ, politica regional i secretariatul
CIIE, n linii mari. MIE a meninut canalul
direct de comunicare cu Misiunea

Permanent i ambasadele din capitalele


europene. Nu s-a nregistrat o modificare
semnificativ n structura i atribuiile MAE.
Pe de alt parte, de altfel puternicul Minister
al Finanelor Publice a ctigat n importan,
deloc surprinztor, prin reunirea atribuiilor
de coordonare a fondurilor Phare i ISPA
pentru Romnia. Cele dou structuri
organizatorice care gestionau fondurile au
fost transferate de la MIE la MFP.
Modele perene, combinate cu
presiunile exercitate de UE, au avut un
impact semnificativ asupra coordonrii
interne a problematicii UE la nivelul
guvernului central din Romnia. Trebuie a
recunoatem i necesitatea ca viitoare
demersuri analitice pe aceast tem s
cerceteze impactul real i compatibilitatea cu
ipotezele istoric-instituionaliste a factorului
personal (agency) n aceste transformri
instituionale. Se poate argumenta ca un
element importat n crearea DAE l-a
reprezentat aciunea personal a fostului
ministru de externe din guvernul de coaliie
de centru-dreapta de pn n 2000, care a
dorit controlul asupra negocierilor de aderare
(vizibilitate public) i a asistenei UE
(influen politic). La fel cum se poate
argumenta c nfiinarea MIE a fost n bun
msur i rezultatul influenei n cadrul
noului partid de guvernmnt din 2001 a celei
care avea s devin primul ministru al
integrrii europene, i care a dorit sa conduc
acest super-minister.
Nivelul procedural
Aceleai cinci faze sunt identificabile
i n evoluia dimensiunii legate de procesele
interne ale sistemului de coordonare.
Prima faz (1982-1994). Nu s-au inut
ntlniri speciale n timpul acestei perioade
pentru a coordona politica european.
Integrarea n UE a fost tratat ca o chestiune
de politic extern (economic) tipic i, n
funcie de necesitate, deciziile erau luate n
21
edinele sptmnale de Guvern . n

21

n concordan cu legea privind organizarea i modul su de funcionare, Guvernul se reunete de obicei


sptmnal, dar poate avea ntlniri extraordinare la cererea Prim-Ministrului. Prim-Ministrul poate s invite i
efi ai ageniilor guvernamentale, secretari de stat i alte persoane a cror prezen este considerat util.

52

concordan cu practica normal n aceste


cazuri, un Comitet temporar Inter-ministerial
pentru Negocierile de Asociere a fost nfiinat
n 1992 (nalt oficial MAE, august 2001),
avnd n componen reprezentani ai MAE
i ai Ministerului Industriei i Comerului.

niciodat operaionalizate) c DIE va


asigura cooperarea interdepartamental i
c va organiza periodic ntlniri cu efii
departamentelor UE din ministere.
A treia faz (2000-2001). Aceasta a fost
prima ncercare de a crea un sistem corent, cu
mai multe nivele de comitete formale
(MATRA, 2000): (a) CIIE (acum la un nivel
strict de nali oficiali), cu un Secretariat mai
coeziv, (b) Echipa de Negociere (la nivel
oficial) i (c) grupuri de lucru
interministeriale (la nivel de experi).
Sistemul era imatur i stnjenit de absena
implicrii politice la nivel nalt, ca de altfel i
de o coordonare intradepartmental
ineficient, chiar i n cazul DAE (au existat
iniiative de a avea ntlniri sptmnale, dar
ideea a fost abandonat datorit volumului
mare de munc sic) (oficiali MAE i MIE,
august 2001).

A doua faz (1995-1999). Cele mai


importante decizii au continuat s fie luate n
timpul edinelor de Guvern, la propunerea
efului DIE (OECD, 1999b). Cu toate
acestea, Acordul European stabilise deja un
dialog instituionalizat UE-Romnia la nivel
ministerial (procesul de asociere), constnd
n Consiliul de Asociere i Comitetul de
22
Asociere (MIE, 2001i; Rupp, 1999).
Consiliul de Asociere se ntrunea (i nc o
face) anual, la nivel ministerial/politic, n
timp ce Comitetul de Asociere reprezenta
23
nivelul de nali oficiali . Sub-comitetele de
Asociere, reunite la nivel politic i tehnic o
dat sau de dou ori pe an, examinau
probleme sectoriale specifice ale domeniilor
24
acoperite de AE . Toate acestea, la rndul lor,
au creat nevoia (i modelul) pentru
coordonare interministerial intern pe
problematica UE. n acelai an a fost nfiinat
Comitetul Interministerial pentru Integrare
European25 (GR, 1995a), continund tradiia
comitologiei interministeriale i experiena
anterioar a Comitetului Interministerial
pentru Negocierile de Asociere. Era prezidat
de Prim-Ministru, n timp ce preedinia
executiv era asigurat de ministrul-delegat
pentru integrare european. Cu toate acestea,
actul legal care nfiina Departamentul de
Integrare European (GR, 1995b) nu
meniona n mod specific sistemul de
comitete, cu excepia unei prevederi vagi (i

A patra faz (2001-2003). Structura


actual are trei nivele de comitete formale:
(a) CIIE26 (secretarii de stat responsabili cu
politica european din toate ministerele;
prezidat de ministrul integrrii europene)
(MIE, 2001i) i Delegaia Naional pentru
Negocierile de Aderare (GR, 2001b)
(secretarii de stat responsabili cu politicile
europene din ministerele cooordonatoare
pentru diferite capitole de negociere; prezidat
de ministrul delegat Negociator ef, (b)
delegaii sectoriale (funcionari publici din
instituiile implicate n negocierile pentru un
capitol specific al acquis-ului; co-prezidate
de MIE i ministerul coordonator) i (c)
grupuri de lucru la nivel de experi (cu
aceeai configuraie ca i delegaiile
sectoriale).

22

n afar de instituiile de asociere, AE nfiineaz i dialogul politic. Procedurile i mecanismele de dialog


politic au un caracter dual: ntlniri la nivel nalt, pe de o parte, i, pe de alt parte, ntlniri la nivel de director
politic i, oarecum vag, la nivel tehnic (Rupp, 1999).
23
Comitetul de Asociere, n conformitate cu art. 110 din Acordul European, asist Consiliul de Asociere n
ndeplinirea funciilor sale. Const n reprezentani ai Guvernului romn, pe de o parte, i reprezentani ai
Consiliului Comunitilor Europene i membri ai Comisiei Europene, pe de alt parte.
24
De exemplu, o configuraie a sub-comitetelor a fost: agricultur i pescuit, piaa intern, comer, industrie,
probleme economice i monetare, circulaia capitalurilor i statistic, inovaie, transport, mediu nconjurtor,
energie, dezvoltare regional, ocuparea forei de munc i politic social, vmi, politic fiscal, droguri i
splare de bani.
25
Din nou, merit amintit Secretariatul disfuncional al CIIE, format de troika DIE-MAE-MIC (MAE, 1999c).
26
CIIE este organismul operaional care coordoneaz, analizeaz i dezbate documentele elaborate de instituiile
implicate n aderarea la UE sau orice alt problem legat de pregtirea pentru aderare (MIE, 2001i).

53

A cincea faz (2003-prezent). Ultima


pies a acestui mozaic de comitete,
identificat n capitolul anterior n practic
toate statele membre, a fost adugat n
primele zile ale anului 2003 (GR, 2002). A
fost adugat nivelul politic al coordonrii,
prin crearea Comitetului Executiv pentru
Integrare European (CEIE). CEIE este o
structur prezidat de Prim-Ministru, i
reunete ministrul afacerilor externe,
ministrul integrrii europene, ministrul
finanelor publice, ministrul coordonator al
Secretariatului General al Guvernului i
negociatorul-ef. Comitetul Executiv se
dorete a fi ingredientul strategic i de
coeren al actiunii guvernului central,
precum i mediatorul i arbitrul de ultim
instan n disputele interinstituionale.
Probabil cel mai important element de
noutate n aceast faz este crearea unui grup
de lucru subordonat direct Prim-Ministrului,
ca Secretariat Permanent pentru Afaceri
Europene, prezentnd asemnri izbitoare
cu un embrion al soluiei franceze de
coordonare.

iniiale de a crea forme standard pentru


documente i o structur comun pentru
documentele de poziie. Aceast problem a
fost rezolvat numai dup crearea MIE
(MATRA, 2000; oficiali MIE i MAE, august
2001; MIE, 2001a). Cabinetul negociatorului
ef a elaborat liniile directoare pentru
elaborarea documentelor de poziie pentru
negocieri, n timp ce se creea i un sistem
integrat de prevederi referitoare la distribuia
informaiei ntre ministere.
Un alt punct se refer la capacitatea
strategic a sistemului de coordonare intern.
n general, orientarea strategic nu a fost un
punct forte al Guvernului Romniei (oficiali
ai Ministerelor, august 2001; oficial al
Delegaiei Comisiei n Bucureti, august
2001; oficial francez la Bucureti, noiembrie
2004). Presiunile pentru schimbarea acestei
abordri au atins un punct critic o dat cu
nceperea negocierilor de aderare, care au
rezultat n crearea (cu asisten direct de la
Bruxelles) a primelor linii directoare pe
termen mediu27 (GR, 2000e; GR, 2001c).
Viziunea strategic pe termen lung a devenit
vizibil mai degrab trziu, i pe o problem
mai puin practic, n ceea ce privete prima
poziie comun a MAE, MIE i a
28
Administraiei Prezideniale pe tema
dezbaterii pentru viitorul Europei.

Nivelul de reglementare
Modelul general la nivelul de
reglementare a fost o evoluie instituional
relativ lent. Primele linii directoare
specifice pentru gestionarea afacerilor UE au
fost elaborate de DAE abia n 2000. De fapt,
pe parcursul primului an al negocierilor de
aderare, singura baz de reglementare creat
pentru a asigura uniformitatea ntre modul n
care diferitele ministere tratau chestiunile
legate de politici europene a fost un
memorandum al DAE (nali oficiali MIE i
ai Preediniei, august 2001). Exact un an mai
trziu principiile uniforme de baz au fost
transpuse ntr-o lege (GR, 2001b).
Standardizarea documentelor a existat n
cadrul MAE, dar se referea la probleme
simple; n afar de regulile generale, nu
existau reglementri specifice pentru
circulaia documentelor referitoare la
problematica UE, n ciuda unor nercri

Nivelul cultural
Un aspect important al participrii n
coordonarea problematicii UE este
aculturalizarea ministererelor i oficialilor
cu natura, ritmurile i normele ale UE
(Bulmer, Burch et al, 2001). Dup cum am
discutat n primul capitol, politicile (de
extindere) ale UE au anumite caracetristici
care nu corespund ntotdeauna normelor
administrative romneti.
La nivel ministerial, se pare c succesul
de care s-au bucurat civa politicieni romni
pe scena european (la nivelul eurosocializrii interpersonale) depinde n
principal de susinerea politic pe care o au

27

Strategia de Dezvoltare pe Termen Mediu (GR, 2000e) i Programul de Pre-aderare (GR, 2001c).
La momentul respectiv, aceasta pare s fi fost configuraia reelei care dezbtea chestiunile politice pe termen
mediu i lung legate de problematica european. Asupra chestiunilor economice se pronunau MIE i MDP
28

54

acas, adic mijloacele naionale de a mica


lucrurile i de a-i ndeplini promisiunile.
Romnii au fost n mod constant poporul cel
mai pro-european dintre rile candidate i
acest lucru ofer o baz solid declaraiilor
politice care pledeaz n favoarea aderrii la
UE. Se ntmpl doar ca declaraiile exagerat
de entuziaste s depeasc n mod constant
voina real i capacitatea de a le ndeplini.
Totui, aceast stare de fapt a nceput s se
schimbe n ultimul timp, datorit presiunii
excepional de eficiente pe care a exercitat-o
UE asupra decidenilor romni pentru a
produce rezultate tangibile.

privete coordonarea orizontal i contactele


cu Bruxelles-ul. Pe de alt parte, noutatea
domeniului este cel puin parial responsabil
pentru faptul c majoritatea funcionarilor
publici n departamentele UE sunt remarcabil
de tineri (oficiali din Ministere, august 2001)
i, de aceea, mult mai nclinai spre
flexibilitate.
Cu toate acestea, funcia public
ntmpin dificulti extreme n atragerea i
reinerea indivizilor nalt calificai dat fiind
respectul sczut pentru aceste slujbe datorit
diferenelor de salarizare n comparaie cu
sectorul privat i regulilor rigide pentru
avansarea n carier bazat pe ani de
experien i calificri educative mai degrab
dect pe performan.

La nivel oficial, formarea i nvarea


prin experien a oferit oportunitatea de
nsuirea
abilitilor de elaborare a
politicilor n stil UE. Oportuniti de formare
profesional au fost furnizate din plin recent,
att de Bruxelles, ct i de statele membre.
Birocrai de rang mediu i mic par mult mai
flexibili i dornici s se obinuiasc cu
metodele UE. i se ntmpl ca de obicei s
aib aptitudini lingvistice mai bune. n mod
paradoxal, acesta este, cel puin parial,
rezultatul fluiditii instituionale din sistem:
datorit numeroaselor schimbri
organizatorice, sngele proaspt a trebuit
s fie adus pur i simplu datorit pierderii de
resurse umane care survine la fiecare
transformare29. Dar aceasta face foarte
dificil sarcina de a construi o cultur
organizaional (oficiali MIE, MAE i MFP,
august 2001 noiembrie 2004).

Dac am aplica cele patru dimensiuni


culturale ale lui Hofstede30 la sistemul
administrativ romnesc, acesta apare ca
puternic ierarhizat, cu aversitate la risc,
masculin (succesul este egalat cu gradul
de putere personal vizibil) i relativ
colectivist (nu rspltete iniiativa
personal). Una dintre principalele provocri
care survin n contextul integrrii UE este
reprezentat de lipsa de transparen i
comunicare. Informaia nu prea circul.
Motivele sunt numeroase.
n primul rnd, coordonarea informal,
care este imperativ pentru eficiena
politicilor UE, este conflictiv cu stilul
administrativ secret, ne-cooperant, motenit
din timpurile comuniste. Nucleul de
funcionari publici care se ocup de chestiuni
legate de Bruxelles n mod continuu este,
ntr-adevr, restrns, dar personalismul31 este
numai parial vizibil n Romnia (aa cum se
observ la nivel ministerial). Cu toate
acestea, cnd lucrurile merg bine, acest fapt
se datoreaz de cele mei multe ori exact
contactelor personale bune ntre birocrai.
Altminteri, sistemul strns reglementat de

Situaia e oarecum diferit n


ministerele de linie. n timp ce ministerele
centrale (DIE, MAE, MIE) aveau n mod
tradiional contacte cu lumea exterioar i
atrgeau cea mai bun expertiz, ministerelor
de linie le lipseau n general resursele umane
temeinic pregtite (n termeni de aptitudini
lingvistice sau de expertiz UE), fapt care
devine evident n performana n ceea ce
29

n principal datorit faptului c noile structuri nsemnau de obicei salarii mai mici i, uneori, o pierdere de
statut n cadrul sistemului.
30
Dimensiunile culturale ale lui Geert Hofstede sunt un instrument analitic des utilizat n managementul
organizaional i se refer la o serie de dihotomii ca: individualism vs. colectivism, masculinitate vs.
feminitate (n funcie de sensul acordat noiunii de succes), aversiune la risc vs. acceptarea riscului, i
ierarhic vs. Ne-ierarhic.
31
Dup cum este definit deThorhallsson (1995: 11).

55

norme scrise are o performan destul de


slab. De exemplu, nu putea avea loc nici un
schimb de informaie n cadrul MIE fr
aprobarea efului direciei (oficial MIE,
octombrie 2001). Comunicarea informaiei
la nivel interministerial nu este vzut ca o
necesitate, ci ca o obligaie (i, de aceea, nu e
binevenit) i a trebuit s fie impus de o lege
din 2001 (GR, 2001b).
n al doilea rnd, cultura organizaional este una de numire pe un anumit post,
mai degrab dect o carier care implic
micri periodice ntre posturi, construind o
experien larg spre deosebire de o expertiz
exclusiv ntr-un anumit domeniu, ceea ce
tinde s ncurajeze conservatorismul i
atitudinile defensive.
n al treilea rnd, politizarea funciei
publice produce tensiuni sau rezisten
comunicarea problemelor interne, i
suspiciunea de a supune discuiei probleme
de management (MATRA, 2000). Mai mult,
majoritatea funcionarilor publici chestionai
a menionat urmtorul fapt: ciocnirile
frecvente de orgolii la nivel de management
sunt transmise descendent i, de obicei, fac
respectivele organisme opace pentru restul
executivului.
O ultim remarc pe care dorim s o
facem se refer la predominana orientrii pe
termen scurt i la instabilitate. Urmrind
lanul logic valoare-principii-obiectiveaciuni, putem s presupunem c o mare parte
a screlozei din aparatul de coordonare se
datoreaz lipsei de valori administrative
clare; integrarea european pare s fie
instrumental n apariia unui sistem de astfel
de valori administrative n executivul
romnesc (GR, 2001a; GR, 2001b; oficial
MFP, iulie 2003).

lucrrii va fi fcut n concluzii. Observaii


suplimentare asupra europenizrii la
Roumaine se vor rezuma la determinani,
tipurile de schimbri cauzate de europenizare
i punctele forte i slbiciunile sistemului
romnesc vis-a vis de provocrile pa care le
ntmpin n acest context. De asemenea,
vom insista, la acest punct, numai asupra
trsturilor caracteristice ale transferului de
politici UE n cazul romnesc.
Europenizarea
n primul rnd, ar trebui s menionm
n mod special o serie de presiuni de adaptare
specifice cu care s-a confruntat executivul
romnesc n coordonarea politicilor
europene. Elaborarea de politici UE care
vizeaz mai multe sectoare nu se ncadra n
stilul decizional romnesc fragmentat din
punct de vedere sectorial, necomunicativ,
care a reprezentat o provocare imens n ceea
ce privete coordonarea interministerial.
Condiionalitatea a fost alt presiune major
a europenizrii, fie datorit riscului de a fi
denunat ca stat coda, de a fi exclus de la
fondurile pre-structurale sau alte programe
de asisten, sau de a fi exclus din valul de
extindere. Comisia a
indicat Romnia
continuu ca stat coda n Raporturile sale
periodice32 (COM, 1999; COM, 2000a;
COM, 2001). Criticile au menionat
capacitatea administrativ ca unul dintre
deficienele principale (MAE, 2001a) care,
mpreun cu experienele negative la
SAPARD (cnd finanri importante au fost
ntrziate datorit problemelor de
coordonare), au exercitat o mare presiune
politic asupra Guvernului pentru a
mbunti performana sistemului de
coordonare.
n al doilea rnd, realitatea romneasc
indic o adaptare predominant receptiv,
indus de o accentuat asimetrie de putere n
relaiile bilaterale i n special n negocierile
de aderare, precum i de imaturitatea unui

EUROPENIZAREA I TRANSFERUL DE POLITICI UE


Corelarea observaiilor din acest
capitol cu cele din prile anterioare ale
32

n Raportul su periodic din octombrie 1999, Comisia a remarcat c lipsa de fonduri i slaba capacitate
administrativ continu s produc probleme, i este nevoie s se dezvolte n continuare capacitatea de a
identifica i a implementa prioriti cheie dac se dorete accelerarea pregtirilor de aderare ale Romniei i c
insuficienta capacitate administrativ este o constrngere major pentru pregtirile de aderare (COM, 1999:
78). Aceste consideraii au persistat rapoartele ulterioare (COM, 2001; 2002; 2003; 2004a) .

56

sistem politic n curs de democratizare. Cu


toate acestea, proiecia nu trebuie exclus a
priori, Romnia, mpreun cu celelalte
SECE, fiind invitat s contribuie la
dezbaterea privind viitorul Europei la
Consiliul European de la Laeken.
Documentul elaborat de Guvernul Romniei
a fost fr precedent n termeni de cooperare
interdepartamental i consultri la nivel
public, care au dovedit hotrrea de a
proiecta aspiraiile naionale la nivel UE.
Europenizarea a fost un element
determinant important al schimbrii interne
(GR, 2001e). Dup identificarea momentelor
critice i cuantificarea diverselor dimensiuni
ale adaptrii, trebuie menionat faptul c
structura de coordonare este foarte fluid i,
cel puin la prima vedere, adaptarea
instituional pare s aib loc n salturi.
Totui, au fost pierdute cteva momente
critice n ceea ce privete schimbrile
instituionale, care au agravat abordarea
destul de reactiv fa de politicile europene.
Principala provocare a venit o dat cu
asocierea din 1995, cnd, la nivel
organizaional i procedural n special, a fost
oferit un obiectiv clar de organizare pentru
Europa Dac aceasta a reprezentat o
conjunctur critic, nceputul negocierilor nu
a avut acelai impact (1999-2000). A oferit
oportunitatea de a revizui aranjamentele un
moment critic dar cele existente au fost
numai ajustate la noua sarcin de negociere a
aderrii, n dou etape; acest moment critic a
continuat pn n 2001, cnd a avut loc a doua
schimbare semnificativ. Pn n 1995,
modelul transformaional predominant a fost
cel gradual. De regul, schimbrile apreau
mai nti la nivel organizaional i apoi se
infiltrau la nivelele inferioare. Crearea DIE a
marcat o schimbare de gradul doi n sistem, n
timp ce ulterioarele DAE i MIE pot fi
considerate schimbri de gradul al treilea.
Punctele forte i slbiciunile
sistemului pot fi rezumate dup cum
urmeaz. Punctele forte rezid n principal n
(a) capacitatea de a realiza compromisuri (un
modus vivendi naional), (b) resursele umane

tinere, flexibile i n general aptitudini


lingvistice bune la nivel central, i (c) nivelul
nalt constant de voin politic n ceea ce
privete politcile europene. Slbiciunile se
refer n principal la (a) ineficiena n
distribuirea informaiei, (b) performana
relativ sczut a implementrii, i (c) lipsa de
planificare strategic pe termen lung n ceea
ce priveste politcile europene.
Transferul de politici UE
Ca n cazul altor SECE, transferul de
politici este un concept explicativ crucial
pentru schimbarea administrativ intern. i
faptul c ofer un remediu rapid, puin
costisitor, pentru problemele instituionale
are foarte mult de-a face cu aceasta, cum are
i faptul c transferul de politci s-au dovedit
un instrument de legitimare de nepreuit
pentru schimbarea/continuitatea
instituional n contextul unei tranziii la
democraie.
Transferul de politici a fost n general
limitat la nivelele organizaional i, ntr-o
msur mai mic, sistemic i procedural. Nu
au existat aproape deloc tentative de a ajusta
nivelul de reglementare pe baza unui transfer
de politici.
La nivel sistemic, de exemplu,
Constituia Romniei adoptat n 1991
urmrete modelul francez semi-prezidenial
(Brbulescu, 1996). Pn la urm, ntregul
stat modern romnesc este produsul a 150 de
ani de transfer de politici pe scar larg.
Administraia are nc trsturile modelului
francez iniial n ceea ce privete organizarea
ministerial.
Ne vom concentra mai trziu asupra
nivelelor organizaional i procedural. n
primul rnd, merit menionat c programe
speciale au fost nfiinate special pentru a
facilita transferul de politici n domeniul
coordonrii de politici UE. n ceea ce privete
Romnia, s menionm numai programul
Sigma/Puma sponsorizat de OECD, procesul
de nfrire instituional sponsorizat de UE33

33

De exemplu, obiectivul declarat al proiectelor de nfrire instituional este de a face disponibil corpul de
expertiz tehnic i administrativ din interiorul UE pentru rile candidate (MIE, 2001j: 1).

57

i Oficiul de Schimb al Informaiei de


Asisten Tehnic (TAIEX), i iniiative
bilaterale ca de exemplu proiectul olandez
MATRA. i totui, exist diferene notabile
ntre asemenea programe.

care au privat economia de resurse foarte


importante, au reprezentat una dintre
principalele surse de nemulumire care au
condus n final la cea mai recent schimbare
radical a ntregului sistem i la nfiinarea
MIE.

n ceea ce privete fluxurile de transfer,


cele mai multe dintre aceste programe sunt
destinate s faciliteze transferul orizontal.
Proiectul OECD al Sigma/Puma, ca de altfel
i alte iniiative similare ale statelor membre
UE (mai ales sub auspiciile Institutelor
Europene din aceste ri), ofer un loc de
ntlnire pentru SECE (n format de seminar,
cu sau fr participani din afar) care
faciliteaz de obicei difuzia: pe msur ce
avanseaz, candidaii vor avea mult de
nvat unul de la altul, i este n interesul
Europei ca ei s colaboreze; asistena extern
ar trebui s sprijine aceste schimburi, care vor
ajuta, de asemenea, meninere contactului
ntre toi candidaii i cu rile europene
necandidate (OECD, 2001).

Se poate identifica i un transfer mediat


de UE tipic. Rapoartele Periodice ale
Comisiei (COM, 1999; COM 2000a; COM,
2001; COM, 2002; COM 2003; COM,
2004a) pot fi considerate foarte bine
clasamente de performan. Acestea
analizeaz, n paralel, performana
administrativ a rilor candidate, conform
acelorlai criterii. Mesajul este clar. Ca de
altfel i n cazul studiilor comparative a
managementului aderrii la UE n SECE
elaborate de experi ai Bncii Mondiale
(Nunberg, 2000). Asemenea clasamente de
performan s-au dovedit remarcabil de
eficiente, din moment ce oficialii romni
folosesc frecvent aceste clasamente de
performan pentru a pleda n favoarea unui
model instituional de coordonare specific
(oficiali ministeriali, august 2001, iulie
2003).

Pe de alt parte, proiectele de nfrire


instituional finanate de Phare sunt bazate
pe ideea de nvare deliberat de politici.
ntr-adevr, astfel de proiecte (cteva zeci
pentru Romnia pn acum) satisfac cererea
exprimat chiar de instituiile romneti
(nfrirea implic trimiterea de experi UE
din statul membru partener n instituia din
ara candidat), unde se presupune c exist
nemulumire fa de aranjamentele naionale
existente.

Agenii de transfer acoper tot spectrul:


organizaii supranaionale/ transnaionale
(UE, Banca Mondial, OECD), experi (de
exemplu, fostul ministru-delegat pentru
afaceri UE era secondat de un expert
francez), organizaii ne-guvernamentale,
guverne. Modelul francez (surs tradiional
de inspiraie pentru procesul romnesc de
construcie instituional) a fost deosebit de
prezent n deciziile de nivel procedural ale
Guvernului n perioada 2000-2004, nu n
ultimul rnd datorit existenei unor
consilieri guvernamentali francezi n puncte
decizionale cheie. Crearea unui Secretariat
Permanent pentru Afaceri Europene n
cadrul aparatului de lucru al PM s-a produs n
timp ce Prim-Ministrul era consiliat de un
oficial francez mprumutat de la
administraia central francez.

Evoluiile din cadrul sistemul de


coordonare a problematicii UE din Romnia
ofer un exemplu rar de transfer condiionat.
Asistena SAPARD care trebuia s fie lansat
n 2000 avea o singur condiie: nfiinarea
unui aranjament instituional potrivit pentru
coordonare. Mecanismul instituional n sine
a trebuit s fie transferat ca atare, n
conformitate cu procedura standard creat
de UE, pentru a se putea elibera fondurile
(nalt oficial al Delegaiei Comisiei, august
2001; nali oficiali MAAP i MF, august
2001). A avut chiar efecte secundare asupra
ntregului mecanism de coordonare:
ntrzierile inacceptabile n crearea sediului
ministerial al Ageniei SAPARD datorit
lipsei de leadership instituional din sistem,

Combinaiile sunt, de fapt, cazul cel


mai frecvent. Proiectul MATRA o iniiativ
olandez avnd ca scop sprijinirea
guvernului Romniei n mbuntirea
sistemului de coordonare a politicilor UE a
58

fost o colaborare ntre experi, firme de


consultan i agenii guvernamentale. n
plus, mai muli funcionari publici i
politicieni romni au dat dovad de un spirit
antreprenorial deosebit prin importarea unor
modele externe (oficiali romni i ai
Comisiei, iulie 2003).

discreie birocratic. Paradoxul este c


Romnia a continuat cu acest sistem mult
dup ce chiar i polonezii l-au eliminat,
datorit tensiunilor interne pe care le
producea. Sursa de inspiraie pentru actuala
configuraie a sistemului pare s fi fost
reprezentat de modelul grecesc din timpul
negocierilor de aderare ale Greciei (nalt
oficial prezidenial, august 2001).

Eecul politicilor s-a produs n multe


ocazii i s-a datorat n special transferului
inadecvat sau incomplet. Cazul romnesc
ofer o adugire interesant la factorii
constrngtori identificai n capitolele
anterioare: ingerina politic. Echipa
MATRA care a lucrat cu MIE a tras concluzia
c (MATRA, 2000: 16): proiectul olandez ar
trebui s ia n consideraie experiena n
reorganizarea Ministerului Agriculturii cu
asisten tehnic de la o echip francez;
numai 20% din sugestiile fcute de experii
francezi au fost puse n practic, dat fiind
faptul c motivele politice au interferat cu
imperativele de mbuntire a funcionrii
ministerului. Este, de asemenea, adevrat,
c resursele disponibile nu au fost
ntotdeauna suficiente pentru a susine orice
versiune a transferului de politici expertiza
limitat n probleme UE n ministerele de
linie fiind doar una dintre ele.

Legat de aceste observaii, s ne


ntoarcem la chestiunea falsului transfer de
politici. Considerm necesar s insistm
asupra acestui aspect pe care l-am abordat
intenionat n capitolele anterioare, deoarece
argumentul transferului de politici a fost
utilizat n numeroase ocazii pentru a
legitimiza schimbarea instituional cnd (a)
a fost numai interesul disimulat al actorilor ca
lucrurile s se ntmple ntr-un anumit fel,
independent de orice transfer de politici real,
sau (b) cnd asemenea schimbare nu era
nimic mai mult dect rezultatul unui proces
determinist intern.
Un exemplu clar de utilizare a
transferului de politici ca argument n
rivalitile interministeriale este
argumentaia din 1999 a MAE pe lng
conducerea Guvernului care solicita
includerea DIE n MAE (MAE, 1999d),
profitnd de un moment critic: propunerea
Comisiei de a ncepe negocierile de aderare
cu Romnia (COM, 1999). Acest argument a
luat forma unui studiu specific elaborat
pentru a determina aranjamentele
instituionale potrivite pentru managementul
negocierilor de aderare. Documentul a citat
aranjamentele existente n statele membre i
candidate UE34. Dou luni mai trziu,
propunerea se va materializa.

Pe de alt parte, evoluia sistemului


romnesc de coordonare a problematicii UE
ilustreaz validitatea afinitii culturale ca
factor constrngtor al transferului de
politici. n timpul perioadei analizate,
modelele favorizate au fost cel francez,
polonez i grec (MIE, MAE i oficiali
prezideniali, august 2001). Romnia a
ncercat versiunea franco-polonez n 19951996, cu nfiinarea DIE i CIIE. De fapt,
rezultatul a fost o troika (DIE, MAE,
Ministerul Industriei i Comerului),
stnjenit de o lips de cooperare, de
suprapunere de atribuii i o mare marj de

n aceeai ordine de idei, ar fi destul de


superficial s nu chestionm afirmaia
noastr anterioar n ceea ce privete sursele

34

Pe de alt parte, MAE pare a fi fost contient de faptul c metodele de transfer de politici din cele dou surse
evidente Frana (ca surs tradiional de inspiraie instituional) i Polonia (fiind ara candidat cea mai
similar n ceea ce privete dimensiunea i nevile de coordonare) ar fi putut fi folosite pentru a legitima
continuarea politicilor existente. n schimb, MAE a subliniat leciile negative din sistemul de coordonare polonez
(eterna suprapunere de competene i conflicte ntre Comitetul de Integrare European, MAE i negociatorul ef
care au condus la intervenia disciplinar a premierului polonez n iarna lui 1999). n ceea ce privete sistemul
francez, SGCI a fost (corect) comparat cu Secretariatul Comitetului Interministerial romnesc care era, cel puin
pe hrtie, compus din DIE, MAE i MIC.

59

probabile de inspiraie pentru transferul de


politici UE. Determinismul de traseu ar putea
s fie o explicaie mai bun pentru unele
dintre evoluiile instituionale, n ciuda
confirmrii cvasi-oficiale a unui aa-zis
transfer de politici. CIIE i Secretariatul su
ar putea fi considerate alt exemplu de soluie
inspirat de administraia central francez;
pe de alt parte, totui, studiul nostru
longitudinal a relevat faptul c nfiinarea
comitetelor interministeriale era o practic
destul de comun n asemenea cazuri i un
aranjament similar fusese creat anterior
(nali oficiali MAE, august 2001). Din nou,
acelai lucru poate fi spus despre nfiinarea
MIE. Experiena artase c ministerele cu
atribuii multiple (aa cum devenise MAE
cnd avea n componena DAE) pur i simplu
nu funcioneaz; o arie de interes devine,
invariabil, dominant n detrimentul
celorlalte. Asemenea raionament, dublat de
o lips de expertiz acut la nivel naional, n
ministerele de linie, i de ambiii politice, a
condus la separarea DAE de MAE i la
crearea unui MIE cu atribuii omogene.

i cultural. Aranjamentele instituionale la


toate nivelele par s fi fost puse sub semnul
ntrebrii de europenizare, n timp ce
rspunsul la asemenea presiuni a fost extrem
de variat. Un impact sistemic redus co-exist
cu o frenezie de experimente
organizaionale i procedurale, adaptare lent
a nivelului de reglementare i nepotriviri
culturale persistente. Pe ansamblu,
determinani specifici au tradus
europenizarea ntr-o schimbare gradual, ca
de altfel i radical, n sistem.
Transferul de politici UE s-a dovedit a
fi un ingredient decisiv n crearea unui sistem
naional de coordonare a politicilor europene.
n timp ce transferul orizontal domin n ceea
ce privete fluxurile, transferul de politici a
fost reprezentat n principal de nvare de
politici deliberat, mpreun cu transferul
condiionat i clasamentele de
performan. Obiectul unui astfel de transfer
a fost reprezentat n majoritatea cazurilor de
elemente organizaionale i procedurale,
anumite trsturi sistemice, i suprinztor de
puine elemente de reglementare. Eecul
politicilor s-a produs n multe ocazii i s-a
datorat n principal transferului incomplet
sau inadecvat. Ageni de transfer au acoperit
ntregul spectru i combinaiile au fost
situaia cea mai des ntlnit. Alt punct
interesant de menionat este falsul transfer de
politici, care a fost utilizat n particular ca
argument n rivalitile interinstituionale sau
pentru a legitima procese pur interne.

REZUMAT
Al treilea capitol a avut misiunea de a
operaionaliza eafodajul conceptual i
comparativ creat anterior n analizarea
sistemului romnesc de coordonare a
problematicii europene.
Prima seciune a avut intenia de a oferi o
viziune longitudinal asupra evoluiei
mechanismului romnesc de coordonare a
politicilor UE, pentru a plasa schimbarea
instituional n peisajul mai larg al integrrii
europene i pentru a identifica momentele
critice.

n cele ce urmeaz, vom putea reuni


aspectele de interes pe care le-am identificat
pn acum i vom ncerca s tragem concluzii
utile n ceea ce privete sistemul romnesc de
coordonare a problematicii UE, ca de altfel i
n ceea ce privete consideraiile generale
asupra europenizrii i a transferului de
politici UE.

Schimbarea instituional a fost


examinat mai departe la nivel sistemic,
organizaional, procedural, de reglementare

60

CONCLUZII

n acest studiu am examinat rolul


europenizrii i al transferului de politici n
configurarea sistemului de coordonare
naional a problematicii UE n cazul
Romniei. Un obiectiv cheie a fost s se
realizeze o prim evaluare a sistemului
romnesc de coordonare, alturi de imaginea
situaiei din alte state membre i candidate, i
s se identifice, n acest context, impactul
europenizrii i relevana transferului de
politici. Nu n ultimul rnd, scopul a fost s se
aduc mai multe dovezi n sprijinul unei serii
de ipoteze teoretice privind studiul general al
europenizrii i al transferului de politici.
Capitolele anterioare au atins aceste
chestiuni. ncepem cu un rezumat al
principalelor schimbri care au avut loc,
nainte de a ne ndrepta atenia asupra
punctelor de tensiune i posibilelor evoluii
viitoare, care par inerente n situaia actual.
Apoi vom trece n revist rapid observaiile
care se pot generaliza cu privire europenizare
i transferul de politici. Lucrarea se ncheie
cu cteva propuneri pentru continuarea
reformei sistemului decizional romnesc n
domeniul politicilor europene.

cazul Romniei nainte de alegerile din 2000


i am vzut c sistemul a fost destul de
fragmentat n funcionare nainte de acea
dat. Pe de alt parte, statele unitare, cu mai
puin autonomie ministerial i un singur
partid la guvernare favorizeaz o centralizare
a procesului de coordonare; o centralizare
real a procesului de adoptare a politicilor a
fost atins numai n contextul unui guvern
monocolor. Totui, cnd statul unitar are un
executiv slab cu guverne de coaliii instabile
alese prin reprezentare proporional, crora
le lipsete controlul asupra legislaturii fie
prin disciplin de partid sau prin mecanisme
parlamentare, i care depind de o birocraie
de stat infiltrat puternic de interese politice,
exist riscul paraliziei statale (Schmidt,
1999). Acesta a fost cazul de cteva ori, dar
Romnia pur i simplu nu i-o mai poate
permite i este una dintre cele mai mari
provocri care i stau n fa.
Schimbrile la nivel organizaional,
semnificative i frecvente, au fost o
caracteristic a sistemului. ntr-adevr,
sistemul romnesc a experimentat cel puin
aparent
majoritatea opiunilor pentru
nucleul de coordonare identificate la nivel
continental: un organism n cadrul aparatului
de lucru al Prim-Ministrului (DIE), un
Secretariat de Stat UE n cadrul MAE (DAE)
i o agenie special, cu o strategie de
coordonare bine definit (MIE). Tradiia
romneasc
puin comunicare,
departamentalism puternic, cabinete
ministeriale politizate, guverne de coaliie cu
lideri politici diferii de la minister la minister
reduce probabilitatea ca sistemele
fragmentate s funcioneze bine. Troica
Secretariatului CIIE este cel mai apropiat
exemplu pe care l putem da. De aceea,
decidenii a trebuit s trag concluzia c, dac
o tar candidat vrea s reueasc s-i
promoveze interesele sale naionale n
negocierile de aderare, este absolut necesar
s-i concentreze i s-i coordoneze toate
eforturile pentru a transmite un mesaj coerent

Cele mai puin semnificative


schimbri au avut loc n cadrul dimensiunii
sistemice. n ansamblu, schimbrile la nivel
sistemic au tins s fie marginale. Modificarea
Constituiei un a implicat schimbri radicale.
Oricum, putem afirma cu siguran c, n
momentul de fa, executivul este marele
ctigtor n urma transformrii raporturilor
de fore pe plan intern. n funcie de evoluia
UE, parlamentele naionale pot ctiga n
importan, totui. n ceea ce privete
ecuaia sistemic, Romnia, n mod
paradoxal, constituie o ilustrare a ambelor
scenarii posibile identificate n capitolul 2.
Pe de o parte, am prezentat, analiznd
experiena altor ri, cum coordonarea
descentralizat are loc n sisteme cu un grad
relativ nalt de autonomie ministerial (sau
independen funcional) i guverne de
coaliie formate din mai multe partide. A fost
61

Din punct de vedere cultural,


administraia romneasc este bine echipat
pentru a face fa unui sistem care
funcioneaz pe baz de compromisuri i
aptitudini lingvistice bune. Altminteri, exist
o problem serioas de nepotrivire cultural
cu exigenele Bruxelles-ului, n special n
ceea ce privete aciunea strategic,
comunicarea i, n general, valorile unei
birocraii eficiente. Schimbarea la acest nivel
a fost mpiedicat de instabilitatea sistemului
i de un management al resurselor umane
c o n t r a - p r o d u c t i v, c a r e a n t e r u p t
continuitatea personalului i, de aceea,
crearea unor noi valori organizaionale.

i unitar i c, pentru a face acest lucru, ar


trebui nfiinat un singur centru de
coordonare (MAE, 1999d).
Controlul asupra canalului de
comunicare cu Misiunea Permanent de la
Bruxelles a reprezentat, dup cum
prevzusem, un instrument important la
dispoziia actorilor din centrul sistemului.
Centralizarea real a sistemului de
coordonare a fost atins numai cnd controlul
asupra acestui canal a fost fie unit cu nucleul
coordonrii interne (DAE) sau a fost
transformat n drepturi de acces egal pentru
astfel de actori ( MIE i MAE).
Romnia nu face excepie de la regul:
exist cteva piese ale aparatului instituional
care pstreaz un numr de atribuii cheie n
coordonarea politicilor europene, i anume
MAE, ministrul integrrii europene (care n
Romnia a suferit o metamorfoz
spectaculoas de la ef de departament la
ministru delegat i ministru de cabinet),
aparatul de lucru al Prim-Ministrului i
Ministerul Finanelor. Din nou, ca i n
celelalte ri membre sau candidate, exist
cteva ministere mai europenizate dect
altele, ca de exemplu agricultura, justiia,
internele i transporturile.

Dup cum am subliniat n capitolul 3,


schimbrile au aprut mai inti la nivel
organizaional, apoi s-au infiltrat descendent.
Aceast evoluie n salturi tipic pentru
adaptarea gen SECE la integrarea european
s-a tradus n schimbri de ordinul doi i trei n
sistem. O conjunctur critic real va surveni
probabil n momentul aderrii. Deocamdat,
un impact sistemic relativ redus coexist cu o
multitudine de experimente organizatorice
i procedurale, cu adaptarea lent la nivel de
reglementare i nepotriviri culturale care
dispar greu. n ansamblu, anumii
determinani specifici au tradus
europenizarea ntr-o schimbare pe ct de
gradual, pe att de radical n sistem.

Schimbarea n cadrul dimensiunii


procedurale a activitii instituionale a
urmat-o pe cea organizaional, dei ntr-un
mod mai puin evident. ntr-adevr, un sistem
de comitete cu mai multe nivele a evoluat
treptat, la nivel tehnic, oficial i politic. Ca n
alte cazuri analizate n capitolul 2, un sistem
de comitete complet a fost nfiinat numai
dup depunerea cererii de aderare sau dup
nceputul efectiv al negocierilor de aderare.

Nevoia urgent de instituii noi i lipsa


experienei naionale n domeniu au condus
frecvent la transfer de politici. Fluxurile
orizontale au fost reprezentate n principal de
nvare deliberat de politici, n timp ce
transferul condiionat i clasamentele de
performan au completat instrumentarul.
Elementele organizaionale i procedurale au
fost obiectele favorite de transfer, n
comparaie cu elementele neglijabile din
sfera de reglementare. Eecul politicilor a
survenit destul de des i s-a produs mai
degrab datorit transferului incomplet sau
inadecvat. Transferul fals de politici a fost
folosit mai ales n rivalitile interinstituionale sau pentru a legitimiza procese pur
naionale.

Oarecum paradoxal, Romnia s-a


adaptat mai rapid din punct de vedere politic
dect administrativ n ceea ce privete
dimensiunea reglementrii. Exist o lips de
proceduri administrative formale datorit
consideraiilor politice i prioritilor
personale ale oficialilor, fapt ce limiteaz
serios buna funcionare a ntregului
mecanism. Acesta este, ntr-adevr, un
paradox, dat fiind tendina general de
reglementare excesiv.

Aproape toate modelele de coordonare


62

naional a problematicii UE pe care le-am


identificat la nivel continental au fost
experimentate de Romnia n decursul a mai
puin de o decad. Cu toate acestea, n timp ce
trebuie recunoscut rolul transferului de
politici, poate fi totui afirmat c, parial, am
asistat la o naionalizare a politicilor
europene mai degrab dect la o europenizare
a procesului decizional nacional.
Convergena n domeniul coordonrii
problematicii europene este, n cel mai bun
caz, o perspectiv ndeprtat. Dup cum am
subliniat n discuia noastr despre
europenizare i transfer de politici din
capitolul 3, evoluiile instituionale au fost
ntotdeauna n consonan cu logica
naionala compatibilitii; diversele
aranjamente au reflectat raporturi de putere
naionale tradiionale i, n ceea ce privete
gestionarea politicilor legate de UE,
modelele pre-existente s-au adaptat lent.

adjunci nseamn ministrul adjunct al


afacerilor externe i nu negociatorul ef
adjunct) (MAE, 1999d). Cercetarea noastr
a dezvluit tensiuni intraministeriale chiar i
n snul MIE, ntre componenta intern
(condus de ministru) i cea extern
(condus de ministrul-delegat) dat fiind
suprapunerea inevitabil n activitile
zilnice. Cel mai important, sistemul
centralizat aa cum arat actualmente nu va
rezista. Probabil c cea mai viabil soluie ar
fi continuarea tendinelor actuale ctre o mai
mare importante a ministerelor tradicional
puternice, mpreun cu o mai mare
concentrare a atribuiilor de coordonare sub
directa autoritate a premierului.
n ceea ce privete dimensiunea
procedural, principala tensiune a constat n
suprapunerea atribuiilor i a componenei
celor dou nivele paralele de comitete: (a)
sub-comitetele de asociere, i (b) grupurile de
lucru i reuniunile de aderare. Problema, cu
care s-au confruntat toate SECE, a fost
agravat de o lips de coresponden ntre
sarcinile celor dou piramide de comitete
(exist 29/31 de grupuri de lucru pentru
negocieri i numai 8 sub-comitete).
Secretariatele diferitelor comitete, chiar i n
cadrul aceluiai nivel, au fost asigurate de
instituii diferite, fragmentnd sistemul,
crend tensiuni i rivaliti suplimentare, i
lipsa coerenei i a unei voci unice a
sistemului.

Schimbarea a introdus noi presiuni n


sistem i analiza aranjamentelor
instituionale actuale subliniaz o serie de
posibile puncte de tensiune. La nivel
sistemic, tensiunile dintre Guvern i
Preedinie evitate n ultimul moment pn
acum pot deveni realitate (Romnia are,
pn la urm, un executiv bicefal) ca urmare
a unor alegeri indecise. O provocare major
va fi reprezentat de necesitatea includerii
inputului regional, care va deveni i mai
pregnant n viitor.
Punctele de tensiune organizaionale
sunt numeroase. Ministrul-delegat din MIE
este negociatorul ef pentru ntlnirile de
negociere cu Comisia European, dar cnd
UE se refer la eful Delegaiei Negociatoare
se refer nc la ministrul afacerilor externe
(Jinga, 2001; nalt oficial al Preediniei i
oficiali MAE, august 2001). Aa cum au stau
lucrurile pn la nchiderea negocierilor de
aderare, negociatorul ef romn este un
membru cu drepturi depline al Guvernului i
deciziile sale nu pot fi subiectul supervizrii
MAE. Conferina interguvernamental de
aderare, este prezidat la nivel ministerial de
ministrul afacerilor externe, n timp ce aanumitele ntlniri la nivel de adjunci sunt
conduse de negociatori efi (nivel de

Cultural, am putea asista la un conflict


al valorilor administrative ntre
ministerele/unitile familiarizate cu UE i
restul administraiei. Mai mult, experii n
probleme UE pot deveni izolai de restul
aparatului birocratic chiar n interiorul
propriilor ministere, att cultural, ct i
administrativ. Ei tind s devin membri ai
unor reele decizionale transfrontaliere (i s
adopte valori i atitudini pe aceast cale), s
beneficieze de formare profesional mai
bun, i s fie remunerai n mod diferit fa
de restul funcionarilor publici (n special cei
care gestionzaza fonduri UE).
S revenim la chestiunea actorilor
instituionali emergeni din centrul
63

sistemului. n primul rnd, ar trebui acordat


o atenie special poziiei Ministerului
Finanelor i Misiunii Permanente. n mod
tradiional, MFP a fost unul dintre cele mai
influente ministere. n plus, predominana
chestiunilor economice n negocierile de
aderare au ntrit n general poziia
ministerelor economiei i finanelor. MF
romn, totui, a pierdut startul, dar
perspectivele arat diferit dat fiind faptul c a
devenit ministerul care a coordonat cel mai
mare numr de grupuri pregtitoare pentru
negocieri i a particip n toate delegaiile
sectorale. Misiunea Permanent de la
Bruxelles a fost n principal un simplu oficiu
de gestionare a documentelor i releu de
informaii n majoritatea perioadei, dar i
rolul su se va schimba. MIE i ministerele de
linie au nceput s trimit tehnicieni i experi
sectoriali la Bruxelles, pe msur ce
Misiunea se ndreapt treptat spre statutul de
Reprezentan Permanent (se intenioneaz
ca aceasta s aib un personal de aproape 60
de angajai n final. Nu exist nici o reuniune
special pentru a stabili instruciuni pentru
Misiunea Permanent, ceea ce se va schimba
n viitor pe msur ce se apropie aderarea la
UE. Cu toate acestea, chiar i atunci,
Reprezentana Permanent a Romniei se va
comporta probabil ca Reprezentanele
Permanente ale statelor membre mari care
trebuie s raporteze ntotdeauna capitalei.

! Asigurarea orientrii strategice pentru


ntregul sistem de coordonare a
problematicii UE, i pregtirea terenului
pentru o structur de coordonare durabil
pe termen lung (probabil n cadrul
aparatului de lucru al Prim-Ministrului).
! Eliminarea suprapunerilor dintre
diferitele aranjamente instituionale care
ndeplinesc funcia de secretariate ale
diverselor organisme i comitete de
coordonare a problematicii europene (cel
mai probabil prin aceeai concentrare sub
autoritatea premierului, acesta ramnnd
cea mai puternic figur politic n
guvernele de coaliie
cu excepia
Preedintelui, bineneles).
! Clarificarea chestiunii reprezentrii la
nivel nalt la nivel UE.
! Crearea i instituionalizarea unei
reuniuni speciale dedicate formulrii
unitare a instruciunilor pentru Misiunea
Permanent.
! Trimiterea la post la Misiunea de la
Bruxelles a mai multor experi din
ministerele de linie i formarea mai
multor experi sectoriali.
! Pregtirea sistemului pentru un rol mai
important al actorilor economici, precum
Ministerul Finanelor.
! Fructificarea tuturor ocaziilor de a
proiecta Romnia n arena UE (din punct
de vedere diplomatic, tehnic i
academic).
! mbuntirea cadrul de reglementare, n
special n ceea ce privete distribuia
informaiei.
! Continuarea depolitizrii administraiei.
! Democratizarea accesului funcionarilor publici la procesul decizional legat
de problematica UE, i evitarea apariiei
unei clase privilegiate i izolate de
experi UE n interiorul executivului.
! Asigurarea stabilitii i coerenei
managementului resurselor umane, prin
asigurarea unei perspective pe termen
lung de planificare a carierei, i
sprijinirea internalizrii i generalizrii
unor principii de administrare eficient,
compatibile cu procedurile comunitare.

Alt problem pe care dorim s o


menionm este coordonarea fr
coordonator. Este n cel mai bun caz ntr-un
stadiu embrionar, dar i se datoreaz
europenizrii faptul c aceasta se dezvolt.
Din pcate, nu a fost ncurajat din interior;
de corelarea i armonizarea activitii
ministeriale a fost rezervat exclusiv MIE n
ceea mai mare parte a perioadei analizate,
dup cum a fost i iniiativa de a convoca
reuniuni de consultri.
Analiza noastr sugereaz c exist un
numr de probleme practice crora trebuie s
li se dea un rspuns n cursul procesului de
aderare la UE:
! Identificarea modalitilor organizaionale, procedurale, de reglementare de
includere a viitorului input regional.
64

Exist multe puncte pentru o agend de


cercetare. Iat unul care date fiind limitele
acestei lucrrii a trebuit s fie omis, dar care
a a revenit de multe ori pe parcursul cercetrii
noastre i care merit o atenie sporit:
indivizii semnificativi. n afar de faptul c
sunt intermediari i modeleaz preferinele
individuale, interesele i valorile, instituiile
creeaz i oportuniti pentru interveniile

actorilor individuali, sau, dimpotriv, pot


reprezenta o constrngere pentru
comportamentul acestora. n timp ce
cercetarea empiric poate revela c asemenea
actori acioneaz cu gradul de libertate de
aciune permis de instituii (fie ele formale
sau informale), s-ar putea totui s dezvluie
roluri cu adevrat decisive jucate de actorii
individuali.

65

BIBLIOGRAFIE

Agh, A. (1999) 'Europeanization of policy-making in East Central Europe: Hungarian approach to the
EU accession', ECPR Joint Session of Workshops, Manheim,
http://www.essex.ac.uk/ecpr/jointsessions/Manpapers/ w27/agh.pdf.
Agh, A. (1999b) 'The Hungarian parliament and the EU accession in an East Central European context',
http://www.oneworld.at/ngo-conference/discussion/2parsum.htm.
Andreev, S. A. (2000) 'Studying Decision-Making in the "Center of Government": Eastern Europe and the
CIS (the case of Bulgaria)', ECPR Copenhagen Joint Sessions, http://www.essex.ac.uk/ecpr/jointsessions/
Copenhagen/ papers/ws23/andreev.pdf.
Armstrong, K. and Bulmer, S. (1996) 'United Kingdom' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The
European Union and member states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series,
Manchester: Manchester University Press, pp. 253-90.
Aspinwall, M. D. and Schneider, G. (2000) 'Same Menu, Separate Tables: The Institutionalist Turn in
Political Science and the Study of European Integration', European Journal of Political Research, 38(1), pp. 136.
Aspinwall, M. and Schneider, G. (2001) 'Institutional research on the European Union: mapping the field'
in G. Schneider and M. Aspinwall (eds.) The rules of integration: Institutionalist approaches to the study of
Europe, European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester University Press, pp. 1-17.
Bache, I. (2000) 'Europeanization and Partnership: Exploring and Explaining Variations in Policy
Transfer', Queen's Papers on Europeanization, IES, 8, http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/poe8.html.
Brbulescu, I. D. (1996) La preadhesin de los pases de Europa Central a la Unin Europea, elemento
clave para la reunificacin europea: Con especial referencia al caso de Rumania, tsis doctoral, Departamento
de Derecho Internacion Pblico, Relaciones Internacionales e Historia del Derecho, Universidad del Pas Vasco,
Bilbao.
Bennett, C. (1991a) 'How states utilize foreign evidence', Journal of Public Policy, 11, pp. 31-54.
Bennett, C. (1991b) 'What is policy convergence and what causes it?', British Journal of Political Science,
21, pp. 215-33.
Bennett, C. J. (1997) 'Understanding Ripple Effects: The Cross-National Adoption of Policy Instruments
for Bureaucratic Accountability', Governance, 10, pp. 213-33.
Blondel, J. and Golosov, G. V. (2000) 'Studying decision-making in the 'Centre of Government' in Eastern
Europe and the CIS', ECPR Copenhagen Joint Sessions, http://www.essex.ac.uk/ecpr/jointsessions/
Copenhagen/ papers/ws23/blondel.pdf.
Bomberg, E. and Peterson, J. (2000) 'Policy Transfer and Europeanization: Passing the Heineken Test?',
Queen's Papers on Europeanization, 2, Belfast: The Institute of European Studies,
http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/ poe2.html.
Brzel, T. A. (1999) 'Towards convergence in Europe? Institutional adaptation to Europeanization in
Germany and Spain', Journal of Common Market Studies, 37(4), pp. 573-96.
Brzel, T. and Risse, T. (2000) 'When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change', Annual
Convention of the American Political Science, Washington, http://www.iue.it/Personal/Risse/Rissedoc/
apsa2000.pdf.
Brusis, M. and Ochmann, C. (1996) 'Central and Eastern Europe on the way into the European Union:
1996 report on the state of readiness for integration' in W. Weidenfeld (ed.) Central and Eastern Europe on the
Way into the European Union: Problems and Prospects of Integration in 1996, Gtersloh: Bertelsmann
Foundation Publishers.
Bulmer, S. (1994) 'The Governance of the European Union: A New Institutionalist Approach', Journal of
Public Policy, 13:4, pp. 351-80.
Bulmer, S. (1997) 'New Institutionalism, The Single Market and EU Governance', ARENA Working
Papers, WP 97/25.

66

Bulmer, S. and Burch, M. (1998a) 'Organizing for Europe: Whitehall, the British State and the European
Union', Public Administration, 76, pp. 601-28.
Bulmer, S. and Burch, M. (1998b) 'The 'Europeanisation' of Central Government: The UK and Germany
in Historical Institutionalist Perspective', European Policy Research Unit Paper, 6/98, Department of
Government, University of Manchester.
Bulmer, S. and Burch, M. (2000a) 'Coming to Terms with Europe: Europeanisation, Whitehall and the
Challenge of Devolution', Queen's Papers on Europeanization, IES, 9, http://www.qub.ac.uk/ies/onlinepapers/
poe8.html.
Bulmer, S. and Burch, M. (2000b) Europeanisation, Change and Devolution in the UK, UACES
Conference, Central European University, Budapest.
Bulmer, S. and Burch, M. (2001) 'The 'Europeanisation' of central government: The UK and Germany in
historical institutionalist perspective' in G. Schneider and M. Aspinwall (eds.) The rules of integration:
Institutionalist approaches to the study of Europe, European Policy Research Unit Series, Manchester:
Manchester University Press, pp. 73-100.
Bulmer, S., Burch, M. et al (2001) 'European Policy-Making under Devolution: Britain's New Multi-level
Governance', EPRU Paper, University of Manchester, 1/01.
Bulmer, S. and Padgett, S. (forthcoming) 'Policy Transfer in the European Union: An Institutionalist
Perspective', ESRC.
Bulmer, S. and Padgett, S. (2004) 'Policy Transfer in the European Union: An Institutionalist Perspective',
British Journal of Political Science, 35(1), pp. 103-126.
Cananea, G. D. (2000) 'Italy' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Co-ordination
of EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 99-113.
CEU (Council of the European Union) (2001) Preparing the Council for enlargement, POLGEN 12,
9518/01, Brussels.
CEU (Council of the European Union) (2003) Presidency Conclusions of the Brussels European Council
(12 and 13 December 2003), POLGEN 2, 5381/04, Brussels.
Christakis, M. (1998) 'Greece: Competing Regional Priorities' in K. Hanf and B. Soetendorp (eds.)
Adapting to European Integration: Small States and the European Union, London: Longman, pp. 84-99.
COM (European Commission) (1999) 1999 Regular Report of the Commission on Romania's progress
towards accession, Brussels.
COM (European Commission) (2000a) 2000 Regular Report of the Commission on Romania's progress
towards accession, Brussels.
COM (European Commission) (2000b) Elargissement de l'Union europenne: Une chance historique,
Direction gnrale de l'largissement, Unit Relations interinstitutionelles et information, Brussels.
COM (European Commission) (2001) 2001 Regular Report on Romania's progress towards accession,
Brussels.
COM (European Commission) (2002) 2002 Regular Report on Romania's progress towards accession,
SEC(2002) 1409, Brussels.
COM (European Commission) (2003) 2003 Regular Report on Romania's progress towards accession,
Brussels.
COM (European Commission) (2004a) 2004 Regular Report on Romania's progress towards accession,
SEC(2004) 1200, Brussels.
COM (European Commission) (2004b) A financial package for the accession negotiations with Bulgaria
and Romania, SEC(2004) 160 final, Brussels.
COM (European Commission) (2004c) Strategy Paper of the European Commission on progress in the
enlargement process, COM(2004) 657 final, Brussels.
Daugbjerg, C. (1997) 'Policy Networks and Agricultural Policy Reforms', Governance, 10(2), pp. 123-42.
Derlien, H.-U. (2000) 'Germany' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Coordination of EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 54-78.

67

Dolowitz, D. and Marsh, D. (1996) 'Who Learns What from Whom: a Review of the Policy Transfer
Literature', Political Studies, 44(2), pp. 343-57.
Dolowitz, D. P. and Marsh, D. (2000) 'Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making', Governance: An International Journal of Policy and Administration, 13(1), pp. 5-24.
Dosenrode, S. Z. V. (1998) 'Denmark: The Testing of a Hesitating Membership' in K. Hanf and B.
Soetendorp (eds.) Adapting to European Integration: Small States and the European Union, London: Longman,
pp. 52-68.
Dyson, K. (2000) 'EMU as Europeanization: Convergence, Diversity and Contingency', Journal of
Common Market Studies, 38(4), pp. 645-66.
Ekrengen, M. and Sundelius, B. (1998) 'Sweden: The State Joins the European Union' in K. Hanf and B.
Soetendorp (eds.) Adapting to European Integration: Small States and the European Union, London: Longman,
pp. 131-48.
Evans, M. and Davies, J. (1999) 'Understanding Policy Transfer: A Multi-Level, Multi-Disciplinary
Perspective', Public Administration, 77(2), pp. 361-85.
FCO (Foreign and Commonwealth Office) (2000) Explanatory Memorandum on European Community
Documents, COM (2000) 418, 10196/00.
FCO (Foreign and Commonwealth Office) (2001) Note on ratification, EUD(E), Enlargement.
Fournier, J. (1996) 'Conclusions', OECD Sigma Papers, 6/1996, http://www.oecd.org//puma/sigmaweb/
index.htm.
Gabanyi, A. U. and Zamfirescu, E. (1996) 'Romania' in W. Weidenfeld (ed.) Central and Eastern Europe
on the Way into the European Union: Problems and Prospects of Integration in 1996, Gtersloh: Bertelsmann
Foundation Publishers.
Genschel, P. (2001) 'Comment: 'The 'Europeanisation' of central government' in Schneider, G. and
Aspinwall, M. (eds.) The rules of integration: Institutionalist approaches to the study of Europe, European Policy
Research Unit Series, Manchester: Manchester University Press, pp. 97-100.
Giuliani, M. (1996) 'Italy' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European Union and member states.
Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester University Press,
pp. 105-33.
Goetz, K. H. (2000) 'European Integration and National Executives: A Cause in Search of an Effect?', West
European Politics, 23(4), pp. 211-31.
Goetz, K. H. (2001) 'Making sense of post-communist central administration: modernization,
Europeanization or Latinization', Journal of European Public Policy, 8(6), December, pp. 1032-1051.
Goetz, K. H., and Wollmann, H. (2001) 'Governmentalizing central executives in post-communist
Europe: a four-country comparison', Journal of European Public Policy, 8(6), December, pp. 864-887.
GR (Guvernul Romniei) (1991) The White Book of the Romanian Reform, the Council for Reform,
Public Relations and Information, Bucharest.GR (Guvernul Romniei) (1995a) HG 140/1995 privind
constituirea i funcionarea Comitetului Interministerial pentru Integrare European, Monitorul Oficial nr. 051
din data 03/20/95.GR (Guvernul Romniei) (1995b) HG 141/1995 privind organizarea i funcionarea
Departamentului pentru Integrare European, http://domino2.kappa.ro/mj/lex1995.nsf/Emitent/
D0C93A8D6358E95CC125655300397058 ?OpenDocument.GR (Guvernul Romniei) (1998) National
Programme for Accession to the European Union, Department of European Integration, Bucharest.
GR (Guvernul Romniei) (1999) HG 837/1999 privind organizarea i funcionarea Ministerului
Afacerilor Externe, Monitorul Oficial nr. 507 din data 10/20/99.
GR (Guvernul Romniei) (2000a) Addendum (July-August 2000) to the 2000 Report on the progress in
preparing for the accession to the European Union, Department of European Integration, Bucharest.
GR (Guvernul Romniei) (2000b) HG 41/2000 privind organizarea i funcionarea Ministerului
Afacerilor Externe, Monitorul Oficial nr. 021 din data 01/21/00.
GR (Guvernul Romniei) (2000c) National Programme for Accession to the European Union,
Department of European Integration, Bucharest.
GR (Guvernul Romniei) (2000d) Report on the progress in preparing for the accession to the European
Union since the previous report (August 1999) to date (June 2000), Department of European Integration,
Bucharest.

68

GR (Guvernul Romniei) (2000e) Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen


mediu.
GR (Guvernul Romniei) (2001a) HG 14/2001 privind organizarea i funcionarea Ministerului
Integrrii Europene, Monitorul Oficial nr. 016 din data 1/10/01.
GR (Guvernul Romniei) (2001b) HG 273/2001 privind coordonarea, pregtirea i organizarea
negocierilor pentru aderarea Romniei la Uniunea European, Monitorul Oficial nr. 120 din data 3/9/01.
GR (Guvernul Romniei) (2001c) Programul Economic de Pre-aderare.
GR (Guvernul Romniei) (2001d) Programul Naional de Aderare la Uniunea European, volume I.
GR (Guvernul Romniei) (2001e) Raport asupra progreselor nregistrate n pregtirea pentru aderarea
la Uniunea European n perioada septembrie 2000 iunie 2001.
GR (Guvernul Romniei) (2002) HG 1508/2002 privind constituirea Comitetului Executiv pentru
Integrare European, Monitorul Oficial nr. 4 din data de 8/1/2003.
GR (Guvernul Romniei) (2003) HG 738/2003 privind organizarea i funcionarea Ministerului
Economiei i Comerului, Monitorul Oficial nr. 485 din data de 7/7/2003.
GR (Guvernul Romniei) (2004) HG 402/2004 privind organizarea i funcionarea Minsterului
Integrrii Europene, Monitorul Oficial nr. 267 din data de 26/3/2004.
Grabbe, H. (2001) 'How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and
diversity', Journal of European Public Policy, 8(6), December, pp. 1013-1031.
Hall, P. A. and Taylor R. C. R. (1996) 'Political Science and the three New Institutionalisms', Political
Studies, 44(5), pp. 936-57.
Hanf, K. and Soetendorp, B. (1998) 'Small States and the Europeanization of Public Policy' in K. Hanf and
B. Soetendorp (eds.) Adapting to European Integration: Small States and the European Union, London:
Longman, pp. 1-13.
Harmsen, R. (1999) 'The Europeanization of National Administrations: A Comparative Study of France
and the Netherlands', Governance, 12(1), pp. 81-113.
Haverland, M. (1999) 'National Adaptation to European Integration: The Importance of Institutional Veto
Points', EUI Working Paper RSC, 99/17, http://www.iue.it/RSC/Publications/99_17t.htm.
HC (House of Commons) (2000) 'European Communities Legislation', HC Factsheets, L11.
Hix, S. and Goetz, K. H. (2000) 'Introduction: European Integration and National Political Systems', West
European Politics, 23(4), pp. 1-26.
Hoetjes, B. J. S. (1996) 'The Netherlands' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European Union and
member states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester
University Press, pp. 155-84.
Ilie, F. N. (1998) Analiza politicii comerciale promoionale i de stimulare a exporturilor romneti n
perioada de tranziie, lucrare de diplom, Facultatea de Relaii Economice Internaionale, Academia de Studii
Economice, Bucureti.
Ilie, F. N. (2001) 'Extinderea Uniunii Europene' in Integrarea Economic European, Bucureti: ASE, pp.
186-230.
Immergut, E. M. (1998) 'The Theoretical Core of New Institutionalism', Politics & Society, 26(1), pp. 534.
Ionescu, C. (1997) Drept constituional i instituii politice: Teoria general a instituiilor politice,
Bucureti: Lumina Lex.
Ionescu, N. (1993) 'n dialog cu Comunitile Europene' in RPID (Romanian Public Information
Department) (ed.) Romnia n noua arhitectur european, Bucharest, pp. 25-7.
Jinga, I. (2001) La coordination du processus d'integration europenne au niveau du Ministre roumain
des affaires etrangres, Misiunea Romniei pe lng Uniunea European.
Johannsen, L. and Nrgaard, O. (2001) 'Governance and State Capacity in Post-communist states', ECPR
Joint Sessions of Workshops, Grenoble: Institute of Political Studies, http://www.essex.ac.uk/ecpr/jointsessions/
grenoble/ papers/ws2/johannsen_norgaard.pdf.

69

Jupille, J. and Caporaso, J. A. (1999) 'Institutionalism and the European Union: Beyond International
Relations and Comparative Politics', Annual Review of Political Science, 2, pp. 429-44.
Kaiser, R. (1996) 'Basic Institutional Options for National EU Coordination', OECD Sigma Papers,
6/1996, http://www.oecd.org//puma/sigmaweb/index.htm.
Kassim, H. (2000a) 'Conclusion: The National Co-ordination of EU Policy: Confronting the Challenge' in
H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Co-ordination of EU Policy, Oxford: Oxford
University Press, pp. 235-64.
Kassim, H. (2000b) 'The United Kingdom' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National
Co-ordination of EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 22-53.
Kassim, H., Peters, B. G. and Wright, V. (2000) 'Introduction' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright
(eds.) The National Co-ordination of EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 1-21.
Kerremans, B. (1996) 'Do Institutions Make a Difference? Non-Institutionalism, Neo-Institutionalism,
and the Logic of Common Decision-Making in the European Union', Governance: An International Journal of
Policy and Administration, 9(2), pp. 217-40.
Kerremans, B. (2000) 'Belgium' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Coordination of EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 182-200.
Kerremans, B. and Beyers, J. (1998) 'Belgium: The Dilemma between Cohesion and Autonomy' in K.
Hanf and B. Soetendorp (eds.) Adapting to European Integration: Small States and the European Union,
London: Longman, pp. 14-35.
Knill, C. (1998) 'European Policies: The Impact of National Administrative Traditions', Journal of Public
Policy, 18(I), pp. 1-28.
Knill, C. and Lehmkuhl, D. (1999) 'How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization',
European Integration online Papers, 3(7), http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-007a.htm.
Krasner, S. (1988) 'Sovereignty: an institutional perspective', Comparative Political Studies, 21(1), pp.
66-94.
Kux, S. (1998) 'Switzerland: Adjustment Despite Deadlock' in K. Hanf and B. Soetendorp (eds.) Adapting
to European Integration: Small States and the European Union, London: Longman, pp. 167-85.
Ladrech, R. (1994) ''Europeanization of domestic politics and institutions the case of France', Journal of
Common Market Studies, 32(1), pp. 69-88.
Laffan, B. (1996) 'Ireland' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European Union and member states.
Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester University Press,
pp. 291-312.
Laffan, B. and Tannam, E. (1998) 'Ireland: The Rewards of Pragmatism' in K. Hanf and B. Soetendorp
(eds.) Adapting to European Integration: Small States and the European Union, London: Longman, pp. 69-83.
Lequesne, C. (1996a) 'France' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European Union and member
states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester University
Press, pp. 185-96.
Lequesne, C. (1996b) 'French central government and the European political system' in Y. Mny, P.
Muller and J.-L. Quermonne (eds.) Adjusting to Europe: The Impact of the European Union on national
institutions and policies, London: Routledge, pp. 110-20.
Lequesne, C. and Rivaud, P. (1998) 'The Politico-Administrative Institutions of France and the European
Union: Towards Fusion?', Manchester Papers in Politics, EPRU, 3.
Lippert, B., Umbach, G., and Wessels, W. (2001) 'Europeanization of CEE executives: EU membership
negotiations as a shaping power', Journal of European Public Policy, 8(6), December, pp. 980-1012.
Luif, P. (1998) 'Austria: Adaptation through Anticipation' in K. Hanf and B. Soetendorp (eds.) Adapting to
European Integration: Small States and the European Union, London: Longman, pp. 116-130.
MAAP (Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor) (2001) Organigrama Ministerului
Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor, http://www.maap.ro/main_windowZ/despre_noi/organigrama/
organigrama.htm.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (1999a) Aplicarea strategiei de pre-aderare n Romnia, Direcia
Uniunea European.

70

MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (1999b) Cronologia relaiilor Romniei cu Uniunea European,
Direcia Uniunea European.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (1999c) Memorandum cuprinznd observaii la Nota privind
organizarea reuniunii Sub-Comitetelor de Asociere Romnia-Uniunea European, prezentat de domnul
Alexandru Herlea, ministru delegat pentru integrare european, n edina de Guvern din data de 14 octombrie
1999.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (1999d) Memorandum interior privind coordonarea negocierilor i
desemnarea negociatorului ef n relaia cu Uniunea European, Direcia Uniunea European,
I(01)/3335/05.10.1999.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (1999e) Stadiul aplicrii strategiei de pregtire pentru aderare, n
lumina Parteneriatului pentru aderare i a primului Raport periodic al Comisiei, Consiliul de Asociere, 26-27
aprilie 1999.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (2000a) Not privind raportul trimestrial (Faza I) al Prgramului
MAT99/RM/9/1 referitor la ntrirea Capacitii Departamentului pentru Afaceri Europene de Coordonare a
Procesului de Pre-aderare (Iulie 2000), Direcia Cooperare Politic i Dezvoltri Instituionale.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (2000b) Romania and the European Union, European Union
Enlargement Conference, Australian National University.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (2000c) The structure of the European Affairs Department.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (2001a) Direcii prioritare de aciune pentru valorificarea
oportunitilor de ratrapaj (catch-up) n procesul de aderare a Romniei la Uniunea European, DGUE,
DCPI.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (2001b) EU Integration Process, http://domino.kappa.ro/mae/
dosare.nsf/ Dosare.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (2001c) Relaiile Romniei cu Uniunea European.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (2001d) The Ministry of Foreign Affairs Actor of preparations for
the accession to the EU.
MAE (Ministerul Afacerilor Externe) (2004) sinopsis: The Romanian inter-ministerial coordination of
EU Affairs.
MAES (Ministerio de Asuntos Exteriores de Espaa) (1985) Las negociaciones para la adhesion de
Espaa a las Comunidades Europeas, Madrid: Grfica Joaqun Morales
Magone, J. (2000) 'Portugal' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Co-ordination
of EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 141-60.
March, J. G. and Olsen, J. P. (1984) 'The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life',
The American Political Science Review, 78(3), pp. 734-49.
MATRA (2000) Strengthening the Capacity of the Department of European Affairs (DEA) of Romania to
Co-ordinate the Pre-accession Process, ROI, Clingendael and Projectgroep Bedrijjfskunde, MAT99/RM/9/1.
MATRA (2001) Project plan last phase of MAT99/RM/9/1 strengthening the capacity of the Ministry for
European Integration, ROI, Clingendael and Projectgroep Bedrijjfskunde, MAT99/RM/9/1.
Mayhew, A. (1998), Recreating Europe: the European Union's policy towards Central and Eastern
Europe, Cambridge: Cambridge University Press.
Mayhew, A. (2001) The Future of the European Union in the context of enlargement, Conference on the
Future of the European Union, Bucharest, October 2001.
Menon, A. (2000) 'France' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Co-ordination of
EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 79-98.
Metcalfe, L. (1994) 'International Policy Co-ordination and Public Management Reform', International
Review of Administrative Sciences, 60, pp. 271-90.
Metcalfe, L. (1996) 'National Preparation for International Policy Making', OECD Sigma Papers, 6/1996,
http://www.oecd.org//puma/sigmaweb/index.htm.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001a) Elaborarea documentelor de poziie pentru procesul de
negociere a aderrii Romniei la Uniunea European.

71

MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001b) EU Romania Joint Parliamentary Committee:


Developments in Fulfilling the Accession Partnership Objectives Following the Progress Report on Romania.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001c) Institutional Framework of EU Romania Dialogue,
http://www.mie.ro/english/mie.htm.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001d) Ministerul Integrrii Europene / Ministry of European
Integration, info 1/2001.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001e) Ministerul Integrrii Europene / Ministry of European
Integration, info 2/2001.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001f) Situaia negocierilor de aderare a Romniei la Uniunea
European, Cabinet Ministru delegat, Negociator ef cu UE.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001g) Ta ble of negotiation chapters,
http://www.mie.ro/english/mie.htm.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001h) The evolution of Romania accession negotiations with the
EU, http://www.mie.ro/english/Negocieri/neg_ist_neg.htm.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001i) The Mandate, Prerogatives, Structure and Tasks of the
Ministry of European Integration, http://www.mie.ro/english/mie.htm.
MIE (Ministerul Integrrii Europene) (2001j) Twinning under Phare 1998, 1999 and 2000.
MIR (Ministerul Industriei i Resurselor) (2001) Organigrama Ministerului Industriei i Resurselor,
http://www.mincom.ro/orgn2.html.
Miron, D. et al (2000) Economia integrrii europene, Bucharest: Editura ASE.
MJ (Ministerul Justiiei) (2001) Rolul i organigrama Ministerului Justiiei, http:/www.just.ro.
Molina, I. (2000) 'Spain' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Co-ordination of
EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 114-40.
Morata, F. (1996) 'Spain' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European Union and member states.
Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester University Press,
pp. 134-54.
Morata, F. (1998) 'Spain: Modernization through Integration' in K. Hanf and B. Soetendorp (eds.)
Adapting to European Integration: Small States and the European Union, London: Longman, pp. 100-15.
Mountfield, R. (2000) Public Administration Reform in Latvia, Foreign and Commonwealth Office.
Mller, W. (2000) 'Austria' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Co-ordination of
EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 201-18.
Nicolaides, P. and Boean, S. R. (1997) A Guide to the Enlargement of the European Union: Determinants,
Process, Timing, Negotiations, European Institute of Public Administration, Maastricht.
Nugent, N. (2000) 'The European Union and UK Governance' in R. Pyper and L. Robins (eds.) United
Kingdom Governance, London: Macmillan, pp. 200-19.
Nunberg, B. (1999) The State After Communism: Administrative Transitions in Central and Eastern
Europe, Washington D.C.: The World Bank.
Nunberg, B. (2000) Ready for Europe: Public Administration Reform and European Union Accession in
Central and Eastern Europe, Washington D.C.: The World Bank.
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (1996) 'Descriptions of
coordinating mechanisms prepared by participating countries', OECD Sigma Papers, 6/1996,
http://www.oecd.org//puma/sigmaweb/index.htm.
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (1999a) 'European Principles for
Public Administration', Sigma Papers, 27/1999, http://www.oecd.org//puma/sigmaweb/index.htm.
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (1999b) Public Management
Profiles: Romania, http://www.oecd.org//puma/sigmaweb/index.htm.
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (2001) 'Sustainable Institutions for
EU Membership', Sigma Papers, 26/2001, http://www.oecd.org//puma/sigmaweb/index.htm.

72

Page, E. and Wouters, L. (1995) 'The Europeanisation of the National Bureaucracies?' in J. Pierre (ed.)
Bureaucracy in the Modern State: An Introduction to Comparative Public Administration, Aldershot: Edward
Elgar.
Pedersen, T. (1996) 'Denmark' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European Union and member
states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester University
Press, pp. 197-215.
Pedersen, T. (2000) 'Denmark' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Co-ordination
of EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 219-34.
Peters, B. G. (1999) Institutional Theory in Political Science: The 'New Institutionalism', London: Pinter.
Pierson, P. (1996) 'The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Perspective',
Comparative Political Studies, 29(2), pp. 123-63.
Pollack, M. (2004) 'The New Institutionalisms and European Integration', in A. Wiener and T. Diez (eds)
European Integration Theory Oxford: Oxford University Press, pp. 137-56.
Potocnik, J. (2001) Las negociaciones para la integracin a la UE. El ejemplo de Eslovenia, presentation
in the international seminar 'Tercer encuentro europeo Jovenes Diplomticos', Alicante, 5 November 2001.
PR (Presidency of Romania) (1995) The National Strategy for the Preparation of Romania's Accession to
the European Union, Snagov.
Preston, C. (1997), Enlargement and Integration in the European Union, London: Routledge.
Radaelli, C. M. (2000a) 'Policy Transfer in the European Union: Institutional Isomorphism as a Source of
Legitimacy', Governance: An International Journal of Policy and Administration, 13(1), pp. 25-43.
Radaelli, C. (2000b) 'Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change', European
Integration online Papers, 4(8), http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-008a.htm.
Redmond, J. and Rosenthal, G. G. (1998), The Expanding European Union: past, present, future, London:
Lynne Rienner.
Reich, S. (1999) 'The Four Faces of Institutionalism: Public Policy and a Pluralistic Perspective',
Governance, special issue on theories of institutions.
Richardson, J. (1996) 'Series editor preface' in Y. Mny, P. Muller and J.-L. Quermonne, Adjusting to
Europe: The Impact of the European Union on National Institutions and Policies, London: Routledge.
Robertson, D. (1991) 'Political conflict and lesson drawing', Journal of Public Policy, 11(1), pp. 55-75.
Rometsch, D. (1996) 'The Federal Republic of Germany' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The
European Union and member states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series,
Manchester: Manchester University Press, pp. 61-104.
Rose, R. (1991) 'What is lesson-drawing?', Journal of Public Policy, 11, pp. 3-30.
Rose, R. (1993) Lesson-drawing in Public Policy: a Guide to Learning across Time and Space, New
Jersey: Chatham House.
Rupp, M. A. (1999) 'The pre-accession strategy and the governmental structures of the Visegrad countries'
in K. Henderson (ed.) Back to Europe: Central and Eastern Europe and the European Union, London: UCL
Press, pp. 89-105.
Schmidt, V. A. (1999) 'The EU and Its Member-States: Institutional Contrasts and Their Consequences',
MPIfG Working Paper, 99(7), http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/publikation/working_papers/wp997/index.html.
Schmidt, V. A. (2001) 'Policy, Discourse, and Institutional Reform: The Impact of Europeanization on
National Governance Practices, Ideas, and Discourse', ECPR Joint Sessions of Workshops, Grenoble: Institute of
Political Studies, http://www.essex.ac.uk/ecpr/jointsessions/grenoble/papers/ws9/schmidt.pdf.
Sedelmeier, U. and Wallace, H. (2000), 'Eastern Enlargement' in Wallace, H. and Wallace, W. (eds.),
Policy-Making in the European Union, fourth edition, Oxford: Oxford University Press, pp. 427-60.
Soetendorp, B. and Hanf, K. (1998a) 'Conclusion: The Nature of National Adaptation to European
Integration' in K. Hanf and B. Soetendorp (eds.) Adapting to European Integration: Small States and the
European Union, London: Longman, pp. 186-94.

73

Soetendorp, B. and Hanf, K. (1998b) 'The Netherlands: Growing Doubts of a Loyal Member' in K. Hanf
and B. Soetendorp (eds.) Adapting to European Integration: Small States and the European Union, London:
Longman, pp. 36-51.
Spanou, C. (2000) 'Greece' in H. Kassim, B. G. Peters and V. Wright (eds.) The National Co-ordination of
EU Policy, Oxford: Oxford University Press, pp. 161-81.
Stone, D. (2000) 'Non-Governmental Policy Transfer: The Strategies of Independent Policy Institutes',
Governance: An International Journal of Policy and Administration, 13(1), pp. 45-62.
Sut, N. et al (2001) Comer internaional i politici comerciale contemporane, vol. I, Brila:
Independenta Economic.
Sverdrup, U. (1998) 'Norway: An Adaptive Non-Member' in K. Hanf and B. Soetendorp (eds.) Adapting
to European Integration: Small States and the European Union, London: Longman, pp. 149-66.
Sverdrup, U. I. (2000) Ambiguity and Adaptation: Europeanization of Admnistrative Institutions as
Loosely Coupled Processes, doctoral thesis, Department of Political Science, University of Oslo,
http://www.statsvitenskap.uio.no/ fag/hoved/sammen/disputas/fulltxt/sverdrupthesis.pdf.
Thelen, K. and Steinmo, S. (1992) 'Historical Institutionalism in Comparative Politics', in S. Steinmo, K.
Thelen and F. Longstreth (eds.): Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis,
Cambridge: Cambridge University Press, pp. 1-32.
Thorhallsson, B. (1995) 'The Administrative working procedures of smaller states in the decision-making
process of the EU', University of Iceland, http://www.essex.ac.uk/ecpr/jointsessions/Copenhagen/papers/ws15/
thorhallsson.pdf.
Tsinisizelis, M. (1996) 'Greece' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European Union and member
states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester University
Press, pp. 216-54.
Vasconcelos, A. and Antunes, L. P. (1996) 'Portugal' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European
Union and member states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester:
Manchester University Press, pp. 313-27.
Verheijen, T. and Coombes, D. (eds.) (1998) Innovations in Public Management: Perspectives from East
and West Europe, Cheltenham: Elgar.
Wallace, H. (1996) 'Relations between the European Union and the British administration' in Y. Mny, P.
Muller and J.-L. Quermonne (eds.) Adjusting to Europe: The Impact of the European Union on national
institutions and policies, London: Routledge, pp. 61-72.
Wallace, H. and Wallace, W. (1973) 'The Impact of Community Membership on the British Machinery of
Government', Journal of Common Market Studies, 11, pp. 243-62.
Wessels, W. (1996) 'Institutions of the EU system: models of explanation' in D. Rometsch and W. Wessels
(eds.) The European Union and member states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit
Series, Manchester: Manchester University Press, pp. 20-36.
Wessels, W. and Rometsch, D. (1996a) 'Conclusion: European Union and national institutions' in D.
Rometsch and W. Wessels (eds.) The European Union and member states. Towards institutional fusion?,
European Policy Research Unit Series, Manchester: Manchester University Press, pp. 328-65.
Wessels, W. and Rometsch, D. (1996b) 'German administrative interaction and European Union: The
fusion of public policies' in Y. Mny, P. Muller and J.-L. Quermonne (eds.) Adjusting to Europe: The Impact of the
European Union on national institutions and policies, London: Routledge, pp. 73-109.
Wilde d'Estmael, T. and Franck, C. (1996) 'Belgium' in D. Rometsch and W. Wessels (eds.) The European
Union and member states. Towards institutional fusion?, European Policy Research Unit Series, Manchester:
Manchester University Press, pp. 37-60.
Wright, V. (1996) 'The national coordination of European policy-making: Negotiating the quagmire' in
Richardson, J. (ed.), European Union: Power and Policy-Making, London: Routledge, pp. 148-69.

74