VASILE TABR

Autoriti i instituii publice

Sibiu

CUPRINS

Capitolul 1. Locul administraiei publice ntre puterile publice .

1. Noiunea de administraie public .
2. Noiunea de stat i putere de stat
3. Noiunea de autoritate a administraiei publice .
4. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice .
5. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice ..
6. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative .
Capitolul 2. Sistemul i structura autoritilor administraiei publice ..
1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice
2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ ..
3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative ..
4. Structura autoritilor administrative .
5. Clasificarea organelor i structurilor administrative ..
Capitolul 3. Serviciile publice ..
1. Caracteristicile serviciilor ..
2. Specificitatea serviciilor publice
3. Sfera serviciilor publice .
4. Organizare i funcionare ...
Capitolul 4.
4.Preedintele Romniei ..
1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului romn
2. Atribuiile efului statului ..
3. Actele de natur administrativ ale efului statului ..
Capitolul 5. Guvernul ..
1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice .
2. Constituirea (nvestitura) guvernului .
3. Organizarea Guvernului .
4. Funcionarea Guvernului
5. Atribuiile Guvernului
6. Actele Guvernului ..
7. Rspunderea Guvernului
8. Raporturile dintre Parlament i Guvern .
Capitolul 6. Administraia public central de specialitate .
1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n sistemul autoritilor administrative
2. Constituirea, organizarea i funcionarea organelor centrale
3. Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale .
4. Actele autoritilor centrale de specialitate
5. Rspunderea minitrilor .
Capitolul 7. Consiliile locale i judeene .
1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n sistemul administraiei publice ..
2. Formarea consiliilor locale i judeene ..
3. Constituirea consiliilor locale i judeene ..
4. Compunerea consiliilor locale i judeene .
5. Organizarea consiliilor locale i judeene ..
6. Funcionarea consiliilor locale i judeene .
7. Atribuiile consiliilor locale i judeene .
8. Actele consiliului local i ale consiliului judeean .
9. Rspunderea consiliilor i consilierilor ..
Capitolul 8. Primarul
1. Alegerea i durata mandatului
2. Atribuiile primarului .
3. Actele primarului
4. Aparatul de specialitate al primarului i al consiliilor judeene .

5
5
7
9
10
11
13
16
16
17
19
21
23
27
27
27
30
36
42
42
43
45
46
46
47
56
58
59
62
63
64
67
67
68
71
73
73
75
75
79
80
81
84
85
88
93
95
97
97
101
103
104
4

5. Secretarul unitii administrativ-teritoriale .

6. Rspunderea primarului ..
Capitolul 9. Prefectul
1. nvestirea n funcie
2. Atribuiile prefectului .
3. Aparatul propriu al prefecturii
4. Colegiul prefectural
5. Actele prefectului ...
Anexe ..
Bibliografie selectiv

106
107
108
108
109
113
113
114
113
126

Capitolul 1
Locul administraiei publice ntre puterile publice
1. Noiunea de administraie public
Statul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un anumit
teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens statul este un
fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior organizate , adic societii civile.
La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul sau puterea de stat se evideniaz
prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate 1
care contribuie n mod specific la realizarea ei respectiv puterea legislativ, puterea executiv i
puterea judectoreasc,2 exercitnd funciile corespunztoare.
n acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea
executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia) va
soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai.
La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie distinct a autoritilor
publice, respectiv administraia public sau de stat format din:
la nivel central sau naional:
- guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv, avnd atribuii generale n materie
administrativ;
- ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrele de specialitate dintre
care majoritatea sunt n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune;
1

Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina
Lex, vol. I, Bucureti, 1998, pag. 213-215.
2
Cu privire la evoluia istoric a principiului Separaiei puterilor n stat, a se vedea Gheorghe Gheorghin Teorie i
realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind separaia
puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 5-59.
5

 la nivel local sau teritorial:

- prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu;
- serviciile publice deconcentrate aparinnd autoriti-lor centrale de specialitate ale
administraiei publice cu aciune limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea,
etc., inclusiv instituii descentralizate ale acestora;
- consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome reprezentative ale colectivitilor
locale;
- primarii, organe executive ale consiliilor locale.
n dreptul administrativ i n tiina administraiei, 3 ca de altfel i n tiina dreptului
constituional,4 noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate, n
principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i cel material-funcional.
a) n sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau
organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod obinuit, n frunte
guvernul, corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc.
Acest sens se poate deduce uor din formulri, inclusiv normative, de genul: puterea executiv sau
administraia public este format din guvern, ministere, autoriti locale, etc.
b) n sens material-funcional, aceleai noiuni desemneaz o anumit funcie sau fel de
activitate fundamental5 prin care se realizeaz sau se exercit puterea public (de stat) numit i
activitate administrativ sau executiv.6 n mod similar expresii de genul Guvernul exercit
conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri
dezvluie acest sens.
Totui, pentru o corect delimitare a termenilor utilizai i pentru a ne conforma prevederilor
Constituiei vom folosi noiunea de administraie public pentru a desemna respectiva categorie
de autoriti i noiunea de activitate executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei
categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).7
Raportul8 dintre administraia de stat, ca autoritate public, i activitatea executiv n
sens funcional, relev faptul c sfera autoritilor nu corespunde n ntregime cu sfera aciunilor
administrative, aceasta din urm avnd o extindere mult mai larg deoarece activitate executiv sau
administrativ nfptuiesc, ca necesitate funcional n subsidiar, i alte categorii de autoriti ale
statului (publice) cum sunt birourile camerelor parlamentare i aparatul parlamentului, conducerile
instanelor judectoreti i ale parchetului, mai ales n vederea bunei realizri a activitilor
principale i a funcionrii corespunztoare, fr ca ele s aparin prin aceasta sistemului de
autoriti ale administraiei publice.
Pe de alt parte la, la rndul lor, i unele autoriti administrative pot desfura, n subsidiar,
activiti specifice altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativ
nfptuit de guvern (cnd emite ordonane exercitnd o delegare legislativ) sau cea jurisdicional
(cnd se soluioneaz litigii n materie fiscal, electoral, social de ctre autoritile financiare,
primari, cele de protecie social).
3

I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1977, pag. 10.
4
I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie,
Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68.
5
Alex Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.5.
6
R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 4.
7
Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, abrogat (folosete noiunea de
administraie public att n sens organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i evoluiei acestei
noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9.
8
Raportul dintre cele dou categorii a format obiectul doctrinei romneti interbelice i celei socialiste n lucrri precum
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 38-42; A.
Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, pag.113; C. Rarincescu, Contenciosul
administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936, pag. 19; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, SOCEC,
Bucureti, 1928, pag. 18 i urmtoarele; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 49; T.
Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1965, pag. 64 i
urmtoarele; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966, pag. 6469, etc.
6

Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii

tiinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ aa cum este cazul
tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori, pur i simplu, administraie public.9
Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au
accepiuni dintre cele mai diferite n limbajul cotidian, 10 juridic, administrativ11 i continund cu
dreptul familiei, dreptul muncii, financiar, civil, comercial, penal, etc.
Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat constituit n
temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate executiv pe care o nfptuiesc i prin
care se realizeaz, n mod specific, puterea public.
La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea funcie (form)
fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din punerea
n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul
acestora, nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv
administraia public, n principal.
Noiunea de administraie public (de stat) este important n studiul dreptului administrativ
i cel al tiinei administraiei,12 deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care
nfptuiete, n principal, activitatea executiv a statului, iar sub aspect funcional actul decizional
administrativ reprezint cea mai important form concret prin care se manifest autoritatea
acestui sistem.
Administraia public are urmtoarele caracteristici generale.13
- reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor juridice (dintre care
unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative, conduse de
guvern;
- activitatea executiv ndeplinit de ea este constituit din aciuni de prescriere sau de
dispoziie constituite din reglementri i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau la cerere,
viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de
exemplu: stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea contraveniilor, emiterea autorizaiilor de
diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.);
- administraia este structurat funcional i teritorial, fiind alctuit din autoriti publice i
instituii publice ce dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional, necesare
ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le revin;
- activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu respectarea anumitor
proceduri sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le
guverneaz i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin efectele produse, adic prin
drepturile i obligaiile rezultate.
Concomitent, administraia public, n cadrul funciei executive fundamentale n stat,
ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional,
sanitar, cultural, etc.
Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o direcie esenial a activitii de
stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret delimiteaz
sarcinile determinate care alctuiesc coninutul funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre
o autoritate determinat.14
n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut) urmtoarele aciuni ce revin
administraiei:15
9

Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic
Romn, Bucureti, 1975, pag. 40-41.
10
Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei , Bucureti, 1975, pag. 12
11
Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978, pag. 21
12
A se vedea Alex. Negoi, op. cit., pag. 12-14
13
Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 34-40.
14
Asupra distinciei ntre aceste funcii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter, Vl. Hanga, Gh. Bobo, M. Luburici, D.
Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69.
15
Ioan Alexandru, op. cit., pag. 41-44.
7

- funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare (normative), n

cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ;
- funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n vederea realizrii
unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei;
- funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n vederea realizrii
lor n deplin unitate cu baza legal care le determin;
- funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de
msurare a rezultatelor aciunii administrative;
- funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii.
Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei, respectiv
latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale n urma
interveniei executive a statului.

2. Noiunea de stat i putere de stat

Statul se poate defini ca fiind modul de organizare i manifestare a puterii publice de pe un
anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care realizeaz conducerea
social n ansamblul ei sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie n vederea aplicrii
dreptului. Dac ar fi s utilizm categoriile filosofice de esen i fenomen la studiul nostru am
ajunge la concluzia c puterea public sau de stat reprezint esena, iar statul prin organele sale
constituie modul de manifestare al fenomenului specific acestei esene.
Statul reprezint cel mai important fenomen social instituional care constituie i cadrul
organizat de conducere i guvernare al societii avnd i calitatea de reprezentant oficial al
acesteia. Statul nu se confund cu societatea i cu ntreaga populaie, prin modul de compunere i
structura autoritilor sale, iar n cadrul unei societi democratice statul nu este i nu trebuie s fie
deasupra sau n afara societii nici opusul acesteia sau individului, exercitnd conducerea social
att n folosul societii n ansamblul ei, a diverselor colectiviti, ct i a membrilor ei luai n
parte.
Anterior apariiei statului ct i ulterior acestui moment societatea a cunoscut diverse puteri
sociale, unele chiar cu caracter politic, care aveau sau nu trsturi asemntoare puterii publice (de
pild, caracter politic, organizat, teritorial i coercitiv). Puterea de stat are i o serie de nsuiri
proprii care o disting de alte puteri sociale (de genul partidelor politice, organizaiilor sindicale,
diverselor asociaii, etc.) prin caracterul unic, deplin i suveran al acesteia. 16 Aceste caracteristici
sunt:
Caracterul politic17 al puterii de stat se manifest prin aceea c promoveaz n mod
organizat i prin mijloace specifice interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i consacrate
juridic. La nivelul administraiei acest caracter se reflect n modul de compunere i organizare a
guvernului, a consiliilor, n alegerea primarilor i desemnarea prefecilor, ca i n programul
(politic) de guvernare a executivului.
Caracterul teritorial al puterii publice const n exercitarea acesteia asupra unei colectiviti
umane aezate permanent pe un anumit spaiu (geografic) delimitat de frontiere, iar apartenena la
acesta inclusiv domiciliul sau reedina persoanei fizice ori sediul persoanei juridice constituie
un criteriu esenial n manifestarea legturii dintre stat i subiectul de drept (cetean), precum i n
modul de manifestare a jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind i limitele geografice n care i
pn la care se manifest puterea de stat. La nivelul executivului competena teritorial a organelor
centrale i locale, organizarea administrativ-teritorial, autonomia local, caracterul unitar sau
compus al statului sunt doar cteva din implicaiile acestui caracter reflectate n constituirea,
organizarea, funcionarea i atribuiile administraiei.
16

Asupra caracterelor puterii de stat i a celor sociale a se vedea T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 118-119;
asupra unor definiii date statului a se vedea: Colectiv, Teoria general a statului i dreptului, op.cit., pag. 50-51.
17
Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate i fenomenul politic a se vedea I.Deleanu, Drept
constituional i instituii politice (Teoria general), vol. I, Bucureti, 1991, pag. 14 i urmtoarele.
8

Caracterul organizat al puterii publice const n exercitarea acesteia n i prin anumite

forme instituionalizate (numite autoriti publice sau puteri n stat) ce exercit anumite atribuii sau
funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) i grupeaz persoane ce au o calitate determinat
(parlamentari, funcionari i magistrai), constituii n organe sau autoriti publice unice sau
centrale ori rspndite n teritoriu conform structurii (unitare sau federale) a statului i a mpririi
administrativ-teritoriale a acestuia.
Caracterul coercitiv al puterii publice const n posibilitatea impunerii cu fora a voinei ce
consacr juridic interesele sociale generale oricrui membru, categorie sau colectivitate social,
inclusiv celor care au nclcat legea. Numai puterea de stat deine n societate monopolul
constrngerii fizice dispunnd de mijloace proprii i adecvate necesare realizrii ei, sarcin ce
revine spre executare unor autoriti executive specializate (poliie, armat, executori, etc.).
Caracterul unic al puterii publice const n faptul c pe teritoriul unui stat nu pot coexista
mai multe puteri publice distincte i opuse ca forme organizate a unor interese social-politice
fundamentale divergente, una din ele trebuind necesarmente s se impun i s o exclud pe cealalt
sau pe celelalte. Trebuie ns fcut cuvenita distincie ntre unicitatea puterii vzut ca ansamblu
omogen organizat n promovarea unitar a acelorai interese i modul ei concret de exercitare prin
diviziunile categoriale ale sistemului autoritilor publice numite i puteri (legislativ, executiv i
judectoreasc).
Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care se exercit, comparativ
cu oricare puteri sociale existente i recunoscute care au un domeniu limitat de aciune (partide,
sindicate, asociaii, etc.) i care nu pot ngrdi realizarea ei.
Caracterul suveran al puterii de stat este acea trstur n conformitate cu care ea este
prioritar i primordial oricrei alte puteri sociale interne fa de care este suprem sau puteri
publice externe fa de care este independent. Aceasta nseamn c orice putere social intern
este limitat n exercitarea ei la condiiile stabilite sau recunoscute de puterea public, iar pe plan
extern alte state sau organisme internaionale nu pot, de regul, s-i impun voina intervenind n
afacerile altui stat ce respect normele unanim admise ale dreptului internaional i prevederile
tratatelor la care este parte.
Deoarece sarcinile puterii publice nu se pot realiza de ctre o singur autoritate de stat dat
fiind dimensiunea teritorial i cea numeric a populaiei statul este alctuit din mai multe organe
de stat sau autoriti publice, ce realizeaz multiple activiti vitale pentru desfurarea normal a
vieii sociale constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. n cadrul lor distingem
aa-numitele puteri ndeplinind funciile sau activitile fundamentale legislativ, executiv i
judectoreasc.
Autoritatea public sau organul de stat reprezint componenta structural de baz i forma
organizatoric distinct de constituire i manifestare a puterii publice alctuit din una sau mai
multe persoane i care este nzestrat cu capacitatea juridic de a participa n nume propriu la
nfptuirea sarcinilor revenind n mod specific puterii publice. Persoanele fizice care alctuiesc
autoritile de stat au calitatea de parlamentari, funcionari i magistrai (dar i alte caliti, de pild,
consilieri), fiind, de regul, numite sau alese (mai rar desemnate, primul ministru, guvernul).
Organizarea de stat reprezint modul de constituire a puterii publice, respectiv modalitile
existenei i nfptuirii acesteia.18 Studiul organizrii de stat i a sistemului de autoriti presupune:
- cunoaterea modului de organizare sau constituire a componentelor ce alctuiesc
organele publice;
- cercetarea modului de funcionare i a raporturilor n care se afl autoritile de stat ntre
ele;
- analiza sarcinilor, atribuiilor i competenelor organelor n cauz.
Teoria organizrii administraiei publice reprezint n ansamblul ei o totalitate de cunotine
teoretice cu aplicabilitate practicat privind sistemul autoritilor administraiei publice i structura

18

M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1966, pag. 70 i urmtoarele.
9

acestuia, sub aspectul constituirii, organizrii, funcionrii i a atribuiilor elementelor sale

componente.19

3. Noiunea de autoritate a administraiei publice

Autoritatea administrativ reprezint acea categorie a autoritilor publice sau de stat cu o
structur stabil i o activitate continu, nzestrat cu capacitatea juridic administrativ care-i
permite participare n nume propriu la nfptuirea puterii executive n limitele competenei legal
determinate.
Din aceast definiie rezult trsturile organelor executive:
- Organe executive sunt o categorie de autoriti publice sau de stat, adic forme
organizatorice constituite n sistemul autoritilor publice, a administraiei publice, n cazul dat, n
frunte cu Guvernul, ns unele din ele pot funciona i pe lng sau n subordinea altor organe de
stat (Parlament, Preedinie, etc., aa este de pild, cazul Serviciului Romn de Informaii) sau pot fi
nesubordonate (de exemplu, BNR, Consiliile Locale), funcionnd ca autoriti autonome.
- Autoritile executive sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate,
determinat de permanena i consistena sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc, ceea ce nu
exclude posibilitatea ncredinrii temporare de sarcini sau chiar a crerii de organe cu caracter
temporar dat fiind provizoratul sarcinilor.20
- Organele administrative dispun de capacitatea juridic administrativ cu caracter special
care le confer calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv aptitudinea limitat de
a avea i de a exercita drepturi i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. Precizm c,
dei, n general, nsi capacitatea confer calitatea de a participa n nume propriu la raporturile
juridice ca subiect de drept, totui trebuie s remarcm c n cazul dreptului administrativ se
ntlnesc organe avnd competene dintre cele mai diferite (decizional sau de execuie, proprie sau
delegat, principal sau auxiliar)21 motiv pentru care unele dintre ele nu pot participa n nume
propriu ci doar n numele altuia la realizarea puterii publice, neavnd capacitate ci doar o
anumit competen, dei sunt organe de stat (de exemplu, delegaia permanent a consiliului
judeean, biroul executiv al guvernului, conform legilor anterioare nr. 69/1991, i nr. 37/1990).
- Prin atribuiile exercitate organele administraiei publice nfptuiesc activitatea executiv a
statului, ca form fundamental de activitate public 22 sau funcie esenial a acestuia. Din aceast
cauz orice organ de stat care desfoar n subsidiar i activiti executive dei nu face parte din
sistemul ierarhic al administraiei publice23, precum i organele care sunt n subordinea altor
categorii de puteri ale statului s fie, totui, i autoriti 24 administrative sau, dup caz, numai
autoriti administrative prin atribuiile ndeplinite i natura actelor de putere emise.

4. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice

19

Asupra diverselor definiii i sensuri a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 108-110; I. Iovna, op.cit., pag. 88-90; A.
Iorgovan, n Drept administrativ i tiina administraiei (Organizarea administraiei de stat), T.U.B., 1983, pag. 16;
Al. Negoi, op.cit., pag. 107-108.
20
Aa este, de pild, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii fondului funciar
nr. 18/1991, cu modificrile ulterioare.
21
De exemplu, pe lng Guvern funcioneaz, ca organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, comisii
naionale i alte organe asimilate acestora, cum sunt departamente, agenii, oficii, secretariate i subsecretariate de stat
care se nfiineaz potrivit legii (art. 12 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei
i a ministerelor, modificat i completat prin Legea nr. 23/2004).
22
Asupra noiunii de form fundamental, T. Drganu, Drept constituional, pag. 251.
23
De pild organele de conducere n cadrul parlamentului emit acte administrative de autoritate nesupuse controlului
judectoresc (art. 2 lit. a teza a II-a) conform legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.
24
Probabil n acest sens larg se face referire la actele unei autoriti administrative ce vatm un drept (art. 1 din Legea
nr. 29/1990).
10

Locul pe care-l ocup administraia25 n sistemul autoritilor publice este determinat de

modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea
sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti.
Organele executive sunt, de regul, alctuite din persoane numite i, mai rar, alese 26 n
funcie, spre deosebire de componena puterii legislative alctuit numai din persoane alese. Apoi,
funcionarii acestor organe sunt subordonai ierarhic fiind revocabili din funcie, comparativ cu
magistraii27 care, n cazul judectorilor sunt independeni n activitate i inamovibili n funcii, iar
procurorii dispun de stabilitatea funciei.
Prin activitatea lor autoritile administrative asigur punerea n executare i executarea n
concret a legilor, procesul activitii executive incluznd, astfel adoptarea de acte normative,
emiterea actelor individuale, executarea i controlul ndeplinirii acestora din urm. Spre deosebire
de reglementarea legislativ, cea executiv are, ns, un caracter, de regul, secundar i derivat
ntemeindu-se pe lege sau neputnd nici mcar s intervin n domenii rezervate exclusiv
legislativului, cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor administrative individuale nu
mbrac, spre deosebire de aplicarea judiciar a legii, prin hotrrea judectoreasc, aspectul de
soluionare a unui conflict dedus judecii n urma nclcrii legii, cu putere de adevr local sau de
autoritatea lucrului judecat, ci de executare concret a regulilor juridice n procesul realizrii lor
curente, eventual sancionarea abaterilor contravenionale (de gravitate totui mai redus). Numai n
mod cu totul excepional executivului i se poate ncredina, prin lege, judecarea unor nclcri ale
legii n cadrul jurisdiciilor administrative speciale organizate n interiorul su (de exemplu, n
materie fiscal, electoral, etc.).
Aadar, puterea executiv i sistemul ei de autoriti, ocup un loc intermediar dei pe
acelai plan sau nivel al puterilor n stat ntre legislativ i judiciar de care se distinge, dei parial
se aseamn.
Prile componente ale autoritilor administrative publice, respectiv elementele ce le
alctuiesc structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele financiare
cu care sunt nzestrate, precum i competena de care dispun, 28 dup caz, capacitatea juridic pe
care o exercit.
Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ, mai
ales sub aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i de
tiina administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor
organelor administrative i a mijloacelor materiale din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar
i unele tiine economice abordeaz aspectele economico-financiare ale acestor instituii bugetare.

5. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei

publice
Sarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste organe de stat trebuie
s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.29 Aceste obiective sau scopuri
determinate au la baz anumite interese de stat, corespunztor nevoilor sociale reale. Astfel, de
pild, nevoilor locative ale individului uman le corespunde interesul autoritilor executive pentru
dezvoltarea construciilor de locuine dintr-o unitate administrativ-teritorial, ca sarcin
administrativ specific.
n vederea realizrii sarcinilor executivul are anumite atribuii legale, adic complexul de
drepturi i obligaii de care dispune administraia 30 sau sfera de autoritate ori mputernicirile cu
25

R. Ionescu, op. cit., pag. 100 i urmtoarele

De exemplu, primarii, conform art. 61 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001.
27
A se vedea art. 124 (3), 125 (1) din Constituie.
28
R. Ionescu, op. cit., pag. 110; I. Iovna, op. cit., pag. 173; Al. Negoi, op. cit., pag. 104; A. Iorgovan, op. cit., pag.
26-27.
29
I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, organe locale le puterii de stat n R.P.R.,
Editura Academiei, Bucureti, 1964, pag. 91.
30
Idem, op. cit.
26

11

care a fost investit i care, n cazul dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind
organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, inclusiv amenajarea teritoriului.
ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur deoarece ultima reprezint nvestirea
conferit pentru realizarea celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de felul
organului executiv chemat s le realizeze.
De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de subordonare), nivelul (local sau central),
precum i sfera competenei materiale (general sau special) a organului determin o anumit
nzestrare atribuional i mijloace diferite chiar n realizarea acelorai sarcini.
Astfel, de exemplu, corespunztor, sarcinilor de natur economic, guvernul are ca atribuie,
printre altele, stabilirea msurilor pentru introducerea i dezvoltarea economiei de pia, n
condiiile prevzute de lege,31 n timp ce la nivel local, aceleai atribuii au caracter aplicativ pentru
i fa de msurile guvernamentale, i se concretizeaz, de pild, n ncurajarea liberei iniiative, n
condiiile legii.32
Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un
organ n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint numai activitatea
(actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor juridice
pe care le poate emite o autoritate n condiiile sau cazurile prevzute de lege. n exemplul dat,
guvernul are competena de a elabora proiecte de legi viznd regiile autonome i societile
comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se emit autorizaii administrative pentru
ntreprinztori.
Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n art. 2, lit. c), definete competena ca un
ansamblu de atribuii legale stabilite care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii de
a duce n nume propriu n realizarea puterii publice i sub propria responsabilitate o activitate de
natur administrativ.
Competena are urmtoarele trsturi:33
- are un caracter legal, fiind prevzut de lege sau de acte ntemeiate pe ea;
- are un caracter propriu (distinct) sau personal, aparinnd numai autoritii creia i-a fost
conferit, neputnd fi transmis alteia, dup cum un organ nu se poate substitui altuia, dect
excepional n cazurile expres prevzute (de pild, cazul delegrii sau repartizrii de atribuii sau a
nlocuirii sau suplinirii n funcie);
- competena are un caracter obligatoriu ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu
este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autoritii
fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege, organul trebuind
s-i manifeste competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost adresat o solicitare 34 sau o sesizare
fa de care ar avea, de pild, chiar un drept de apreciere legal recunoscut;
- competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c, odat ncredinat, ea este
exercitat n mod continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de competen temporar
sau ale organelor temporare ce au o competen similar.
Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei autoriti
publice, de regul executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau ndeplinite n mod
limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice.
n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este cea care-i determin coninutul i
limitele deoarece, spre deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general ca aptitudine
nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor de orice fel, cu excepia interdiciilor expres
prevzute capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administrative, este special, adic
31

Art. 14 lit. f. Din Legea nr. 37/1990 abrogat prin Legea nr. 90/2001.
Art. 20/2 lit. s din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 abrogat prin Legea nr. 215/2001.
33
I. Iovna, op. cit., pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri
juridice, nr. 4/1965, pag. 622-624; A. Iorgovan, op. cit., pag. 66-67.
32

34

De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv permite celui vtmat acionarea n
justiie a administraiei.
12

limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strns determinate de drepturile i obligaiile
limitativ atribuite.
Capacitatea juridic confer calitatea de subiect de drept, distinct de cea de simpl parte a
raportului juridic, adic de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi ntrunite de
o anumit autoritate executiv n cazul dat dar prin care aceasta se i difereniaz de o alt
autoritate public, i cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa de care se prezint ca un
subiect calificat al raportului administrativ.
Legea cadru a descentralizrii, nr. 195/2006, n art. 2, lit. b), definete n sens managerial
capacitatea juridic administrativ ca ansamblu resurselor materiale, instituionale i umane de care
dispun autoritile administrativ-teritoriale, precum i aciunile pe care le desfoar pentru
exercitarea competenelor legale stabilite, ori urmnd a fi stabilite n condiiile legii.
Capacitatea administrativ are unele trsturi:35
- este proprie numai respectivei autoriti vzute ca entitate executiv distinct, n vreme ce
competena se ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a funcionarilor care-i
au competenele specifice atribuiilor i funciilor exercitate derivate din cele ale organului din care
fac parte, dar subsumate acestora;
- capacitatea juridic are un caracter exclusiv, adic nu poate fi transmis sau delegat, spre
deosebire de competen, pentru c altfel s-ar pierde nsi calitatea de subiect de drept la care nu se
poate renuna;
- ct vreme capacitatea juridic este aptitudinea de a aciona numai n nume propriu, ca
subiect, competena nepresupunnd o astfel de calitate poate fi exercitat i n numele altuia.
Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic definesc statutul propriu al
autoritii publice respective.
Alturat capacitii administrative organele executive pot avea i alte capaciti juridice cum
sunt cele de natur civil, de dreptul muncii ceea ce le confer i calitatea de persoan juridic sau
de subiect al raportului de munc de unde i competena de a ncheia contracte civile sau de munc.
Nu este obligatoriu ca toate organele executive s aib n paralel i asemenea capaciti distincte,
dar din moment ce o autoritate public dispune de asemenea capaciti juridice neadministrative, ea
trebuie s aib n mod obligatoriu i capacitatea executiv. Situaia contrar nu este ns obligatorie,
adic faptul c un organ nzestrat cu capacitate administrativ s trebuiasc s aib i capacitate
civil sau de dreptul muncii, el putnd avea, de pild, doar unele elemente ale acestora (de pild,
poate ncadra n anumite funcii de execuie sau nu poate desface contractul de munc, poate ncheia
anumite contracte civile i pn la o anumit valoare, etc.).
Personalitatea juridic a organelor administrative poate fi civil sau de drept privat (cnd au
n proprietate bunuri din domeniul privat) i personalitate juridic de drept public (cnd sunt
proprietare ale bunurilor domeniului public).36 Personalitatea juridic civil poate fi expres
consacrat prin norme sau poate rezulta din reunirea condiiilor prevzute de legea civil, 37
respectiv organizare, patrimoniu i scop, care la nivelul autoritilor executive se realizeaz prin
existena unui plan propriu de cheltuieli i dreptul de a dispune independent de creditele bugetare
acordate (art. 26 lit. a din Decretul nr. 31/1954). n unele situaii speciale autoritile administrative
pot reprezenta statul ca persoan juridic (n cazul bunurilor abandonate, a succesiunilor vacante),
de pild, Ministerul Economiei i Finanelor, precum i organele sale teritoriale, iar la nivelul local,
comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public avnd deplin capacitate,
posednd un patrimoniu i exercitndu-i autoritatea n limitele administrativ - teritoriale stabilite (art. 19 din Legea nr. 215/2001).

6. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative

35

R. Ionescu, op. cit., pag. 145 i urmtoarele.

Art. 4 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 (abrogat) i art. 19 din Legea nr. 215/2001.
37
Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice.
36

13

 Dup natura lor38 distingem sarcini de conducere i organizare, pe de o parte, i sarcini de

prestaie, pe de alt parte. Sarcinile de conducere se realizeaz prin aciuni de organizare a
executrii i executarea n concret a legilor i a altor acte constnd din emiterea de acte normative
sau de prescripii n diverse domenii de interes naional sau local. Sarcinile de execuie sunt cele
privitoare la satisfacerea unor nevoi sociale concrete ale unei colectiviti sau ale membrilor ei,
realizate pe cale aplicativ, concret, individual, fie prin acte juridice (de pild, organizarea de
servicii publice, eliberarea de autorizaii necesare efecturii diverselor activiti private, ncheierea
de contracte), ori fapte juridice materiale sau operaiuni administrative (de pild, recensmntul
populaiei, vaccinarea acesteia, colarizarea obligatorie prin nvmntul general), etc.;
Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini generale i sarcini speciale.39
Sarcinile generale se grupeaz, la rndul lor, n sarcini de concepie i sarcini de direcie.40
Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter general de politic administrativ
incluznd sarcini de informare, de prevedere, de planificare i de organizare.
Activitatea de informare vizeaz cunoaterea nevoilor sociale reale care impun o
anumit conduit executiv constituind baza informaional a viitoarelor decizii
administrative. Informarea se realizeaz prin intermediul serviciilor de specialitate ale unei
autoriti de pild, de informare, de studii, de sintez, etc. i se ntemeiaz pe diverse
surse cum sunt solicitrile adresate executivului n scris sau oral (cereri, reclamaii sesizri,
propuneri, etc.), pe semnalrile din presa scris i audio-vizual, pe constatrile oficiale
concretizate n rapoarte i referate, pe comunicrile altor autoriti, anchete sociologice, etc..
Sarcinile de prevedere sau de prognoz vizeaz anticiparea evoluiei cerinelor
sociale crora administraia va trebui s le fac fa n viitor, cum ar fi, de pild, evoluia
demografic, gradul de ocupare al populaiei, fluctuaia forei de munc, fenomenul
navetismului i migraiei demografice, construcia de locuine, etc.
Sarcinile de planificare se refer la alocarea mijloacelor materiale i financiare,
precum i a resurselor umane necesare realizrii n acord cu sarcinile de prevedere. Ele tind
s concretizeze soluii n vederea realizrii obiectivelor.
Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator al administraiei, fiind numeroase i
variante, viznd att realizarea cadrului instituional ct i acional al activitii executive
pentru nfptuirea sarcinilor ei specifice (de exemplu, instituionalizarea minorilor
abandonai).
Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden aciunea directoare sau aciunea de
orientare a acesteia asigurndu-se unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai diferite
nivele i structuri administrative, inclusiv realizarea controlului utilizrii mijloacelor i al executrii
dispoziiilor.
Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei se circumscriu unor obiective
concrete, precis determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup coninutul lor constau n
sarcini economico-financiare, sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de aprare,
de reprezentare, iar dup aria de cuprindere sunt naionale i locale.
Constituie sarcini de nivel naional, de pild, sarcinile de reprezentare a statului n
exterior prin ministere (Ministerul Afacerilor Externe) i sarcini de aprare naional prin
aceleai organe (Ministerul Aprrii Naionale).
Sarcinile economico-financiare, sociale, culturale, de nvmnt se constituie n
grupa sarcinilor de gestiune de nivel naional sau local realizate prin intermediul serviciilor
publice (nvmnt, sntate, cultur cu instituiile aferente), ca i a regiilor sau companiilor
naionale sau locale autonome (a transportului feroviar, telecomunicaiilor, distribuiei
energiei electrice, termice, gazului metan, apei, transportului urban n comun, salubritate,
etc.).
38

Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B., Bucureti, 1988, pag. 83 i urmtoarele.
Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 55 i urmtoarele.
40
R. Drago, Les missions de ladministration, Traite de science administrative, Paris, Mouton, 1966, pag. 239 i
urmtoarele
39

14

n privina clasificrii competenei autoritilor administraiei publice ea se face dup

diverse criterii.41
Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere incidena i durata ei, competena poate fi
material, teritorial, personal i temporal.
Competena material (ratione materiae) este forma de competen ce are n vedere
natura raporturilor sociale intra-te n cmpul de activitate al unui organ. Aceast competen poate
fi, la rndul ei, general atunci cnd autoritatea care o exercit poate decide n toate problemele
eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n diversele sale laturi specifice, att la nivel
naional ct i la cel local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a atribuit expres altei
autoriti, sub un anumit aspect. n aceast categorie se cuprind guvernul, prefectul, consiliile locale
i judeene. Competena special reprezint situaia n care organul poate aciona ntr-un mod foarte
limitat pe ramur sau domeniu n probleme ale activitii executive centrale i locale riguros
determinate. n aceast categorie intr ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice,
precum i serviciile deconcentrate de specialitate ale administraiei publice n teritoriu.
Competena general nu trebuie neleas ca o sum aritmetic a competenelor speciale
deoarece ceea ce aparine uneia nu se poate exercita de ctre cealalt, ci doar ca o rezultant
sintetizatoare necesar asigurrii unei conduceri administrative generale a ntregii activiti
executive n mod unitar la acelai nivel al organizrii de stat (centrale sau teritoriale).
Competena teritorial (ratione loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice n
care se manifest competena material a unui organ public, n care sens distingem o competen
central sau naional cuprinznd ntreg teritoriul statului i o competen local limitat la
anumite poriuni din teritoriu, de regul corespunztoare unitilor administrativ-teritoriale (jude,
ora, comun) sau n funcie de alte criterii (de pild, regionalele C.F.R. delimitate pe criterii
interjudeene).
Competena personal (ratione personae) este determinat de calitatea persoanei sau a
subiectului de drept n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a autoritii
(cetean sau strin, major sau minor, civil sau militar, etc.). Astfel, de pild, n materia sanciunilor
contravenionale calitatea de militar n termen 42 este hotrtoare n modul de aplicare a sanciunii
care nu se dispune de organul administrativ competent, procesul-verbal constatator fiind trimis
comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i se aplica, dac procesul verbal
este ntemeiat, msuri disciplinare.
Competena temporal (ratione temporis) desemneaz limitele n timp ntre care o
autoritate i desfoar activitatea. n acest sens competena este permanent atunci cnd nu se
stabilesc asemenea limite, cazul majoritii organelor executive, i temporar cnd exist asemenea
limite fixate n activitatea unui organ.
Competena temporar nu se confund cu organele temporare i nici cu actele temporare. n
acest sens o autoritate cu activitate permanent poate primi i competene temporare. Exist i
organe administrative temporare, anume create pentru soluionarea unor sarcini provizorii, care au
ntotdeauna o competen numai temporar, cum ar fi de pild, cazul co-misiilor locale constituite
n scopul stabilirii dreptului de proprietate n materie funciar, 43 ori diversele comisii de
recensmnt sau cele n materie electoral, care-i nceteaz activitatea la realizarea sarcinilor
pentru care au fost nfiinate ori la data fixat prin lege.
Actele administrative normative cu caracter temporar produc efecte limitate n timp pn la
intervalul de timp sau data prevzut de ele sau de actul superior ori pn la ncetarea consecinelor
evenimentelor care le-au determinat adoptarea (calamiti naturale, de pild) dup care i nceteaz
efectele ieind din vigoare. Aceste acte pot fi emise att de organe cu activitate permanent ct i de
organe cu caracter temporar (de pild, diverse comandamente constituite pe plan local n situaii de
calamiti). Precizm c aciunea n timp a unui act normativ nu este determinat de caracterul
41

R. Ionescu, op. cit., pag. 110-112; I. Iovna, op. cit., pag.123-125; A. Iorgova, op. cit., pag. 68-69; Al. Negoi, op.
cit., pag. 66-68, 106-107.
42
Art.44 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor.
43
Art.11 din Legea fondului funciar nr.18/1991 (republicat), n redactarea sa iniial.
15

permanent sau temporar al competenei autoritii care l-a emis, deoarece manifestarea de voin
odat produs are o existen independent de autorul ei, fie el i organ temporar. De aceea este
posibil ca un act temporar s fie emis de o autoritate permanent dup cum un act stabil 44 s provin
de la un organ tempo-rar.
O situaie special se ridic n cazul autoritilor administrative alese (primari, consilii
locale) sau desemnate (guvern) cnd nu se pune ns problema competenei temporare a organului,
ci doar a limitrii n timp a mandatului pentru care au fost alei membrii ce l compun.
Dup caracterul i principiile care i stau la baz competena autoritilor administrative
poate fi contencioas sau jurisdicional, cnd ea soluioneaz un conflict dedus judecii sale
emind un act jurisdicional avnd stabilitatea unei hotrri judectoreti, i competen
nejurisdicional sau necontencioas sau de administraie activ lipsit de aceast trstur i
limitat la organizarea aplicrii legii.
Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, mai distinge ntre competene exclusive,
delegate i partajate (paralele sau concurente).

Capitolul 2
Sistemul i structura autoritilor administraiei publice
1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice
Prin sistem nelegem un ansamblu coerent de elemente reunite i aflate n relaii de
interdependen. Prin structura unui sistem desemnm modul de organizare sau de dispunere intern
a elementelor componente ale sistemului.
Sistemul autoritilor publice reprezint ansamblul formelor organizatorice prin care se
manifest sau se exteriorizeaz puterea public, aflate ntr-o strns unitate i relaii de
interdependen determinate de modul de exercitare al acestei puteri. ntre organele statului exist
i deosebiri determinate de forma specific n care contribuie la realizarea puterii publice, motiv
pentru care ele se grupeaz dup forma fundamental sau funcia esenial pe care o desfoar n
subsisteme distincte i anume legislativ, executiv i judectoresc, numite i puteri.
Privit n mod distinct sistemul puterii executive sau al administraiei publice se prezint ca
o grupare ce nfptuiete activitatea executiv n mod unitar prin raporturile ierarhice n care se
afl autoritile componente unele fa de altele avnd n frunte guvernul, organ suprem. Aceste
autoriti sunt elemente structurale ale ntregului a crui unitate este asigurat i de trsturile lor
comune reieite din modul de alctuire, funcionare i atribuii, precum i din activitile
desfurate.
Relaiile ierarhice exprim legtura dintre formele de organizare a puterii, respectiv dintre
organele ce compun sistemul administrativ. Relaiile au caracter ierarhic datorit nivelelor de
competen material i teritorial diferit a respectivelor autoriti ceea ce le deosebete pe plan
vertical pe cele asemntoare i pe plan orizontal pe cele diferite. Dup poziia unui organ fa de
altul n cadrul relaiei ierarhice distingem relaii de supraordonare i relaii de subordonare. Relaiile
de supraordonare definesc poziia specific a unui organ superior fa de altul inferior prin puterile
conferite n cadrul aceluiai sistem. Relaiile de subordonare exprim poziia i legturile n care se
afl un organ ierarhic inferior dependent fa de un organ ierarhic superior.
Aprecierea poziiei unui organ n raport de altul depinde de sistemul de referin utilizat.
Astfel, de pild, un organ judeean dei poate fi ierarhic supraordonat fa de unul municipal, poate
fi subordonat unui organ central care i este ierarhic superior. n general, cu ct ne aflm pe o treapt
44

Este cazul adeverinelor privind dreptul de proprietate funciar eliberate de comisiile prevzute de Legea nr.18/1991,
modificat prin Legea nr.1/2000
16

ierarhic mai nalt a organizrii sistemului administrativ cu att crete numrul organelor supra i
subordonate, iar cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai joas numrul organelor subordonate
scade.
Existena ierarhiei administrative n care se cuprind autoriti supra i subordonate, centrale
i locale, de conducere i de execuie, exprim caracterul nu numai unitar dar i centralizat al
organizrii de stat n general, a celei administrative n special, n care relaiile ierarhice se stabilesc
(direct sau indirect) din treapt n treapt asigurnd omogenitatea puterii executive ca sistem i
aciune.
Ceea ce asigur existena i desfurarea omogen a relaiilor ierarhice este att unitatea
ct i diferena, n aceast unitate, a competenei materiale i a celei teritoriale a respectivelor
autoriti.45 ntr-adevr, dou organe avnd aceeai competen material (un minister i organul su
din teritoriu), dar o competen teritorial diferit n sensul c una o subsumeaz pe cealalt de
pild, una naional i alta local, se vor afla n raporturi ierarhice. Pe de alt parte, un organ de
acelai nivel teritorial, avnd o competen material mai larg, de pild, general, apare
supraordonat fa de un alt organ de nivel teritorial similar, dar avnd o competen material mai
ngust, special (de exemplu, guvernul n raport de ministere).
Sub aspectul competenei materiale distingem competena general i competena special,
prima avnd o sfer mai larg de cuprindere dect cea de a doua pe care o subsumeaz, i de regul,
o subordoneaz, iar sub aspectul competenei teritoriale se constituie dou nivele, unul central sau
naional i altul teritorial sau local subsumat celui dinti, iar cel din urm nivel cunoscnd, la rndul
su, n cazul rii noastre, corespunztor organizrii administrativ-teritoriale, dou trepte ierarhice i
anume treapta judeean (a municipiului Bucureti) i treapta localitilor centre administrative,
respectiv municipiile (i sectoarele municipiului Bucureti), oraele i comunele.
Rezult c, n principiu, la identitatea de competen teritorial diferenierile de competen
material stau la baza raporturilor ierarhice, n timp ce n cazul similitudinii de competen
material distinciile de competen teritorial determin aceleai raporturi.

2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ

Supra i subordonarea desemneaz raporturile dintre dou organe n temeiul crora unul
dintre ele, aflat pe o poziie superioar ntr-un sistem, are anumite drepturi decurgnd din aceasta
fa de organul aflat pe o treapt inferioar i care are anumite obligaii fa de organul superior
tocmai datorit poziiei n care se afl.46 Raporturile ierarhice administrative opereaz ntre
autoritile executive deoarece aceasta nu se subordoneaz altor categorii de organe ale statului.
Coninutul acestor raporturi este format din dreptul de a conduce, de a ndruma, de a coordona i
de a controla activitatea organului subordonat care, la rndul su, are obligaiile corelative de a
ndeplinii dispoziiile organului supraordonat decurgnd din aceste drepturi i n faa cruia este
rspunztor.47 Dup unele opinii n coninutul acestor raporturi ierarhice mai intr i dreptul de a
nfiina i de a organiza autoriti subordonate.48 Obiectul acestor raporturi l reprezint conduita
prilor organe publice corespunztoare drepturilor i obligaiilor ce le revin.
Dreptul de a nfiina i organiza autoriti sau organe este expresia cea mai deplin a
raporturilor de subordonare deoarece autorul acestei aciuni devine ierarhic superior celeilalte pri,
dar o asemenea atribuie este conferit n mod cu totul excepional, limitativ i expres executivului,
ntruct, de regul, nsi crearea autoritilor administrative are loc prin lege. Cu toate acestea,
Guvernul poate nfiina, potrivit legii, 49 diferite organe centrale de specialitate ce funcioneaz pe
lng el, altele dect ministerele. Mult mai frecvent este atributul executivului de organiza autoriti
45

R. Ionescu, op. cit., pag. 122.

M. Anghene, Sistemul organelor administrative n lumina prevederilor Constituiei, n Revista Romn de Drept,
nr. 4/1967, pag. 15
47
Dicionar de drept constituional administrativ, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 259.
48
I. Iovna, op. cit., pag. 106.
49
Art. 11 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor.
46

17

subordonate,50 determinndu-le structura, unele atribuii, raporturile cu alte autoriti, prin norme de
detaliere a reglementrilor legislative. n acelai atribut se cuprind i alte prerogative cum ar fi, de
pild, numi-rea conductorilor sau efilor organelor subordonate i a structurilor lor interne,
aprobarea regulamentelor de organizare i funcionare a acestora, etc.51
Dreptul de a conduce, ndruma i coordona autoritile subordonate este o alt
component derivnd din raporturile ierarhice.
Dreptul de conducere reprezint acea facultate conferit unui organ ierarhic superior n
temeiul cruia el poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonat i pe care aceasta din
urm trebuie s le ndeplineasc, verificnd executarea msurilor dispuse, ceea ce asigur unitatea
de aciune a sistemului.
Aadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie, de ndrumare, de coordonare i de
control, n ordinea descrescnd a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute mai puin
dreptul de decizie, care este chintesena conducerii putnd subzista independent i n afara
raporturilor ierarhice, putnd fi ncredinate, n mod distinct, i altor autoriti executive
nesupraordonate fa de organul cu privire la care ele se exercit. De aceea este de fcut meniunea
c din dreptul de conducere ierarhic decurg toate celelalte drepturi mai reduse ca i prerogative
ce formeaz coninutul raporturilor ierarhice, chiar dac o lege de organizare i funcionare nu le-ar
mai enumera. Pe ct vreme aceleai drepturi pentru a fi exercitate de alte autoriti neaflate n
raporturi ierarhice cu organele fa de care le-ar manifesta vor trebui ncredinate ntotdeauna expres
i limitativ conferite (de pild, unor inspecii i inspectoare).
n legtur cu dreptul de ndrumare a organelor inferioare menionm:52
1. Cu privire la sfera atribuional a organului subordonat, vizat de exerciiul acestui drept,
se impune precizarea c ndrumrile pot fi date n legtur cu toate aspectele activitii autoritii
inferioare, comparativ cu atributul de ndrumare ce poate fi conferit altei autoriti executive
neierarhice n raport cu organul de ndrumat i care vizeaz numai anumite aspecte strict
determinate, aa cum este cazul unor inspecii i inspectorate, grzi care, de pild, pot da, n urma
verificrii, ndrumri obligatorii de urmat n activitatea organului controlat (n materie financiar,
sanitar-veterinar, de protecie a muncii, etc.).
2. ndrumarea se realizeaz pe calea emiterii indicaiilor sau ndrumrilor operative
curente cu privire la modul n care organul subordonat trebuie s-i ndeplineasc atribuiile, fie
prin intermediul unor reguli generale ce vizeaz competena acestuia din urm (de pild, precizri
sau interpretri privind dispoziiile i modul lor de aplicare n materie), ct i pentru cazuri concrete
deduse spre rezolvare autoritii sau funcionarului din subordine i fa de care organul sau
funcionarul superior sesizat sau din oficiu i exprim punctul de vedere sau opinia. ndrumarea
operativ curent i ndatorirea realizrii ei nu este identic cu obligativitatea respectrii normelor
juridice cu for superioar deoarece acest din urm aspect nu deriv din raportul de subordonare.
ntr-adevr, organele executive sunt inute s respecte i s realizeze i prevederile juridice ale
actelor altor organe fa de care nu se afl n raporturi ierarhice, dar a cror competen vizeaz
relaiile sociale, din domenii sau ramuri de activitate, avnd tangen i cu atribuiile unor organe
din sisteme diferite. Aa, de pild, normele metodologice de elaborare i de execuie a bugetelor
locale stabilite de Ministerul Economiei i Finanelor53 trebuie respectate de toate autoritile
executive a cror activitate are tangen cu realizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti publice,
indiferent de competena lor material prin care se includ sau nu n sistemul financiar-bancar
sau de cea teritorial (de nivel naional, central sau de nivel local, teritorial) i nu numai de ctre
organele financiar-bancare din teritoriu subordonate acestui minister. n mod similar, normele
Ministerului Sntii i Familiei viznd igiena i salubritatea locurilor de munc trebuie respectate
i aplicate de ctre toate autoritile administrative, nu numai de cele fcnd parte din reeaua
sanitar.
50

De pild, Hotrrea Guvernului nr. 983/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Mediului (abrogat).
De pild, consiliul local aprob regulamente de organizare i funcionare a serviciilor publice (art. 38/2 lit. e din
Legea nr. 215/2001).
52
I. Iovna, op. cit., pag 107 i urmtoarele.
53
Art. 56 alin. 2 din Legea privind finanele publice nr. 10/1991 (abrogat)
51

18

3. Se pune problema limitelor n i pn la care dreptul de ndrumare se poate exercita,

ntruct exerciiul su derivnd din coninutul raporturilor de subordonare este totui limitat de
independena operativ de care trebuie cel puin s dispun un organ executiv, ca subiect distinct
de drept, ceea ce nseamn c organul superior dei poate interveni n activitatea celui inferior,
totui, de regul, nu poate s-l substituie i s-l nlocuiasc pe acesta din urm n atribuiile sale. De
la acest principiu exist unele excepii.54
- posibilitatea normativ a organului superior de a abroga acte de reglementare cu for
juridic inferioar i, eventual, de a le nlocui cu propriile reguli. n cadrul raporturilor de
subordonare operaiunea desfiinrii unui act emis de ctre o autoritate subordonat (adic lipsirea
lui de efecte juridice obligatorii garantate de constrngerea public) poate viza i acte individuale
ntr-o gam larg prin intermediul suspendrii (ca desfiinare temporar) sau a anulrii ori revocrii
(ca desfiinare definitiv a actului juridic).
- situaia n care organul superior are dreptul, conferit prin lege, de a exercita o anumit
atribuie comun att lui ct i organului subordonat, ea nefiind numai de competena exclusiv a
acestuia din urm. n asemenea cazuri i pentru situaii individuale, concrete, autoritatea superioar
va putea modifica i chiar nlocui cu propriul act prin care d o anumit rezolvare cazului respectiv.
Asemenea situaii se pot ivi frecvent prin controlul ierarhic, prin exercitarea cilor administrative de
atac sau a recursului ierarhic cnd la nivel superior se d o anumit soluie pe care n mod obinuit o
putea emite i autoritatea a crei msur sau act au fost contestate, de pild pentru c au vtmat
drepturi legal recunoscute, pe calea reclamaiei.55
- se pune problema rspunderii juridice n cazul msurilor dispuse n urma ndrumrii
ierarhice, dac prin ele s-au produs vtmri ale drepturilor legal recunoscute persoanelor. Astfel,
actul normativ, inclusiv cel interpretativ prin care un organ superior i exprim un punct de
vedere cu privire la aplicare unei dispoziii legale nu constituie un act susceptibil de cenzurare
judiciar pe cale contenciosului administrativ.56 Dimpotriv, n cazul aciunii judiciare ndreptate
mpotriva unui act administrativ individual care a vtmat un drept aceasta va putea fi formulat i
mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat actul, dac se solicit despgubiri, iar
persoana astfel acionat poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin
scris s semneze actul a crui legalitate este supus judecii.57
Dreptul de control general este un atribut conferit n cadrul raporturilor ierarhice asupra
activitii organelor inferioare ceea ce presupune posibilitatea lurii de msuri eficiente pentru
eliminarea oricrei deficiene constatate, inclusiv suspendarea sau anularea msurilor ilegale, mai
ales a celor juridice, ct i dreptul de a sanciona pn la eliberarea din funcie a celor vinovai de
abatere.
Caracterul general al controlului denot cuprinderea n verificare a tuturor formelor concrete
de activitate subordonat (acte i fapte juridice i nejuridice), att sub aspectul legalitii ct i al
oportunitii, precum i, dup caz, a eficienei social-economice. Dreptul de control general, fiind
un rezultat al raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotriv, presupune i verificri limitate sau
forme speciale cu un obiect determinat, fr s trebuiasc o consacrare legal expres a acestora.
Astfel, respectivele verificri se disting de atributul de control special conferit anumitor organe
specializate, de genul organe-lor cu rol coordonator ntr-un domeniu sau ramur de activitate ori a
inspeciilor specializate, neaflate n raporturi ierarhice cu subiectele verificate. n aceast situaie
activitatea de control se desfoar asupra autoritii verificate numai prin prisma specializrii
competenei, cu excluderea altor aspecte, i numai n baza prevederilor legale exprese. De aceea, ca
n exemplele precizate, autoritile sanitare nu pot controla, n afara sistemului lor, respectarea
54

I. Iovna, op. cit., pag. 108

De pild, cel vtmat n drepturile sale recunoscute lege nainte de a se adresa justiiei cu o cerere de chemare n
judecat a autoritii executive emitente a actului administrativ care l-a lezat, va trebui s introduc o reclamaie la acel
organ sau cel ierarhic superior acestuia i numai dac nu este mulumit de soluia dat va putea declana litigiul judiciar
(art. 5 alin. 1, 2 i 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990).
56
Decizia nr. 2129/1979 a Tribunalului Suprem Secia civil n Culegere de decizii pe anul 1979, pag.305.
57
Art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990
55

19

metodologiei financiare, iar organele financiar-bancare nu pot verifica tot n exteriorul lor
respectarea normelor igienico-sanitare i de salubritate.

3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative

Subordonarea administrativ poate fi deplin i limitat. Este deplin atunci cnd se
realizeaz att organic ct i funcional. Subordonarea organic are un coninut larg decurgnd din
dreptul organului superior sau pe lng care funcioneaz autoritatea subordonat de a o organiza
sub aspectul condu-cerii, de a o finana i de a-i coordona activitatea, expresie a dependenei
ierarhice. Subordonarea funcional este mai limitat i are, de regul, n vedere doar simpla
coordonare a activitii organului din subordine fa de care se exercit drepturi limitate. Aceast
din urm subordonare poate fi atribuit separat unui organ conferind anumite drepturi, n vreme ce
subordonrii organice exercitate n paralel i se recunosc drepturi mai extinse (astfel, serviciile
publice deconcentrate judeene se subordoneaz organic i funcional fa de minister i numai
funcional fa de prefect).
Dup modul de exercitare subordonarea poate fi direct, atunci cnd ntre cele dou pri
ale raportului ierarhic nu se interpune nici o treapt intermediar (de pild, guvern-minister, guvernperfect) i subordonare indirect, cnd ntre acestea se interpun una sau mai multe trepte ierarhice
ceea ce mijlocete relaia ierarhic (de pild, minister organ teritorial judeean i organ
municipal).
Dup numrul subordonrilor, avem subordonare unic i subordonare multipl (dubl,
tripl, etc.).
Dup felul sau natura autoritii fa de care opereaz subordonarea aceasta poate fi
exclusiv, respectiv fa de o singur autoritate sau de un singur sistem i subordonare neexclusiv
sau mixt, fa de mai multe autoriti, de regul, diferite ca i competen material sau teritorial
(de pild, organic fa de una i funcional fa de alta, de exemplu, serviciul public judeean, fa
de propriul minister i fa de prefect).
Dup poziia subordonrii distingem subordonarea orizontal, de regul, fa de o
autoritate de la acelai nivel teritorial (de pild, guvern-minister) i vertical, ntre competene
teritoriale diferite, dar materiale asemntoare (de pild, organ central i serviciul teritorial sau
organ local specializat).
Desigur, toate aceste criterii se pot combina ntre ele dat fiind diferena dintre acestea i
finalitatea urmrit. Astfel, de pild, ministerul se subordoneaz organic, direct, unic, exclusiv i
orizontal fa de guvern. De asemenea, felul subordonrii influeneaz coninutul raporturilor de
subordonare. Aa, de exemplu, subordonarea vertical d expresie conducerii centralizate a statului
asigurnd unitatea de comand i de aciune a sistemului n ntregul su, de la primul la ultimul
organ, pe cnd cea orizontal asigur doar unitatea la un anumit nivel sau profil teritorial, marcnd
latura descentralizatoare a sistemului. n sfrit, avnd n vedere modalitatea direct sau indirect a
subordonrii constatm c cu ct urcm pe treptele ierarhiei administrative prevaleaz aciunile
(actele) de condu-cere i organizare, mai ales pe cale normativ, n timp ce pe treptele inferioare
predomin activitile de execuie cu caracter concret realizate prin acte individuale i fapte
materiale nejuridice.
Dup lrgimea atribuiilor proprii conferite distingem o subordonare centralizat (n
formele ei strict centralizate i deconcentrate) i subordonarea necentralizat (n formele ei
descentralizate).
n administraia public romneasc se mai cunotea i aa-numita dubl subordonare,58 n
conformitate cu autoritile sau organele de specialitate locale ale administraiei se subordonau
consiliilor locale sau judeene, ct i ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale
administraiei publice,59 sau cazul Direciilor pentru cultur, culte i patrimoniu ale judeelor i
58

Dubla subordonare a organelor locale de specialitate era prevzut de art. 82 din Legea de organizare i funcionare a
consiliilor populare nr. 57/1968, abrogat.
20

municipiului Bucureti, aflate n subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judeene i Ministerul

Culturii i a Cultelor.60
La ora actual pe plan local funcioneaz consiliile locale i judeene, iar prefectul numit de
Guvern este reprezentantul acestuia din urm avnd atributul de conducere i supraveghere a
serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n
unitile administrativ-teritoriale.61 n aceste condiii i innd cont de faptul c majoritatea
ministerelor au n subordine exclusiv autoritile similare din teritoriu (finane, 62 nvmnt,
sntate, etc.), noiunea de organ local de specialitate al administraiei publice a fost eliminat.
Singura dubl subordonare teritorial existent opereaz fa de serviciile publice deconcentrate
aflate n subordinea ministerelor de specialitate i a prefectului care le conduce (art. 133/1 din
Legea nr. 215/2001).
Conform legii cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n perspectiva imediat o serie de
instituii de nvmnt, cultur, sntate, etc, vor trece treptat n subordine local, a consiliilor
locale sau judeene.

4. Structura autoritilor administrative

Sistemul autoritilor administraiei publice este un ansamblu unitar avnd o structur
determinat, respectiv orga-ne executive, ca elemente distincte, alctuite, la rndul lor, din
structuri menite a le permite funcionarea i ndeplinirea atribuiilor. n studiul nostru intereseaz
aceste structuri, respectiv compartimentele structurale interne. Probleme de structur nu se ridic n
cazul autoritilor sau mai bine spus a funciilor unipersonale, compuse sau exercitate de ctre o
singur persoan (ministru, prefect, primar) chiar dac reprezint organul sau funcia de conducere
i care poate emite acte juridice n nume propriu, cu efecte interne sau n afara organului condus,
inclusiv pe plan normativ. n acest sens distingem n mod net ntre organul unipersonal de
conducere i funcia exercitat fa de aparatul sau organul ori autoritatea subordonat i cu
privire la care opereaz anumite atribuii ale celui care conduce, dup cum i cea dinti are atribuii
i competene distincte (de exemplu, ministru-minister, prefect-prefectur, primar-primrie, etc.).
Cele mai multe autoriti executive sunt ns alctuite din mai multe persoane constituind o
colectivitate organizat n mod unitar i care prin ansamblul ei, ct i prin modul de alctuire,
definete organizarea sau structura instituiei, funcio-narea ei i modul de ndeplinire a atribuiilor
ce i revin.
Compartimentul organizatoric al unei autoriti administrative reprezint unitatea structural
alctuit din una sau mai multe persoane aflat sub unic conducere i care, n ansamblul su,
exercit cu titlu permanent sau temporar atribuii de natur omogen, 63 interesnd funcionarea i
reali-zarea activitilor autoritii din care face parte. Aceast unitate structural sau compartiment
are o serie de trsturi:
- se poate compune dintr-o singur persoan (de pild, oficiul juridic are un jurisconsult sau
un consilier juridic) ori din mai multe (de pild, serviciul sau direcia).
- fiecare din persoanele ce l compun se afl ntr-o relaie ierarhic de subordonare direct
cu un ef ierarhic (de birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau colegial.64
- compartimentele exercit atribuii de natur omogen, adic apropiate, nvecinate sau
comune, ceea ce determin, de altfel, nsi reunirea lor n cadrul aceleiai componente structural
organizatorice. Aceste atribuii sunt fie necesare asigurrii funcionrii autoritii respective (n
59

Art. 9 din Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat
(abrogat prin Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 i Legea nr. 5/1990).
60
Art. 2 din Decretul nr. 101/1990 privind nfiinarea inspectoratelor pentru cultur ale judeelor i municipiului
Bucureti.
61
Art. 26/1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001.
62
Art. 12 (1) din Hotrrea Guvernului nr. 978/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor.
63
A se vedea C. Hido, Proiectarea structurilor organizaionale, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag.74.
64
Astfel, n cadrul Ministerului Administraiei i Internelor unele departamente i direcii au organizate consilii militare
ca organe consultative ale comandanilor (art. 16 din Legea nr. 40/1990).
21

cazul compartimentelor funcionale, de pild, cele de administraie, personal, salarizare, financiar,

etc) sau ndeplinirii sarcinilor i competenelor proprii (n cazul compartimentelor de specialitate
care difer de la organ la organ) manifestndu-se mai ales n exteriorul organului, n relaiile cu
terii.
- structurile interne dei dispun de competene proprii n realizarea atribuiilor ce le revin nu
au, de regul, capacitate juridic proprie deoarece nu pot intra n raporturi juridice directe cu alte
subiecte de drept, calitate ce revine numai autoritii din care fac parte, reprezentat de conducerea
sa.
- n funcie de genul de relaii stabilite ntre persoanele ce compun compartimentele i
conductor, n sensul c acestea sunt directe sau indirecte, distingem compartimente simple i
compartimente complexe.65
Compartimentul simplu sau elementar este acea unitate structural intern n care
ntre conductorul ei i celelalte persoane componente nu se mai interpune alt subiect. De
pild, biroul este compartimentul elementar de baz i cea mai mic diviziune structural n
cadrul creia eful de birou este singurul care dispune de autoritatea direct asupra
subordonailor neexistnd o alt autoritate n acelai sens.
Compartimentul complex reprezint o reunire de compartimente elementare sau
chiar complexe supuse aceleiai autoriti ierarhice unice. Aceast autoritate are n subordine
ierarhic direct pe efii diviziunilor interne de cea mai mare complexitate aflai n
subordinea efilor nemijlocit subordonai conductorului autoritii respective. n structura
autoritilor administrative distingem biroul, serviciul i direcia, iar n cazul celor centrale
(ministere) se mai adaug direcia general i departamentul care au, de regul, urmtoarele
caracteristici i anume:
- birourile se organizeaz pentru ndeplinirea unei activiti omogene care impune o
delimitare organizatoric minimal distinct;
- serviciul se organizeaz pentru ndeplinirea unor activiti omogene sau pentru mai
multe activiti complementare pentru care se cere o conducere unitar;
- direcia cuprinde mai multe servicii ori birouri care desfoar activiti ce necesit
o coordonare;
- direcia general se organizeaz pentru delimitarea unui grup de activiti ce
reprezint un domeniu sau un sector de activitate;
- departamentul se organizeaz n scopul desfurrii unor activiti care sintetizeaz
funcii ale mai multor compartimente inferioare sau care vizeaz coordonarea i orientarea
lor de manier global.
Fiecare compartiment superior are n compunerea sa structuri inferioare sau mai simple (de
pild, departamentul le poate cuprinde pe toate), dintre care unele pot funciona independent n
sensul c se subordoneaz direct unei alte structuri, mai precis conducerii acesteia, dect celei
imediat superioare. De pild, dei directorul direciei are n subordine efii serviciilor componente,
iar acetia pe efii de birou, totui un birou se poate subordona direct directorului de direcie (mai
ales dac are atribuii de control).
Reglementrile legale stabilesc dimensiunea numeric a personalului care compune un
compartiment sub aspectul unui minim pentru fiecare (de pild, 6 pentru birou, 8 pentru servicii, 20
pentru direcie), raportul dintre personalul de conducere i cel de execuie, i chiar crearea de
structuri atipice (de pild, oficiul, inspecia) ori n afara autoritii, n teritoriu sau chiar n
strintate, toate n funcie de specificul atribuiilor revenind acelui organ, de raporturile sale cu
altele.
n cazul organelor administrative cu mai multe compartimente complexe prin sistemul
delegrilor interne succesive de autoritate se stabilesc relaii sau linii ierarhice ntre conductorii
anumitor compartimente. De pild, n cadrul unui minister, de la ministru, secretarul sau
subsecretarul de stat ce conduce departamentul la directorul general al direciei generale,
continund cu eful de serviciu i terminnd cu eful de birou. Cum ntr-un organism complex se
65

C. Hido, op. cit., pag. 116.

22

stabilesc mai multe linii ierarhice, conductorii compartimentelor de aceeai mrime i avnd
acelai grad de subordonare fa de condu-cerea autoritii administrative n ansamblul ei, se vor
afla la acelai nivel ierarhic. De pild, efii tuturor departamentelor din cadrul unui minister se afl
la acelai nivel ierarhic fa de ministru sau efii de birou fa de eful de serviciu.
Nivelul ierarhic al unui conductor de compartiment i deci al compartimentului, dei este
identic cu cel al structurilor similare (de pild, serviciile ntre ele i fa de birouri) se pot situa pe
aceeai linie ierarhic cu al altor compartimente sau diviziuni diferite, mai mici sau mai mari
dac exist aceeai poziie de subordonare direct sau pe acelai plan (nivel ierarhic). Aa, de pild,
eful unei direcii generale independente poate fi pe acelai plan ierarhic fa de ministru cu eful
departamentului din aceeai autoritate executiv, dei, n mod obinuit, direcia ntr n compunerea
departamentului.
Structura organului administrativ i a legturilor ierarhice (directe i indirecte orizontale i
verticale, organice i funcionale) sunt reprezentate grafic prin organigram. Aceasta reflect locul,
pe care fiecare persoan i postul pe care-l ocup, l dein n ierarhia administrativ, corespunztor
atribuiilor pe care le are n structura n care i desfoar activitatea. 66 Organigrama este o
reflectare grafic a structurii i posturilor din organul administrativ. A se vedea anexele 1-7.
Funcionarul din organele administrative ndeplinete o funcie public, adic un complex de
drepturi i obligaii cu care este nvestit n vederea ndeplinirii atribuiilor organului din care face
parte. Totalitatea funciilor dintr-un organ executiv, corespunztoare structurii sale organizatorice
(organigramei), reprezint statul de funcii al autoritii respective n care se reflect numrul
efectiv al persoanelor care pot funciona pe posturile existente. Cnd sunt nominalizate i
persoanele care ocup efectiv posturile respective avem statul de personal. Atunci cnd aceast
schem reflect i retribuia personalului suntem n prezena statului de salarii (sau de plat).
Descrierea fiecrui post sau funcii, a cerinelor pe care trebuie s le ndeplineasc
persoana care-l ocup, ct i a atribuiilor care-i revin se face prin fia postului ce confer
titularului su i cunoaterea locului n cadrul compartimentului su de activitate precum i a
legturilor sale ierarhice directe i indirecte. Aceast fi este o reflectare particularizat a
prevederilor cuprinse n regulamentul de organizare i funcionare a autoritii respective i care, la
rndul su este o ilustrare normativ a structurii organizatorice i atribuionale, precum i acelei
relaionale interne fiind un act administrativ intern esenial pentru buna funcionare i organizare a
autoritii executive.

5. Clasificarea organelor i structurilor administrative

Dup criteriul competenei materiale67 organele executive se clasific n organe cu
competen general i organe cu competen special. Cele cu competen general se caracterizeaz prin atribuii viznd ansamblul activitii executive, n toate ramurile i domeniile, de la
respectivul nivel teritorial, categorie n care intr guvernul, la nivel naional, consiliile locale
(judeene, municipale, oreneti i comunale), prefecii de jude i primarii de localiti.
Organele cu competen special sau organele de specialitate ale administraiei publice sunt
acele autoriti ale cror atribuii sunt limitate la o singur ramur sau domeniu de activitate. n
categoria lor intr ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice (de
pild, Banca Naional, Comisia Naional de Statistic), purtnd diferite denumiri, precum i
organele n teritoriu ale acestora, inclusiv serviciile deconcentrate de specialitate.
La rndul lor, organele de specialitate se clasific n organe de ramur i organe de
domeniu. Distincia dintre ele const n faptul c primele conduc activitatea dintr-un sector executiv
deosebit de limitat, n vreme ce ultimele au atribuii n mai multe ramuri sau atribuii tangente cu
sfera de aciune a mai multor organe. n organele de ramur se cuprind, de regul, ministerele i
organele subordonate lor, iar n a doua o mare diversitate de organe, de regul, neministeriale (de
pild, Serviciul Romn de Informaii).
66
67

C. Hido, op. cit., pag 79.

I. Iovna, op.cit., pag. 114.
23

Organele de domeniu pot fi, la rndul lor, organe de sintez de coordonare i de control.
Aceast clasificare are mai multe consecine:
- organele cu competen special se subordoneaz, de regul, celor cu competen general
de la acelai nivel teritorial, acestea din urm exercitnd conducerea coordonarea, ndrumarea i
controlul celor dinti.
- organele cu competen general pot, n principiu, hotr n probleme de competen
special, de ramur sau de domeniu, n vreme ce autoritile cu competen limitat nu pot proceda
la fel.
- dei ntre organele de ramur i cele de domeniu nu exist raporturi ierarhice, totui
primele sunt legal obligate s prezinte ultimelor situaii i date necesare activitilor de sintez,
coordonare i control.
Dup competena lor teritorial organele administraiei publice se clasific n organe
centrale i organe locale, respectiv dup modul cum i exercit atribuiile la nivelul ntregii ri sau
la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. n prima categorie intr guvernul, ministerele, alte
organe centrale de specialitate ale administraiei publice, iar n cea de a doua consiliile locale,
organele locale de specialitate ale administraiei de stat (de pild, aa erau direciile judeene de
cultur) sau organele n teritoriu ale autoritilor administraiei centrale de specialitate purtnd
diverse denumiri (Inspectoratul colar judeean, direcia judeean a finanelor publice) constituite la
anumite nivele ale organizrii administrativ-teritoriale, denumite servicii publice deconcentrate
precum i organe ce nu reflect aceast organizare fiind constituite, de pild, interjudeean
(Regionale C.F.R., organele de gospodrire a apelor constituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe
alte criterii (militare). Consecinele acestei clasificri sunt dou:
- autoritile centrale au n subordine, potrivit competenei lor materiale, organele locale sau
cele din teritoriu pe care le conduc, ndrum i controleaz, dup cum i organele de nivel superior
al organizrii administrativ-teritoriale exercit aceleai atribuii fa de nivelul ierarhic inferioare
din unitile administrative.
- organele superioare pot hotr n probleme de competena organelor subordonate, n timp
ce acestea din urm nu au o asemenea atribuie n raport cu primele.
Dup durata funcionrii distingem organe permanente, cazul majoritii, i organe
temporare, diverse comisii create pentru situaii determinate (calamiti, recensmnt, alegeri,
mproprietrire funciar) cu existen limitat n timp.
Dup modul de compunere distingem organe unipersonale, alctuite dintr-o singur
persoan, i organe colegiale alctuite din mai multe persoane (de pild, prefectul i primarul,
guvernul i consiliul local).
Dup modul lor de conducere distingem organe cu conducere unipersonal (ministerele),
organe cu conducere colegial, n care doar o parte a personalului alctuiete conducerea (este cazul
autoritilor executive avnd un consiliu sau colegiu ca organ deliberativ) i organe colegiale de
conducere (unde ntreaga autoritate o exercit plenul organului, de pild guvernul, consiliile locale).
Dup natura activitii desfurate se disting autoriti de administraie activ,
nejurisdicional, i autoriti administrative jurisdicionale care soluioneaz litigii derivnd din
nclcarea legii adoptnd acte juridice definitive sau stabile (de pild, comisiile judeene de
reconstituire a dreptului de proprietate funciar).
Dup plenitudinea puterilor conferite avem organe cu competen deplin, decizional, i
organe cu competen auxiliar, ajuttoare. Primele pot emite acte juridice, iar ultimele desfoar
activiti de pregtire a emiterii, de punere n executare i de control a realizrii actelor juridice,
funcionnd n cadrul sau pe lng autoritile cu competen deplin.
Dup modul de exercitare a competenei distingem organe cu competen proprie sau
exclusiv i organe cu competen delegat sau ncredinat, primele exercitndu-i competena n
nume propriu, iar ultimele n numele altei autoriti care le-o confer sau le-o retrage dup
necesiti.

24

 Dup alte criterii de clasificare, autoritile executive se pot grupa: n funcie de poziia
lor n ierarhia administrativ n care sens distingem organe superioare ierarhic i inferioare
ierarhic; dup puterea deinut, organe de decizie i de execuie; dup modul de constituire avem
organe alese i numite; dup calitatea persoanelor ce le compun se disting organe civile i militare,
etc.
n privina clasificrii structurilor administrative i ea se realizeaz dup numeroase i
variate criterii.
Un criteriu utilizat n tiina administraiei este cel al naturii i rspndirii (diseminrii)
structurilor n care sens distingem structura funcional i structura teritorial a administraiei, 68 ceea
ce ar corespunde, n linii mari, criteriul competenei materiale i celei teritoriale din dreptul
administrativ.
Prin structur funcional se nelege starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a
administraiei publice corespunztor divizibilitii sau indivizibilitii sarcinilor specifice
executivului n strns legtur cu modul de distribuire a lor ntre organe sau compartimente.69
n acest sens, sub aspectul structurilor funcionale se pune problema dac n funcie de
sarcinile revenite administraiei acestea necesit prin specificitatea lor i o form organizatoric
distinct i de sine stttoare care s le duc la ndeplinire, iar n caz afirmativ ce form
instituionalizat trebuie utilizat, respectiv de tip ministerial sau neministerial. Printre
considerentele sau criteriile care stau la baza crerii unei structuri funcionale s-au avut n vedere70
urmtoarele:
- ce sarcini trebuie rezolvate i n conformitate cu care se vor dobndi sau nu i atribuii noi;
- care este volumul i ponderea sarcinilor i noilor atribuii;
- dac acest volum i natura lui permite rezolvarea i, respectiv, ncredinarea sa structurilor
deja existente sau dac se impune crearea de noi structuri;
- utilizarea i a altor criterii avnd n vedere modul de rezolvare a sarcinilor (pe cale
jurisdicional sau nu) ori obiectul acestora (de pild, n materia delincvenei juvenile conlucrarea
dintre nvmnt, organele de ocrotire a minorilor, autoritatea tutelar, polie sau crearea de
autoriti sau instituii specializate, distincte).
Structurile teritoriale ale administraiei au n vedere faptul c diversitatea sarcinilor de
realizat de ctre organele executive fac imposibil dat fiind dimensiunea demografic i cea
teritorial ca o singur autoritate s le poat realiza pe toate, motiv pentru care se constituie n
teritoriu, n strns corelaie cu organizarea administrativ-teritorial, organe locale i teritoriale ale
administraiei publice, destinate a contribui la satisfacerea intereselor colectivitilor locale i a
membrilor lor. Structura teritorial desemneaz starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a
administraiei corespunztoare modului de realizare a sarcinilor n profil spaial.
Condiiile71 necesare pentru realizarea structurii teritoriale:
- existena unui teritoriu (mai mult sau mai puin ntins) asupra cruia urmeaz s fie
exercitat o competen spaial, de regul, delimitat prin unitatea administrativ-teritorial;
- existena unei colectiviti umane locale i stabile cu nevoi proprii grupat pe considerente
geografice, economice, politice, etc.;
- modul de gestionare specific nevoilor sociale locale s impun satisfacerea lor printr-un
cadru organizatoric adecvat, instituionalizat aparinnd administraiei locale sau teritoriale;
- acest cadru s fie constituit i s funcioneze n teritoriu dispunnd, dup caz, de
independen operativ i funcional sau chiar de autonomie local, dup ntinderea prerogativelor
conferite autoritilor centrale asupra celor din teritoriu.
n acest sens exist cazuri de structuri administrative constituite numai la nivel central
ntruct este posibil rezolvarea sarcinilor fr concursul unor structuri i n teritoriul naional (de
pild, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci).
68

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 62 i urmtoarele.

Idem, pag. 67.
70
J. Starosciak, op. cit., pag. 75, 80-81.
71
Al. Negoi, op. cit., pag. 64-65.
69

25

Pe de alt parte, n numeroase cazuri ministerele i alte autoriti ale administraiei publice
centrale de specialitate organizeaz n teritoriu sau nfiineaz organe n subordinea lor, dac legea
le recunoate aceast competen, 72 care pot acoperi toate sau aproape toate unitile administrativteritoriale (de pild, cele de poliie sau cele financiare73).
Un alt criteriu de clasificare a structurilor administrative se face dup gradul lor de
complexitate n structuri simple (cnd ntre personalul component i conductor nu se interpune o
alt persoan sau funcie) i structuri complexe reprezentnd o reunire de compartimente simple cu
multiple relaii ierarhice, directe i indirecte.
Dup natura atribuiilor exercitate n cadrul sau n afara autoritii respective structurile
pot fi funcionale i de specialitate.
Structura funcional reprezint acea component organizatoric intern prin a crei
activitate se asigur, alturi de alte compartimente similare, buna funcionare a autoritii i crearea
condiiilor necesare ndeplinirii corespunztoare a atribuiilor legale. Astfel, n orice organ executiv
vom gsi compartimente de personal, nvmnt, salarizare, contabilitate, secretariat, juridic, etc.,
distincte sau reunite, dar fr de care nu se poate concepe nsi existena respectivei autoriti.
Structura de specialitate este compartimentul constituit dup necesitile de rezolvare a
sarcinilor avnd atribuii omogene i distincte i care determin competena material desigur ntro parte a ei a autoritii respective. Astfel, de pild, ntr-un minister al nvmntului trebuie s
existe dou mari diviziuni interne: una viznd nvmntul universitar, alta pe cel preuniversitar,
dup cum ntr-un minister al comerului i turismului trebuie s se disting cel puin trei mari
compartimente corespunztor comerului interior, celui exterior i al turismului. Pe plan teritorial, o
direcie judeean pentru probleme de munc i solidaritate social cuprinde, printre altele,
compartimente distincte privind fora de munc i omajul, salarizarea, precum i juridic i
legislaia muncii, inspecie, etc..
Desigur, n cadrul oricrei autoriti vor precumpni structurile de specialitate att ca numr
ct i ca pondere de personal, dar i ca volum de activitate.
Dup caracterul omogen sau neomogen al atribuiilor i competenelor exercitate distingem
structuri tipice i structuri individuale sau atipice. Structurile tipice (departamente, direcii, servicii,
etc.) sunt constituite n cadrul autoritilor administrative ce fac parte din sisteme sau subsisteme
bazate pe raporturi ierarhice ntre elementele componente, n timp ce structurile atipice
caracterizeaz organe, de regul, unicat, din subordinea guvernului sau ministerelor (consilii, oficii)
sau se pot regsi chiar n structurile ministeriale (tezaur, trezorerie, direcia tratatelor, etc.).

72

Art. 117 (2) din Constituie.

Direcii generale ale finanelor publice judeene, administraii financiare municipale, circumscripii fiscale oreneti,
percepii rurale, devenite toate, la nivelul localitilor, administraii financiare.
73

26

Capitolul 3
Serviciile publice
1. Caracteristicile serviciilor
Serviciile se deosebesc de bunuri sub variate aspecte, care au fcut n mod frecvent obiectul
analizei formulat de teoria economic.
Comparnd producia bunurilor tangibile cu prestaia serviciilor, rezult urmtoarele caracteristici
specifice serviciilor:
- intangibilitatea - specificitate care relev faptul c serviciile sunt invizibile, nu pot fi
gustate, auzite, simite sau mirosite nainte de a fi cumprate, fiind apreciat de ctre specialiti
caracteristica esenial a serviciilor;
- inseparabilitatea serviciilor, prestarea i consumul serviciului realizndu-se simultan, spre
deosebire de bunurile tangibile care sunt produse, depozitate, vndute i consumate separat, n
diferite etape temporale;
- eterogenitatea sau variabilitatea - caracteristic generat de circumstanele care concur la
prestarea lor, serviciile fiind practic irepetabile, ele variind de la prestator la prestator, de la un loc la
altul, fiind influenate i de momentul prestrii.
- perisabilitatea sau nondurabilitatea, particularitate care le face ca s nu poat fi stocate,
depozitate sau inventariate.
- absena proprietii, n sensul c beneficiarul unui serviciu i satisface o anumit nevoie,
fr ns a se realiza un transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i consumator, spre
deosebire de situaia ce apare n cazul cumprrii unui bun tangibil.114
Avnd n vedere aceste caracteristici ale serviciilor dar i n ideea de a realiza o sintez a
experienei teoretice i practice privind definirea serviciilor i delimitarea lor de bunuri, ntr-o
lucrare recent se consider c serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat,
avnd ca rezultat efecte utile, imateriale i intangibile destinate satisfacerii unei nevoi sociale.
Totodat, serviciile sunt activiti de sine-stttoare, autonomizate n procesul adncirii diviziunii
sociale a muncii i sunt organizate distinct ntr-un sector denumit i sector teriar.115

2. Specificitatea serviciilor publice

Serviciul public: noiune, caracteristici
Pentru satisfacerea diverselor cerine ale membrilor unei colectiviti umane (hran,
locuin, transport, cultur, sntate, paz i ordine, asisten social, etc.), statul sau/i
colectivitile locale nfiineaz anumite organisme denumite servicii publice.

114

Ioan Cosmescu, Livia Ilie, Economia serviciilor, Ed. Universitii Lucian Blaga Sibiu, 1999, p.31-33.
Maria Ioncic, Rodica Minciu, Gabriela Stnciulescu, Economia serviciilor, Ediia a II-a revzut i adugit, Ed.
Uranus, Bucureti, 1999, p.15.
115

27

n literatura de specialitate, precum i n limbajul curent, noiunea de serviciu public este

utilizat ntr-un dublu sens, astfel:
a) n primul rnd, se utilizeaz sensul organic, desemnnd un organism, o persoan
juridic, public sau privat prin care se realizeaz o activitate care satisface un interes public
(general);
b) n al doilea rnd, este folosit sensul material-funcional, prin care este desemnat
activitatea desfurat de organismul sau persoana juridic prestatoare a serviciului.
Doctrina din ar i strintate a cristalizat n decursul timpului, mai multe definiii care
coexist i astzi.
O prim definire, cea clasic, datnd de la nceputul secolului XX consider c serviciul
public este acea activitate de interes general prestat exclusiv de persoane publice. Promotorii
acestei definiii sunt specialitii francezi n dreptul public, conceptele lor fiind preluate de
majoritatea rilor europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul pu-blic129 ca fiind activitatea pe care
guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai, considernd c ntr-un serviciu
public sunt ntrunite 3 elemente:
o misiune considerat ca obligatorie pentru stat;
un numr de ageni instituii pentru a ndeplini aceast misiune;
un oarecare numr de bunuri i fonduri afectat pentru realizarea acestei misiuni.130
Este evident c, autorul a avut n vedere la definirea noiunii de serviciu public sensul
organic, natura juridic a organului care l presteaz, care trebuie s fie n mod obligatoriu o
persoan public, respectiv statul, judeul, oraul sau comuna, sau/i o instituie nfiinat de
acestea.
Prof. Paul Negulescu plecnd de la opiniile exprimate n doctrina francez, definete
serviciul public dup cum urmeaz:
Serviciul public este un organism administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu o
competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
Administraiunii publice creiatoare; pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i
continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o
satisfaciune incomplet i intermitent.131
O alt tez, s-a conturat n anul 1939 fiind impus de dezvoltarea economico-social din
acea vreme. Faptul c serviciile publice nu puteau fi prestate dect de persoanele publice, coroborat
cu dezvoltarea economic a perioadei i implicit cu necesitatea asigurrii unui numr sporit de
servicii publice au devenit contradictorii, statul i colectivitile locale fiind nevoite s ncredineze
unele servicii publice ctre persoanele private.
Impus de practic, doctrinarii au acceptat ideea prestrii unor servicii de interes general i
prin intermediul unor firme private, dar sub controlul administraiei, ntruct se aprecia c persoana
privat exercit n astfel de situaii prerogativele puterii publice.
Astfel, n literatura de specialitate a fost formulat teza conform creia statul poate organiza
dou categorii de servicii publice:
- cu titlu de monopol - situaii n care statul nu permite particularilor, persoane fizice i
persoane juridice s presteze astfel de servicii, putnd fi doar beneficiarii acestora (stare civil,
protecie civil, eliberarea crilor de identitate, crilor de alegtor i paapoartelor, ncasarea
impozitelor i taxelor, etc.).
- fr titlu de monopol - situaii n care este admis iniiativa privat (universiti, teatre,
asigurri, asisten social etc.)132, autorizrile pentru prestarea acestor servicii fiind tot mai frecvent
ntlnite n legislaie.
129

Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p.417

Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p.416
131
P.Negulescu, op.citat, p. 123
132
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, vol.II, pag.65
130

28

Pe acest fond de idei, autoarea Rodica Narcisa Petrescu, consider c ne gsim n prezena
unui serviciu public, n urmtoarele situaii:
- dac o activitate de interes general sau public este desfurat de o autoritate a
administraiei publice sau o persoan juridic public organizat de aceasta;
- dac o persoan juridic privat, este autorizat de administraia public s presteze unele
activiti de interes general.133
n acelai spirit, art.9 al Legii nr.326/2001 - legea serviciilor publice de gospodrie
comunal134, stabilete c operatorii/furnizorii/prestatorii de servicii publice locale de gospodrie
comunal pot fi n condiiile prevzute de lege compartimente de specialitate din aparatul propriu al
primarului i ageni economici.
Mai recent, inclusiv n ara noastr, noiunea de serviciu public este utilizat att n
managementul public precum i n dreptul administrativ, definirea sa cunoscnd o multitudine de
variante, cu nuanri de la un autor la altul.
Cu toate acestea, majoritatea autorilor consider c serviciului public i sunt specifice
urmtoarele caracteristici:
a) este un organism specializat care satisface un interes public;
Serviciile publice ale statului, judeului i comunei sunt organizate i funcioneaz ca:
- organe ale administraiei publice (ministere, serviciile descentralizate ale ministerelor i
celorlalte organe centrale etc.).
- instituii publice (universiti, coli, biblioteci, teatre, etc.)
- regii autonome de interes public, care n literatura de specialitate interbelic au fost
denumite stabilimente publice.135
Pentru organizaiile folosite de particulari n scopul satisfacerii unor interese publice, s-a
folosit noiunea de stabilimente de utilitate public.
b) se nfiineaz prin lege sau pe baza legii;
Astfel, organele administraiei publice potrivit prevederilor Constituiei, se nfiineaz prin
lege sau pe baza legii, n temeiul unui act de autoritate subordonat legii (ordonane sau hotrri ale
guvernului).
Instituiile publice, o alt categorie de servicii publice, se nfiineaz prin lege (ex. Legea nr.
41/1994 privind organizarea i funcionarea Societii Romne de Radiodifuziune i Societii
Romne de Televiziune) sau printr-un act administrativ de autoritate (ex. art.38 lit.i i art.104 lit.h
din Legea nr.215/2001, consiliile locale i consiliile judeene pot nfiina instituii publice de interes
local).
Regiile autonome de interes public se nfiineaz aa cum prevede art.3 al.2 din Legea nr.
15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat n regii autonome i societi comerciale,
prin hotrri ale Guvernului pentru cele de interes naional sau, prin hotrri ale organelor
administraiei publice judeene i locale, pentru cele de interes local.
Tot astfel, Legea nr.215/2001, legea administraiei publice locale i art. 12 din Legea
nr.326/2001 - legea serviciilor publice de gospodrie comunal, confer consiliilor locale i
judeene competena de a nfiina servicii publice de interes local sau judeean, dup caz.
c) activitatea se desfoar n realizarea puterii publice;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de nfiinare cu atribuii, puteri i competene care s
le permit satisfacerea interesului general. Sunt deservite de persoane cu o calificare de specialitate,
de regul funcionari publici, cu drepturi i ndatoriri corespunztoare ndeplinirii unei funcii
publice.
d) desfoar o activitate continu i ritmic, dup un program prestabilit i adus la
cunotin public.
Caracterul de continuitate pe care trebuie s-l asigure un serviciu public, rezid n interesul
public pe care acesta l deservete, nefiind admis ntreruperea activitii.
133

R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cardinal Lex, Cluj-Napoca, 1997, pag.15
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.359 din 4 iulie 2001
135
P. Negulescu, op. citat, pag. 171
134

29

- baza material necesar activitii se asigur n principal, din bugetul statului, judeului sau
comunei.
- egalitatea tuturor cetenilor fa de serviciul public.
Dei unele servicii publice realizeaz venituri proprii (ex. transportul n comun, teatrele,
universitile etc.) statul, judeul sau comunele sunt obligai ca, atunci cnd este cazul, s le
subvenioneze activitatea, raiunea constnd n satisfacerea interesul general pe care statul l
urmrete i nu realizarea unui profit.
Fa de particularitile relevate, se poate aprecia c serviciul public este un organism
specializat, nfiinat sau autorizat prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, n scopul
de a satisface n mod continuu un interes public. Acest organism este ncadrat cu personal de
specialitate care exercit funcii publice, iar baza material i este asigurat din bugetul de stat,
judeean sau comunal dup caz.136
Sau, ntr-o interpretare mai sintetic, serviciul public este definit ca un ansamblu de
activiti organizate i auto-rizate de administraia public pentru a satisface nevoi sociale de interes
public, redarea grafic fiind prezentat n figura nr.3.1 137
Fig. 3.1. Serviciul public

SERVICIUL
SERVICIUL PUBLIC
PUBLIC

3. Sfera serviciilor publice

Literatura de specialitate
din ar i din strintate nu a
Ansamblul
Ansamblul activitilor
activitilor autorizate
autorizate de
de administraie
administraie pentru
pentru aa satisface
satisface nevoile
nevoile sociale
sociale folosit aceleai criterii pentru
de
interes
public
.
de interes public.
clasificarea serviciilor publice, ca
o consecin fireasc a diversitii
acestora i a modului diferit de
abordare al autorilor.
Totui, o not comun o
reprezint aceea c autoritile
administraiei publice locale
CARACTERISTICI
CARACTERISTICI
presteaz ele nsele o serie de
satisface
satisface oo nevoie
nevoie local;
local;
servicii publice, iar, pe de alt
se
se afl
afl n
n raport
raport juridic
juridic permanent
permanent cu
cu sistemul
sistemul administrativ
administrativ care
care l-a
l-a
parte, au competena de a nfiina,
nfiinat
i
care
l
conduce;
nfiinat i care l conduce;
furnizeaz
furnizeaz bunuri
bunuri i/sau
i/sau servicii
servicii care
care satisfac
satisfac interesele
interesele unui
unui grup
grup sau
sau
servicii publice, n funcie de
ale
ale societii
societii n
n general;
general;
resursele de care dispun i de
este
este supus
supus unui
unui regim
regim juridic
juridic reglementat
reglementat de
de principiile
principiile de
de drept
drept
interesul public, stabilit de
public;
public;
satisface
satisface interesele
interesele sociale
sociale generale
generale pentru
pentru care
care aa fost
fost nfiinat;
nfiinat;
factorul politic.
se
se creeaz
creeaz sau
sau se
se desfiineaz
desfiineaz n
n urma
urma unei
unei decizii
decizii administrative
administrative de
de
Astfel,
prof.
Paul
management;
management;
Negulescu considera c serviciile
se
se realizeaz
realizeaz prin
prin stabilimente
stabilimente publice;
publice;
tipologie
tipologie variat.
variat.
publice sunt de 3 categorii:
naionale, judeene i comunale,
dup natura serviciilor ce sunt
138
destinate s satisfac. Din aceast clasificare, ne apare n mod evident faptul c autorul a dorit s
reliefeze dou aspecte i anume:
- organul competent s nfiineze un serviciu public, care poate fi central sau local. n acest
sens, autorul spunea Crearea unui serviciu public este, n principiu, rezervat parlamentului, care
poate s nfiineze orice serviciu public pentru stat i s dea autorizare general autoritilor
judeene sau comunale s organizeze ser-vicii publice pentru satisfacerea unor anumite nevoi de
136

V.Priscanu, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ed. All, Bucureti 1996, p.133.
Armenia Androniceanu, Management public, Ed. Economic, Bucureti, 1999, p.53-54
138
P. Negulescu, op. citat, pag. 137
137

30

interes general pentru localitate. Este deci necesar, ca autoritile locale s voiasc a nfiina
serviciul public, profitnd de autorizarea de creare dat de legiuitor.139
- gradul de autonomie local din administraie, autoritile locale avnd facultatea de a
nfiina un serviciu public, numai dac considerau oportun acest lucru pentru colectivitatea local.
Zona de rspndire a unui anumit serviciu public, care o putea constitui ntreg teritoriul rii sau,
numai o parte a acestuia.
Aceeai idee este acreditat i n literatura de specialitate francez, prof. Jean Rivero
definind serviciul public ca fiind forma aciunii administrative prin care o persoan public i
asum satisfacerea unei nevoi de interes general 140, reieind din context faptul c serviciile publice
se pot organiza att pe plan naional, precum i pe plan local. Este arhicunoscut i recunoscut faptul
c, raiunea de a fi a administraiei o constituie satisfacerea nevoilor celor pe care i guverneaz. n
acest scop, administraiile presteaz n mod direct anumite servicii publice (stare civil, protecie
social, perceperea impozitelor i taxelor) sau, organizeaz anumite servicii publice care,
gestioneaz domeniul public i privat al colectivitilor oferind servicii publice (transport n comun,
alimentare cu energie, ap, colectarea gunoaielor menajere, etc.). Aceste organisme au un aspect
mai mult sau mai puin de tip administrativ, nevoia de autofinanare oblignd administraiile locale
s creeze servicii publice dup modelul firmelor private.
De regul, administraia i propune satisfacerea unor nevoi foarte variate, pentru care
consider ca fiind nejustificat sau criticabil iniiativa privat.
Caracterul public al uneia sau alteia dintre nevoile ce se cer a fi satisfcute, este stabilit de
factorul politic Lista nevoilor a cror satisfacere trebuie asigurat fie direct de administraia public,
fie indirect, prin crearea unor servicii publice este fixat n funcie de curentele ideologice care se
gsesc la putere, de situaia economic i social a colectivitilor, posibilitile financiare la un
moment dat, etc.
n consecin, aceast list difer de la o regiune la alta, de la o colectivitatea la alta,
prioritile fiind decise de autoritile administraiei publice.
Intervenia autoritilor administraiei publice n scopul satisfacerii unei nevoi recunoscut
ca fiind public, mbrac o palet variat de manifestri, astfel:
- acordarea unor subvenii ctre unele firme private, concomitent cu exercitarea unui control
administrativ asupra acestora;
- delegarea gestionrii unor atribuii de ctre organizaii publice sau semipublice, sub
controlul administraiei;
- nfiinarea unor servicii publice, avnd un scop bine precizat.
Cu alte cuvinte, administraia poate recurge fie la organisme care se nscriu strict n cadrul
administrativ obinuit i funcioneaz n ntregime dup procedee pur administrative, fie la
organisme care au caracter administrativ prin originile lor, prin cota reprezentativ a capitalului
folosit, prin anumite reguli de funcionare i controlul crora li se supun, dar care, din mai multe
puncte de vedere, se apropie de organizaiile de tip comercial.
Bazndu-se pe aceste premise, autorul Ioan Alexandru definete serviciile publice n sens
larg ca ansambluri de persoane i lucruri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre
o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia.141
Din aceast definiie, se prefigureaz ideea asigurrii resurselor materiale, financiare i
umane ale serviciului public, pe care colectivitatea o accept i n consecin i-o asum. Aadar,
cheltuielile necesare pentru buna funcionare a serviciilor publice create pentru prima dat sau, care
se adaug altora deja existente, sunt suportate n principiu de ctre colectivitatea care a nfiinat
serviciul.
Analiznd sfera serviciilor publice, vom constata c ele pot fi grupate dup o serie de
criterii, numrul i paleta acestora fiind diferite, de la o colectivitate la alta.
139

Idem, pag. 41
I.Rivero, Droit administrativ, 12eme ed. Dalloz, Paris, 1987, p.39
141
I. Alexandru, L. Matei, Servicii publice, Abordare juridico-administrativ, Management, Marketing, Ed. Economic,
Bucureti, 2000, pag.40
140

31

Astfel, dup forma de organizare a serviciilor publice literatura de specialitate distinge trei
categorii:
- organe ale administraiei publice;
- instituii publice;
- regii autonome de interes public142.
Dei, aceast clasificare o gsim formulat de majoritatea autorilor, n opinia noastr ea este
incomplet, existnd i alte categorii de organizaii publice sau private prestatoare de servicii,
respectiv: societile comerciale, asociaiile, fundaiile i compartimentele funcionale din aparatul
propriu al consi-liilor locale i judeene.
ntr-adevr, n acest sens se poate constata c legislaia noastr a restrns permanent sfera
domeniilor de activitate n care se pot organiza regii autonome, oblignd la reorganizarea acestora
n societi comerciale de interes naional sau local. Raiunea acestei msuri o regsim n
funcionarea ineficient a regiilor autonome i n calitatea necorespunztoare a serviciilor prestate.
Prin reorganizarea regiilor autonome n societi comerciale cu capital de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale, s-a urmrit introducerea mecanismelor economiei de pia (concuren,
eficien economic etc.), inclusiv promova-rea managementului din sectorul privat.
De asemenea, observat faptul c o serie de servicii publice, sunt oferite de asociaii i
fundaii private constituite n temeiul Ordonanei Guvernului nr.26 din 30 ianuarie 2000. 143 Potrivit
art.1 din Ordonan: Persoanele fizice i persoanele juridice care urmresc desfurarea unor
activiti de interes general sau interesul unor colectiviti locale, ori, dup caz, n interesul lor
personal nepatrimonial pot constitui asociaii ori fundaii n condiiile prezentei ordonane. n
practic se constat existena unor astfel de organisme, care i desfoar activitatea ntr-o
multitudine de domenii, printre care: protecie social, cerce-tare tiinific, nvmnt, binefacere,
etc.
n sfrit, tabloul formelor organizatorice care presteaz servicii publice de interes local
trebuie ntregit cu compartimentele funcionale din aparatul propriu al primarului/consiliului
judeean. Aceast afirmaie i gsete suportul legal n mai multe acte normative, dintre care
exemplificm:
- legea administraiei publice locale, care confer primarului dreptul i obligaia de a
asigura funcionarea serviciilor de stare civil i autoritate tutelar, n mod indubitabil, sunt
servicii publice;
- legea serviciilor publice de gospodrie comunal, care stabilete c operatori furnizori/
prestatori ai serviciilor publice locale de gospodrie comunal pot fi compartimentele de
specialitate din aparatul propriu al primarului/consiliului judeean
Avnd n vedere criteriul obligativitii de a nfiina servicii publice cu un anumit obiect de
activitate, distingem dou categorii:
a) servicii publice obligatori care trebuie nfiinate de toate autoritile administraiei publice
locale, n temeiul unor prevederi legale.
n contextul procesului de reform al sistemului administraiei publice, au fost adoptate o
serie de acte normative care au drept scop descentralizarea unor servicii publice i organizarea lor
sub autoritatea administraiei locale, printre care:
- Ordonana de urgen nr. 291 din 29 decembrie 2000, aprobat prin Legea nr. 308/2001 144,
care prevede organizarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, cu o dubl
subordonare, att fa de consiliile judeene i consiliile locale, precum i fa de Inspectoratul
Naional pentru Evidena Persoanelor. Obiectul de activitate al acestor servicii publice l constituie
evidena persoanelor, n concret: elibera-rea crilor de alegtor, actelor de stare civil, crilor de
identitate, etc. De asemenea, vor fi organizate n subordinea prefecturilor servicii publice
comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor.
142

I. Alexandru, op. citat, pag.39, V.Priscaru, Tratat de drept administrativ, Partea general, ed.II-a, ed. All, Bucureti,
1996, pag.137
143
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.39 din 31 ian. 2000
144
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 312 din 12 iunie 2001
32

- Legea nr. 326 din 28 iunie 2001 - legea serviciilor publice de gospodrie comunal, care n
art. 12 consacr competena exclusiv a autoritilor administraiei publice loca-le cu privire la
nfiinarea, organizarea, coordonarea, monitori-zarea i controlul funcionrii serviciilor publice de
gospodrie comunal. Precizm c enumerarea fcut are un caracter exemplificativ i nu exhaustiv.
b) servicii publice specifice, a cror organizarea este facultativ, putnd fi nfiinate de
autoritile administraiei publice locale n funcie de nevoile concrete ale fiecrei colectiviti,
coroborate cu resursele pe care le au la dispoziie.
Edificatoare n acest sens sunt dispoziiile art.2 alin.2 al Legii nr.326/2001: n funcie de
necesiti, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv prin hotrre a consiliului local, se pot
nfiina i alte servicii publice de gospodrie comunal, avnd ca obiect alte activiti dect cele
prevzute la alin.1.
Avnd n vedere modul de finanare al serviciilor publice distingem 3 categorii i anume:
- servicii publice finanate integral din bugetul de stat sau bugetele locale, categorie n care
sunt incluse serviciile de cultur, sntate, nvmnt, protecie social, etc. (exemplu: bibliotecile,
colile, serviciile de asisten social, stare civil etc.).
- servicii publice finanate parial din bugetul de stat sau bugetele locale, acestea realiznd i
venituri proprii (de exemplu: serviciile de transport n comun, teatrele, filarmonicile, serviciile de
furnizare a apei calde i cldurii etc.).
- servicii publice care se autofinaneaz din propriile venituri (de exemplu: serviciile de
colectarea gunoaielor menajere, alimentare cu ap, gaze naturale, etc.)
Un alt criteriu de clasificare al serviciilor publice l constituie natura juridic a acestora,
dup care distingem:
- servicii publice cu personalitate juridic, care, aa cum am vzut, poate s rezulte direct
din lege sau din hotrrea consiliului local sau judeean. Aceast categorie de servicii au fost
denumite n perioada interbelic stabilimente publice. Ele sun persoane juridice de drept public,
dispun de un patrimoniu i le sunt afectate venituri din fondurile bugetelor locale sau de stat. Au de
asemenea dreptul de numire al funcionarilor, organele de conducere exercit puterea ierarhic, pot
deine bunuri din domeniul public, au dreptul de a stabili unele taxe, sunt citate n nume propriu n
instan, etc.
- servicii publice fr personalitate juridic, n cadrul crora toate drepturile i obligaiile se
exercit de ctre autoriti sau instituiile publice care le au n subordine.
- servicii publice prestate de particulari, situaii n care satisfacerea interesului general este
asigurat prin mijloace private, denumite stabilimente de utilitate public, care sunt organizaii
nestatale. Aceast categorie de servicii este prestat, de regul, de asociaii i fundaii constituite n
temeiul Ordonanei Guvernului nr.26/2000, act normativ ce prevede i condiiile n care acestea
pot fi declarate de Guvernul Romniei ca fiind de utilitate public.
Dup atribuiile conferite de legislaie serviciile publice sunt grupate astfel: 148
1. Infrastructur, locuine i transport:
- ap i canalizare;
- ntreinerea strzilor;
- administrarea traficului;
- colectarea i depozitarea deeurilor solide;
- iluminatul public;
- ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi;
- energie termic;
- administrarea fondului locativ public;
- transport public;
2. Art, cultur, educaie:
- biblioteci i muzee locale;
- teatre i sli de concerte;
- grdinie i nvmnt primar;
148

I. Alexandru, op. citat, pag. 89

33

3. Asisten social i sntate:

- cmine de copii i btrni;
- centre pentru tineret ;
- spitale i dotri pentru ngrijirea sntii;
- programele de asisten social;
4. Ordinea i sigurana public:
- gardienii publici
5. Activiti economice:
- administrarea de ntreprinderi (regii) comerciale;
- administrarea pieelor i expoziiilor.
Fa de criteriile enunate, unii autori consider c serviciul public este acea organizaie de
stat sau a colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura
satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n
procesul executrii legii.149
Dei nu exist o lege care s reglementeze materia serviciilor publice, actualitatea acestora
pentru societatea romneasc n general i a colectivitilor locale n special, rezult din faptul c
Parlamentul Romniei a adoptat Legea nr. 326 din 28 iunie 2001, care stabilete cadrul juridic
unitar privind nfiinarea, organizarea, monitorizarea i controlul funcionrii serviciilor publice de
gospodrie comunal n judee, orae i comune. n sensul legii Serviciile publice de gospodrie
comunal reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de utilitate i de interes local, desfurate
sub autoritatea administraiei publice locale, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate
public.150
Din analiza definiiei dat de legiuitor, rezult elementele cu not de constan reflectate de
literatura de specialitate, respectiv:
- scopul serviciului public l reprezint satisfacerea unei nevoi sociale;
- nevoia social trebuie s fie apreciat de autoritile administraiei publice;
- serviciul public se presteaz de organizaiile aflate sub autoritatea autoritilor i
instituiilor publice;
n ceea ce privete domeniile de activitate n care se pot organiza astfel de servicii, legea
enumer:
- alimentarea cu ap;
- canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale;
- salubrizarea localitilor;
- alimentarea cu energie termic, produs centralizat;
- alimentarea cu gaze naturale;
- alimentarea cu energie electric;
- transportul public local;
- administrarea fondului locativ public;
- administrarea domeniului public, preciznd n acelai timp faptul i n funcie de
necesitile locale se pot nfiina servicii publice avnd i un alt obiect de activitate.
Totodat, avnd n vedere specificitatea serviciilor publice n comparaie cu serviciile
comerciale, legea garanteaz tuturor persoanelor dreptul de a utiliza serviciile publice
de gospodrie comunal, prin: 151
- accesibilitatea egal la serviciile publice de gospodrie comunal;
- accesul la informaiile privind serviciile publice de gospodrie comunal;
- dreptul de asociere n organizaii neguvernamentale pentru aprare, promovarea i
susinerea intereselor utilizatorilor;

149

I. Alexandru, op. citat, pag.90

art.2 alin1 din Legea nr. 326/2001
151
Art.6 din Legea nr.326/2001
150

34

- dreptul de a fi consultate direct sau prin intermediul organizaiilor neguvernamentale ale

utilizatorilor n procesul de elaborare i adoptare a deciziilor, strategiilor i reglementri-lor privind
activitile din sectorul serviciilor publice de gospodrie comunal;
- dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor organizaii neguvernamentale,
autoritilor administraiei publice ori instanelor judectoreti n vederea prevenirii sau reparrii
unui prejudiciu direct ori indirect.
n lucrarea Managementul administraiei publice locale - serviciile publice 152, autorii
clasific serviciile publice n dou mari categorii i anume:
- servicii publice administrative (SPA)
- servicii publice industriale i comerciale (SPIC)
Autorii relev c aceast clasificare este susinut de diferii doctrinari ai dreptului public i
managementului i se fundamenteaz pe urmtoarele criterii:
- regimul juridic distinct, serviciilor publice administrative fiindu-le aplicabil regimul juridic
administrativ caracterizat prin relaii de autoritate, exercitate n regim de putere public i
subordonarea dintre autoritatea administrativ i particular n timp ce serviciilor cu caracter
industrial i comercial i este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se particularizeaz prin
poziia de egalitate a prilor contractante;
- al doilea criteriu de departajare l constituie obiectul activitii;

JURIDIC
JURIDIC

Servicii publice
administrative

Servicii publice
industriale i
comerciale

MODULDE
DE
MODUL
COOPERARE
COOPERARE
LA
LA
SATISFACEREA
SATISFACEREA
INTERESULUI
INTERESULUI
PUBLIC
PUBLIC

Serv. publice la realizarea

crora nu sunt implicate
alte pers. din rndul
clienilor (nvmnt,
cultur, sport, etc.)
Serv. publice la realizarea
crora particip n mod
direct i alte pers. (ntre.
drumurilor etc.)

Serv. publice n realizarea

crora sunt implicate
pers. din afar (ap.
naional, serv.
diplomatice)

CRITERIU

NIVELULLA
LA
NIVELUL
CARE SE
SE
CARE
REALIZEAZ
REALIZEAZ

Servicii naionale

Servicii locale

FORMADE
DE
FORMA
PROPRIETAPROPRIETATE
TE

Servicii publice
monopolizate
Servicii publice realizate
de ageni economici
publici i/sau privai

152

A. Parlagi, M. Costea, I.Plumb, R.Dobrescu, Managementul administraiei publice locale - serviciile publice, Ed.
Economic, Bucureti, 1999, p. 11-13
35

Fig. nr.3.2. Tipologia serviciilor publice

Astfel, dac activitatea serviciului public este comparabil cu cea a unei firme private, se
consider c suntem n prezena unui SPIC, iar n caz contrar ne gsim n prezena unui SPA;
- un al treilea criteriu iterat de autori, este cel al modului de finanare a serviciului public;
Potrivit acestui criteriu, ne gsim n prezena unui SPIC atunci cnd serviciul i acoper
cheltuielile din taxele percepute pentru serviciile prestate i dimpotriv, suntem n prezena unui
SPA atunci cnd finanarea se asigur din bugetul de stat sau local, dup caz.
- n sfrit, autorii consider ca ultim criteriu de departajare al serviciilor n cele dou
categorii ca fiind modul de organizare i funcionare, n sensul c suntem n prezena unui SPA
atunci cnd regulile n domeniu sunt derogatorii de la dreptul civil, n caz contrar fiind vorba despre
un SPIC.
Din punctul de vedere al administraiei publice, autorii consider c avem dou categorii i
anume:
- servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, pe care autoritile publice nu le pot
ncredina altor persoane, cum sunt: protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea
construciilor sau licenierea transporturilor;
- servicii publice care pot fi delegate altor persoane, n cadrul crora enumer serviciile de
salubritate, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc. 153
n sfrit, o ultim referire la criteriile de clasificare a serviciilor publice o vom face
prezentnd grafic tipologia acestora astfel cum este prezentat n lucrarea Management public 154
(vezi figura nr.3.2).

4. Organizare i funcionare
Este cunoscut faptul c organizarea reprezint una dintre importantele funcii ale
managementului, indiferent de domeniul n care acesta i gsete aplicabilitatea, ea probndu-i
valenele n managementul organizaiilor de tip privat.
n ceea ce privete organizarea serviciilor publice din ara noastr, se impune observaia c
ne gsim ntr-o perioad de tatonri, constituind totui domeniul n care s-au produs mutaii
structurale importante, cu precdere n ultimii 2 ani, att sub aspect legislativ ct i funcional.
nfiinare
nfiinarea serviciilor publice a constituit o lung perioad de timp, un atribut exclusiv de
competena autoritilor statale, att n statele cu democraii dezvoltate, precum i n cele cu
regimuri totalitare dar, raiunile erau diferite.
Statul capitalist viza satisfacerea nevoilor cu caracter general ale cetenilor si i dorea s o
fac la un nivel ct mai ridicat, prin intermediul organismelor publice i private, n timp ce statul
totalitar, de sorginte comunist, nu dorea s transmit aceast competen ctre ageni privai.
Evoluia vieii n statele democratice, dezvoltarea economic pe care au nregistrat-o, a fcut
necesar nfiinarea unui numr tot mai mare de servicii publice, care s satisfac o gam tot mai
divers de interese publice. Aceste legiti obiective, precum i extinderea democraiei sociale au
generat spargerea monopolului de stat, acesta transfernd competena nfiinrii unor servicii
publice ctre autoritile locale.
153
154

A. Parlagi .a., op. citat, pag.12

A. Androniceanu, Management public, Ed. economic, Bucureti, 1999, p.55
36

n perioada actual, statul mai pstreaz monopolul numai n privina unor servicii publice
de importan deosebit i de interes naional, cum sunt: nfiinarea serviciului legislativ, executiv i
judectoresc, organizarea armatei i poliiei, a proteciei civile a populaiei, a ministerelor etc., care
pot fi organizate numai prin lege.
Concomitent ns, statul a dat n competena autoritilor administraiei publice locale
atributul de a crea servicii i instituii publice de interes local, n mod diferit n funcie de gradul de
autonomie acordat colectivitilor locale.
n Romnia, sistemul legislativ postrevoluionar a fost consecvent n a consacra autoritilor
administraiei publice locale competena de a crea servicii publice, sub diferite forme de
organizare.74
n legtur cu competena autoritilor administraiei publice de a nfiina servicii publice,
se impun urmtoarele precizri:
- nfiinarea serviciilor publice se face numai n temeiul competenei conferite de lege sau de
un alt act normativ cu for juridic superioar.
Acest lucru trebuie neles i n sensul de satisfacere a interesului local prin serviciul public
local i a interesului naional prin servicii publice create la nivel naional, nfiinarea acestora fiind
apanajul organelor legislative i executive centrale (parlament i guvern).
- autoritile administraiei publice locale au dreptul de a desfura la nivel local servicii
publice cu caracter statal, situaii n care rspunderea revine, dup caz, primarului n calitate de
reprezentant al statului conform art.69 din Legea nr.215/2001 sau prefectului, n calitatea sa de
reprezentant al Guvernului n judee.
Autoritile administraiei publice pot nfiina servicii publice cu scop lucrativ (ageni
economici), sau cu scop nelucrativ (instituii sociale, culturale, nvmnt etc.). nfiinarea
serviciilor publice de interes local i judeean se poate face numai n forma i cu procedura
prevzut de lege.
n acest sens, apreciem c decizia administrativ, care se concretizeaz ntr-o hotrre a
autoritilor publice, trebuie s cuprind n mod obligatoriu urmtoarele elemente:
- obiectul de activitate, care trebuie s fie clar i precis determinat, fiind interzis depirea
lui sub sanciune administrativ, denumirea i sediul serviciului public;
- patrimoniul serviciului public, nominalizndu-se bunuile imobile i mobile, precum i
drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial cu care este nzestrat serviciul nou creat. Bunurile
pot aparine domeniului public sau privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale
respective. Referitor la acest aspect, se impune precizarea c situaia juridic a patrimoniului
comunelor, oraelor i judeelor nu este nc reglementat n mod riguros. Legea domeniului public
i a regimului juridic al acestuia a aprut foarte trziu,155 crend astfel reale probleme colectivitilor
locale i impietnd asupra exercitrii autonomiei locale.
- statutul juridic al serviciului public (cu sau fr personalitate juridic);
- modul de gestionare a serviciului public, respectiv dac serviciul se subvenioneaz din
bugetul de stat, judeean sau local, se autofinaneaz sau urmeaz un regim mixt, de autofinanare i
subvenionare.
- aprob organigrama, numrul de posturi i numete conductorul serviciului public.
74

Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 a fost Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de
stat ca regii i societi comerciale, prevedea n art.3 al.2 posibilitatea nfiinrii regiilor autonome de interes local prin
hotrri ale administraiei publice judeene i locale. Ulterior, Legea administraiei publice locale nr.69/1991 prin care
se stabilea competena material general a consiliilor locale i judeene le ndrituiete pe acestea s nfiineze servicii
publice, instituii publice i ageni economici de interes local sau judeean (art.20 lit. h, l i art.63 lit. n i r). Noua Lege
a administraiei publice locale nr.215/2001 extinde aceste competene, art. 15 stabilind: Consiliile locale i consiliile
judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau bunuri, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le
reprezint, la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean,
dup caz, n condiiile legii. Am menionat doar dou legi care permit nfiinarea unor servicii publice de interes local
prin decizii administrative, cu precizarea c numrul acestora este mult mai mare, practic, putndu-se organiza servicii
publice n sferele n care se apreciaz c acestea ar fi oportune, n limitele impuse de lege.
155
Legea nr.213/98 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I-a, nr. 448/24.11.1998
37

- autoritatea care nfiineaz serviciul public trebuie s i aprobe bugetul de venituri i

cheltuieli i Regulamentul de organizare i funcio-nare, instrumente indispensabile pentru
managementul oricrui serviciu public.
n ceea ce privete controlul activitii, acesta se execut pe plan intern de ctre persoanele
cu funcii de conducere sau de specialitate (exemple: controlul de gestiune, controlul financiar
preventiv propriu, etc.), autoritatea care a nfiinat serviciul avnd un drept de control general, n
virtutea raporturilor de subordonare.

Desfiinare
Referitor la modalitatea desfiinrii unui serviciu public, apreciem c este necesar, de
regul, respectarea aceleiai proceduri avut n vedere la nfiinare, i anume: desfiinarea unui
serviciu public nfiinat prin hotrrea unui consiliu local, se realizeaz printr-o alt hotrre a
aceluiai consiliu local.
S-a utilizat sintagma de regul pentru c, n situaii de excepie, un serviciu public poate fi
desfiinat i printr-un act administrativ cu for juridic superioar. Aa de exemplu, un serviciu
public creat printr-o hotrre a guvernului poate fi desfiinat prin lege, dup cum un serviciu public
nfiinat printr-un ordin al unui ministru poate fi desfiinat printr-o hotrre de guvern.
Dintre cauzele care pot conduce la desfiinarea unui serviciu public amintim:
inoportunitatea, lipsa resurselor financiare necesare pentru subvenionare, reorganizare administrativ etc.
Principii
La baza managementului serviciilor publice se afl un ansamblu de principii i reguli de
organizare i funcionare consacrate n literatura de specialitate.
n conformitate cu legislaia n vigoare apreciem c autoritile administraiei publice, n
funcie de resursele materiale, financiare, umane etc. pe care le gestioneaz, pot nfiina servicii
publice n orice domeniu de activitate, cu respectarea principiilor redate mai jos.
Principiul eficacitii i eficienei
Realiznd o analiz comparativ a eficienei i eficacitii din orice organizaie, autorul
George Moldoveanu156 arat c eficiena se msoar prin compararea (raportarea) rezultatelor
(ieirilor) la eforturi (intrri), iar eficacitatea presupune atingerea standardelor, a obiectivelor
organizaiei i se msoar prin compararea rezultatelor obinute cu cele dorite.
Avnd n vedere faptul c raiunea de a fi a serviciilor publice este satisfacerea interesului
general (naional sau local), o lung perioad de timp s-a considerat c organizaiile care presteaz
servicii publice realizeaz activiti non-profit. n acest context, organizaiile publice erau apreciate
ca fiind eficiente n msura n care asigurau servirea publicului, spre deosebire de organizaiile
private care i probau eficiena prin mrimea profitului.
Sectorul public a fost unul al non-pieei, care excludea competiia prin crearea unor situaii
de monopol, fr a permite concurena agenilor privai care, puteau oferi aceleai servicii, dar la un
nivel superior calitativ i la preuri mai sczute.
Finanarea serviciilor publice se asigura din fondurile bugetului de stat i din bugetele
locale, care suportau tot mai greu diversitatea serviciilor ce trebuiau fi puse la dispoziia populaiei.
Avnd n vedere faptul c principalele surse de venituri la bugetele le constituie impozitele
i taxele percepute de la populaie, administraiile au fost obligate s gseasc cel mai bun raport
ntre costul i cantitatea/calitatea serviciilor prestate cetenilor.
Pentru organizaiile publice, eficiena a nceput a fi msurat nu numai prin gradul de
servire a ceteanului, ci i prin plasarea acestuia (ceteanului) n centrul ateniei n ipostaza de
client. Un nou management al organizaiilor publice a nceput s se dezvolte, bazat pe
156

George Moldoveanu, Analiz organizaional, Ed. economic, Bucureti, 1998, p. 154.

38

responsabilizare financiar, creterea calitii serviciilor, mputernicire a ceteanului n raport cu

organizaia solicitat a da seam n permanen de performane.157
Responsabilizarea organizaiilor publice n ceea ce privete modul de gestionare a fondurilor
bugetare este esenial att sub aspect legal ct i pentru stabilirea nivelului de eficien a
cheltuielilor fondurilor publice.
Pe de alt parte, eficacitatea oblig administraiile s realizeze satisfacerea nevoilor sociale
ntr-un grad ct mai ridicat, prin asigurarea unor servicii publice diversificate, astfel c n cele mai
multe situaii cheltuielile bugetare sunt insuficiente. Aceast realitate, impune practicarea unui
mana-gement corespunztor la nivel central i al fiecrei colectiviti locale n parte, ceea ce
presupune asigurarea unui echilibru ntre eficiena i eficacitatea serviciilor publice, n administraie public eficiena fiind important, iar eficacitatea primordial.158
Totui se impune constatarea c n prezent distincia dintre ntreprindere i instituie pe
criteriul naturii activitii (productiv i/sau neproductiv) nu mai este relevant, deoarece asistm
la un proces continuu de comercializare a instituiilor, inclusiv n ara noastr.
Dintre msurile ntreprinse dup anul 1990, care s conduc la eficientizarea i eficacitatea
serviciilor publice relevm:
- consacrarea legal a principiului autonomiei locale potrivit cruia fiecare colectivitate
local i organizeaz serviciile publice necesare i oportune;
- finanarea serviciilor publice prin modaliti diferite, surse bugetare, proprii i/sau mixte
(bugetare i venituri proprii);
- transformarea regiilor autonome, n marea lor majoritate prestatoare de servicii publice
care i-au dovedit din plin neviabilitatea, n societi comerciale;
- privatizarea unor servicii publice (exemple: colecta-rea deeurilor menajere, transportul n
comun etc.);
- concesionarea unor servicii publice agenilor privai (persoane fizice i/sau juridice). Aa
de exemplu, prin Hotrrea Guvernului nr. 446 din 3 iunie 1999 a fost concesionat medicilor
veterinari activitatea, sanitar veterinar, activitate public de interes naional, medicilor veterinari
care o exercit n regim privat.
Principiul echitii
Principiul echitii serviciilor publice este evocat de cvasimajoritatea specialitilor n dreptul
public, economie i management, bazndu-se pe principiul potrivit cruia ntr-un stat democratic
toi cetenii sunt egali n faa legii, au aceleai drepturi i obligaii i-n consecin toi trebuie s
beneficieze n aceeai msur de serviciile publice organizate de stat sau de autoritile
administraiei publice locale autonome. De altfel, acest principiu tradiional l regsim iterat i de
ctre Henry Fayol, care, n lucrarea sa de referin Administration Industrielle et Generale (1916)
enumer printre cele 14 principii generale ale managementului subordonarea interesului individual celui general, susinnd c interesul organizaiilor publice trebuie s prevaleze intereselor
individuale.159
Egalitatea (echitatea) beneficiarilor fa de serviciile publice trebuie privit sub un dublu
aspect, astfel:
- n primul rnd, majoritatea acestor servicii erau prestate de ctre organizaiile publice de
regul, n mod gratuit, fr plat.160
- n al doilea rnd, atunci cnd serviciile publice se presteaz n mod oneros, beneficiarii lor
pltesc aceleai tarife, fr nici un fel de discriminare.
Din prima categorie fac parte serviciile publice din sfera nvmntului de stat, cultur,
sntate, art, asisten social etc., oferite n mod nemijlocit utilizatorilor, precum i o gam de
prestaii de ordin general, dintre care amintim: ordinea public, aprarea naional, activitatea
autoritilor publice aparinnd celor trei puteri ale statului (legislativ, executiv i judectoreasc),
157

Mihaela Vlsceanu, Organizaiile i cultura organizrii, Ed.Trei, Bucureti, 1999, p. 57.

G. Moldoveanu, op. citat, p. 149.
159
Mihaela Vlsceanu, Organizaiile i cultura organizrii, Editura Trei, Bucureti, 1999, p. 85.
160
I. Cosmescu, L. Ilie, op. citat, pag. 195.
158

39

protecia mediului etc. Aceste servicii sunt furnizate consumatorilor n mod gratuit, finanarea lor
fiind asigurat de la bugetul de stat sau bugetele locale, au o destinaie colectiv i ca obiectiv
principal satisfacerea nevoilor generale ale membrilor societii.
Avnd n vedere faptul c resursele bugetare sunt limitate, problem cu att mai mult actual
n statele aflate n tranziie i/sau cu economii subdezvoltate, coroborat cu creterea nevoilor de
servicii ale populaiei, statul i colectivitile locale pot asigura tot mai greu finanarea unor servicii
publice adecvate.
Referitor la cel de-al doilea aspect specific serviciilor publice, relevm c pentru serviciile
publice prestate n mod oneros consumatorii pltesc aceleai tarife (exemple: gospodria comunal,
eliberarea paapoartelor, buletinelor de identitate etc.) indiferent de situaia material, calitatea
serviciilor etc., spre deosebire de serviciile comerciale prestate n cadrul concurenial, clienii
putnd s-i aleag calitatea serviciului (exemple: serviciile hoteliere, alimentaie public,
transporturi, comer, etc.), n funcie de posibilitile financiare.
Realiznd o comparaie ntre organizaiile publice i cele private autorul George
Moldoveanu arat c:
Organizaia privat folosete modelul firm, care are ca raiune de existen obinerea de
profit, dup acoperirea costurilor prin satisfacerea clienilor.
Raiunea de a fi a biroului trebuie s fie satisfacerea ceteanului, prin intermediul
serviciului public, care este o funcie politic, structurat prin sistemul de drept.161
Tot mai muli analiti consider ns c, n organizaiile publice obiectivele (scopurile) nu
pot fi formulate dect n termeni vagi, lsnd destul de mult loc ambiguitilor, ntruct acesta ar fi
singurul mod de a face fa solicitrilor concurente ale diferitelor grupuri de interese economice i
politice, realitate confirmat de altfel de viaa de zi cu zi. S-a ajuns astfel la constatarea, pe deplin
pertinent, c accentuarea caracterului public al organizaiilor conduce la creterea ambiguitii
obiectivelor specifice, scade nivelul eficienei i crete importana echitii ca valoare de referin
pentru concilierea perspective-lor i cerinelor diferite ale celor interesai.
Ambiguitatea scopurilor n organizaiile publice impieteaz asupra direciilor de dezvoltare
i asupra calitii managementului acestora.
Autoritatea managerial n organizaiile publice, ca i n cele nonprofit, este mult mai
limitat dect n organizaiile private datorit interveniei organelor ierarhic superioare sau ale celor
cu atribuii de tutel administrativ, precum i datorit restriciilor impuse adeseori de prevederile
legale.
Pentru aceste considerente, principiul echitii tinde a se estompa tot mai mult, organizaiile
publice abordnd pe o scar tot mai larg principiile de organizare, funcionare i management al
organismelor private, promovnd regulile economiei concureniale, de pia.
Principiul descentralizrii
n legtur cu acest principiu, trebuie relevat de la nceput faptul c n absena unei legi
speciale care s reglementeze organizarea i funcionarea serviciilor publice, o serie de prevederi
nserate ntr-o multitudine de acte normative consacr principiul descentralizrii serviciilor publice.
Astfel, art. 120 din Constituie, art. 2 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public
local, Legea nr. 199/ 1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptat la
Strasbourg la 15 octombrie 1985162, prevd des-centralizarea serviciilor publice, care se manifest
prin deplasarea serviciilor publice de la centru ctre comunitile locale.
Avnd n vedere scopul organizrii serviciilor publice i anume satisfacerea intereselor
generale ale comunitii, rezult c descentralizarea va trebui s in cont n primul rnd de acest
scop i doar n subsidiar de organizarea administrativ - teritorial, ideea contrar fiind falimentar
pentru c ar sacrifica interesele cetenilor de dragul autonomiei locale.
Descentralizarea serviciilor publice trebuie ns s in cont de gradul de specializare al
acestora, de necesitatea asigurrii lor n regim de continuitate, corelate cu sursele bugetare pe care
161
162

G. Moldoveanu, Analiza organizaional, Ed. Economic, Bucureti, 1998, p.93

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
40

administraia local le are la dispoziie. n caz contrar, orict de mult s-ar dori i ar fi necesar
descentralizarea unor servicii publice ar fi o utopie, ea neputndu-se realiza n absena specialitilor
i fondurilor bugetare. Pentru aceste considerente responsabilitile autoritilor locale pe plan
european sunt concepute n moduri diferite, n funcie de politicile fiecrei ri, de natura
responsabilitilor avute n vedere, de caracteristicile fizice, condiiile economice din fiecare colectivitate local i de capacitatea efectiv a autoritilor locale de a-i asuma o anumit
responsabilitate.
Principiul subsidiaritii statuat n art. 4 al Cartei europene a autonomiei locale, aprobat de
Parlamentul Romniei prin Legea nr.199/1997, subliniaz necesitatea atribuirii oricrei obligaii
publice celui mai sczut nivel de autoritate posibil, situat cel mai aproape de cetean, care are
capacitatea s i-o asume n mod efectiv i eficient.
Aplicarea acestui principiu trebuie s in cont de elementele particulare ale fiecrei
administraii locale, cum sunt: dimensiunile acesteia, resursele umane, capacitatea limitat de
finanare, riscurile legate de mediu, etc.
Principiul adaptabilitii
Pentru organizaiile prestatoare de servicii publice flexibilitatea este valoarea fundamental
de referin.
Relaia direct cu ceteanul, diversificarea continu a nevoilor acestuia i mai recent,
concurena determin organizaiile din sfera serviciilor s opteze pentru flexibilitate ca valoare
central. Orice rigidizare a strategiilor de dezvoltare i aciunilor, ar conduce organizaiile n cauz
la autodesfiinare.
Plecnd de la realitatea c nevoia social crete n permanen sub aspect cantitativ i
calitativ, ajungem la concluzia c orice serviciu public trebuie s se adapteze acestor cerine.
Adaptarea serviciului public la nevoile consumatorilor se realizeaz prin Statutul sau
Regulamentul de organizare i funcionare al prestatorului de servicii, care poate fi o regie
autonom, societate comercial, instituie public etc. Specific pentru nfiinarea oricrui serviciu
public este faptul c statutul su este aprobat de ctre autoritile administraiei publice, acestea
avnd i competena de a aprecia necesitatea i oportunitatea dezvoltrii, restrngerii sau modificrii
obiectului de activitate al serviciului public.
Acest principiu consacrat n teoria economic este confirmat n mod elocvent de evoluia
legislaiei de dup 1990, prin care s-a cutat asigurarea reorganizrii agenilor economici la care
statul sau unitile administrativ - teritoriale erau acionari unici sau majoritari, inclusiv a celor
prestatori de servicii publice.
Principiul cuantificrii
Necesitatea cuantificrii serviciilor publice a devenit o constant n gndirea economic i
politic, fiind determinat de cel puin dou cerine:
- cuantificarea permite aprecierea corect a modului n care serviciul public satisface
necesitile beneficiarilor, permind o evaluare rapid a activitii serviciului;
n al doilea rnd, prin cuantificare se asigur principiul echitii sociale i transparena fa de
ceteni i organizaiile neguvernamentale, care pot astfel controla modul n care se desfoar
activitatea serviciilor publice.165
- cuantificarea serviciilor publice permite fundamentarea procesului decizional att la nivel
macro, precum i la nivel microeconomic, la nivel naional i local.
n mod particular, pentru serviciile publice de gospodrie comunal Legea nr.326/2001
prevede urmtoarele principii de organizare i administrare:
- principiul dezvoltrii durabile;
- principiul autonomiei locale;
- principiul descentralizrii serviciilor publice;
165

A. Parlagi, M. Costea, I.Porumb, R. Dobrescu, Managementul administraiei publice locale - Serviciile publice, Ed.
Economic, Bucureti, 1999, p.19.
41

- principiul responsabilitii i legalitii;

- principiul participrii i consultrii cetenilor;
- principiul asocierii intercomunale i parteneriatului;
- principiul corelrii cerinelor cu resursele
- principiul proteciei i conservrii mediului natural i construit;
- principiul administrrii eficiente a bunurilor din proprietatea public a unitilor
administrativ - teritorial;
- principiul asigurrii mediului concurenial;
principiul liberului acces la informaii privind aceste servicii publice.

Capitolul 4
Preedintele romniei
1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului romn
Instituia efului de stat i are originea n nceputurile organizrii vieii de stat, 75 cnd
colectivitile umane, aflate la debutul constituirii lor sociale (civile), au trecut n mod efectiv sub
conducerea unui individ, de regul membru al acelei societi, care exercita n urma desemnrii
sale asupra ntregii comuniti cele mai importante prerogative de putere public reunite n
persoana sa.
Mai trziu cu toat diversificarea numrului i categoriilor de autoriti publice
(legislative, executive i judectoreti) i indiferent de modul acestora de constituire (alese sau
numite), de durata funcionrii lor (permanente sau temporare), de nivelul teritorial al aciunii lor
(naionale sau centrale, teritoriale sau locale) - s-a simit nevoia de a se da o expresie unitar i
continu ndeplinirii la cel mai nalt nivel reprezentativ a funciei supreme de exercitare a puterii
publice de ctre un singur om personificat de eful statului.
eful statului ndeplinete o funcie public de prim importan n stat indiferent de:
- fundamentarea teoretic a naturii politico-juridice a respectivului exerciiu (bazat pe
principiul unicitii, al colaborrii sau al separaiei puterilor n stat) n care sens ea este fie
o putere distinct,76 fie alturat sau contopit altora existente;
- forma unipersonal sau colegial n care se exercit;
- de modalitatea electiv ori ereditar de acces la funcia suprem;
- de durata permanent ori temporar a acesteia.
Forma de guvernmnt a unui stat este caracterizat de modul de constituire a funciei
supreme77 n care sens cea mai general clasificare face distincie ntre monarhie i republic,78
distincie ce reflect nsui felul desemnrii efului statului.
Monarhia reprezint forma de guvernmnt n care funcia suprem este deinut de o
persoan care o exercit pe via, indiferent c o dobndete sau prin motenire (ereditar) sau, mai
rar, prin alegere (electiv).
Republica, dimpotriv, se caracterizeaz prin exerciiul aceleiai funcii de ctre o autoritate
aleas pe timp limitat.

75

I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, vol. II, Editura Actami, Bucureti, 1995, pag. 204.
S-a considerat c n sistemul de drept actual Preedintele Romniei reprezint a patra putere n stat (D. Brezoianu,
Drept administrativ i autoriti publice n Romnia, Editura Metropol, Bucureti, 1995, pag.7).
77
Pentru alte criterii distinctive a se vedea S. Popescu, Forma de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti,
1983, pag. 26-29.
78
I. Ceterchi, I. Demeter, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 75-76.
76

42

n decursul istoriei eful statului, n special monarhul, a concentrat multiple prerogative de

putere n persoana sa - legislative, executive i chiar judectoreti - pentru ca n sistemele moderne
i, mai ales, n cele contemporane de organizare statal s se produc o delimitare tot mai riguroas
a atribuiilor sale fa de celelalte autoriti, respectiv fa de legislativ (reprezentativ ca mod de
formare, alctuire i mod de edictare a legii), de executiv (chemat a realiza voina legiuitorului) i
de judiciar (menit a sanciona nclcarea legii).
Dup sfera i deplintatea prerogativelor de putere public revenite funciei supreme n
organizarea de stat, corelate cu raportul dintre sistemele de autoriti, monarhiile pot fi
parlamentare sau neparlamentare, iar republicile pot fi prezideniale ori parlamentare.
Cele mai multe tangene i delimitri ntre autoritile statului au operat ntre instituia
efului statului i puterea executiv, ceea ce a determinat n mod esenial forma de guvernmnt.
n acest sens statul este neparlamentar (monarhic sau republican) n cazul n care eful
statului este n acelai timp i eful executivului, indiferent c este cazul unei autoriti publice
unice (executiv monocratic)79 n care eful statului este ajutat n guvernare de o echip (cabinet) de
funcionari numii de el sau c distingem dou autoriti diferite, respectiv eful statului i guvernul
condus de un prim ministru sau premier (executiv dualist). Exemplificative n acest sens sunt
monarhiile absolutiste sau despotice i republicile prezideniale (S.U.A.).
Dimpotriv, statul este parlamentar (monarhic sau republican) dac funcia de ef al
statului este distinct de cea a efului guvernului, dar plenul atribuiilor de putere revine
legislativului, eful statului pstrnd numai atribuii, de regul, reprezentative, de ordin formal.
Exemplificative n acest sens sunt cazurile Japoniei, Angliei, Germaniei.
Perioada
contemporan,
n
special
dup
cel
de
al
doilea rzboi mondial, nregistreaz i o nou tendin intermediar numit semiparlamentar sau
semiprezidenial n care eful statului, de regul preedintele, prin modul su de alegere (bazat
pe o larg reprezentare electoral ce-l contrapune parlamentului), fr a fi eful guvernului, dar
avnd importante atribuii executive, inclusiv n desemnarea premierului i n dizolvarea
legislativului, devine funcia i instituia politic i statal de prim rang, att sub aspect
reprezentativ, ct i n privina puterii exercitate (cazul tipic este cel al Franei, ncepnd cu
Constituia din anul 1958).
Acest din urm regim este considerat, n form atenuat, 80 ca fiind specific modului de
guvernare a Romniei sub imperiul actualei Constituii. Din prevederile legii fundamentale rezult
c Preedintele Romniei ndeplinete funcia de ef al statului, fiind investit cu atribuii inerente
acestei instituii politice, constituionale i administrative. El nu dispune de o putere absolut n
realizarea funciilor sale, ntruct exerciiul lor este partajat cu guvernul, toate aceste autoriti
exercitnd i un control reciproc, fiecare asupra celeilalte.81
Sub aspectul naturii funciei prezideniale n Romnia, constatm c ea are un caracter mixt
i anume politico-reprezentativ, constituional-legislativ, precum i administrativ-executiv.

2. Atribuiile i actele administrative ale efului statului

Atribuiile efului statului sunt prevzute n Constituie i pot fi grupate n mai multe
categorii:
1. Atribuiile de natur politico-reprezentativ ale instituiei prezideniale rezult din
faptul c eful statului reprezint Romnia n relaiile interne i internaionale, vegheaz la
respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice, exercitnd funcia de mediere
ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, este garantul independenei naionale, al
unitii teritoriale a rii.
79

Pentru detalii a se vedea I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Editura Regia Autonom Monitorul
Oficial, Bucureti, 1994, pag. 31-37.
80
A se vedea n acest sens opinia exprimat de A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.IV, Editura
Actami, Bucureti, 1994, pag. 57, precum i analiza consacrat regimurilor mixte de I.Deleanu n Drept constituional
i instituii politice, Bucureti, 1991, pag. 55.
81
Pentru detalii a se vedea I. Vida, op.cit., pag. 38-40.
43

Tot un caracter reprezentativ este conferit funciei prezideniale de ctre atributul de

comandant al forelor armate i de funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii,
de atribuiile de acordare de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general i
amiral, numirea n (unele) funcii publice, 82 n condiiile prevzute de lege, acordarea graierii
individuale, adresarea de mesaje parlamentului, precum i de numeroase atribuii n domeniul
politicii externe ncheierea de tratate internaionale, acreditarea i rechemarea reprezentanilor
diplomatici romni, acreditarea celor strini pe lng preedinte.
2. Atribuiile de natur constituional-legislativ ale aceleiai instituii:
- dizolvarea parlamentului, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor
grupurilor parlamentare, dac legislativul nu a acordat votul de ncredere pentru formarea
guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou
solicitri de investitur;
- convocarea parlamentului nou ales i a sesiunilor extraordinare ale acestuia;
- promulgarea legii;
- solicitarea reexaminrii legii de ctre parlament;
- sesizarea Curii Constituionale cu proiectele de legi;
- iniierea revizuirii Constituiei;
- convocarea poporului la exprimarea voinei prin referendum cu privire la problemele de
interes naional, dar numai dup consultarea parlamentului;
- declararea, cu aprobarea prealabil sau ulterioar a parlamentului, a mobilizrii pariale
sau generale a forelor armate;
- n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii ia msuri pentru respingerea
agresiunii aducndu-le nentrziat, prin mesaj, la cunotina parlamentului;
- instituirea, potrivit legii, a strii de asediu sau a celei de urgen n ntreaga ar ori n
unele localiti, solicitnd ncuviinarea parlamentului pentru msurile adoptate.
3. Atribuii administrativ-executive ale preedintelui, care nu intr n sfera reprezentrii
politice i n sfera constituional-legislativ, dar nici n sfera raporturilor cu alte autoriti publice
neadministrative precum justiia, Curtea Constituional etc.
Cu toate c are atribuii de natur administrativ, preedintele nu este eful guvernului
(funcie deinut de primul ministru), dei competenele sale cuprind, practic, ntreg sistemul
executiv, inclusiv autoriti care, dei sunt administrative, 83 nu fac parte din sistemul condus de
guvern, avnd un caracter autonom la nivel naional.84
a. Atribuii de natur decizional:
- desemnarea candidatului pentru funcia de prim ministru;
- numirea guvernului investit prin votul de ncredere al parlamentului;
- numirea i revocarea minitrilor, la propunerea premierului, n caz de remaniere
guvernamental sau vacan ministerial ;
- numirea n funcii publice (administrative), n condiiile legii.
b. Atribuii consultative, de propunere i reprezentare:
- consult guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit;
- propune parlamentului numirea n unele funcii publice (administrative);
- poate lua parte la edinele guvernului n care se dezbat probleme de interes naional
privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului ministru, n
alte situaii, prezidnd edinele la care particip.
n literatura de specialitate85 au fost considerate ca argumente n susinerea teoriei regimului
semiprezidenial (atenuat) caracteristic rii noastre urmtoarele:
82

Este cazul unor funcii neexecutive ca, de pild, numirea unor judectori ai Curii Constituionale (art.142/3).
Asupra atribuiilor executive a se vedea M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie
Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 353-354.
84
Aa, de exemplu, propune parlamentului pe directorul S.R.I. i numete adjuncii acestuia (Legea nr.14/1992 privind
organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii); numete doi membri ai Consiliului Naional al
Audiovizualului (Legea Audiovizualului nr. 48/1992).
85
A. Iorgovan, op.cit., pag. 57-60.
83

44

- caracterul reprezentativ (electiv) al parlamentului i al preedintelui rii, alei prin vot

universal, egal, direct, secret i liber exprimat;
- dreptul preedintelui de dizolvare a parlamentului, n anumite condiii, dar i dreptul
legislativului de tragere la rspundere politic a efului statului i organizare a referendumului
pentru demiterea sa, inclusiv punerea acestuia din urm sub acuzare;
- calitatea parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului i unica autoritate
legiuitoare a rii, dar i calitatea preedintelui de a reprezenta statul romn, de a promulga legile i
de a convoca naiunea la referendum;
- desemnarea candidatului pentru funcia de prim ministru, dar numai n urma consultrii
partidului cu majoritate absolut n parlament, ori dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor
reprezentate n legislativ, precum i numirea guvernului pe baza votului parlamentar de ncredere;
- numirea i revocarea membrilor guvernului, n caz de remaniere sau de vacan
guvernamental, dar numai la propunerea primului ministru;
- att preedintele, ct i fiecare camer au dreptul de a cere urmrirea penal a membrilor
guvernului, eful statului putnd dispune suspendarea acestora din funcie dac s-a cerut urmrirea
penal;
- decretele prezideniale, de regul, sunt contrasemnate de primul ministru;
- cele mai importante atribuii prezideniale n domeniul politicii externe romneti, ale
aprrii i ale strilor excepionale sunt condiionate, n exercitarea lor, de voina guvernului sau de
cea a parlamentului ori se afl sub control legislativ.
n sfrit, preedintele nu poate:
- avea iniiativ legislativ;
- determina rspunderea politic a guvernului;
- refuza promulgarea legii, dac reexaminarea cerut de el n-a fost admis de parlament,
ori dac decizia Curii Constituionale i-a confirmat constituionalitatea;
- demite sau revoc primul ministru.

3. Actele de natur administrativ ale efului statului

n scopul ndeplinirii atribuiilor sale eful statului dispune de un aparat administrativ 86 care
funcioneaz pe lng Preedintele Romniei87, iniial denumit Preedinia Romniei, iar
actualmente Administraia prezidenial.
n realizarea competenelor ce-i revin, preedintele emite acte politice (de pild, mesaje) i acte
juridice (decrete), acestea din urm supuse, de cele mai multe ori, regimului de drept constituional, n
studiul nostru interesnd doar cele de natur administrativ, dei nu se pot nega unele trsturi comune
acestora, de natur mixt.
Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ i cu caracter individual 88 avnd o for
juridic inferioar Constituiei i legilor, dar superioar actelor guvernului.
Sunt normative decretele de reglementare a unor situaii ca, de exemplu, cele viznd declararea
strii de urgen sau a celei de asediu i care oblig autoritile executive, centrale i/sau teritoriale ori
locale, la luarea msurilor (normative i individuale) de punere n aplicare a prevederilor prezideniale.
Sunt individuale, de pild, actele de numire sau revocare din unele funcii publice, cum sunt cele
administrative.
Decretele, de regul, se contrasemneaz de primul ministru i se public n Monitorul Oficial al
Romniei, iar nepublicarea lor atrage inexistena actului. Cele cu caracter individual se comunic i
celor interesai.

86

Constituit potrivit Legii nr. 1/1990 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei, abrogat de Legea nr.
47/1994 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei, modificat, la rndul ei, prin Ordonana de urgen
nr.1/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.12 din 10 ianuarie 2001.
87
A se vedea Al. Basarab-inc, Drept administrativ partea special, vol. I, Universitatea Cretin Dimitrie
Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 37-38.
88
A fost exprimat opinia c decretele sunt numai acte individuale (A. Iorgovan, op.cit., pag. 77).
45

Contrasemntura premierului este o condiie formal esenial de valabilitate a decretului, fr

de care actul este lovit de nulitate absolut antrennd concomitent i rspunderea solidar a acestuia,
alturat efului statului, cu att mai necesar pentru a se evita un eventual abuz al puterii prezideniale certificnd legalitatea actului care, de cele mai multe ori, produce efecte pe planul dreptului
administrativ.

Capitolul 5
Guvernul
89

1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice

Potrivit Constituiei i Legii nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei i a ministerelor90, guvernul este autoritatea public a puterii executive care asigur
potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament realizarea politicii interne i
externe a rii, precum i conducerea general a administraiei publice. Din aceast definiie
rezult:
1) Utiliznd criteriul formal organic, al caracterizrii sale legale exprese, dar i cel material
funcional, al coninutului atribuiilor conferite rezult c guvernul este o autoritate public de
natur administrativ pentru c ndeplinete o funcie executiv, 91 atribut evideniat pe deplin i
prin modul su de constituire, organizare i funcionare, dar i prin specificul competenei
exercitate.
2) Guvernul realizeaz conducerea activitii executive pe ntreg teritoriul rii, ceea ce
nseamn c ea exercit o competen naional, fiind o autoritate central de un fel deosebit, adic
organul de vrf sau suprem al ntregului sistem administrativ, nefiind o simpl autoritate central,
de nivelul i felul ministerelor i al altor organe centrale de specialitate din respectivul sistem.
- Caracterizarea guvernului ca organ suprem al autoritilor executive nu implic, n mod
necesar, subordonarea fa de el a oricrei autoriti administrative, ntruct exist i se pot nfiina
autoriti administrative, inclusiv autonome centrale (de pild, Banca Naional a Romniei,
Serviciul Romn de Informaii, Consiliul Naional al Audiovizualului) sau locale (consiliile locale i
judeene), funcionnd independent de guvern sau n subordonarea ori pe lng parlament sau eful
statului, dar care, dei aflate ntr-o astfel de situaie juridic, nu-i pierd natura lor administrativ.
- Dei guvernul este autoritatea de vrf a administraiei publice, el nu este afectat de faptul
c preedintele rii l desemneaz pe candidatul la funcia de prim-ministru, pentru ca ulterior s
numeasc ntregul guvern, i nici de faptul participrii efului statului la unele edine ale
executivului, pe care le i prezideaz. ntr-adevr, desemnarea unui candidat ca premier reprezint o
formalitate procedural ce desvrete opiunea electoratului i, implicit, a unui sau unor partide
ori coaliii majoritare, reprezentate n parlament, urmnd ca legislativul s se pronune, prin vot,
asupra persoanei propuse pentru respectiva funcie, asupra componenei cabinetului, ct i asupra
89

Terminologic n alte sisteme de drept se utilizeaz denumiri ca, de pild, Consiliul de Minitri, cabinet sau pur i
simplu executiv.
90
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, modificat i completat prin
legea nr.23/2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.187 din 3 martie 2004, modificat prin
Ordonana de Urgen nr.49/2005 privind unele msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale
(Monitorul Oficial nr.517 din 17.06.2005) aprobat prin Legea modificatoare nr.411/2006 (Monitorul Oficial nr.5
din 4.01.2006).
91
Cu toate acestea, Constituia nu ncadreaz expres Guvernul n sistemul administraiei publice.
46

programului de guvernare al acestuia. Pe de alt parte, prezidarea edinelor guvernului nu-i confer
efului statului nici calitatea de membru al executivului central i, implicit, nici calitatea de votant
(consultativ sau deliberativ) privitor la actele administrative adoptate n acea edin.
- Poziia supraordonat a guvernului n sistemul executiv nu este afectat nici de
obligativitatea acestuia ca, de altfel, a tuturor autoritilor i instituiilor implicate de a ndeplini
hotrrile Consiliului Suprem de Aprare a rii cruia i revine rolul de a organiza i coordona
unitar activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional, ntruct ndatorirea ndeplinirii
unei msuri juridice, indiferent de proveniena ei, nu echivaleaz cu intrarea n raporturi ierarhice
care s afecteze poziia deinut n cadrul unui sistem de ctre subiectul obligat la punerea lor n
executare.
3) Guvernul exercit o competen general asupra tuturor problemelor interesnd
administraia de pe ntreg teritoriul rii, actele de reglementare ale acestuia fiind aplicabile n
materie executiv pentru toate subiectele aflate n raporturi sociale crora le devin incidente
normelor sale.
4) Guvernul este o autoritate investit ntr-un mod unic n sistemul executiv, ntruct eful
statului desemnndu-l pe candidatul la funcia de premier, iar acesta prezentnd legislativului lista
cabinetului, este nevoie de votul de ncredere al parlamentului pentru ca ulterior preedintele rii s
poat numi conducerea executivului n ntregul ei.
5) Guvernul, astfel constituit, funcioneaz ca autoritate colegial numai n prezena
majoritii membrilor care-l compun.
6) Guvernul este o autoritate deliberativ, hotrnd cu efecte juridice n problemele
executive, indiferent de modul de subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate.
n concluzie, guvernul reprezint autoritatea administrativ public suprem avnd o
alctuire colegial i care dispune de competena deliberativ, general i naional, realiznd
conducerea activitii executive n ansamblul ei la nivelul ntregului sistem executiv.92
n baza reglementrii organice, Guvernului i revin, pentru realizarea Programului de
guvernare, acceptat de Parlament, exercitarea urmtoarelor funcii:
a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a
Programului de guvernare;
b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional
necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice;
c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea
proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este
responsabil;
d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe
plan intern i extern;
e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i
respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n
domeniul economic, social i al funcionrii instituiilor i organismelor aflate n subordinea sau
autoritatea Guvernului.

2. Constituirea (nvestitura) guvernului

Desemnarea efului executivului i a echipei guvernamentale conduse de el difer 93 dup
forma de guvernmnt i regimul de guvernare instituit.
n cazul n care eful statului este i eful guvernului, deci al ntregului executiv
(monocratic), funcia executiv suprem poate fi dobndit pe cale ereditar (n monarhiile
neconstituionale sau absolutiste) sau prin alegere direct sau indirect n funcia suprem n
stat (n republicile prezideniale, democratice sau autoritare), parlamentul neavnd n acest sens nici
92

Pentru aceast caracterizare a se vedea I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 127.
93
G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura TEAM, Iai, 1995, pag. 137-143.
47

o atribuie referitoare la persoana efului statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici mcar cu privire la
minitrii si (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea cunosc un regim prezidenial atenuat, prin
existena funciei de prim-ministru).
Dimpotriv, n sistemele parlamentare i semiparlamentare (monarhice sau republicane),
deci n executivul dualist ce cunoate funcia de prim-ministru, distingem urmtoarele situaii:94
- alegerea direct i liber a guvernului de ctre parlament (Rusia);
- alegerea premierului i a guvernului de ctre legislativ, din cadrul formaiunii majoritare
n parlament (Anglia, Frana, Germania);
- desemnarea de ctre eful statului a unei persoane cu anse reale n formarea guvernului,
urmat de votul parlamentar (Belgia, Italia, Israel);
- desemnarea, dup aprecierea liber a efului statului, a primului ministru, fr votul
parlamentar, chiar dac legislativul poate fi sau este consultat n prealabil (Monaco, Kuweit,
Thailanda).
Constituirea sau investitura guvernului reprezint procedura de desemnare a premierului,
urmat (n cazul Romniei) de votarea ntregului guvern i aprobarea programului su de guvernare
ca expresie a modului democratic de alegere a legislativului i de susinere parlamentar a
executivului.
Procedura de constituire cuprinde urmtoarele etape:
- desemnarea primului ministru;
- alctuirea i prezentarea de ctre acesta a listei executivului i a programului su de
guvernare;
- dezbaterea i votarea acestora n parlament;
- numirea ntregului guvern de ctre preedintele rii.
Condiii pentru calitatea de membru a guvernului
Dei nu le este aplicabil Statutul funcionarilor publici, i n cazul membrilor guvernului
condiiile de acces la funcie sunt cele generale pentru orice funcie public, aa cum rezult ele din
coroborarea dispoziiilor constituionale cu cele legislative95, i anume:
- existena ceteniei romne,96 cu neexcluderea altei cetenii (dubl, tripl) i a domiciliului
n ar;
- existena discernmntului, respectiv deplintatea facultilor mintale, deoarece cei lipsii
de discernmnt sau avnd discernmntul alterat, respectiv debilii sau alienaii mintali, n-au acces
la funcia public, fiind pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil,
ceea ce i lipsete de exerciiul drepturilor civile i de drepturile electorale.
- exerciiul drepturilor electorale,97 deoarece fr exerciiul lor o persoan nu poate accede
la o funcie public, pornind de la lipsa condiiei minimale pe care nu o ndeplinete, aceea de a
putea alege (art.16 din Constituie). Situaia apare n cazul ceteanului condamnat cu pedeapsa
complementar a interzicerii dreptului de a alege i de a fi ales n autoritile publice sau n funciile
elective publice conform codului penal. O ipotez particular este aceea a pedepsei complementare
constnd n interdicia de ocupare a unei funcii implicnd exerciiul autoritii de stat (art.64 lit. b),
cnd, de regul, se pronun i interdicia drepturilor electorale.
- compatibilitatea moral, n sensul inexistenei unei condamnri penale.
- depunerea jurmntului de credin n faa Preedintelui Romniei.
- inexistena strii de incompatibilitate ntre funcia public ministerial cu alte funcii
publice de autoritate,98 deci excluderea cumulului de funcii de acest gen. Funcia de membru al
94

I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag. 432 i urm.
Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, art.2 i 4 din, cu
modificrile i completrile ulterioare.
96
Conform art. 16/3 din Constituie.
97
Art. 2, teza a II-a din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr.23/2004, Ordonana de Urgen nr.44/2005 i Legea
nr.411/2006.
98
Trebuie s avem n vedere c Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcii instituie principiul reunirii mai multor
funcii n mod nelimitat i necondiionat, indiferent de natura lor, cu excepiile prevzute de normele speciale, iar
95

48

guvernului este incompatibil cu exerciiul altei funcii publice de autoritate (executiv sau
judiciar), cu excepia celei de deputat sau senator, legiuitorul constituant nemprtind ideea unei
depline separaii ntre funcia executiv i cea legislativ, ceea ce nu reprezint totui o cerin
general-obligatorie, ci o stare de excepie, deoarece muli ministeriabili nu au i calitatea de
parlamentari. Dar, de aici rezult i concluzia c funcia ministerial este compatibil cu alte funcii
publice neautoritare,99 ca, de pild, funcia sau activitatea de cadru didactic, cercetarea tiinific i
creaie literar-artistic sau cu funcii private de orice fel, exceptndu-le pe cele de reprezentare
profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial.
Conform Constituiei, alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic, iar actuala lege
modificat a guvernului le mai instituie, conform Legii nr.161/2003, pentru:
a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator ori a
altor situaii prevzute de Constituie;
b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop
comercial;
c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al
consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de
credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice;
d) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociaiilor
la societile comerciale prevzute la lit.c);
e) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale
prevzute la lit.c);
f) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome,
companiilor i societilor naionale;
g) calitatea de comerciant persoan fizic;
h) calitatea de membru al uni grup de interes economic;
i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n
acordurile i conveniile la care Romnia este parte.
n mod excepional, Guvernul poate aproba participarea ca reprezentani ai statului n
adunarea general a acionarilor ori ca membrii n consiliul de administraie al regiilor autonome,
companiilor sau societilor naionale, instituiilor publice ori al societilor comerciale, inclusiv
bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, de interes strategic sau
n cazul n care un interes public impune acesta.
Legea nr.161/2003 a reglementat i conflictul de interese interzicnd membrilor guvernului
s emit sau, dup caz, s ncheie un act administrativ, respectiv, un act juridic ori s participe la
lucrarea unei decizii care produce un folos material pentru sine, pentru so sau rude de gradul I.
- Capacitatea profesional100 i aptitudinile manageriale, dei subneleas, ea nu se verific,
n acest caz prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe post este o promovare liber pe
criterii politice.
Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru
n sistemul nostru semiprezidenial sau semiparlamentar, efului statului i revine ndatorirea
ca dup finalizarea procesului electoral i de formare a noului parlament s desemneze candidatul
pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n
parlament ori dac aceast majoritate nu exist a partidelor reprezentate n parlament.
Aceast consultare trebuie ncheiat, apreciem, pn la constituirea noului parlament
(parlamentul nou ales e convocat n cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie s aib
Constituia (art. 38/1) consacr libertatea muncii.
99
Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru ncetarea
acesteia (art. 4/2 din Legea nr. 90/2001).
100
n acest caz nu sunt aplicabile dispoziiile de selecie instituite prin Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n
funcie de competen i nici cele n aceeai materie din Statutul funcionarilor publici (Legea nr. 188/1999, republicat
n anul 2004).
49

posibilitatea de a se pronuna asupra opiunii prezideniale, iar n cazul n care opereaz nlocuirea
unui guvern cu altul n urma moiunii de cenzur sau demisiei n termenul prevzut de legislativ.
Noiunea de majoritate parlamentar absolut trebuie neleas ca fiind alctuit din
jumtate plus unul din reprezentarea legislativ, constituit din formaiunea politic ctigtoare a
alegerilor raportat la totalul membrilor ambelor adunri (Camera Deputailor i Senat), deoarece
n aceast formul reunit a plenului comun urmeaz s aib loc solicitarea, dar i votarea att a
executivului, ct i a programului su de guvernare.
Fa de reglementarea constituional n materie se impun mai multe precizri:
- Preedintele nu poate consulta dect pe cei care dein majoritatea absolut,
nemaiconsultnd alte reprezentri parlamentare (adic pe cei cu pondere simpl, relativ, etc.), iar
dac o asemenea majoritate absolut nu exist, sunt consultate partidele reprezentate n parlament,
fr s se mai indice o anumit ordine de preferin. n situaia n care reprezentarea majoritar, nu
neaprat absolut, ar refuza s indice vreo persoan pentru funcia de premier sau nu i-ar da girul
pentru un candidat din rndul ei, aceast mprejurare l oblig pe eful statului ca n subsidiar s
consulte celelalte partide parlamentare. n nici un caz nu pot fi consultate, indiferent de dificultile
aprute, partide neparlamentare ori s se nceap consultarea cu partide nemajoritare.
- Fa de evoluia vieii politice din Romnia, trebuie s avem n vedere i existena
formaiunilor politice i a coaliiilor electorale,101 precum i a alianelor politice, 102 ceea ce nseamn
obligativitatea consultrii aceleia dintre ele care deine majoritatea absolut sau a acelora care, chiar
n lipsa acesteia, au capacitatea de a se constitui ntr-o asemenea majoritate ori pot determina un vot
majoritar n camere.
- Propunerea de candidatur trebuie s provin i s aparin reprezentrii consultate
deoarece i se cere opinia asupra persoanei viitorului premier nefiind ea cea care consult n
aceast problem iar nu alteia sau altora, ntruct cea n cauz ofer i sprijinul politic necesar.
- Nu are relevan dac cel propus face parte sau nu din formaiunea reprezentat
parlamentar ori este un independent sau chiar un apolitic (tehnocrat), ntruct nu exist obligaia
legal de apartenen politic sau parlamentar a candidatului, ci obligativitatea obinerii sprijinului
politic majoritar.
Procedura politic utilizat de partidele majoritare privind consultrile i desemnarea
candidatului la funcia de premier ca i a echipei guvernamentale desfurat anterior consultrii
prezideniale, dar n urma ctigrii alegerilor nu este reglementat i, n consecin, nu este
interzis.
Desemnarea candidatului, dup consultare, nu reprezint un act juridic, ci o propunere
prezidenial obligatorie de fcut parlamentului i n lipsa creia nu poate fi votat nici premierul i
nici o eventual list a cabinetului, ceea ce nseamn c o propunere legislativ nensuit
prezidenial nu poate constitui temei pentru desemnarea premierului cu tot votul parlamentar,
eventual obinut. Rmne ns o problem juridic greu de soluionat ipoteza unei opoziii (greve)
prezideniale constnd din refuzul efului statului de a desemna persoana viitorului premier,
neexistnd soluie legal expres pentru depirea unui asemenea moment de criz.
Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii n termen de cel mult 60 de zile de la
data formulrii solicitrii pentru funcia de premier, prin votul camerelor sale.
Orice schimbare ulterioar n compoziia politic a forelor care i-au asumat i obinut
sarcina guvernrii, presupune un nou vot de investitur,103 dac aceasta afecteaz majoritatea
parlamentar iniial.
Alctuirea i prezentarea listei guvernului i a programului de guvernare
Dup consultarea politic prezidenial i dup desemnarea candidatului la funcia de
premier, acesta din urm va alctui lista guvernului 104 i programul de guvernare. Respectivele
101

A se vedea art. 5 alin. 3 din Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputailor i Senatului.
Art. 28 din Legea partidelor politice nr. 14/2003.
103
A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 118.
104
Lista trebuie s cuprind nominalizri i posturi corespunztoare funciilor ministeriale existente, neputndu-se
nominaliza persoane pe viitoare funcii sau structuri, eludndu-se astfel prevederile constituionale i legale prin hotrri
102

50

operaiuni implic noi consultri, de ast dat ale celui n cauz, cu formaiunea i/sau, dup caz, cu
toate acele formaiuni, partide, coaliii pe care le reprezint ori pe care se va sprijini cu ocazia
votului de ncredere, existnd obligaia de a ine seama att de opiniile exprimate privitor la
persoanele propuse pentru guvern, ct i de programele politice electorale cu care trebuie s fie n
concordan programul de guvernare, n caz contrar existnd riscul neacordrii votului de
investitur i, implicit, al nedesemnrii guvernului.
Procesul de negociere purtat de viitorul premier cu liderii de partide i de grupri
parlamentare implic i un ir de concesii din partea i ntre partidele implicate, privitoare la
obiectivele ce trebuie cuprinse n programul de guvernare, proporia de reprezentare a grupurilor,
coaliiilor, partidelor, etc., reflectat n componena i funciile deinute de guvern la nivelul
ministerelor i al structurilor ministeriale, al titularilor (minitri) sau al secretarilor de stat, etc. (aa
numitul algoritm politic).
Timpul de care dispune candidatul pentru aceste activiti este de numai 10 zile i se
calculeaz de la data, devenit public, a opiunii comunicate de eful statului parlamentului cu
privire la persoana viitorului premier, i trebuie s se mplineasc la data solicitrii de ctre candidat
a votului de ncredere pentru lista cabinetului i pentru programul de guvernare, independent de
durata distinct a procedurii parlamentare propriu-zise.
Acest termen n-a fost considerat de decdere, ci doar limita peste care eful statului poate
retrage mandatul acordat spre a ncepe noi negocieri,105 de aici concluzia c naintea expirrii
acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat candidatului propus la funcia de premier.
Dezbaterea i votarea programului de guvernare i a listei guvernului
Odat ntocmite lista i programul, ele sunt naintate legislativului spre dezbatere, care
trebuie s aib loc n cel mult 60 de zile de la prezentarea lor de ctre candidatul la funcia de
premier. Data dezbaterii este fixat de birourile permanente ale camerelor.
ntre timp, comisiile parlamentare de resort, deja constituite, au audiat partea
corespunztoare din programul de guvernare, ca i pe candidaii viitorului executiv, corespunztor
profilului comisiei, pronunndu-se prin aviz (consultativ), comunicat viitorului premier, asupra
persoanei propuse. Aceast audiere i avizare sunt obligatorii de realizat i respectiv, de solicitat,
dar sunt facultative pentru opiunea candidatului la funcia de prim-ministru, care este liber s se
conformeze sau nu opiniei exprimate de comisie, sub eventuala sanciune a neobinerii votului de
ncredere, ori poate opera, dup caz, modificrile de rigoare n componena listei, dup care noua
propunere trebuie s urmeze aceeai procedur.
Dezbaterile parlamentare asupra listei i programului sunt deschise discuiilor pentru toate
grupurile parlamentare, putnd antrena amendamente ce pot fi luate n considerare de ctre viitorul
premier, i obligatoriu de nsuit n cazul n care provin de la conducerile sau liderii majoritii
parlamentare, altfel, n caz contrar, existnd pericolul asumrii riscului unui vot de respingere.
Dezbaterile trebuie s fie o permanent raportare a programului prezentat i a aptitudinilor
membrilor echipei de guvernare la programele i platformele politice ale majoritii chemate s
guverneze, deci o depire a stadiului de simple promisiuni sau platforme electoare, inclusiv
indicarea mijloacelor i resurselor utilizabile pentru realizarea lor.
Dup terminarea dezbaterilor se trece la operaiunea votrii. Realizarea votului de ncredere
presupune obinerea majoritii absolute (jumtate plus unul din totalul celor care compun ambele
camere, fr vreo distincie numeric pe camer, fr nici o raportare procentual efectiv la
edin).
Prin votare are loc transformarea voinei politice, cuprinse n programul politic prezentat,
ntr-un program juridic de guvernare, iar lista de propuneri devine compunere guvernamental
efectiv, obligatorie de consacrat prin decret prezidenial, n baza hotrrii parlamentului. n acest
sens hotrrea de nsuire a programului de guvernare reprezint un act politico-juridic de principiu
parlamentare i decrete prezideniale (A. Iorgovan, op.cit., pag.150).
105
A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei,
comentat i adnotat, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag.229.
51

din care decurg viitoarele msuri dispuse prin acte juridice, n vreme ce adoptarea listei guvernului
se concretizeaz ntr-un act juridic individual de desemnare a membrilor executivului.
Votarea este pur i simpl, necondiionat, n sensul c se hotrte n bloc asupra tuturor
punctelor din programul de guvernare, ca i asupra ntregii echipe ministeriale, neputnd opera o
votare difereniat, ceea ce nseamn c dezacordul fa de ntreg ansamblul de propuneri ori fa de
una sau de unele trebuie exprimat n acelai mod n cadrul votului individual, adic fie nsuirea, fie
respingerea ntregului, aa cum a fost el constituit iniial sau cum a fost modificat prin nsuirea
modificrilor aduse programului ori propunerilor fcute listei i acceptate de viitorul premier.
Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii de premier, a listei guvernului i a
programului de guvernare, neputnd depi 60 de zile de la data primei solicitri a votului de
investitur.
Dac nu se pronun n acest interval sau dac pronunndu-se n acelai interval s-a respins
de cel puin dou ori solicitarea de investitur, eful statului poate, dup consultarea preedinilor
celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, s dizolve legislativul, convocnd noi
alegeri generale n vederea constituirii unui nou parlament i a desemnrii unei alte formule
guvernamentale.
Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar facultativ, intervenind numai dup
epuizarea tuturor procedurilor de solicitare a legislativului de ctre eful statului.
Parlamentul, indiferent cnd au intervenit alegerile generale sau criza de guvern nu poate fi
dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului efului statului i nici n timpul strii de asediu sau a
celei de urgen, iar n cursul unui an el nu poate fi dizolvat dect o singur dat.
Evident, rezultatul dizolvrii legislativului atrage convocarea corpului electoral la noi alegeri
generale urmate de o nou procedur declanat pentru investitura unui alt guvern, n eventualitatea
unei alte configuraii politice reprezentative, etc.
Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca un recurs politic la arbitrajul
electoral, alegtorii fiind chemai s cumpneasc asupra unei noi componene a legislativului apt
s asigure guvernarea stabil a rii.106
Numirea guvernului
Dup obinerea votului de ncredere preedintele rii numete guvernul n baza hotrrii
parlamentare care i este comunicat i care reprezint un act juridic individual obligatoriu pentru
preedinte care, la rndul su, are ndatorirea ca, n conformitate cu ea, s emit decretul
prezidenial de numire a executivului n formula adoptat de parlament.
Rezult c procedura de investitur a guvernului este complex, cuprinznd dou faze, una
prezidenial-legislativ, iar alta executiv-prezidenial, materializnd dou voine distincte cu
caracter politico-juridic, dintre care una este principal i esenial (hotrrea legislativ), iar cea
de a doua este subsidiar-complementar (decretul prezidenial), desvrind formal ntreaga
procedur. Lipsa oricrui act din aceast unitate procedural complex afecteaz posibilitatea
constituirii legale a guvernului.
Primul ministru, minitrii i ceilali membri ai executivului vor depune individual n faa
efului statului jurmntul de credin i fidelitate, ceea ce desvrete procedura legal a
investiturii guvernului n ansamblul su i a investirii personale a fiecruia care-l compune.
Refuzul depunerii jurmntului antreneaz demiterea de drept a celui n cauz, cu efecte
corespunztoare asupra hotrrii parlamentare i a decretului prezidenial, ceea ce antreneaz,
credem noi, declanarea unei noi proceduri de investitur, dat fiind schimbarea condiiilor iniiale,
neputndu-se utiliza, simpla procedur a remanierii guvernamentale, care poate fi ntrebuinat
numai fa de un guvern legalmente constituit i aflat deja n funciune, ceea ce nu este cazul
ipotezei noastre.
Momentul depunerii jurmntului este important, deoarece marcheaz nceputul exercitrii
efective a mandatului noului guvern i de la care se calculeaz diferitele termene ce vizeaz durata
106

I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 78.
52

mandatului, stabilirea datei urmtoarelor alegeri, mandatul fiecrui ministeriabil, calculul duratei
prelungirii mandatului, etc.

Durata mandatului guvernamental

Durata exercitrii mandatului guvernamental are ca ntindere maxim o perioad de patru
ani corespunztoare limitelor de funcionare a parlamentului, respectiv legislatura acestuia, deci n
mod obinuit ntre dou alegeri generale, n afara cazurilor de demitere a executivului (prin
moiunea de cenzur) sau demisie (cnd mandatul acestuia nceteaz chiar n cadrul aceleiai
legislaturi a organului reprezentativ, nainte de termen i indiferent de restul rmas din durata
mandatului legislativ), precum i n cazul prelungirii forate a mandatului executiv.
Momentul iniial al mandatului unui guvern nou ales de ctre noul legislativ se situeaz n
timp imediat dup constituirea legislativului n urma desfurrii alegerilor generale ncepnd
din momentul depunerii jurmntului de credin i se ntinde, n mod obinuit, pn n momentul
validrii alegerilor parlamentare generale ulterioare, dei executivul al crui mandat a ncetat astfel
ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea
jurmntului de ctre membrii noului guvern.
De aceea, chiar dac durata mandatului legislativului i cea a executivului sunt identice,
totui, raiunea asigurrii continuitii vieii de stat administrative face ca limitele de nceput i de
sfrit ale mandatelor celor dou puteri s nu se suprapun totui perfect.
Guvernul aflat ntr-o atare situaie, demisionar de fapt, nu va mai putea emite ordonane,
acte cu for juridic echivalent legii, nu poate iniia proiecte de legi i, n cazul nostru, nu are nici
obligaia formal de prezentare n bloc a demisiei sale efului statului, pentru a-i permite acestuia
declanarea procedurii de investitur a noului guvern.
Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotrri curente n activitatea executiv,
cu caracter normativ sau individual ca, de pild, acte de asigurare a aplicrii normative unitare a
legilor, aprobri de transferri i repartizri de bunuri ntre sau ctre autoriti i instituii din
subordine, numiri i revocri n funcii administrative, etc.
Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este determinat de:
1. prelungirea mandatului legislativ, i anume:
- adoptarea unei legi organice n caz de stare de mobilizare, de rzboi, de asediu,
de urgen pn la ncetarea acestora;
- convocarea alegerilor legislative n cel mult trei luni de la expirarea mandatului
legislativ.
2. n cazul n care parlamentul nou ales nu reuete s desemneze un nou executiv, indiferent
de faptul c se reia de mai multe ori procedura de investire ori c este dizolvat acelai legislativ i
convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate).
Pentru toate situaiile de prelungire a mandatului guvernamental determinate de corelarea
sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul executiv rmas n funcie, mai ales n cazul unor
alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului parlament, va aciona cu depline puteri nefiind
limitat doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu orice prelungire a mandatului
legislativ, dup cum nici o exercitare normal a acestuia nu presupun de drept i o concordan cu
mandatul executiv deoarece, de exemplu, o moiune de cenzur sau o demisie poate decala durata
activitii celor dou autoriti.
ncetarea mandatului executiv nainte de termen sau de expirarea lui are loc n situaia:
intervenirii moiunii de cenzur; pierderii calitii de membru al guvernului de ctre primul
ministru, acest din urm aspect afectnd situaia ntregului executiv, dei pare a fi de relevan pur
personal, ntruct lista guvernului reprezint opiunea premierului i n considerarea persoanei sale
legislativul a votat-o, de unde i concluzia c imposibilitatea meninerii n funcie a primului
ministru antreneaz, implicit, o stare identic i n privina guvernului.

53

ntruct parlamentul este cel care investete guvernul n funcie, prin intermediul votului de
ncredere, tot el este i cel care poate revoca ncrederea acordat, utiliznd moiunea de cenzur
(votul de nencredere).
Potrivit Constituiei, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage
ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii
deputailor i senatorilor.
Scopul moiunii este demiterea guvernului i ea poate fi determinat de cele mai diferite
motive, avnd ca autor al demersului opoziia sau chiar majoritatea parlamentar.
Iniierea moiunii de cenzur aparine cel puin unei ptrimi din numrul total al deputailor
i senatorilor, din ambele camere, fr vreo relevan asupra reprezentrii proporionale a fiecreia
sau n fiecare camer.
Forma de iniiere este scris, cu indicarea numelui i prenumelui semnatarilor, a calitii de
deputat sau de senator, a grupului parlamentar aparintor i semntura.
Procedura depunerii moiunii const n naintarea ei la birourile permanente ale celor dou
camere, precum i n comunicarea ei n aceeai zi guvernului.
Preedinii celor dou camere vor convoca legislativul n edina comun a camerelor n cel
mult cinci zile de la data depunerii moiunii.
n prima edin comun, astfel convocat, se va prezenta moiunea de ctre un reprezentant
al iniiatorilor ei, artndu-se motivele care au determinat-o.
n cea de a doua edin comun care are loc la un interval de trei zile, dup prima edin
parlamentar consacrat moiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, dup ce, n prealabil, a avut loc o
nou informare a camerelor asupra moiunii, desigur n msura n care ea mai este meninut.
Apoi, se acord cuvntul premierului sau unui membru al guvernului care-l reprezint pentru
precizarea poziiei executivului fa de moiunea iniiat.
Dup aceasta au loc dezbateri pe marginea moiunii, iar la terminarea lor se trece la
operaiunea votrii secrete.
Dup numrarea voturilor se anun rezultatul operaiunii consemnat n procesul-verbal al
edinei.
n cazul admiterii moiunii de cenzur (cu votul majoritii parlamentarilor din totalul celor
care compun ntreg legislativul), se emite o hotrre parlamentar semnat de preedinii camerelor
i care se comunic Preedintelui Romniei, pentru a putea recurge la declanarea procedurii de
investitur a unui nou guvern.
Dac moiunea de cenzur este respins, semnatarii iniiatori nu mai pot iniia n aceeai
sesiune o nou moiune, cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea n faa
camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de
lege.
Aceast situaie derogatorie de la interdicia iniierii unei noi moiuni n aceeai sesiune se
datoreaz faptului c a intervenit o situaie cu totul nou fa de cea avut n vedere n cazul
moiunii iniiale, ceea ce permite i justific necesitatea discutrii ei parlamentare n ali termeni,
datorit schimbrii produse n atitudinea guvernului i de aici, implicit, posibilitatea introducerii,
dup caz, a unei noi moiuni, n termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de ctre
guvern n condiiile enunate.
Dac nici n acest caz moiunea de cenzur nu este adoptat, guvernul nefiind demis, se
consider per a contrario c programul, declaraia sau proiectul de lege au fost implicit adoptate
devenind obligatorii pentru guvern.
Componena guvernului
Conform Constituiei guvernul este alctuit din primul ministru, minitri i ali membri
stabilii prin lege organic (ntruct tot legea fundamental art.73/3 lit. e prevede c prin lege
organic se reglementeaz organizarea guvernului).

54

Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei arat c acesta se

compune din primul ministru i minitri. Cu alte cuvinte, n Guvern nu pot intra dect funcii expres
prevzute de Constituie.107
n acest sens n compunerea guvernului intr, alturi de minitri, titulatura ce reprezint o
noiune generic corespunznd conductorului unei astfel de instituii i, dup unele opinii i
minitrii fr portofolii,108 minitrii delegai, aceste din urm funcii neacoperind o instituie central
propriu-zis, ci corespunznd mai mult unor nevoi i raiuni politice, inclusiv de distribuire a unor
portofolii ntre formaiunile care au acces la guvernare, dei, apreciem c aceast practic ncalc
att Constituia ct i legea n materie. Prin Legea nr.23/2004 din Guvern mai fac parte minitrii de
stat i minitrii delegai cu nsrcinri speciale pe lng premier.
Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai executivului, respectiv premierul i
minitrii indiferent c diferitele legi de organizare i funcionare a ministerelor ar prevedea sau nu
pentru conductorii respectivelor instituii c au i aceast calitate iar, pe de alt parte, i unii
minitri delegai, dar numai atunci cnd li se ncredineaz n mod expres (nominalizat) aceast
calitate n guvern, prin lista prezentat pentru votul de ncredere al Parlamentului.
Desigur, reglementri speciale (de natur organic) ar putea conferi calitatea de membru al
executivului i unor alte funcii publice de conducere de rang guvernamental i de nivel naional sau
central, altele dect cele ministeriale.
i aceast practic am considerat-o neconstituional, prin lipsa criteriilor legale de
departajare a secretarilor de stat membri de cei nemembri ai guvernului, iar n cazul n care acel
secretar, component al guvernului, a funcionat ntr-un minister, eram i n prezena unei stri
antiadministrative, ntruct el avea o calitatea identic cu a ministrului su, dei se afla n
subordinea lui.
ncetarea calitii (funciei) de membru al guvernului
1. Pierderea calitii de membru al guvernului de ctre primul ministru intervine de drept i
prin act juridic (art.106 din Constituie).
a) De drept funcia nceteaz n urmtoarele cazuri:
- demisia, ca urmare a voinei exclusive a titularului funciei, ceea ce impune
preedintelui rii declanarea procedurii pentru o nou investitur;
- pierderea drepturilor electorale ca urmare direct a unei condamnri penale prin
aplicarea sanciunii complementare celei principale pe perioada stabilit, dar i n
cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub interdicie, datorit lipsei
discernmntului ca urmare a strii de debilitate sau alienaie mintal constate prin
hotrre judectoreasc;
- pierderea ceteniei romne, indiferent de dobndirea sau/nu a unei alte cetenii;
- stabilirea domiciliului n strintate;
- intervenia unei stri de incompatibilitate sau conflict de interese;
- imposibilitatea exercitrii atribuiilor mai mult de 45 de zile;
- decesul.
b) Prin act juridic funcia de premier nceteaz n urmtoarele situaii:
- revocarea din funcie de ctre eful statului ca urmare a unei condamnri pentru fapte
svrite n exerciiul funciei;
- moiunea de cenzur, ca urmare a retragerii de ctre parlament a ncrederii acordate
guvernului, dei aceast situaie vizeaz guvernul n ansamblul su i, numai, implicit
pe primul ministru.
n alte cazuri prevzute de lege se pierde calitatea de premier, deoarece unele situaii se
regseau prevzute direct n legislaie dobndirea celei de a doua cetenii 109 - sau indirect

107

I. Vida, op.cit., pag. 81.

V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 90.
109
Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990 (abrogat).
108

55

precum stabilirea domiciliului n strintate,110 interdicia de a ocupa o funcie implicnd exerciiul

autoritii de stat,111 etc.
Nu este rezolvat juridic situaia n care n urma controlului averii premierului, prin hotrre
judectoreasc irevocabil, aceasta a fost declarat, total sau parial, nejustificat i cnd trebuie, ca
i pentru orice persoan ce deine o funcie public, s opereze demiterea (destituirea sau revocarea)
din funcia deinut, conform prevederilor Legii nr.115/1996 privind declararea i controlul averii
demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de conducere.
ntr-adevr, dei premierul este membru al Guvernului, i implicit supus acelorai reguli
privind averea proprie, totui conform Legii organice a executivului, demiterea o face eful statului
la propunerea primului ministru (art.8/2) ceea ce nu se poate produce n aceast ipotez, deoarece
nu poate opera autopropunerea de demitere (destituire), unica soluie fiind demisia (proprie).
2. Suspendarea din funcie a premierului este o situaie temporar generat de
imposibilitatea exerciiului limitat al funciei datorit unor mprejurri de moment i nu permanente,
ca i n cazul pierderii calitii.
a) n cazul imposibilitii exercitrii atribuiilor cel mult 45 de zile, ca ipotez de
suspendare tacit din funcie.
b) Suspendare, dar expres, cuprinde ipoteza suspendrii facultative i cea a suspendrii
obligatorii sau de drept:
- dac s-a cerut urmrirea penal a primului ministru (de ctre Camera Deputailor,
Senat sau eful statului) acesta din urm poate dispune suspendarea premierului din
funcie.
- dac s-a dispus trimiterea n judecat a acestuia, atunci opereaz n mod obligatoriu
suspendarea din funcie fr nici o alt condiie de form, n chiar temeiul Constituiei.
Distincia ntre suspendarea i vacana funciei ministeriale este hotrtoare sub aspectul
efectelor produse, deoarece prima situaie determin interimatul funciei, iar cea de a doua (i)
nlocuirea din funcie cu consecine pe planul demiterii guvernului.
n cazul imposibilitii exercitrii de ctre premier a atribuiilor sale pe cel mult 45 de zile,
preedintele rii este obligat s desemneze un alt membru al guvernului ca prim-ministru interimar,
urmnd ca interimatul s nceteze dac premierul i reia activitatea n guvern.
n cazul suspendrii din funcie pe durata urmririi penale sau a trimiterii n judecat a
premierului, dei legea fundamental nu o reglementeaz expres, desemnarea unui interimar este
obligatorie pentru c suntem n prezena unei situaii de imposibilitate practic a exercitrii
atribuiilor guvernamentale.
Dac suspendarea din funcie se prelungete peste 45 de zile acest interimat este continuat
pn la formarea noului Guvern.
n cazul vacanei guvernamentale (mai puin moiunea de cenzur) desemnarea interimarului
este obligatorie, fiind urmat de declanarea procedurii de investire a unui nou guvern, inclusiv
desemnarea candidatului la funcia de premier.
n cazul n care premierul este scos de sub urmrire penal de ctre procuror sau achitat de
instana de judecat, iar aceste soluii se dispun n intervalul de maximum 45 de zile de la data
suspendrii, atunci interimatul nceteaz dac primul ministru i reia activitatea. Dac, dimpotriv,
acest interval este depit, nceteaz de drept mandatul premierului i al guvernului, nefiind necesar
un decret de destituire (demitere) sau revocare din funcie, 112 premierul nemaiputnd s-i reia
funcia113 i exerciiul ei.

110

Art. 16/3 din Constituie.

Art. 64 lit. b Cod Penal se aplic numai cu art. 64 lit. a din acelai Cod Penal ce prevede interzicerea drepturilor
electorale.
112
n sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159.
113
n ipoteza urmririi penale neurmat de suspendarea din funcie a premierului, scoaterea de sub urmrire penal nu-i
afecteaz exerciiul funciunii, n vreme ce soluia de ncetare a urmririi sau de trimitere n judecat urmat de
condamnare sau ncetarea procesului penal conduc la ncetarea funciei.
111

56

3. Organizarea Guvernului
Din punct de vedere structural, guvernul este alctuit din funcii i organisme menite a-i
asigura funcionalitatea corespunztoare i anume: primul ministru i aparatul propriu. n
reglementarea anterioar mai exista i biroul executiv.
Primul ministru
Primul ministru, numit i premier (n alte sisteme eful cabinetului, cancelar, preedinte al
Consiliului de Minitri, etc.), conduce guvernul avnd un rol esenial n alctuirea, modificarea i
chiar revocarea acestuia, ntruct de i n considerarea persoanei sale sunt legate n mod hotrtor
aceste atribute.
n acest sens el are urmtoarele atribuii principale:
a) odat desemnat ca i candidat la aceast funcie, va prezenta parlamentului lista
guvernului i programul de guvernare n vederea obinerii votului de ncredere necesar investiturii i
aprobrii programului;
b) prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii privind politica
guvernului care se dezbat cu prioritate i rspunde la ntrebrile sau interpelrile care i sunt
adresate de ctre deputai sau senatori putnd desemna un membru al executivului care s rspund
la ele, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interveniei parlamentare;
c) propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai guvernului;
d) solicit efului statului participarea la acele edine de guvern pentru care apreciaz c
este necesar o astfel de prezen;
e) contrasemneaz, de regul, n cazurile prevzute de legea fundamental, decretele
prezideniale i semneaz hotrrile i ordonanele guvernamentale.
Conducerea Guvernului de ctre primul ministru se manifest i pe plan organizatoric prin
convocarea i prezidarea edinelor executivului, iar pe plan funcional prin rolul decisiv n
mecanismul adoptrii i al semnrii actelor guvernamentale, precum i ncredinarea delegrii
funciei ministeriale n cazul interimatului acesteia.
Premierul coordoneaz activitatea membrilor guvernului, respectnd atribuiile ce le revin.
Coordonarea asigur corelarea aciunilor executive n vederea rezolvrii unitare a sarcinilor
i atribuiilor revenind autoritilor administrative ce alctuiesc sistemul condus de guvern i de
premier. Pe linia aceleiai atribuii premierul exercit competene viznd aparatul propriu al
guvernului, respectiv, secretarul general i adjuncii acestuia, numirea i eliberarea din funcie a
conductorilor organelor centrale de specialitate din subordinea nemijlocit a guvernului, a
secretarilor i subsecretarilor de stat din ministere sau din alte organisme centrale (nemembri ai
guvernului), precum i n alte funcii publice stabilite prin lege sau hotrri guvernamentale,
inclusiv atribuia de a constitui consilii, comisii i comitete interministeriale sau interdepartamentale
pentru rezolvarea unor situaii deosebite ori a unor probleme operative.114
Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii prevzute de Constituie i de lege sau care
decurg din rolul i funciile Guvernului.
Primul-ministru are n coordonare direct o serie de autoriti i agenii naionale cum sunt
cele de reglementare, privatizare, protecia consumatorului, diferite comisii i oficii.
Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile interne cu alte autoriti cum sunt
Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de
Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, cu alte autoriti i instituii publice, partide, aliane
politice, sindicatele, organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale.
Premierul poate desemna un al membru al guvernului care s-i exercite funcia pe perioada
absenei sale sau a imposibilitii exercitrii atribuiilor sale (dac aceast desemnare nu este fcut
de eful statului) i poate delega altui membru al executivului unele dintre atribuiile sale.

114

M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 353.
57

Aparatul de lucru al Guvernului115

Pe lng i n subordinea nemijlocit a Guvernului, inclusiv a primului ministru,
funcioneaz aparatul de lucru propriu al executivului sau guvernului.
Acest aparat se compune din Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al
Guvernului, departamente i alte structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite de guvern,
precum i corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia.116
Cancelaria primului-ministru este alctuit din:
a) Corpul de consilieri ai premierului;
b) Corpul de Control a Guvernului;
c) Aparatul tehnic al corpului de consilieri;
d) Cabinetul primului-ministru;
e) Compartimentul cu probleme speciale;
f) Compartimentul documente secrete;
g) Compartimentul de protocol.
Organizarea, funcionarea i atribuiile aparatului premierului se stabilesc prin decizia
premierului, iar personalului acestuia nu i se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului
public. eful cancelariei are rang de ministru i este ordonator principal de credite
Corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia sunt coordonai de unul dintre consilieri,
desemnat prin decizia premierului.
Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului, care
poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot avea
rang de secretar de stat, numii prin decizie a premierului. Organizarea i atribuiile sale se stabilesc
prin hotrre de guvern.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur: derularea
operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare; rezolvarea problemelor organizatorice,
juridice, economice i tehnice ale activitii executivului; reprezentarea Guvernului n faa
instanelor judectoreti.
Secretariatul asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice
aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate a guvernrii.
Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se include n bugetul de stat. Ordonator
principal de credite este ministrul coordonator al Secretariatului General al Guvernului sau, dup
caz, secretarul general al Guvernului.
Departamentul este o structur organizatoric, n cadrul aparatului de lucru a guvernului,
fr personalitate juridic i fr uniti n subordine, aflat n subordinea premierului, avnd rolul
de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului.
nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se
aprob prin hotrre de guvern.
Departamentul este condus de un demnitar, care n exercitarea atribuiilor sale de conducere
emite ordine cu caracter individual.
Pe lng Guvern i aparatul su mai pot funciona autoriti, agenii, oficii, secretariate,
etc., ca structuri specializate i auxiliare ale guvernului, ale cror conductori (secretari i
subsecretari de stat, directori, preedini, etc.) nu fac parte din guvern, avnd atribuii, structuri i
personal stabilite prin hotrri de guvern sau decizii ale premierului (de exemplu: Secretariatul de
Stat pentru Problemele Persoanelor cu Handicap, Departamentul pentru lupta antifraud,
Departamentul de implementare programe i ajustare structurat, etc.).
Aceste instituii pot fi i n subordinea sau trecute n subordinea ministerelor i a altor
organe centrale de specialitate ale administraiei publice centrale (conform Ordonanei de Urgen

115

n reglementarea anterioar funciona biroul executiv al Guvernului.

Art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr.23/2003 i prin Ordonana de Urgen nr.64/2003, modificat
prin Ordonana de Urgen nr.49/2005, probat prin Legea modificatoare nr.411/2006.
116

58

nr.64/2003), numrul lor mare, autoritatea subordonrii i desele lor restructurri determinnd o
instabilitatea administrativ.

4. Funcionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate colegial condus de primul ministru i care, sub aspectul
modului su de funcionare, cunoate ca form de lucru edina plenului i, n mod distinct,
activitatea premierului.
edinele plenului reprezint unica modalitate de lucru legal consacrat i recunoscut
ntregului executiv, n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de
atribuii.
n cadrul edinelor sunt adoptate acte juridice i politice ca aciuni decizionale; totodat se
realizeaz coordonarea, ndrumarea i controlul autoritilor din subordine.
Convocarea edinelor se face de ctre premier, care le i conduce, iar ntrunirile au loc
sptmnal sau ori de cte ori este necesar.
La edine particip de drept i n mod obligatoriu toi membrii guvernului, iar, ca invitai,
nemembrii, precum secretari i subsecretari de stat, conductori ai organelor din subordinea
Guvernului, sau ai autoritilor administrative autonome i orice alte persoane a cror prezen se
apreciaz a fi util, la solicitarea premierului.
La edine particip de drept i secretarul general al guvernului, urmnd s certifice
stenograma ce consemneaz desfurarea dezbaterilor i msurile adoptate.
edinele sunt prezidate de primul ministru afar de cazul n care la ele particip eful
statului (din proprie iniiativ sau ca invitat), cnd conducerea lor revine acestuia.
eful statului poate lua parte la edinele n care se dezbat probleme de interes naional
privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului ministru,
n alte situaii.
Participrile efului statului sunt facultative, n primul caz n afara oricrei invitaii, deci din
proprie iniiativ, n vreme ce, n al doilea caz, numai la iniiativa executivului.
n cadrul edinelor se dezbat probleme ale politicii interne i externe ale rii, precum i
aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile
corespunztoare.
Dezbaterile i modul de adoptare a actelor i a msurilor guvernamentale se consemneaz n
stenograma edinei certificat de secretarul general al guvernului.
Primul ministru conduce guvernul i coordoneaz activitatea membrilor si. Funcia sa
presupune o activitate continu la sediul executivului, spre deosebire de ceilali membri ai acestuia,
n cadrul sau n afara edinelor plenului organului colegial, strns corelat cu activitatea aparatului
propriu.
Premierul este i vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate
atribuiile care deriv din aceast calitate.

5. Atribuiile Guvernului
Legea organic a Guvernului care a introdus noiunea de funcie a acestei autoriti nu
definete coninutul acestui concept i nici pe acela de atribuie a executivului.
Totui, dac acceptm c atribuia este un complet de drepturi i obligaii de care dispune o
autoritate pentru realizarea sarcinilor sale, iar sarcina se poate defini ca obiectiv ce trebuie realizat
n cadrul activitii de stat, executive n cazul nostru, rezult c funciile Guvernului sunt tocmai
sarcinile acestuia, respectiv direcii generale ale activitilor sale dintre care unele sunt de coninut
(funcia de strategie, cea de administrare a proprietii statului, ori cea de autoritate de stat n
domeniul aprrii naionale, a ordinii publice i siguranei naionale), iar altele de form sau
formale (funcia de reglementare, cea de reprezentare ori cea de funcionare a instituiilor i
organismelor din subordinea sau de sub autoritatea sa).
59

n nici un caz aceste funcii ale Guvernului nu se identific cu funciile sau puterile statului,
ntruct chiar administraia public ndeplinete, pe ansamblul ei, funcia executiv a puterii
publice.
Pe de alt parte, n realizarea funciilor sale, Guvernul are de ndeplinit o serie de atribuii
principale.
Dup actele normative ce le consacr, distingem atribuii de natur constituional i
atribuii de natur legal, n funcie de stabilirea lor prin Constituie i, respectiv, legi (organice 117
sau ordinare).
Dup importana lor, atribuiile pot fi clasificate n principale (cuprinse n Constituie i
legea organic) i secundare (n alte categorii de acte de reglementare).
Dup locul producerii efectelor, distingem atribuii interne i atribuii internaionale.
Dup coninutul lor, atribuiile pot fi de natur economico-financiar i social, precum i
de natur politico-administrativ.
Atribuii de natur economico-financiar
Dintre atribuiile cu caracter economico financiar ale Guvernului enumerm:
a) Guvernul elaboreaz proiectul (legii) bugetului de stat, precum i contul general de
ncheiere a exerciiului bugetar, supuse spre adoptare Parlamentului.
Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat,
bugetele locale (ale comunelor, oraelor i judeelor), bugetul trezoreriei i bugetul altor instituii de
stat.118
Proiectul bugetului de stat i cel al asigurrilor sociale de stat se elaboreaz anual i se supun
separat adoptrii parlamentului, iar dac nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile naintea expirrii
exerciiului bugetar se vor aplica n continuare bugetele anului precedent pn la adoptarea noilor
bugete.
Dup expirarea exerciiului financiar anual se procedeaz la ntocmirea, de ctre Ministerul
Economiei i Finanelor, a contului general de execuie a bugetului statului corespunztor structurii
bugetului statului aprobat de parlament, acesta este analizat de guvern care-l supune spre aprobare
parlamentului pn la mijlocul exerciiului urmtor celui privind fiecare cont general.
Conform Constituiei, impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale
bugetului asigurrilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele i taxele locale se
stabilesc de consiliile locale i judeene, n limitele i n condiiile legii. Desigur, tot guvernul este
acela care stabilete sistemul de impozite i taxe cuvenite bugetului public naional i l supune spre
adoptare Parlamentului.
Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare a acesteia.
Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, administrare i
ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, prezentnd rapoarte asupra
conturilor de execuie ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, controleaz modul
de gestionare a resurselor publice raportnd despre neregulile constatate.
b) Guvernul aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i
domenii de activitate.
Aceste programe de dezvoltare economic fac parte integrant din programul politic de
guvernare prezentat parlamentului spre aprobare cu ocazia solicitrii votului de ncredere sau n
cazul angajrii rspunderii guvernului printr-un nou program n urma respingerii moiunii de
cezur.
De altfel, Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului
naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n
condiiile promovrii intereselor naionale.

117

Conform Constituiei (art. 73/3 lit. e) numai organizarea guvernului este reglementat prin lege organic, nu i
atribuiile lui.
118
Conform Legii finanelor publice nr. 500/2002.
60

Pe de alt parte, este o funcie strategic a executivului s asigure punerea n aplicare a

Programului de guvernare.
c) Guvernul asigur administrarea proprietii publice i private a statului.
d) Guvernul asigur realizarea politicii n domeniul social, potrivit Programului de
guvernare.
Atribuii de natur politico-administrativ
Dintre atribuiile de natur politico-administrativ enumerm:
a) Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, asigurnd realizarea
politicii interne i externe a rii, el reprezentnd autoritatea suprem a puterii executive. n acest
sens se impun cteva precizri:
n aceast materie, din textul constituional n conformitate cu care guvernul exercit
conducerea general a administraiei publice, respectiv a activitii executive pe ntreg teritoriul
rii, rezult c actele sale sunt obligatorii pentru ntreaga administraie public.
calitatea guvernului de a exercita aceast conducere n mod difereniat dup cum
respectivele autoriti sunt sau nu n subordinea lui (de pild, ministerele, pe de o parte, comparativ
cu consiliile locale i judeene, pe de alt parte).
atributul guvernului de coordonare i, dup caz, control al ntregului sistem executiv,
inclusiv a autoritilor locale, l exercit avnd n vedere structura unitar a statului nostru, cu
respectarea autonomiei locale specific consiliilor locale i judeene, a descentralizrii serviciilor
publice din teritoriu care aparin autoritilor centrale i a cooperrii cu organismele publice i
sociale interesate.
b) Iniiaz proiecte de legi i le supune spre adoptare Parlamentului, dezbtnd acele
propuneri legislative care privesc activitatea executiv primite din partea Parlamentului. n acest
sens guvernul este principalul titular al dreptului de iniiativ legislativ, putnd cere dezbaterea
proiectelor sale n regim de urgen. El iniiaz proiecte de legi n ramurile sau domeniile activitii
executive pe care le conduce sau le coordoneaz, iar dac asemenea proiecte provin de la un alt
autor parlamentul nu le supune, de regul, dezbaterii sale pn nu le trimite guvernului spre analiz,
iar dac o asemenea iniiativ legislativ de natur extraexecutiv vizeaz bugetul de stat sau
bugetul asigurrilor sociale de stat, o asemenea sesizare a guvernului de ctre parlament este
obligatorie, urmnd ca executivul s prezinte, n aceast problem, o informare legislativului.
c) Emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi
speciale de abilitare i ordonane de urgen, potrivit Constituiei.
d) Guvernul asigur executarea de ctre administraia public a legilor i a celorlalte
dispoziii normative date n aplicarea acestora, prin acte de aplicare normativ sau individual,
indiferent c exist sau nu o mputernicire expres din partea legislativului.
e) Guvernul conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale
de specialitate din subordinea sa. n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei
publice el exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa,
precum i al prefecilor. n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele
administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa,
precum i ale prefecilor.
f) Guvernul nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa.
La aceast atribuie se impun cteva precizri:
acest atribut este condiionat, conform Constituiei, de existena legii care s recunoasc
executivului o astfel de competen.
ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii i numai n
subordinea Guvernului.
autoritile administrative autonome (centrale sau locale) nefiind n subordinea
guvernului nu se pot nfiina dect prin lege organic.
g) Guvernul poate constitui:
61

 organisme cu caracter consultativ pentru rezolvarea unor probleme din competena sa;
consilii, comisii i comitete interministeriale n scopul elaborrii, corelrii i
monitorizrii de politici. Modul de organizare i funcionare a acestor structuri i a serviciilor
acestora se stabilete prin hotrre de guvern i n limita bugetului aprobat.
h) Coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale.
i) Guvernul exercit atribuii referitoare la asigurarea ordinii de drept, a linitii publice, a
siguranei ceteanului, a drepturilor i libertilor ceteneti, n condiiile prevzute de lege. La
aceast atribuie se impun dou precizri:
aceste atribute ale guvernului sunt strict limitate i condiionate n modul cel mai
restrictiv de Constituie i de legislaia bazat pe ea atunci cnd vizeaz drepturile fundamentale ale
omului, aprarea ordinii de drept i a secretului de stat.119
rolul decisiv a hotrrilor Consiliului Suprem de Aprare a rii i a decretelor
prezideniale ce stabilesc msuri viznd aprarea rii, a ordinii i linitii publice ca acte
obligatorii de ndeplinit de ctre ntregul executiv condus de guvern.
j) Guvernul aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, n
care scop organizeaz i nzestreaz forele armate.
k) Asigur realizarea politicii externe a rii i integrarea Romniei n structurile europene
i internaionale.
l) Conform legii i Constituiei Guvernul negociaz tratatele, acordurile i conveniile
internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, potrivit legii, convenii i alte
nelegeri internaionale de nivel guvernamental.
m) Guvernul acord i retrage cetenia romn n condiiile legi, aprob renunarea la
cetenia romn, conform legii.
n) Guvernul ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i
funciile sale.

6. Actele Guvernului
Guvernul, n plenul su, i primul ministru adopt sau, respectiv, emite acte juridice i acte
politice.
1. Guvernul n plen adopt acte juridice cum sunt hotrrile, regulamentele i ordonanele.
Hotrrile se emit, potrivit Constituiei, pentru organizarea executrii legilor, precum i n
exercitarea atribuiilor proprii, potrivit legii organice.
Ordonanele se emit, de regul, n baza unei mputerniciri legislative de abilitare speciale a
Guvernului n domenii rezervate legii ordinare, n timp ce ordonanele de urgen se emit n cazuri
excepionale potrivit Constituiei.
Regulamentele sunt emise n aplicarea legilor cnd prin lege s-a prevzut aceasta. Hotrrile
pot avea caracter normativ sau individual, n vreme ce ordonanele i regulamentele nu pot fi dect
normative.
Membrii guvernului pot propune proiecte de hotrri i de ordonane privind ramura sau
domeniul de activitate de care rspund. Actele guvernului se adopt prin votul majoritii celor
prezeni prin consens. Dac nu se realizeaz consensul hotrte premierul.
Hotrrile i ordonanele se semneaz de primul ministru, se contrasemneaz de minitrii
care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage
inexistena acestor acte. Hotrrile cu caracter militar, precum i cele care constituie secrete de stat
nu se public (comunicndu-se doar celor interesai).
Regulamentele se elaboreaz potrivit deciziei primului ministru, fiind semnate numai de
acesta i publicate n Monitorul Oficial.
119

Constituia cuprinde n acest sens (art. 53) prevederi privind condiionarea restrngerii prin lege a unor drepturi i
liberti n anumite scopuri determinate i n mod proporional cu situaia care determin o atare stare, fr afectarea
existenei dreptului su a libertii astfel diminuate.
62

2. Primul ministru emite, n exercitarea atribuiilor sale, decizii cu caracter normativ i

individual, mai ales n legtur cu organizarea intern a guvernului, aceast categorie de acte fiind
semnat numai de premier. Dintre actele individuale amintim pe cele care vizeaz numirea i
eliberarea din funcie a personalului aparatului propriu al guvernului.
n plenul su executivul mai adopt i acte politice prin care i exprim poziia fa de
anumite evenimente interne i internaionale, cum sunt, de pild, declaraiile, dar care nu produc
efecte juridice, ci numai consecine politice, datorit poziiei i prestigiului autoritii de la care
provin. De asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice ca, de pild, mesajele care
sunt adresate unor reuniuni interne sau internaionale.
O important categorie de acte avnd o natur dubl, politico-juridic, o reprezint actele de
drept internaional cum sunt, de pild, acordurile, conveniile i alte nelegeri internaionale care
pot fi negociate i semnate de guvern. Numeroase acte din aceast categorie, cum sunt, de pild,
tratatele internaionale care fac necesar adoptarea unor legi noi sau revizuirea celor n vigoare, sunt
supuse parlamentului spre ratificare prin lege.120
De asemenea, guvernul, n cadrul dreptului su de iniiativ legislativ, elaboreaz i
aprob proiecte de legi pe care le supune spre adoptare parlamentului, dup caz n procedur de
urgen, precum i dezbate acele propuneri legislative primite din partea parlamentului care privesc
activitatea executiv.

7. Rspunderea Guvernului
Dup caracterul rspunderii, distingem rspunderea individual i rspunderea colegial a
membrilor guvernului.
Dup natura ei, rspunderea poate fi juridic, la rndul ei i aceasta de mai multe categorii,
i rspundere politico-juridic.
Dup autoritatea fa de care se declaneaz, rspunderea membrilor guvernului poate opera
fa de plenul executivului din care fac parte i fa de primul ministru.
Guvernul, n ntregul su, rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa
activitate, iar fiecare membru al acestuia rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru
activitatea i pentru actele executivului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este
rspunztor n faa parlamentului i a executivului din care face parte i pentru propria activitate.
Senatul poate recomanda guvernului demiterea unui membru al su.
Primul ministru, avnd atribuii de conducere a guvernului i de coordonare a activitii
minitrilor, rspunde de activitatea executivului n fata legislativului, dup cum fiecare ministru
rspunde i n faa premierului pentru propria activitate.
Camera Deputailor i Senatul n edin comun pot retrage ncrederea acordat
guvernului adoptnd o moiune de cenzur cu votul majoritii parlamentarilor. Moiunea poate fi
iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic
guvernului pe data adoptrii ei. Ea se dezbate dup trei zile de la data prezentrii sale n edina
comun a parlamentului, iar dac este respins nu se mai poate iniia o nou moiune, cu excepia
cazului n care executivul i angajeaz o nou rspundere asupra unui program, a unei declaraii de
politic general sau a unui proiect de lege. Guvernul se consider demis dac moiunea de cenzur
depus n termen de trei zile de la prezentarea programului, declaraiei sau proiectului a fost votat.
n privina rspunderii juridice, numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele
Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor executivului pentru fapte svrite n
exercitarea funciei lor.
Dac s-a cerut urmrirea penal, eful statului poate dispune suspendarea din funcia
executiv, iar trimiterea n judecat atrage de drept suspendarea din funcie, competena de
judecat aparinnd Curii Supreme de Justiie. Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile
membrilor guvernului sunt reglementate de Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999.
120

Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor.

63

Datorit faptului c funcia de membru al guvernului este compatibil cu cea de deputat sau
senator, fr a fi cumulative n mod obligatoriu, ncetarea uneia dintre ele nu duce la pierderea
celeilalte caliti, dect n msura n care cauzele ncetrii ar fi comune ambelor situaii, ca de pild,
pierderea drepturilor electorale, a ceteniei romne, stabilirea domiciliului n strintate, etc.

8. Raporturile dintre Parlament i Guvern

Constituirea guvernului, controlul su parlamentar i angajarea rspunderii
executivului
Referitor la constituirea Guvernului facem urmtoarele precizri:
1) Candidatul desemnat de eful statului pentru funcia de prim-ministru trebuie s cear n
termen de 10 zile de la desemnare votul de ncredere al legislativului asupra programului i a
ntregii liste a guvernului.
2) Guvernul, ca i celelalte autoriti ale administraiei publice, are obligaia n cadrul
controlului parlamentar exercitat asupra sa s prezinte informaiile i documentele cerute de camere
sau de comisiile parlamentare, iar n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea
bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat solicitarea informrii este obligatorie.
3) Membrii executivului au acces la lucrrile legislativului, iar dac li se solicit prezena,
participarea lor este obligatorie.
4) Guvernul i membrii si au obligaia s rspund la ntrebrile sau interpelrile formulate
de parlamentari, iar forul legislativ poate adopta o moiune prin care s-i exprime poziia cu privire
la problemele ce au fcut obiectul interpelrii.
5) Parlamentul n edina comun a camerelor sale, poate retrage ncrederea acordat
guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor n
urmtoarele condiii:
- iniierea moiunii de ctre cel puin o ptrime din numrul total al parlamentarilor;
- comunicarea moiunii guvernului la data depunerii ei;
- dezbaterea moiunii dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a
celor dou camere.
6) Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai
pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care guvernul i
angajeaz rspunderea.
7) Dac guvernul i angajeaz rspunderea, n faa camerelor ntrunite n edin comun,
asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege, se poate
depune o nou moiune de cenzur n termen de 3 zile de la prezentarea acestora, iar dac este
votat guvernul este demis pe data adoptrii ei; dac moiunea nu este adoptat (guvernul nefiind
demis), n acest caz proiectul, programul sau declaraia se consider adoptate devenind obligatorii
pentru executiv.
Delegarea legislativ
O problem central a modului de exercitare a unor atribuii normative ale guvernului o
reprezint delegarea legislativ. Ea poate fi definit ca situaia juridic creat prin conferirea n
beneficiul guvernului a unei competene de legiferare care n mod obinuit revine parlamentului
cu respectarea unor anumite condiii prevzute n Constituie. n conformitate cu legea
fundamental delegarea legislativ poate fi exercitat n temeiul unui act juridic sau se poate realiza
de drept.
a) Delegarea prin act juridic apare cnd sunt ntrunite unele condiii.
- O lege special abiliteaz executivul s poat emite ordonane n domenii care nu fac
obiectul legilor organice.
- Legea de abilitare va stabili domeniul i data pn la care se pot emite ordonane (de
regul, pn la revenirea legislativului din vacana parlamentar).
64

- Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii parlamentului potrivit

procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare, prin a crui nerespectare
nceteaz de drept efectele ordonanelor astfel adoptate. De aici concluzia c legea de
abilitare poate s nu prevad obligativitatea supunerii spre aprobare parlamentar a unor
astfel de acte.
b) Delegarea legislativ de drept nu presupune existena unei manifestri de voin a
parlamentului, deoarece ea se realizeaz n temeiul Constituiei prin ndeplinirea unor condiii.
- Trebuie s existe situaii extraordinare care s reclame din partea executivului adoptarea
unor ordonane de urgen, cu motivaia corespunztoare.
- Aceste acte intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la parlament, unde se
va dezbate n procedur de urgen, iar dac acesta nu se afl n sesiune, el se convoac n
mod obligatoriu.
- Intrarea n vigoare a ordonanelor, fiind condiionat numai de depunerea lor spre
aprobarea legislativului, nseamn c producerea efectelor juridice nu depinde de ateptarea
rezultatelor dezbaterilor din camere i nici de obinerea aprobrii, deoarece n acest caz se
ncalc principiul celeritii care a impus adoptarea lor pe considerente de urgen.
- Asupra ordonanelor emise n astfel de situaii parlamentul trebuie s se pronune
ntotdeauna, prin aprobarea sau respingerea lor, iar n acest ultim caz, efectele lor juridice
nceteaz.
Delegarea legislativ ridic dou mari probleme:
1) Problema central a delegrii legislative o reprezint ns obiectul acesteia, adic acele
domenii rezervate n mod obinuit legii i n care puterea executiv poate interveni prin acte proprii
de reglementare, mai ales atunci cnd nu exist o lege special de abilitare, ca, de pild, cazul
situaiilor excepionale. Referitor la aceast problem facem cteva precizri:
- aa dup cum rezult tacit, din acele prevederi constituionale viznd procedura de
revizuire a legii fundamentale, guvernul nu poate dispune prin ordonane modificarea Constituiei;
- nu pot constitui obiectul acestor acte domeniile rezervate legii organice, dup cum se
prevede n mod expres, nu numai sub aspectul emiterii de noi reglementri, dar considerm i n
privina modificrii, suspendrii sau interpretrii celor deja existente;
- delegarea legislativ nu poate viza atribuii ncredinate expres de Constituie
parlamentului n ntregul su, deci n plenul reunit al camerelor sale (de pild, aprobarea bugetului
de stat, declararea mobilizrii, a strii de rzboi, etc.);
- nu pot fi ncredinate guvernului acele atribuii legislative care-l vizeaz n mod direct pe
acesta sub aspectul dobndirii, modificrii sau ncetrii competenelor sale, precum i cele
referitoare la raporturile lui cu alte organe ale statului din afara sistemului executiv (parlament,
justiie);
- considerm c delegarea legislativ nu poate viza acele msuri excepionale ncredinate de
Constituie Preedintelui Romniei, precum, de pild, instituirea strii de urgen, declararea
mobilizrii forelor armate, etc;
- Constituia revizuit permite adoptarea ordonanelor de urgen care s conin norme
organice n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, nsoite de motivarea
urgenei.
2. Natura juridic a acestei instituii, precum i a activitii ndeplinite de executiv n
temeiul ei i, implicit, natura ordonanelor astfel emise.
Cu privire la natura juridic a delegrii legislative, trebuie s facem distincie ntre natura
atribuiilor delegate i natura activitii prin intermediul creia se nfptuiete. n acest sens este
posibil ca n materia organizrii i funcionrii autoritilor publice una i aceeai atribuie s fie
exercitat de organe aparinnd unor puteri distincte n mod simultan sau succesiv caz n care
ntre aceeai atribuie diferenierea s fie marcat nu att sub aspectul coninutului ei, ci numai n
privina autoritii care o nfptuiete i, mai ales, a formei sau funciei de activitate statal
(fundamental i concret) prin care se realizeaz.

65

De aceea este posibil ca aceeai atribuie, normativ, n cazul nostru, s rmn, n esen,
neschimbat dac este nfptuit att de ctre parlament, ct i de ctre administraie, criteriul
organului care o realizeaz privit n mod izolat nefiind suficient n determinarea exact a naturii
juridice a activitii prin care se exercit respectiva competen. ntr-adevr, n caracterizarea unei
forme sau funcii fundamentale de exercitare a puterii n stat este hotrtor coninutul activitii
desfurate,121 or atunci cnd guvernul exercit unele atribuii ale legislativului el folosete metode
deosebite de cele ale parlamentului, emind i acte proprii, ordonane n acest caz. n acest sens
este posibil eliminarea aparentei contradicii dintre atribuiile legislative delegate i caracterul
executiv al actelor prin intermediul crora se nfptuiesc. Pe de alt parte, edictarea de norme de
ctre administraie este un specific i al activitii executive, fie c este cazul actelor de
reglementare primar n domenii nerezervate exclusiv legii, fie c este cazul actelor de aplicare
normativ, secundar, a legii. i tot astfel, dup cum exist organe administrative cu atribuii
jurisdicionale ori autoriti neexecutive ce ndeplinesc activiti administrative, trebuie s
recunoatem i existena unei autoriti executive supreme cu atribuii de reglementare legislativ
chiar dac aceast competen are un caracter excepional, temporar i strict controlat de parlament.
Caracterul executiv al activitii nfptuite n temeiul delegrii legislative rezult din mai
multe considerente:
- actele astfel emise sunt denumite ordonane i nu legi;
- existena deplintii recunoscute a efectelor juridice, chiar provizorii, ale acestor acte,
adoptate dup o procedur executiv, care sunt ulterior supuse aprobrii legislative ce le confer
posterior valabilitate perpetu iar nu prin adoptarea specific procedurii legislative;
- pn la aprobarea lor de ctre parlament, ordonanele pot fi modificate, revocate sau
nlocuite de guvern;
- n urma aprobrii, ordonanele dobndesc puterea juridic a legii i numai aceasta din urm
le mai poate suspenda, modifica sau abroga, iar Curtea Constituional le verific conformitatea cu
legea fundamental, guvernul pierzndu-i competena de a mai putea decide sau reveni asupra
situaiei juridice n lipsa unei noi delegri legislative. Apoi, nu toate ordonanele se supun aprobrii
legislative;
- dac n cel mult 30 de zile de la depunere Camera sesizat nu se pronun asupra
ordonanei aceasta se consider adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide tot n procedur
de urgen.
n concluzie, delegarea legislativ ncredinat guvernului implic exerciiul temporar al
unor atribuii legislative de ctre puterea executiv prin forme i metode specifice activitii
administrative prin producerea de efecte juridice valabile pe msura recunoaterii i nsuirii
acestor acte de ctre parlament.

121

Asupra analizelor consacrate formelor de activitate a se vedea n detaliu, T. Drganu, Formele de activitate ale
organelor statului, Editura tiinific, Bucureti, 1965, pag. 56-57.
66

Capitolul 6
Administraia public central de specialitate
1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n sistemul autoritilor
administrative
Autoritile centrale de specialitate ale administraiei publice sunt ministerele, precum i
diverse comitete, consilii, departamente, inspectorate, bnci, oficii, etc.
Organizarea i funcionarea ministerelor nu este reglementat printr-o lege distinct, proprie,
ci ea se face tot prin Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor, cu modificrile ulterioare.
De aici decurg unele constatri:
- dei Constituia nu o cere, ministerele fiind reglementate prin acelai act normativ cu
Guvernul, dobndesc i un statut de natur organic, ceea ce va impune, n virtutea simetriei formaljuridice ca i operaiunile ulterioare, de modificare sau abrogare legislativ s se fac prin acte de
aceeai natur i for juridic;
- ministerele se pot nfiina, organiza i funcioneaz potrivit legii ordinare;
- neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare i comune tuturor ministerelor
(ntocmai ca i n cazul administraiei publice locale) n care s fie reglementate unitar modul de
organizare i structurile acestor organe, funcionarea i actele respectivelor autoriti, etc.
Aceste organe, autoritile centrale de specialitate, au caracteristici propri:
1) Sunt autoriti ale puterii executive, nfptuind activitate administrativ cu rol
coordonator n asigurarea bunei funcionri a administraiei publice dintr-un anumit sector. Fiind
organe executive, ele fac parte din sistemul administraiei publice. Natura lor juridic administrativ
rezult din modul lor de denumire (ministere, instituii centrale), de locul pe care l ocup n cadrul
autoritilor publice, din modul lor de subordonare (de regul, fa de guvern) i din atribuiile
executive pe care le ndeplinesc.
2) Au o competen special, putnd decide, conform legii, numai n anumite limite ale
sferei executive ce formeaz ramura sau domeniul lor de activitate. n acest sens, se consider c
ministerele sunt organe de ramur, deoarece i desfoar activitatea ntr-un sector bine determinat
i limitat (nvmnt, aprare, sntate) sau n sectoare astfel constituite (economie i finane,
comer i turism, agricultur i industrie alimentar) n timp ce organele de domeniu realizeaz
activiti n mai multe sectoare complimentare sau conexe ori care au tangen cu competena mai
multor categorii de organe administrative, grupare n care se cuprind organe de sintez (de pild,
Comisia Naional pentru Statistic), organe de coordonare (Banca Naional a Romniei) i organe
de control (diversele inspecii i inspectorate).122
3) Sunt organe centrale, ntruct i desfoar i conduc activitatea la nivel naional
reprezentnd, sub acest aspect, gruparea superioar i distinct n cadrul autoritilor executive
comparativ cu autoritile locale i din teritoriu. Aceste organe se subordoneaz, de regul,
guvernului, ministerele numai n aceast subordine, att organic ct i funcional, guvernul nefiind
doar un simplu organ central, ci autoritatea executiv suprem n stat. Ca organe centrale,
respectivele autoriti pentru a putea ndeplini sarcinile care le revin n teritoriu au, dup caz, i
organe n subordine, constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale (de pild, internele,
finanele) sau dup alte criterii (aprare, comunicaiile, vama). Aceste organe instituite n teritoriu
sau autoriti teritoriale pot dispune, dup caz, numai de simpla independen operativ (de pild,
122

I. Iovna, op.cit., pag. 136; distincia ntre ramur i domeniu este destul de labil, motiv pentru care n Legea nr.
90/2001 s-a formulat teza c ministerele i desfoar activitatea pe domenii (art. 34).
67

aprarea naional) sau pot fi chiar organe locale cu autonomie de organizare i funcionare, n
dubl subordonare (de pild, direciile judeene de cultur).
4) Conducerea lor este unipersonal de ctre cel pus n fruntea acestora.
n concluzie, ministerele i celelalte organe centrale sunt autoriti aparinnd puterii
executive ce exercit conducerea, coordonarea, ndrumarea i controlul la nivel naional asupra
ramurilor i domeniilor de activitate care le-au fost ncredinate.

2. Constituirea, organizarea i funcionarea organelor centrale

Constituirea
Constituirea sau nfiinarea organelor centrale ale administraiei se face n mod diferit.
Astfel, n cazul ministerelor, ele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz conform legii, n
vreme ce guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de specialitate n
subordinea lor numai dac legea le recunoate aceast competen, iar autoritile administrative
autonome se pot nfiina doar prin lege organic. Probabil c ministerele vor beneficia n viitor de o
lege cadru general care le va stabili bazele de organizare i funcionare, unificnd actualele
reglementri disparate i diferite care sunt n vigoare.
Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului. Ministerele se
aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra programului de guvernare i a
ntregii liste a Guvernului, cu ocazia procedurii de investitur.
Primul ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea,
desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere, inclusiv cu ocazia solicitrii
votului de investitur.
Organele centrale de specialitate sunt instituii cu activitate permanent, nefiind constituite
pentru o perioad limitat de timp sau mandat, aa cum este cazul guvernului, ele trebuind s
asigure continuitatea realizrii sarcinilor permanente n materie administrativ. Existena acestor
organe nu este condiionat de mandatul limitat n timp al conductorilor lor, aa cum este, de pild,
cazul minitrilor, ale cror funcii se exercit, de regul, pe durata mandatului guvernului. Deci,
schimbrile n conducere nu afecteaz existena juridic a organului i continuitatea exercitrii
atribuiilor sale.
Organizare i compunere
Organele centrale sunt alctuite din funcionari, respectiv din persoane fizice investite n
funcie, de regul, prin numire i a cror activitate principal este de natur administrativ sau
executiv. Personalul aparatului propriu al acestor autoriti se compune din personal ce exercit
funcii publice de conducere i funcii publice de execuie, precum i personalul de secretariatadministrativ, protocol, gospodrire, ntreinere, reparaii, de deservire. Nomenclatorul funciilor de
baz ale categoriilor de personal se stabilete prin hotrrea guvernului. Competenele de numire
sau angajare a personalului ministerelor se stabilete prin ordinul ministrului, dac potrivit
dispoziiilor legale nu se prevede altfel.
Atribuiile personalului din cadrul compartimentelor ministerelor i celorlalte autoriti
centrale sunt stabilite prin regulamentele proprii de organizare i funcionare a acestor organe,
aprobate de conductorii lor.
Funcionarii publici din autoritile centrale sunt incompatibili, conform Statutului
funcionarilor publici, cu orice alt funcie public, cu excepia calitii de cadru didactic.
Personalul ministerelor nu poate ndeplini o funcie de reprezentare profesional cu caracter
naional, o alt funcie public sau o funcie ori activitate profesional salariat n cadrul regiilor
autonome, societilor comerciale sau al altor organizaii ori uniti cu scop lucrativ. n cazul
demnitarilor care au i calitatea de membri ai guvernului (minitrii) funcia de membru al
executivului este, conform Constituiei, compatibil cu calitatea de deputat sau senator.
Ministerele au, de regul, o structur organizatoric unitar n privina compartimentelor
interne ce le alctuiesc i care se compun n funcie de importana, volumul, complexitatea i
68

specificul atribuiilor ndeplinite din urmtoarele subdiviziuni: birouri, servicii, direcii, direcii
generale i departamente. n unele ministere, n funcie de specificul activitii, se pot organiza
inspectorate de stat, asimilate direciilor, sau, dup caz, direciilor generale, comisii naionale
asimilate departamentelor, oficii, etc. n mod excepional i pe termen limitat, n cadrul unor
ministere cu activitate complex se pot organiza departamente viznd aplicarea politicii economice
ntr-o anumit ramur sau subramur economic. Departamentele sunt conduse de secretari de stat
sau subsecretari de stat.
Structura organizatoric a ministerelor i numrul corespunztor de posturi se aprob de
guvern, cu respectarea prevederilor bugetare. Aceasta este determinat i de rolul, funciile i
atribuiile ministerelor n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii
desfurate. Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare
i funcionare a ministerului, care se aprob prin ordinul ministerului. n funcie de natura
activitii, ministerele pot avea i compartimente n strintate. Misiunile diplomatice i oficiile
consulare se stabilesc prin decrete prezideniale la propunerea guvernului. Alte compartimente
externe (de pild, reprezentan comercial) se stabilesc prin hotrre guvernamental. Unele
ministere au n teritoriu organizate structuri exterioare sau teritoriale (aprarea naional, internele),
unele din ele constituindu-se ca organe distincte (finane), iar altele chiar ca organe locale cu dubl
subordonare (cultura).
Structurile din subordinea ministerelor pot funciona ca organe de specialitate (create n
baza avizului Curii de Conturi) sau ca servicii publice deconcentrate, care funcioneaz n unitile
administrativ-teritoriale, iar unele instituii publice din subordinea celor din urm, vor fi, probabil,
descentralizate, avnd i o aborbare local.
nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric,
numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de
conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de
specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea.
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe
centrale din unitile administraiei teritoriale, n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan
teritorial.
Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate
teritoriale, iar n cazul serviciilor publice deconcentrate numai la propunerea prefectului.
Ministerele au sediul n Bucureti.
Din chiar momentul nfiinrii lor ministerele dobndesc personalitate juridic.
Guvernul este autorizat s opereze, n funcie de necesiti, mbuntiri n organizarea
ministerelor, prin hotrri, fie prin transferul unor atribuii specifice de la un minister la altul, fie
prin ncredinarea unor atribuii prevzute n sarcina ministerelor ctre secretariate de stat sau
agenii direct subordonate guvernului. n lipsa unei legi unitare a ministerelor, ele sunt organizate
prin legi speciale.
Celelalte autoriti centrale neministeriale, dar de rang naional i guvernamental, au o
structur asemntoare ministerelor adaptat specificului activitilor proprii, aa cum este, de
pild, cazul Bncii Naionale a Romniei, Comisiei Naionale pentru Statistic, a Oficiului de Stat
pentru Invenii i Mrci, etc.
Conducerea i funcionarea autoritilor centrale
Conducerea ministerelor se exercit de ministru, i, dup caz, de secretari i subsecretari de
stat i colegiul ministerului.
Ministrul este investit n funcie, de regul, o dat cu aprobarea de ctre parlament a
compunerii guvernului la propunerea premierului desemnat de eful statului sau prin numirea sa
prin decret prezidenial la propunerea premierului (n urma vacanei ministeriale cauzate de deces,
demisie, demitere, ori a remanierii guvernamentale).

69

n fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se

aplic prevederile legii privind Statutul funcionarului public.
Ministrul conduce ntreaga activitate a ministerului i l reprezint n raporturile cu
guvernul, cu celelalte ministere i autoriti publice i organizaii din ar, precum i cu organismele
similare din alte ri, cu persoane fizice i juridice din ar i din strintate, precum i n justiie.
n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i poate exercita atribuiile curente, va
desemna secretarul de stat care exercit aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul ministru despre
aceasta.
Minitrii de stat reprezint funcii create la solicitarea adresat de premier Parlamentului
pentru coordonarea activitii unor ministere stabilite de premier. Funcia este echivalent cu cea de
vicepremier.
Secretarii i subsecretarii de stat conduc activitatea departamentelor ce le-au fost
ncredinate n cadrul ministerelor ori al altor organe n cadrul crora funcioneaz, ajutndu-l pe
ministru n aciunea sa de conducere.
n cadrul ministerului funcioneaz colegiul ministerului, organ consultativ compus din
secretarii i subsecretarii de stat, directori generali, directori, efii compartimentelor independente,
eful compartimentului juridic, alte persoane avnd diverse funcii de conducere n corelaie cu
natura i structura ministerului.
Colegiul ministerului se ntrunete, de regul, o dat pe lun sau ori de cte ori este nevoie,
sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea autoritii
respective i adopt recomandri cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul total al
membrilor prezeni. Rezult c organul de conducere al ministerului este unipersonal, reprezentat
prin ministru, iar organul colegial are doar rol consultativ, spre deosebire de plenul guvernului care
este un organ colegial de conducere.
Ministerele i celelalte autoriti centrale ale administraiei publice sunt organe permanente
cu activitate continu, constituite n structuri stabile caracterizate printr-o strict subordonare,
conduse de efi ierarhici care decid, ndrum, coordoneaz i controleaz activitatea structurilor i
funcionarilor din subordinea lor direct sau indirect, crora le pot suspenda, modifica, anula i
nlocui actele i msurile adoptate potrivit competenei materiale, teritoriale i personale de care
dispun.
Componena i regulamentul de funcionare a colegiului se aprob prin ordin al ministrului.
Stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor
funcionale ntre structurile autoritii sunt asigurate de secretarul general al ministerului (art.49/1).
Secretarul general al ministerului sau al autoritii centrale este un nalt funcionar public de
carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avnd urmtoarele atribuii
principale:
a) Coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional
din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor
compartimentelor din minister i autoritile subordonate;
b) Colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al
Guvernului, cu secretarii generali din ministere, precum i cu secretarii judeelor i subprefecii n
probleme de interes comun;
c) Primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de
minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori;
d) Transmite Secretarului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de
minister, pentru a putea fi discutate n edina de guvern;
e) Urmrete i asigur finalizarea actelor normative iniiate de minister i aprobate de
Guvern;
f) Monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice;
g) Coordoneaz personalul, politica de personal i managementul de personal.
Funcia de ministru nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor
electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i a demiterii dac a fost condamnat
70

penal sau averea sa a fost declarat, n totalitate sau n parte, printr-o hotrre judectoreasc
irevocabil, ca fiind dobndit n mod ilicit. n situaia ncetrii funciei i pn la desemnarea
noului titular, atribuiile vor fi exercitate de premier sau de un ministru interimar desemnat de
acesta.
n cazul n care ncetarea calitii de membru intervine ca urmare a demisiei, a pierderii
drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, eful
statului la propunerea premierului declar vacant funcia executiv.
Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face prin decret prezidenial i are loc n
caz de remaniere guvernamental.
Dac ministrul a demisionat, a fost demis, revocat, este n imposibilitatea de a exercita
funcia ori a devenit incompatibil, preedintele Romniei, la propunerea premierului va desemna un
interimar pentru 45 de zile.
Propunerea de numire a noului membru al guvernului trebuie fcut de prim-ministru efului
statului, n cel mult 15 zile de la data ncetrii ocuprii funciei. ntruct funcia ministerial i cea
de membru al guvernului sunt compatibile cu cea de deputat sau de senator, ncetarea calitii
parlamentare nu influeneaz, de regul, calitatea administrativ i nici invers, dect n situaiile n
care cauzele sunt comune celor dou ipoteze (de pild, pierderea drepturilor electorale, a ceteniei
romne, etc.).
n cazul altor autoriti centrale ale administraiei publice, modul de organizare a
conducerii este diferit (de pild, Banca Naional a Romniei este condus de un guvernator,
Serviciul Romn de Informaii de ctre un director, etc.).

3. Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale

n cazul ministerelor putem face distincie ntre atribuii comune tuturor acestor organe i
atribuii specifice unora dintre ele, precum i ntre atribuii principale i atribuii secundare la
nivelul aceleiai autoriti. Atribuiile comune se pot grupa n mai multe categorii, dup natura lor.
Legea organic a Guvernului a adoptat un alt criteriu de clasificare a atribuiilor, respectiv
dup sfera lor de cuprindere, n atribuii generale, comune tuturor ministerelor i, implicit, speciale,
regsite n propriile legi de organizare.
Din categoria atribuiilor principale fac parte:
1. Atribuiile politico-administrative vizeaz:
a) organizarea, coordonarea i controlul aplicrii legilor, ordonanelor i hotrrilor
guvernamentale, a ordinelor i instruciunilor ministeriale emise potrivit legii, cu respectarea
limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor
economici;
b) iniierea i avizarea proiectelor de legi, a ordonanelor i hotrrilor guvernamentale n
condiiile metodologiei aprobate de Guvern;
c) coordonarea i urmrirea elaborrii i implementrii de politici i strategii n domeniile de
activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
d) colaborarea cu instituii de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii
profesionale a personalului din sistemul propriu.
2. Atribuiile de natur economico-financiar vizeaz:
a) acionarea n vederea aplicrii strategiei proprii a ministerului, integrat celei de
dezvoltare economico-social a Guvernului;
b) fundamentarea i elaborarea propunerii pentru bugetul anual care se nainteaz
Guvernului;
c) urmrirea proiectrii i realizrii investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului
aprobat.
3. Atribuiile de reprezentare se refer la:
a) reprezentarea intereselor statului n diferite organe i organizaii internaionale, n
conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n
71

acest scop, i dezvoltarea relaiilor de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu
organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate;
b) iniierea i negocierea, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n
condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propunerea
ntocmirii formelor de aderare la cele existente;
c) urmrirea i controlul aplicrii conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia
este parte i luarea msurilor pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile
europene sau n alte organisme internaionale.
4. Atribuiile de prospectare i cercetare se refer, n principal, la analiza evoluiei
fenomenelor specifice activitii ministerului respectiv, luarea msurilor pentru dezvoltarea
activitii de cercetare tiinific din domeniul propriu, editarea publicaiilor de specialitate i
informare.
n cadrul atribuiilor specifice se includ cele care revin n mod propriu numai unei singure
autoriti. Aa, de pild, Ministerul Afacerilor Externe organizeaz, ndrum i controleaz
activitatea misiunilor diplomatice i oficiilor consulare; Ministerul Economiei i Finanelor
elaboreaz proiectul bugetului statului; Ministerul Justiiei asigur organizarea i derularea
raporturilor guvernului cu puterea judectoreasc; Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului
organizeaz, finaneaz i coordoneaz nvmntul de stat de toate gradele, etc.
Atribuiile generale i cele proprii, sunt enunate att n acte normative de organizare i
funcionare a unui minister, dar i n reglementri speciale care adaug noi atribuii ministerelor n
precizarea sferei de competen de care dispun. Astfel, de pild, Legea ceteniei romne prevede
atribuii ale Ministerului Justiiei n cadrul procedurii de dobndire, la cerere, i de renunare la
cetenia romn.
Desigur, pentru viitor se impune adoptarea unei legi unitare de organizare i funcionare a
ministerelor care s constituie cadrul general instituional al acestor autoriti i care s includ i
principalele atribuii att comune, ct i specifice ale acestora. Pe de alt parte, va trebui ntrit
atributul Guvernului, printr-o asemenea lege, de a putea ncredina atunci cnd dezideratul ntririi
autonomiei locale sau a integrrii europene o cer ndeplinirea unor atribuii de resortul
administraiei centrale (i) n beneficiul autoritilor executive locale, inclusiv facultatea
executivului de a detalia atribuii ale ministerelor i de completare a celor uzuale, n funcie de
obiectivul de activitatea al fiecrei instituii, inclusiv transferul unor activiti de la un minister la
altul.
n temeiul raporturilor ierarhice, organele centrale conduc, ndrum, coordoneaz i
controleaz activitatea autoritilor subordonate (locale i nelocale) emind ndrumri obligatorii,
putnd suspenda, anula, uneori modifica i chiar nlocui actele ilegale i inoportune ale acestora.
Desigur, o viitoare lege unitar a ministerelor va trebui s delimiteze aria actelor de aplicare
normativ a legii i a hotrrilor guvernamentale pe care le pot emite ministerele, tocmai pentru a
descuraja tendina de proliferare normativ nejustificat din partea acestora.
Legea organic a administraiei publice locale nr.215/2001 a prevzut, printre altele, n
scopul armonizrii intereselor generale naionale cu cele ale colectivitilor locale, prin realizarea
unei conduceri unitare, c divergenele dintre serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale organizate n judee sau n municipiul Bucureti cu autoritile
administraiei publice locale i judeene se mediaz de Guvern.
Apreciem c soluia juridic prevzut este n contradicie cu spiritul autonomiei locale
consacrat legislativ, permind executivului central impunerea soluiilor sale, uneori nclcnd
principiul autonomiei i n detrimentul autoritilor locale nesubordonate.
Soluia este pe deplin compatibil, ns, cu modul de soluionare a divergenelor ntre
autoriti i instituii din subordinea Guvernului dac ele nu au un alt organ ierarhic central sau
teritorial comun care s rezolve diferendul.
Tot pentru o mai bun coordonare a activitii din teritoriu a serviciilor publice
deconcentrate, organele centrale au obligaia s comunice i prefecilor, precum i preedinilor

72

consiliilor judeene, respectiv, primarului general al Capitalei, ordinele i celelalte dispoziii i

ndrumri, transmise n teritoriu propriilor servicii deconcentrate.
Considerm c soluia juridic este incomplet, deoarece trebuia s prevad c, la rndul lor,
preedinii vor comunica respectivele acte, consiliilor locale i primarilor din jude, deoarece i n
localiti funcioneaz structuri n teritoriu ale serviciilor publice deconcentrate la nivel judeean.

4. Actele autoritilor centrale de specialitate

Actele juridice de putere sau de autoritate numite i administrative sunt emise, de regul, de
ctre conductorii respectivelor organe. n cazul minitrilor, acetia emit ordine i instruciuni i
aprob regulamente n aplicarea prevederilor legale cu for juridic superioar.
Ordinele pot fi att normative ct i individuale, n timp ce instruciunile i regulamentele
sunt ntotdeauna normative, chiar dac ar conine o singur msur de reglementare, n cazul
instruciunilor, comparativ cu regulamentele care cuprind ntotdeauna mai multe norme. Aceste acte
sunt obligatorii n raza de competen material a ministerului respectiv, putnd fi emise cu sau fr
consultarea colegiului ministerului, i pe ntreg teritoriul rii.
Colegiul ministerului, funcionnd ca organ consultativ pe lng ministru, nu are caracter
deliberativ, neputnd adopta acte decizionale, iar consultarea sa de ctre ministru i, mai ales,
hotrrea acestuia neavnd caracter obligatoriu. De aceea actele acestui organism colegial pot fi
considerate ca simple recomandri cu valoarea unor orientri de principiu pentru aciunea sau
activitatea executiv la care se refer. Atunci cnd sunt nsuite de ministru ele se concretizeaz n
ordine, dispoziii, deci n acte obligatorii. Cnd acest proces de convertire a lor nu are loc, ele se pot
aduce la cunotina celor interesai prin circulare, dar numai n temeiul acordului ministrului.
Autoritile administraiei centrale mai pot emite i alte acte juridice de putere care au
diverse denumiri ce reflect, de regul, obiectul lor specific, ca, de pild, ndrumri, precizri,
norme, normative, ele nedeosebindu-se ca for juridic de ordinele i instruciunile ministeriale,
dac sunt semnate de ministru, fiind emise n vederea punerii n executare a unor acte superioare. n
principiu, sunt aprobate sau sancionate de ministru, dar pot proveni i de la conductorii unor
compartimente interne (departamente, direcii), caz n care au o for juridic inferioar actelor
ministrului.
Unele organe centrale de specialitate, cum este cazul Ministerului Afacerilor Externe, pot
emite i acte politice specifice activitii lor, cum sunt, de pild, declaraiile, notele diplomatice,
notificrile, etc., multe dintre ele avnd ns i un caracter juridic, deoarece angajeaz statul ulterior
la ncheierea unor tratate internaionale ori reprezint operaiuni ce premerg sau succed elaborarea
ori denunarea acestora.

5. Rspunderea minitrilor
Dei exist o lege a responsabilitii ministeriale, cadrul juridic general al rspunderii
minitrilor este prefigurat de Constituie i de legea organic a guvernului.
n privina rspunderii politico-administrative a minitrilor distingem mai multe situaii:
1) Conform legii fundamentale, membrii guvernului sunt solidar rspunztori pentru
activitatea executivului i pentru actele adoptate de acesta, legea organic accentund faptul c
Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului. De asemenea, fiecare membru al guvernului
este rspunztor i pentru propria sa activitate. n acest sens se distinge o rspundere colectiv a
ntregii autoriti i o rspundere individual a minitrilor care o compun.
2) Guvernul n ntregul su i fiecare din membrii acestuia rspund pentru modul de
ndeplinire a atribuiilor ce le revin n faa parlamentului.
3) Dac rspunderea colegial a guvernului nu poate opera dect fa de un alt organ, cel
legislativ, rspunderea individual a membrilor guvernului poate opera att fa de plenul
executivului, ct i fa de primul ministru, ceea ce-i confer acestuia din urm dreptul de a propune
efului statului revocarea ministrului din funcie. Toate aceste forme de rspundere colegial sau
73

individual au un caracter politico-juridic (constituional i administrativ) prioritar, opernd chiar

dac nu s-a comis o nclcare determinat a legii de genul abaterii juridice conducnd la demisia
guvernului, la moiunea de cenzur fa de acesta, ceea ce echivaleaz cu revocarea sa, ori la
demiterea unui membru, subliniem, chiar n afara sanciunii juridice pentru o abatere.
4) Camera Deputailor i Senatul, precum i Preedintele Romniei, au dreptul de a cere
urmrirea penal a minitrilor i trimiterea lor n faa Curii Supreme de Justiie pentru faptele
svrite n exercitarea funciei lor, legea responsabilitii ministeriale determinnd cazurile de
rspundere i pedepsele aplicabile membrilor guvernului. n acest sens intr sub incidena Legii
nr.115/1999 faptele svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i care, potrivit legii
penale, constituie infraciuni. Pentru svrirea altor infraciuni, n afara exerciiului funciei lor,
membrii Guvernului rspund potrivit dreptului comun. Ordonana de Urgen nr.130/1999 (art.6 1),
dat n completarea legii anterioare, precum i Legea nr.468/2001 de aprobare i modificare a
ordonanei n cauz, inclusiv forma republicat din anul 2002 (Legea nr.253), au prevzut (art.8/1)
urmtoarele infraciuni specifice i anume:
a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase a
exercitrii cu bun-credin a drepturilor i libertilor vreunui cetean;
b) prezentarea, cu rea-credin, a unor date, inexacte Parlamentului sau Preedintelui
Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor
fapte de natur s aduc atingere intereselor statului;
c) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor Senatului sau Comisiilor
permanente ale acestora, n termen de 30 de zile de la solicitare, informaiile i documentele cerute
de acestea n cadrul utilitii de informare a Parlamentului de ctre membrii guvernului;
d) emiterea de ordinenormative sau instruciuni cu caracter discriminatoriu pe teme de ras,
religie, categorie social, convingeri, vrst, sex, orientare sexual, avere sau origine social, de
natur s aduc retragere drepturilor omului.
Faptele anterior indicate svrite n exerciiul funciei sunt sancionate cu nchisoarea de la
2-12 ani (litera a) i b), i 6 luni - 3 ani (litera c) i d), la care se adaug i pedeapsa complementar
a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcie de demnitate public sau o funcie public de
conducere pe o perioad de 3-10 ani, tentativa fiind, i ea, pedepsit.
Cel condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv va fi demis din funcie de
Preedintele Romniei, la propunerea primului ministru.
n ceea ce privesc alte forme ale rspunderii sancionatorii aplicabile minitrilor cum este
cazul rspunderii disciplinare i a celei contravenionale ca i rspunderea reparatorie
(patrimonial) ele sunt, n general, instituite dup regulile dreptului comun n materie, aplicabile
oricrei persoane fizice. n cazul rspunderii patrimoniale (civile) menionm c ea opereaz nu
numai pentru nclcarea prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte ilicite, n ambele
cazuri producndu-se pagube, fie n patrimoniul autoritii sau al terilor, dar i n ipoteza existenei
unor acte sau fapte de autoritate ce au prejudiciat un ter, caz n care opereaz rspunderea pentru
fapta proprie a autoritii n mod direct, indiferent de calitatea pe care o are autorul nclcrii n
cadrul organului respectiv.
Precizm de asemenea c, ntruct minitri pot avea i calitatea de deputat sau senator,
problematica rspunderii juridice se mai circumscrie i acestor funcii care antreneaz o
responsabilitate proprie i distinct de cea administrativ i care ine de sfera legislativ. Desigur,
aa cum am mai artat, n unele situaii cele dou caliti de rspunderi se pot ntreptrunde pentru
c, de pild, ridicarea imunitii parlamentare i condamnarea unui deputat atrag de drept efecte i
asupra calitii sale de ministru i invers.

74

Capitolul 7
Consiliile locale i judeene
1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n sistemul administraiei publice
Potrivit Constituiei revizuite i a Legii administraiei publice locale nr. 215/200183 n
unitile administrativ-teritoriale administraia public se organizeaz i funcioneaz n temeiul
principiilor descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii
autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea
problemelor locale de interes deosebit.
Autoritile reprezentative ale administraiei publice din comune i orae prin care se
realizeaz autonomia local sunt consiliile locale, precum i primarii, care rezolv treburile publice
din respectivele uniti administrativ-teritoriale123. Consiliile locale i primarii sunt autoriti
eligibile i autonome. Consiliile locale au caracter deliberativ, iar primarii caracter executiv.
n fiecare unitate administrativ-teritorial funcioneaz cte un consiliu local, n cazul
comunelor i oraelor, i judeean, n cazul judeelor.
Aceste uniti n care funcioneaz respectivele autoriti sunt comunele i oraele (consiliile
locale, primarii), precum i judeele (consiliile judeene).
Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele orae pot fi declarate, n
condiiile legii, municipii. Municipiile, la rndul lor, pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale
(de exemplu, sectoarele Municipiului Bucureti), a cror delimitare i organizare se stabilesc prin
lege, i n cadrul crora pot fi constituite autoriti ale administraiei publice locale. De asemenea,
delimitarea comunelor, oraelor i judeelor se face tot prin lege, ca i orice modificare a limitelor
teritoriale ale acestora84, i numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile
administrativ-teritoriale respective, prin referendum, organizat potrivit legii.
Potrivit Constituiei, organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul
general privind autonomia local se face prin lege organic.
Legea nr. 215/2001 reunete n mod unitar att organizarea i funcionarea autoritilor
administraiei publice locale, ct i regimul general al autonomiei locale, legiuitorul nerecurgnd la
dou reglementri distincte n materie.
Consiliile locale i judeene sunt autoriti reprezentative ale administraiei publice locale
cu caracter eligibil, colegial i deliberativ, exercitnd o competen general n baza autonomiei
locale de care dispun, hotrnd, n condiiile legii, n treburile publice viznd interesele
colectivitilor pe care le reprezint. Din aceast definiie rezult trsturile consiliilor
locale/judeene:
a. Consiliile locale i judeene sunt autoriti ale administraiei publice conform definirii
lor legale, ct i pentru faptul c realizeaz activitatea executiv exercitnd astfel o putere sau o
form ori o funcie fundamental de activitate public realizat, n principal, de ctre ntreg sistemul
administraiei de stat, dar aici, n cazul nostru, aceast nfptuire are loc la un nivel teritorial mai
redus. De altfel, natura juridic administrativ a acestor autoriti rezult, pe deplin, i din specificul
atribuiilor conferite, precum i din modul lor de organizare i funcionare.

83

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001 (care a abrogat Legea nr.
69/1991, republicat n 1996, cu modificrile ei ulterioare), modificat implicit prin revizuirea Constituiei, republicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
123
Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial nr.767/2003, art. 121, alin. 1) i 2).
84
Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativ-teritorial a Romniei, cu modificrile ulterioare
75

b. Consiliile locale i judeene sunt, n mod evident, autoriti locale, ntruct, pe de o parte,
i desfoar activitatea numai n limitele unitilor administrativ-teritoriale n care au fost alese 85,
iar, pe de alt parte, exercit atribuii de interes pentru acest nivel teritorial de constituire a
colectivitii umane potrivit principiului autonomiei locale.
Conform criteriului competenei teritoriale, ele reprezint o grupare distinct n cadrul
sistemului executiv, diferit de organele centrale, inclus n administraia public local, respectiv
autoriti comunale, oreneti i judeene, ce exercit puterea public local, n numele i interesul
colectivitii teritoriale pe care o reprezint.
Desigur, rezult c simplul fapt al acionrii n limitele unei uniti administrativ-teritoriale
nu poate constitui, prin el nsui, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca fiind de
natur local ci doar, cel mult, teritorial deoarece ntre aceste limite mai acioneaz i organe n
teritoriu ale unor autoriti executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt cele ale diverselor
ministere, ale Bncii Naionale a Romniei, Serviciului Romn de Informaii, etc. n acest sens
modul de constituire, funcionare i cel de exercitare a atribuiilor indic definitoriu caracterul local
sau nu al unei categorii de organe ale statului.
c. Consiliile locale i judeene sunt organe cu competen general n unitile n care
funcioneaz gestionnd, sub propria responsabilitate, interesele colectivitilor pe care le
reprezint. n acest sens ele hotrsc n tot ceea ce privete administrarea intereselor publice locale,
precum i rezolvarea treburilor publice n condiiile legii. Referitor la competenele i atribuiile
consiliilor locale facem cteva precizri:
competenele i atribuiile consiliilor se stabilesc numai prin lege, ele fiind depline i
exclusive, cu excepia cazurilor prevzute de lege.
ncredinarea de competene i de atribuii stabilite prin lege trebuie s revin spre
exercitare autoritilor locale care se gsesc cel mai aproape de cetean.
autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de
responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul deconcentrrii sau
descentralizrii unor servicii publice proprii ori al crerii de noi servicii publice, fr
asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor
responsabiliti.
ncredinarea de competene i atribuii pentru alte autoriti dect cele locale, precum i
exercitarea lor trebuie s in seama de amplasarea i de natura rspunderii ce le revine,
precum i de cerinele de eficien i eficacitate. Aceast prevedere se dorete a fi o
ilustrare a principiului subsidiaritii care, desigur, ar fi putut fi formulat mai categoric n
sensul obligativitii interveniei autoritilor centrale n domeniile care nu in de
competena lor exclusiv dect dac i n msura n care obiectivele unei activiti locale
nu pot fi realizate de autoritile locale datorit dimensiunilor sau efectelor pe care ar
urma s le produc, depind capacitile sau posibilitile locale.
autoritile administraiei publice centrale vor consulta, nainte de adoptarea oricrei
decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate
problemele care le privesc n mod direct, potrivit legii.
d. Consiliile locale i judeene sunt organe alese, n mod direct pe baza reprezentrii
proporionale n cadrul scrutinului de list.
e. Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale, fiind alctuite din mai multe persoane
alese, funcionnd n prezena majoritii celor care le compun.
f. Consiliile sunt organe deliberative, hotrnd n probleme de interes local cu majoritatea
cerut de lege i prin acte juridice obligatorii n raza lor de aciune teritorial.
g. Rezult din cele prezentate c respectivele consilii sunt autoriti reprezentative ale
colectivitilor locale, expres-sie a puterii locale pe care o exercit n numele i n interesul
societii de pe un anumit teritoriu.

85

Apreciem c i consiliul judeean este tot un organ local dei din Constituie precum i din lege nu rezult expres
76

Prin colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativteritorial. i aici se impun cteva precizri:
nu pot fi ignorate nici interesele persoanelor juridice, organizaiilor, fundaiilor sau
asociaiilor de tot felul cu sediul sau filiale n unitatea teritorial.
colectivitatea local nu se reduce numai la cetenii unitii administrative, ea cuprinznd
i strinii (cu sau fr alt cetenie), aflai pe acel teritoriu. De altfel, conform
Constituiei revizuite, n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii
Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n
autoritile administraiei publice locale.
sunt vizate att persoanele cu domiciliul (permanent), ct i cele aflate temporar (cu
reedin) n unitatea respectiv.
colectivitatea include toi cetenii, indiferent de naionalitate, limb, religie, vrst, etnie,
etc. i indiferent de proporia acestora.
n privina principiilor care guverneaz administraia local n mod specific, alturat
principiilor generale, se impun unele precizri.
a) Principiul autonomiei locale trebuie analizat sub mai multe aspecte, pornind de la natura
sa administrativ, iar nu teritorial, care se manifest prin modul de constituire, organizare,
funcionare, activitate, decizie, gestionare i finanare a autoritilor locale, precum i de la enunul
su legal.
Legea definete autonomia local ca reprezentnd dreptul i capacitatea efectiv a
autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i interesul
colectivitilor locale pe care le reprezint treburile publice, n condiiile legii. Referitor la
autonomia local trebuie s precizm:
autonomia vizeaz modul de constituire a consiliilor locale i judeene ntruct ele sunt
alctuite din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat de
ctre electoratul local, expresie a democraiei din administraia local.
consiliile i consilierii se organizeaz, potrivit legii, pe comisii de profil menite a iniia i
pregti eficient actul decizional al plenului lor.
funcionarea consiliilor reflect caracterul lor colegial, prin compunere, deliberativ, prin
atribuia de adoptare a deciziilor, i democratic, prin votul majoritar necesar.
consiliile au dreptul i capacitatea efectiv de a soluiona i gestiona treburile publice n
numele i interesul colectivitii pe care o reprezint.
- legiuitorul a consacrat n mod ferm principiul deplintii i exclusivitii
competenei materiale a autoritilor locale pentru treburile publice de interes local
cu excepia cazurilor prevzute de lege. Corelat acestora trebuia formulat principiul
subsidiaritii interveniei autoritilor centrale ca aciune n baza complementaritii
de atribuii sau de competen pentru domenii paralele sau care nu in numai de
competena exclusiv a autoritilor locale (cum este, de exemplu, materia
impozitelor i taxelor, a nvmntului, sntii, culturii i cultelor, etc.).
- dreptul administraiei locale de a avea iniiativ, n limitele legii, n toate domeniile,
cu excepia celor date n mod expres n competena altor autoriti.
- n activitatea lor consiliile pot recurge la consultarea cetenilor din unitatea
administrativ-teritorial n soluionarea unor probleme locale de interes deosebit prin
organizarea referendumului local (potrivit Legii nr. 3/2000 privind organizarea i
desfurarea referendumului, art. 13 14). Consultarea prin referendum este
facultativ pentru organele locale, dar rezultatul acestuia se impune autoritilor care
l-au declanat.
- prin consultarea locuitorilor pe calea referendumului sau prin orice alt form de
participare direct a cetenilor la treburile publice, n condiiile legii, nu se aduce
atingere nici caracterului reprezentativ, nici celui deliberativ al consiliilor, ci se d
77

expresie mbinrii democraiei clasice, indirecte, reprezentative cu o form nou, cea

participativ, pe plan local, direct.
- n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de
o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte , respectiv, ntre toi
acetia, inclusiv preedinii consiliilor judeene i prefeci nu exist raporturi de
subordonare.
opereaz pe plan local principiul autonomiei gestionare sau patrimoniale, ntruct
localitile i judeele au dreptul la resurse proprii, pe care consiliile le gestioneaz,
potrivit atribuiilor ce le revin, n condiiile legii, asupra bunurilor din domeniul public de
interes local i din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale.
potrivit autonomiei financiare, autoritile locale administreaz, sau dup caz, dispun de
resursele financiare, precum i de bunurile proprietate public sau privat ale localitii
sau judeelor.
autoritile locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, s
elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale localitilor i judeelor.
Resursele financiare ale autoritilor locale trebuie s fie proporionale cu competenele i
responsabilitile prevzute de lege.
consiliile locale i judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n
numele colectivitii locale reprezentate, la constituirea de societi comerciale sau la
nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean, dup caz, n condiiile legii.
autoritile locale au dreptul, n limitele competenelor lor i n condiiile legii:
- s se asocieze cu alte autoriti locale din ar sau strintate;
- s adere la asociaii naionale i internaionale, pentru promovarea intereselor lor
comune;
- s ncheie acorduri ntre ele i s participe, inclusiv prin alocare de fonduri, la
iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional;
- s ncheie acorduri (cele limitrofe zonelor de frontier), de cooperare transfrontalier
cu autoritile similare din rile vecine Romniei.
b) Principiul cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude trebuie s
caracterizeze raporturile dintre autoritile locale comunale i oreneti cu cele judeene, alturi,
desigur, de principiile autonomiei, legalitii i responsabilitii.
c) Principiul utilizrii limbii materne n raporturile cu administraia local i serviciile
publice deconcentrate din unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor
naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, respectiv o pondere semnificativ
conform Constituiei revizuite. Art. 17 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001,
modificat prin Legea nr.286/2006 prevede c n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii
aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile
administraiei publice locale, instituiile publice aflate n subordinea acestora precum i serviciile
publice dconcentrate asigur folosirea, n raporturile cu acetia, i a limbii materne, n conformitate
cu prevederile constituiei, a legilor, ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte.
Considerm c este o prevedere greit, n special de redactare, deoarece limba matern ar trebui
folosit pentru minoritatea care depete 20% din numrul locuitorilor ori din aceast redactare se
nelege c limba matern trebuie folosit pentru toate minoritile naionale. Corect ar fi fost n
unitatea administrativ n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste
20% din numrul locuitorilor, autoritile au obligaia s asigure folosirea n relaiile cu acetia a
limbii materne a respectivei naionaliti.
Referitor la utilizarea limbii materne a minoritilor n relaiile cu autoritile i instituiile
publice se impun cteva precizri:
limba oficial - n care se desfoar activitatea executiv local i raporturile
administraiei locale cu terii - este limba romn, putndu-se folosi i limba minoritilor
naionale n raporturile cu cetenii respectivi, att n scris ct i oral.
78

 utilizarea limbii materne de ctre minoriti n conformitate cu prevederile Constituiei,

ale legilor n materie i a conveniilor internaionale la care Romnia este parte.
redactarea nscrisurilor oficiale se face tot n limba romn, iar, la cerere, i n limba
respectivei minoriti creia i aparine solicitantul.
obligativitatea autoritilor locale de a aduce la cunotin public reglementrile proprii
i n limba naionalitii conlocuitoare respective, inclusiv anunarea ordinii de zi a
edinelor de consiliu, precum i desfurarea edinelor de consiliu n limba naionalitii
respective.
d) Principiul deconcentrrii n teritoriu a serviciilor publice de interes naional aparinnd
autoritilor administraiei publice centrale de specialitate aflate sub conducerea prefectului.
Serviciile publice de interes local sau judeean se afl n subordinea consiliilor locale i a
celor judeene, reeaua acestora urmnd s se amplifice i s se diversifice, inclusiv prin trecerea
unora din subordine exclusiv central n subordine exclusiv sau paralel de natur local (finane,
cultur, nvmnt).
e) Principiul descentralizrii formulat de Constituia revizuit (art. 120/1) dei nu se mai
refer la serviciile publice din teritoriu aparinnd administraiei centrale, apreciem c vizeaz
instituiile publice care, dei au pstrat subordonare central ierarhic, au trecut n paralel i n
subordine local (cazul celor de nvmnt general obligatoriu, sanitar, cultural, etc.).
f) Principiul controlului administrativ i controlului financiar asupra activitii consiliilor
locale i judeene, este expresia caracterului unitar al statului, i rezult din obligativitatea
ndeplinirii prevederilor din reglementrile autoritilor centrale (legi, ordonane i hotrri de
guvern, instruciuni i regulamente ministeriale, etc.).
Fr a intra n detalii, menionm c asupra autoritilor administraiei publice locale
controlul de legalitate este exercitat, n principal, de ctre prefect, ca reprezentant n teritoriu al
guvernului, iar controlul financiar asupra modului de utilizarea banului public de ctre organele
Curii de Conturi, n principal.
Aplicarea principiilor anterior enunate nu poate aduce atingere caracterului de stat naional,
unitar i indivizibil al Romniei.
Categoriile de organe locale cu competen general ale administraiei publice locale sunt
consiliile locale comunale i oreneti ce constituie prima treapt, de baz, a organizrii de stat a
Romniei. Consiliile judeene reprezint cel de-al doilea nivel teritorial al aceleiai organizri.
ntruct principalele orae sunt constituite ca municipii, respectivele consilii se organizeaz,
iar primriile funcioneaz i la nivelul acestora, inclusiv la nivelul Municipiului Bucureti.
Potrivit legii fundamentale, consiliile locale se pot constitui i n subdiviziunile
administrativ-teritoriale ale municipiilor, iar potrivit legii organice autoritile administraiei publice
locale din Capital sunt Consiliul General al Municipiului Bucureti i primarul general, precum i
consiliile locale ale sectoarelor, inclusiv primarii de sector.

2. Formarea consiliilor locale i judeene

n conformitate cu Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr.
67/2004, consiliile locale (comunale, oreneti i municipale), precum i consiliile judeene se aleg
prin votul universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Alegerea direct se face pe circumscripii electorale identice cu unitile administrativteritoriale pe baza votului exprimat, n cazul consilierilor, prin scrutin de list, i a primarilor, prin
scrutin uninominal, fiecare cetean avnd dreptul la cte un singur vot pentru alegerea consiliului
local, a celui judeean i a primarului.
Aleii locali sunt primarul i viceprimarul, consilierii locali i consilierii judeeni, preedinii
i vicepreedinii consiliului judeean a cror regim juridic unitar este stabilit prin Statutul alesului
local124.
124

Legea nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali, publicat n Monitorul Oficial nr.912 din 07.12.2004, cu
modificrile i completrile ulterioare.
79

Dreptul de vot se exercit n localitatea n care aleg-torul i are domiciliul sau n care i-a
stabilit reedina.
Alegerile pentru consilii i primari sunt valabile indiferent de numrul participanilor la vot
din totalul celor nscrii n listele electorale din circumscripia respectiv.

3. Constituirea consiliilor locale i judeene

Consiliile sunt compuse din consilieri alei. Validarea alegerii consiliilor se face de ctre
judectoria n raza creia se afl unitatea administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de
preedintele instanei.
Cererea de validare a consiliilor locale se depune n termen de 3 zile de la data constatrii
rezultatului alegerilor. Cererea introdus se judec n edin public, fr citarea prilor. Aceast
cerere se judec de urgen i cu precdere n termen de 10 zile de la data depunerii. Hotrrea este
executorie. Hotrrea judectoriei este supus cilor de atac prevzute n cazul procedurii
contencioase. Instana trebuie s se pronune n termen de 10 zile de la data introducerii cererii de
apel sau de recurs, dup caz.
Invalidarea mandatelor se poate pronuna n cazul n care se constat nclcarea condiiilor
de eligibilitate sau dac alegerea consiliului s-a fcut prin fraud electoral constatat conform
Legii privind alegerile locale (de ctre Biroul Electoral Central).
Validarea mandatelor consilierilor declarai supleani (n caz de numire) este supus aceleiai
proceduri prevzut pentru validarea consilierilor. Pot fi validai numai candidaii declarai supleani
care, la data validrii, fac dovada faptului c sunt nscrii n partidul politic, aliana politic sau
aliana electoral pe a crei list au candidat n alegeri.
Constituirea consiliului nou ales se face n termen de 25 de zile de la data desfurrii
alegerilor, iar convocarea n prima edin de constituire se face de ctre prefect n maximum 5 zile
de la pronunarea hotrrii de validare.
La aceeai edin pot participa prefectul sau reprezentantul su legal, precum i primarul
sau, dup caz, candidatul declarat ctigtor la alegerile pentru funcia de primar, n cazul
consiliului local, chiar dac procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizat.
Apreciem ca o scpare a legii neimplicarea primarului n funcie la aceast edin i nu a
noului ales, care nu are nici o calitate dac nu este validat, mai ales c, de regul, primarii se aleg n
turul doi de scrutin.
edina este legal constituit dac particip cel puin majoritatea consilierilor alei i
validai.
n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai
condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului.
Dac nici la cea de a doua convocare reuniunea nu este legal constituit, se va proceda la o
nou convocare, de ctre prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii.
n situaia n care consiliul nu se poate reuni nici la a treia convocare, datorit absenei, fr
motive temeinice, a consilierilor, instana va declara vacante, prin hotrre, locurile consilierilor
locali alei care au lipsit nemotivat de la oricare din cele trei convocri consecutive. Sesizarea
instanei se face de ctre prefect n maximum 3 zile de la data edinei, pe baza procesului verbal al
edinei ntocmit de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Hotrrea instanei se pronun n
maximum 3 zile de la primirea sesizrii din partea prefectului. Hotrrea poate fi atacat cu recurs
la instana competent.
n cazul n care locurile declarate vacante potrivit procedurii menionate mai sus nu pot fi
ocupate cu supleani nscrii pe listele de candidai se vor organiza alegeri pariale pentru
completare n termen de 90 de zile.
Absena consilierilor de la edina de constituire este considerat motivat dac se face
dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli sau a unor evenimente de for major care a
fcut imposibil prezena acestora.

80

Apreciem c pe durata judecrii procesului nu se vor putea desfura noile alegeri pariale
pentru a putea evita situaia reintegrrii n funcie a consilierilor contestatori, concomitent cu
existena altui sau a altor consilieri nou alei n locul celor infirmai administrativ, deoarece, n acest
caz, am fi n prezena unui consiliu supranumeric, ilegal.
Lucrrile primei edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier asistat de
doi consilieri dintre cei mai tineri cu asistena de specialitate a secretarului unitii administrativteritoriale care ntocmete i procesul-verbal al edinei.
Consilierii a cror mandate au fost validate depun n faa consiliului urmtorul jurmnt n
limba romn: Jur s respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun credin, tot ceea ce st n
puterea i priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei, oraului, judeului Aa s-mi ajute
Dumnezeu!.
Dei legea nu o spune, apreciem c n funcie de religie, fiecare i poate invoca propria
divinitate. Jurmntul poate fi depus i fr formula religioas.
Consilierii care refuz depunerea jurmntului sunt considerai demisionai de drept, dei
legea ar fi trebuit s i considere demii de drept, (demisia fiind rezultatul propriei voine exclusive
a celui n cauz).
n situaia n care consilierul (declarat) ales renun la mandat nainte de validare sau refuz
s depun jurmntul, se supune validrii mandatul primului supleant nscris pe lista partidului
politic, alianei politice sau electorale respective, dac pn la validare acestea confirm n scris
apartenena celui n cauz la partid.
n cazul n care locurile rmase vacante nu pot fi completate cu supleani, iar numrul de
consilieri se reduce sub jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie, se vor organiza
alegeri pariale de completare, n termen de 90 de zile, n condiiile Legii privind alegerile locale.
Dup validare, n edina de constituire a consiliului local, consilierii locali depun
jurmntul. Consiliul local se declar legal constituit dac majoritatea consilierilor locali validai au
depus jurmntul. Constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul
majoritii consilierilor locali validai.
Consilierii, n asigurarea liberului exerciiu al mandatului lor, exercit o funcie de autoritate
public, beneficiind de dispoziiile legii penale cu privire la persoanele care nde-plinesc o funcie
ce implic exerciiul autoritii de stat i care dispun de o protecie juridic deosebit.
Dup acest moment consiliul va alege, dintre membrii si, prin votul deschis al majoritii
celor n funcie, un preedinte de edin care va conduce dezbaterile pe o perioad de cel mult trei
luni, semnnd hotrrile adoptate.
Acest preedinte poate fi schimbat din funcie la iniia-tiva a acel puin unei treimi din
numrul consilierilor i cu votul majoritii celor n funcie.
n fiecare jude se constituie un consiliu judeean, autoritate a administraiei publice locale,
pentru coordonarea activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes
judeean. i n cazul acestor autoriti se aplic, n ipoteza constituirii lor, aceleai reguli ca i la
consiliile locale . n cazul consiliului judeean acesta alege, pentru toat durata mandatului su, din
rndul consilierilor, un preedinte i doi vicepreedini.

4. Compunerea consiliilor locale i judeene

Consiliile sunt compuse din consilieri alei prin votul universal, egal, secret, direct i liber
exprimat, n baza scrutinului de list pentru un mandat de patru ani. Consiliul fiind organ ales,
membrii si nu pot fi numii sau investii de drept.
n exercitarea mandatului lor consilierii sunt n serviciul colectivitii locale.
Fiecare consilier este obligat s prezinte un raport anual de activitate, care va fi fcut public
de ctre secretar.
Pentru participarea la edinele consiliului i ale comisiilor de specialitate consilierul
primete o indemnizaie stabilit conform legii.

81

Numrul acestora este stabilit prin ordinul prefectului n funcie de populaia unitii
administrativ-teritoriale, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de
1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile dup
cum alegerile au loc n primul sau n al doilea semestru al anului n care sens:
- n cazul consiliilor locale numrul consilierilor este cuprins ntre 9 27;
- n cazul consiliilor judeene ntre 31 37;
- Consiliul General al Municipiului Bucureti are 31 de consilieri.
Acest numr este impar i constant pe toat durata mandatului autoritii respective, iar prin
creterea sau diminuarea populaiei el nu sufer modificri, iar n cazul reducerii numerice a
membrilor pe parcursul mandatului, va trebui rezolvat completarea lui (mcar pn la 2/3 din
total), fie cu ajutorul supleanilor de pe listele de candidai, fie prin organizarea de noi alegeri
pariale.
Evident n cazul dizolvrii consiliului i a organizrii de noi alegeri anticipate numrul de
locuri se va reactualiza conform datelor statistice privind populaia unitii administrativ-teritoriale
respective.
Consilierii trebuie s aib cetenia romn i vrsta de cel puin 23 de ani, mplinii n ziua
alegerilor inclusiv, cu domiciliul n respectiva unitate administrativ-teritorial, precum i inexistena
interdiciei de asociere n partide politice125.
Calitatea de consilier este incompatibil, conform legii organice, i a Legii nr. 161/2003 (art.
88/1) cu:
- funcia de prefect i de subprefect;
- calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc al consiliului
local respectiv al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv;
- funcia de manager, preedinte, vicepreedinte, director general, director asociat,
administrator, cenzor sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome i al societilor comerciale de interes local nfiinate de consiliile locale sau judeene sau subordonate lor, ori
la cele de interes naional care au sediul ori filialele lor din unitatea administrativ-teritorial
respectiv;
- calitatea de primar i de viceprimar;
- calitatea de deputat, senator, ministru, secretar i subsecretar de stat i cele asimilate
acestora;
- funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o
societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial
respectiv;
- funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori filiale n
unitatea administrativ-teritorial respectiv;
- o persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de
consilier judeean;
- calitatea de ales local este incompatibil i cu calitatea de acionar semnificativ la o
societate comercial nfiinat de consiliul local sau judeean sau la care soul sau rudele de gradul I
au aceast calitate.
Consilierii care au funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager,
administra-tor, cenzor, membru n consiliul de administraie sau alte funcii de conducere, precum i
calitatea de acionar sau asociat la societile comerciale cu capital privat sau majoritar de stat ori cu
capital al unei uniti administrativ-teritoriale nu pot ncheia contracte comerciale de prestri de
servicii, de executare de lucrri, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritile
administraiei publice locale din care fac parte, cu instituiile sau regiile autonome de interes local
aflate n subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau judeean respectiv ori cu societile
comerciale nfiinate de consiliile locale sau judeene respective.
Aceeai interdicie vizeaz soul sau rudele de gradul I ale consilierului care dein funciile
sau calitile respective.
125

Legea nr.67/2004 privind alegerile locale, art. 4, alin. 1).

82

Evident, n toate aceste situaii persoanele n cauz pot participa la alegeri i pot fi alese n
funcia de consilier, ns starea de incompatibilitate intervine n mod efectiv numai dup validarea
mandatului celui n cauz.
Acesta va trebui s opteze n termen de maxim 10 zile dup acest moment asupra calitii pe
care vrea s o menin, dup care, n lipsa opiunii exprese pentru calitatea de consilier, n proxima
edin de consiliu, preedintele de edin va supune validrii mandatul supleantului de pe lista
partidului, alianei politice sau electorale respective.
Alte incompatibiliti se pot stabili numai prin lege.
Aa, de exemplu, chiar Legea administraiei publice locale stabilete interdicia de asociere
politic pentru secretarul localitii ori Legea nr. 161/2003 stabilete, n mod generic,
incompatibilitatea dintre calitatea de funcionar public cu orice alt funcie public sau de demnitate
public.
Incompatibilitatea este o situaie ce opereaz de drept, n virtutea legii, ea nu se decide, ci
doar se constat de ctre consiliu, motiv pentru care mandatul celui n cauz nu trebuie invalidat.
Totui, dac cel n cauz, nlturat din consiliu, prin validarea unui supleant, se va considera
vtmat n dreptul su de ales, apreciem c se poate adresa instanei de contencios administrativ
pentru aprarea acestui drept pretins nclcat sau vtmat.
Legea nr. 161/2003 n art. 70 a reglementat conflictul de interese ca situaie n care
persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes de natur
patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor sale legale. O
asemenea persoan nu va putea emite sau ncheia un act juridic sau participa la aceste operaiuni
sub sanciunea, dup caz, a persoanei sale i a nevalabilitii (nulitii) actului n cauz.
Conflictele de interese ale preedinilor i vice-preedinilor consiliilor judeene sau
consilierilor locali sau judeeni sunt reglementate de art. 47 din Legea nr. 215/2001 care interzice
acestora s ia parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor n care au interes patrimonial direct sau
prin so, soie, afini i rude pn la gradul IV inclusiv .
Calitatea de consilier se dobndete din momentul depunerii jurmntului, meninndu-se pe
toat durata consiliului ales, respectiv 4 ani, pn la constituirea noului consiliu.
Evident, orice scurtare sau prelungire a mandatului consiliului, din care face parte cel n
cauz, determin hotrtor i durata mandatului acestuia.
Tot astfel, consilierul provenit din lista supleanilor ori cel ales n urma alegerilor anticipate
ori pariale de completare a locurilor vacante va avea un mandat mai scurt de 4 ani, deoarece
ncheie mandatul n derulare al organului din care face parte sau care este n funcie.
Calitatea de consilier nceteaz, de drept, n urmtoarele situaii:
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial;
- imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad maxim de ase luni consecutive, cu
excepia cazului de suspendare n urma arestrii preventive a consilierului (art. 59 alin. 1, desigur,
sub rezerva soluiei de constatare a nevinoviei penale i a ncetrii procesului penal din aceast
cauz urmat de repunerea n funcie);
- constatarea, dup validare, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt
nclcare a Legii alegerilor locale;
- condamnare definitiv la o pedeaps privativ de libertate;
- punere sub interdicie pe cale judectoreasc prin hotrre definitiv i irevocabil;
- pierderea drepturilor electorale stabilit prin hotrre judectoreasc penal definitiv;
- lipsa nemotivat de la trei edine ordinare consecutive ale consiliului;
- deces.
La aceste situaii desigur s-ar mai putea aduga, pierde-rea ceteniei romne, stabilirea
domiciliului n strintate, declararea judectoreasc a morii, etc.
Toate aceste cazuri reprezint, indiferent de sursa lor generatoare (actul sau faptul juridic),
modaliti de pierdere de drept a calitii de consilier instituite de lege, constatate, iar nu decise, prin
83

hotrrea consiliului care, n asemenea cazuri, are un efect pur declarativ fa de mprejurrile
produse, fiind adoptat la iniiativa primarului sau a unui consilier (art. 60 alin. 2), iar n cazul
consiliului judeean, la propunerea preedintelui acestuia (art. 103 alin. 2).
n cazurile schimbrii domiciliului, a imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai
mare de ase luni consecutive i a lipsei nemotivate de la trei edine consecutive ale consiliului,
hotrrea acestuia se poate ataca n contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare,
fr obligaia reclamantului de a efectua procedura administrativ prealabil judecii, hotrrea
primei instane fiind definitiv i irevocabil.
Consilierul poate fi suspendat din funcie, ceea ce reprezint o ncetare temporar a
exerciiului mandatului su.
Suspendarea este de drept numai n cazul msurii arestrii sale preventive despre care se
comunic, de ndat, prefectului de ctre instana de judecat care a dispus-o.
Prefectul va emite un ordin prin care constat suspendarea mandatului de consilier, pe
ntreaga durat pn la soluionarea definitiv a cauzei.
Ordinul de suspendare se comunic, de ndat, consilierului i, dei legea nu o spune,
apreciem c acesta l poate ataca n faa instanei de contencios administrativ.
Dac consilierul suspendat a fost gsit nevinovat fiind scos de sub urmrire penal de ctre
parchet ori achitat de instana de judecat el i va relua mandatul (dac este posibil), avnd
dreptul la despgubiri. Dac, dimpotriv, este condamnat prin hotrre penal definitiv, mandatul
su nceteaz (definitiv) nainte de termen, fiind demis din funcie, cnd va avea de suportat o
pedeaps privativ de libertate care-l mpiedic n exercitarea funciei.
Locuitorii satelor care nu au consilieri alei n consiliile locale vor fi reprezentai la edinele
de consiliu de un delegat stesc ales pe perioada mandatului consiliului de ctre adu-narea steasc,
constituit din cte un reprezentant al fiecrei familii, convocat i organizat de primar. El
particip la edinele consiliului cu drept de vot consultativ.

5. Organizarea consiliilor locale i judeene

Consiliile locale i judeene sunt alctuite din consilieri i nu au o structur organizatoric
propriu-zis i nici organe de conducere (cu excepia consiliilor judeene care au preedinte i
vicepreedini), aa cum au majoritatea autoritilor administraiei publice (cum este, de exemplu,
cazul ministerelor, a serviciilor deconcentrate ale acestora din teritoriu etc.), aceasta deoarece nu
sunt alctuite din funcionari cu activitate permanent, fiind numai deservite de un aparat propriu,
format din astfel de lucrtori.
Legea a prevzut c, dup constituirea consiliului, acesta i organizeaz comisii de
specialitate, pe principalele domenii de activitate.
Pot fi membrii ai comisiilor de specialitate numai consilierii n funcie.
Asemenea comisii se pot organiza pe probleme economico-sociale, buget i finane,
urbanism, transporturi i lucrri publice, sntate public i protecie social, juridic i
administrativ, ordine public i drepturi ceteneti etc., n funcie de gradul de dezvoltare al
localitii i judeului, de gradul de urbanizare al acestora, de specificul local (industrial, agricol),
precum i de tradiii, etc.
Comisiile de specialitate i aleg un preedinte i un secretar prin votul membrilor lor, care
reflect compunerea politic a plenului.
Comisiile lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor.
Comisiile analizeaz i avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului din care fac parte,
iniiaz proiecte de hotrri n domeniu, pot ntreprinde activiti de verificare n sectorul lor de
competen, ndeplinesc i alte atribuii sau nsrcinri date de consiliu sau din proprie iniiativ,
cum ar fi studii, controale, avizri, etc.
Comisiile ntocmesc rapoarte pe probleme de specialitate, conform competenei care le
revine, pe care le prezint consiliului spre dezbatere.

84

Activitatea acestor comisii nu este decizional, neproducnd efecte juridice, ci numai

consultativ, n sensul c plenul le poate, iar uneori trebuie, s le solicite opinia potrivit domeniului
lor de activitate. ns, aceast opinie nu poate fi impus obligatoriu plenului, ca organ deliberativ, ce
are libertatea de a o nsui sau de a o respinge prin votul majoritar al membrilor care l compun.
Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente, pe durata mandatului su, ci, din
proprie iniiativ sau la solicitarea primarului, poate nfiina comisii temporare, de analiz i
verificare pe o perioad determinat.
Componena acestora, obiectivele i perioada de desfurare a activitii se stabilesc prin
hotrrea consiliului. Membrii comisiei acioneaz numai n limitele stabilite prin hotrre.
Organizarea, funcionarea i atribuiile comisiilor de specialitate permanente se stabilesc
prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local.
Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe toat durata exercitrii mandatului, un
preedinte i doi vice-preedini, prin votul secret al majoritii consilierilor n funcie, durata
mandatului acestora fiind egal cu cea a mandatului consiliului judeean.
Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vice-preedinilor se face prin votul secret a
majoritii consilierilor n funcie, la propunerea a o treime din numrul lor.
Vicepreedinii pot fi eliberai din funcie, n aceleai condiii, numai dac s-a constatat prin
hotrre judectoreasc irevocabil c acetia au contravenit, n exercitarea sarcinilor lor, intereselor
generale ale statului sau judeului ori au nclcat Constituia i legile.
Cazurile de incompatibilitate, durata, suspendarea i ncetarea mandatului preedintelui sunt
similare cu cele ale primarului. n cazul suspendrii sau absenei preedintelui atribuiile sale vor fi
exercitate de un vicepreedinte desemnat prin dispoziia preedintelui n numele preedintelui.
Preedintele i vicepreedinii i pstreaz calitatea de consilier.
n cazul ncetrii, nainte de termen, a mandatului preedintelui, prefectul ia act prin ordin i
ntiineaz consiliul judeean pentru alegerea unu nou preedinte.
Pe toat durata exercitrii mandatului contractul de munc al preedintelui i
vicepreedinilor consiliului judeean la instituiile publice, regiile autonome, companiile i societile naionale ori societile comerciale cu capital majoritar de stat se suspend de drept, urmnd a
fi reluat ulterior ncetrii mandatului.
Conform Statutului funcionarilor publici dac cei n cauz au calitatea de funcionar public
raportul lor de serviciu cu autoritatea sau instituia public unde funcioneaz se ntrerupe, urmnd a
se relua, la cererea celui n cauz, dac a solicitat reintegrarea, care se acord de drept.
Preedintele i vicepreedinii primesc pe toat durata mandatului lor o indemnizaie stabilit
conform legii.

6. Funcionarea consiliilor locale i judeene

Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care se poate prelungi, prin lege organic,
n caz de rzboi sau catastrof.
Consiliile i exercit mandatul de la data constituirii lor pn la data declarrii ca legal
constituit a consiliului nou-ales.
Consiliile funcioneaz numai n plenul edinei la care particip membrii care le compun,
fiind legal ntrunite dac este prezent majoritatea consilierilor aflai n funcie.
Prezena consilierilor la edin este obligatorie, iar cazurile de absene motivate se stabilesc
prin regulament de organizare i funcionare a consiliului.
n situaia n care un consilier absenteaz, fr motive temeinice, de dou ori consecutiv, el
poate fi sancionat n condiiile respectivului regulament, de regul prin diminuarea sau suprimarea
indemnizaiei de edin, inclusiv pentru absene nemotivate de la lucrrile comisiei de specialitate
din care face parte.
Consiliul local se ntrunete, n edin ordinar, lunar, la convocarea primarului, iar cel
judeean o dat la dou luni, la convocarea preedintelui su ori a viceprimarului, respectiv a
vicepreedintelui cnd titularul funciei este absent sau suspendat din postul su.
85

Consiliul local se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la
cererea primarului, n cazul celor locale, sau a preedintelui, n cazul celor judeene, ori a cel puin o
treime din numrul membrilor si.
De asemenea, prefectul poate solicita preedintelui consiliului judeean ntrunirea acestui
organ, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea,
limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau
epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice.
n asemenea edine pot fi adoptate acte normative excepionale, de regul, cu caracter
temporar, inclusiv n materie contravenional i sancionatoare viznd subiectele de drept din zona
calamitat sau supus tulburrilor sociale.
Convocarea consiliului se face n scris de ctre secretarul localitii sau cel general al
judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare, pentru orice categorie de consilii, sau cel
puin la trei zile, ori cel mult trei zile naintea edinelor extraordinare ale consiliului local, respectiv
judeean.
n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor
convocarea consiliului local se poate face de ndat.
Ordinea de zi a edinelor consiliului se aprob de acesta la propunerea celui care le-a
convocat, iar modificarea ei se poate face numai pentru probleme urgente i cu votul majoritii
celor prezeni.
Invitaia la edin va preciza data, ora, locul desfurrii i ordinea de zi.
Ordinea de zi se aduce i la cunotina locuitorilor prin mass-media sau prin orice alt mijloc
de publicitate.
n localitile sau judeele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere
de peste 20% din numrul locuitorilor ordinea de zi se va aduce la cunotina public i n limba
matern a acestora.
n toate cazurile convocarea se consemneaz n procesul - verbal al edinei.
edinele consiliului local sunt conduse de un preedinte de edin ales pe o perioad de
trei luni, iar al celui judeean de ctre preedintele acestuia, iar n lipsa sa de un vicepreedinte
desemnat de el, n cazul absenei sale motivate, ori ales de consiliu, dac preedintele a fost
suspendat din funcie, ori de un consilier (dac nici un vicepreedinte nu poate conduce lucrrile),
ales cu votul majoritii membrilor prezeni.
edinele consiliului sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu
majoritatea voturilor, ca acestea s fie nepublice (cu uile nchise).
Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public i privat al localitii sau
judeului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare
transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitii i amenajarea teritoriului, precum
i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale,
persoane juridice romne sau strine, se vor discuta ntotdeauna n edin public.
n legtur cu aceste probleme, primarul sau preedintele consiliului judeean pot propune
consultarea cetenilor, n condiiile legii, prin referendum.
Consilierul local, preedintele sau cel care conduce edina consiliului local, respectiv
judeean, mpreun cu secretarul unitii administrativ-teritoriale i asum prin semntur
responsabilitatea veridicitii celor consemnate.
naintea fiecrei edine secretarul pune la dispoziia consilierilor, n timp util, procesulverbal al edinei anterioare, pe care ulterior l supune spre aprobare consiliului.
Consilierii au dreptul s conteste coninutul nscrisului cernd menionarea exact a opiniilor
exprimate n edina precedent sau, apreciem noi, n tcerea legiuitorului, a oricrei alte operaiuni
inexact consemnate (de exemplu, schimbri n ordinea de zi, modul de votare, secret, nesecret, etc.).
Problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de
raportul compartimentului de resort din aparatul propriu de specialitate al primarului care se
elaboreaz n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului, nsoit de avizul comisiei de

86

specialitate, cu excepia edinelor extraordinare sau a celor convocate n caz de for major ori de
maxim urgen.
La lucrrile consiliului local particip, fr drept de vot, primarul, poate asista i lua
cuvntul preedintele consiliului judeean, sau reprezentantul acestuia, iar n cazul tuturor consiliilor, prefectul sau reprezentantul su, deputaii i senatorii, minitrii i ceilali membrii ai
Guvernului, secretarii i subsecretarii de stat, efii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor
i ai altor organe centrale din unitatea administrativ-teritorial, n probleme ce privesc domeniile de
responsabilitate ale acestor servicii, precum i persoane interesate invitate de primar sau de
preedintele consiliului judeean.
La edinele consiliului local particip n mod obliga-toriu i delegatul stesc, pentru satele
care nu au consilier ales, ori de cte ori se discut problemele viznd aceste localiti, cu drept de
vot consultativ.
Lucrrile edinelor se desfoar n limba romn ca limb oficial. n cazul consiliilor ai
cror membri aparin unei minoritii naionale i reprezint cel puin o treime din numrul total al
consilierilor, se poate utiliza i limba matern a acestora, asigurndu-se traducerea n limba romn.
Documentele edinelor se ntocmesc n limba romn.
Dezbaterile din edine, inclusiv rezultatul votului, precum i modul n care i-a exercitat
votul fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel ce conduce lucrrile i de
secretarul localitii sau secretarul general al judeului.
Procesul-verbal i documentele dezbtute se depun ntr-un dosar special al edinei
respective, care va fi numerotat, semnat, sigilat de cel care a condus edina i de secretar, dup ce,
n prealabil, a fost aprobat procesul-verbal al edinei.
Dei consiliile funcioneaz pe durata unui mandat de patru ani, legea organic
reglementeaz situaiile ce pot conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia.
n primul caz, prelungirea opereaz pe timp de rzboi sau de catastrof, n baza unei legi
organice, care va reglementa i situaia tuturor autoritilor publice centrale reprezentative i
eligibile (Parlament, Preedinte i Guvern) ale cror mandate se prelungesc potrivit Constituiei.
n cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem n vedere dizolvarea consiliului de
drept sau prin act juridic.
O prim ipotez, cea a dizolvrii de drept sau prin referendum opereaz n cazul n care
consiliul nu se ntrunete, timp de dou luni consecutive ori nu adopt n trei edine ordinare
consecutive nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub
jumtate plus unul i nu se poate completa cu supleani.
Aceast situaie se comunic instanei de judecat de ctre primar, viceprimar sau secretar,
n cazul consiliului local, sau orice persoan interesat.
Prefectul prin ordin ia act de situaia de dizolvare propunnd Guvernului organizarea de noi
alegeri.
Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesai la instana de contencios
administrativ n termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin.
Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune n termen de 30 de zile, fr
a mai fi necesar reali-zarea, de ctre reclamant, a procedurii administrative prealabile judecii,
aciunea judiciar suspendnd de drept msura de dizolvare. Hotrrea instanei este definitiv i
irevocabil.
Stabilirea datei pentru organizarea noilor alegeri se face de ctre Guvern, la propunerea
prefectului, n termen de 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti
prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului
referendumului.
Dizolvarea se face de guvern prin hotrre la propunerea prefectului bazat pe hotrrile
judectoreti n cauz.
n situaia dizolvrii consiliului judeean ori pe perioada neconstituirii legale problemele
curente ale judeului vor fi rezolvate de ctre secretarul acestuia mputernicit special de Guvern prin
Ministerul Administraiei i Internelor.
87

Consiliile locale i judeene alese anticipat, ca urmare a dizolvrii celor precedente, ncheie
mandatele celor anterioare pe data constituirii legale ale celor nou alese n cadrul alegerilor locale
cu caracter general.

7. Atribuiile consiliilor locale i judeene

n realizarea atribuiilor sale consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n
toate problemele de interes local, cu excepia celor aflate prin lege n competena altor autoriti
publice locale sau centrale.
La rndul su, consiliul judeean, ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale
constituit la nivel judeean coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean.
De aici i aparenta distincie net privitoare la specificul fiecrei categorii de autoritii
(locale i judeene), respectiv consiliile locale sunt autoriti autonome ale administraiei publice
locale, n vreme ce consiliile judeene sunt autoriti de coordonare a consiliilor locale, lipsite de
atributul autonomiei locale88. Totui textele legale introductive, de principiu, ncredineaz expres
autonomia i consiliilor judeene126.
Sarcinile consiliilor locale/judeene se pot clasifica dup mai multe criterii:
1. Dup importana lor, n funcie de actul normativ care le conine, n atribuii principale,
cuprinse n propria lege organic (nr.215/2001), i atribuii secundare, cuprinse n diverse
reglementri, ce dezvolt sau completeaz competena acelorai organe n cele mai diferite domenii
(exemplu: n materie funciar, locativ, etc.)
2. Dup sfera de generalitate n care se includ, distingem atribuii comune tuturor acestor
autoriti, indiferent de nivelul la care funcioneaz, i atribuii specifice, caracteristice uneia sau
mai multor categorii de organe de acelai gen. De regul, atribuiile principale sunt, concomitent, i
generale prin ntinderea sau aria lor de cuprindere, incluznd ansamblul problemelor vieii publice
locale.
3. Dup locul n care exercitarea acestora produce efecte n atribuii interne, cu consecine
n interiorul unitii administrativ-teritoriale, i atribuii exterioare, cu consecine n afara acesteia,
sau chiar n afara rii (expresie a cooperrii dintre consilii sau a celei transfrontaliere).
4. Dup natura coninutului lor distingem atribuii economico-financiare, social-culturale i
educative, edilitar-gospodreti, de amenajare a teritoriului, protecia mediului nconjurtor,
precum i atribuii politico-administrative.
Exercitarea atribuiilor de ctre consiliile locale, pe de o parte, i cele judeene, pe de alt
parte, se face n condiiile lipsei oricrei subordonri ntre ele, ct i fa de primari, prefeci,
autoriti centrale, inclusiv guvern.
Atribuii economico-financiare
a) Avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de dezvoltare economicosocial a localitii, adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social a
judeului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor consiliilor locale, dispune,
aprob i urmrete n cooperare cu autoritile locale interesate msurile necesare, inclusiv
financiare, pentru realizarea acestora.
Aceste studii sunt ntreprinse de comisiile de specialitate ale consiliului sau de instituii, pe
baze contractuale, iar n temeiul lor se elaboreaz prognoze i programe dezbtute i aprobate de
consiliu, devenind hotrri ale acestuia.
n cazul consiliului judeean strategiile, prognozele i programele sale includ i propunerile
localitilor alturate obiectivelor distincte ale judeului.
88

A se vedea Alexandru Basarab-inc, Drept administrativ, partea special, vol. II, Editura Metropol, Bucureti, 1994,
pag. 16.
126
Legea administraiei publice locale nr.215/2001 cu modificrile i completrile ulterioare, publicat n Monitorul
Oficial nr. 204 di 23 aprilie 2001, art. 3, alin. 2) i art. 4, alin. 2).
88

b) Aprob bugetul local, dup caz judeean, contractarea de credite i modul de utilizare a
rezervelor bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete impozite i taxe
locale sau judeene, precum i taxe speciale, n condiiile legii, hotrnd repartizarea pe comune,
orae i municipii a sumelor din cotele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte
surse n condiiile legii, primarul i preedintele consiliului judeean fiind ordonatori principali de
credite bugetare, de care dispun, n condiiile legii.
c) Administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului, respectiv a judeului.
Domeniul public de interes local i judeean, precum i domeniul privat constituie patrimoniul
unitii administrativ-teritoriale, singura care are personalitate juridic. Administrarea sau
gospodrirea acestui patrimoniu revine consiliului, n timp ce exercitarea concret a drepturilor i
realizarea obligaiilor revin primarului, respectiv preedintelui consiliului judeean 89, ca organ
executiv.
d) Hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate
public i privat a comunei, oraului i judeului, precum i a serviciilor publice de interes local
sau judeean, inclusiv vnzarea bunurilor proprietate privat, n condiiile legii.
e) nfiineaz instituii publice i servicii publice de interes, dup caz, local sau judeean,
precum i societi comer-ciale de interes local, urmrind i controlnd activitatea acestora, numind
i elibernd din funcie, inclusiv sancionnd, n condiiile legii, pe conductorii acestora, consiliile
exercitnd fa de ele toate drepturile inerente decurgnd din faptul c li s-a transmis spre folosin
o parte a patrimoniului unitii administrativ-teritoriale n scopul realizrii unor activiti sau
servicii publice utile colectivitii locale.
f) Participarea cu capital sau bunuri n numele i interesul colectivitilor locale reprezentate,
la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau
judeean, dup caz, n condiiile legii.
g) nfiineaz i reorganizeaz regii autonome de interes local sau judeean; exercit, n
numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile acionarului la societile comerciale pe
care le-a nfiinat, hotrnd asupra privatizrii lor; numesc i elibereaz din funcie, conform legii,
membrii consiliilor de administraie ai regiilor autonome de sub autoritatea lor (ultima atribuie
omis de legiuitor n cazul judeelor).
h) Asigur libertatea comerului i ncurajeaz libera iniiativ, n condiiile legii, atribuie
care revine nu numai consiliului local, dar i celui judeean, omis de lege.
i) nfiineaz i organizeaz, n localiti, trguri, piee i oboare asigurnd buna funcionare
a acestora.
j) Aprob, conform competenei, documentaiile tehnico-economice pentru lucrri de
investiii de interes local i judeean, asigurnd condiiile necesare realizrii acestora.
Atribuii edilitar-gospodreti, de amenajare a teritoriului i protecia mediului
nconjurtor
a) Avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de organizare i amenajare a
teritoriului i urbanism la nivelul localitii; elaboreaz, consultnd consiliile locale, proiectele de
organizare i amenajare a teritoriului judeului i a unitilor administrativ-teritoriale componente,
urmrind modul de realizare ale acestora n cooperare cu organele locale implicate.
b) Consiliile locale analizeaz i aprob n condiiile legii, documentaiile de amenajare a
teritoriului i urbanism ale localitilor, stabilind mijloacele materiale i financiare necesare
realizrii acestora.
c) Stabilesc msuri sau aprob construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor,
podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaie de interes local sau
judeean, nfiinnd, la nivel judeean, servicii publice specializate, acordnd sprijin i asisten
tehnic de specialitate consiliilor locale pentru construirea, ntreinerea i moderniza-rea drumurilor
comunale i oreneti.
89

P. Dima, C. Manda, M. Preda, Al. Basarab-inc, Legea administraiei publice locale, comentat i adnotat, Editura
AMIVA, Bucureti, 1993, pag. 44.
89

d) Acioneaz pentru protecia i refacerea mediului nconjurtor, n scopul creterii calitii

vieii i contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor
istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale ale localitii, n condiiile legii,
analizeaz propunerile consiliilor locale n vederea elaborrii de prognoze i programe pentru
refacerea i protecia mediului nconjurtor.
e) asigur, potrivit competenei legale, condiiile materiale i financiare necesare bunei
funcionri a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum i a altor activiti.
Atribuii social-culturale, sanitare i educative
a) Asigur, potrivit competenelor legale, condiiile materiale i financiare necesare pentru
buna funcionare a instituiilor i serviciilor publice de educaie, sntate, cultur, tineret i sport,
ocrotire i asisten social, urmrind i controlnd activitatea acestora.
b) nfiineaz, la nivel judeean, instituii sociale i culturale, precum i pentru protecia
drepturilor copilului i asigur buna lor funcionare, prin alocarea fondurilor necesare; contribuie la
realizarea msurilor de protecie i asisten social, asigur protecia drepturilor copilului,
nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes local.
c) Aprob criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale.
d) Contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor
istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale.
e) Hotrte, n localitile cu personal didactic ori cu medici sau personal sanitar
insuficient, acordarea de stimulente n natur i bani, precum i de alte faciliti, potrivit legii, n
scopul asigurrii serviciilor medicale pentru populaie.
f) Sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religi-oase.
g) Contribuie la sprijinirea (inclusiv financiar, n cazul judeului) aciunilor tiinifice,
cultural-educative sau a celor desfurate de cultele religioase, artistice, sportive i de agrement,
nfiineaz, n localiti locuri i parcuri de distracie, baze sportive i asigur buna funcionare a
acestora.
Atribuii politico-administrative
Atribuii comune:
a) Alegerea, din rndul consilierilor, a viceprimarilor, dup caz, n situaia localitilor,
respectiv a preedintelui i vicepreedinilor;
b) Aprob urmtoarele categorii de acte:
- regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local, i a celui judeean la
propunerea preedintelui acestuia din urm;
- regulamentul de organizare i funcionare al aparatului propriu de specialitate al
primarului/consiliului judeean;
- organigrama, statul de funcii i numrul de personal al aceluiai aparat, inclusiv ale
instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local sau judeean, la
propunerea primarului, respectiv a preedintelui, i n condiiile legii;
c) Atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de
interes local, precum i a unor obiective de interes judeean.
Atribuii proprii i distincte ale consiliilor
a) Consiliul local aprob statutul comunei sau oraului.
b) Consiliul asigur condiiile materiale i financiare necesare unei bune funcionri a
instituiilor i serviciilor publice de aprare a ordinii publice, aprarea mpotriva incendiilor i
protecia civil, aflate sub autoritatea sa, potrivit competenelor lor legale.
c) Consiliul local hotrte cu privire la asigurarea ordinii publice, analizeaz activitatea
pompierilor i a formaiunilor de protecie civil, n condiiile legii, i propune msuri de
mbuntire a activitii acestora.
d) Consiliul local confer persoanelor fizice romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de
cetean de onoare al comunei sau al oraului.
e) Consiliul judeean coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii
serviciilor publice de interes judeean.
90

f) Consiliul judeean acord consiliilor locale sprijin i asisten de specialitate, inclusiv

primriilor i serviciilor publice locale.
Toate consiliile locale i judeene mai ndeplinesc i alte atribuii stabilite prin legi.
Atribuii de asociere intern i extern
Legea organic reglementeaz posibilitatea asocierii, cooperrii, aderrii i participrii
consiliilor locale i judeene pe plan intern i pe plan extern, cu alte comunitii locale sau asociaii
neguvernamentale, fie pe considerente economice, comerciale fie administrative, profesionale, etc.
o consiliile locale i cele judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri,
n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la constituirea de
societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean,
dup caz, n condiiile legii.
- participare are n vedere raiuni comerciale de factur economic aductoare de
beneficiu prin constituirea de societi comerciale, potrivit legislaiei n vigoare, prin
aportul de capital sau bunuri, din domeniul public sau privat al unitii administrativteritoriale, ceea ce determin asocierea sau cooperarea, n condiiile legii, cu alte
persoane juridice romne sau strine.
- o asemenea participare poate opera, n condiiile legii, att cu persoane juridice
romne sau strine, dar i cu ali parteneri sociali, cu organizaii neguvernamentale,
n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau
proiecte de interes public local sau judeean, ceea ce nu mai reprezint o activitate
comercial propriu-zis, chiar dac poate aduce i beneficii, deoarece se urmrete
realizarea unor activiti de utilitate public local sau judeean (de factur
cultural, tiinific, sanitar, edilitar etc., constnd, de exemplu, n organizarea
unui festival de art, a unei cercetri tiinifice pe o tem administrativ, o aciune
antiepidemiologic, restaurarea unui imobil de importan istoric, etc.).
o autoritile administraiei publice locale pot ncheia acorduri i pot participa, inclusiv
prin alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare
regional, n condiiile legii. Asemenea programe pot viza cooperarea mai multor uniti
administrativ-teritoriale dintr-un jude, sau mai multe judee nvecinate ntre ele pe
anumite probleme ce in de un sector economic determinat (de exemplu, industrie mic
i mijlocie, turism rural, agricultur, minerit, resurse de ape minerale etc.), realizndu-se
o regionalizare intern, cu caracter intermediar ntre nivelul central i judeean, care
permite o mai bun colaborare interjudeean, inclusiv sprijinirea unor zone defavorizate (de monoindustrie, monocultur agricol, omaj, n urma restructurrii sau
privatizrii unor societi cu capital integral sau majoritar de stat).
o autoritile administraiei publice locale au dreptul ca, n limitele competenelor care le
revin, s coopereze i s se asocieze cu alte autoriti ale administraie publice locale
din ar sau din strintate, un exemplu tipic reprezentndu-l, de exemplu, nfrirea
comunei sau oraului cu uniti administrativ - teritoriale similare din alte ri sau
asocierea consiliului judeean cu consilii locale, pentru realizarea unor obiective de
interes comun scop n care pot nfiina mpreun cu acestea instituii publice, societi
comerciale i servicii publice ca, de exemplu, n privina acumulrii de rezerve i a
aduciunilor de ap potabil sau pentru irigaii.
o pentru protecia i promovarea intereselor lor comune autoritile administraiei publice
locale au dreptul de a adera la asociaii naionale i internaionale, n condiiile legii,
pentru promovarea unor interese comune. Asemenea situaii vizeaz, de exemplu,
aderarea la asociaii, federaii sau ligi ale primarilor de municipii, preedinilor de
consilii judeene etc.
o consiliile locale i consiliile judeene din unitile administrative limitrofe zonelor de
frontier pot ncheia acorduri de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din
rile vecine, n condiiile legii crend aa numitele euroregiuni (bilaterale, trilaterale
etc.).
91

aceste acorduri se vor ncheia numai n domeniile ce sunt de competena consiliilor

locale sau judeene, potrivit legii organice, cu respectarea legislaiei interne i a
angajamentelor internaionale asumate de statul romn.
- prin acordurile de cooperare transfrontalier pot fi create i pe teritoriul Romniei
organisme care s aib, potrivit dreptului intern, personalitate juridic, fr
competene administrativ-teritoriale.
Iniiativa autoritilor locale de a coopera i de a se asocia cu autoriti ale administraiei
publice locale din strintate, precum i de a adera la o asociaie internaional a autoritilor
administrative publice locale va fi comunicat Ministerului Afacerilor Externe i Ministerului
Internelor i Reformei Administrative.
Autoritile locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe spre avizare proiectele de
acorduri sau convenii de cooperare pe care acestea intenioneaz s le ncheie cu autoriti ale
administraiei publice locale din alte ri, nainte de supunerea lor spre adoptare de ctre consiliile
locale sau judeene, dup caz.
Avizele trebuie emise n termen de 30 de zile de la primirea solicitrii, n caz contrar se va
considera c nu sunt obiecii i proiectul respectiv poate fi supus spre adoptarea consiliului.
Acordurile sau conveniile ncheiate de autoritile locale nu angajeaz dect
responsabilitatea consiliului local sau judeean parte la acestea i sunt supuse controlului de
legalitate, iar actele emise n temeiul lor au n dreptul intern aceeai valoare juridic i aceleai
efecte ca i actele administrative adoptate n conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001.
Romnia a devenit n anul 1993 membru cu drepturi depline al Consiliului Europei, iar n
anul 1996 a semnat Convenia Cadru asupra Cooperrii Transfrontaliere, iar din anul 2007 a devenit
membr a Uniunii Europeane.
Toate aceste aciuni oblig ara noastr la depunerea unor eforturi susinute de corelare a
legislaiei interne cu cea comunitar n cadrul eforturilor de compatibilizare juridic cu normele
occidentale europene.
Atribuiile preedintelui consiliului judeean
a) Asigur respectarea prevederilor Constituiei, pune-rea n aplicare a legilor, a decretelor
prezideniale, a hotrrilor i ordonanelor guvernamentale, a hotrrilor consiliului judeean i a
altor acte normative.
b) n privina atribuiilor fa de consiliul judeean:
- ntocmete proiectul ordinii de zi;
- dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea, n bune condiii, a lucrrilor
acestuia;
- asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului i analizeaz periodic stadiul
ndeplinirii acestora;
- conduce edinele acestuia;
- ntocmete i supune spre aprobare regulamentul de organizare i funcionare a consiliului,
prezint consiliului anual sau la cerere, rapoarte privind modul de ndeplinire a atribuiilor proprii i
a hotrrilor consiliului;
c) n privina atribuiilor fa de aparatul propriu al consiliului judeean i al instituiilor i
serviciilor subordonate:
- propune consiliului, spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii,
numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare al aparatului propriu de
specialitate, a instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea acestuia;
- coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea
consiliului.
d) Fa de consiliile locale i aparatul lor:
- acord prin aparatul propriu i serviciile de specialitate ale consiliului judeean, sprijin i
consultan tehnic i juridic pentru autoritile locale, la solicitarea acestora;
- ndrum metodologic, urmrete i controleaz activitile de stare civil i autoritate
tutelar, desfurate n comune i orae;
92

- coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea privind protecia drepturilor copilului.

e) n materie financiar:
- ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului, i contul de ncheiere al exerciiului
bugetar i le supune spre aprobare consiliului, n condiiile i la termenele prevzute de lege;
- urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului adoptarea
msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen;
- exercit funcia de ordonator principal de credite.
n exercitarea atribuiilor sale preedintele emite:
- dispoziii cu caracter normativ, care devin executorii numai dup ce sunt aduse la
cunotin public sau comunicate, dup caz, celor interesai, contrasemnate de secretarul judeului;
- avize, acorduri i autorizaii date n competena sa prin lege.
g) ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean;
h) Preedintele poate delega vicepreedinilor, prin dispoziie, atribuiile de coordonare i
control ale instituiilor i serviciilor subordonate consiliului judeean, precum i cele de sprijin i
consultan pentru autoritile comunale i oreneti. Preedintele consiliului judeean reprezint
judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice i juridice romne i strine,
precum i n justiie.

8. Actele consiliului local i ale consiliului judeean

n exercitarea atribuiilor consiliile locale adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor
prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare al acestora
cere o alt majoritate. Legea precizeaz expres care este cvorumul legal al prezenei la edinele
consiliului, iar acesta va fi de jumtate plus unu din totalul celor care l compun n mod efectiv, deci
se afl n funcie, i nu din numrul total al mandatelor.
Majoritatea necesar votrii i adoptrii unei hotrri este de jumtate plus unu din totalul
celor prezeni.
Sunt adoptate cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, hotrrile
privind:
- contractarea de mprumuturi, n condiiile legii;
- administrarea domeniului public i privat al localitii sau judeului, dup caz;
Se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie:
- hotrrile privind impozitele i taxele locale sau judeene, precum i cele viznd bugetul
local.
- participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare
transfrontalier;
- organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului;
- asocierea sau cooperarea cu persoane juridice romne sau strine.
Dac bugetul nu poate fi adoptat n termen de 45 de zile de la publicarea n Monitorul
Oficial a Legii bugetului de stat, activitatea se va desfura numai pe baza veniturilor proprii pn
la adoptarea noului buget.
Neadoptarea n trei edine ordinare consecutive a nici unei hotrri atrage dizolvarea de
drept a consiliului.
Hotrrile ilegale ale consiliilor pot fi atacate n justiie de ctre prefect, iar cele ce vatm
drepturi legal recunoscute de ctre persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii
contenciosului administrativ.
Hotrrile se adopt prin vot deschis, dei legea nu prevede acest lucru, dar consiliul poate
stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot secret. De regul, i edinele de votare sunt publice.
Hotrrile individuale privind persoanele vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu
excepiile prevzute de lege.
Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri sau de primari, n cazul consiliilor locale,
i de preedintele consiliului judeean n cazul acestui din urm organ.
93

Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le propun, cu sprijinul secretarului i al

serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului, nsoite, n mod obligatoriu, de
referatul de specialitate al aparatului propriu, n lipsa cruia proiectul nu poate fi dezbtut.
Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie
prin so, soie, afin sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n
problema supus dezbaterilor, existnd un conflict de interese. Hotrrea adoptat cu nclcarea
acestei interdicii este nul de drept. Aciunea judiciar mpotriva ei poate fi introdus de orice
persoan interesat, iar nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ.
Hotrrile consiliilor locale se semneaz de consilierul care conduce edina, iar cele ale
consiliilor judeene de preedinii acestora, ori, n lipsa lor, de vicepreedintele care a condus
edina, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar.
n cazul n care cei care au condus lucrrile lipsesc sau refuz s semneze, hotrrea va fi
semnat de 3 5 consilieri (prezeni la edina n care s-a adoptat hotrrea).
Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau
c depete competena consiliului. El va expune consiliului opinia sa motivat, care se
consemneaz n procesul-verbal al edinei.
Hotrrile consiliului se comunic de ndat de ctre secretar prefectului i primarului, dar
nu mai trziu de 10 zile de la data adoptrii lor.
Comunicarea nsoit de eventualele obiecii privind legalitatea actelor, se face n scris i se
nregistreaz ntr-un registru special.
Hotrrile pot fi normative i individuale. Cele normative devin obligatorii i produc efecte
de la data aducerii la cunotina public, iar cele individuale de la data comunicrii.
Aducerea la cunotina public sau publicarea actelor normative se face n termen de 5 zile
de la data comunicrii oficiale ctre prefect, dac bineneles nu a operat, ntre timp, intervenia
acestuia pentru revocarea sau modificarea actului n cauz pe motive de ilegalitate urmat de
reanalizarea actului cu schimbrile corespunztoare ori, n caz de refuz a autoritii sesizate astfel
de prefect, acesta l va ataca n contenciosul administrativ, n cel mult 30 de zile de la comunicare,
ceea ce atrage suspendarea de drept a actului contestat n justiie astfel c practic se blocheaz
aplicarea lui temporar.
Precizm c exist obligaia legal a tuturor autoritilor locale ca, prin intermediul
secretarului lor, s comunice n termen de maximum 10 zile, dac legea nu prevede altfel, toate
actele juridice adoptate sau emise, subiectelor interesate, inclusiv prefectului.
Fa de textul legal al momentului obligativitii actelor administraiei locale se impune
precizarea c acest caracter se dobndete din chiar momentul adoptrii sau emiterii lor legale, cel
puin pentru autorul lor, deoarece manifestarea de voin s-a constituit ntr-un act juridic valabil cu
consecine obligatorii, dar i de momentul aducerii lor la cunotina subiectelor interesate (prin
publicare sau comunicare) se manifest caracterul lor executoriu.
Rezult c aducerea la cunotin public a hotrrilor normative se face n termen de 5 zile
de la data oficial a comunicrii lor ctre prefect, dac acesta nu i-a comunicat n termen de 5 zile
de la primirea comunicrii poziia fa de eventuala ilegalitate a actului, sau dup rmnerea
definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care aciunea prefectului mpotriva actului
local a fost respins.
n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au
o pondere semnificativ (de peste 20%) din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se
aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar
cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern (art. 51), alturi de actul
redactat oficial n limba romn, dac petentul a cerut n mod expres i aceast dubl comunicare
oficial, el putnd realiza, de altfel, i o traducere legalizat, n limba matern, a originalului.

9. Rspunderea consiliilor i consilierilor

94

n exercitarea mandatului lor, consiliile, consilierii, precum i primarii ori viceprimarii,

inclusiv preedinii i vice-preedinii consiliilor judeene, sunt n serviciul colectivitii locale
dispunnd de protecia acordat de lege (Legea nr. 215/2001 i cea privitoare la Statutul aleilor
locali) datorit exercitrii unei funcii publice.
Consiliul, dup cum s-a vzut, rspunde pentru nefuncionalitate dac nu s-a ntrunit, timp
de 2 luni, ori nu a adoptat (n trei edine ordinare consecutive) nici o hotrre. Msura dispus este
dizolvarea pronunat prin hotrre judectoreasc. n situaia n care numrul consilierilor se
reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa cu supleani.
Consiliul local/judeean poate fi dizolvat i prin referendum organizat n condiiile legii.
Referendumul se organizeaz ca urmare a unei cereri adresat n acest sens prefectului de ctre cel
puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii
administrativ-teritoriale. Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suport din bugetul
local/judeean. Referendumul local este organizat de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului
compus dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al primarului, consiliului
local/judeean i un judector de la judectoria n a crei circumscripie se afl unitatea
administrativ-teritorial n cauz. Secretariatul comisiei este asigurat de instituia prefectului.
Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total
al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului nceteaz nainte de termen dac s-au
pronunat n acest sens jumtate plus unu din numrul de voturi valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerilor noului consiliu local/judeean se face de
Guvern la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la
rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea
consiliului sau de la data validrii rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu
primarul/preedintele consiliului judeean, sau n absena acestuia secretarul unitii administrative
va rezolva problemele curente ale unitii administrativ-teritoriale.
Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului din care fac parte sau, dup caz, n
nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile
pe care le-au votat.
Legea a prevzut obligaii determinate pentru consilieri, a cror nclcare, se subnelege,
atrage rspunderea acestora, n care sens ei au urmtoarele ndatoriri
- s participe la edinele consiliului i la cele ale comisiei de specialitate din care fac parte,
iar absena, fr motive temeinice, la cel mult dou edine consecutive atrage sancionarea lor
conform regulamentului de organizare i funcionare a consiliului, de regul, prin diminuarea
propor-ional sau total a indemnizaiei de edin;
- s organizeze periodic ntlniri cu cetenii, acordnd i primind n audiene la cererea
acestora;
- s prezinte anual un raport de activitate care va fi fcut public prin grija secretarului.
n cazul n care consilierul a svrit o fapt penal fiind arestat preventiv de ctre instana
de judecat n urma comunicrii msurii de ctre acesta, prefectul va emite un ordin prin care se
constat suspendarea de drept a mandatului celui n cauz pe ntreaga durat a procesului pn la
soluionarea definitiv a cauzei.
Dac este gsit nevinovat consilierul i va relua mandatul avnd dreptul la despgubiri, iar
dac este condamnat prin hotrre penal definitiv la o pedeaps privativ de libertate, mandatul
su nceteaz, fiind demis din funcie.
Preedintele consiliului judeean rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a
administraiei publice judeene. Mandatul preedintelui consiliului judeean nceteaz n condiiile
legii statutului aleilor locali precum i n urmtoarele situaii:
- dac se afl n imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave certificate care
nu i permite exercitarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an
calendaristic;
- dac acesta nu i exercit n mod nejustificat mandatul timp de 45 de zile consecutive.

95

Prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului. Ordinul prefectului poate fi atacat la
instana de contencios n termen de 10 zile de la comunicare.
Vicepreedinii consiliului judeean pot fi eliberai din funcie n aceleai condiii, dac
faptele lor s-au produs prin exercitarea sarcinilor care le-au revenit.
Consilierii, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean rspund, dup caz, civil, penal
sau administrativ pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin.
Vor rspunde civil pentru pagubele provocate patrimoniului consiliului, aparatului acestuia,
unitii administrativ-teritoriale sau persoanelor fizice ori juridice, ca teri aflai n raporturi juridice
cu administraia local.
O ipotez posibil rezult din modul de votare a hotrrilor cnd prin actele consiliului se
pot produce pagube suportate, n cele din urm, de ctre cei care prin aceasta au cauzat pagube
patrimoniale. De aceea consilierii pot cere con-semnarea nominal a votului lor n procesul verbal
al edinei.
Dac suspendarea sau demiterea din funcie sunt msuri administrative cu caracter
sancionator, totui consilierii i preedinii sau vicepreedinii pot rspunde i contravenional
pentru abateri de acest gen svrite n exercitarea sau n leg-tur cu atribuiile de serviciu, n
domeniul financiar, ecologic, aprarea secretului de serviciu etc., de regul, prin suportarea
amenzilor sau a sumelor pltite cu titlu de amend de ctre consiliul din care fac parte, ca urmare a
abaterilor administrative comise de membrii si.
Funcionarii publici rspund potrivit prevederilor Statutului acestora (penal, patrimonial,
administrativ i contravenional), n vreme ce personalul angajat prin contract de munc fcnd
parte din aparatul de specialitate a consiliului rspunde conform Codului civil, Codului muncii,
Codului penal, etc., deci dup dreptul comun care este aplicabil, ca oricrui angajat sau salariat.

Capitolul 8
Primarul
1. Alegerea i durata mandatului
Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin
de jude, cte 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Pe durata exercitrii mandatului viceprimarul
i pstreaz statutul de consilier fr s beneficieze de indemnizaia aferent acestui statut.
Municipiul Bucureti are un primar general i 2 viceprimari, iar cele 6 sectoare ale sale au cte un
primar i un viceprimar fiecare.
96

Primarii unitilor administrativ teritoriale sunt alei n aceleai condiii i, de regul, pe

aceleai perioade ca i consiliile locale ale respectivelor uniti administrativ-teritoriale, pe
circumscripii electorale, identice cu aezrile respective, dar nu pe baza scrutinului de list, ci n
temeiul votului exprimat prin scrutin uninominal, ei nefiind funcionari publici n nelesul
Statutului funcionarilor publici.
Ca i preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, pe toat durata exercitrii mandatului
de primar i de viceprimar, contractul de munc al acestora la instituii publice, regii autonome,
companii i societi naionale, societi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile
comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeene se suspend de drept.
Dac cei n cauz au avut calitatea de funcionar public, respectiva calitate se ntrerupe la
cerere pe durata mandatului, urmnd ca la expirarea acesteia cel vizat s solicite reintegrarea,
acordat de drept la autoritatea sau instituia public la care a funcionat.
Pe toat durata exercitrii mandatului se primete o indemnizaie stabilit n condiiile legii.
Primarul se poate defini ca fiind autoritatea administrativ public local unipersonal,
eligibil, reprezentativ i autonom, mandatat s hotrasc n problemele interesnd
colectivitatea local ca organ de execuie, acionnd i ca reprezentant al statului n acea
localitate.
Alegerile pentru primar sunt considerate valabile indiferent ci s-au prezentat la vot din
totalul alegtorilor nscrii n listele electorale ale circumscripiei dac unul dintre candidai a
obinut majoritatea (1/2 +1) voturilor exprimate n mod valabil.
Dac la primul tur de scrutin nu s-a obinut majoritatea necesar se vor organiza de drept noi
alegeri, n termen de dou sptmni de la data alegerilor iniiale, iar acestea sunt valabile indiferent
de numrul votanilor, fiind ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi127.
La turul doi particip primii doi candidai din primul tur. n cazul n care unul dintre acetia
decedeaz, renun sau nu mai ndeplinete condiiile legale pentru a fi ales, va participa candidatul
situat pe locul urmtor.
n cazul paritii de voturi a cel puin 2 candidai, la primul sau la al doilea tur de scrutin, se
va declara balotaj, organizndu-se, de drept, noi alegeri n termen de dou sptmni (deci al doilea,
respectiv al treilea tur de scrutin), la care vor participa numai candidaii n cauz.
n mod similar, dac unul dintre ei decedeaz, renun sau nu mai ndeplinete condiiile
legale nu vor mai avea loc noi alegeri, iar biroul electoral de circumscripie l va declara primar pe
cellalt i unic candidat.
Primarul trebuie, i el, s ndeplineasc, de regul, condiiile generale de acces la funcia
public, ntlnite n cazul oricrei funcii de acest gen, i care vizeaz cetenia romn exclusiv i
domiciliul n ar, mai precis n localitatea unde a fost ales, existena discernmntului, exerciiul
drepturilor electorale, compatibilitatea moral, lipsa strii de incompatibilitate i depunerea
jurmntului de credin.
Calitatea de primar sau viceprimar este incompatibil cu:
a) funciile i calitile prevzute pentru consilier, care se aplic n mod corespunztor;
b) orice funcie de conducere, cenzor sau membru n consiliul de administraie n cadrul
societilor comerciale ori din cadrul societilor i companiilor naionale sau a regiilor autonome,
bnci, instituii de credit sau societi de asigurare i financiare;
c) calitatea de comerciant persoan fizic;
d) calitatea de membru al unui grup de interese economice;
e) funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale sau al statului n adunrile
generale ale societilor comerciale de interes local sau de interes naional;
f) orice alte funcii publice sau activiti remunerate n ar sau strintate;
g) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la
o societate comercial;

127

Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale, art. 93.
97

h) orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia funciilor sau activitilor didactice,
tiinifice, literar-artistice i a funciilor din cadrul unor fundaii sau asociaii ori organizaii
neguvernamentale.
Aceeai calitate vizeaz conflictul de interese n sensul de a nu emite un act administrativ,
dispoziie sau de a nu ncheia un act juridic n exercitarea funciei care aduce folos material pentru
sine, pentru so sau rud de gradul I.
Validarea alegerii primarului se face dup aceeai procedur ca i validarea consilierilor.
Astfel validarea primarului se face de ctre judectoria n a crei raz se afl unitatea administrativteritorial de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare a primarului
se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatului alegerilor. Cererea se judec de
urgen i cu precdere n edin public fr citarea prilor n termen de 10 zile de la data
depunerii. Hotrrea pronunat este executorie. Aceast hotrre este supus cilor de atac
prevzute n cadrul procedurii contencioase, instana pronunndu-se n 10 zile de la introducerea
cererii de apel sau se recurs, dup caz.
Invalidarea mandatului intervine n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de
eligibilitate sau dac alegerea primarului s-a fcut prin fraud electoral constatat conform legii.
Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotina prefectului i
se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar,
anume convocat, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei.
Hotrrea de invalidare a alegerii poate fi atacat de cel interesat, n termen de 10 zile de la
pronunare, la instana de contencios administrativ care este obligat s se pronune n termen de 30
de zile.
n caz de invalidare a primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data noilor
alegeri n termen de cel mult 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, a rmnerii definitive i
irevocabile a hotrrii judectoreti ce confirm invalidarea ori dup ce a expirat termenul de
introducere n justiie a unei astfel de aciuni.
ntr-adevr, n caz contrar, al organizrii de noi alegeri imediat dup invalidare - am putea
fi n prezena a doi primari legal investii, respectiv unul nou ales, precum i, con-comitent, altul
anterior ales acestuia i repus n funcie pe cale judiciar, ceea ce ar crea o situaie juridic inedit,
care n condiiile actualelor reglementri ar determina un adevrat impas juridic.
Primarul depune jurmntul de credin n faa consiliului local, iar dac refuz este
considerat, de drept, demisionat, ceea ce implic organizarea de noi alegeri.
Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de ctre
primarul nou ales.
Mandatul primarului poate fi prelungit n caz de rzboi sau de catastrof, stabilite prin lege
organic. Mandatul primarului nceteaz, nainte de termen, de drept sau prin act juridic.
Mandatul nceteaz, de drept, nainte de termen n condiiile legii privind statutul aleilor
locali, n urmtoarele mprejurri128:
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial;
- a fost condamnat, prin hotrre judectoreasc definitiv la o pedeaps privat de libertate;
- punerea sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil;
- pierderea drepturilor electorale pe cale judectoreasc;
- pierderea calitii de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritilor naionale
pe a crui list a fost ales;
- deces.
Mandatul primarului mai nceteaz de drept dac:

128

Legea nr.393/2004 privind statutul aleilor locali, publicat n Monitorul Oficial nr. 912 din 7 decembrie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare, art. 9.
98

- este n imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave certificate care nu i
permite exercitarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an
calendaristic;
- dac primarul nu i exercit n mod nemijlocit mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
n caz de vacan a funciei de primar precum i n caz de suspendare din funcie, atribuiile
ce i sunt conferite prin lege vor fi exercitate de viceprimar sau, dup caz, de unul dintre
viceprimarii desemnai de consiliul local. n aceast situaie consiliul local poate desemna prin
hotrre, din rndul membrilor si, un consilier local care va ndeplini n mod temporar atribuiile
viceprimarului. Data organizrii alegerilor pentru funcia de primar se stabilete de Guvern la
propunerea prefectului n termen de 90 de zile de la vacantarea funciei de primar.
Prefectul ia act, prin ordin, de ncetarea mandatului primarului.
n cazul imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive
(art. 72 alin. 2 lit. d) ordinul constatator al prefectului poate fi atacat de primar la instana de
contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare.
Instana este obligat s se pronune n termen de 30 de zile, iar hotrrea ei este definitiv i
irevocabil, nesupus cilor de atac.
Reclamantul nu trebuie s ndeplineasc procedura administrativ - prealabil aciunii
judectoreti exercitat n faa prefectului emitent al ordinului sau a Guvernului ca autoritate
ierarhic superioar acestuia.
Data noilor alegeri se va fixa dup expirarea termenului de introducere a aciunii judiciare n
contencios sau dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti de respingere a
aciunii primarului.
Mandatul primarului nceteaz, prin act juridic, nainte de termen, ca urmare a rezultatului
unui referendum local, organizat anume n acest scop, i desfurat potrivit legii.
Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii scrise adresate prefectului de ctre cel
puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot ai localitii sau ai fiecrei localiti componente a
oraului sau comunei (dac sunt, evident, mai multe n componena respectivei uniti
administrativ-teritoriale).
Motivele invocate n cererea formulat vizeaz:
- nesocotirea de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale;
- neexercitarea atribuiilor ce i revin ca reprezentant al colectivitii, potrivit legii;
- neexercitarea atribuiilor care i revin ca reprezentant al statului.
Cererea va cuprinde, alturi de indicarea motivelor, i date de identificare a solicitanilor
precum numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de
identitate, semntura olograf a cetenilor care au solicitat organizarea referendumului.
Prefectul va analiza temeinicia motivelor invocate, a ndeplinirii condiiilor legale i va
verifica veridicitatea i autenticitatea semnturilor, n termen de 30 de zile de la primirea cererii.
Dup verificare, prefectul va transmite o propunere motivat Guvernului prin Ministerul
Internelor i Reformei Administrative privind organizarea referendumului.
Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizat de minister, Guvernul va adopta o hotrre
n termen de 90 de zile de la solicitare, prin care va stabili data organizrii referendumului, adus
la cunotina locuitorilor prin grija prefectului. Cheltuielile se suport din bugetul local. Legea nu a
reglementat posibilitatea primarului de a aciona n judecat Guvernul, dar noi apreciem c are
aceast facultate, n condiiile Legii contenciosului administrativ.
Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul
secretarului i al primriei.
Procedurile legale privitoare la campania pentru referendum nu se mai aplic.
Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unul din
numrul total al locuitorilor cu drept de vot.
Mandatul primarului nceteaz nainte de termen dac s-a pronunat, n acest sens, jumtate
plus unul din numrul total al voturilor valabil exprimate.

99

n aceast ultim ipotez, prefectul va propune Guvernului organizarea de noi alegeri n

termen de 90 de zile de la data validrii referendumului.
Primarul poate fi suspendat de drept din funcie numai n cazul arestrii sale preventive,
ipotez aplicabil i viceprimarului, n urmtoarele condiii:
- existena unei comunicri a instanei de judecat, care a dispus msura arestrii, efectuat
prefectului;
- emiterea unui ordin de ctre prefect care ia act de comunicare constatnd suspendarea
mandatului;
- comunicarea ctre primar a ordinului prefectului.
Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei care a determinat-o, respectiv, a msurii
arestrii preventive, fiind o situaie provizorie, temporar.
Arestarea preventiv nceteaz, de drept, la finele perioadei pentru care a fost dispus (dac
nu a operat, ntre timp prelungire ei), precum i n caz de revocare de ctre orga-nul care a dispus-o
sau cel ndreptit de lege.
Dac primarul a fost condamnat prin hotrre definitiv la o pedeaps privativ de libertate
mandatul su nceteaz de drept, msura provizorie a suspendrii devenind msur definitiv de
ncetare a funciei.
Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri,
n condiiile legii, putnd solicita, apreciem noi, reintegrarea n funcie, dac mandatul su este nc
n derulare.
Pe durata ncetrii sau suspendrii exerciiului funciei, atribuiile primarului vor fi
exercitate de drept de ctre viceprimar sau unul dintre viceprimari, desemnat de consiliu, prin vot
secret, pn la validarea mandatului noului primar, dac s-au organizat noi alegeri, sau, dup caz,
pn la repunerea n funcie a primarului iniial, ca urmare a ncetrii suspendrii ori a achitrii
acestuia de ctre instana penal.
n locul viceprimarului, nsrcinat cu atribuii de primar, dar care nu-i poate exercita
competena, consiliul local va delega din rndurile membrilor si, un consilier care va ndeplini
temporar atribuiile viceprimarului.
Dac sunt suspendai din funcie, concomitent, att primarul, ct i viceprimarul sau
viceprimarii, dup caz, consiliul va delega un consilier care va ndeplini att atribuiile primarului,
ct i ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii.
Dac ambele funcii, de primar i viceprimar, devin vacante concomitent, consiliul va alege
un nou viceprimar ce va exercita cumulativ funciile celor doi pn la alegerea noilor organe de
conducere.
Consiliul local alege pentru durata mandatului su i din rndul membrilor si, viceprimarul
respectiv viceprimarii, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie.
Viceprimarul sau viceprimarii exercit atribuiile delegate de primar, n condiiile legii.
Mandatul viceprimarului nceteaz de drept n aceleai condiii ca i cel al primarului,
consiliul lund act despre aceasta, alegnd un nou viceprimar.
Suspendarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliu, la propunerea motivat a
unei treimi din numrul consilierilor sau a primarului, prin hotrre adoptat cu votul a 2/3 din
numrul consilierilor n funcie.
Dei legea nu prevede, apreciem c hotrrile consiliului local prin care se dispune
schimbarea din funcie sau se ia act de ncetarea sau de suspendarea mandatului su pot fi atacate n
justiie de ctre viceprimar n condiiile Legii contenciosului administrativ.
Pe perioada exercitrii mandatului viceprimarul i pstreaz calitatea de consilier, membru
al consiliului local respectiv fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut.

2. Atribuiile primarului

100

Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, fiind ocrotit de lege n exercitarea

funciei sale, chiar dac nu are calitatea de funcionar public, ntruct este ales n funcie, iar nu
numit.
Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s i exprime punctul de
vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii, fr a avea drept de vot. El este eful
administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate, pe care l conduce i
controleaz.
Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele
fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie.
El acioneaz i ca reprezentant al statului n localitatea n care a fost ales n exercitarea
atribuiilor de autoritate tutelar i de ofier de stare civil, a sarcinilor ce i revin din actele
normative privitoare la organizarea i desfurarea alegerilor, referendumurilor i recensmintelor,
la luarea msurilor de protecie civil, asigurarea i funcionarea serviciilor publice locale de profil
precum i a altor atribuii stabilite prin lege. n aceast calitate primarul poate solicita, inclusiv prin
intermediul prefectului, n condiiile legii, concursul efilor serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce
i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate.
Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional al Romniei a
crei model este stabilit de Guvern.
Earfa se poart n mod obligatoriu la solemniti, recepii, ceremonii publice i la celebrarea
cstoriilor.
Clasificarea atribuiilor primarului se poate realiza dup mai multe criterii.
1. Dup natura lor, atribuiile se cuprind n mai multe categorii avnd n vedere calitatea
primarului de autoritate executiv a administraie publice locale, prin care se realizeaz autonomia
local, cea de ef al administraiei publice locale i a aparatului propriu de specialitate, calitatea sa
de reprezentant al comunei sau oraului n care a fost ales, precum i aceea de reprezentant al
statului n localitatea unde funcioneaz.
2. Dup coninutul lor, aceste atribuii se clasific n atribuii de natur economicfinanciar, social i igienico-sanitar, edilitar-gospodreasc i politico-administrative.
Atribuii economico-financiare
a) ntocmete proiectul bugetului local i contul de nchidere al exerciiului bugetar i le
supune aprobrii consiliului;
b) Iniiaz n condiiile legii negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de
titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale.
c) Verific, prin compartimente de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor
la organele teritoriale fiscale, att a sediului principal ct i a sediilor secundare.
d) Verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i
comunic, de ndat, consiliului cele constatate;
e) Exercit funcia de ordonator principal de credite;
f) Rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i
domeniului privat al comunei sau oraului.
Atribuii sociale, sanitare i de protecie
a) Ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor,
epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului. n acest scop poate
mobiliza populaia, ageni economici i instituiile publice din localitate, acestea fiind obligate s
execute msurile stabilite n planurile de protecie i de intervenie elaborate pe tipuri de dezastre.
b) Ia msuri pentru prevenirea i combaterea pericolelor provocate de animale.
c) Controleaz igiena i salubritatea localurilor publice i a produselor alimentare puse n
vnzare pentru populaie, cu sprijinul serviciilor de specialitate.
d) Ia msuri pentru controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale sau de orice fel,
pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap de pe din raza localitii, precum i
decolmatarea vilor locale i a podeelor pentru scurgerea apelor mari.
101

e) Asigur repartizarea locuinelor sociale pe baza hotrrii consiliului local.

f) Supravegheaz realizarea msurilor de asisten i ajutor social.
Atribuii edilitar-gospodreti
a) Ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune aprobrii
consiliului local; asigur respectarea prevederilor acestuia, precum i ale planurilor urbanistice
zonale i de detaliu.
b) Organizeaz evidena lucrrilor de construcii din localitate i pune la dispoziia
autoritilor administraiei centrale rezultatele acestei evidene.
c) Asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice, proprietatea localitii, instalarea
semnelor de circulaie rutier, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal, conform legii.
d) Exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de
distracii i ia msuri operative pentru buna funcionare a acestora.
Atribuii politico-administrative
a) Asigur respectarea drepturilor i libertilor funda-mentale ceteneti, a prevederilor
Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor
i ordonanelor guvernamentale; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea
ordinelor i instruciunilor ministeriale i ale autoritilor administraiei publice centrale, precum i
a hotrrilor consiliului judeean.
b) Asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local, iar dac apreciaz c ele
sunt ilegale va sesiza prefectul n 3 zile de la adoptarea lor.
c) Poate propune consiliului local consultarea populaiei, prin referendum, cu privire la
problemele locale de interes deosebit i ia msurile pentru organizarea acestei consultri, pe baza
hotrrii consiliului i n condiiile legii.
d) Prezint consiliului local, anual sau ori de cte ori este nevoie, informri privind starea
economic i social a localitii, n concordan cu atribuiile ce revin organelor locale, precum i
informri asupra modului de ndeplinire a hotrrilor consiliului local.
e) Asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul poliiei, jandarmeriei,
poliiei comunitare i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n
condiiile legii.
f) Ia msurile legale privind desfurarea adunrilor publice.
g) Ia msuri de interzicere sau suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau altor
manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i
linitea public.
h) ndrum i supravegheaz activitatea poliiei comunitre.
i) Este eful aparatului propriu de specialitate al primarului, pe care l conduce i
controleaz.
j) Propune consiliului organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de
organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate care vor fi aprobate, n condiiile legii.
k) Numete i elibereaz din funcie, conform legii, personalul din aparatul propriu; propune
consiliului numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, a
instituiilor i serviciilor publice.
l) Conduce serviciile publice locale; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de
autoritate tutelar.
m) ndeplinete funcia de ofier de stare civil.
n) Emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege.
o) Exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor care revin comunei sau oraului n
calitate de persoan juridic.
Primarul mai ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau de alte acte normative,
precum i nsrcinrile date de consiliul local.
Primarul poate delega viceprimarului sau viceprimarilor, prin dispoziie emis n termen de
30 de zile de la validare, exercitarea unor atribuii ce i revin.

102

Atribuiile de ofier de stare civil pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor
funcionari cu competene n acest domeniu, potrivit legii.
Nu pot fi ns delegate atribuiile ce revin primarului, ca reprezentant al statului, cu excepia
celor de ofier de stare civil, precum i acele atribuii expres indicate n legea organic.
Primarul are competena de a constata nclcri ale legii, adoptnd msurile legale pentru
nlturarea lor, de exemplu n materie contravenional (conform Ordonanei nr. 2/2001). Dac nu-i
revin competene sancionatorii va sesiza organele abilitate n acest sens, de pild, n cazul
infraciunilor.
Consiliile locale pot organiza i nfiina instituii i servicii publice n principalele domenii
de activitate potrivit specificului i nevoilor locale. Aceste servicii i instituii publice se nfiineaz
n limita mijloacelor financiare de care dispun. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din
cadrul instituiilor i serviciilor publice locale se face de conductorii acestora.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului din cadrul aparatului propriu de specialitate
al primarului se face de ctre primar.
Att funcionarii publici din cadrul aparatului propriu de specialitate al primarului, ct i
funcionarii publici din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local se bucur de
stabilitate n funcie.
Primarii de comune pot angaja, n limita numrului de posturi aprobate, un consilier
personal iar primarii oraelor i municipiilor pot nfiina, tot n limita numrului maxim de posturi
aprobate cabinetul primarului, compartiment distinct format din trei persoane n orae i municipii,
5 persoane la municipiile reedin de jude. Acest personal este numit i eliberat din funcie de
primar. Persoanele din cabinetul primarului i desfoar activitatea n baza unui contract
individual de munc pe durat determinat, pe durata mandatului primarului. Primarul este i cel
care le stabilete atribuiile de serviciu.

3. Actele primarului
n exercitarea atribuiilor sale primarul emite acte juridice care poart denumirea generic de
dispoziii. Acestea au un caracter normativ sau individual, iar cele mai multe sunt emise pentru
punerea n executare a hotrrilor consiliului local.
Unele dintre cele individuale pot avea diverse denumiri speciale ca, de exemplu, autorizaii,
certificate (n domeniul construciilor, comerului).
Secretarul unitii administrativ-teritoriale contrasemneaz actele primarului pentru
legalitate, putnd refuza contrasemntura n cazul n care apreciaz c actul primarului este ilegal
sau i depete competena motivndu-i, n scris, atitudinea.
Secretarul va comunica de ndat actul n cauz prefectului, dar nu mai trziu de 10 zile de la
data emiterii lui. Comunicarea, nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitate, se va face n
scris de ctre secretar i va fi nregistrat ntr-un registru special destinat acestui scop.
Actele primarului devin obligatorii din momentul emiterii lor legale i executorii numai
dup aducerea lor la cunotina subiectelor vizate, prin publicare cele normative i prin comunicare
cele individuale.
Totui actele normative se pot publica numai la expirarea perioadei de 5 zile de la data
comunicrii lor ctre prefect, interval de timp n care acesta trebuie s i formuleze eventualele
obiecii privitoare la legalitatea dispoziiilor primarului.
Dac exist asemenea obiecii i ele sunt nsuite de primar prin modificarea actului
acesta poate fi adus la cunotina celor vizai.
Dac obieciile de modificare sau revocare a actului nu sunt nsuite, atunci prefectul va
aciona n instana de contencios n scopul anulrii msurii contestate, ceea ce are ca efect
suspendarea de drept a actului i, implicit, imposibilitatea aducerii lui la cunotina celor interesai,
inclusiv, blocarea executrii sale.

103

Oricum i dup emitere, actele administrative ale primarului pot fi atacate n contenciosul
administrativ att de prefect, n cadrul atributului su de control al legalitii acestora, ct i de
persoanele fizice sau juridice, vtmate n drepturile lor legal recunoscute.
n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale
depesc 20% din numrul locuitorilor dispoziiile normative ale primarului se aduc la cunotin
public i n limba matern a minoritii respective, iar cele individuale se comunic, la cerere, i n
aceast limb.
ntruct primarul exercit drepturile i asigur ndeplini-rea obligaiilor ce revin comunei sau
oraului n calitate de persoan juridic civil, nseamn c acesta ncheie acte civile i comerciale,
de regul bilaterale, supuse dispoziiilor Codului civil i Codului comercial, ca drept comun n
materie, precum i legislaiei aferente, iar nu regulilor dreptului administrativ.
De asemenea, deoarece primarul numete i elibereaz din funcie personalul aparatului
propriu de specialitate al primarului, care nu are calitatea de funcionar public, i face propuneri
consiliului local privind numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor
regiilor autonome, a instituiilor i serviciilor publice de interes local din subordinea consiliului, el
ncheie i desface, dup caz, contractele de munc ale acestora, potrivit legislaiei i Codului
muncii.
Primarul mai nfptuiete i diverse operaiuni tehnico-materiale, emite avize i acorduri
necesare pentru unele acte juridice, efectueaz comunicri i ntiinri, prezint informri
consiliului, precum i fapte material-juridice cum sunt: participri la edinele consiliului,
convocri n edine extraordinare ale acestuia, etc.
Toate aceste acte, operaiuni i fapte produc efecte limitate n spaiu, la nivelul localitii
respective, precum i asupra persoanelor aflate n acel loc.

4. Aparatul de specialitate al primarului i al consiliilor judeene

Caracterul reprezentativ, eligibil i colegial al consiliilor, intermitena i limitarea n timp a
activitii lor fac imposibil asigurarea unei continuiti n activitatea executiv local, motiv pentru
care ele i colectivitatea teritorial sunt deservite de structuri i persoane stabile ce-i desfoar
activitatea, avnd specializarea necesar.
Structurile de pe lng primar i consiliul judeean i personalul aferent acestora (numit pe
cale administrativ sau ncadrat prin contract de munc) formeaz aparatul propriu de specialitate
al primarului i consiliului judeean.
Aparatul de specialitate n cadrul comunelor i oraelor este n subordinea primarului, n
vreme ce aparatul consiliului judeean este n subordinea preedintelui acestuia, fiecare dintre ei l
conduc i l controleaz, rspunznd de buna lui funcionare.
n cazul consiliului judeean coordonarea compartimentelor sale poate fi delegat, prin
dispoziia preedintelui acestuia, vicepreedinilor sau secretarului judeului.
Funcionarii aparatului propriu de specialitate al primarului/consiliului judeean sunt
nvestii (prin numire sau contract) pe o durat nedeterminat n posturile pe care le ocup,
dispunnd, n condiiile legii, de stabilitate n funcie, conform Statutului funcionarilor publici,
respectiv a Codului muncii.
Mrimea acestui aparat i modul su de structurare sunt determinate de nivelul localitii
(comunal, orenesc la rndul su de mai multe categorii municipal) i judeean (inclusiv
Consiliul General al Municipiului Bucureti i sectoarele acestuia), al organizrii administrativteritoriale, dar i de numrul populaiei, gradul de dezvoltare social-economic, de urbanizare, etc.,
al respectivelor uniti.
Structura aparatului i dup caz numrul de funcii inclusiv a posturilor, sunt stabilite prin
lege, inclusiv prin Statutul funcionarilor publici, n mod difereniat i n raport de atribuiile i de
amploarea exercitrii lor.
Distingem astfel funcii de conducere (director, contabil-ef, etc.) i funcii de execuie
(consilier, expert, inspector, referent, etc.).
104

Gruparea funciilor pentru fiecare categorie de aparat propriu de specialitate are loc n
anumite compartimente organizatorice cu denumiri diferite (birou, serviciu, direcie), n funcie de
dimensiunea i structura lor, conduse de un ef ierarhic (de birou, serviciu), numit ca atare, sau
director (de direcie, departament), ajutat de un adjunct, n cazul structurilor mai complexe.
Unele dintre aceste compartimente sunt funcionale, asigurnd buna activitate a ntregului
aparat i a consiliului nsui (contabilitate, secretariat-registratur, resurse-umane, tehnic i
investiii), n vreme ce altele sunt compartimente de specialitate, adevrate servicii publice interne
(autoritatea tutelar, starea civil, urbanism i amenajarea teritoriului) ce permit exercitarea
competenelor legale n afara autoritii respective, n raporturile cu terii.
Consiliile aprob regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu al
primarului, stabilesc competenele i atribuiile personalului n condiiile prevzute de lege, de
regul cadrul orientativ este fixat de ctre Guvern i Ministerul Internelor i Reformei
Administrative (consiliile locale pentru aparatul propriu de specialitate al primarului, consiliile
judeene pentru aparatul propriu al lor).
Condiiile privind numirea sau angajarea, promovarea (avansarea), sancionarea,
recompensarea i eliberarea din funcie, drepturile i obligaiile personalului sunt stabilite prin legi
i regulamente proprii, inclusiv prin Statutul funcionarilor publici i Codul muncii, la care se
adaug hotrrile de guvern i instruciunile Ministerului Internelor i Reformei Administrative i
ale Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului aparatului propriu al primarului se face de
ctre primar, iar a celui aparinnd consiliului judeean de ctre preedintele acestuia.
Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraului sau al
subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, mpreun cu aparatul propriu de specialitate
al primarului formeaz mpreun o structur funcional, cu activitate permanent, denumit
primria comunei sau oraului, care duce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile
primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale.
Aparatul propriu i structurile care-l compun nu au o capacitate juridic proprie, ntruct
aceasta aparine unitii administrativ-teritoriale reprezentat de primar pe lng care funcioneaz
i pe care-l deservesc. Aceasta nu nseamn c nu exercit competene proprii i distincte de cele ale
autoritii administrative locale,87 dei nu emit acte de autoritate (extern), ci desfoar, n
principal, operaiuni de pregtire, executare i control a ndeplinirii actelor de putere ori de drept
privat ale consiliului n cauz sau ale primarului respectiv.
Pe de alt parte, unele structuri interne, mai ales cele de specialitate, nfptuiesc servicii
publice n beneficiul colectivitii locale, fiind o ilustrare tipic a acestui gen de prestaii efectuate
de administraia local n domeniul, de exemplu, al strii civile, protecia minorului, fiscalitii,
urbanismului, etc.
O meniune special o facem cu privire la aparatul propriu al consiliului judeean care n
virtutea atribuiilor legal conferite autoritilor judeene de a coordona activitatea consiliilor locale
n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean acord sprijin i asisten de
specialitate de orice natur (juridic, economic, tehnic, administrativ etc.) la cererea acestora.
n raporturile dintre ceteni i autoritile administraiei publice locale se folosete limba
romn. Actele oficiale se ntocmesc n mod obligatoriu tot n limba romn.
n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o
pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, n raporturile lor cu organele locale i cu aparatul
propriu al acestora, acetia se pot adresa, oral i n scris, i n limba lor matern, primind rspunsul
att n limba romn, ct i n limba matern.
n respectivele uniti n posturile viznd atribuii de relaii cu publicul vor fi numite sau
ncadrate i persoane cunosctoare a limbii materne, aparinnd minoritii respective, dup caz.
n aceleai uniti administrative autoritile vor asigura inscripionarea denumirii
localitilor i a instituiilor publice de sub autoritatea lor, precum i afiarea anunurilor de interes
87

n sens contrar a se vedea M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1996, pag. 572.
105

public, inclusiv actele locale de asemenea interes, i n limba matern a cetenilor aparinnd
minoritii respective.

5. Secretarul unitii administrativ-teritoriale

Fiecare comun, ora i municipiu precum i judeul, au cte un secretar.
Secretarul comunei, oraului sau judeului este funcionar public de conducere salarizat din
bugetul local sau judeean, dup caz.
Acesta nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice sub sanciunea
eliberrii din funcie i nici so, soie sau rud de gradul I cu primarul sau viceprimarul. Secretarul
se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii.
Secretarului i se aplic acelai regim privind incompatibilitile i conflictul de interese ce
vizeaz funcionarii publici.
Calitatea de secretar presupune anumite condiii speciale, alturate celor generale, de acces
la funcia public, prevzute n Statutul funcionarilor publici, la fel ca i n cazul eliberrii din
funcie, i anume:
- pregtirea superioar juridic sau administrativ;
- funcia se ocup pe baz de concurs sau de examen, dup caz;
- numirea se face de ctre primar, n cazul secretarului comunei sau oraului, i de ctre
preedintele consiliului judeean, n cazul secretarului de jude, n termen de cel mult 10 zile de la
primirea rezultatelor concursului sau examenului organizat de Agenia Naional a Funcionarilor
Publici;
- concursul sau examenul se organizeaz de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
n termen de 30, respectiv 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant;
- eliberarea din funcie i sancionarea disciplinar se face, n cazul comunelor, oraelor i
municipiilor, de ctre primar la propunerea consiliului local, hotrt cu cel puin dou treimi din
numrul consilierilor n funcie, la iniiativa primarului sau a unei treimi din numrul acestora, iar n
cazul judeului de ctre preedintele consiliului judeean propunerea consiliului judeean, votat cu
cel puin dou treimi din totalul celor n funcie la iniiativa preedintelui sau a o treime din
membrii, pe baza concluziilor din cercetarea administrativ.
Secretarul ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale:
- particip n mod obligatoriu la edinele consiliului;
- avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea
lor i contrasemnndu-le pe cele considerate legale;
- avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului, respectiv ale preedintelui consiliului
judeean, hotrrile consiliului local/judeean;
- asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i
primar respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia precum i ntre acetia i prefect;
- organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului local/judeean i a
dispoziiilor primarului/ preedintele consiliului judeean;
- asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile publice i persoanele
interesate a actelor, hotrrilor consiliului local/judeean i dispoziiilor primarului/preedintelui
consiliului judeean n condiiile Legii nr.544 privind liberul acces la informaii de interes public;
- asigur procedurile de convocare a consiliului local/judeean, efectueaz lucrri de
secretariat, comunic ordinea de zii, ntocmete procesul verbal al consiliului local/judeean i
redacteaz hotrrile consiliului local/judeean;
- pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local/judeean i comisiilor de specialitate
ale acestora;
- elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, n afara celor cu caracter
secret, stabilit potrivit legii;
- legalizeaz semnturile de pe nscrisurile (originale) prezentate de pri i confirm
autenticitatea copiilor cu actele originale, n condiiile legii;
106

- ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliu, ori primar, n
cazul localitii, sau de preedinte, n cazul judeului, dup caz.

6. Rspunderea primarului
Primarul, ca organ executiv i ef al administraiei publice locale rspunde de buna
funcionare a acesteia.
Mandatul de primar nceteaz, de drept, fiind demis, dup cum s-a vzut, n urmtoarele
situaii, cu titlu de sanciune juridic:
- n cazul condamnrii la o pedeaps privativ de libertate;
- n cazul pierderii drepturilor electorale ca sanciune complementar celei principale de
condamnare, stabilit tot prin hotrre judectoreasc;
n toate aceste cazuri prefectul ia act, prin ordin, de ncetarea mandatului, propunnd
Guvernului data organizrii noilor alegeri, n termen de cel mult 90 de zile.
Mandatul de primar nceteaz, prin act juridic, consecin a referendumului local, declanat
ca urmare a nesocotirii de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale, ceea ce
reprezint o sanciune politic dar cu efecte juridice, sau datorit neexercitrii atribuiilor ce i revin
potrivit legii, ca reprezentant al colectivitii locale ori ca reprezentant al statului.
n aceast ultim ipotez ncetarea mandatului se constat prin hotrre de guvern, n baza
propunerii motivate a prefectului, avizat de Ministerul Internelor i Reformei Administrative, ceea
ce declaneaz procedura noilor alegeri anticipate.
Primarul mai poate fi suspendat de drept din funcie prin ordin al prefectului, la comunicarea
instanei de judecat, dac este cercetat sau se afl n curs de judecat pentru svrirea unei fapte
penale, fiind arestat preventiv, ceea ce face practic imposibil exercitarea mandatului su.
Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei, n afara cazului n care
parchetul sau instana de judecat comunic ncetarea msurii arestrii preventive, n condiiile
legii.
Prevederile privind demiterea i suspendarea se aplic n mod corespunztor (mai puin
ipoteza referendumului) i n cazul viceprimarului sau viceprimarilor, cu precizarea c situaiile sunt
constatate prin hotrrile consiliului local care i-au ales n funcie.
Evident primarul mai poate rspunde pentru exercitarea necorespunztoare sau abuziv a
atribuiilor sale, patrimonial pentru pagubele cauzate autoritii sau terilor, penal i contra-venional
pentru abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul.

Capitolul 9
Prefectul
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. El este garantul respectrii legii i a
ordinii publice la nivel local. Minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice
centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuiile lor de conducere i
control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din teritoriu. Prefectul conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice
centrale din subordinea Guvernului organizate la nivelul unitilor administrativ teritoriale.
Activitatea prefectului se ntemeiaz pe baza principiilor legalitii, imparialitii i obiectivitii,
107

transpareenei i liberului acces la informaii de interes public, eficienei, responsabilitii,

profesionalizrii, orientrii ctre ceteni.

1. nvestirea n funcie
n fiecare jude i n Municipiul Bucureti funcioneaz cte un prefect, ajutat de doi
subprefeci, iar n cazul Capitalei de cte 3 subprefeci, ca reprezentani ai Guvernului, avnd
calitatea de nali funcionari publici.
Numirea i eliberarea din funcie a prefecilor i subprefecilor se face prin hotrre de
guvern, la propunerea Ministerului Internelor i Reformei Administrative.
Condiiile generale pentru numire sunt, de regul, cele ntlnite n cazul oricrei funcii
publice i vizeaz cetenia romn i domiciliul n ar, existena discernmntului, exerciiul
drepturilor electorale, pregtirea profesional, compatibilitate moral, lipsa strii de
incompatibilitate i depunerea jurmntului de credin, n timp ce altele nu se cer (ca, de exemplu,
susinerea concursului sau examenului pentru ocuparea postului).
n primul rnd prefectul i subprefectul, ca orice nalt funcionar public, trebuie s aib:
- studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung
durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent;
- cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei;
- absolvite programe de formare specializat corespunztoare unei funcii publice pentru
nali funcionari publici;
- promovat concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici;
- nu pot fi membrii ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai
regim juridic ca i partidelor politice.
Unele dintre ele au anumite particulariti.
1. Prefectul trebuie s aib studii superi-oare de lung durat, indiferent de specialitate, n
timp ce subprefectul ndeplinete numai condiia studiilor superioare (inclusiv de scurt durat);
2. Prefectul i subprefectul sunt in-compatibili cu urmtoarele caliti:
- deputai sau senatori;
- primari, viceprimari sau consilieri locali sau judeeni;
- nu pot ocupa o alt funcie public (n nelesul Statutului funcionarului public), nici de
autoritate i nici de demnitate (de exemplu, membru al Guvernului);
- nu pot ndeplini o funcie de reprezentare profesional, salarizat n organizaie, cu scop
comercial;
- o funcie ori o activitate profesional remunerat n cadrul regiilor autonome, precum i
societilor comerciale cu capital de stat sau privat;
- nu pot ocupa funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator,
membru al consiliului de administraie sau cenzor la societi comerciale, instituii de credit,
bancare, societi de asigurare, precum i la instituii publice;
- nu pot ocupa funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau
asociailor la societile comerciale;
- reprezentant al Statului n adunrile generale ale societilor comerciale;
- manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i
societilor naionale;
- comerciant persoan fizic sau membru al unui grup de interes economic;
- cu orice funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia celor prevzute n
acordurile i conveniile Romniei.
Dac cei n cauz urmeaz s fie numii n astfel de funcii i se afl n vreuna din situaiile
de incompatibilitate anterior enunate, vor trebui s demisioneze sau s fie eliberai din respectivele
funcii ori atribuii, iar dac dobndesc o atare calitate n timpul exercitrii funciei de prefect sau
subprefect, respectivul exerciiu nceteaz de drept.

108

Prefectul i subprefectul sunt obligai s nu emit sau s nu ncheie un act juridic ori s nu
participe la luarea unei decizii n exercitarea funciei publice de autoritate care produce un folos
material pentru sine, pentru so sau rud de gradul I (conflict de interese). Actele astfel emise sunt
nule.
Numirea i, mai ales, eliberarea din funcie este i, respectiv, poate fi determinat (n special
cea din urm) nu numai din cauze exclusiv juridice, dar i datorit unor motivaii politice, ntruct
respectivele persoane reprezentnd executivul n plan teritorial trebuie, n general, s reflecte sau s
corespund coloraturii politice a guvernului n funciune. De aceea, dei funciile n cauz nu sunt
eligibile i supuse, n consecin, unui mandat limitat n timp, totui ncetarea mandatului
guvernului i/sau schimbarea compoziiei politice a acestuia influeneaz hotrtor calitatea
persoanelor din fruntea judeului.
Prefectul este ajutat, n exercitarea atribuiilor sale, de 2 subprefeci. Acetia sunt
nlocuitorul de drept al titularului funciei n cazul n care cel dinti este mpiedicat, din diferite
motive, s-i exercite n mod legal i deplin funcia. Concomitent, subprefectul exercit i atribuii
specifice, mai ales legate de aparatul propriu al prefecturii, precum i unele delegate de prefect.
Dei prefectul este un reprezentant al Guvernului n teritoriu, el constituie, totui, o
autoritate public distinct n profil teritorial, care se identific chiar cu titularul funciei
unipersonale respective.
Aceasta nseamn c el are capacitate juridic administrativ proprie deplin, emind acte
de putere cu efecte proprii, dei se afl n subordinea complet i nemijlocit a Guvernului, care nu
numai c l numete i l elibereaz din funcie, dar i controleaz activitatea i actele, pe care le
poate suspenda, modifica sau desfiina la propunerea Ministerului Internelor i Reformei
Administrative.
n lumina acestor considerente putem defini instituia prefectului ca fiind autoritatea
administraiei publice guverna-mentale instituit la nivel teritorial (judeean), avnd o alctuire
unipersonal, dispunnd de capacitate juridic administrativ proprie, exercitnd o funcie
decizional ce implic competena material general n profil local.
Altfel spus, prefectul reprezint statul sau respectiv puterea executiv n modul cel mai
deplin, la nivelul ntregii uniti administrativ-teritoriale n care a fost numit, precum i n cadrul
tuturor componentelor care o alctuiesc.

2. Atribuiile prefectului
n general atribuiile se clasific n funcie de natura raporturilor n cadrul crora se exercit.
I. Avnd n vedere relaiile dintre prefect i autoritile din teritoriu, precum i modul
acestora de promovare a interesului naional, distingem mai multe atribuii:
a) asigur la nivelul judeului sau Municipiului Bucureti, realizarea intereselor naionale 129,
aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a celorlalte
acte normative precum i a ordinii publice, ca expresie a calitii sale de reprezentant al Guvernului
n teritoriu.
- aceast atribuie relev obligativitatea organizrii executrii i executarea n concret a
acelor prevederi legislative i administrative menite a fi realizate n teritoriu de ctre
prefect n mod expres, precum i controlul ndeplinirii lor, indiferent de calitatea
subiectului chemat s le pun n aplicare (autoritate local sau serviciu public
deconcentrate). Prefectul acioneaz pentru realizarea pe plan local, n unitatea
administrativ-teritorial respectiv a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare
i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor;
- prefectul, la nivelul su, are obligativitatea asigurrii climatului de pace social i a
unei comunicri permanente cu toate nivelele instituionale i sociale, acordnd o
atenie sporit prevenirii tensiunilor sociale;
129

Legea nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial nr. 658 din 28 iulie 2004,
cu modificrile i completrile ulterioare, art. 24.
109

- prefectul trebuie s asigure echilibrul i concilierea intereselor naionale n profil

teritorial cu cele de factur local, prin promovarea specific a intereselor naionale i
limitarea adecvat a intereselor locale, evitnd contrapuneri i contradicii de natur
ireconciliabil.
b) prefectul conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale:
- din comisia de concurs pentru ocuparea posturilor de conducere ale unui serviciu
public deconcentrat face parte obligatoriu i un reprezentant al instituiei prefectului
din judeul n care i are sediul serviciul public deconcentrat.
- prefectul poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte organe ale
administraiei publice centrale organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale
sancionarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora.
- prefectul avizeaz proiectele de buget i situaiile financiare ale instituiilor publice
deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale. Conductorii acestor
instituii au obligaia s transmit prefectului proiectul de buget i situaiile financiare
pentru a primi avizul prefectului. Avizul prefectului la aceste documente se nainteaz
conductorului ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Avizele prefectului
au caracter concultativ.
- n conformitate i cu Constituia autoritatea prefectului este limitat numai asupra
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor altor organe centrale organizate n
unitile administrativ-teritoriale, iar nu i asupra altor organe sau structuri existente n
teritoriu, chiar dac aparin autoritilor centrale crora li se subordoneaz (cazul
unitilor militare ale aprrii naionale), neavnd relevan dac subordonarea
opereaz fa de Guvern, n ultim instan, ori fa de Parlament, Preedintele
Romniei sau este cazul unor autoriti autonome (de genul comisiilor sau consiliilor
naionale pe anumite probleme), condiia fiind ca serviciile s fie deconcentrate.
- prefectul poate propune ministerelor i celorlalte autoriti centrale de specialitate
msuri pentru mbuntirea activitii propriilor servicii publice ale acestora,
deconcentrate i organizate la nivelul judeului.
- ministerele i celelalte organe centrale au obligaia s comunice prefecilor, imediat
dup emitere, ordinele i celelalte dispoziii cu caracter normativ pe care le transmit
propriilor servicii publice deconcentrate.
- ordinele prefectului prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate
vor fi emise numai dup consultarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea
Guvernului organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Aceste ordine vor
fi comunicate de prefect n mod obligatoriu conductorului instituiei ierarhic
superioare, serviciului public deconcentrat.
- aceste autoriti teritoriale au o dubl subordonare central, una vertical i direct (de
pild, de la nivel de jude fa de propria autoritate central de specialitate), iar alta
orizontal fa de prefect i, implicit, indirect, prin intermediul su, fa de guvern, ca
de altfel tot astfel i prin propriul organ naional central.
Raiunea acestei subordonri specifice, fa de prefect, rezid din faptul c respectivele
servicii fac parte din structura (exterioar) a ministerelor sau a altor organe centrale i care, la
rndul lor, se subordoneaz ierarhic Guvernului (pe plan orizontal), iar prefectul, ca reprezentant
teritorial al acestuia, trebuie s asigure, pn la ultima verig ierarhic, deplinul control al puterii cu
competen naional general asupra puterii avnd doar o competen special, mult mai limitat,
fie naional, fie teritorial.
Acest sistem, l apreciem, totui ca fiind deosebit de restrictiv i de un centralism excesiv,
duntor colaborrii cu autoritile (consiliile) locale, afectnd autonomia local pe care o limiteaz
n laturile ei multiple (sntate, nvmnt, cultur, ordine public, etc.), dar i afectnd autonomia
110

funcional a serviciilor din teritoriu, ceea ce nu este n concordan cu tendina general vest
european de dezvoltare a autonomiei locale, zonale i regionale.
c) prefectul dispune luarea msurilor corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i
aprarea drepturilor cetenilor, prin organele legal abilitate, inclusiv asigurarea ordinii publice.
- Dei s-ar prea c aceast atribuie se suprapune cu cele similare ale consiliilor i ale
primarilor, ea nu este, totui, identic cu acestea, cel puin sub aspectul formei prin
care se nfptuiete i a naturii raporturilor dintre prefect i autoritile specializate,
avnd competen n aceast materie (poliie, jandarmerie, pompieri, etc.), inclusiv n
cazul raporturilor dintre prefect i consilii ori primari.
De aici, concluzia fireasc n privina faptului c dac prefectul poate dispune nemijlocit,
desigur n condiiile legii, msuri de ordine public pe ntreg sau o parte din teritoriul judeului,
inclusiv privitoare la populaie sau alte subiecte vizate, putnd solicita consiliilor, primarilor i
autoritilor ori instituiilor specializate luarea msurilor corespunztoare, controlnd modul lor de
realizare, n schimb, primarii pot numai solicita sprijinul, pentru realizarea acestor msuri, din
partea organelor abilitate care trebuie s l acorde, conform legii.
d) prefectul asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i aducerea la
ndeplinire a msurilor de pregtire i intervenie pentru situaiile de urgen. Pentru aceasta:
- prefectul dispune n calitate de preedinte al Comitetului Judeean pentru Situaii de
Urgen msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosirea
sumelor speciale prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie;
- utilizeaz n calitate de ef al proteciei civile fondurile speciale destinate de la bugetul
de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz n scopul desfurrii n bune
condiii a activitii;
- aceast atribuie are o anumit particularitate avnd n vedere faptul c autoritile
militare, cele militarizate, inclusiv cele interne, nefiind nici deconcentrate i nici
descentralizate n teritoriu, nu sunt conduse de prefect, motiv pentru care ntre acesta
i ele nu exist raporturi ierarhice de subordonare, ci numai de colaborare, de sprijin,
de informare;
- prefectul, n condiiile care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea,
limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor
sau epizotiilor precum i aprarea ordinii i linitii publice, poate solicita primarilor
sau preedintelui consiliului judeean convocarea unei edine extraordinare a
consiliului local/judeean;
- n caz de for major i maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor
unitilor administrativ teritoriale prefectul poate solicita convocarea de ndat a
consiliului local/judeean.
e) prefectul asigur realizarea planului de msuri pentru integrarea european:
- dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilor de
integrare european;
- hotrte cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate n
vederea promovrii intereselor comune.
f) prefectul mai ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative,
precum i nsrcinrile date de Guvern.
Aceste atribuii pot fi cuprinse chiar n Legea administraiei publice locale nr.215/2001 (de
exemplu, privitor la dizolvarea consiliului local art.57, 58, ncetarea mandatului primarului
art.72/4 etc.), dar i n alte reglementri legale cum ar fi, de exemplu, n materie electoral (Legea
alegerilor locale nr.67/2004), funciar (Legea fondului funciar nr.1/2000 modificat) ori n
numeroase ordonane i hotrri guvernamentale sau decrete (normative) prezideniale.
n privina nsrcinrilor date de Guvern prefectului, ele reprezint sarcini trasate n vederea
realizrii unor atribuii concrete, mai ales n privina modului lor de nfptuire.
II. Avnd n vedere raporturile dintre prefect i autoritile administraiei publice locale
vom distinge mai multe atribuii specifice.
111

a) n calitatea sa de reprezentant al Guvernului n teritoriu, prefectul vegheaz ca activitatea

consiliilor locale i judeene, a primarilor i preedinilor consiliilor judeene s se desfoare
conform legii. Acest atribut reprezint, n fapt i n drept, competena de a exercita un control
general asupra activitii respectivelor organe, dei ele nu se afl n raporturi ierarhice, de
subordonare, fa de prefect, lucru subliniat i de Constituie.
b) prefectul exercit controlul de legalitate asupra actelor administrative adoptate sau emise
de autoritile administraiei publice judeene i locale, inclusiv ale primarului, cu excepia actelor
de gestiune curent, expresie a principiului controlului administrativ realizat asupra autoritilor
locale n limitele i n condiiile prevzute de lege. Pentru aceasta:
- autoritile locale au obligaia s comunice prefectului, prin intermediul secretarului
unitii administrativ-teritoriale, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede
altfel toate actele emise de ele;
- dac secretarul sau primarul apreciaz c un act este ilegal au obligaia s l sesizeze,
despre aceasta, pe prefect, n termen de 3 zile, cu indicarea eventualelor obiecii;
- prefectul, la rndul su, este obligat ca nainte cu cel puin 10 zile de introducerea
aciunii n contencios administrativ s solicite autoritilor emitente reanalizarea actul
pe care l apreciaz ca ilegal, n vederea modificrii sau revocrii acestuia. Solicitarea
va fi motivat;
- n urma primirii unui rspuns nefavorabil solicitrii sale ori a necomunicrii n termen
a soluiei dispuse de ctre organele locale, prefectul poate ataca, n faa instanei de
contencios administrativ, n totalitate sau n parte, actele adoptate sau emise n termen
de 30 de zile de la data comunicrii lor ctre prefect, solicitnd anularea lor total sau
parial.
Aciunea introdus de prefect pentru anularea unui act administrativ al autoritilor
administraiei publice locale socotit nelegal, este scutit de tax de timbru i se judec n regim de
urgen. Termenul de judecat nu poate fi mai mare de 10 zile. Prile sunt socotite legal citate dac
citaia au primit-o cu cel puin o zi nainte de judecat. Hotrrea prin care se soluioneaz fondul
cauzei se pronun n aceeai zi n care au luat sfrit dezbaterile. Numai n situaii deosebite
pronunarea se poate amna cu cel mult dou zile.
Prefectul rspunde, n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, la cererea
autoritilor locale sau judeene, ale cror acte au fost atacate, n cazul n care instana de contencios
administrativ hotrte c actul a fost atacat n mod abuziv.
Aceast prevedere legal este ct se poate de binevenit pentru a bloca orice abuz procesual,
de rea-credin, a prefectului menit s icaneze organele locale, mai ales prin blocarea aplicrii
actelor emise sau adoptate de ele care, prin efectul legii sunt suspendate, rmnnd n nelucrare pe
toat durata litigiului n cauz.
c) prefectul poate solicita primarului sau preedintelui consiliului judeean, dup caz,
convocarea unei edine extraordinare de consiliu, mai ales, n cazuri excepionale, care impun, pe
plan local, adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor
calamiti, catastrofe, inundaii, epidemii, epizootii, precum i pentru aprarea ordinii i linitii
publice.
b) prefectul poate participa la edinele consiliilor locale i judeene, fie din proprie iniiativ
(de exemplu, la cele de constituire) sau la invitaia acestora, fr drept de vot, dar unde i poate
expune opiniile fa de problemele supuse dezbaterii.

3. Aparatul propriu al prefecturii

Pentru exercitarea atribuiilor care revin prefectului acesta are un aparat propriu de
specialitate, cunoscut ndeobte sub numele de instituia prefectului. Instituia prefectului este o
instituie public cu personalitate juridic, cu personal i buget propriu. Structura i atribuiile
acestuia se stabilesc prin hotrre de guvern la propunerea Ministerului Internelor i Reformei
Administrative.
112

Numirea i eliberarea din funcie a personalului acestui aparat se face de ctre prefect, n
condiiile Statutului funcioarilor publici, pentru personalul de carier administrativ care dispune
de stabilitate n condiiile legii, i a Codului muncii pentru personalul auxiliar i de deservire.
Personalul aparatului l deservete pe prefect i subprefeci n realizarea atribuiilor legale i
a sarcinilor de serviciu, contribuind la pregtirea, realizarea i verificarea ndeplinirii actelor
factorilor de decizie.
Exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor de natur civil ale prefectului se realizeaz
de el sau de ctre persoana, de regul un subprefect, desemnat de acesta, n vreme ce exercitarea
capacitii juridice administrative revine prefectului.
n cadrul instituiei prefectului se organizeaz i funcioneaz cancelaria prefectului care este
un compartiment organizatoric distinct i cuprinde ca funcii: directorul cancelariei, doi consilieri,
un consultant i secretar al cancelariei. Personalul care ncadreaz cancelaria prefectului este numit
sau eliberat din funcie de ctre prefect. Acest personal i desfoar activitatea n baza contractului
individual de munc ncheiat pe durata exercitrii funciei publice de ctre prefectul care l-a numit.
Activitatea personalului din cadrul cancelariei este coordonat de ctre director care rspunde n
faa prefectului de activitatea desfurat de aparatul cancelariei.
n judeele cu suprafa ntins sau cu localiti amplasate la mari distane de reedina
judeului sau n mari aglomerri urbane, prefectul poate organiza prin ordin, cu avizul conform al
Ministerului Internelor i Reformei Administrative, oficii prefecturale. Acestea sunt componente ale
structurii aparatului propriu al prefectului, n subordinea sa direct, conduse de un director numit de
prefect.

4. Colegiul prefectural
n fiecare jude funcioneaz un colegiu prefectural. Colegiul prefectural este alctuit din:
prefect, subprefect i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului care i au sediul n judeul
respectiv.
Colegiul prefectural se convoac de ctre prefect cel puin o dat pe lun. Prefectul poate
convoca oricnd colegiul prefectural dac el consider necesar o asemenea convocare.
La lucrrile colegiului prefectul poate invita i alte persoane a cror prezen o consider
necesar ca de exemplu reprezentani ai armatei, justiiei, parchetului, etc.
Colegiul prefectural are ca atribuii:
- armonizarea activitii serviciilor publice deconcentrate care au sediul n judeul
respectiv;
- implementarea programelor politicilor, strategiilor i planurilor de aciune ale Guvernului
la nivelul judeului sau localitii respective.

5. Actele prefectului
n vederea ndeplinirii atribuiilor sale prefectul emite acte juridice numite ordine, n
condiiile legii, care pot avea caracter normativ sau individual, fiind acte administrative (de putere).
Cele normative devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public, de
regul, prin publicare, iar cele individuale dup data comunicrii lor subiectelor interesate. Ordinele
normative se vor comunica, de ndat, Ministerului Internelor i Reformei Administrative. Acest
minister poate propune Guvernului, n exercitarea controlului ierarhic, anularea ordinelor apreciate
ca ilegale sau inoportune.
Ordinele care stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise numai dup
consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor i celorlalte autoriti centrale din unitile
teritoriale, fiind contrasemnate de conductorii acestora.

113

Prefecii au obligaia s comunice aceste ordine ministerelor i organelor centrale de resort,

care pot propune Guvernului msuri de anulare a respectivelor ordine, dac le consider ilegale sau
inoportune.
i actele prefectului pot fi atacate n faa instanei de contencios administrativ dac vatm
drepturi recunoscute legal celor astfel vtmai, inclusiv interese legitime.
ntocmai ca i primarul, prefectul poate ncheia acte civile i comerciale necesare bunei
funcionri a aparatului din subordine, inclusiv contracte de munc pentru personalul acestuia care
nu are calitatea de funcionar public.
Prefectul mai poate nfptui i diverse operaiuni tehnico-materiale de genul semnrii
corespondenei, participrii la edinele consiliilor locale sau judeene etc.

114

115

ANEXA
2

116

117

118

ANEXA 5
ORGANIGRAMA PRIMRIEI ORENETI

Aparatul de
specialitate
al primarului

119

*
)

**)

PREFECT

Cancelaria
prefectului

SUBPREFECI

*
)

**)

*
)

**)

Oficiul prefectural

Colegiul
prefectului

Activitatea financiar
contabil, resurse umane i
administrativ

Activitatea pentru verificarea

legalitii actelor i
contencios administrativ

Activitatea pentru integrare

european,
dezvoltare
economic i monitorizarea
serviciilor
publice
descentralizate

ANEXA 7
ORGANIGRAMA
INTITUIEI PREFECTULUI
Compartimentul de informare

i relaii publice

Serviciul
public
comunitar
pentru eliberarea paapoartelor

Corpul de control al prefectului

Audit intern

120

*)

Activitatea poate fi organizat la nivel de direcie sau serviciu.

Compartimente.

**)

ANEXA 8
CARIERA FUNCIONARULUI PUBLIC
Clase
studii
I
II
III

de Grade profesionale
Superior, principal, asistent, debutant
-II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II-IIII
-II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II-II--II

Funcii de execuie
Consilier, consilier juridic,
expert, inspector, auditor
Referent de specialitate
Referent

121

122

ANEXA 11
LISTA
Cuprinznd funciile publice
I. Funcii publice generale:
A) nalii funcionari publici:
1. secretar general al Guvernului;
2. secretar general adjunct al Guvernului;
3. secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale;
4. secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale;
5. prefect;
6. subprefect;
7. inspector guvernamental;
B) Funcii de conducere:
1. director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale;
123

2. director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al

celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
3. secretar al judeului i al municipiului Bucureti;
4. director i director executiv adjunct, din aparatul ministerelor i organelor centrale, ai
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor
administraiei publice locale;
5. secretar al municipiului, oraului, comunei i sector municipiu Bucureti;
6. ef serviciu;
7. ef birou.
C) Funcii de execuie:
1. consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector;
2. referent de specialitate;
3. referent.
Not:
Funcii publice generale, altele dect cele prevzute la pct. I, se stabilesc cu avizul Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici.
II. Funcii publice specifice:
A) Funcii publice de conducere:
1. arhitect-ef.
B) Funcii publice de execuie:
1. inspector de concuren;
2. inspector vamal;
3. inspector de munc;
4. controlor delegat;
5. expert n tehnoligia informaiilor i telecomunicaiilor;
6. comisar.
C) Alte funcii publice specifice
1. manager public.
Not:
Funcii publice specifice, altele dect cele prevzute la pct. II, se pot stabili de autoritile i
instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

124

ANEXA 12

125

Anexe

126

Bibliografie selectiv
Alexandru Ioan Administraia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002;
Alexandru Ioan Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999;
Alexandru Ioan, Tratat de administraie public, Ed. Uniunea Juritilor, Bucureti, 2008;
Androniceanu Armenia Management public, Ed. Universitar, Bucureti, 2004;
Baltador Mihai Managementul capacitii administrative n organizaiile administraiei publice, Ed.
Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005;
Drganu T., Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998;
Drganu T., Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific,
Bucureti 1965;
Gheorghin Gheorghe Teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976;
Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970;
Iordan Nicola Drept administrativ, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005;
Iorgovan Antonie Drept administrativ, Ed. AllBeck, Bucureti, 2000;
Iovna I., Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1977;
Lepdtescu M., Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966;
Matei Lucica Managementul serviciilor publice Ed. Economic, 2003;
Muraru I., Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998;
Negoi Alex, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993;
Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934;
Oprean Constantin (coordonator) Managementul colectivitilor locale, Ed. Universitii Lucian
Blaga, Sibiu, 2004;
Oroveanu M., Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn,
Bucureti, 1975;
Rarincescu C., Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936;
Ruja N., Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996;
Santai Ioan Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2005;
Santai Ioan, Tabr Vasile, Funcia i funcionarul public, Editura Universitii Lucian Blaga,
Sibiu, 2007;
Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944;
Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929;
Tabr Vasile, Totul despre contravenie, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2002;
Tabr Vasile, Dezvoltarea capacitii administrative, Editura Tehnomedia, 2007;
Tabr Vasile, Controlul financiar n administraia public, Editura Universitii Lucian Blaga,
Sibiu, 2006;
Tofan Apostol Dana, Drept administrativ (vol.I, II),Editura All Beck, Bucureti, 2003;
Vraru M., Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928;
Vrabie G., Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997;
Zotta C., Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967;
Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei , Bucureti, 1975;
Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978.

127